DANS L’ACTU P.2• FISCALITÉ DES ENTREPRISES :

LES INITIATIVES DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

SPÉCIAL SDCI P.4• CDCI : LES MÉTHODES DIFFÈRENT,

DES INQUIÉTUDES PERSISTENT

FOCUS P.6• LA DÉONTOLOGIE AU SERVICE DE LA VIE PUBLIQUE

DROIT P.10• COMMUNE NOUVELLE ET RÉPARTITION

DES SIÈGES DE CONSEILLER COMMUNAUTAIRE

ÉNERGIE P.20• LA TRANSITION PAR LES RÉSEAUX INTELLIGENTS

TERRITOIRES P.22• LES POLITIQUES D’ACCUEIL ET D’ATTRACTIVITÉ

AU CŒUR DU DÉVELOPPEMENT LOCAL

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DOSSIER P.11

PLUi : la dynamique est lancée

Février 2016 • N° 207 • Mensuel édité par l’AdCF - www.adcf.org • 5,50 E

Nouvelles mesures contre l’évasion fiscale des entreprises

Renforcer la dynamiqueEn consacrant son dossier au plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi), notre mensuel revient ce mois-ci sur l’un des grands sujets à l’agenda des communautés au cours des prochains mois. Les textes législatifs récents ont fait du PLU intercommunal l’objectif et le principe de droit commun, tout en préservant la capacité des communes à y renoncer d’ici mars 2017. Plutôt qu’un transfert subi et imposé, cette capacité de renonciation faisait partie des suggestions de l’AdCF. Nous aurions néanmoins préféré que celle-ci repose sur une décision majoritaire et non sur le veto de quelques-uns. Dont acte, il convient de s’y adapter. Et surtout de persuader !

Le mérite des lois Grenelle puis de la loi Alur est d’avoir mis à l’agenda, dans tous les territoires, la question du PLU intercommunal. Plus de 11 000 communes vivent déjà à l’heure du PLUi, tant en milieu urbain que rural, et en sont aujourd’hui les meilleures ambassadrices. Comme le montre notre dossier, certains fantasmes doivent encore être levés. En rappelant notamment qu’un PLU commun n’emporte pas la privation des maires de leurs

pouvoirs propres sur les autorisations du droit des sols. Surtout, c’est la nouvelle gouvernance de l’urbanisme à l’échelle intercommunale qui doit être mise en évidence. C’est un fait, un PLU intercommunal est évidemment un « faire ensemble » plutôt qu’un rapport de force. C’est même le plus souvent la solution pour répondre de manière collective à la complexité croissante des réglementations, aux pressions de propriétaires fonciers ou de promoteurs soucieux de valoriser leurs biens, à la nécessité de redonner davantage de cohérence aux politiques publiques, à une manière de mutualiser une ingénierie et des coûts croissants...

Nombreux sont les élus à l’avoir pleinement compris depuis longtemps. D’autres se convertissent progressivement. Une dynamique est aujourd’hui lancée. À partir du mois de mars, l’AdCF engagera un vaste effort de promotion de cette mise en partage des stratégies d’urbanisme à l’échelle des bassins de vie. Une campagne d’explication, assise sur de nombreux témoignages et des bonnes pratiques, sera engagée. Il reste quelques mois pour convaincre et rassurer, dans un contexte instable marqué par les changements de périmètres et la crise budgétaire. Ne perdons pas de temps.

« Plus de 11 000 communes vivent déjà à l’heure du PLUi »

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Depuis 2013, la Commission européenne a commencé à se pencher sur la question des schémas d’optimisation fiscale dite « agressive », qui tendent à délocaliser les bénéfices des entreprises plurinationales sous les cieux les plus cléments. Un ensemble de mesures ont ainsi été proposées. Elles seront à suivre de près par les régions et les communautés, car elles pourraient peser sur le rendement à attendre de la CVAE.

D epuis de nombreuses années, les économistes constatent le poids croissant des pratiques d’opti-misation fiscale « agressive » qui permettent aux

groupes multinationaux de relocaliser leurs bénéfices dans les pays présentant les taux d’imposition les plus favorables. Par de nombreux procédés et pratiques comptables (en général légaux mais parfois proches de l’abus de droit), certaines holdings ou sociétés financières parviennent, via les prix de transfert (ventes de biens et services entre entités d’un même groupe), des prêts intragroupes ou des redevances imposées à des filiales ou franchises, à capter une part importante des bénéfices et des marges tout en les exportant dans des paradis fiscaux.Ces pratiques contribuent à l’érosion de l’assiette fiscale taxable d’une fraction importante et croissante de l’éco-nomie mondiale. Si ces pratiques ont été dénoncées depuis de nombreuses années par les économistes « hétérodoxes », ce sont les grandes institutions inter-nationales qui s’en sont saisies depuis la crise de 2008, ainsi que des États tels que la France, les États-Unis ou la Grande Bretagne. Les rapports très documentés remis à l’automne 2015 par l’OCDE, et disponibles sur le site de l’organisation internationale, étudient avec précision ces techniques et l’impact sur les assiettes fiscales des États. La Commission européenne a fini à son tour par se pencher sérieusement sur le dossier en se dotant, le 28 janvier 2016, d’un plan d’action.

Coopération fiscale entre ÉtatsElle propose ainsi de contrer les méthodes les plus cou-ramment utilisées par les entreprises pour éluder l’impôt, et de renforcer la transparence fiscale au niveau inter-national à travers des échanges d’informations fiscales sur les multinationales. Des recommandations visent à prévenir l’utilisation abusive des conventions fiscales de type « rescrits ». L’objectif : imposer les bénéfices là où ils sont vraiment réalisés. De même, un renforcement de la coopération fiscale et administrative est prévu entre États membres pour éviter la fuite de l’assiette imposable en dehors de l’Union. Une « liste noire » européenne identifiera les pays tiers qui refuseraient d’appliquer les principes d’une bonne gouvernance fiscale.

La valeur ajoutée des entreprises étant naturellement tributaire des bénéfices déclarés (desquels sont retran-chées les consommations intermédiaires), le tissu éco-nomique local, constitué de nombreuses filiales ou sociétés franchisées de grande marque (assujetties à des redevances souvent lourdes), peut connaître une très

forte érosion de sa valeur ajoutée réelle. Dans un cadre national, l’AdCF plaide d’ailleurs pour la consolidation fiscale des groupes afin de neutraliser les effets de ces prix de transfert sur la répartition de la CVAE entre les territoires.

Optimisation… voire fraudeCes pratiques abusives tendent également à déformer les réalités économiques. Elles peuvent conduire à des représentations faussées de la création de richesse et de la production (PIB) mais aussi des échanges internatio-naux (en sous-estimant par exemple les biens vendus à des holdings situées à l’étranger tout en surestimant le prix des biens et services supports achetés).Afin de ne pas s’exposer aux règles d’unanimité qui s’im-posent au sein de l’Union européenne sur les questions d’harmonisation fiscale, les commissaires chargés du dossier (Pierre Moscovici, Margrethe Vestager, Joaquin Almunia...) progressent par la requalification de certaines pratiques en « aides d’État ». L’absence de transparence fiscale comme le « ruling » conduit à des distorsions de concurrence, qui sont assimilées à des soutiens indi-rects. Fiat au Luxembourg et Starbucks aux Pays-Bas ont déjà été condamnés à acquitter aux pays d’accueil d’importantes pénalités fiscales. Trente-cinq multina-tionales faisaient l’objet d’enquêtes en janvier et sont menacées de lourdes amendes, la Commission évoquant non plus une simple « optimisation fiscale » mais bien une « fraude fiscale » dans ses communiqués récents. Un dossier à suivre.

Nicolas Portier

Objectif : imposer les bénéfices là où ils sont vraiment réalisés

Charles-Éric Lemaignen Président de l’AdCF

ÉDITORIAL

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En bref71 C’est le nombre de communautés en moins au

1er janvier 2016, selon la Direction générale des collectivités locales (DGCL). La France passe ainsi de 2 133 à 2 062 communautés. L’essentiel du

mouvement de réduction est lié à la rationalisation intervenue en Île-de-France avec la mise en œuvre du schéma régional de coopération intercommunale en deuxième couronne et la création de la Métropole du Grand Paris. Les communautés d’agglomération passent de 226 à 196.

Un guide des financements européensLe 18 février dernier, le ministère des Affaires étrangères et du Développement internatio-nal a lancé un guide en ligne sur les finance-

ments européens. Établi dans le cadre d’un partenariat avec Touteleurope.eu, premier portail d’information sur les ques-tions européennes, ce guide s’adresse à tous ceux qui portent un projet susceptible de bénéficier du concours de fonds euro-péens. Il propose un panorama complet et immédiatement exploitable de l’ensemble des financements européens. La France bénéficie en effet de 26 milliards d’euros sur la période 2014-2020 au titre des fonds structurels européens, et de nombreux projets, notamment d’investissement, sont soute-nus par les politiques communes (programme Horizon 2020 pour la recherche et l’innovation, mécanisme d’interconnexion pour l’Europe pour les infrastructures de transport, d’énergie et de communication, programme Erasmus+ pour la mobilité des jeunes, etc.).Pour plus d’informations : www.touteleurope.eu/financements

Économie circulaire en Outre-merSerge Letchimy, député de la Martinique, a remis mardi 16 février à Ségolène Royal son rapport sur la mise en œuvre d’un modèle d’économie circulaire dans les collectivi-

tés d’Outre-mer. Consacré au traitement des bateaux hors d’usage, des déchets d’emballage, des équipements élec-triques et électroniques usagés, des déchets de textile ou d’éléments d’ameublement, celui-ci complète un premier rapport déjà remis en juillet dernier plus spécifiquement consacré au démantèlement des véhicules hors d’usage. Dix-sept mesures doivent permettre d’adapter la mise en œuvre du volet « économie circulaire » de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte aux territoires ultrama-rins. Serge Letchimy propose également la désignation d’un comité de pilotage pour assurer le suivi des mesures propo-sées dans ses deux rapports.

« On entretient beaucoup de fantasmes sur la suppression des communes. (…) Il n’y a pas de remise en cause d’un échelon auquel tout le monde est attaché, à commencer par les élus. Les communes n’ont pas vocation à disparaître, mais elles doivent évoluer, dans des intercos augmentées de fait en taille et en compétences. »

Estelle Grelier, nouvelle secrétaire d’État chargée des collectivités territoriales, dans une interview

pour La Gazette des communes du 16/11/2015

Estelle Grelier aura notamment à l’ordre du jour de son mandat ministériel le suivi des schémas départementaux de coopération intercommunale d’ici à l’été 2016.

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Elle l’a dit...

Rapports sur la mobilisation du foncier en faveur du logement

À quelques semaines de la présentation du projet de loi Égalité et citoyenneté, deux rapports sur la mobilisation du foncier en faveur du loge-

ment viennent d’être publiés. Le premier, présenté le 17 février par Thierry Repentin, président de la Commission nationale de l’aménagement, de l’urba-nisme et du foncier (Cnauf), s’attache à la mobilisation du foncier public et le second, fruit de travaux parlemen-taires, présenté la veille par le député Daniel Goldberg, formule 30 propositions pour encourager la mobili-sation du foncier privé.

La Cnauf dresse un bilan positif de l’année 2015 en matière de cession de foncier public (État et établisse-ments publics) : 7 900 logements dont 45 % de logements sociaux devraient être construits grâce à 70 cessions, nombre qui dépasse l’objectif initial de 5 000 logements. Le rapport estime que 2016 verra se poursuivre cette accélération, notamment grâce à l’élargissement du dispositif de décote aux cessions d’anciens logements devant faire l’objet d’une réhabilitation, et à l’autori-sation de cessions de gré à gré à des bailleurs sociaux lorsque la commune est en déficit de logements sociaux. Il propose la réalisation de diagnostics de pollution des

sols très en amont, l’amélioration de la transparence sur le coût des cessions, ou encore une réflexion sur une décote pour les logements intermédiaires.

30 propositionsLe second rapport, présenté à l’Assemblée nationale, s’organise autour de quatre axes : identifier le foncier disponible et en finir avec un marché opaque, améliorer le traitement des recours, allier l’urbanisme opéra-tionnel et la fiscalité, définir une nouvelle ambition. Parmi les propositions avancées par Daniel Goldberg, plusieurs sont émises à l’endroit des communautés : encourager les métropoles ou les établissements publics territoriaux à passer, en lieu et place des communes, des conventions avec les établissements publics fonciers ; généraliser la création d’observatoires du foncier à l’échelle de la métropole ; obliger les EPCI compé-tents en matière de PLU à créer un service mutualisé d’instruction des demandes de permis de construire. Mais aussi instituer des médiateurs régionaux de la construction de logements ; calculer la taxe foncière des terrains constructibles sur la base de leur valeur vénale ; réformer la fiscalité des terrains à bâtir ; per-mettre aux collectivités territoriales de mettre en place des « zones de mobilisation foncière », etc.Les conclusions du groupe de travail sur la mobilisa-tion du foncier privé en faveur du logement, présidé par Dominique Figeat, président de l’Observatoire régional du foncier en Île-de-France, sont quant à elles attendues en mars. Montaine Blonsard

Le rapport de la Cnauf propose une décote pour les logements intermédiaires

70 cessions de foncier public en 2015 permettront la construction de 7 900 logements, dont 45 % de logements sociaux. / © viappy / Fotolia

L’avenir des sous-préfectures en débat

L e 16 février 2016, le ministre de l’Intérieur Bernard Cazeneuve a annoncé, dans une note aux préfets de région et de département, le lancement d’une

procédure de « concertation sur la réforme de l’échelon infradépartemental de l’État ». Celle-ci s’inscrit dans le cadre du plan « préfectures nouvelle génération » (PPNG), déclinaison de la réforme plus globale de l’admi-nistration de l’État territorial et qui a pour objectif de renforcer les missions prioritaires des préfectures et sous-préfectures. En ce sens, celles-ci devraient notam-ment se voir déchargées de la mission de délivrance des titres d’identité et de circulation d’ici à 2017.

