COUR DES COMPTES Rapport Public Annuel 2012 Tome1

Rapport public annuel 2012

Tome I Les observations

SommairePages rponses Avant-propos......................................................................................................... 5 Dlibr................................................................................................................ 13 Introduction......................................................................................................... 21 Premire partie - Les finances publiques ......................................................... 23 Chapitre I - La situation densemble................................................................. 25 Les finances publiques .......................................................................................... 27 Chapitre II - Les dpenses fiscales..................................................................... 71 1 - Les dfiscalisations Girardin en faveur de loutre-mer ............................ 73 2 - Les dispositifs locaux de dfiscalisation en Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise..............................................................................................................111 Chapitre III - La lutte contre la fraude........................................................... 145 1 - La fraude la TVA sur les quotas de carbone............................................. 147 2 - TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent..................................... 197 3 - Le pilotage national du contrle fiscal ........................................................ 229 Chapitre IV - Une institution financire ......................................................... 267 La Banque de France : Une nouvelle stratgie face un environnement plus instable................................................................................................................269 Deuxime partie - Les politiques publiques ................................................... 319 Chapitre I - Lagriculture ................................................................................ 321 Les aides durgence en agriculture..................................................................... 323 Chapitre II - Les transports ............................................................................. 357 1 - Les autoroutes ferroviaires en France : premiers enseignements et enjeux pour lavenir................................................................................................................359 2 - Le bilan de la dcentralisation routire....................................................... 405 Chapitre III - La justice ................................................................................... 455 La politique daide aux victimes dinfractions pnales....................................... 457 471 385 429 347 305 177 221 259 99 129 63

Cour des comptes Rapport public annuel 2012 fvrier 2012 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

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Chapitre IV La cohsion sociale ...................................................................... 485 1 - Le logement social : les priorits gographiques ........................................ 487 2 - Le systme de retraite de la fonction publique en Nouvelle-Caldonie : une rforme indispensable .........................................................................................531 Chapitre V - Lenseignement et la recherche ................................................. 551 1 - O vont les coles normales suprieures ?................................................... 553 2 - Les rseaux thmatiques de recherche avance............................................ 599 3 - La russite en licence : le plan du ministre et laction des universits ...... 657 Troisime partie - La gestion publique .......................................................... 705 Chapitre I - Ladministration territoriale de lEtat ....................................... 707 Les sous-prfectures ........................................................................................... 709 Chapitre II - La gestion des ressources humaines .......................................... 741 1 - La gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense ....................... 743 2 - La formation initiale et le recrutement des enseignants ............................... 765 3 - La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales .........................................................................................................805 Chapitre III - La gestion des systmes dinformation.................................... 897 Lassistance publique-hpitaux de Marseille (AP-HM) : lchec de son projet dinformatisation du dossier du patient...............................................................899 Chapitre IV La gestion immobilire................................................................ 939 Le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins ............................ 941 Chapitre V La gestion communale et intercommunale.................................. 993 1 - Les communes balnaires en Languedoc-Roussillon.................................... 995 2 - Le parc minier Tellure du Val dArgent (Haut-Rhin) : un chec annonc.. 1053 Index ................................................................................................................ 1075 1021 1061 971 915 761 793 837 731 583 627 681 517 543


Avant-propos

Dans son rapport public annuel, la Cour appelle lattention, tout la fois des pouvoirs publics et de lopinion publique, sur les conclusions tires de certains de ses travaux et de ceux conduits par les chambres rgionales et territoriales des comptes ou en commun par la Cour et les chambres au cours de lanne coule. Ces travaux ont dj donn lieu, tout au long de 2011, de nombreuses communications publiques, accessibles sur le site Internet de la Cour (www.ccomptes.fr). Conformment aux prescriptions du code des juridictions financires, le prsent rapport public annuel comporte trois volets, chacun faisant lobjet dun tome distinct : le tome I est consacr aux observations et recommandations tires dune slection de contrles, enqutes et valuations raliss en 2011 (article L. 143-6) ; le tome II est consacr aux suites donnes par les collectivits, administrations et autres organismes contrls aux observations et recommandations formules les annes prcdentes (article L. 143-10-1) ; le tome III est consacr aux activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales durant lanne 2011 (article L. 143-8). En outre, est annex cet ensemble le rapport annuel de la Cour de discipline budgtaire et financire (article L. 316-1). Hormis la prsentation dans un tome distinct le tome III des donnes relatives aux activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes en 2011, cette dition 2012 du rapport public annuel ne diffre pas sensiblement, dans sa conception, de ldition 2011. Pour autant, trois volutions fortes de lanne 2011 mritent dtre soulignes, dont cette dition 2012 porte la marque et qui correspondent des demandes que le lgislateur a notablement raffirmes et prcises en 2011 : Lattention renforce porte au suivi des observations et des recommandations formules prcdemment.


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Le nouvel article L. 143-10 du code des juridictions financires, introduit par la loi de finances rectificative n 2011-900 du 29 juillet 2011, a inscrit dans la loi le principe selon lequel le rapport public annuel doit comporter une partie prsentant les suites donnes aux observations et recommandations antrieures. Cette disposition a ainsi confort lexistence dun tome spcifiquement ddi lexamen des suites lactuel tome II -, ainsi que les efforts dploys depuis ldition 2011 pour accrotre lintrt des lecteurs du rapport public annuel pour ce tome, notamment en y intgrant une chelle de mesure des effets rellement constats la suite des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes. Le mme article L. 143-10-1 a ajout une novation dont la pleine traduction napparatra qu partir du prochain rapport public annuel : dsormais, les destinataires des observations de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes ont lobligation dtablir des comptes rendus des suites quils y donnent, et ces comptes rendus serviront tayer la prsentation faite, dans le rapport public annuel, des suites donnes aux observations ; Lextension de la publication des observations et recommandations formules par la Cour. Laccroissement des publications de la Cour en 2011 (une quarantaine de rapports publis), retrac dans le tome III, participe de la volont de la Cour dlargir la publication de ses travaux. Le nouvel article L. 143-1 du code des juridictions financires, issu de la loi n 2011-1862 du 13 dcembre 2011 relative la rpartition des contentieux et lallgement de certaines procdures juridictionnelles, a rendu possible cette extension, en ouvrant la possibilit, pour la Cour, de rendre publiques ses observations et recommandations, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi ; Le dveloppement des valuations de politique publique. Les six premires valuations engages par la Cour en 2011 (cf. tome III) ont commenc concrtiser cette nouvelle mission assigne la Cour par la Constitution (article 47-2) depuis la rvision constitutionnelle de juillet 2008.


LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2012

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La loi n 2011-140 du 3 fvrier 2011 tendant renforcer les moyens du Parlement en matire de contrle de laction du Gouvernement et dvaluation des politiques publiques a donn une premire application lgislative, en inscrivant la contribution de la Cour lvaluation des politiques publiques parmi ses missions dans le code des juridictions financires (article L. 111-3-1) et en dfinissant les conditions de lassistance de la Cour au Parlement dans ce domaine (article L. 132-5).


Les rapports publics de la Cour des comptes - laboration et publication -

La Cour publie un rapport public annuel et des rapports publics thmatiques. Le prsent rapport est le rapport public annuel de lanne 2012. Parmi les missions assignes la Cour, la Constitution (article 47-2) prvoit que par ses rapports publics, elle contribue linformation des citoyens . Si, sous rserve du respect des secrets protgs par la loi, toutes les observations et les recommandations de la Cour ont aujourdhui vocation tre rendues publiques (article L. 143-1 du code des juridictions financires), de sorte que lventail des publications de la Cour sest considrablement largi, les rapports publics, adresss au Prsident de la Rpublique et prsents au Parlement (article L. 143-6), demeurent un vecteur de communication privilgi pour faire connatre les travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, ainsi que les enseignements en tirer. Parmi toutes les publications de la Cour, le rapport public annuel, qui fut pendant longtemps la seule, occupe une place part. Lampleur de son audience tmoigne, chaque anne, de lintrt particulier quil suscite. Fond sur les rsultats des travaux conduits lanne coule, le rapport public annuel offre, tout dabord (tome I), une slection varie dobservations et de recommandations, manant aussi bien de la Cour que des chambres rgionales et territoriales, significatives la fois des enjeux actuels de laction publique et des constats et apprciations ressortant des contrles, enqutes et valuations, notamment en termes de redressements ncessaires et de progrs possibles. A ce cur historique du rapport annuel sajoute aujourdhui une deuxime partie (tome II) qui gagne en importance danne en anne : y sont examines, et classes selon le degr de leurs effets, les suites que les collectivits, les administrations et les autres organismes publics ont rellement donnes ou nont pas ou peu donnes - aux observations et recommandations formules par la Cour et par les chambres rgionales et territoriales les annes prcdentes. Enfin le rapport public annuel comporte une prsentation (tome III) des activits de la Cour et des chambres rgionales et territoriales durant lanne coule.


