Cours 6 La politique budgétaire (1)

Le budget de l’état

Les fonctions du budget

Allocation : fonctions régaliennes de l’état (définies clairement en particulier au XVIe siècle et couvrent la sécurité intérieure (police), la sécurité extérieure (armée), la justice et les investissements

Redistribution : allocations familiales, assurances sociales, … Stabilisation : politique économique

La politique budgétaire est associée à la fonction de stabilisation

Amortir les fluctuations du cycle économique Apparue au XXe siècle avec les travaux de Keynes

Tombée en désuétude au début des années 80 Retour en force avec la crise de 2008/09 puis la crise de la zone euro

Qu’est-ce qu’un budget

Document prévisionnel sur plusieurs années

Précise l’origine et le montant des recettes

Précise la nature et le montant des dépenses

Les dépenses

Coût de fonctionnement de l’institution publique

Action dans les différents domaines de sa sphère d’intervention : fonctions régaliennes, éducation-recherche, soutien à l’économie, politique sociale

Les recettes

Les prélèvements obligatoires : fiscalité directe (impôts) et indirecte (TVA), cotisations sociales

Les recettes non fiscales : recettes commerciales, dividendes de l’état actionnaire

L’horizon budgétaire

Cadre de moyen terme qui fixe l’évolution annuelle des dépenses ou de plafonds pour la dette et le déficit. Dans l’UE, les états de la zone euro doivent présenter à la commission européenne des programmes de stabilité qui décrivent l’évolution des grandes masses budgétaires à l’horizon de 3 ans

Procédure d’élaboration long

Préparation du cadrage macroéconomique d’ensemble permettant d’établir les prévisions des recettes ; fixation de plafonds de dépenses par secteurs ; préparation par ministères ; consolidation de l’ensemble ; discussion et vote au parlement.

L’élaboration d’un budget : les différentes étapes1

La préparation s'étend sur les neufs premiers mois de l'année, de janvier à septembre, selon un calendrier bien défini. Au terme des neufs mois, le projet de budget est officiellement présenté puis discuté au Parlement

Processus de décision lourd, au contraire de la politique monétaire.

Procédure de l’élaboration budgétaire au sein de la loi organique des lois de finances (LOLF, véritable ‘constitution financière de l’Etat’)

Chaque année, un projet de « loi de finances » proposé par le Gouvernement prévoit et autorise l’ensemble des ressources et des dépenses du budget de l’État pour l’année civile suivante.

Ce projet, discuté au Parlement à l’automne, est préparé par les ministères et les services de Bercy dès le début de l’année. Le projet de loi est déposé sur le bureau du Parlement au plus tard le 1er mardi d'octobre de l’année qui précède. Conformément à la Constitution, la loi de finances dite initiale est votée par les parlementaires avant le 31 décembre.

La surveillance européenne

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Définition des orientations budgétaires (janvier/juin)

Au niveau européen, renforcement des systèmes de surveillance des politiques économiques et budgétaires avec mise en place d’un nouveau calendrier budgétaire pour la zone euro.

Ces règles (adoptées dans le cadre des législations du «six-pack» de 2011, du «two-pack» de 2013 et du Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance de 2012) sont ancrées dans le calendrier décisionnel de l'UE, baptisé «semestre européen».

Le «semestre européen», introduit en 2010, permet aux États membres de débattre de leurs plans budgétaires et économiques au niveau de l’UE à des moments précis de l’année. Après examen, la Commission peut proposer des orientations politiques aux États membres avant qu'ils n'arrêtent leurs décisions finales. La Commission surveille aussi la mesure dans laquelle les États membres œuvrent à la réalisation des objectifs fixés par la stratégie Europe 2020, qui est la stratégie de l'UE pour une croissance de long terme, dans les domaines de l’emploi, de l’éducation, de l’innovation, du climat et de la réduction de la pauvreté.

Le cycle débute chaque année en novembre par

- la publication de l’examen annuel de la croissance de la Commission qui définit les priorités économiques générales de l’UE et propose des orientations politiques aux États membre pour l'année suivante;

- et le rapport sur le mécanisme d’alerte qui est le point de départ de la procédure annuelle concernant les déséquilibres macroéconomiques (PDM). La PDM vise à identifier et à traiter les déséquilibres qui entravent le bon fonctionnement des économies des États membres, de l'économie de l’UE ou de la zone euro.

Au printemps, après analyse des efforts consentis et des engagements pris en matière de réforme par chaque État membre, les recommandations par pays publiées indiquent, pour chaque État membre, la voie à suivre en ce qui concerne les actions à mener l’année suivante pour approfondir les réformes budgétaires et structurelles, ce qui prend souvent plus d’un an à mettre en œuvre.

La surveillance budgétaire s’intensifie à l’automne pour les États membres de la zone euro, qui doivent présenter leur projet de Loi de finances chaque année pour le 15 octobre. Celui-ci est alors examiné par la Commission pour le 30 novembre, avant de faire l'objet de débats entre les ministres des finances de la zone euro.

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Les comptes des administrations publiques peuvent être présentés de deux manières :

• d’après les règles de la comptabilité publiques (on parle alors de déficit ou d'excédent budgétaire). Ils sont alors en année fiscale

• d’après les règles de la comptabilité nationale (on parle alors de besoin ou de capacité de financement des administrations). Ils sont alors en année calendaire

En comptabilité nationale, le secteur institutionnel des APU regroupe les 4 unités institutionnelles dont la fonction principale est de produire des services non marchands ou d'effectuer des opérations de redistribution du revenu ou du patrimoine. Leurs ressources principales sont des prélèvements obligatoires (impôts et cotisations sociales). On distingue:

• l’État et les organismes divers d’administration centrale (ODAC) couvrent en pratique toutes les fonctions des administrations publiques (notamment la protection sociale, les affaires économiques ou encore l’éducation). 

• Les administrations publiques locales (APUL) qui incluent l’ensemble des collectivités territoriales (régions, départements, communes et groupement de communes) mais aussi les organismes divers d’administration locale (ou ODAL : centres communaux d’action sociale, caisses des écoles, services départementaux d’incendie et de secours, collèges, lycées, …)

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• les administrations de sécurité sociale (ASSO) rassemblent toutes les unités qui distribuent des prestations sociales à partir de cotisations sociales obligatoires (régimes d'assurance sociale: régime général et régimes spéciaux de de Sécurité sociale, régime de retraite complémentaire et assurance chômage), et les organismes auxquels ces unités procurent leurs ressources principales (hôpitaux publics,…), appelés organismes dépendant des assurances sociales (ODASS).

Il est nécessaire de raisonner sur ce périmètre qui est celui de nos engagements européens (pacte de stabilité et de croissance).

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Les recettes des APU en France

Recettes de production

Revenus de la propriété

Impôts sur la production et les importations (D2)

Impôts courants sur le revenu et le patrimoine (D5)

Impôts en capital (D91)

Transferts de recettes fiscales (D733)

Cotisations sociales (D61)

Impôts et cotisations dus non recouvrables nets (D995)

Autres transferts

Deux sources de financement: du déficit

Le financement monétaire du déficit

- la Banque Centrale prête directement à l’Etat en émettant de la monnaie- Procédure très inflationniste : l’émission monétaire ne dépend plus des besoins de

transaction de l’économie mais des besoins de l’Etat (argument qui tombe au regard de la crise actuelle)

- Banni un peu partout dans le monde et interdit par le Traité de Maastricht en Europe.