Projets départementauxD’ici le 31 mai, chaque préfet sera chargé d’élaborer un projet territorial départemental analysant à la fois la pertinence des limites actuelles d’arrondissement en lien avec les nouveaux périmètres intercommunaux prévus

dans les SDCI, et l’offre de services publics existante sur le territoire (sous-préfectures, maisons de l’État et maisons de services au public, à l’aune notamment des schémas départementaux d’amélioration de l’accessi-bilité des services au public en cours d’élaboration). « Vous examinerez systématiquement la possibilité de procéder à des spécialisations thématiques et à des mutualisations entre sites préfectoraux », indique Bernard Cazeneuve, tout en appelant également à des propositions de jumelage ou de fusion d’arrondissements, à la condition que ceux-ci offrent un gage d’amélioration du service rendu. Mise en réseau, complémentarité renforcée des sites, repositionnement de certains agents de sous-préfecture sur l’ingénierie territoriale figurent également parmi les orientations proposées. Élus et syndicats devront être concertés, le ministre de l’Inté-rieur appelant à un vrai dialogue pour une démarche transparente et efficace. Apolline Prêtre

www.adcf.org • N° 207 • FÉVRIER 2016

DANS L’ACTU 3

DANS L’ACTU4 SPÉCIAL SDCI4

FÉVRIER 2016 • N° 207 • www.adcf.org

CDCI : les méthodes diffèrent, des inquiétudes persistent

Alors que la procédure de coproduction des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI) suit son cours, l’AdCF tire d’ores et déjà plusieurs enseignements quant à la méthode choisie par chaque département.

P réfets et commissions départemen-tales de coopération intercommu-nale (CDCI) jouissent d’une grande

liberté méthodologique dans le cadre des travaux relatifs aux projets de schéma départemental de coopération intercom-munale (SDCI). Dans les faits, cette liberté se traduit par des organisations variables selon les départements.Dans plus de la moitié de ceux analysés jusqu’ici1, la CDCI n’a prévu de se réunir qu’une ou deux fois entre la présentation du projet initial par le préfet et l ’arrêté définitif, qui doit paraître au plus tard le 31 mars 2016.Dans certains cas, ce choix peut s’expliquer par les nombreuses fusions qui ont déjà eu lieu après l’adoption du SDCI de 2011. Ainsi, dans le Nord, le nombre d’EPCI était passé de 48 à 20 à l’époque (cf. carte). À l’issue du SDCI de 2015, seules deux communautés devraient disparaître. De même, dans les Alpes-Maritimes, une seule réunion est

prévue puisque le SDCI ne porte que sur la réduction du nombre de syndicats, le nombre d’EPCI restant à 7.Dans certains départements en revanche, le nombre de réunions de la CDCI prévues peut paraître faible eu égard à l’envergure du projet de schéma. Ainsi en Ariège, où le nombre d’intercommunalités doit passer de 20 à 5, les deux seules réunions de la CDCI ne suffiront peut-être pas à trouver les arrangements nécessaires. Dans d’autres cas enfin, comme en Aveyron, la CDCI a prévu de se réunir six fois, ce qui peut s’expliquer par la diminution de moitié du nombre d’intercommunalités.

Approche thématique ou territorialiséePour ce qui est du mode d’organisation des réunions de la CDCI, certains dépar-tements semblent avoir opté pour une approche thématique de leurs travaux, en particulier là où les projets sont les plus

ambitieux. La commission a par exemple privilégié un travail ciblé sur les groupe-ments de communes dotés d’une fiscalité propre d’une part, puis sur les syndicats d’autre part. C’est le cas du Lot-et-Garonne dans lequel, si les périmètres communau-taires devraient à priori peu évoluer, un important travail est mené sur les syndicats.Dans de nombreux autres cas, les préfets ou les CDCI elles-mêmes ont préféré une approche par territoire. Ce mode

de réflexion a l’avantage de maintenir la cohérence entre les fusions de commu-nautés et la disparition des syndicats sur un même espace. De même, cela permet de sanctuariser un temps de discussion

sur les points les plus épineux, après avoir acté le consensus là où les projets pré-fectoraux correspondent au mieux à la volonté des élus.

Fusionner, oui ; mais bien fusionnerDans de nombreux territoires, la nécessité de fusionner est intégrée par les commu-nautés. Pour autant, tant que les schémas définitifs n’ont pas été adoptés, il est dif-

ficile, selon une majorité d’élus et de directeurs généraux, de se projeter et de commencer à travailler à la fusion. Les difficultés sont d’autant plus grandes que dans un nombre substantiel de cas, les projets initiaux ne comportent pas suffisamment

d’éléments préfigurant les compétences, la gouvernance et les moyens budgétaires des futurs groupements. Il sera donc nécessaire que les services de l’État soient en capacité de fournir ces éléments dans un délai très bref. Aussi voit-on de plus en plus fréquem-ment des présidents d’intercommunalités solliciter un délai supplémentaire pour mettre en œuvre les schémas. Les craintes sont d’autant plus fondées que les premiers résultats de l ’enquête que mène actuellement l ’AdCF auprès des communautés ayant déjà fusionné indiquent qu’en deçà de 12 mois, il est difficile d’envisager une fusion sereine et efficace. Ce délai est d’autant plus néces-saire que les communautés interrogées ont le plus souvent fusionné sur la base de consensus locaux, ce qui ne sera pas forcément le cas pour les fusions à venir. Avec pour risque, comme en témoignent certaines, de devoir opérer des restitu-tions de compétences aux communes dans des domaines où l’harmonisation paraît trop difficile à réaliser. Le corol-laire pourrait être le développement de syndicats pour se substituer aux anciennes communautés, alors même que le but des SDCI est inverse.

Benjamin Mittet

1- Analyse AdCF à partir de données préfectorales portant sur 36 départements.

Un délai supplémentaire de mise en œuvre est de plus en plus demandé

Retrouvez sur le site de l’AdCF le dossier

spécial « Évolution des périmètres communautaires », comprenant de nombreuses ressources dont :

• les recommandations de l’AdCF pour amender en CDCI

• une foire aux questions (FAQ) réalisée avec Mairie-conseils

• une conférence en vidéo consacrée aux fusions de communautés

Ce dossier est accessible depuis www.adcf.org, rubrique « Les grands dossiers ».

Les fusions de communautés de 2006 à 2015

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Carte réalisée à partir de données importées par l'utilisateur.

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L’OBSERVATOIRE DE L’AdCF

un outil d’analyse et de simulationdes projets de périmètres

EPCI-Fusion

Modifier les SDCI ou créervos propres simulations

Liste des SDCI disponiblessur la France entière

Analyses thématiquesutilisées par les préfectures

Exporter les donnéescorrespondantesDonnées de cadrage, de dotations,

financières, fiscales, démographiques

utilisées par les préfectures Couverture territorialiséedes syndicats

www.epci-fusion.fr

EPCI-FUSION est une application conçue pour accompagnerles communautés dans la recomposition des périmètres :

visualisez l’ensemble des projetsde schéma des préfectures

analysez les conséquencesà partir de nombreusesdonnées démographiques,socio-économiques et fiscales

simulez des scénariosalternatifs

Cet outil, développé en partenariat avec la société SITER, est accessible à tous, les simulations de périmètres étant réservées aux adhérents de l’AdCF.

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La déontologie au service de la vie publiqueLors de sa convention de Tours en 2015, l’AdCF s’est engagée, à travers son programme d’action en faveur de la cohésion sociale et territoriale, à promouvoir activement les pratiques locales visant à prévenir les risques de conflit d’intérêts et de manquement à la probité.Ce Focus illustre les problématiques et l’état des lieux français en matière de transparence de la vie publique, ainsi que les outils mis à la disposition des élus pour leur permettre de s’informer et de s’engager sur cet enjeu, fondamental à la restauration de la confiance des citoyens avec les institutions publiques.

Ce sont les risques de conflit d’intérêts qui menacent le plus les gestionnaires locaux

Transparence : une préoccupation croissante

A lors que le Parlement débat actuel-lement du projet de loi sur la déon-tologie des agents publics et que de

nouveaux textes sont en préparation sur la vie économique, le moment est opportun pour dresser un tableau général des risques répertoriés, des pratiques constatées et des dispositions législatives récentes ou en dis-cussion visant à garantir la transparence de la décision publique, à prévenir les conflits d’intérêts et les manquements à la probité. D’importantes initiatives nationales et

européennes ont été prises ces dernières années pour moraliser la vie publique. De la commission Jospin à la création de la Haute Autorité pour la transpa-rence de la vie publique (HATVP), de la limitation des cumuls de mandats à la charte de l’élu local, l’environnement juridique et moral s’est profondément transformé.Comme l’indiquait le rapport du Service central de prévention de la corruption (SCPC) consacré en 2014 aux collectivités, les condamnations affectant des élus locaux ou des agents publics territoriaux restent rarissimes rapportées à leur effectif total. Malgré ce constat, les demandes sociales de transparence et de probité s’affer-missent d’année en année. Les col-lectivités elles-mêmes ont parfois pris les devants en se dotant de codes déon-tologiques pour prévenir les risques mais aussi aider élus et agents dans leur travail quotidien. Plus fréquents que les cas de corruption ou de fraude, ce sont les risques de conflit d’intérêts qui

menacent le plus les gestionnaires locaux. Or il n’est pas toujours facile de savoir à partir de quand la ligne est franchie, d’où l’utilité des politiques de prévention et d’une information de qualité. La HATVP a certes pour mission de contrôler, mais également d’aider les élus à connaître les zones de risques et à adopter les bonnes attitudes.

InformerAu vu des budgets considérables qu’elles gèrent aujourd’hui ainsi que des nombreux

marchés publics, délégations de services et subventions qui relèvent de leurs décisions, les métropoles et communautés sont éminemment concer-nées par les évolutions légis-latives. Il est apparu utile de

mieux faire connaître ces évolutions, de donner la parole aux institutions qui en

garantissent la mise en œuvre et de mettre en exergue les pratiques des collectivi-tés. Alors que la Haute Autorité vient de rendre son premier rapport d’acti-vité qui revient sur les pratiques de déclaration de patrimoine des élus, mais aussi sur les avis sollici-tés auprès d’elle, c’est la Charte de l’élu local qui s’apprête à souffler sa première bougie. Depuis la publica-tion de la loi du 31 mars 2015, tout membre d’une assemblée locale en phase d’installation doit prendre connaissance des sept articles de cette charte. La recomposition d’un nombre très important d’assem-blées intercommunales au cours des prochains mois devra obligatoire-ment s’accompagner de la lecture et de la remise de la charte à tous les conseillers. Mais sans attendre

2020, rien n’empêche les autres assemblées de prendre dès maintenant connaissance de ce document.

Nicolas Portier

Les 7 points de la Charte de l’élu local1. L’élu local exerce ses fonctions avec impartialité, diligence, dignité, probité

et intégrité.

2. Dans l’exercice de son mandat, l’élu local poursuit le seul intérêt général, à l’exclusion de tout intérêt qui lui soit personnel, directement ou indirectement, ou de tout autre intérêt particulier.

3. L’élu local veille à prévenir ou à faire cesser immédiatement tout conflit d’intérêts. Lorsque ses intérêts personnels sont en cause dans les affaires soumises à l’organe délibérant dont il est membre, l’élu local s’engage à les faire connaître avant le débat et le vote.

4. L’élu local s’engage à ne pas utiliser les ressources et les moyens mis à sa disposition pour l’exercice de son mandat ou de ses fonctions à d’autres fins.

5. Dans l’exercice de ses fonctions, l’élu local s’abstient de prendre des mesures lui accordant un avantage personnel ou professionnel futur après la cessation de son mandat et de ses fonctions.

6. L’élu local participe avec assiduité aux réunions de l’organe délibérant et des instances au sein desquelles il a été désigné.

7. Issu du suffrage universel, l’élu local est et reste responsable de ses actes pour la durée de son mandat devant l’ensemble des citoyens de la collectivité territoriale, à qui il rend compte des actes et décisions pris dans le cadre de ses fonctions.

La protection des lanceurs d’alerteLe Service central de pré-vention de la corruption

(SCPC) s’est vu confier en 2013 une nouvelle mission en matière de protection des lan-ceurs d’alerte. Aussi, son rapport 2014 est l’occasion d’effectuer une première analyse des dispositions adoptées et de les confron-ter à des expériences étrangères.Le SCPC définit le lanceur d’alerte comme « celui (ou celle) qui signale de bonne foi à sa hiérarchie ou aux autorités ou encore révèle au public des pratiques illégales ou irrégu-lières ou encore dangereuses, illégitimes ou immorales, qui seraient restées ignorées s’il (ou elle) n’avait estimé devoir s’affranchir, au nom d’un intérêt public supérieur, de son devoir de loyauté vis-à-vis de son employeur et de ses obligations de discrétion et de réserve professionnelles ». Selon le rapport, si la France a rattrapé une partie de son retard sur la reconnaissance des lanceurs d’alerte, elle dispose de marges de progrès en matière de protection, « en luttant contre l’exclusion des lanceurs d’alerte de la vie professionnelle ». Par ailleurs, les alertes visant des atteintes graves à l’intérêt public, mais dépourvues de caractère pénal, ne sont pas couvertes. Le rapport, après un passage en revue de ce statut dans de nom-breux pays, pointe la situation française où l’alerte directement donnée au public n’est formellement protégée qu’en matière de santé et d’environnement.Parmi ses 11 propositions en faveur de la protection des lanceurs d’alerte, le SCPC propose d’unifier le droit d’alerte, de l’ar-ticuler avec le droit des secrets protégés, d’étendre le bénéfice de la protection légale aux tiers, d’organiser l’instruction des alertes et l’accompagnement des lanceurs d’alerte, ou encore d’améliorer le régime d’indemnisation de ces derniers.

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FOCUS DÉONTOLOGIE6

« Être transparent, c’est rendre des comptes »Créée en 2013, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique est une autorité administrative indépendante chargée de promouvoir la probité et l’exemplarité des décideurs publics. Elle contrôle et publie notamment les

déclarations de patrimoine et d’intérêts des élus. La parole à son président, Jean-Louis Nadal.

Votre rapport d’activité vient d’être rendu public : quels sont les grands enseignements de l’activité de la Haute Autorité depuis sa mise en place ?Au terme de ces deux premières années d’activité qui furent intenses, je suis plus que jamais convaincu de l’utilité de notre action au service des responsables publics comme des citoyens. Néanmoins, j’ai le senti ment que nous pouvons encore gagner en efficacité. Ces deux années nous ont ainsi permis de constater que

notre action comme les lois sur la trans-parence de la vie publique sont encore relativement méconnues des élus locaux, par exemple sur le contrôle de la reprise

d’une activité professionnelle à la fin du mandat. J’entends donc renforcer notre démarche de formation et d’information auprès d’eux.