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COUR DES COMPTES

Les rapports publics de la Cour sappuient sur les contrles, les enqutes et les valuations conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales des comptes et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales ou entre les chambres. En tant que de besoin, il est fait appel au concours dexperts extrieurs, et des consultations et des auditions sont organises pour bnficier dclairages larges et varis. Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par lune des sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres. Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit de la Cour des comptes, ainsi que des chambres rgionales des comptes, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles, enqutes et valuations que llaboration des rapports publics : lindpendance, la contradiction et la collgialit. Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les travaux effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation. Cette indpendance sincarne notamment dans la matrise, par la Cour et par chaque chambre rgionale ou territoriale des comptes, de la programmation de ses travaux. La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes concerns ; elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, sil y a lieu, aprs audition des responsables concerns. La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent le texte de la Cour. La collgialit intervient pour conclure les principales tapes de la prparation, de la ralisation et de la publication des travaux. Tout contrle, enqute ou valuation est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de rapport public.


LE RAPPORT PUBLIC ANNUEL

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Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral. Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour, les conseillers matres et les conseillers matres en service extraordinaire. Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique. * Les rapports publics de la Cour des comptes sont accessibles en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes et des chambres rgionales et territoriales des comptes : www.ccomptes.fr. Ils sont diffuss par La documentation Franaise.


DlibrLa Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt le prsent rapport public annuel. Ce rapport a t arrt au vu des projets communiqus au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns, et des rponses quils ont adresses en retour la Cour. Ces rponses sont publies dans le corps du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs. Ont particip au dlibr : M. Didier Migaud, Premier prsident, MM. Babusiaux, Descheemaeker, M. Bayle remplac par M. Cazanave, conseiller matre, M. Bertrand, Mme Froment-Meurice, MM. Durrleman, Lvy, Lefas, prsidents de chambre, MM. Pichon, Picq, Mme Cornette, M. Hespel, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. de Mourgues, Richard, Devaux, Rmond, Gillette, Duret, Monier, Troesch, Thrond, Briet, Mme Bellon, M. Moreau, Mme Levy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Brun-Buisson, Cazala, Lafaure, Frangialli, Andrani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, Lamarque, M. Phline, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Vermeulen, Tournier, Mme Seyvet, MM. Bonin, Vachia, Mme Moati, MM. Charpy, Davy de Virville, Sabbe, Petel, Mme Malgat-Mly, MM. Valdigui, Martin (Christian), Tnier, Lair, Mme Trupin, M. Corbin, Mme FromentVdrine, M. Doyelle, Mme Dos Reis, MM. de Gaulle, Guibert, Prat, Gudon, Martin (Claude), Bourlanges, Le Mn, Baccou, Spulchre, Arnauld dAndilly, Antoine, Mousson, Mmes Malgorn, Vergnet, M. Chouvet, Mme Dmier, M. Clment, Mme Cordier, M. Le Mer, Mme de Kersauson, MM. Lna, Migus, Laboureix, Mme Esparre, MM. Geoffroy, Lambert, de Nicolay, Rosenau, de la Guronnire, Brunner, Guillot, Mme Pittet, MM. Duwoye, Aulin, Jamet, conseillers matres, MM. Schott, Klinger, Dubois, Gros, Marland, Schmitt, conseillers matres en service extraordinaire. A assist et particip aux dbats, sans prendre part au dlibr, M. Jean-Franois Bnard, Procureur gnral. Il tait accompagn de M. Maistre, avocat gnral. A t entendu en son rapport, M. Jean-Marie Bertrand, rapporteur gnral, assist de MM. Andrani, Barb, Prat, Clment, Rosenau, Brunner et Duwoye, conseillers matres, MM. Schott et Dubois, conseillers matres en service extraordinaire, Mme Matti, conseillre


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rfrendaire, MM. Ecalle, Levionnois, Montarnal, Ortiz et Strassel, conseillers rfrendaires, M. Rolland, auditeur, Mmes Arcade, Assous, Baillion, Fau, Halley des Fontaines, Joly, Krawczak et KermoalBerthom, rapporteures extrieures, MM. Battesti, Kaplan, Machac, Malcor et Siret, rapporteurs extrieurs.

*** Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont pas pris part aux dlibrations sur les textes suivants : Tome 1 - Les observations Premire partie Les finances publiques Chapitre III La lutte contre la fraude M. Vachia, conseiller matre, sur TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent Chapitre IV Une institution financire M. Vachia, conseiller matre, sur La banque de France : une nouvelle stratgie face un environnement plus instable Deuxime partie Les politiques publiques Chapitre I Lagriculture M. de la Guronnire, conseiller matre, sur Les aides durgence en agriculture Chapitre II Les transports M. Bertrand, rapporteur gnral, sur Les autoroutes ferroviaires en France : premiers enseignements et enjeux pour lavenir ; M. Lemaire, conseiller matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral M. Lambert, conseiller matre, sur Le bilan de la dcentralisation routire



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Chapitre III La justice M. Brun-Buisson, conseiller matre, sur La politique daide aux victimes dinfractions pnales Chapitre IV La cohsion sociale M. Bertrand, rapporteur gnral, sur Le logement social : les priorits gographiques ; M. Spulchre, conseiller matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral Chapitre V Lenseignement et la recherche MM. Petel et Antoine, conseillers matres, Mme Malgorn, conseillre matre, M. Duwoye, conseiller matre, sur O vont les coles normales suprieures ? MM. Migus, Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur Les rseaux thmatiques de recherche avance MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur La russite en licence : le plan du ministre et laction des universits Troisime partie - Gestion publique Chapitre I Ladministration territoriale de lEtat Mme Malgorn, conseillre matre, M. Schott, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les sous-prfectures Chapitre II - La gestion des ressources humaines M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur La gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur La formation initiale et le recrutement des enseignants M. Lambert, conseiller matre, sur La gestion prvisionnelle des ressources humaines dans les collectivits territoriales Chapitre IV - La gestion immobilire M. Briet, conseiller matre, sur Le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins Chapitre V - La gestion communale et intercommunale MM. Lambert, conseiller matre, Schott, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les communes balnaires en Languedoc-Roussillon


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MM. Lambert, conseiller matre, et Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur Le parc minier Tellure du Val dArgent (Haut-Rhin) : un chec annonc Tome 2 - Les suites Premire partie - La Cour constate des progrs MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur Les inspecteurs de lacadmie de Paris : la fin - tardive - dune drive MM. Bertrand, rapporteur gnral, et Migus, conseiller matre, sur La lutte contre le cancer : une cohrence et un pilotage largement renforcs ; Mme Lvy-Rosenwald, conseillre matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral M. Charpy, conseiller matre, sur Licenciements conomiques : la fusion bienvenue de deux contrats de reclassement Deuxime partie - La Cour insiste Chapitre I - Des rformes structurelles insuffisantes M. Charpy, conseiller matre, sur Lutilisation des crdits du fonds social europen : des amliorations, mais toujours une grande dispersion des actions M. Bertrand, rapporteur gnral, sur La prise en charge des personnes ges dans le systme de soins : des progrs trop lents ; Mme Lvy-Rosenwald, conseillre matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, sur Les industries darmement de lEtat : un point de vigilance Chapitre II - Des remises en ordre hsitantes MM. Phline, Geoffroy et Clment, conseillers matres, sur Les grands chantiers culturels : lhypothque budgtaire M. Antoine, conseiller matre, sur France Tlvisions : au milieu du gu



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MM. Antoine et Duwoye, conseillers matres, sur Le passage aux responsabilits et comptences largies de sept universits parisiennes : un dmarrage difficile M. Charpy, conseiller matre, sur Les contrats de professionnalisation : un impact conforter face la crise Troisime partie - La Cour alerte M. Charpy, conseiller matre, sur Le rgime des intermittents du spectacle : la persistance dune drive massive M. Bertrand, rapporteur gnral, sur La politique de prinatalit : lurgence dune remobilisation ; Mme LvyRosenwald, conseillre matre, la remplac en qualit de rapporteur gnral Mme Esparre, conseillre matre, sur La prime lamnagement du territoire : une aide devenue marginale, peu efficace et mal gre. *** M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil.

Fait la Cour, le 25 janvier 2012.


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Les magistrats, conseillers matres en service extraordinaire et rapporteurs extrieurs1 dont les noms suivent ont effectu les contrles sur lesquels le prsent rapport (tome I) est fond.

Premire partie : Les finances publiques Mme Baillion, rapporteure extrieure, M. Bargeton, conseiller rfrendaire, M. Basset, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Beysson, conseiller matre, M. Bodin et Mme Bursi, rapporteurs extrieurs, M. Ecalle, conseiller rfrendaire, M. Govdrica, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Julien-Hiebel, rapporteure extrieure, M. Maccury, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Malcor, rapporteur extrieur, Mme Malgorn, conseillre matre, M. Monti, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Siret, rapporteur extrieur, M. Teboul, auditeur. Deuxime partie : Les politiques publiques M. Albrand, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Andrani, conseiller matre, MM. Bahuaud, Balcon, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Battesti, rapporteur extrieur, M. Besse, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Blairon, conseiller matre en service extraordinaire, MM. Blanquefort et Bonnelle, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Bosredon, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, M. Bournoville, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Chassin, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Clment, conseiller matre, Mmes Collardey, Compain et Daussin-Charpantier, premires conseillres de chambre rgionale des comptes, Mme Fau, rapporteure extrieure, M. Fernandes, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Frangialli, conseiller matre, Mme Fried, rapporteure extrieure, M. Grenier, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Guyenot, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, Mme Halley des Fontaines, rapporteure extrieure, M. Jaillot, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Janner, prsident de section de chambre rgionale des comptes, Mme Joly et M. Kaplan, rapporteurs extrieurs,1

Les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont des magistrats ou des fonctionnaires appartenant dautres administrations qui sont dtachs la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur.