Le financement du déficit par emprunt, c’est-à-dire par émissions de titres publics vendu- s sur le marché primaire

- A court terme : bons du trésor (3 mois, un an)- A long terme : obligations publiques (10 ou 30 ans)- La Banque Centrale peut acheter des titres publics sur le marché secondaire: C’est ce

qu’ont fait la Fed et la BCE dans le cadre de leurs politiques non conventionnelles et qui a donné lieu au gonflement de leur bilan )

La dette publique résulte du cumul de tous les déficits passés, nets des remboursements

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Les dépenses des APU en France

Consommations intermédiaires (P2)

Rémunération des salariés (D1)

Impôts sur la production (D29)

Intérêts (D41)

Prestations sociales autres que transferts sociauxen nature (D62)

Transferts sociaux en nature de biens et servicesmarchands (D63 - partie)

Subventions (D3)

Autres transferts courants (D7 hors D73)

Transferts en capital (D9 hors D995)

Formation brute de capital fixe (P51)

Autres acquisitions nettes d'actifs non financiers (P52, P53, K2)

20002001

20022003

20042005

20062007

20082009

20102011

20122013

20142015

2016-12.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

solde budgétaire en % du PIB dans les 4 grands de la zone euro

GermanySpainFranceItaly

Différentes mesures du solde budgétaire

o Le solde budgétaire primaireo Le solde conjoncturelo Le solde primaire structurel

Le solde budgétaire primaire

• C’est le solde hors charges d’intérêts payés sur la dette publique

Solde primaire = Solde budgétaire– Intérêts versés

- les charges d’intérêt dépendent du niveau de la dette et du niveau des taux d’intérêt à long terme, deux variables qui échappent au contrôle du gouvernement.

- baisser la dette significativement suppose donc de dégager des excédents pendant plusieurs années consécutives

La situation budgétaire en France

40.0

50.0

60.0

70.0

80.0

90.0

100.0

110.0

-18.0-15.0-12.0-9.0-6.0-3.00.03.06.09.012.015.018.0

Government net lending, as a percentage of GDP

7

-6

-4

-2

0

2

4

6

Net government interest payments, as a percentage of GDP

Forte cyclicité du solde primaire. Par contre, la part des charges d’intérêt / Pib est relativement stable. Depuis le début de la crise, hausse de la dette mais bas taux d’intérêt: la charge des intérêts versés reste stable

Impact de la conjoncture sur les finances publiques

Le déficit conjoncturel et le jeu des stabilisateurs automatiques

- A politique budgétaire inchangée, le déficit public dépend de la croissance. Il varie d’autant plus que les stabilisateurs sont importants. En effet, le jeu des stabilisateurs automatiques est à l’origine des fluctuations du déficit conjoncturel. En situation de récession, la baisse spontanée des recettes et la hausse de certaines dépenses soutiennent les revenus et donc l’activité

- C’est un premier élément d’explication du creusement des déficits en 2009, indépendamment même de toute référence aux plans de relance

- Cet effet stabilisant automatique joue aussi en phase haute du cycle

- Ces stabilisateurs automatiques jouent ‘autant plus que les systèmes de protection sociale sont développés et que le taux de prélèvements obligatoire est fort (45 % du PIB en France)

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- Leur force contra cyclique varie selon la taille des transferts (étendue des allocations chômage, ..), de la progressivité du système d’impôts et des effets des impôts et des transferts sur la participation des agents au marché du travail.

- Les assiettes fiscales sur lesquelles sont assises les recettes dépendent de la conjoncture : recettes de TVA, impôts sur le revenu, impôts sur les bénéfices des sociétés

- Certaines dépenses dépendent de la conjoncture : indemnisation du chômage, dépenses sociales, dépenses pour l’emploi

Conjoncture et recettes publiques : une sensibilité importante

• A législation inchangée, l'évolution des recettes publiques dépend étroitement de la conjoncture économique : une forte croissance économique s'accompagne d'une augmentation soutenue des revenus salariaux distribués, des bénéfices des entreprises, de la consommation, et donc d’une hausse des cotisations sociales, de l'IRPP, de l'IS et de la TVA.

• Mais les recettes dépendent aussi d’autres facteurs:

– pour un taux de croissance donné du PIB, les recettes publiques dépendent du rythme de l'inflation. Cela résulte notamment de ce que les seuils et les barèmes d'imposition ne sont jamais parfaitement indexés sur l'évolution du niveau général des prix et de ce que le fisc taxe les plus-values et les revenus nominaux.

– les recettes fiscales dépendent des conditions de formation de la croissance. Toutes choses égales par ailleurs, une croissance tirée par la consommation des ménages (assujettie à la TVA) est plus riche en recettes fiscales qu'une croissance tirée par les exportations ou par l'investissement productif (exonérés de TVA).

– les recettes des impôts qui sont assis sur des différentiels, comme l'IS (assis sur l'écart entre les recettes et les charges d'exploitation) ou les taxes sur les plus values (assises sur l'écart entre le prix de vente et le prix d'achat) sont plus volatiles que des recettes comme le produit de la TVA (proportionnel à la consommation). Cette volatilité peut créer des bonnes surprises, des cagnottes, lorsque par exemple les marchés boursiers sont bien orientés, mais aussi des déconvenues lorsqu'ils se retournent.

– A moyen-long terme, on considère qu'à législation inchangée, les recettes fiscales évoluent proportionnellement au PIB, cad que l'élasticité des recettes fiscales au PIB est égale à 1.

Conjoncture et dépenses publiques : une sensibilité moindre

• Cette moindre sensibilité résulte notamment de ce que les retraites versées par les administrations de sécurité sociale (10 % du PIB et près d'un cinquième des dépenses

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publiques), ainsi que les dépenses de rémunération et de retraite des fonctionnaires sont a priori relativement indépendantes des fluctuations de court terme de l'activité économique.

• Par ailleurs, les liens entre la conjoncture et les autres dépenses publiques sont complexes.

– les charges d'intérêt de la dette publique dépendent ainsi à la fois du montant de la dette publique (qui tend à s'accroître lorsque la conjoncture se détériore) et, avec un certain délai lié au rythme de renouvellement de la dette publique, du niveau des taux d'intérêt (qui tend, toutes choses égales par ailleurs, à se réduire lorsque la conjoncture se détériore).

– Les dépenses d'assurance maladie progressent plus rapidement lorsque la conjoncture est favorable car les efforts d'autolimitation des dépenses se réduisent lorsque les comptes sociaux se redressent et que la Secu semble moins menacée.

Cependant, certaines dépenses, comme l'indemnisation du chômage et toutes les prestations sociales sous condition de ressources (par exemple le RMI) sont mécaniquement liées à la conjoncture. Ces transferts augmentent quand la conjoncture se détériore.

• Au total, l'élasticité des dépenses publiques à la conjoncture pourrait être comprise entre -0,1 et -0,3. Cela signifie que si la croissance ralentit d'un point, la croissance des dépenses publiques s'accélérerait spontanément de 0,1 à 0,3 point.