Quelles sont les zones de risques les plus importantes que vous détectez ou pressentez en matière de conflit d’intérêts ?Incontestablement, c’est la question du cumul d’activités qui est la plus délicate. Faute de véritable statut de l’élu, de nom-breux élus locaux conservent une activité

professionnelle parallèlement à leur mandat. Lorsque l’ac-tivité professionnelle et le mandat s’exercent sur le même territoire, cela peut créer des situations parfois délicates. La Haute Autorité est là pour

aider les élus à gérer ces situations. Nous attachons la plus grande importance à cette mission de pédagogie et de préven-tion. Et je suis heureux de voir que nous

sommes de plus en plus sollicités par des élus locaux qui souhaitent un conseil indi-vidualisé lorsqu’ils craignent de se trouver, parfois sans le savoir et a fortiori sans le vouloir, à la limite de ce que la loi nouvelle permet. Les retours sont très positifs car cette pratique les sécurise.

Quelle appréciation portez-vous sur la présence de conflits d’intérêts dans les collectivités et sur les actions engagées par les élus afin de s’en prémunir ?Il n’y a ni plus ni moins de conflits d’intérêts dans les collectivités locales qu’ailleurs. Les élus locaux sont soumis, comme tous les décideurs privés ou publics, à de mul-tiples risques pénaux – je pense notam-ment aux marchés publics à forts enjeux financiers. Les élus intègrent de plus en plus cette nécessaire gestion des risques comme les attentes de leurs concitoyens en ce domaine. Les collectivités sont tou-jours plus nombreuses à mettre en place

des outils déontologiques pour guider et conseiller les élus sur ces questions, qu’il s’agisse de codes de déontologie comme au conseil régional d’Île-de-France, ou de com-mission transparence comme à Limoges. Elles peuvent d’ailleurs faire appel à notre expertise sur ces sujets.

La déclaration de patrimoine constitue-t-elle vraiment un outil efficace en matière de transparence ?Entendons-nous bien, être transparent, ce n’est pas être translucide, sans couleur ou sans saveur. C’est rendre des comptes. C’est la démocratie même. C’est pour cela que la transparence ne consiste pas seule-ment – j’allais dire simplement – à rendre publiques des déclarations. Cela suppose un travail d’expertise et de contrôle. C’est le rôle de la Haute Autorité. À cet égard, la déclaration de patrimoine et la décla-ration d’intérêts sont les deux faces d’une même pièce.

Propos recueillis par Apolline Prêtre

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Jean-Louis NadalPrésident de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) view

Il n’y a ni plus ni moins de conflits d’intérêts dans les collectivités locales qu’ailleurs

Corruption dans les collectivités : éléments d’analyse

Que recouvre la corruption ?Les motifs de poursuite ou de condamnation relevés au titre de la corruption visant les fonctionnaires et élus territoriaux recouvrent un

spectre large. On peut citer en matière de manquement au devoir de probité : les infractions d’abus de biens sociaux, abus de confiance, concussion, corruption passive et trafic d’influence, escroquerie, favoritisme, pantouflage, prise illégale d’intérêts, soustraction ou détournement de biens publics, vol et recel.L’atteinte à la confiance concerne pour sa part : les infractions de falsification des marques de l’autorité publique, faux documents administratifs, faux en écriture publique ou privée et usage de faux.Selon le rapport 2014 du SCPC, « les délits de favoritisme et de prise illégale d’intérêts peuvent être caractérisés, sans que le prévenu ait retiré un bénéfice personnel de l’infraction, ni même ait eu conscience de frauder la loi ».

Quelle ampleur au sein des collectivités locales ?

Il n’existe pas d’outil d’observation recensant l’ensemble des faits de corruption concernant les personnels et les élus des collectivités locales. Le SCPC bâtit son rapport annuel sur la base de l’Observatoire des risques de la vie territoriale mis en place par la mutuelle d’assurance des collectivités et de leurs agents (SMACL). Les dernières données exploitées par le SCPC datent de 2014. Elles permettent une comparaison des mandats 1995-2001, 2001-2008 et 2008-2014. Il en ressort que plus de 930 élus locaux (toutes infractions confondues) ont été poursuivis pénalement, soit une moyenne de 156 par an (3 élus par semaine). Un peu plus de 92,6 fonctionnaires territoriaux ont été poursuivis chaque année sur la période 2008-2014 (1,8 par semaine) contre 74 par an sur la mandature 2001-2008. Face à ces progressions, le SCPC invite à « rester prudent dans l’analyse de ces chiffres ». Rapporté au nombre d’élus et de fonctionnaires territoriaux, le taux des mises en cause pénales est très faible : 0,812 pour 1 000 élus locaux et 0,164 pour 1 000 fonctionnaires territoriaux. Les affaires relevant de la sphère locale sont de plus en plus médiatisées, ce qui facilite leur repérage. Enfin, toutes les poursuites ne se soldent pas par une condamnation.Éolien, foncier, commande publique :

zones à risquesLe relevé de jurisprudences pratiqué par le SCPC dans ses rapports annuels illustre plus concrètement les faits de corruption et identifie des zones de risques.Ainsi la participation, même sans vote, de conseillers municipaux à des séances débattant d’un projet d’installation d’éoliennes sur des terrains dont eux ou leur famille seraient propriétaires enfreint le principe de désintéressement absolu imposé aux élus par le Code pénal (art. 432-12). Des pratiques de cette nature ont abouti à plusieurs condamnations pour prise illégale d’intérêts et à des peines d’amende voire d’emprisonnement avec sursis.Le registre du foncier et de l’immobilier présente également des risques contentieux. Des délibérations sur des changements d’affectation de destination de sols pour lesquels des élus ont un intérêt peuvent entraîner des condamnations pour prise illégale d’intérêts. L’attention des corps de contrôle a été attirée sur des montages reposant sur des sociétés civiles immobilières masquant des personnes physiques (élus ou famille proche d’élus) ayant intérêt à un achat de biens publics sous-estimés.L’atteinte à la liberté d’accès et à l’égalité des candidats dans les marchés publics constitue un domaine d’attention majeur. Le SCPC estime « qu’il s’agit d’un secteur à hauts risques où les condamnations sont trop rares ». La période de crise économique et de tension sur les prix et les marchés fait craindre une recrudescence des délits qui ne peut être mise sous observation faute d’outils à disposition.Enfin, la question de l’accès aux emplois publics est une rubrique pouvant générer des actes de favoritisme répréhensibles.

L’indispensable prévention des risquesLes observations du SCPC le conduisent à produire plusieurs recommandations dont une meilleure prise en compte des risques

de corruption dans les dispositifs de contrôle et d’audit internes, ainsi qu’une information renforcée des chefs des exécutifs locaux sur la possibilité qui leur est donnée de saisir pour avis le SCPC.Au titre de la revue des actions des ministères et des fédérations sportives en matière de prévention de la corruption, le SCPC observe le déploiement des outils suivants : dispositif d’alerte interne, sélection fine des agents en charge de secteurs sensibles (commande publique par exemple), existence d’un référent déontologique, formation, charte de déontologie, comité de déontologie, audit du risque déontologique, contrôle interne, déclarations publiques d’intérêts, déclarations non publiques d’intérêts, cartographie des risques.

Le Service central de prévention de la corruption (SCPC) a pour mission de centraliser les informations relatives à la corruption,

d’apporter assistance aux autorités administratives et judiciaires en la matière et d’établir des propositions de réforme au gouvernement. Téléchargez son rapport sur http://www.justice.gouv.fr/.

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7FOCUS

« Le non-cumul des mandats est une révolution démocratique »

Mouvement mondial, Transparency International se consacre à la transparence et à l’intégrité de la vie publique et économique, ainsi qu’à la lutte contre la corruption. Créée en 1995, son antenne française agit en faveur de la prise en compte de ces impératifs dans le cadre réglementaire et les pratiques de notre pays. Ses analyses révèlent que la France progresse, mais que l’essai reste à transformer.

Quel bilan dressez-vous de l’engagement des élus français en matière de transparence et de lutte contre la corruption ? La loi de 2013 a permis des avancées significa-tives, avec notamment la création d’une auto-rité indépendante, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP), et l’obligation de déclaration du patrimoine et des intérêts de plus de 10 000 décideurs publics. Cette dynamique encourageante ne pourra véritablement s’ancrer dans le paysage public français que si les moyens alloués à la HATVP sont à la hauteur des ambitions. Mais au-delà des nouvelles obligations découlant de la loi, les élus locaux ont avant tout un devoir d’exemplarité vis-à-vis des citoyens. Prenons le non-cumul des mandats : nous avons salué la démission de Valérie Pécresse et de Xavier Bertrand de leur mandat de député, et attendons encore celle d’Alain Rousset, mais les annonces de certains sur un éventuel retour en arrière sont très préoccupantes. Le non-cumul des mandats est une véritable

révolution démocratique recommandée par Transparency France, qui supprimera une source structurelle de conflits d’intérêts, contribuera à la réduction de l’absentéisme parlementaire et au renouvellement de la classe politique.Dans notre étude comparative de 2012 sur les systèmes nationaux d’intégrité en Europe, la France s’inscrivait en avant-dernière position ; l ’évolution du cadre législatif et des mœurs nous rapproche aujourd’hui des pays scandinaves. Pour s’assurer que nous restons engagés dans cette voie du progrès, nous continuerons d’exercer notre vigilance citoyenne.

La palette des outils existants est-elle suffisamment connue et exploitée par les collectivités ?Les demandes d’avis reçues par la HATVP sont en hausse (8 en 2014, 15 en 2015) mais restent relativement faibles au vu du nombre de personnes concernées par la loi de 2013 et des difficultés déontologiques auxquelles elles sont potentiellement confrontées.

Aujourd’hui, il s’agit surtout de faire de la pédagogie : déployer un réseau de déontolo-gues de proximité permettrait d’accompagner au mieux les décideurs publics. Dans cet esprit,

nous appelons aussi les élus locaux à nous faire connaître leurs bonnes pratiques, afin que le plus grand nombre puisse s’en inspirer. Des expériences très prometteuses voient déjà le jour dans plusieurs collectivités : à Paris, à Strasbourg ou à Nantes... Aidés de nos bénévoles, nous accompagnons cet effort avec notamment la publication prochaine d’un guide des obligations légales des élus.

Estimez-vous que de nouvelles lois ou réglementations plus strictes sont nécessaires pour aller plus loin ? Le projet de loi sur la déontologie des fonc-tionnaires permettra l’extension du champ des personnes assujetties aux obligations

déclaratives et viendra renforcer la pré-vention du conflit d’intérêt. Nous espé-rons que les moyens nécessaires seront alloués à la commission de déontologie

et que des sanctions en cohérence avec la loi de 2013 seront prévues.Il est toutefois des

sujets sur lesquels tout reste à faire, comme la protection des lanceurs d’alerte et l’enca-drement du lobbying. La représentation des intérêts d’une entreprise, d’un syn-dicat professionnel ou d’une ONG n’est pas condamnable en soi, elle est même nécessaire à l’élaboration de la décision publique, mais encore faut-il que ces acti-vités soient encadrées. Or aujourd’hui, la France est très en retard sur la question. C’est pourquoi nous appelons de nos vœux le projet de loi Sapin 2 qui, nous l’espérons, viendra fixer quelques-unes de ces règles indispensables à l ’exercice d’un débat démocratique sain.

Propos recueillis par AP et MB

La France est très en retard en matière d’encadrement du lobbying

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Daniel Lebègue, président de Transparency International France

Laurène Bounaud, responsable du plaidoyer de Transparency International France view

« Le projet de loi fait des agents publics les principaux acteurs de leur déontologie »

En cours d’examen au Parlement, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires vise ainsi à « doter la fonction publique française d’un modèle parmi les plus innovants ». Explications de sa rapporteure à l’Assemblée nationale, la députée Françoise Descamps-Crosnier.

En quoi le projet de loi « déontologie » vous paraît-il nécessaire ?En raison de l’histoire et des spécificités de notre modèle de fonction publique, les fonctionnaires ont déjà inscrit la déontologie comme un élément clé de leur pratique pro-fessionnelle. Cependant, cette culture déon-tologique est inégalement développée. À la suite des lois pour la transparence de la vie publique, il est apparu nécessaire de décliner – en l’adaptant – ce nouveau « souffle déon-tologique » dans toutes les administrations et pour tous les agents publics. À l’heure où les attentes de nos concitoyens sont plus exigeantes, plus nombreuses à l’égard de l’action publique, il était impératif de doter cette dernière d’un cadre déontologique solide et à même de renforcer la confiance de nos concitoyens envers elle.

Quelles sont les mesures proposées pour y parvenir et les améliorations voulues par les parlementaires ?Le projet de loi fait des agents publics les principaux acteurs de leur déontologie. Ils sont les premiers responsables de la

bonne inscription de leur action dans le respect des principes fondateurs de l’action publique dégagés par la jurisprudence : dignité, impartialité, intégrité et probité, sans oublier l’obligation de neutralité et le principe de laïcité que le projet de loi réaf-firme fortement. De nombreuses initiatives, comme des chartes, se sont développées ces dernières années : il s’agissait de les conso-lider en définissant un cadre souple plutôt qu’une règle trop uniforme. De la même manière – et c’est un vrai progrès –, le projet de loi instaure un droit au conseil déon-tologique en prévoyant le recours, pour chaque agent, à un référent déontologue. Chaque employeur public devra mettre en place cette avancée, mais pourra définir ses propres modalités d’organisation.Le projet de loi s’inscrit parallèlement dans une logique préventive : il définit le conflit d’intérêt, crée un cadre protecteur pour les lanceurs d’alerte éthique et instaure un régime déclaratif (intérêts, patrimoine...) pour les fonctions les plus exposées, notamment la haute fonction publique. La Haute Autorité pour la transparence

de la vie publique, en raison de son exper-tise, jouera un rôle central. Nous renfor-çons enfin considéra-blement les pouvoirs de la commission de déontologie de la fonc-tion publique, notam-ment en matière de contrôle des départs vers le secteur privé.