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MM. La Marle et Launay, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, MM. Lucien-Brun et Mathey, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, M. Mattret, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Monti, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Moutard, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Ortiz, conseiller rfrendaire, Mme Plant, rapporteur extrieure, M. Pont, premier conseiller de chambre rgionale des comptes Mme Rocard, rapporteure extrieure, M. Rooz, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Spulchre, Tnier et Tournier, conseillers matres, M. Tronel, premier conseiller de chambre rgionale des comptes. Troisime partie : La gestion publique M. Abou, Mmes Arnould, Avezard et M. Baccati, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Barb, conseiller matre, M. Batard, Mme Bergogne, MM. Blanquefort, Bonnelle, Bonneu, Bonnin et Boura, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Bourdon, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, Mme Bourgeois, MM. Bourgin, Bournoville et Mme Boursier, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Brule, conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Brunner, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, MM. Buzzi, Chapard, Chef-dHtel, Contant, Mmes Corbeau, Courcol, Daussin-Charpantier et M. d'Hermis, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Drappier, conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Duchadeuil, conseiller matre, M. Dugueperoux, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Echene, Mme Fady-Cayrel, MM. Fedi, Fernandes et Filliatre, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Gaubout-Deschamps, conseillre de chambre rgionale des comptes, M. Gauth, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Gervais et M. Gillet, conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Gory, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Gout et Gruntz, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, Mme Ham, MM. Haouy, Heurlin et Jaillot, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mmes Kermoal-Berthom et Krawczak, rapporteures extrieures, MM. Lacassagne et La Marle, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, Mme Lamarque, conseillre matre, prsidente de chambre rgionale des comptes, M. Landais, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Le Mercier, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Lesot, prsident de section de chambre rgionale des comptes, MM. Magnino, Maire et Maron, premiers conseillers de


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chambre rgionale des comptes, Mme Mattei, conseillre rfrendaire, M. Maximilien, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, MM. Menguy et Monniot, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, M. Monti, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Morin, conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme MotuelFabre, prsidente de section de chambre rgionale des comptes, Mmes Mouysset, Nicolas-Donz, MM. Ochsenbein, Parlant-Pinet, Pelat, Pont, Pozzo Di Borgo et Prigent, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Provost et Mme Renondin, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, M. Rosenau, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, MM. Rousselle et Sabio, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, M. Saleille, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Sayaret et Mme Talpain, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes, MM. Schwartz et Sire, prsidents de section de chambre rgionale des comptes, MM. Tournier, Tronel, Vial-Pailler et Wacker, premiers conseillers de chambre rgionale des comptes.


IntroductionLa slection dobservations et de recommandations de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes prsentes dans le prsent tome I du rapport public annuel 2012 de la Cour est organise en trois parties consacres respectivement aux finances publiques, aux politiques publiques et la gestion publique. Dans la premire partie, les finances publiques sont considres sous quatre angles : la situation densemble des finances publiques (chapitre I), dont on sait le caractre critique en ce dbut danne 2012, fait lobjet dune analyse approfondie et actualise, la lumire des volutions et vnements intervenus depuis le dernier rapport de la Cour, prsent en juin 2011, sur la situation et les perspectives des finances publiques ; les dpenses fiscales continuent tre examines (chapitre II), en sarrtant, cette anne, sur les dfiscalisations en faveur de loutre-mer, avec, dune part, les dispositifs Girardin et, dautre part, les dispositifs locaux cumulables avec les premiers propres la Nouvelle-Caldonie et la Polynsie franaise (les dpenses fiscales sont galement voques dans le chapitre I du tome II du prsent rapport, au titre de lanalyse des suites donnes aux prcdentes observations de la Cour) ; la lutte contre la fraude fiscale (chapitre III) a fait lobjet dune attention particulire, dont trois aspects diffrents sont ici prsents : la fraude considrable la TVA sur les quotas carbone ; TRACFIN et la lutte contre le blanchiment dargent ; le pilotage national du contrle fiscal ; la Banque de France (chapitre IV), enfin, pour laquelle le contrle conduit souligner le besoin dune nouvelle stratgie pour faire face linstabilit de son environnement. Dans la deuxime partie, cinq champs de politiques publiques sont voqus : lagriculture (chapitre I), o le rgime actuel des aides durgence appelle une rvision profonde ; les transports (chapitre II), avec les premiers enseignements des deux expriences dautoroutes ferroviaires et le bilan de la dcentralisation routire de 2004 ;


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la justice (chapitre III), avec une analyse des progrs, acquis ou encore raliser, grce la politique daide aux victimes dinfractions pnales ; la cohsion sociale (chapitre IV), envisage, dune part, dans le domaine du logement social et plus particulirement de son systme de priorits gographiques, et, dautre part, dans le cas du rgime de retraite de la fonction publique nocaldonienne ; lenseignement et la recherche (chapitre V), avec trois sujets : les coles normales suprieures, les rseaux thmatiques de recherche avance et la russite en licence. Dans la troisime partie, cinq domaines de la gestion publique sont abords : ladministration territoriale de lEtat (chapitre I), avec les sous-prfectures et les nombreuses interrogations que suscite leur avenir ; la gestion des ressources humaines (chapitre II), avec deux cas concernant lEtat : la gestion des ouvriers de lEtat au ministre de la dfense et la formation initiale et le recrutement des enseignants, et un troisime portant sur la gestion prvisionnelles des ressources humaines dans les collectivits territoriales ; la gestion des systmes dinformation (chapitre III), voque avec lanalyse de lchec dun projet hospitalier, celui de linformatisation du dossier du patient lAssistance publique-Hpitaux de Marseille ; la gestion immobilire (chapitre IV), galement avec une illustration hospitalire : le patrimoine immobilier des hpitaux non affect aux soins, lusage souvent discutable et la valorisation insuffisante ; la gestion communale et intercommunale (chapitre V), partir de deux exemples : la situation des communes balnaires en Languedoc-Roussillon et lchec du parc minier du Val dArgent (Haut-Rhin).


Premire partie Les finances publiques


Chapitre I La situation densemble

Les finances publiques


Les finances publiques_____________________ PRESENTATION ____________________ Dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour a soulign que leur trajectoire, inscrite dans la loi de programmation de dcembre 2010 et le programme de stabilit davril 2011, reposait sur le cumul dhypothses favorables de croissance du PIB et des recettes publiques ainsi que sur des objectifs de matrise des dpenses insuffisamment tays. Trois lments intervenus depuis lors appellent une actualisation de ce diagnostic : les perspectives de croissance se sont nettement dgrades ; de fortes tensions sont apparues sur le march des titres publics de la zone euro ; de nouvelles mesures de redressement des comptes publics ont t dcides par le Gouvernement. Des scnarios dvolution macroconomiques et financiers trs contrasts de la zone euro sont envisageables. Les enjeux et les objectifs de la politique en matire de finances publiques doivent tre examins en les replaant dans ce nouveau contexte, tout en prenant un recul suffisant par rapport une actualit qui volue trs vite. La composante structurelle du dficit est trs leve et doit tre fortement et rapidement rduite, ce que le Gouvernement a commenc faire en arrtant progressivement des mesures de redressement prcises pour 2011 puis 2012. La dgradation de lenvironnement macroconomique et financier pourrait cependant limiter la rduction du dficit en 2012 et, malgr la loi de programmation, les moyens du redressement des comptes publics au-del de 2012 restent aujourdhui insuffisamment dfinis, alors que les attentes se sont faites plus pressantes. La Cour examine les conditions du rquilibrage des finances publiques, notamment lampleur de leffort qui reste faire, afin de contribuer clairer les dcisions qui devront tre prises. Les observations de la Cour reposent sur les informations disponibles au 25 janvier 2012.