• La plupart des études menées sur les grands pays s'accordent pour estimer qu'1 point de croissance en plus ou en moins (par rapport au potentiel) tend mécaniquement à réduire ou à creuser le solde public à hauteur d'environ 0,5 point de PIB.

• Ces évolutions des dépenses et des recettes selon la conjoncture sont souvent décrites sous le terme de stabilisateurs automatiques : il ne s'agit pas d'une stabilisation automatique du solde public (c’est même le contraire) mais d'une stabilisation automatique de la conjoncture elle-même.

• lorsque la croissance ralentit, les dépenses publiques tendent à croître plus vite et les recettes publiques moins vite. Ces évolutions tendent à soutenir les revenus des agents privés (plus de transferts et moins de pression fiscale), qui ralentissent de ce fait moins vite que le PIB. A priori, ce transfert de revenus des APU vers les ménages et les entreprises atténue le ralentissement de l'activité.

• inversement, lorsque la croissance accélère, les dépenses publiques tendent à croître moins vite et les recettes plus vite. Ces évolutions tendent à peser sur les revenus des agents privés et donc à freiner la vigueur de la croissance.

• les recettes, et dans une moindre mesure les dépenses, jouent ainsi un rôle de lissage de l'activité.

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• Plus la sensibilité à la conjoncture des dépenses et des recettes est importante, plus le jeu des stabilisateurs automatiques en sera facilité.

• Le fait de laisser jouer les stabilisateurs automatiques repose sur différentes idées :

• en pratique, il semble difficile et sous optimal de modifier en permanence le taux et l'assiette de l'impôt pour maintenir le solde public inchangé quelle que soit la conjoncture. Les agents privés ont besoin d'un cadre législatif stable pour prendre leurs décisions.

• les stabilisateurs automatiques jouent pour les ménages et les entreprises un rôle assurantiel en transférant sur l'Etat (moins averse au risque) une partie des aléas de la conjoncture.

• Le fonctionnement des stabilisateurs automatiques est néanmoins aléatoire et risqué.

• ils ne fonctionnent que si les ménages ne modifient pas leur comportement de consommation. Or cette hypothèse peut être fausse si lors d'une récession les ménages s'inquiètent des conséquences de long terme de la dégradation du solde public, estiment inévitables des hausses futures d'impôt et épargnent dès aujourd'hui le surcroît de revenu nécessaire pour payer ces impôts de demain. Si ces comportements, qualifiés de ricardiens, sont empiriquement difficiles à mettre en évidence, ils ne peuvent pas de toute manière être négligés par les autorités publiques.

• l'effet des stabilisateurs peut être partiellement contrebalancé par les variations de taux d'intérêt. La dégradation mécanique du solde public peut conduire à une hausse des taux d'intérêt à long terme parce que les émissions d'obligations publiques supplémentaires (pour se financer) tendent à augmenter l'offre de titres et donc à faire baisser leur prix (cad à faire monter les taux d'intérêt). Il faut une rémunération intéressante pour que la demande de titres soit au rendez-vous. On se situe aussi là dans le domaine du conditionnel, cet effet haussier sur les taux longs pouvant être lui même contrebalancé par un effet baissier dû à la révision à la baisse des anticipations d'inflation et les baisses de taux d'intérêt à court terme dues à une conjoncture dégradée.

• Si les stabilisateurs automatiques permettent de lisser les fluctuations de l'activité, ils ne peuvent aucunement favoriser le retournement de la conjoncture, et ne permettent donc pas de se dispenser de politiques macro conjoncturelles.

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Le poids des stabilisateurs automatiques sur le déficit en France

Retour sur les politiques de soutien à la croissance

Sur la base des crises passées et des erreurs commises, certaines régles, mises en avant par le FMI, se dégagent pour assurer au mieux la réussite des politiques budgétaires: la règle des 3 T

Timing : Cette condition suppose d’anticiper l’ampleur du ralentissement à venir, de neutraliser le délai de reconnaissance du ralentissement et de réduire les délais de mise en œuvre des mesures. Ainsi, la plupart des études soulignent-elles le retard des politiques budgétaires discrétionnaires mises en œuvre dans les années 1960 et 1970 (politiques de stop and go), du fait notamment des hauts niveaux d’inflation, et leur rôle plutôt déstabilisant sur l’économie. Une idée serait d’inclure dans la législation, des indicateurs de crise qui déclencheraient automatiquement un nouveau programme de soutien budgétaire et fiscal.

Temporary : les effets à long terme des plans de relance sur les finances publiques pourraient conduire à leur insoutenabilité, au cas où les nouvelles dépenses ou nouvelles baisses d’impôts seraient transformées en mesures permanentes. La réussite des plans de relance, en termes de soutenabilité à terme des finances publiques, dépend des caractéristiques du pays : degré d’ouverture, régime de change, mobilité des capitaux, etc.

Targeted : la plupart des études sur les baisses d’impôts forfaitaires une fois pour toutes concluent à leur impact modéré sur la consommation des ménages. Les ménages non contraints par la liquidité épargnent généralement ces baisses d’impôts. Il est donc crucial de cibler les populations qui bénéficient des modifications fiscales et de transferts. Enfin, les aides ciblées à

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des industries (e.g. secteur automobile) peuvent entrainer des mesures protectionnistes de rétorsion de la part des autres pays.

Mesures Avantages Inconvénients

Dépenses d’investissements Forts effets à court terme sur la demande et à long terme sur l’offre

Long à mettre en œuvre

Paiements de transferts ciblés (hausse/extension de la durée des allocations chômage, hausse du nombre d’ayant droits, ..)

Hausse des aides en nature ou en argent vers les ménages à bas revenu (baisse du seuil de soutien ou hausse des aides)

Rapidement mis en œuvre car réseau déjà existants

Soutien aux plus nécessiteux, qui ont propension marginale à consommer plus élevée

Effets indésirables sur le marché du travail (baisse de l’incitation au travail)

Peuvent être perçus comme mesures durables, donc difficilement réversibles

Peut dépendre de caractéris-

tiques institutionnelles

Baisse temporaire des taxes à la consommation (TVA,..)

Hausse du pouvoir d’achat du revenu des ménages. Encourage la consommation courante par rapport à la consommation future

Moins bien ciblée que d’autres mesures

Pas sûr que transmise dans les prix à la consommation

En situation de perte de confiance, peut être insuffisante pour stimuler la consommation

Baisses d’impôts ciblées et forfaitaires et hausse temporaire des crédits d’impot sur le revenu

Bien ciblées sur les ménages à faible revenu ou ménages contraints financièrement

Implantation rapide

Temporaire

Inefficace si préférence à l’épargne (épargne de précaution ou contrainte de désendettement)

Baisse temporaire des cotisations à l’assurance chomage

(aussi sur les cotisations retraites)

Cible pour augmenter la demande de travail

Implantation rapide

temporaire

Inefficace si autres considérations (mauvaises perspectives économiques, lourdeurs des prises de décisions

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Peut être perçue comme non temporaires, d’où mise en péril de l’assurance sociale

lissage des bénéfices   Inefficace sur la demande agrégée

Hausse des distorsions

Modification fiscale (hausse des tarifs,..)