Quels sont les résultats espérés ?Un renforcement de la confiance de nos conci-toyens dans l’action publique et ceux qui s’y dévouent au quotidien : les agents publics. À l’heure où de nombreuses questions sont posées dans le débat public sur notre modèle de fonction publique, y compris de la part de hauts responsables politiques, il est essentiel de réaffirmer la valeur de notre modèle, celui d’une fonction publique de carrière qui n’est

pas là pour « servir » les agents, mais qui est là au service de nos concitoyens, pour s’assurer qu’en dépit des alternances politiques le service public accomplisse ses missions de manière digne, impartiale, intègre, éthique, neutre et laïque. Et les Français peuvent en être fiers.Propos recueillis par Montaine Blonsard

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Françoise Descamps-CrosnierDéputée, rapporteure du projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires view

Aux municipales 2014, l’association Anticor proposait aux candidats la signature d’une charte éthique. / © Cedric POULMAIRE/REA

FÉVRIER 2016 • N° 207 • www.adcf.org

FOCUS DÉONTOLOGIE8

Un référent déontologue pour les élus de StrasbourgÀ Strasbourg, les élus peuvent faire appel à un déontologue en cas de doute quant à un éventuel conflit d’intérêts. Une ressource précieuse, même si son travail reste encore largement pédagogique.

D epuis novembre 2014, Patrick Wachsmann, professeur de droit public, occupe la fonction de déon-

tologue à la ville de Strasbourg. Une nomina-tion impulsée par le maire de la commune, Roland Ries, et son adjointe Chantal Cutajar, afin d’encourager l’exemplarité des élus et la transparence de la vie publique. « Je suis à la disposition des conseillers municipaux qui craindraient de se trouver en conflit d’intérêts et qui aimeraient discuter des mesures à prendre afin d’éviter une situation d’interférence indésirable entre leur mandat public et d’autres intérêts », explique le déontologue. Un dispositif de saisie par les citoyens a également été mis en place, sans avoir encore été mobilisé.Pour Patrick Wachsmann, « le travail est avant tout pédagogique » et a pour objec-tif la prise de conscience par les élus de

l’importance de cet enjeu. Depuis sa nomi-nation, cinq élus l’ont sollicité, avec pour préoccupations des cumuls de responsa-bilités, ou des activités professionnelles antérieures qui pourraient poser problème lors d’éventuelles relations contractuelles entre la ville et les anciens partenaires de l’élu. L’enjeu repose pour lui dans l’équilibre à trouver selon le niveau de vertu que l’on souhaite atteindre. « Les réponses ne sont pas toujours évidentes. Il faut définir pour chaque cas les points fondamentaux sur lesquels on ne veut pas transiger. »

Une culture nouvelleLe déontologue rédige des notes et pré-conisations à l’intention des conseillers municipaux, ainsi qu’un rapport annuel. Il a également participé à différentes forma-tions sur les conflits d’intérêts, proposées à

destination des élus et agents municipaux et réalisées avec le concours du procureur de la République et de représentants de la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique.« Ce qui me frappe, c’est qu’en France, l’idée même de déontologie et de conflit d’intérêts est tout à fait nouvelle, à l’opposé des pays

nordiques par exemple ou du Royaume-Uni, où ces questions ont été très étudiées, constate Patrick Wachsmann. Même les traités sur le droit de la fonction publique n’y font pas référence. C’est une culture nouvelle à laquelle les élus doivent se convertir. »

AP

La région PACA se dote d’une commission déontologie…

La prise en compte des principes de déontologie et de lutte contre la corruption se traduit au sein des collectivités par la mise en place de démarches et de dispositifs ou par la nomination de référents dédiés. Les élus de la région Provence-Alpes-Côte d’Azur se sont ainsi dotés, en janvier 2016, d’un code et d’une commission déontologie. Cette dernière pourra, à la demande des élus, examiner certaines situations et rendre un avis. « L’élu pourra ensuite suivre cet avis ou passer outre, explique Catherine Husson-Trochain, première présidente honoraire de la cour d’appel d’Aix-en-Provence et présidente de la commission déontologie, dans une interview à La Gazette des communes le 24 février 2016. Nous contribuerons à introduire le questionnement éthique dans la vie de l’élu. Nous ne jugerons pas, mais exprimerons nos doutes, le cas échéant. » La commission étudiera également les déclarations de patrimoine et d’intérêts, et rédigera un bilan annuel. La région Paca a également prévu la nomination d’un référent en déontologie à la disposition des agents de la collectivité.

… et Limoges d’une commission éthiqueÀ Limoges, la transparence de la vie publique est assurée par les élus et les citoyens. Durant la campagne municipale de 2014, l’association anti-corruption Anticor avait poussé l’ensemble des candidats à s’engager par la signature d’une charte éthique. Parmi les neuf propositions figurait la création d’une commission dédiée à la lutte contre la corruption, qui a effectivement vu le jour au printemps 2015. Composée de neuf élus (représentant de façon proportionnelle les groupes politiques siégeant au sein du conseil municipal) et de neuf citoyens, elle est chargée de veiller au respect des règles en matière de transparence et de conflits d’intérêts. Ses membres se sont vu dotés d’un accès complet aux informations qui concernent la vie municipale : budgets, marchés publics, déclarations d’intérêts… Ils peuvent être saisis par la mairie, mais également par les habitants de Limoges. « Nous sommes des pionniers, expliquait au Figaro Stéphane Bodin, représentant local d’Anticor et membre de la commission, le 2 juin 2015. On espère un effet d’entraînement au niveau national (…), mais également au niveau local. »

À Strasbourg, le rôle de déontologue est aujourd’hui avant tout pédagogique. / © HAMILTON/REA

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NOUVEAU !

www.adcf.org • N° 207 • FÉVRIER 2016

9FOCUS

Création d’une commune nouvelle : quelle répartition des sièges de conseiller communautaire ?Si elles peuvent être motivées par des enjeux communaux, les créations de communes nouvelles engendrent également des répercussions sur le fonctionnement politique des communautés. Selon le contexte de leur création, l’incidence sur la répartition des sièges de conseiller communautaire n’est pas identique. Cette page Droit se propose de passer en revue les différentes hypothèses.

CAS N° 1

Création à partir de plusieurs communes membres de la même communautéL o r s q u e p l u s i e u r s c o m m u n e s membres de la même communauté ou métropole fusionnent, la commune nouvelle qui est créée se substitue aux anciennes communes. Elle seule constitue ainsi la commune membre de la communauté en lieu et place des anciennes communes, y compris si ces dernières sont remplacées par des communes déléguées. C’est ainsi la commune nouvelle qui se trouve dorénavant représentée au sein du conseil communautaire.

En matière de répartition des sièges de conseiller communautaire, la loi prévoit une disposition transitoire lors de la création d’une commune nouvelle de ce type. À sa création au 1er janvier, la commune nouvelle bénéficie de l’ensemble des sièges qui avaient été auparavant attribués au x commune s f u sionné e s 1. Ce principe est néanmoins atténué si son application conduit à lui donner plus de la moitié des sièges ou un nombre de sièges supérieur à celui de ses conseillers municipaux2.

Ceci appelle plusieurs commentaires. Premièrement, cet te disposition transitoire s’applique quelle que soit la nature de la répartition des sièges, c’est-à-dire indif féremment qu’il s’agisse d’une répartition résultant d’un accord local établi selon les dispositions censurées par le Conseil constitutionnel dans sa décision « QPC

commune de Salbris » du 20 juin 20143, d’un accord local fondé sur les dispositions créées ensuite par la loi du 9 mars 20154, ou de la répartition p ré v ue p ar l a l o i en l ’ab s en ce d’accord local5. Deu x ièmement , l’attribution à la commune nouvelle de l’ensemble des sièges de ses communes constitutives s’effectue automatiquement, sans qu’il soit question de redéterminer le nombre et la répartition des sièges : une telle opération de recomposition du conseil n’est ni obligatoire, ni même possible.

Au-delà de ces aspects, la composition du conseil communautaire doit être revue en cours de mandat en cas de création d’une communauté, de fusion de communautés, d’extension de périmètre ou d’annulation par le juge de la répartition des sièges6 ; elle est revue au plus tard l’année précédant chaque renouvellement général des conseils municipaux et communautaires7. Dans chacune de ces hypothèses, la population retenue pour effectuer la répartition des sièges sera directement celle de la commune nouvelle, laquelle ne bénéficiera donc plus de la somme des sièges attribués aux anciennes communes fusionnées, ce qui, selon les cas, pourra aboutir à modif ier substantiellement sa représentation au sein du conseil communautaire.

CAS N° 3

Création à partir de l’ensemble des communes membres de la communautéDans le dernier cas de f igure, l’ensemble des communes membres d’une communauté peut créer une commune nouvelle. Cette dernière se substitue alors à la communauté, qui se trouve dissoute. La question de la répartition des sièges au sein du conseil communautaire ne se posera dès lors qu’au moment de l’adhésion de cette commune nouvelle à une communauté, qui doit intervenir au plus tard 24 mois après la création de la commune nouvelle12. Cette adhésion engendrera une nouvelle répartition des sièges au cours de laquelle la population de la commune nouvelle sera directement prise en compte.

CAS N° 2

Création à partir de communes membres de communautés différentesLe cas d’une commune nouvelle créée à partir de communes membres de communautés différentes diffère du scénario précédent car, à sa création au 1er janvier, cette commune nouvelle n’est pas encore membre d’une communauté à titre définitif. La loi prévoit en effet qu’à cette date, la commune nouvelle reste membre des communautés auxquelles les communes fusionnées appartenaient dans la limite du périmètre d’appartenance de ces dernières. Le conseil municipal de la commune nouvelle dispose d’un mois à compter de sa création au 1er janvier pour délibérer sur le rattachement définitif de la commune nouvelle à une communauté. Que le préfet y soit favorable ou fasse une autre proposition8, le rattachement est prononcé dans l’année pour une entrée en vigueur au 1er janvier qui suit. À noter que, le cas échéant, la commune nouvelle est rattachée de plein droit à celle des communautés qui est une communauté urbaine ou une métropole.

Deux moments sont donc à distinguer pour aborder la question de la répartition des sièges de conseiller communautaire lorsqu’est créée une commune nouvelle de ce type.

Dans un premier temps, celui de la première année d’existence de la commune nouvelle, l’appartenance transitoire de cette dernière à plusieurs communautés n’implique aucun changement. La commune nouvelle bénéf icie, dans chaque communauté, du nombre des sièges attribués aux communes qui en étaient membres, ce que confirme par ailleurs la loi : « (…) Les conseillers communautaires représentant les anciennes communes en fonction à la date de la création de la commune  nouvelle  restent  membres  de  l’organe délibérant. »9

Dans un second temps intervient le rattachement définitif de la commune nouvelle à une communauté.

Cette dernière connaît de ce fait une extension de son périmètre, qui oblige à recomposer le conseil communautaire10. La population de la commune nouvelle sera alors directement prise en compte. La situation est dif férente dans la ou les autres communautés également concernées par la création de cette commune nouvelle. Le rattachement définitif de cette dernière à une autre communauté aboutit à la réduction de leur périmètre, semblable à des retraits de communes membres. Dans la mesure où la loi n’impose pas de procéder à une nouvelle opération de détermination du nombre et de la répartition des sièges de conseiller communautaire dans le cas d’un retrait de communes11, seuls les sièges attribués aux communes constitutives de la commune nouvelle sont alors retirés ; sinon, ces communautés conservent la même répartition des sièges.

1- Art. L. 5211-6-2, 3°, du CGCT. 2- Par l’application, respectivement, des 3°et 4° du IV de l’art. L. 5211-6-1 du CGCT, ce qui aboutit à une nouvelle répartition des sièges. 3- Conseil constitutionnel, 20 juin 2014, n° 2014-405 QPC. 4- Loi n° 2015-264 du 9 mars 2015 modifiant l’art. L. 5211-6-1 du CGCT. 5- Art. L. 5211-6-1 du CGCT. 6- Art. L. 5211-6-2, 1°, du CGCT. Le retrait d’une ou plusieurs communes membres n’est donc pas visé.

7- Art. L. 5211-6-1, VII, du CGCT. 8- Voir le détail de la procédure à l’art. L. 2113-5, II, du CGCT. 9- Art. L. 2113-5, II, al. 3, du CGCT. 10- Art. L. 5211-6-2, 1°, du CGCT précité. 11- Voir note de bas de page n° 6. 12- Art. L. 2113-9 du CGCT.

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Par Simon Mauroux

FÉVRIER 2016 • N° 207 • www.adcf.org

DROIT10

Accompagner les débats locauxC’est un fait : depuis la loi Alur, l’urbanisme en France est intercommunal. L’heure est aujourd’hui aux débats locaux, au choix du transfert ou non de la compétence et à l’élaboration des documents. Ce dossier d’Intercommunalités a pour objet de donner des informations et pistes de réflexion pour contribuer à une mise en œuvre apaisée et efficace des PLUi.

L e plan local d’urbanisme intercommu-nal (PLUi) est un sujet d’actualité. En 2015, de nombreuses communes ont

décidé de partager l’urbanisme et ont porté à plus de 500 le nombre de communautés désormais compétentes en la matière. Dans les autres territoires, l’année 2016 sera consacrée au débat sur cette com-pétence aussi stratégique que symbolique pour les élus locaux. À travers ce dossier, Intercommunalités a souhaité rappeler les principaux enjeux de ce changement d’échelle dans la planification urbaine. Il dresse un point précis du récent déploie-ment des PLUi, offre un panorama national

des pratiques en cours dans les commu-nautés, rappelle de nombreux éléments du cadre légal, souligne à travers diverses expériences la capacité des collectivités à s’organiser pour que le PLUi soit élaboré,

comme l’a souhaité le législateur, dans un esprit de co-construction entre les communes et leur communauté. Il traite également de la place de cette compétence dans les débats relatifs aux SDCI et de son sort en cas de fusion de communautés ; Intercommunalités revient d’ailleurs sur les récentes propositions du gouvernement en la matière.