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I - La trajectoire des finances publiquesLes trajectoires des finances publiques pour la priode 2011-2014 telles que prvues dans la loi de programmation du 28 dcembre 2010 puis dans le programme de stabilit prsent en avril 2011 la Commission europenne taient proches2. Le rapport conomique, social et financier annex par le Gouvernement au projet de loi de finances (PLF) pour 2012, mis jour aprs le discours du Premier ministre du 7 novembre 2011, prvoit une volution du dficit des administrations publiques identique celle du programme de stabilit pour 2011-2014. Le rapport de la dette au PIB a t revu la hausse, de 0,3 point pour 2011 3,0 points pour 2014 (de 84,1 87,1 % du PIB), essentiellement en raison dune baisse de la prvision de croissance du PIB. Le tableau suivant prsente les dernires prvisions, publies par le Gouvernement, du dficit et de la dette des administrations publiques (APU)3 ainsi que des dficits des administrations publiques centrales (APUC), qui regroupent lEtat et les organismes divers dadministration centrale (ODAC)4, des administrations sociales (ASSO) et des administrations publiques locales (APUL). Tableau 1 : les prvisions du Gouvernement (% du PIB)2010 Dficit APU Dont APUC Dont ASSO Dont APUL Dette APU Croissance du PIB en volume - 7,1 - 5,8 - 1,2 - 0,1 82,3 1,5 2011 - 5,7 - 4,8 - 0,8 - 0,1 84,9 1,75 2012 - 4,5 - 3,8 - 0,5 - 0,2 88,3 1,0 2013 - 3,0 - 2,7 - 0,1 - 0,2 88,2 2,0 2014 - 2,0 - 2,1 0,2 - 0,1 87,1 2,0

Source : rapport annex au projet de loi de finances pour 2012 et mis jour aprs le discours du Premier ministre du 7 novembre 2011. Le PIB est estim pour 2011 1 998 Md.2

La loi de programmation des finances publiques sinscrit dans le cadre des engagements europens de la France qui sont prciss chaque anne dans un programme de stabilit. La loi de programmation de dcembre 2010 et le programme de stabilit davril 2011 prvoient lvolution du dficit public, avec une dcomposition par secteurs des APU, et de la dette publique de 2011 2014. 3 Dsigns par les expressions dficit public et dette publique dans ce rapport. 4 Il sagit de plus de 700 organismes de statuts divers, contrls par lEtat et exerant principalement une activit non marchande.


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A - Lanne 20111 - Un dficit public ramen environ 5,7 % du PIBLe dficit public prvu dans le rapport annex au projet de loi de finances initiale (PLF) pour 2012 slve 5,7 % du PIB en 2011, aprs 7,1 % en 2010 et 7,5 % en 2009. Comme la Cour la soulign dans son rapport de juin dernier sur les finances publiques, la prvision de dficit pour lanne en cours qui est associe au PLF dpos en septembre est encore fragile (lcart la prvision tait de 0,7 point de PIB tant en 2009 quen 2010). Lvolution des comptes de certaines administrations publiques est en effet encore incertaine cette date : collectivits locales, notamment du fait de leurs investissements, organismes divers dadministration centrale et administrations sociales telles que les rgimes complmentaires de retraite et les hpitaux publics. Certaines de ces incertitudes sur les comptes de 2011 ne sont pas encore leves en janvier 2012, mais le Gouvernement considre que le dficit pourrait tre infrieur 5,7 % du PIB. Les informations disponibles laissent penser quil ne devrait pas scarter sensiblement de ce rsultat, que retient le prsent rapport titre provisoire. Le compte des APU ne sera en effet publi par lINSEE que fin mars. Il sera examin par la Cour dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin. Les dpenses publiques reprsentant 56,3 % du PIB, un dficit public de 5,7 % du PIB signifie quenviron 10 % des dpenses des administrations publiques, soit lquivalent de plus dun mois de dpenses, sont finances par lemprunt.

2 - Un effort structurel de rduction du dficit engag en 2011Les mesures nouvelles5 de hausse des prlvements obligatoires se sont leves 19 Md (1,0 % du PIB) en 2011 selon le rapport annex au PLF 2012. Environ 3,6 Md rsultent mcaniquement de la fin du plan de relance, qui avait prvu des rductions dimpts temporaires, et 3,9 Md de la disparition du surcot ponctuel, en 2010, de la rforme de la taxe professionnelle. Ce surcot est cependant difficile estimer compte-tenu

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Cette expression dsigne limpact sur les comptes publics de lanne des modifications lgislatives ou rglementaires relatives aux impts et cotisations.


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des limites techniques du dispositif denregistrement budgtaire et comptable de la taxe professionnelle et des impts qui lont remplace6. Les mesures structurelles nouvelles et prennes dont limpact est connu avec une prcision suffisante reprsentent environ 11,5 Md, soit un peu plus que prvu dans la loi de programmation (11,0 Md). Les dpenses publiques devaient, elles, augmenter de 0,7 % en volume en 2011, selon les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2012, et dpasser de 1 2 Md lobjectif inscrit larticle 4 de la loi de programmation, dans lhypothse dune hausse de 1,6 % en volume (3,7 % en valeur) des investissements locaux. Celle-ci pourrait cependant tre un peu moins rapide en raison des difficults de financement des collectivits locales au cours du second semestre. Lvolution de lensemble des dpenses locales est encore incertaine ce moment de lanne et le respect de la loi de programmation ne pourra tre vrifi quau printemps prochain. Indpendamment de cet ala, la progression des dpenses publiques doit aussi tre corrige pour tenir compte de facteurs exceptionnels : larrt du plan de relance et des livraisons exceptionnelles de matriel militaire de 2010 a pour effet une rduction mcanique des dpenses de 0,7 % en 2011. Aprs neutralisation de ces facteurs, leur croissance sous-jacente serait donc de 1,4 % en 2011 en volume. Elle serait ainsi lgrement infrieure celle du PIB (1,75 %) et plus nettement infrieure la croissance annuelle moyenne des dpenses publiques observe de 2000 2010 (2,2 % hors relance). Le rythme de progression des dpenses publiques et le montant des mesures nouvelles concernant les prlvements obligatoires permettent de calculer chaque anne un effort structurel de rduction du dficit public.

Cf. le rapport de la Cour sur la situation et les perspectives des finances publiques, juin 2011. La troisime loi de finances rectificative pour 2011 a corrig une erreur dimputation de la cotisation foncire des entreprises (sur le compte davances aux collectivits territoriales au lieu du budget gnral) pour 0,7 Md, ce qui illustre nouveau ces limites techniques.

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Le solde structurel et leffort structurelSelon la mthode retenue par la Commission europenne, le solde structurel est calcul en suivant les tapes suivantes : - estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la croissance avait toujours t gale la croissance potentielle, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ; - estimation du dficit conjoncturel qui rsulte de cet cart, la perte de recettes associe tant calcule en supposant que les recettes publiques voluent toujours comme le PIB (lasticit gale 1) ; - estimation du dficit structurel par diffrence entre le dficit effectif et le dficit conjoncturel ainsi calcul. Lhypothse dune lasticit des recettes de 1 est vrifie sur le long terme, mais pas chaque anne. Les variations du solde structurel peuvent ainsi donner une image dforme des volutions de fond des comptes publics. Des lasticits spcifiques chaque prlvement, diffrentes de 1, sont parfois utilises pour estimer le solde structurel, mais le calcul nest gure plus fiable. De plus, les gouvernements ne matrisent pas cette lasticit. La notion deffort structurel vite de formuler une hypothse sur cette lasticit et destimer lcart entre PIB effectif et PIB potentiel. Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations du solde structurel : la croissance des dpenses publiques en volume, dune part, et le montant des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Cet effort peut tre positif ou ngatif. Le solde et leffort structurels doivent enfin tre corrigs des mesures effet temporaire. La Cour considre que le plan de relance a eu pour lessentiel un caractre temporaire et quil na affect ni le solde ni leffort structurels, alors que les organisations internationales et la Commission europenne ne font pas cette correction.

Pour estimer la composante de leffort structurel relative aux dpenses, il est ncessaire de formuler une hypothse sur la croissance potentielle du PIB7. Celle-ci est gale la croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de laugmentation de leur productivit.

La contribution des dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 55 % de lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 55 %).

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Les consquences de la crise tant encore trs difficiles mesurer, il est aujourdhui particulirement difficile destimer la croissance potentielle. Pour les raisons prcises dans lencadr ci-dessous, une fourchette prudente de 1,0 % 1,5 % a t retenue dans ce rapport pour chaque anne partir de 2011.

La croissance potentielleLa Cour a examin les perspectives de la croissance potentielle dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques. Elle a retenu que, selon le scnario le plus communment admis, la croissance potentielle a diminu sensiblement dans les annes 2008 2010 pour retrouver ensuite progressivement le taux quelle aurait eu sans la crise, taux qui serait infrieur celui du dbut des annes deux mille en raison notamment dune croissance plus faible de la population active. La Cour avait retenu le scnario de la Commission europenne qui estimait alors la croissance potentielle 1,6 % en 2011. Les difficults de financement de lconomie peuvent rduire la croissance potentielle plus fortement que prvu jusque l. La volatilit des cours boursiers pourrait conduire les investisseurs limiter leurs apports en fonds propres aux socits et les nouvelles rgles prudentielles imposes aux banques pourraient les inciter rduire leurs prts. Linvestissement des entreprises et la croissance pourrait en tre rapidement affects. La croissance potentielle doit donc tre rvise la baisse mais, dans lattente dune meilleure comprhension des consquences des dernires tapes de la crise, des taux de 1,0 et 1,5 %, constants dune anne lautre, ont t retenus dans ce rapport partir de 20118.

Le plan de relance a toujours t considr par la Cour comme un dispositif temporaire dont le cot ne doit pas tre pris en compte pour mesurer le solde ou leffort structurel. Selon lestimation retenue pour la croissance potentielle, leffort structurel (hors mesures temporaires comme le plan de relance), aprs avoir t quasiment nul en 20109, aurait t compris en 2011 entre 0,4 et

Les estimations disponibles pour 2011 sont de 1,0 % pour le FMI, de 1,3 % pour la Commission europenne, de 1,4 % pour lOCDE et de 1,7 % pour la direction gnrale du Trsor. 9 Cf. le rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2011.