  Hausse des distorsions

Inefficace

Soutien aux marchés financiers et prix (baisse des impots sur plus value)

  Introduit distorsion

Inefficace

Les effets favorables d'une politique budgétaire expansionniste sur la demande intérieure peuvent être contrebalancés par leurs effets sur les variables financières. Toutes choses

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égales par ailleurs, la dégradation du solde public suite à une politique expansionniste peut se traduire par une tension à la hausse sur les taux d'intérêt et ce pour deux raisons :

– la hausse du revenu, suite aux dépenses publiques, entraîne une augmentation de la demande de monnaie des agents (face à une offre de monnaie constante). Le taux d’intérêt augmente alors.

– Les emprunts émis par l’Etat sont en concurrence avec les titres du secteur privé. Pour attirer les investisseurs, il faut que la rémunération proposée soit intéressante. D’où une hausse des taux d’intérêt, face à la raréfaction des fonds prêtables.

Cette hausse du taux d’intérêt tend à freiner l'investissement productif et résidentiel (effet d'éviction par le taux d'intérêt à la fois à cause de la hausse même des taux et à cause de l'éviction des besoins de financement des entreprises par les besoins du gouvernement sur le marché des capitaux et des crédits), mais elle peut aussi attirer les capitaux étrangers. Cet afflux exerce à son tour deux effets contraires : d'un côté, il stimule la demande intérieure (ces capitaux financent l'investissement intérieur) ; de l'autre, il pousse à la hausse le taux de change national, ce qui réduit la compétitivité prix du pays et donc freine ses exportations (c'est l'effet d'éviction par le taux de change).

Les politiques de relance ne sont efficaces à court terme que si elles sont crédibles, cad si les ménages et les entreprises estiment que ces politiques vont effectivement soutenir la croissance. Dans le cas contraire, et notamment si les ménages s'inquiètent de la détérioration des finances publiques, ils peuvent épargner leur surcroît de revenu (comportement ricardien) et l'expansion budgétaire creuse le solde public sans soutenir la croissance.

Au-delà des stabilisateurs automatiques : la politique budgétaire

Au final, une politique budgétaire expansionniste sera d’autant plus efficace que

• la propension à consommer des ménages est forte

• le degré d’ouverture de l’économie est faible

• le surcroît de demande s'adresse aux producteurs nationaux,

• l'économie dispose d'importantes capacités de production inemployées (sinon l'ajustement passera aussi par plus d'inflation ce qui réduira l'effet expansionniste), c’est-à-dire d’être en bas de cycle

• les taux d'intérêt sont peu sensibles aux évolutions du solde public,

• l'investissement et la consommation sont peu sensibles au niveau des taux d'intérêt,

• le taux de change est fixe (ps d’appréciation de la monnaie).15

• les relances sont coordonnées si les degrés d’ouverture dans les pays sont élevés : la relance des partenaires, qui importent davantage, profite à l’économie nationale au travers d’un supplément d’exportations

Au final, plus la relance est efficace, plus son coût en terme de déficit est faible, dans la mesure où elle dynamise les assiettes d’imposition génératrices de plus-values fiscales ex post

La décomposition solde conjoncturel / solde structurel

Isoler la composante conjoncturelle

• La composante conjoncturelle dépend du cycle économique (au sens du cycle de croissance) et donc de l’écart de production : Le solde conjoncturel va dépendre de cet écart de production : déficit conjoncturel si le PIB en niveau est sous son potentiel en niveau, excédent conjoncturel si le PIB en niveau est au-dessus de son potentiel en niveau

Et la composante structurelle du solde budgétaire

• C’est la composante non conjoncturelle du déficit, c’est-à-dire celle liée à un changement de la politique du gouvernement

• Une politique budgétaire stimulante (ou expansionniste) repose sur une hausse volontaire des dépenses et/ou un allègement volontaire des prélèvements : toutes choses égales par ailleurs, elle conduit à un creusement du déficit budgétaire

• La politique budgétaire restrictive repose sur une baisse volontaire des dépenses et /ou une augmentation volontaire des prélèvements : toutes choses égales par ailleurs, elle conduit à une diminution du déficit

Pour mieux cerner la politique budgétaire, on retire les charges d’intérêt de la dette qui ne dépendent pas de décisions politiques mais sont liés à des décisions passées. On parle alors de solde structurel primaire

La décomposition solde conjoncturel / solde structurel (primaire)

De la sensibilité du solde conjoncturel à l’output gap …

Pour calculer le solde structurel c’est-à-dire le solde corrigé des effets du cycle économique, on mesure d’abord l’écart de production du PIB par rapport à son niveau potentiel Yp

On pose que le solde conjoncturel est nul si le PIB est égal à son potentiel

On estime la sensibilité c du solde budgétaire S (en % du PIB) à l’écart de production

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On soustrait du solde budgétaire, sa composante cyclique c(y-yp) pour obtenir le solde structurel S* (S* = S – c(y-yp)

On peut aussi retirer la charge d’intérêt . Dans ce cas, on obtient le solde structurel primaire

Si le taux de croissance du PIB est égal au taux de croissance potentiel, le solde conjoncturel ne varie par, car l’écart de production reste stable: le déficit ou l’excédent conjoncturel reste stable

c est proche de 0,5 dans les 4 principaux pays de la zone euro, de 0,7 en Finlande et 0,8 aux Pays Bas: Une hausse de 1 % de la production par rapport à la production potentielle élève mécaniquement le solde budgétaire de l’ordre de 0,5 point de PIB (et inversement).

Le coefficient 0,5 est lié au fait que les recettes de l’état sont approximativement égales à 50 % du PIB en France avec une élasticité au PIB de 1 tandis que les dépenses ont une élasticité beaucoup plus faible (0,1 à 0,3). L’élasticité du solde conjoncturel est donc proche de 0,5.

L’élasticité du solde conjoncture à la croissance

Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Recettes Dépenses Soldea b c=a-1 d=b-1 e f g=c*e h=d*f i=g-h

BE 1.03 -0.17 0.03 -1.17 49.05 50.7 0.015 -0.591 0.605DK 1 -0.14 0 -1.14 55.75 54.34 -0.001 -0.62 0.619DE 0.98 -0.21 -0.02 -1.21 44 46.45 -0.009 -0.56 0.551IE 1.05 -0.24 0.05 -1.24 35.2 41.14 0.019 -0.508 0.528EL 0.94 -0.05 -0.06 -1.05 39.93 48.06 -0.023 -0.506 0.483ES 1.03 -0.28 0.03 -1.28 38.14 41.13 0.011 -0.528 0.539FR 1 -0.11 0 -1.11 49.9 54.11 0.002 -0.601 0.603IT 1.08 -0.03 0.08 -1.03 45.14 48.77 0.038 -0.501 0.539CY 1.18 -0.04 0.18 -1.04 40.27 43.47 0.071 -0.452 0.523LU 1.01 -0.08 0.01 -1.08 41.87 41.09 0.003 -0.442 0.445NL 1.15 -0.22 0.15 -1.22 45.25 47.37 0.066 -0.579 0.646AT 1.02 -0.12 0.02 -1.12 48.49 50.77 0.012 -0.569 0.58PT 0.95 -0.13 -0.05 -1.13 41.08 46.42 -0.019 -0.525 0.506FI 0.94 -0.18 -0.06 -1.18 53.13 51.08 -0.03 -0.604 0.574SE 0.96 -0.15 -0.04 -1.15 53.99 53.13 -0.02 -0.609 0.59UK 1.3 -0.03 0.30 -1.03 40.36 45.6 0.12 -0.471 0.591US 1.0 -0.1 -0.04 -1.09 30.86 36.61 -0.012 -0.399 0.387Source: Mourre, Astarita et Princen (2014) et FMI (2011)