Un débat national closSi l’urbanisme intercommunal fait l’objet d’une actualité importante, il n’est pas un sujet nouveau. Il aurait même 40 ans si l’on se souvient qu’Olivier Guichard appelait à

sa généralisation en 1976 dans son rapport Vivre ensemble. Aujourd’hui, plus de 30 ans après les lois de décentralisation qui ont permis l ’essor

d’un urbanisme essentiellement municipal, le PLUi est affiché comme le principe aussi bien dans le Code de l’urbanisme (depuis le Grenelle) que dans le Code général des collectivités territoriales (depuis la loi

Alur). À l’échelle nationale, le débat sur l’intérêt de l’urbanisme intercommunal peut être considéré comme clos. Aucune évolution de l’arsenal législatif de l’urba-nisme ne pourra désormais faire l’impasse sur ce fait intercommunal. Le débat est aujourd’hui local et porte essentiellement sur les méthodes et le rythme à donner à ce changement d’échelle dont le principe est dorénavant connu de tous les élus locaux. En offrant une capacité de renonciation aux communes, la loi Alur n’impose pas le transfert ; elle donne à ces dernières le temps de se préparer à ce partage de l’urbanisme au sein de leur communauté et de s’organiser de telle sorte que le PLUi soit compris comme un « gain de compétence » dans l’intérêt de chaque commune, et non comme une « perte de souveraineté ».

Ni de droite, ni de gaucheL’urbanisme intercommunal n’est un sujet ni « de droite » ni « de gauche ». Les propos tenus par le ministre Benoist Apparu dans le cadre du Grenelle de l’environnement convergent fortement avec les arguments

avancés quatre ans plus tard par la ministre Duflot qui a porté la loi Alur (à la grande différence de leurs positions respectives sur le logement, particulièrement divergentes). Depuis plusieurs années, l’urbanisme inter-communal figure, en tant que proposition, dans divers rapports commandités par les gouvernements successifs (rapport Attali pour la libération de la croissance française en 2008, rapport Balladur pour la réforme des collectivités locales en 2009…). Il a fait l’objet de dispositions très volontaristes dès 2008 dans l’avant-projet de loi de moderni-sation des collectivités locales (Modeloc). Le vif débat parlementaire sur le projet de loi Alur a clos un temps de débat national de plus de six ans.Ce dossier d’Intercommunalités souligne enfin que le PLUi n’est ni spécifique-ment urbain, ni spécifiquement rural. Le même outil est appelé à s’adapter à tous les territoires, qu’ils soient à très faible densité démographique ou métropolitains (y compris depuis ce 1er janvier 2016 au sein de la Métropole du Grand Paris).

Philippe Schmit

Le PLUi , un gain de compétence et non une perte de souveraineté

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PLUi : la dynamique est lancée

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11 000 communes à l’heure de l’urbanisme intercommunalPlus de 500 communautés, urbaines comme rurales et au nombre de communes très variable, sont aujourd’hui compétentes en matière d’urbanisme. Leur cartographie fait apparaître des variations entre les régions, mettant en lumière leur répartition par « contagion ». Explications.

E n quelques années, l’urbanisme inter-communal est définitivement sorti de la confidentialité. On dénombre, fin

février et selon la Direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP), 548 communautés ou métropoles compé-tentes en matière de plan local d’urbanisme (PLU). Plus de 11 000 communes seraient

déjà passées à l’heure de l’urbanisme inter-communal. En trois ans, le nombre de communautés compétentes aurait ainsi doublé. Elles représentent désormais 26 % des communautés de communes et 27 % des groupements à statut urbain.Trois principales raisons à ce déploiement quantitatif méritent d’être soulignées.

La première est spécifiquement liée à la multiplication des communautés urbaines et des métropoles auxquelles la loi attribue d’office la compétence urbanisme. La nais-sance récente des métropoles de Rennes, Rouen, Grenoble et Montpellier, antérieu-rement sous statut de communauté d’ag-glomération sans compétence PLU, vient

grossir les rangs de ces grands pôles urbains bénéficiant d’une planification intercommunale. L’abaissement par ailleurs, dans le

cadre de la loi Maptam, du seuil requis pour le statut de communauté urbaine (qui est passé de 450 000 à 250 000 habi-tants) devrait se traduire par la transfor-mation d’une dizaine d’agglomérations, déjà opérée à Dijon (2015) ou plus récemment à Perpignan et Saint-Étienne (1er janvier 2016). Enfin, rappelons que la

loi attribue une compétence PLUi aux éta-blissements publics territoriaux (EPT) qui forment la Métropole du Grand Paris ; le 1er janvier dernier, 130 communes de la première couronne parisienne ont ainsi basculé dans l’urbanisme intercommunal.

Temps d’échangesLa seconde raison est liée aux dispositions contenues dans la loi relative à la moderni-sation des entreprises (dite loi Mandon de décembre 2014), qui suspendaient les exi-gences de modernisation des documents d’urbanisme sous réserve qu’un PLUi ait été prescrit avant la fin décembre 2015. L’année 2015 fut alors riche en transferts de compétence dans une centaine de communautés de communes et d’agglomération (parmi lesquelles les agglomérations de Pau, Dax, Saint-Nazaire, Chambéry, Valenciennes, Albi, Châteauroux…).

Le troisième motif de cet élargissement du nombre de communautés compé-tentes serait lié à la multiplication des temps d’échanges et d’information sur ce sujet, désormais connu de tous les élus locaux.

Disparités régionales marquéesUne lecture fine de la carte des commu-nautés en charge du PLU permet de souli-gner une grande hétérogénéité régionale. Le déploiement est nettement plus marqué dans le Nord-Pas-de-Calais-Picardie, en

Normandie, en Aquitaine ou encore en Alsace. Il est a contrario très limité en Paca, en Corse et en Bretagne, où les nom-breux débats engagés n’ont pas encore abouti. Cette répartition sous forme de « contagion » trouve sa principale explica-tion dans la transmission de l’expérience réussie d’un territoire à l’autre. Sur le sujet sensible du transfert du PLU, le témoi-gnage rassurant d’un élu pèse beaucoup auprès d’un autre élu. Nombreuses sont les communautés engagées dans un PLUi qui sont venues témoigner de leur expérience auprès des territoires voisins.Ces disparités régionales peuvent en outre être expliquées par une mobilisa-tion variable des partenaires (État décon-centré, agences d’urbanisme…).

Urbain comme ruralEn février 2016, 36 % de la population (Métropole du Grand Paris incluse) serait passée à l ’heure de l ’urbanisme intercommunal. Le PLUi n’est ni spé-cifiquement urbain ni spécifiquement rural ; il est désormais réalisé ou engagé dans de grandes métropoles comme dans des territoires de très faible densité. À souligner d’ailleurs que les deux types de territoires évoquent cet urbanisme partagé avec des propos particulière-ment similaires quand il s’agit de définir les modalités de sa gouvernance. Les démarches de PLUi engagées s’observent aussi bien dans des communautés au péri-mètre restreint que dans des communautés au nombre de communes particulièrement élevé (100 communes dans la commu-nauté de l’Argonne Ardennaise ; 85 dans la Métropole européenne de Lille…). La carte des communautés en charge du PLU ne manquera pas de connaître de profonds changements dès cette année 2016, du fait des nombreux transferts de compétence en préparation et des évo-lutions majeures qui transformeront, dans les prochains mois, le paysage de l’intercommunalité.

Philippe Schmit

26 % des communautés de communes et 27 % des communautés à statut urbain sont dotées d’un PLUi

Sur le sujet sensible du transfert du PLU, les témoignages d’élus pèsent beaucoup 

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Communautés et métropoles compétentes en matière de PLU en 2015

Bilan non exhaustif réalisé avant les résultats de l’appel à projets de 2016.

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12 DOSSIER PLU INTERCOMMUNAL

Fusions de communautés : vers un transfert plus progressif du PLUiAlors que les SDCI sont en voie d’achèvement, le gouvernement souhaite rassurer les élus sur le PLUi. Sans revenir sur son objectif de généralisation du document, il refuse d’en faire un obstacle à l’acceptabilité de certaines fusions. Une habilitation à agir a ainsi été demandée au Parlement dans le cadre du projet de loi Égalité et citoyenneté. Premiers décryptages.

L’ analyse nationale des projets de schéma départemental de coopé-ration intercommunale (SDCI) tels

qu’ils ont été proposés par les préfets fait apparaître 191 projets de fusion où au moins une communauté déjà dotée de la compétence PLU serait concernée (sur un total de 571). Parce que le PLU est inscrit, depuis la loi Alur, dans le bloc des compétences obligatoires des com-munautés de communes et d’aggloméra-tion, le nouvel ensemble devient de facto, en l’état actuel du droit, compétent en la matière. Il apparaît toutefois que dans certains dépar-tements (Corrèze, Hautes-Alpes, Manche, Côtes-d’Armor, Pyrénées-Atlantiques…), des projets de fusion pourraient être contra-riés par le transfert systématique du PLU intercommunal. S’il ne souhaite pas mettre un frein au développement de l’urbanisme intercommunal, le gouvernement entend donc apporter de la souplesse et permettre aux nouvelles entités issues de fusions de monter progressivement en responsabilité en matière d’urbanisme. Pour ce faire, il propose au Parlement de l’habiliter à légi-férer par ordonnance sur ce sujet : tel est l’un des objets de l’article 35 du projet de loi Égalité et citoyenneté transmis le 25 février 2016 au Conseil d’État.

Vers une compétence « à trous » ?Le projet d’ordonnance est explicite. Les communes encore aujourd’hui compé-tentes en matière d’urbanisme pourront bénéficier du droit à renoncer au transfert tel que la loi Alur l’a instauré. La minorité

de blocage (25 % des communes repré-sentant au moins 20 % de la population) pourrait s’exprimer pour les parties de la nouvelle communauté non couvertes au jour de la fusion par la compétence PLUi. Pendant une période transitoire, limitée au 1er janvier 2022, la communauté issue d’une fusion détiendrait alors une compétence « à trous » ou « à la carte » si les conseils municipaux s’opposaient au transfert. Elle ne serait compétente en matière de PLU que sur les territoires des anciennes com-munautés qui l’étaient avant la fusion. En d’autres termes, la montée en charge de la communauté en matière d’urbanisme serait progressive et territorialisée.Le gouvernement réaffirme donc en paral-lèle le principe d’une attribution d’office de la compétence à la nouvelle communauté issue d’une fusion sur les portions de son territoire préalablement concernées par le

PLUi. Si tel n’était pas le cas, la compétence devrait être redistribuée aux communes et de nombreuses démarches de PLUi seraient stoppées, ce au préjudice de plusieurs mil-liers de municipalités ; si tel n’était pas le cas, les PLUi approuvés et exécutoires n’auraient plus quant à eux de structures porteuses, et il faudrait alors recourir à la création de syndicats, contraire sur le principe aux objectifs de la loi NOTRe.

Une sécurité juridique à préserverLes modalités de délibération (du conseil comme de la conférence des maires) en cas de compétence « partielle », inédite pour

les communautés, devront être précisées à l’occasion de cette ordonnance. Il en est de même de l’articulation avec les compé-tences entièrement exercées par la nouvelle communauté en lien avec l’urbanisme telles que le programme local de l’habitat (PLH). Le calendrier d’examen au Parlement du projet de loi Égalité et citoyenneté reste à ce jour imprécis. Nul doute, cependant, qu’à la veille de l’achèvement des SDCI, ce message d’assouplissement sur le PLUi soit rapidement diffusé par les préfets au sein de certaines commissions départementales de coopération intercommunale.

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Corinne CasanovaVice-présidente de l’AdCF en charge des questions d’urbanisme, vice-présidente de l’agglomération Grand Lac (73) view

Un colloque sur l’occupation des sols en Île-de-France à l’Institut d’aménagement et d’urbanisme. / © J.-M.Sicot/IAU îdF

« Le PLUi ne fait plus l’effet d’un épouvantail »Si les inquiétudes qu’il génère sont compréhensibles, le transfert du PLUi ne doit pas constituer un obstacle aux évolutions des périmètres intercommunaux, comme l’explique Corinne Casanova, vice-présidente de l’AdCF.

La compétence PLU tient-elle, de votre point de vue, une place particulière dans les débats sur les SDCI ?Le mouvement de modernisation de la carte intercommunale est profond. Ces évolutions de périmètres suscitent débats et études approfondies sur les sujets de la gouvernance, des périmètres, des com-pétences, de la fiscalité, des finances, du personnel... La compétence du PLU inter-communal fait naturellement partie de la discussion. Les observations de l’AdCF et les témoignages de communautés qui me remontent ne m’encouragent cependant pas à considérer, à l’exception de cas par-ticuliers, que le PLU intercommunal est un point central des réflexions ou encore un sujet de crispation majeur. Les esprits ont beaucoup évolué ces deux dernières années. Dans la majorité des territoires, le PLUi ne fait plus l’effet d’un épouvantail.

Dans quelle mesure le serait-il ?Nous assisterons à des fusions entre communautés dont certaines sont d’ores

et déjà compétentes en matière de plani-fication urbaine. Dans ce cas, les dispo-sitions de la loi rendent la communauté issue d’une fusion compétente de facto en matière de PLU. Autrement dit, le transfert à la communauté s’impose à certaines com-munes qui ne bénéficient pas de leur droit à y renoncer tel que la loi Alur l’a prévu. C’est un transfert que certains considèrent, et je les comprends, un peu abrupt. Je ne suis d’ailleurs pas certaine qu’il ait été anticipé par le gouver-nement et le Parlement. Les loi Alur et NOTRe auraient gagné sur ce point à être tra-vaillées avec davantage de cohérence entre elles. C’est pourquoi il est apparu important que le conseil d’administra-tion de l’AdCF rappelle que l’urbanisme intercommunal ne pouvait être sacrifié sur l’autel de la rationalisation des péri-mètres de communauté. Il faudra cepen-dant trouver les moyens de faciliter la mise en route opérationnelle de la compétence,

sûrement en donnant davantage de temps aux communautés dont le périmètre évolue avant de devoir s’engager dans un PLUi.

Le PLUi ne sera donc pas, selon vous, un obstacle aux fusions ?Je suis encline à penser que si l’élabora-tion d’un PLUi pose des difficultés qui paraissent insurmontables aux yeux de mes collègues élus, c’est davantage le périmètre

de la communauté qui doit être réinterrogé. Les communautés élargies vont inventer un mode de gouvernance nouveau et renou-velé. Elles auront à s’organiser pour toutes les compétences de proximité. Ces com-munautés plus larges devront se réinventer pour la gestion des compétences sociales

et périscolaires. Le PLUi n’est pas le plus complexe à mes yeux.