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0,7 point de PIB : + 0,6 point du fait de la hausse des prlvements et 0,2 + 0,1 point pour la matrise des dpenses10. Ds son rapport de juin 2010 sur la situation et les perspectives des finances publiques, la Cour avait recommand la ralisation dun effort structurel de rduction du dficit public dun point de PIB par an, soit 20 Md, partir de 2011. Si leffort engag en 2011 est infrieur ce montant, il est cependant dune ampleur inconnue depuis les annes 1994 1998. Il a t ralis principalement par des hausses de prlvements obligatoires, mais il est plus difficile de raliser aujourdhui un effort structurel en agissant sur les dpenses publiques. En effet, il faut que leur progression soit infrieure la croissance potentielle du PIB qui est ellemme plus faible depuis 2008-2009. Les engagements des Etats de lUnion europenne portent sur lvolution du dficit structurel, qui diffre de leffort structurel (cf. encadr plus haut)11. Selon les dernires prvisions de la Commission europenne, il baisserait de 1,0 point de PIB en 2011 en France conformment aux engagements pris, mais pour 0,4 point du fait de larrt du plan de relance. Le niveau du dficit structurel en 2011 sera plus prcisment examin par la Cour dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin prochain. Son estimation suppose en effet de connatre plus dinformations que pour calculer leffort structurel12.

3 - Une dette publique qui continue augmenterLvolution du ratio dette/PIB rsulte principalement du dficit public et de la croissance du PIB13 qui, pour 2011, sont encore incertains. Selon les prvisions du Gouvernement, ce ratio augmenterait de 2,6 points entre fin 2010 (82,3 % du PIB, soit 1 591 Md) et fin 2011 (84,9 %, soit presque 1 700 Md). Son augmentation tient aussi celle

La direction gnrale du Trsor estime leffort structurel 1,5 point de PIB. La diffrence rsulte de lhypothse de croissance potentielle et du traitement, prsent plus haut, des oprations temporaires (plan de relance, surcot ponctuel de la rforme de la taxe professionnelle et livraisons exceptionnelles de matriel militaire en 2010). 11 La Commission europenne suivra aussi leffort structurel partir de 2012. 12 Notamment lcart entre le PIB effectif et le PIB potentiel qui est encore incertain, ce stade de lanne, pour 2011. 13 Le besoin de financement des APU affecte le numrateur du ratio, en accroissant la dette exprime en milliards deuros, et la croissance du PIB augmente son dnominateur.

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des prts accords dautres pays de la zone euro, directement ou via le fonds europen de stabilit financire (FESF). Sur la base des informations, dont le Gouvernement disposait quand il a mis jour le 7 novembre 2011 le rapport conomique annex au projet de loi de finances, il est prvu que les prts aux Etats en difficult de la zone euro accroissent denviron 16 Md la dette publique au sens du trait de Maastricht14 fin 2011 en comptabilit nationale, tout en augmentant dautant les actifs financiers des APU. Ils incluent les prts accords par le fonds europen de stabilit financire, au prorata des garanties apportes par la France15. Sans les soutiens apports ces pays, directs ou par lintermdiaire du FESF, la dette publique franaise devrait tre de 82,1 % du PIB fin 2010 et 84,1 % du PIB fin 201116. La recapitalisation des banques annonce au sommet europen du 26 octobre 2011 devrait, selon le prsident de lAutorit de contrle prudentiel, pouvoir tre ralise par les banques franaises sans appel des fonds publics. Les garanties qui peuvent tre accordes aux socits du groupe Dexia en application de la troisime loi de finances rectificative pour 2011 sont plafonnes 39,5 Md. Elles constituent des engagements hors bilan de lEtat et nauront deffet sur le dficit des administrations publiques que si elles sont appeles.

Les engagements hors bilanLes engagements hors bilan pris par les Etats font lobjet dune attention renouvele depuis la crise de 2008-2009. Or, la France est un des rares pays dont lEtat doit faire certifier ses comptes, et leur annexe dcrit ces engagements. Ceux-ci sont de natures trs diverses et ne peuvent pas tre additionns.

Montants exprims en valeur nominale. En comptabilit nationale, si le fonds europen de stabilit financire (FESF) prte un Etat en empruntant lui-mme, les actifs financiers des Etats apportant leur garantie au FESF, et leur dette publique, sont augments au prorata des garanties apportes par chacun (22 % pour la France). Eurostat a en effet considr que le FESF nest pas une entit autonome et que ses actifs et dettes doivent tre rpartis entre les Etats membres, les garanties apportes donnant la cl de rpartition. En comptabilit gnrale, les emprunts du FESF naugmenteront la dette financire de lEtat que si les garanties sont appeles. 16 Les prts la Grce pourraient avoir t infrieurs aux montants prvus le 7 novembre, ce qui contribuerait rduire la dette, mais pas le dficit public, au sens des comptes nationaux en 2011.15

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Les engagements au titre des retraites des fonctionnaires de lEtat et de La Poste ainsi que des agents des rgimes spciaux reprsentaient plus de 800 Md fin 2010 en termes de besoin de financement actualis. Leur estimation repose sur de nombreuses hypothses (volution des effectifs, taux dactualisation notamment). Ils seront mis en uvre progressivement sur une trs longue dure et peuvent toujours tre remis en cause par des mesures lgislatives modifiant les conditions dattribution des pensions. Les garanties explicitement accordes slevaient 138 Md fin 2010 et peuvent, pour beaucoup, tre mises en jeu tout moment. Eurostat recense celles qui ont t accordes depuis 2008 aux tablissements financiers sur une base harmonise. Elles reprsentaient 4,5 % du PIB en France la fin de 2010, contre 6,5 % en moyenne dans la zone euro et 8,6 % dans lUnion europenne. Les entreprises publiques du secteur concurrentiel ne bnficient pas de garanties explicites de lEtat, mais celui-ci serait probablement conduit intervenir en cas de dfaillance. Dans son rapport de juin 2011 sur les finances publiques, la Cour a examin leurs comptes combins de 2007 2010. Si leur situation financire sest sensiblement dgrade, leurs fonds propres apparaissaient globalement suffisants au regard de leur endettement fin 2010. Les engagements hors bilan de lEtat fin 2011 seront examins par la Cour dans ses rapports du printemps prochain.

Selon la dernire loi de finances rectificative pour 2011, les charges dintrt de lEtat, qui porte 78 % de la dette publique, seraient passes de 40,5 Md en 2010 45,0 Md en 2011, soit une augmentation de 4,5 Md. A titre de comparaison, les mesures nouvelles de rduction du cot des niches fiscales ont rapport 3,4 Md en 2011.

4 - Un dficit plus lev que la moyenne des pays europensMme si le dficit public est ramen 5,7 % du PIB en 2011, il restera nettement suprieur la moyenne de la zone euro (3,7 % du PIB hors France selon les dernires prvisions de la Commission europenne) et de lUnion europenne (4,5 % du PIB hors France). LAllemagne, quant elle, devrait limiter son dficit 1,3 % du PIB en 2011 et dgager un excdent primaire (cest--dire avant paiement des charges dintrts) de plus de 1,0 point de PIB, contre un dficit primaire de 3,0 points pour la France. La dette allemande commencerait ainsi sa dcrue, de 83,2 % du PIB fin 2010 81,7 % fin 2011, selon la Commission europenne, alors que la dette franaise continuerait augmenter (84,9 % du PIB fin 2011).


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Elle serait lgrement infrieure la moyenne, hors France, de la zone euro (89,0 % du PIB) mais suprieure celle de lUnion europenne (81,9 % du PIB).

B - Lanne 2012Les perspectives des finances publiques pour 2012 sont analyses en supposant que le dficit sest tabli 5,7 % du PIB en 2011.

1 - Les incertitudes affectant la prvision de croissance des recettesEn juin 2011, une croissance du PIB de 2,25 % en volume en 2012, comme prvu dans le programme de stabilit, tait envisageable, mais les indicateurs macro-conomiques et financiers se sont fortement dgrads depuis lt. Le climat des affaires sest sensiblement dtrior dans lindustrie et lindicateur de lINSEE qui synthtise la confiance des mnages est quasiment retomb la fin de 2011 son niveau exceptionnellement bas du dbut de 2009. La prvision de croissance du Gouvernement a t ramene 1,75 % dans le projet de loi de finances pour 2012 puis nouveau rvise, 1,0 %, dbut novembre, mais le principal risque pesant sur les finances publiques en 2012 est celui dune croissance encore plus faible. LOCDE et la Commission europenne ont en effet abaiss leur prvision de croissance pour la France , respectivement, 0,3 et 0,6 %, alors mme quelles retiennent lhypothse dun rtablissement de la confiance des agents conomiques privs et dune diminution de la volatilit des marchs financiers dans lensemble des pays avancs, dont les signes ne sont pas encore perceptibles. Elles nexcluent pas une croissance ngative en Europe, en moyenne annuelle, qui conduirait une croissance encore plus faible, voire une rcession, en France. Dans sa dernire note de conjoncture, lINSEE prvoit une croissance nulle au premier semestre. Le Gouvernement envisage une croissance spontane de 3,1 % des prlvements obligatoires en 2012 qui, compte tenu dune prvision de croissance du PIB en valeur de 2,8 %, correspond une lasticit des recettes de lordre de 1,1. Or, en priode de ralentissement de lactivit conomique, cette lasticit peut tre sensiblement infrieure 1,0, comme en 2002 et 2003, o elle a t comprise entre 0,8 et 0,9. Lenjeu



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est important car un cart de 0,1 point sur cette lasticit reprsente environ 3 Md de recettes publiques17. Cette conjonction dhypothses favorables de croissance du PIB et dlasticit des prlvements obligatoires fragilise la prvision de croissance spontane des recettes publiques pour 2012. Les mesures nouvelles, y compris celles annonces le 7 novembre, entraneraient une hausse supplmentaire de 2,4 % des recettes18, dont la progression serait donc au total de 5,5 %. Le taux de prlvements obligatoires passerait ainsi de 43,7 % en 2011 44,8 % en 2012.