Elasticité Poids (% du PIB) Semi-elasiticitéPays

Du solde structurel (primaire) … à l’impulsion budgétaire

La variation du solde structurel (primaire), ou composante délibérée, est déduite de la différence entre la variation du solde effectif et la variation du solde conjoncturel

Variation du solde structurel (primaire) = variation du solde budgétaire (primaire) – variation du solde conjoncturel

L’impulsion budgétaire est définie comme l’opposé de la variation du solde structurel (primaire) : elle synthétise l’effet sur la croissance de la politique budgétaire

17

Si l’impulsion budgétaire, est positif, la politique budgétaire dans est expansionniste. Elle stimule la croissance

Si par contre, l’impulsion budgétaire est négative, la politique budgétaire est restrictive. Elle vient freiner la croissance

18

Que se passerait il s’il n’y avait pas de politique budgétaire restrictive?

19

Avec le Pacte de stabilité et de croissance renforcé (ou six packs), entré en application le 13 février 2011, qui s’applique à l’UE 27, si la dette publique est supérieur à 60 % du PIB, réduction d’au moins 0,5 % (1/20ième) par an de l’écart de la dette à sa cible des 60 % dans un délai de 3 ans. Sinon, lancement d’une procédure de déficit excessif avec sanctions. En 2013, 23 pays de l’UE faisait l’objet d’une PDE

Le Traité sur la stabilité, la Coordination et la gouvernance dit ‘pacte budgétaire à 25’ durcit l’objectif de solde structurel à 0,5 % du PIB sauf en cas de circonstances exceptionnelles ou si la dette est inférieur à 60 % du PIB (le déficit peut alors aller jusqu’à 1 %), le budget doit être équilibré sur le cycle

Les pays dont les dépenses publiques augmentent trop vite ou ceux soumis à une PDE devront faire un dépôt de 0,2% à 0,5% du PIB, qui pourra être confisqué si les mesures requises ne sont pas mises en œuvre. Ils pourront se voir priver de fonds structurels

Le projet maintient la limite de déficit budgétaire de 3 % du PIB, l’objectif d’équilibre à moyen terme et la contrainte pour les pays ayant un déficit structurel de réduire leur déficit structurel d’au moins 0,5 % par an

La Commission veut imposer aux pays d’intégrer dans leurs cadres budgétaires les règles européennes (les limites de 3 et de 60 %, l’objectif d’équilibre à moyen terme) et de mettre en place un contrôle du respect de ces règles par une « institution budgétaire indépendante ».

Il faudra désormais la majorité qualifiée au Conseil pour s’opposer aux mesures et aux sanctions que la Commission préconise, cela devant assurer l’automaticité des sanctions.

20

Le projet de la Commission met en cause l’autonomie des Etats membres ; les oblige au strict respect de règles sans signification économique et nuit à leur capacité à stabiliser leur économie. Il augmentera encore les tensions entre la Commission et les Etats membres.

Une procédure de déséquilibres excessifs (PDM) a été mise en place. Des recommandations sont envoyées aux pays en situation de déséquilibre. Des amendes pourront être décidées.

Le 23 novembre 2011, la Commission poursuit avec obstination son travail de mise sous tutelle des politiques nationales. Elle propose deux nouvelles directives, the two-packs (qui furent votées par le Parlement en mars 2013).

Selon la première, la Commission pourrait critiquer les budgets des pays de la zone et demander publiquement qu’ils soient revus. Le contrôle sera continu pour les pays soumis à une PDE. Les pays devraient mettre en place des Comités Budgétaires Indépendants ; les budgets devraient être basés sur des prévisions macroéconomiques indépendantes.

Selon la deuxième, la Commission pourrait placer un pays sous surveillance renforcée et le Conseil pourrait imposer à un pays de solliciter une assistance financière.

21

22

Cous 6 – Part II : La politique budgétaire dans l’UE depuis 2010

7 ans après la début de la Grande récession, l’économie de la zone euro est très déprimée:

- Fin 2014, le PIB par tête est encore inférieur au niveau qu’il avait avant la crise (contrairement aux Etats-Unis)

- Récession en 2012 et 2013 dans la zone euro (-0,7 % puis -0,4 %) suivi de 0,9 % en 2014

- En 2014, la croissance du PIB était de 0,4 % en France, 1,6 % en Allemagne, -0,4 % en Italie, 1,4 % en Espagne

- Les perspectives pour 2015 s’améliorent mais la croissance attendue reste encore faible: autour de 1,5 % en France, comme dans la zone euro

Pourtant, 2014 aurait du être l’année d’une croissance plus soutenue car l’ajustement budgétaire s’était relâché.

Mais le haut niveau du taux de chômage pousse les salaires réels à la baisse dans plusieurs pays. Les réformes sur le marché du travail ont amplifié ce processus d’autant plus fortement que les économies cherchent à devenir plus compétitives que leurs partenaires de la zone euro pour gagner des parts de marché sur leur territoire nationale et sur les marchés étrangers. Le risque que s’installe durablement une période de faible croissance se renforce tandis que la menace de la déflation se renforce dans la zone euro.

23

Aussi, la chute de 50 % des prix du pétrole, la dépréciation de 20 % de l’euro, la nouvelle phase de quantitative easing lancée par la BCE sont attendus pour renverser la tendance en 2015 et installer la croissance sur un chemin plus dynamique que par le passé.

Mais comment en est on arrivé là ?

En 2010, sous la pression des marchés, les pays européens sont dans l’obligation de mettre en place des politiques budgétaires d’austérité pour asseoir leur crédibilité et prouver qu’après les dérapages des déficits publics passées, ils peuvent retrouver le contrôle de leurs finances publiques

19951996

19971998

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

20112012

20132014

-35

-30

-25

-20

-15

-10

-5

0

5

10

Solde budgétaire dans l'UE (en % du PIB)

BelgiumGermanyDenmarkEuro area (15 countries)SpainFranceUnited KingdomGreeceIrelandItalyNetherlandsPortugal

19951996

19971998

19992000

20012002

20032004

20052006

20072008

20092010

20112012

20132014

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

Dette publique dans l'UE

BelgiumGermanyDenmarkEuro area (15 countries)SpainFranceUnited KingdomGreeceIrelandItalyNetherlandsPortugal

24

Taux sur les titres publics à 10 ans

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 20150

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Variation du déficit budgétaire Variation de la dette publique

en % du PIB 2007-2010 2010-2014 2007-2010 2010-2014

Belgium -4 1 13 7

Germany -4 4 17 -6

Denmark -8 1 16 4

Euro area (15 ) -6 4 19 10

Spain -11 4 25 37

France -4 2 17 14

United Kingdom -7 4 33 13

Greece -4 10 43 30

Ireland -33 29 63 24

Italy -3 1 16 15

Netherlands -5 3 16 11

Poland -8 4 9 -5

Portugal -8 6 24 37

Retour sur le passé et sur quelques définitions:

25

- La dynamique de la dette publique

- Solde conjoncturel/solde structurel

- Les règles budgétaires dans l’UE

La dynamique de la dette publique

D dette, Y PIB, DP déficit primaire, r taux d’intérêt nominal, g taux de croissance du PIB nominal

On a Dt-Dt-1 = DPt + (r x Dt-1) (1)

Soit Dt = DPt + (1 + r) * Dt - 1 (2)

En divisant par le PIB nominal (Yt), on obtient

Dt / Yt = DPt / Yt + (1 + r) * Dt - 1 / Yt (3)

Puisque Yt = (1 + g) * Yt – 1 , (3) peut s'écrire :

Dt / Yt = DPt / Yt + (1 + r) / (1 + g) * Dt - 1 / Yt - 1 (4)

On sait que r et g étant petits , on a

(1 + r) / (1 + g) ≈ 1+ r – g, d’où

Dt / Yt = DPt / Yt + (1 + r - g) * Dt - 1 / Yt – 1 (5)

Au final

Dt / Yt - Dt - 1 / Yt – 1 = DPt / Yt + (r - g) * Dt - 1 / Yt – 1 (6)

Lorsque que g est supérieur à r, un solde primaire en équilibre est plus que suffisant pour stabiliser le ratio d’endettement (Dt / Yt - Dt - 1 / Yt – 1 =0); il est même possible d’avoir des déficits primaires

En revanche, quand g est en dessous de r, le processus d’endettement devient cumulatif : la charge des intérêts augmente plus vite que le PIB ; il est alors nécessaire de réaliser des excédents primaires pour parvenir à contrôler l’évolution du ratio d’endettement. Sinon, le ratio s’accroît indéfiniment et la dette publique explose (c’est ce qu’on appelle l’effet boule de neige).

Le problème: c’est qu’aujourd’hui , les taux d’intérêt sont plus élevés que la croissance (seuil critique). Il faut donc dégager un excédent primaire pour ne pas que la dette explose.

Le solde budgétaire primaire

C’est le solde hors charges d’intérêts payés sur la dette publique

Solde primaire = Solde budgétaire– Intérêts versés

26

les charges d’intérêt dépendent du niveau de la dette et du niveau passé des taux d’intérêt à long terme, deux variables qui échappent au contrôle du gouvernement.

Solde conjoncturel / solde structurel

La composante conjoncturelle du solde budgétaire dépend du cycle économique (au sens du cycle de croissance) et donc de l’écart de production

La composante structurelle est la composante non conjoncturelle du déficit. Elle est liée à un changement de la politique du gouvernement

Pour mieux cerner la politique budgétaire, on retire les charges d’intérêt de la dette qui ne dépendent pas de décisions politiques mais sont liés à des décisions passées. On parle alors de solde structurel primaire

Pour rappel, pour calculer le solde structurel c’est-à-dire le solde corrigé des effets du cycle économique,

on mesure d’abord l’écart de production du PIB par rapport à son niveau potentiel Yp. On pose que le solde conjoncturel est nul si le PIB est égal à son potentiel (le solde conjoncturel est équilibré sur le cycle). Si le taux de croissance du PIB est égal au taux de croissance potentiel, le solde conjoncturel ne varie par, car l’écart de production reste stable: le déficit ou l’excédent conjoncturel reste stable

On estime la sensibilité c du solde budgétaire S (en % du PIB) à l’écart de production. ‘c’ est proche de 0,5. Si la croissance s’accélère de 1 %, à croissance potentielle inchangée, alors l’écart de production de referme de 1 % et le solde conjoncturel se réduit de 0,5 % di PIB.

On soustrait du solde budgétaire, sa composante cyclique c(y-yp) pour obtenir le solde structurel S* (S* = S – c(y-yp). On peut aussi retirer la charge d’intérêt . Dans ce cas, on obtient le solde structurel primaire

Du solde structurel (primaire) … à l’impulsion budgétaire

Variation du solde structurel (primaire) (ou composante délibérée ) = variation du solde budgétaire (primaire) – variation du solde conjoncturel

On définit l’impulsion budgétaire comme l’opposé de la variation du solde structurel primaire : elle synthétise l’effet sur la croissance de la politique budgétaire

Si l’impulsion budgétaire est positive, la politique budgétaire est expansionniste. Elle stimule la croissance mais le solde structurel se dégrade

Si par contre, l’impulsion budgétaire est négative, la politique budgétaire est restrictive. Elle vient freiner la croissance mais le solde structurel s’améliore

Retour sur les règles budgétaires communautaires

27

La crise budgétaire européenne et l’exigence qui a suivie de réduire les niveaux de dette publique ont accéléré l’adoption d’une série de réformes des règles budgétaires européennes depuis 2011. Deux règles ont été introduites afin de renforcer le pacte de stabilité et de croissance (PSC).

La limite actuelle de déficit public à 3% du PIB a été complétée par

- une limite sur le déficit structurel équivalant à 0,5% du PIB sur l’ensemble du cycle économique (sauf en cas de circonstances exceptionnelles ou si la dette est inférieur à 60 % du PIB, le déficit peut alors aller jusqu’à 1 %),

- et une règle de réduction de la dette imposant aux pays fortement endettés de réduire chaque année leur taux d’endettement public d’1/20e de la différence vis-à-vis du niveau de référence de 60% du PIB.

Avec le Pacte de stabilité et de croissance renforcé (ou six packs), entré en application le 13 février 2011, qui s’applique à l’UE 27, si la dette publique est supérieur à 60 % du PIB, réduction d’au moins 0,5 % (1/20ième) par an de l’écart de la dette à sa cible des 60 % dans un délai de 3 ans. Sinon, lancement d’une procédure de déficit excessif avec sanctions. Depuis juin 2014, 11 pays de l’UE font encore l’objet d’une PDE dont la France (qui vient de repousser la date à 2017, l’Espagne (2016), l’Irlande, le Portugal, …. Ils étaient 24 au printemps 2011 sur les 28 pays que compte l’UE.

Le Pacte maintient la limite de déficit budgétaire de 3 % du PIB, l’objectif d’équilibre à moyen terme et la contrainte pour les pays ayant un déficit structurel de réduire leur déficit structurel d’au moins 0,5 % par an

Mise en place de sanctions quasi automatiques pour les pays dont les dépenses publiques augmentent trop vite (plus vite que la croissance potentielle) ou ceux soumis à une PDE: dépôt de 0,2% à 0,5% du PIB, qui pourra être confisqué si les mesures requises ne sont pas mises en œuvre. Ils pourront se voir priver de fonds structurels. La quasi automaticité des sanctions est assure par la condition d’avoir la majorité qualifiée au Conseil pour s’opposer aux mesures et aux sanctions que la Commission préconise.

Depuis le 1er janvier 2014, les pays doivent intégrer dans leurs cadres budgétaires les règles européennes (les limites de 3 et de 60 %, l’objectif d’équilibre à moyen terme) et mettre en place un contrôle du respect de ces règles par une « institution budgétaire indépendante ». C’est fait en France avec la création du Haut Conseil aux Finances publiques.