Dès lors, comment voyez-vous les prochains mois ?Les échéances se rapprochent et je constate malheureusement que l’urbanisme inter-communal fait toujours l’objet d’incom-préhensions, d’appréhensions et souvent de mauvaises interprétations. Il faut en parler dès maintenant. Anticiper le débat au sein des communautés, et surtout le dédrama-tiser. L’intérêt du PLUi pour le territoire, tout comme ses limites, et les conditions du « faire ensemble » auquel l’AdCF est très attachée, doivent être partagés avant que ne soient éventuellement prises des délibérations municipales exprimant un refus du transfert. L’AdCF souhaite d’ailleurs accompagner les réflexions locales portant sur le transfert du PLU. Elle multipliera donc ses efforts en ce sens au cours de l’année 2016 et mettra au service des territoires des outils d’informations. PS

Si l’élaboration d’un PLUi pose des difficultés, c’est le périmètre de la communauté qui doit être réinterrogé

La montée en charge de la communauté en matière d’urbanisme serait progressive et territorialisée

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13DOSSIER

Les services de l’État aux côtés des communautés

Depuis plusieurs années, le ministère du Logement accompagne les communautés ayant fait le choix d’opter pour un plan local d’urbanisme élaboré à l’échelle intercommunale. Informations, conseils, échanges au sein du Club PLUi et adaptations législatives : passage en revue du travail conduit par le ministère et les services déconcentrés, aux côtés des territoires.

J’invite toutes les collectivités intéressées à rejoindre le réseau du Club PLUi

Cet accompagnement prendra encore plus de sens dans ce contexte de refonte de la carte intercommunale

Laurent GiromettiDirecteur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages au ministère du Logement et de l’Habitat durable

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Les dernières productions du Club PLUiLe Club PLUi, auquel l’AdCF participe activement, produit régulièrement des fiches méthodologiques, brochures et études à partir des retours d’expérience des communautés réunies lors de clubs territorialisés ou de groupes de travail nationaux. Les dernières en date sont les suivantes :

• Les plans de secteur, outils de prise en compte des spécificités infracommunautaires

• PLUi et modération de la consommation d’espace

• Pourquoi construire un PLUi par le biais d’une approche paysagère ?

• PLUi et TVB

• PLUi, un outil pour l’avenir des territoires

Vous pourrez les retrouver, ainsi que de nombreux autres documents (sur la gouvernance, la concertation, l’ingénierie…), sur le site du Club PLUi.

Les productions méthodologiques du Club PLUi sont accessibles à l’adresse suivante : http://extranet.plui.territoires.gouv.fr/ ;

nom d’utilisateur : PLUi ; mot de passe : extr@plui.

Le décret du 28 décembre 2015 modifiant diverses dispositions de la partie réglementaire du Code de l’urbanisme est téléchargeable sur le site www.territoires.gouv.fr.

L a planification urbaine est décentra-lisée depuis 30 ans. Pour le ministère du Logement et de l’Habitat durable

(MLHD), il s’agit donc aujourd’hui d’ac-compagner les collectivités compétentes pour que leurs documents d’urbanisme répondent au mieux aux besoins des populations et permettent également la mise en œuvre des politiques prioritaires que sont le développement de l’offre de logements, la préservation de l’environ-nement et des paysages, la consomma-tion économe de l’espace, la lutte contre l ’étalement urbain, la prise en compte des risques...Cela pose la question de la bonne échelle du projet de territoire, compte tenu du caractère supracommunal des bassins de vie mais aussi de la capacité des collec-tivités à atteindre la taille critique pour disposer des moyens d’ingénierie adaptés. C’est pourquoi le MLHD promeut les plans locaux d’urbanisme intercommu-naux (PLUi). Ils sont en effet l’outil de pla-nification urbaine qui permet de fédérer l’intercommunalité par la construction d’un projet de territoire partagé et de le décliner réglementairement pour susciter et encadrer son développement. Le PLU à l ’échelle intercommunale favorise la complémentarité plutôt que la concur-rence. Il donne aux collectivités concer-nées les moyens de s’appuyer sur une ingénierie de qualité et permet de réaliser des économies dans son élaboration et sa gestion. Le MLHD souhaite donc que les communautés s’engagent résolument dans cette voie porteuse d’avenir pour l ’ensemble des territoires. Il s’organise

pour apporter son soutien à celles qui se lancent dans ces démarches. La récente réforme du contenu des PLU (cf. décret du 28 décembre 2015) participe de cette

dynamique en donnant davantage de sou-plesse et de marges de manœuvre aux communautés dans la traduction régle-mentaire de leur projet.

Conseils et expertiseLes services déconcentrés, notamment les directions départementales des territoires et de la mer (DDTM), sont mobilisés pour accompagner les communautés lancées dans l’élaboration d’un PLU intercommu-nal. Ils sont là pour les informer de l’en-semble du contexte normatif dans lequel s’inscrit leur démarche et sur les bonnes pra-tiques garantes de leur réussite. Surtout, leur connaissance des territoires leur permet de les conseiller sur les enjeux que le PLU intercommunal doit prendre en compte. Parallèlement, le Club PLUi piloté par le ministère, instance d’échanges, de retours d’expérience et de production méthodo-logique partenariale, permet aux collec-tivités élaborant un PLU intercommunal

de bénéficier des conseils de leurs pairs et de l’expertise des membres de ce réseau : agences d’urbanisme, conseils d’archi-tecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE), parcs naturels régionaux, établisse-ments publics en charge du schéma de cohé-rence territoriale, bureaux d’études, Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’envi-ronnement, la mobilité et l’aménagement (Cerema), services des DDTM et des direc-tions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (Dréal), etc. Ces échanges se déroulent au plus près des communautés en région, et j’invite toutes

les collectivités intéressées à rejoindre ce réseau en consultant l’extranet du Club PLUi ou en participant aux réunions de nos dix clubs territorialisés.

Des clubs territorialisésCet accompagnement, que nous mettons en œuvre depuis plusieurs années déjà, prendra encore plus de sens dans le contexte actuel de refonte de la carte intercommunale, avec des intercommunalités nouvelles, parfois de très grande taille, qui doivent se construire autour d’un projet commun. Notre rôle est de les aider à faire du PLUi l’un des leviers de leur consolidation, avec notamment des productions adaptées à ce nouveau contexte (une fiche de retour d’expérience sur les plans de secteur vient de paraître sur

l’extranet du club, une autre doit être rédigée sur la gou-vernance des communautés à plus de 50 communes…), ou encore des adaptations légis-latives comme l’article 37 de la loi NOTRe qui clarifie les

modalités de poursuite des procédures d’élaboration des documents d’urbanisme engagées avant une fusion d’EPCI. Les clubs territorialisés pourront aussi, en région, prendre le relais de ces travaux pour aider au partage et à l’émergence de bonnes pra-tiques dans ces nouveaux EPCI.L’année 2016 doit marquer une nouvelle étape dans la montée en puissance de l’intercommunalité de projet, incarnée dans le plan local d’urbanisme communau-taire, et le MLHD poursuivra ses efforts pour développer un partenariat constructif favorable à cette dynamique.

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Appel à projets PLUiLa fin de l’année 2015 a vu de nom-breuses collectivités prescrire l’éla-boration d’un PLUi. La progres sion va se poursuivre en 2016 avant que toutes les communautés ne deviennent, en 2017, compétentes de droit en matière de PLU (sauf exercice d’une minorité de blocage). Dans ce contexte, le ministère du Logement et de l’Habitat durable a reconduit l’appel à projets visant à accompagner les communautés élaborant un PLUi ; un soutien financier dont près de 250 EPCI ont déjà bénéficié au cours des cinq der-nières années. Les lauréats de cet appel à projets, doté en 2016 d’une enveloppe de 2 millions d’euros, intègrent le Club PLUi. Une cen-taine de projets, pourvus chacun de 20 000 euros, seront retenus cette année.

Pour tout renseignement sur l’appel à projets

PLUi, les EPCI peuvent se rapprocher de leur DDT(M).

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14 DOSSIER PLU INTERCOMMUNAL

Joël Baud-GrassetPrésident de la Fédération nationale des conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (FNCAUE)

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PLUi, ou de l’art de la pédagogieLes conseils d’architecture, d’urbanisme et d’environnement (CAUE) ont pour mission la promotion de la qualité architecturale, urbaine et environnementale, et le développement de l’esprit de participation du public. Dans ce cadre,

ils constituent des partenaires précieux pour les communautés dans l’élaboration de leur PLUi, comme l’explique Joël Baud-Grasset, président de leur fédération nationale.

L’ élaboration d’un PLUi exige accul-turation et maturation. Déjà, et il ne faut pas le sous-estimer, le

passage – encore fréquent – du POS au PLU implique de construire une vision en 3D et à 20 ans de sa commune. C’est un projet multithématique du territoire et non plus le simple choix de la destination des sols. Dans leur accompagnement des intercommunalités, les CAUE avancent « en marchant » avec les élus. Le travail sur des PLU « groupés » permet de franchir une première étape, ces derniers discutant collectivement des grands sujets transver-saux. La prise de conscience progresse.La FNCAUE a constamment soutenu la montée en puissance des PLUi, qui consti-tuent une véritable avancée. Nous nous voulons aussi pragmatiques. La carte de France ne sera pas totalement couverte de PLUi. Rien ne sert de forcer la main. On le sait, ce nouvel outil a cristallisé les craintes, voire des levées de boucliers lors des discussions parlementaires. Certains élus locaux ont exprimé leurs inquiétudes

quant à une possible dépossession de leurs compétences. La pédagogie doit encore faire son œuvre ; et c’est localement que doivent être levées les dernières réticences. L’ancrage et la proximité territoriale des CAUE doivent y contribuer.

À votre Alur !Former, sensibiliser sur les projets de PLUi et la gouvernance, favoriser l’émergence d’une vision communautaire du PLUi autour du projet urbain, paysager, archi-tectural et environnemental, aider à l’orga-nisation de la commande publique… telles sont les actions engagées par les CAUE aux côtés des maîtres d’ouvrage.Si le PLUi est élaboré par les techniciens de l’EPCI, les professionnels des CAUE apportent en amont expertises, conseils méthodologiques et médiation. Disposant d’un positionnement et d’une vision d’en-sembliers, ils sont en mesure de faire le lien entre les multiples acteurs en présence, les différentes échelles de réflexion et les thèmes abordés.

Localement, plusieurs CAUE se sont emparés de ces enjeux. Les initiatives sont nombreuses. En témoignent, par exemple, les Journées du CAUE de la Gironde qui se tenaient en février 2015 sur le thème « L’urbanisme à votre Alur ! », ou la journée d’échange portée par le CAUE de la Vendée sur « Le plan local d’urbanisme intercom-munal : une nouvelle projection pour nos territoires ». Dans les Yvelines, le CAUE organise les ateliers PLU+, avec comme fil rouge la concertation.

Dans les territoires ruraux, à l’ingénierie territoriale moins structurée, certains CAUE accompagnent de bout en bout l’élaboration de ces nouveaux documents.

C’est le cas du CAUE de la Drôme pour la communauté de communes de la Raye et de celui de l’Eure pour son homologue du canton de Rugles.

Y mettre de l’énergieAu-delà de ces enjeux, les PLUi portent en eux de nouveaux défis, à commencer par celui de la transition énergétique. C’est l’occasion de répondre de manière plus intégrée et sur un périmètre plus per-tinent à la dimension climat-énergie, à l’échelle du bâti et des quartiers anciens et nouveaux. Au-delà des seuls PLUi, plu-sieurs chantiers nous attendent : les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) revus et corrigés, les volets énergie, climat et aménagement des Scot, l’articulation optimale de ces différents documents… sans oublier la participation à la mise en place des plateformes territoriales de la rénovation énergétique. Nous y travaillons. Et la future convention pluriannelle que nous proposons de signer avec l’Ademe doit y contribuer activement.

Les agences d’urbanisme à l’heure des PLUiLe transfert des documents d’urbanisme à l’échelle intercommunale fait évoluer le partenariat entre les collectivités locales et les agences d’urbanisme. Démonstration dans le territoire du Grand Amiénois.

S ur le territoire du Grand Amiénois, 11 communautés sur 12 (à l’excep-tion de l’agglomération d’Amiens) ont

décidé d’élaborer des PLUi. « Nous n’avions pas anticipé tant d’engouement autour des PLUi, explique Jérôme Grange, directeur de l’agence d’urbanisme du territoire, l’Aduga, et du syndicat mixte de Scot. Mais ceux-ci

se sont finalement développés de façon natu-relle, comme prolongement de notre schéma de cohérence territoriale. » Quatre commu-nautés de communes ont aujourd’hui franchi le stade du débat du projet d’aménagement et de développement durable (PADD), les autres débutent l’élaboration de leur document.« Un certain nombre d’intercos ont embauché un urbaniste, parfois à temps partiel, ou ont confié le suivi du PLUi à un collaborateur déjà présent », constate Jérôme Grange. Afin de les accompagner, l’Aduga a choisi de se positionner comme assistant à maîtrise d’ouvrage au départ, au moment de la prise de compétence ou en élaborant les cahiers des charges de consultations. Les bureaux d’études prennent ensuite la relève, mais l’agence reste très active. « Nous avons pris en charge quelques éléments sur lesquels

nous étions particulièrement pertinents, par exemple dans la phase d’état des lieux (études sur l’organisation du territoire, les transports, le foncier, la dynamique démographique). »

Ateliers d’élusL’agence d’urbanisme a également élaboré le PADD pour les trois premières commu-

nautés à s’être lancées. « Notre enjeu était de faire comprendre que le PLUi n’est pas un document graphique de destination des sols, mais bien un projet de territoire. Cette compréhension se joue dans l’éla-boration du PADD. Or, le modèle éco-nomique des bureaux d’études les empêche d’aller aussi loin sur cet aspect. » L’accompagnement du PLUi

fait partie intégrante du programme partenarial de travail entre l’Aduga et ses collectivités membres. Le modèle d’élaboration choisi implique large-ment les élus, notamment par des ate-liers. « Nous ne travaillons pas avec des principes de scénario, mais par “fictions” construites de façon transver-sale à toutes les politiques publiques, indique le directeur de l’agence. Cela évite une approche trop spatiale de la démarche PLUi. »