2 - Un ralentissement des dpenses qui nest pas acquisLe compte des administrations publiques associ au projet de loi de finances pour 2012, corrig pour tenir compte des mesures annonces le 7 novembre, repose sur un objectif de croissance des dpenses de 0,8 % en volume, ce qui reprsente une forte inflexion par rapport leur progression de 2007 2010 (1,7 % hors relance).

Lestimation des efforts de matrise des dpensesPour contribuer la rduction du dficit structurel, les dpenses publiques doivent augmenter moins que la croissance potentielle du PIB, ce que mesure la composante de leffort structurel relative aux dpenses. Pour apprcier lampleur des conomies ncessaires pour respecter lobjectif de croissance des dpenses qui est retenu, celui-ci devrait tre rapproch de la progression politique inchange des dpenses. Sa mesure tant cependant trs souvent discutable, voire impossible, une solution simple et transparente consiste prendre pour rfrence une croissance tendancielle dfinie comme la croissance moyenne annuelle observe sur une priode du pass o elle peut tre considre pertinente.

Lincertitude sur cette lasticit ne pourra tre leve qu la fin de 2012, une fois connu le produit du dernier acompte dimpt sur les socits. 18 En reprenant les chiffrages du Gouvernement.

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Depuis 1994, la croissance des dpenses publiques en volume fluctue, dans des proportions gnralement faibles, autour dun taux de 2,0 % par an, mais elle a t significativement inflchie au cours des dernires annes et ramene 1,7 % par an de 2007 2010, sous leffet de normes de dpenses plus strictes pour lEtat et lassurance maladie et de mesures dconomie. Ce taux de 1,7 % a t retenu dans le prsent rapport pour apprcier les conomies ncessaires pour atteindre lobjectif annonc par le Gouvernement. Celui-ci affiche de son ct des conomies par rapport une croissance tendancielle qui est discutable pour les dpenses de sant et qui nest pas clairement explicite pour celles de lEtat.

La programmation des dpenses publiques repose sur des normes de croissance appliques aux dpenses que lEtat maitrise, des degrs divers, le mieux : dpenses du budget de lEtat, y compris les dotations aux collectivits territoriales, dpenses dassurance maladie dans la premire loi de programmation et dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale dans la deuxime loi de programmation. Les objectifs de croissance retenus pour ces dpenses ont t rduits entre les annes 2007-2010 et 2012, mais pas assez pour ramener la progression des dpenses publiques totales de 1,7 0,8 %. En outre, la Cour a montr dans le pass que ces objectifs navaient pas toujours t respects.

a) Les dpenses de lEtatLa norme de croissance des dpenses de lEtat, qui tait zro en volume de 2007 2010, est dsormais complte par une deuxime norme, en valeur, qui sapplique aux dpenses hors charges dintrt et pensions. Il rsulte de la combinaison de ces normes et des mesures supplmentaires annonces le 7 novembre que les dpenses de lEtat prvues en loi de finances initiale pour 2012 sont infrieures de 2,5 Md ce quelles seraient en appliquant une croissance zro volume aux dpenses inscrites en loi de finances initiale pour 2011. Cette conomie de 2,5 Md, par rapport la croissance zro volume vise au cours des annes 2007 2010, reprsente 0,2 % du total des dpenses publiques (1 125 Md en 2011). Cette inflexion de la croissance des dpenses de lEtat peut donc ramener la progression des dpenses publiques totales de 1,7 % 1,5 %. Certaines dpenses de lEtat pourraient toutefois tre plus leves que prvu dans la loi de finances initiale pour 2012, par exemple, la masse salariale. Sa rduction de 170 M en valeur dans la loi de finances initiale pour 2012 repose en effet sur, entre autres hypothses, une conomie brute de 970 M rsultant du non-remplacement dun dpart la retraite sur deux. Toutefois, la Cour a estim dans un prcdent rapport



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que cette conomie devrait plutt tre de lordre de 800 M par an sur les annes 2011 201319, en partie rtrocde sous forme de mesures catgorielles insuffisamment matrises20. Du reste, en 2011, les crdits de rmunration ont d tre nouveau abonds en fin danne, ce qui illustre les difficults de pilotage de la masse salariale. Dans le projet de loi de finances pour 2012, des crdits ont t mis en rserve hauteur de 6,6 Md, contre 5,0 5,5 Md les annes prcdentes. Cependant, comme la Cour la not dans ses prcdents rapports sur les rsultats et la gestion budgtaire et sur la situation et les perspectives des finances publiques, une part majoritaire de ces crdits correspond, en fait, des dpenses obligatoires, y compris sur la masse salariale, et doit tre dbloque en cours danne. Seule une part minoritaire, de lordre de 2 Md, est utilise pour faire face aux alas de la gestion budgtaire et couvrir en cours danne des besoins imprvus, par redploiement de ces crdits. Les annes prcdentes, la quasi-totalit des crdits mis en rserve a t utilise pour financer ces deux catgories de dpenses. Mme sils sont un peu plus importants en 2012, seule une part trs faible dentre eux pourrait tre annule pour compenser des pertes de recettes lies une dgradation de la conjoncture.

b) Les dpenses des autres administrations publiquesLe taux de croissance vot de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM) est ramen de 3,0 % en moyenne de 2007 2010 2,5 % pour 2012, soit une moindre progression de 0,9 Md qui peut contribuer rduire de 0,1 point la croissance des dpenses publiques par rapport leur progression de 2007 201021. Les annes postrieures 2010 se distinguent des prcdentes par la monte en charge de la rforme des retraites. En retenant les estimations du Gouvernement, son impact modrateur sur la progression des dpenses publiques serait de lordre de 0,2 % par an en tenant compte de lacclration de la rforme annonce le 7 novembre. Les nouvelles rgles dindexation des prestations familiales pour 2012 entraneraient une conomie infrieure 0,1 % des dpenses totales.

Communication de septembre 2010 de la Cour lAssemble nationale sur les conditions dune stabilisation en valeur de la masse salariale. 20 Les observations de la Cour sur ce point (note 12) ont t confortes par un rapport doctobre 2011 de la mission dvaluation et de contrle de lAssemble nationale. 21 La croissance effective de lONDAM a t de 3,2 % par an de 2007 2010, alors mme que les dotations aux hpitaux nont pas empch leur dette de saccrotre.

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Les concours sous enveloppe de lEtat aux collectivits territoriales sont dsormais gels en valeur, alors quils taient indexs sur linflation. Cependant, limpact sur les dpenses locales reprsente au plus 1,0 Md, soit 0,1 % des dpenses publiques22. Dans le champ des organismes divers dadministration centrale (ODAC), les oprateurs sont dsormais mieux encadrs (plafonds deffectifs et dendettement, notamment), mais il nest pas sr que leurs dpenses diminuent sensiblement, notamment parce que certains dentre eux bnficient de ressources affectes dynamiques. Ainsi, les taxes affectes aux oprateurs de lEtat ont augment de 4,5 % par an de 2007 2011, primtre constant. De plus, aprs une monte en puissance plus faible que prvu en 2011 (avec une dpense de 1,0 Md en comptabilit nationale), les investissements davenir devraient accrotre les dpenses publiques au minimum de 0,1 % en 2012 selon les rapports annexs au projet de loi de finances. Les dpenses des oprateurs lies au Grenelle de lenvironnement devraient aussi augmenter fortement de 2011 2014.

c) Le total des dpenses publiquesAu total, le durcissement des objectifs de croissance des composantes de la dpense publique totale soumises une norme23 permet denvisager une inflexion denviron 0,5 point de sa croissance, par rapport la croissance tendancielle observe de 2007 2010, et de la ramener environ 1,2 %. Il faut donc que les dpenses non couvertes par ces normes24, notamment celles des collectivits territoriales, ralentissent aussi, et plus fortement, pour que la progression totale de la dpense publique soit limite 0,8 %. Il est possible que la croissance des dpenses locales dclre fortement, aprs avoir t entretenue dans les annes 2007 2010 par la monte en charge de nouvelles prestations sociales, mais cette volution nest pas assure. Les dpenses publiques ont certes dj cr de moins de 1,0 % en volume dans le pass, mais cause de facteurs exceptionnels comme la baisse de linvestissement local en 2010 dont la rptition nest pas certaine malgr les difficults de financement des collectivits locales.En supposant que la baisse des dotations de lEtat entrane une diminution de mme montant des dpenses des collectivits territoriales. 23 Moins de 50 % de la dpense totale sur 2007-2010 et plus de 70 % en 2012, du fait de lajout des dpenses de retraite et famille des rgimes de base de scurit sociale. 24 Dpenses locales, indemnits de chmage, retraites complmentaires, etc.22



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Au total, raliser lobjectif de croissance de 0,8 % des dpenses publiques en volume est difficile, impose un effort de matrise des dpenses maintenu sans relche tout au long de 2012 et peut ncessiter en cours danne des mesures complmentaires.