En plus des contraintes budgétaires, surveillance macro économique accrue avec le Two packs de 2013. Une procédure de déséquilibres excessifs (PDM) a été mise en place, des recommandations sont envoyées aux pays en situation de déséquilibre. Des amendes pourront être décidées.

Indicateurs prévus dans le tableau de bord de surveillance macroéconomique:

28

- moyenne mobile sur trois ans de la balance des transactions courantes en pourcentage du PIB (dans une fourchette comprise entre +6 % et -4 % du PIB);

- position extérieure globale nette en pourcentage du PIB (seuil de -35 % du PIB); - évolution des parts de marché à l'exportation, mesurée en valeur (sur cinq années,

avec un seuil de -6 %);- évolution sur trois ans des coûts unitaires nominaux de la main-d'œuvre (seuils de

+9 % pour les pays de la zone euro, de +12 % pour les États hors zone euro); - variation sur trois ans des taux de change réels effectifs sur la base de déflateurs

IPCH/IPC, par rapport à 35 autres pays industriels (seuils de -/+5 % pour les pays de la zone euro, de -/+11 % pour les pays hors zone euro);

- dette du secteur privé en % du PIB (seuil de 160 %);- flux de crédit dans le secteur privé en % du PIB (seuil de 15 %); - variations en glissement annuel des prix de l'immobilier par rapport à un déflateur de

la consommation calculé par Eurostat (seuil de 6 %); - dette du secteur des administrations publiques en % du PIB (seuil de 60 %);- moyenne mobile sur trois ans du taux de chômage (seuil de 10 %).

Dès 2010-2011, les Etats resserrent leurs politiques budgétaires, pressés par les marchés financiers. Ils s’engagent sur des cibles explicites :

En % du PIB DEU FRA ITA ESP PRT IRL GRC2010 -4.1 -7.1 -4.5 -9.7 -9.8 -31.5 -10.32011 -4.2 -13.1 -9.12012 -1 -4.5 -1.7 -6.3 -4.5 -8.3 -6.72013 -0.5 -3 -0.5 -4.5 -3 -7.5 -4.62014 0 -2.3 -0.1 -2.8 -1.8 -4.8 -2.12015 0 -1.6 0 -1.1 -1 -2.8 -0.82016 0 -0.8 0 0 -0.5 -0.8 02017 0 0 0 0 0 0.0 0

• Mais qui ne seront pas tenues …

Ils mettent en place des politiques budgétaires restrictives pour réduire leurs déficits avec des impulsions budgétaires très fortement négatives (-4,3 points du PIB de la zone euro).

29

-4.28

3.53

2.59

-5.52

6.23

0.29

-3.83

0.26

1.49

-3.07

3.82

0.22

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.02008-2009 2010-2014 2015-2016

Royaume-Uni Etats-Unis Japon Zone euro (15 pays)

Evolution du solde structurel primaire(données OCDE, EO 96)

En point de PIB potentiel

-2.70

2.69

0.62

-0.72

0.67

-0.54

-1.73

4.51

0.47

-9.53

8.65

1.14

-12.0

-10.0

-8.0

-6.0

-4.0

-2.0

0.0

2.0

4.0

6.0

8.0

10.02008-2009 2010-2014 2015-2016

France Allemagne Italie Espagne

Evolution du solde structurel primaire(données OCDE, EO 96)

En point de PIB potentiel

30

-2.70

2.69

0.62

-0.72

0.67

-0.54-1.73

4.51

0.47

-9.53

8.65

1.14

-4.65

19.62

0.22

-15.0

-10.0

-5.0

0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.02008-2009 2010-2014 2015-2016

France Allemagne Italie Espagne Grèce

Evolution du solde structurel primaire(données OCDE, EO 96)

En point de PIB potentiel

On voit que la réduction du déficit budgétaire est obtenue à partir de 2010 essentiellement par l’amélioration du solde structurel . Le solde conjoncturel lui se dégrade, ce qui pèse sur la consolidation budgétaire et oblige à durcir encore davantage les politiques.

31

Malgré tous ces efforts budgétaires et ces sacrifices en termes de bien être pour la population (montée du chomage,..), les objectifs de déficits ne sont pas atteints et la croissance économique est en berne.

Pourquoi ?

On a Solde budgétaire /PIB = solde conjoncturel/PIB + solde structurel primaire /PIB – intérêts nets versés/PIB

Donc

32

Variation du solde budgétaire primaire /PIB

= variation du solde conjonctuel/PIB + variation du solde structurel primaire /PIB

= c*(taux de croissance du PIB- taux de croissance du PIB potentiel) – impulsion budgétaire

= c*(taux de croissance du PIB- taux de croissance du PIB potentie) – effort budgétaire – impact des mesures sur (taux de croissance du PIB- taux de croissance du PIB potentie)

Cette décomposition fait apparaitre les fragilités des mesures. En effet, l’impact de l’austérité budgétaire repose sur plusieurs hypothèses très discutables:

- La mesure de l’output gap (débat autour de la mesure du PIB potentiel et sa croissance)

- Impact de l’effort budgétaire sur la croissance

- Poids des multiplicateurs budgétaires

- Effet de retour sur la croissance des politiques d’austérité menées dans tous les pays de l’UE

- La position dans le cycle

Et qui expliquent la non réalisations des objectifs

La mesure du PIB potentiel dépend notamment court terme de :

- La méthodologie (calcul du Nawru, tendances, et ruptures, ..)

- Du lien entre croissance potentielle et croissance effective

33

Estimation de la croissance potentielle de la Zone euro par la Commissio(sus)

Estimation de la croissance potentielle de la France par la Commission

34

  Printemps Printemps Printemps Printemps Printemps Printemps Printemps

  2008 2009 2010 2011 2012 2013 2015

               

2004 1,9 1,6 1,7 1,9 1,9 1,9 1,9

2005 1,9 1,5 1,6 1,7 1,8 1,8 1,8

2006 2,0 1,5 1,5 1,8 1,8 1,8 1,8

2007 2,1 1,6 1,5 1,8 1,8 1,7 1,8

2008 2,0 1,3 1,3 1,6 1,4 1,4 1,4

2009 1,9 0,7 0,8 0,9 0,7 0,6 0,6

2010   0,7 0,8 1,0 0,7 0,6 0,6

2011     1,0 1,1 0,8 0,7 0,7

2012       1,1 0,6 0,4 0,4

2013         0,7 0,4 0,4

2014           0,5 0,6

2015             0,7

Source: Ameco

Estimation de la croissance potentielle par la Commission

Différentes évaluations de l’écart de production pour la France

35

L’impact de l’effort budgétaire sur la croissance: le rôle du multiplicateur

Le multiplicateur budgétaire mesure la variation de la production à la suite d’une impulsion budgétaire. En 2012, le FMI se rend compte des erreurs de précisions de croissance et remet en cause ses calculs sur l’impact des mesures d’austérité sur la croissance: en cause, les multiplicateurs retenus dans les modèles de précisions

36

L’impact de l’effort budgétaire sur la croissance: le rôle du multiplicateur

Les multiplicateurs utilisés dans al plupart des Pour beaucoup (Commission, OCDE)

ils sont inférieurs à 0,5

1 euro de restriction induit 0,5 euro de contraction

Mais en 2012, Aggiornamento du FMI, de la Commission Européenne:

37

Après avoir publié en octobre 2012, un encadré dans les Perspectives économiques 2013 du FMI, les économistes Olivier Blanchard et Daniel Leigh du FMI ont confirmé que les erreurs de prévision du FMI s’expliquent par des hypothèses erronées à propos de l’effet multiplicateur. Parce que cet effet a été sous-estimé, notamment en bas de cycle économique, les prévisionnistes du FMI, mais ils ne sont pas les seuls, ont sous-estimé les prévisions de croissance : ils n’avaient pas anticipé que les prescriptions de cure d’austérité et leur mise en œuvre auraient autant d’impact négatif sur la consommation des ménages et sur l’investissement des entreprises. La tentative de désendettement des Etats intervenant en pleine période de désendettement des ménages et des entreprises, le piège de la récession allait être difficile à éviter.