L’interco comme référentielL’Aduga met également à la disposi-tion de chaque communauté et des bureaux d’études nombre de données sur un espace en ligne partagé : fonds cadastraux numériques structurés,

données propres à l’agence, analyses d’en-quêtes, fonds photographiques, etc.Les démarches PLUi ont fait nettement évoluer le travail conduit par l’agence, qui auparavant n’était pas impliquée dans l’élaboration des documents d’urbanisme communaux. « Les PLUi amènent l’échelle intercommunale à être bien plus présente dans la mise en œuvre de notre programme de travail », constate Jérôme Grange. Les membres de l’agence ne sont d’ailleurs pas les communes, mais bien les intercom-munalités. L’emploi du temps hebdoma-daire de l’équipe s’est également enrichi

d’un « point PLUi », permettant à tous les chargés d’études de partager des informa-tions et leurs expériences sur l’ensemble des démarches simultanées.Cette ingénierie est permise par la présence, parmi les membres de l’agence, de l’État et des conseils régional et départemental, partenaires qui jouent pleinement le jeu du programme mutualisé. Un point qui rassure les élus locaux, conclut Jérôme Grange : « Ils savent qu’en cas de problème avec le bureau d’études ou sur le plan politique, l’agence d’urbanisme sera présente et disponible pour les aider. » Apolline Prêtre

Notre présence et notre disponibilité rassurent les élus locaux

Jérôme Grange, directeur de l’Aduga

L’Aduga accompagne les communautés dans l’élaboration de leur PLUi notamment grâce à des ateliers d’élus. / © Aduga

Les CAUE apportent expertises, conseils méthodologiques et médiation

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15DOSSIER

Le PLUi en pratiquesPlusieurs centaines de communautés sont déjà dotées d’un plan local d’urbanisme intercommunal (PLUi) ou sont en cours d’élaboration de leur document. À partir du cadre réglementaire, des résultats d’une enquête qualitative menée par l’AdCF auprès de communautés et d’interviews d’élus, cette double-page vous propose d’aborder plusieurs enjeux propres à la démarche PLUi.Textes de Philippe Schmit, propos recueillis par Xavier Brivet et Philippe Pottié-Sperry

PLUi : quoi, pourquoi ?« Compétence PLU à la communauté » : de quoi parle-t-on ?En cas de transfert, la communauté devient compétente en matière de « plan local d’urbanisme, de document d’urbanisme en tenant lieu ou de

carte communale ». La compétence ainsi définie dans la loi comprend l’ensemble des documents d’urbanisme (plan d’occupation des sols, plan d’aménagement de zone, plan de sauvegarde et de mise en valeur, PLU, carte communale…). Une fois le transfert opéré, la communauté peut modifier les documents applicables sur le territoire. Elle engage l’élaboration du PLUi quand elle le souhaite et au plus tard à l’occasion d’une révision d’un des PLU municipaux. Elle peut, après accord de la commune, reprendre une procédure d’élaboration en cours au moment du transfert de compétence.Dans le droit, la compétence d’urbanisme ainsi transférée est parfaitement dissociée d’une part de l’instruction des autorisations d’urbanisme (qui est un service que la commune décide soit d’assumer elle-même, soit de confier à une autre collecti-vité), d’autre part de la délivrance de ces autorisations (qui est un pouvoir de police que le maire conserve). Le transfert de la compétence PLU emporte transfert de la compétence relative à l’élaboration du règlement local de publicité (RLP) et donne une faculté à la communauté, sous réserve de l’accord des communes, de percevoir la fiscalité de l’urbanisme (elle devra alors discuter avec les communes du partage du produit de la taxe d’aménagement). La communauté devient également titulaire du droit de préemption urbain (DPU) avec une possibilité, très souvent utilisée, de délégation totale ou partielle aux communes. Dans tous les cas de figure, la décla-ration d’intention d’aliéner (DIA) reste déposée en mairie.

PLUi, quel bénéfice pour le territoire ?Les relations entre les territoires communaux se sont fortement inten-sifiées ; les bassins de vie se sont dilatés au cours des deux dernières

décennies et il est aisément observé, en milieu urbain comme en milieu rural, que les limites municipales sont transgressées par la quasi-totalité des problématiques de l’aménagement. Nombre de ces limites sont franchies quotidiennement par les déplacements domicile-études, domicile-travail, domicile-loisirs. Elles sont devenues insuffisantes à elles seules pour appréhender efficacement les probléma-tiques commerciales, les unités paysagères rarement identifiables à l’échelle d’une commune, les enjeux d’une biodiversité peu soucieuse des limites administratives ou encore certaines problématiques agricoles (les exploitants, désormais peu nom-breux, cultivent très fréquemment des terres situées à l’extérieur de la commune)… L’urbanisme intercommunal vise à adapter l’échelle de planification à celle du fonctionnement des territoires.Le partage de l’urbanisme poursuit également un objectif de cohérence entre poli-tiques publiques, communales et communautaires d’une part, et entre les différentes politiques sectorielles dont la communauté peut avoir la charge (assainissement, mobilités, habitat, réseaux, voiries) d’autre part… À ce titre, le PLUi guide l’action de la communauté. Son élaboration souligne en outre l’importance de la program-mation des équipements, des infrastructures, voire des interventions foncières.

PLUi, une mobilisation de la population Les modalités de concertation de la population sont définies, tout comme dans un PLU municipal, lorsqu’est engagée la procédure. La délibération de

prescription du PLUi doit en effet préciser les modalités retenues par la communauté pour assurer la population d’un bon niveau d’information, d’une bonne compréhension des enjeux et d’un droit d’expression sur le projet.Les usages classiques de concertation sont mobilisés : site internet dédié au PLUi, sites municipaux, journaux municipaux et communautaires, exposition itinérante, registres à disposition, ateliers de concertation… Naturellement, le caractère intercommunal du PLU confère à cette concertation de la population quelques spécificités. On retiendra en premier lieu la nécessité d’articuler proximité et vue d’ensemble. Le juge peut s’avérer sensible à ce point. Un citoyen doit pouvoir comprendre à la fois ce qu’il adviendrait des terrains dans son environnement immédiat et à la fois le projet d’ensemble dans lequel ces dispositions s’inscrivent. On notera par ailleurs le besoin de mobilisation concer-tée entre communes et communauté. Les canaux de communication des communes (site internet, journal) sont souvent mis à contribution ; communes et communauté doivent pareillement respecter les engagements pris initialement au risque de fragili-ser juridiquement l’ensemble de la procédure. On soulignera enfin que les modalités de concertation retenues peuvent traduire pour partie le regard porté sur l’approche intercommunale du PLU. Alors que certains élus souhaitent une mobilisation de la population et la tenue de réunions publiques au sein de chacune des communes membres, d’autres privilégient au contraire le dépassement systématique de l’échelle municipale afin d’encourager la population à apprécier les enjeux à l’échelle du bassin de vie et à prendre un nécessaire recul sur les intérêts particuliers.

« En septembre 2015, le conseil communautaire a voté à l’unanimité le transfert de la compétence PLUi. C’est un travail de trois ans qui s’engage pour une adoption prévue en 2019. Il ne s’agira pas d’une juxtaposition mais d’une coordination de l’ensemble des projets communaux. L’impact sera fort sur l’ensemble des politiques publiques de l’agglomération : logements, zones commerciales et industrielles, localisation des équipements publics… »

François Bayrou,président de la CU Pau-Pyrénées (Pyrénées-Atlantiques)

« Parallèlement au comité de pilotage et à la conférence des maires, nous allons créer un conseil de développement associant le CAUE, les chambres consulaires, les représentants de l’ONF, les organisations représentatives de la société civile… Et nous allons écrire une charte de gouvernance qui déterminera les modalités d’information et de concertation des habitants. »

Pierre Jarlier,président de la CC du Pays de Saint-Flour Margeride (Cantal)

Ils le disent...

Une coproduction communes-communautéCe que dit la loiLe législateur a assigné à la communauté d’élaborer le PLUi « en col-laboration » avec ses communes membres. Une notion fondamentale

que le juge administratif ne manquera pas de surveiller en cas de contentieux, et ce quels que soient les motifs des recours. Au-delà de cet impératif, il s’est montré soucieux de traduire cet esprit de co-élaboration entre communes et communauté par diverses « garanties » faites aux maires : • Lorsqu’elle est compétente, la communauté tient une fois par an un débat sur la

« politique locale de l’urbanisme ». Les maires sont garantis d’une occasion de faire part des adaptations du document qu’ils jugent nécessaires sur le territoire de leur commune.

• Les modalités de « collaboration » sont définies après que se soit réunie une conférence des maires.

• L’avis des communes est recueilli aux moments clés de la procédure : lorsque sont définies les orientations du projet d’aménagement et de développement durable (PADD) ; à l’occasion de l’arrêt du projet de PLUi.

• L’approbation du PLUi se fait après la tenue d’une conférence des maires.• Une commune ou un ensemble de communes peuvent demander à être couverts

par un plan de secteur.

En pratiqueOn observe que le PLUi n’est pas un sujet clivant entre les communes. Les enquêtes de l’AdCF et les nombreux témoignages de communautés

attestent au contraire de relations particulièrement bonnes entre communes et, dans la plupart des cas, de leur renforcement au cours de la procédure. Les PLUi sont, pour leur grande majorité, approuvés à l’unanimité des conseils municipaux. Il est constaté qu’une « charte de gouvernance de l’urbanisme » signée par tous les maires et le président de la communauté accompagne fréquemment le transfert de la compétence. Y sont précisées (librement et sans transmission au contrôle de légalité) les dispositions au sujet des éventuelles adaptations des documents préexistants au transfert, du respect des particularités municipales, des informations et échanges réguliers avec les communes…

FÉVRIER 2016 • N° 207 • www.adcf.org

16 DOSSIER PLU INTERCOMMUNAL

Coût, durée, ingénierie nécessaire à l’élaboration d’un PLUi

PLU et PLUi : même durée d’élaboration Les observations conduites par les services du ministère du Logement et de l’Habitat durable permettent de fixer à 3,8 années la durée moyenne d’élaboration d’un PLUi. Celle-ci s’inscrirait ainsi dans la même

épure de temps qu’un PLU municipal. À l’expérience, cette durée (pour partie incompressible) serait nécessaire à la maturation du projet. Des témoignages de communautés soulignent le risque notable de démobilisation de la classe politique du territoire dans le cas d’une élaboration qui s’étalerait sur une durée supérieure à cinq ans.

La nécessité d’un accompagnement technique Les récentes évolutions législatives ont nota-

blement complexifié l’élaboration des documents d’urba-nisme. Les exigences nouvelles assignées au PLU sont nombreuses : identification obligatoire du potentiel de foncier mutable dans les espaces bâtis, renforcement du diagnostic agricole, inscription de la trame verte et bleue… Dans la plupart des cas, son élaboration révèle un besoin d’accompagnement des élus locaux par une ingénierie de proximité. La possibilité de mutualiser cette présence technique, par exemple par la création d’un poste d’urbaniste au sein de la communauté, est un des motifs principaux du transfert.Les transferts de personnels municipaux à la commu-nauté s’avèrent assez rares dans ce domaine. Ils sont circonscrits aux communes de taille importante, seules à être dotées d’un service d’urbanisme au sein duquel

un personnel est spécifiquement dédié à la planifica-tion urbaine.Cette présence technique aide également à la formali-sation du projet politique et à l’expression d’une com-mande claire au bureau d’études. Elle peut en outre trouver une pertinence particulière dans l’organisation des collaborations entre communes et communautés.

De l’accompagnement des communautés au développement de réseaux

Rares sont les transferts de compétence qui s’opèrent dans les communautés sans échanges avec des élus déjà engagés dans l’urbanisme intercommunal. « Rien ne vaut le témoignage d’un élu pour un autre élu », aime à rappeler Corinne Casanova, vice-présidente de l’AdCF en charge de l’urbanisme. Sur cette compétence particulièrement stratégique et symbolique, les commu-

nautés s’inspirent les unes des autres, de façon peut-être plus approfondie que sur d’autres thématiques. Par des rencontres nationales et régionales entre communautés, l’AdCF cherche à répondre à ce besoin. Elle est également partenaire de l’État quand il anime le Club PLUi (voir p. 14). Ce principe de cercle d’échanges et d’accompagne-ment technique est en outre déconcentré en région ou à l’échelle des départements sous le principe de « clubs territoria-lisés ». Les agences d’urbanisme ou les CAUE multiplient loca-lement les réunions d’échanges sur ce thème. Après une période d’adapta-tion que certains observateurs ont pu juger un peu lente, les cabinets de conseil privés spé-cialisés dans la planification urbaine semblent désormais organisés pour répondre aux

demandes d’accompagnement sur le PLUi. Afin d’assurer les élus communautaires de leur capacité à appréhender tous les champs de l’expertise technique, les cabinets privés présentent souvent des réponses conjointes aux appels d’offres.

Financement Le PLUi peut être subventionné dans le cadre de l’appel à projets du ministère du Logement

et de l’Habitat durable (voir p. 14), dans le cadre de la dota-tion globale de décentralisation (DGD), éventuellement dans le cadre de subventions locales (conseils régional et départemental, pôles d’équilibre territoriaux et ruraux…).

La gouvernance du PLUi traduit souvent cette recherche de subtil équilibre entre la pensée collective et le respect des volontés municipales. Si la somme de ces dernières ne peut faire un PLUi, la participation de toutes les communes est un gage majeur de réussite. Celle-ci s’organise parfois en secteurs géographiques délimités en raison des similitudes de problématiques territoriales.