3 - Un objectif de dficit pour 2012 difficile atteindreLa rduction du dficit public de 5,7 % du PIB en 2011 4,5 % en 2012 repose sur une hypothse de croissance de lactivit trs favorable et un objectif de matrise des dpenses qui nest pas acquis. Si la croissance du PIB tait infrieure dun point la prvision du Gouvernement, le dficit public serait accru denviron 0,4 point de PIB en 201225. Du fait du dcalage de perception de certains impts (sur le revenu notamment), limpact serait un peu plus important en 2013, fragilisant lobjectif de dficit de 3 % du PIB pour cette anne. Au total, une rvision dun point la baisse du PIB entrane une aggravation du dficit denviron 8 Md la premire anne et 10 Md la deuxime26.

4 - Une dette publique qui approcherait 90 % du PIBStabiliser la dette en 2012, compte-tenu dune croissance de 2,8 % du PIB en valeur, supposerait que le dficit public nexcde pas 2,3 % du PIB. Un besoin de financement des administrations publiques de 4,5 % du PIB se traduirait par une hausse du ratio dendettement de 2,2 points. En y ajoutant limpact des flux nets dacquisitions dactifs, la dette augmenterait de 3,3 points pour atteindre 88,3 % du PIB. Cette prvision intgre uniquement un encours de prts aux Etats en difficult de la zone euro de 40 Md, surtout en faveur de la Grce, accords directement par la France ou par lintermdiaire du FESF en application des dcisions prises jusquau 7 novembre 2011. Elle ne prend en compte ni lhypothse dinterventions du fonds europen de stabilit financire (FESF) pour acheter des titres publics sur le march secondaire, ni la dotation en capital que les Etats devront apporter linstitution qui grera le mcanisme europen de stabilit (MES) et dont la cration a t avance juillet 201227. Les crdits ncessaires lapport

En tenant aussi compte des dpenses sensibles la conjoncture. Avec une lasticit des recettes gale 1,0 mais, en phase de fort ralentissement, cette lasticit peut tre plus faible. 27 Contrairement au FESF, linstitution qui grera le MES empruntera en son nom propre, mais devra avoir un capital reprsentant au moins 15 % de ses actifs. Le FESF et le MES pourraient intervenir en mme temps de juillet 2012 juillet 2013.26

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en capital de la France devront tre inscrits dans une loi de finances rectificative. Si la croissance tait nulle en 2012, le rapport de la dette au PIB approcherait 90 % du PIB, sans prendre en compte limpact sur ce ratio de nouvelles mesures de soutien ventuelles aux pays de la zone euro, audel de celles prises en compte le 7 novembre.

5 - Un dficit suprieur la moyenne europenne et une dette plus leve quen AllemagneSi le dficit public tait effectivement ramen 4,5 % du PIB en 2012, il resterait suprieur la moyenne, hors France, de la zone euro (3,0 % du PIB) et de lUnion europenne (3,6 % du PIB), alors que celui de lAllemagne serait de seulement 1,0 % du PIB, selon les dernires prvisions de la Commission europenne. Selon celles-ci, fondes sur une croissance de 0,6 % en France, lcart entre la France et les autres pays ne changerait pas significativement. Le solde primaire serait encore ngatif en France, hauteur de 1,7 % du PIB, et positif en Allemagne, hauteur de 1,3 % du PIB. Dans ces conditions, les rapports de la dette au PIB des deux pays continueraient diverger, lAllemagne ramenant son endettement public environ 81 % du PIB contre 88 % pour la France. La dette de lAllemagne avait presque toujours t lgrement suprieure celle de la France depuis 1995 et un tel cart, dans ce sens, na jamais t observ. La dette publique de la France serait proche de la moyenne de la zone euro et suprieure la moyenne de lUnion europenne.

6 - Un effort structurel accru en 2012, conforme aux engagements, et portant surtout sur les prlvementsLa croissance de 0,8 % des dpenses publiques en volume prvue pour 2012 est gale celle qui est inscrite dans la loi de programmation. Si cet objectif de dpenses tait respect, la composante de leffort structurel relative aux dpenses serait comprise entre 0,1 et 0,4 % en 2012, selon la croissance potentielle retenue (1,0 ou 1,5 %). Le rendement des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires intervenues depuis juillet 2010 serait de 16 Md avec les mesures annonces le 7 novembre, largement suprieur aux 3 Md inscrits pour 2012 dans la loi de programmation.



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En y ajoutant limpact dcal des rformes dcides avant juillet 2010, les mesures nouvelles auraient pour effet daugmenter les prlvements obligatoires de 20 Md en 2012, soit 1,0 point de PIB aprs 0,6 point en 2011. Leffort structurel reposerait nouveau principalement sur une hausse des prlvements obligatoires. Au total, il reprsenterait de 1,1 1,4 point de PIB en 2012. Au cours des 20 dernires annes, les efforts structurels les plus importants se sont levs 1,3 point de PIB en 1994 et 1,5 point en 1996. Selon les dernires prvisions de la Commission europenne, corriges pour tenir compte du plan du 7 novembre, lengagement pris au niveau europen de rduire le dficit structurel de 1 point sera respect.

C - Les annes 2013 et 20141 - Une prvision de croissance des recettes reposant sur un cumul dhypothses favorablesLa prvision de croissance du PIB pour 2013 et 2014 a t ramene de 2,5 %, dans le programme de stabilit, 2,0 % dans les dernires prvisions du Gouvernement. Elle suppose que le ralentissement de 2012 sera seulement temporaire et que la croissance repartira rapidement. Les inquitudes sur le niveau des dettes publiques en Europe et aux Etats-Unis sont cependant encore trs fortes. De plus, le dsendettement des agents privs peut peser fortement sur la consommation et linvestissement, alors mme que les banques pourraient limiter leurs offres de crdits pour adapter la structure de leurs bilans aux nouvelles rgles prudentielles. Enfin, la croissance pourrait tre ralentie dans lensemble des pays par leffet des programmes de redressement budgtaire. La Commission europenne et lOCDE prvoient dans ces conditions une croissance de seulement 1,4 % en 2013. Compte tenu des prvisions de croissance du PIB et des recettes du Gouvernement, llasticit des recettes publiques au PIB serait de 1,15 en 2013, ce qui est relativement lev, puis de 1,0 en 2014. Les mesures nouvelles dj dcides augmenteront les prlvements obligatoires denviron 2 Md en 2013. Le Gouvernement y ajoute les 3 Md prvus par la loi de programmation mais sans prciser les dispositions qui devront tre prises pour obtenir ce rendement. Il prvoit aussi 3 Md de mesures nouvelles supplmentaires chaque anne de 2014 2016, sans en indiquer la nature.


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Dans ces conditions, le taux des prlvements obligatoires continuerait augmenter, de 44,8 % du PIB en 2012 45,3 % en 2013, alors que son niveau le plus lev tait jusque l de 44,9 % (en 1999).

2 - Un objectif de dpenses mieux documenter a) La croissance annuelle des dpensesLa croissance des dpenses publiques en volume inscrite dans la loi de programmation et le programme de stabilit est de 0,5 % en 2013 et 2014, alors quelle a t de 1,7 % en volume de 2007 2010. Les objectifs de croissance des dpenses publiques sont dsormais plus crdibles dans la mesure o ils sont fixs dans des lois de programmation qui les dclinent pour lEtat et les rgimes obligatoires de base de scurit sociale. Les dpenses de lEtat font elles-mmes lobjet dun budget triennal (2011 2013 pour celui en vigueur actuellement) qui les dcompose par missions. Les dotations de chaque mission sont arrtes par le Premier ministre dans ses lettres plafonds pour 3 ans. En examinant cette programmation, la Cour avait cependant soulign, dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques, que les rformes engages taient elles seules insuffisantes pour atteindre cet objectif de croissance des dpenses publiques. Or, celui-ci a t ramen 0,2 % en 2013 et 0,4 % en 2014 dans le rapport conomique et financier mis jour aprs le discours du Premier ministre du 7 novembre 2011. De nouvelles dcisions pour 2013 et 2014 ont en effet t annonces le 7 novembre 2011. Elles prennent surtout la forme dun durcissement des normes de dpenses appliques lEtat et lassurance maladie sans que les mesures ncessaires pour les respecter soient toujours prcises. Il a ainsi t annonc, pour chaque anne de 2013 2016, une baisse supplmentaire de 1,0 Md des dpenses de lEtat par rapport lapplication de la norme zro valeur, alors que la stabilisation des dpenses de lEtat en valeur nest pas documente au-del de 2013. Ainsi, les conomies affiches par le Gouvernement sur la masse salariale lhorizon de 2016 reposent non seulement sur la prolongation de la rgle du un sur deux , mais aussi sur des hypothses non explicites entre lesquelles des choix devront tre faits, comme la poursuite du gel de la valeur du point ou la diminution du taux de rtrocession aux agents des gains de productivit.