Par ailleurs, l’analyse des restrictions budgétaires en cours étaye une évaluation de la valeur du multiplicateur budgétaire en temps de crise bien plus élevée qu’en temps normal . De fait, la valeur du multiplicateur de 0,5 est peu probable dans le contexte économique actuel. La bonne grille d’analyse théorique est celle d’une grande économie peu ouverte et non pas celle d’une petite économie ouverte. Ainsi, le débat théorique sur la valeur du multiplicateur et le rôle des anticipations des agents doit s’effacer devant le constat empirique : les multiplicateurs sont positifs et supérieurs à 1.

L’impact de l’austérité a donc été sous évalué par les gouvernements, les grandes institutions internationales

En se basant sur des analyses anciennes, sur des données de temps « normal »

Spectaculaire révision aujourd’hui : au lieu de multiplicateurs de 0,5, multiplicateurs de 1,5

Au lieu d’un multiplicateur faible pour la dépense, fort pour les impôts, la hiérarchie est inversée (économie dominée par le risque de faillite, l’incertitude au lieu d’effets d’offre et d’incitation au travail)

Depuis 2009, littérature empirique convergente, à contrepied de tout ce qui était alors analysé

L’austérité est contre-productive, elle engendre la récession ce qui freine la réduction de la dette

Le multiplicateur budgétaire varie selon le type d’impulsion (hausse des dépenses, baisse des impôts, …) mais aussi selon les modèles macroéconomiques. Ainsi, la valeur du multiplicateur est ainsi comprise entre 0,17 et 1,23 au moment du choc.

Simulation suite à la hausse temporaire d’1 point de PIB de la dépense publique discrétionnaire. L’impact maximal généralement atteint lors de la première année, et il décroît ensuite rapidement vers 0 à l’horizon de 5 ans

38

La stratégie française et européenne d’un retour rapide et synchronisé à des finances publiques équilibrées aurait été raisonnable dans le cas d’un multiplicateur budgétaire faible. Ainsi, dans le cas d’un multiplicateur à 0,5, cette stratégie permettait au gouvernement français de respecter ses engagements d’un retour à l’équilibre des finances publiques en 2017 sans pour autant briser la reprise de l’activité et donc permettre au chômage de se résorber. La croissance annuelle du PIB serait proche des 2 % sur l’ensemble de la période, permettant une baisse significative et concomitante du taux de chômage (-1,6 point) et de la dette publique (-8,3 points de PIB). Cependant une valeur du multiplicateur de 0,5 est peu probable dans le contexte économique actuel et celui d’une grande économie peu ouverte. Ainsi, le débat théorique sur la valeur du multiplicateur et le rôle des anticipations des agents doit s’effacer devant le constat empirique : les multiplicateurs sont positifs et supérieurs à 1.

39

L’impact de l’effort budgétaire sur la croissance: le rôle du multiplicateur

40

41

L’impact de l’effort budgétaire sur la croissance: l’effet cumulée des politiques d’austérité

Qu’est ce qui joue sur le niveau des multiplicateurs ?

Dans la littérature empirique récente, les multiplicateurs ressortent d’autant plus élevés que:

• les taux d’intérêt sont proches de 0 ou si trappe à liquidités, multiplicateurs sont plus élevés car IB ne peut pas être amortie par la politique monétaire. La désinflation accroit les taux réels. Elle pèse davantage sur l’activité

• Le canal du taux de change ne fonctionne pas dans des économies intégrées commercialement ayant la même monnaie (taux de change fixe)

• Les politiques budgétaires sont synchronisées. Les IB nationales réduisent les importations, et donc pèsent sur l’activité des partenaires commerciaux. Ils ont des effets cumulatifs

• Nous sommes en bas de cycle

Ils dépendent des mesures d’ajustement: en 2014 par exemple, la charge globale de l’ajustement se porte surtout sur les dépenses publiques (baisse de 15 milliards, c’est un effort historique!). Or en situation de bas de cycle, certaines simulations montrent que les multiplicateurs associés aux

42

mesures portant sur les dépenses (emplois publics, prestations sociales, investissement public) sont à court terme, plus élevés que les multiplicateurs associés aux prélèvements.

L’impact de l’effort budgétaire sur la croissance: la position dans le cycle

Multiplicateur des dépenses publiques selon que l’économie se situe en...

-1

0

1

2

1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

-1

0

1

2… bas de cycle

… haut de cycle

… milieu de cycle

Impact d’une hausse permanente des dépenses publiques d’1 point de PIB, en écart au compte central, en %

43

Impact d’une hausse de 1 point de PIB d’investissement public, en écart au compte central

Au final, des erreurs qui se sont avérées très couteuses en termes de croissance et d’emploi

• Une erreur de diagnostic selon lequel

- Les multiplicateurs sont modérés ( et donc l’austérité a un faible coût)- Il n’y a pas d’hystérèse - Il faut restaurer la confiance des marchés par l’austérité budgétaire et le respect des

engagements européens

• Une erreur de stratégie macroéconomique

- Consolidation massive, rapide et synchronisée - En période de bas de cycle économique

Au final, cette stratégie a été un échec

o La confiance des marchés a mis du temps à revenir

o La croissance n’est pas revenue … la Zone euro s’est enfoncée dans la récession

o Aujourd’hui, la menace de déflation plane sur les perspectives de croissance

44

restriction budgétaire moins de croissance non respect des engagements restriction budgétaire

Avec en moyenne dans la zone, des taux d’intérêt réels supérieurs au taux de croissance de l’économie (les pays sont donc en dessous du seuil critique r-g)

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Ou en est la France aujourd’hui par rapport à ses engagements ?

En 2017, respect du déficit nominal des 3 %. La date de 2017 avait été négociée avec la commission européenne en 2015 pour repousser de 2 ans l’accord trouvé en 2013, du fait des mauvais chiffres de croissance et de l’impossibilité d’atteindre . Au final, par deux fois, la France a du différé la date butoir du 3 %. Sortie de la procédure de déficit excessive en 2017

Sur la règle du retour à l’équilibre du déficit structurel (-0,5 %), la France revient à l’équilibre en 2019 avec un effort structurel de 0,5 % par an (respect de l’OMT selon les recommandations de Bruxelles)

Sur la dette, pas de baisse avant 2017. Au-delà, baisse compatible ajustement structurel de 0,5 % / an. Mais la France devrait normalement réduire sa dette de (98-60)*1/20=1,4 point par an.

Mais la discipline budgétaire continue d’évoluer

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