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Lobjectif national des dpenses dassurance maladie serait ramen de 2,8 % 2,5 %, ce qui reprsente 0,5 Md de dpenses en moins. Les types de mesures envisages pour respecter ce nouvel objectif au-del de 2012 ne sont pas prciss. Le raccourcissement du calendrier de mise en uvre de la rforme des retraites, en lui-mme appropri, aurait un impact plus faible. Au total, les dcisions annonces le 7 novembre ont permis de rduire la progression des dpenses publiques de presque 2 Md chaque anne et de ramener leur taux de croissance de 0,5 % (programme de stabilit) 0,3 % (dernire prvision) sur 2013-2014.

b) Limpact sur la dette des conomies annonces le 7 novembreLe Gouvernement escompte un impact de 27,5 Md des mesures annonces le 7 novembre sur la dette28 qui sexplique de la manire suivante. Leur impact sur le dficit public dune anne donne rsulte du cumul de cette baisse annuelle denviron 2 Md depuis 2011. Il serait ainsi de presque 2 Md en 2012, de 4 Md en 2013 et de 9 Md en 2016.Tableau 2 : impact annonc des conomies du 7 novembre (Md) Impact en/sur : Hausse des dpenses Dficit Dette 2012 - 1,8 - 1,8 - 1,8 2013 - 1,9 - 3,7 - 5,5 2014 - 2,3 - 6,0 - 11,5 2015 - 1,0 - 7,0 - 18,5 2016 - 2,0 - 9,0 - 27,5

Source : rapport conomique, social et financier mis jour le 22 novembre 2011

Limpact sur la dette publique une anne donne rsulte lui-mme du cumul des impacts sur le dficit des annes antrieures. A lhorizon de 2016, il serait ainsi de 27,5 Md (cf. tableau ci-dessus)29. En y ajoutant limpact des mesures nouvelles relatives aux prlvements obligatoires annonces le 7 novembre, le Gouvernement prsente un plan de 65 Md. Ce mode de prsentation, habituel dans dautres pays, appelle des prcautions dutilisation. Mcaniquement, en effet, cet impact est dautant plus important quil est prolong un horizon lointain. Ainsi, raliser 2 Md dconomies supplmentaires chaque anne permet de rduire la dette de 90 Md lhorizon de 2020.Le volet dpenses des mesures annonces le 24 aot comprend une conomie de 1,0 Md sur le budget de lEtat, limite lanne 2012. 29 33 Md avec lconomie annonce le 24 aot.28


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De plus, la croissance des dpenses publiques, politique inchange, peut entraner une augmentation de la dette bien plus importante. Celle-ci serait de 75 Md lhorizon de 2016 si la croissance des dpenses tait de 0,5 % par an, comme prvu dans le programme de stabilit, et de 285 Md si elle tait de 1,7 % par an, comme dans les annes 2007 2010.

3 - Un effort structurel augmenter en 2013 et 2014Le Gouvernement affiche une rduction du dficit structurel de 1,4 point de PIB en 2013 puis de 0,9 point chacune des annes 2014 2016, mais elle rsulte en partie dlasticits leves des recettes. Leffort structurel programm est en fait moindre. Les mesures nouvelles de hausse de prlvements obligatoires annonces dgageraient des montants de 5 Md en 2013 et 3 Md en 2014, mais celles qui sont documentes reprsentent 2 Md en 2013 et aucune ne lest pour 2014. Si les dpenses et les hausses de prlvements sont conformes aux prvisions du rapport conomique et financier mis jour, leffort structurel sera de 0,6 1,0 % du PIB en 2013 et de 0,4 0,7 % en 2014. *** Lensemble des lments prcdents montre que la trajectoire des dficits publics inscrite dans la loi de programmation au-del de 2012 (3,0 % du PIB en 2013 et 0 en 2016) repose sur des hypothses macroconomiques favorables et un effort structurel qui devrait tre plus ambitieux et reposer sur des mesures plus prcises.

II - Les enjeux et conditions de la baisse du dficitDs les premiers signes, lautomne 2008, dun fort ralentissement de la croissance en 2008-2009, un consensus sest dgag dans de nombreux pays, dont la France, pour complter lassouplissement de la politique montaire dcid par les banques centrales, par une politique budgtaire de relance au-del du jeu des stabilisateurs automatiques. Le contexte est aujourdhui radicalement diffrent, en France et dans beaucoup de pays de la zone euro. Lendettement public a augment de plus de 20 points de PIB depuis fin 2007 et prive les Etats de marges de manuvre. La rduction du dficit est plus que jamais indispensable pour rassurer les cranciers des Etats et des autres entits publiques,



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obtenir un effet favorable sur la charge dintrt, renforcer la croissance moyen terme et garantir lautonomie de la politique conomique et sociale. Ces mesures de consolidation budgtaire auront toutefois un impact ngatif sur lactivit court terme, dampleur variable en fonction des mesures retenues. Or, la perspective dune croissance faible, voire nulle, peut aussi inquiter les cranciers des Etats. La voie est donc devenue trs troite.

A - Les enjeux1 - Une drive de la dette en labsence de mesures correctricesPour commencer rduire la dette, en pourcentage du PIB, les comptes publics doivent dgager un excdent primaire suprieur un seuil minimal, appel solde primaire stabilisant . Il est lui-mme gal au produit de la dette par lcart entre son taux dintrt moyen et le taux de croissance nominal du PIB. Si le solde primaire est insuffisant, la dette augmente mcaniquement sous leffet des intrts. Avec une croissance potentielle de 1,0 ou 1,5 % et un taux dintrt de 3,4 % (taux moyen en 2010), un excdent primaire structurel de 0,3 % 0,8 % du PIB est ncessaire pour stabiliser la dette au niveau de 85 % du PIB. Or, le solde primaire structurel de la France tait ngatif hauteur de 2,1 % du PIB en 2011 selon la Commission europenne30. Il faudrait donc le rduire de 2,4 2,9 points de PIB pour commencer rduire la dette. Leffet de boule de neige de la dette qui rsulterait du maintien du dficit primaire structurel son niveau de 2011 peut tre illustr par deux scnarii conventionnels reposant sur des taux de la croissance potentielle de 1,0 ou 1,5 %31. La dette atteindrait 100 % du PIB en 2015 ou 2016, selon le scnario, et 122 ou 113 % du PIB en 2020. La charge dintrts reprsenterait environ 4,5 % du PIB en 2020, soit 9 % des recettesLestimation du solde structurel de la Commission europenne est prise ici titre provisoire. La Cour rexaminera lvolution du dficit structurel dans son rapport de juin 2012 sur les finances publiques. 31 Les autres hypothses retenues sont : la croissance du PIB est suprieure ce potentiel de 2013 2020 (mais de 1 % en 2012) et permet de ramener le dficit primaire effectif (3,1 % du PIB en 2011) son niveau structurel en 2020 ; le prix du PIB crot de 1 % en 2012 puis de 1,0 ou 1,5 % ; le taux dintrt moyen de la dette crot de 0,1 point par an ; il ny a pas de mesures de soutien aux pays de la zone euro au-del de celles prvues le 7 novembre.30


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publiques ou lquivalent des crdits budgtaires consacrs aux missions enseignement scolaire et enseignement suprieur et recherche . Ces scnarii de linacceptable maintiendraient la France dans une zone trs dangereuse dont il faut au contraire sloigner rapidement en rduisant la dette. A titre dillustration, un effort structurel de 1 point de PIB par an pendant cinq ans, en commenant en 2012, permettrait de stabiliser la dette 91 % du PIB en 2013 puis de la ramener 78 % du PIB en 202032. Ce scnario de redressement est proche de celui du programme de stabilit.

2 - Un risque de hausse des taux et de la charge dintrtIl est impratif de ne pas laisser les marchs anticiper un risque de non soutenabilit des finances publiques. En effet, aprs tre rest infrieur 50 points de base jusqu juin 2011, lcart de taux entre les obligations dEtat franaises et allemandes a approch 200 points33 en novembre 2011, avant de redescendre aux environs de 125 points la mijanvier. Le taux des obligations publiques franaises se sont carts des taux allemands qui ont eux-mmes diminu, et le taux moyen de la dette franaise a peu augment, mais lexemple de lItalie ou de lEspagne montre que la prime de risque sur la dette dun grand Etat peut rapidement augmenter de plusieurs centaines de points. Leffet de boule de neige de la dette pourrait alors rapidement paratre incontrlable et lEtat connatre dimportantes difficults pour lever les emprunts ncessaires pour couvrir le dficit. Au surplus, les chanciers de remboursement de la dette actuelle conduisent des besoins de refinancement trs importants dans les prochaines annes. Selon le FMI, en tenant compte de la dette court terme et en supposant quelle est renouvele lidentique, ces besoins de refinancement reprsenteraient environ 330 Md en 2012 et 340 Md en 2013 (aprs 280 en 2011), contre respectivement 250 et 200 Md en Allemagne, 350 et 300 Md en Italie.

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Avec une croissance potentielle de 1,5 %. Un point de base correspond un intrt de 0,01 %.


LES FINANCES

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COUR DES COMPTES Rapport Public Annuel 2012 Tome1