Ils le disent...« La procédure du PLUi aura pris cinq ans – une durée longue mais normale – pour trouver le bon équilibre. Il fallait parvenir à la fois à conforter la ville-centre et à maintenir des services de proximité dans les bourgs ruraux. Il n’y a pas eu d’opposition entre urbain et rural car nous sommes dans des complémentarités. »

Marc Andreu Sabater,maire de la commune nouvelle de Vire, créée au 1er janvier 2016

sur le territoire de l’ancienne CC de Vire (Calvados)

« Nous faisons le pari de réaliser en régie l’essentiel du PLUi afin de valoriser la connaissance du terrain et les enjeux locaux. Cela permettra aux services communautaires et communaux d’être encore plus impliqués, mais aussi de favoriser les relations et la collaboration entre les élus et les services. »

Élisabeth Bonjean,présidente de la CA du Grand Dax (Landes)

« Fruit de beaucoup de travail, l’élaboration de notre “PLU facteur 4” (car il tient lieu de PLU, PLH, PDU et plan climat) aura pris deux ans. (…) Le suivi du PLU est assuré par un comité stratégique comprenant notamment le président de la métropole et les différents maires. »

Thierry Fayret,vice-président de Brest Métropole chargé de l’urbanisme,

de l’habitat et du plan climat (Finistère)

« Nous étions financièrement bien accompagnés par l’État. Nous avons sélectionné un très bon cabinet d’études qui s’est mis à notre niveau, sans interférer avec la gestion politique. De plus, nous avons pris un “médiateur” – un autre cabinet qui traite en particulier des problématiques intercommunales – pour engager la discussion avec les maires. Son rôle fut essentiel. »David Ulmann, président de la CC du Pays Foyen (Gironde)

Le partage de l’urbanisme poursuit un objectif de cohérence entre les politiques publiques. / © MOIRENC Camille / hemis.fr

« Le conseil communautaire a joué un rôle d’arbitre en vérifiant la cohérence et la compatibilité des propositions communales avec les orientations du PADD. (…) Globalement, les maires ont compris et accepté des décisions dont certaines dépassaient leur strict intérêt municipal. »

Jean Dionis du Séjour, président de la CA d’Agen (Lot-et-Garonne)

« Le PLUi n’est pas un sujet tabou. (…) Les maires n’ont pas eu un sentiment de dépossession de leur compétence en matière de délivrance des autorisations et des actes. »

Philippe Barry, président de la CC du Val de Vienne (Haute-Vienne)

Ils le disent...

« Nous avons privilégié le travail collectif. Notre comité de pilotage était composé de douze maires, des vice-présidents en charge des transports et du développement économique, des huit urbanistes et de l’architecte de la communauté, ainsi que de moi-même. (…) J’ai également rencontré tous les maires dans leur commune, et les allers-retours ont été permanents entre les communes et la communauté. »

Daniel Dimicoli, vice-président d’Angers Loire Métropole chargé de la politique de l’habitat et de l’urbanisme (Maine-et-Loire)

« Le PLUi sera aussi le moyen pour les communes de proposer à l’État une stratégie de développement, et de ne pas le laisser décider à leur place. »

Rémy Rebeyrotte, président de la CC du Grand Autunois Morvan (Saône-et-Loire)

« Les maires n’ont pas utilisé l’argument de la perte de pouvoir. En revanche, ils redoutaient d’avoir plus de contraintes. En réalité, l’inverse s’est produit. »

Anne Blanc, présidente de la CC du Naucellois (Aveyron)

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17DOSSIER

COMMUNAUTÉ URBAINE DU GRAND NANCY (MEURTHE-ET-MOSELLE)

Penser l’aménagement à toutes les échellesDepuis 2015, le Grand Nancy est engagé dans l’élaboration de son PLUi. Une démarche caractérisée par la volonté d’étudier finement la dynamique de métropolisation du territoire, et de penser l’aménagement de l’échelle de la métropole à celle du quartier.

A u Grand Nancy, l’approche inter-communale de l ’urbanisme est, pour Michel Candat, vice-président

délégué à l’urbanisme, « une évolution, mais pas une révolution ». La commu-nauté urbaine, qui compte 20 communes et 260 000 habitants, s’était en effet vu trans-férer cette compétence depuis plusieurs années, mais l’exerçait jusqu’alors à l’échelle communale. « Historiquement, l’urbanisme est une délégation assez consensuelle : nous n’avons jamais passé un PLU sans l’accord des maires », rappelle l’élu. Des PLU qui comptaient déjà des projets d’aménage-ment et de développement durable (PADD) intercommunaux, et un découpage de la communauté en six « territoires à enjeux », préfigurant un urbanisme plus intercom-munal. Le pas a été franchi en 2015, avec l’adoption d’une délibération relative à l’éla-boration d’un PLUi.Ce document doit s’inscrire dans la conti-nuité du schéma de cohérence territoriale (Scot), qui insiste sur le rôle métropolitain

majeur du Grand Nancy dans le bassin de vie. Les quatre grands objectifs choisis pour le PLUi sont ainsi l’attractivité et le rayonnement métropolitain, l’emploi et la richesse, la cohésion territoriale, et les défis environnementaux.

Vision globale« Raisonner à l’échelle intercommunale transforme notre façon d’aborder l’amé-nagement du territoire », insiste Michel

Candat. En effet, là où la communauté tra-vaillait commune par commune avec des règles du jeu partagées, la démarche PLUi permet une prise en compte à la fois des dynamiques métropolitaines, des polarités et des évolutions de l’armature urbaine dans son ensemble, mais également une analyse à l’échelle du quartier, de la ville de proximité et des courtes distances. « Le déménage-ment d’un grand équipement, par exemple, transforme les déplacements ou le logement à l’échelle métropolitaine, mais peut égale-ment générer des flux et des usages modifiés qui perturbent une vie de quartier, explique Romaine Chasteloux-Rivière, directrice de l’urbanisme et de l’écologie urbaine. Le travail sur le PLUi nous permet d’aborder ces problématiques dans leur ensemble. »

FoncierLes enjeux fonciers, fondamentaux pour ce territoire à la croissance démographique limitée, sont analysés à l’aune de ce double regard. Le travail des services intègre une

réflexion sur les complé-mentarités, afin d’éviter toute concurrence entre les différents sites de la communauté urbaine, et conduit une analyse fine des zones à urbaniser

en fonction de l’implantation des trans-ports, des équipements, etc. « La néces-sité de limiter l’étalement est comprise de tous, mais elle implique un aménagement plus coûteux en renouvellement urbain. À la communauté, donc, de faire jouer les solidarités de territoire, constate Michel Candat. Certaines communes souhaitent se développer plus rapidement que d’autres, c’est pourquoi nous nous rencontrons pour échanger. Mais les débats et les arbitrages

sont ensuite menés à l’échelle intercom-munale, ce qui nous permet d’adopter une stratégie cohérente et partagée. »

Données et analysesCe travail à échelles multiples s’appuie sur de nombreuses données quantitatives et qualitatives, produites, structurées et mises à disposition par le Grand Nancy et

l’agence de développement et d’urbanisme de l’aire nancéienne, et qui offrent un regard objectivé des dynamiques à l’œuvre sur le territoire. Là encore, les communes sont étroitement associées. Elles sont invitées à communiquer leurs informations ainsi qu’un porter à connaissance de leurs projets d’aménagement. Elles réagissent également vis-à-vis des indicateurs statistiques et

qualitatifs produits par la communauté : « Les communes ont la maîtrise d’usage. Nous leur demandons donc de compléter notre approche analytique, que nous corri-geons en fonction de leurs retours », explique Romaine Chasteloux-Rivière.Le Grand Nancy table sur un diagnostic et un PADD approuvés en 2016, un règlement en 2017 et une approbation finale d’ici la fin

de l’année 2018. Une démarche cadrée, mais qui pourra encore évoluer : « Nous avons échangé avec d’autres métropoles sur la méthode qu’elles avaient choisie pour élaborer leur PLUi, raconte Michel Candat.

Au final, nous remarquons que le modèle de gouvernance est souvent assez similaire d’un territoire à l’autre, mais que les habitudes de travail sont différentes. Nous devons nous adapter à notre contexte urbain et à notre dynamique démographique. Afin d’être de qualité, notre démarche restera donc ouverte aux expérimentations. »

Apolline Prêtre

Les communes sont invitées à compléter l’approche méthodologique de la communauté

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Michel LeprêtrePrésident de l’Établissement public territorial (EPT) Grand-Orly Val-de-Bièvre view

« Le PLUi doit faire rentrer les villes dans un pari collectif »

Michel Leprêtre préside l’Établissement public territorial (EPT) n° 12, né au 1er janvier 2016 et qui recouvre les périmètres des anciennes agglomérations du Grand Orly, du Val de Bièvre et Seine-Amont. Il revient, pour Intercommunalités, sur les enjeux de l’élaboration d’un PLUi sur un vaste territoire francilien, dans un jeu à trois échelles entre communes, EPT et Métropole du Grand Paris.

Comment percevez-vous le transfert de la compétence PLU des communes vers l’EPT ? Est-il l’objet de crispations au sein des territoires ?Je ne parlerais pas de crispations mais plutôt de légitimes interrogations de mes collègues maires. Ils sont inquiets que leur commune ne soit que spectatrice d’une pro-cédure d’urbanisme qui leur échapperait. Je partage cette réserve. Nombreux sont ceux d’ailleurs, et ma commune en fait partie, qui ont souhaité initier une pro-cédure municipale avant le transfert de compétence pour rappeler le rôle central

que la commune doit jouer dans notre approche collective. Il m’apparaît en effet très important que les dynamiques des communes soient respectées dans cette ambition de construction partagée.Mon objectif est d ’animer un travail qui parte des attentes et des projets des communes. Le PLUi ne doit pas affronter une ville mais la faire rentrer dans un pari collectif.

Votre EPT est, comme d’autres, marqué par une absence de ville-centre. Quel effet peut avoir

cette particularité sur l’élaboration du PLUi ? Il n’y a pas de « ville-centre » en effet. Nous nous distinguons à ce titre de nombreuses agglomérations françaises ; nous saurons cependant tirer bénéfice de leurs expériences en matière d’urbanisme intercommunal. Bien que très diverses, nos communes sont en revanche fortement connectées les unes aux autres et ces interconnections sont le socle de notre dynamique commune. Celle-ci doit reposer sur un diagnostic très précis. Celui-ci manque ; il doit permettre de souligner nos atouts et limites sur les enjeux

majeurs de la Métropole du Grand Paris. Je vois en priorité le logement et l’emploi. Je regrette d’ailleurs que le prisme de la concurrence internationale oriente notre regard sur la métropole. À mes yeux, elle n’est pas uniquement touristique ou vouée à l’économie tertiaire. Elle doit être pro-ductive et surtout assurer les conditions du mieux vivre au bénéfice des populations. Notre PLUi devra d’ailleurs contribuer à l’amélioration du service au public, je sou-haite qu’il soit un levier pour une moderni-sation de notre offre en la matière. Sur ce plan aussi, l’enjeu foncier est crucial.

Élus et urbanistes travaillent ensemble pour adopter une stratégie cohérente et partagée à l’échelle intercommunale. / © Grand Nancy / L’Europe vue du ciel.

Au Grand Nancy, l’urbanisme intercommunal est une évolution, mais pas une révolution 

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18 DOSSIER PLU INTERCOMMUNAL

COMMUNAUTÉ DE COMMUNES DU BASSIN DE MORTAGNE-AU-PERCHE (ORNE)

Le Perche à l’heure de l’aménagementÀ travers un Scot et plusieurs PLUi en cours, le Pays du Perche prend en main son aménagement à l’échelle de 111 communes. Zoom sur l’élaboration du PLUi d’une de ses intercommunalités, celle du Bassin de Mortagne-au-Perche.

« À mon arrivée, il n’y avait qu’une seule personne dédiée aux ques-tions d’urbanisme en dehors

des services de l’État sur un territoire de 111 communes », témoigne Maxime Rochelle, agent du PETR du Pays du Perche ornais. La démonstration de la difficulté des territoires ruraux à trouver la ressource humaine nécessaire pour agir en matière d’aménagement du territoire. Maxime Rochelle a pour sa part, en complément des études menées sur le Scot, été mis à disposition de la communauté de com-munes du Bassin de Mortagne-au-Perche (33 communes pour 15 000 habitants) afin

de suivre l’élaboration du plan local d’urba-nisme démarré en janvier 2013. Objectif pour l’intercommunalité : remettre à plat les documents existants (plan d’occupation des sols élaboré dans les années 1980 ou PLU des années 2000) et bâtir une stratégie globale et cohérente sur le territoire.

Équilibrer l’habitatLes grandes thématiques qui rythment le document recouvrent l’habitat, le dévelop-pement économique, la prise en compte du patrimoine naturel et bâti et la préservation de la qualité de l’offre en équipements et services. « Le territoire connaît un enjeu fort de maintien de sa population et d’accueil des nouveaux habitants », détaille Maxime Rochelle. En matière de développement économique comme de logement, la com-munauté a choisi de renforcer son pôle principal tout en maintenant la cohérence

de l’armature secondaire. « Avant, le déve-loppement résidentiel se faisait principale-ment, par facilité, sur les petits villages et non sur les bourgs équipés. Le PLUi a été l’occasion de penser le territoire dans son ensemble via une réflexion communautaire et non plus communale. »

Démarche communeUn changement de paradigme pas toujours aisé pour les élus et les habitants, une partie des surfaces constructibles ayant pu être nettement réduites dans des communes suite aux nombreuses modifications régle-mentaires dans le domaine de l’urbanisme.

« Nous avons travaillé ensemble à partir des propositions du bureau d’études, afin de les adapter aux attentes des élus et aux réalités du territoire. Nous demandons des efforts aux communes, mais nous en faisons aussi pour équilibrer le projet », estime le responsable du PLUi. Pour un

résultat qui fait aujourd’hui consensus.Cette réussite est notamment le fruit d’un modèle de gouvernance qui s’appuie sur une association maximale des communes. Chacune d’entre elles est dotée de deux à quatre délégués PLUi. « Au départ, nous avions un seul délégué PLUi par commune, raconte Maxime Rochelle. Les élus se mon-trant de plus en plus inté-ressés, nous avons élargi leur nombre. Cela permet une meilleure association et une plus grande cohé-rence dans les ajustements réalisés. » Le territoire de la communauté a été découpé en six sec-teurs géographiques, chacun accueillant des réunions et des échanges entre les délé-gués PLUi. « Ces secteurs évitent d’avoir à redescendre dans chaque commune tout en conservant des relations de proximité »,

précise le technicien. Au niveau de la communauté, les débats s’organisent au sein de la commission PLUi, composée de trois référents communautaires pour chacun des six secteurs du PLUi, ainsi qu’au sein du bureau.

Dynamique de territoireDébuté en janvier 2013, le PLUi du Bassin de Mortagne-au-Perche devrait aboutir en janvier 2017. Un travail rendu possible par l’appui du syndicat mixte de Scot, tant en

termes de ressources humaines que de mise à disposition de données et d’informations. « Aujourd’hui, lorsque des études sont réa-lisées au niveau du Pays, elles sont systé-matiquement dimensionnées pour pouvoir bénéficier aux communautés dans le cadre

de l’élaboration de leur PLUi », témoigne Maxime Rochelle. Autre soutien non négli-geable, celui, financier cette fois, de l’État : 50 000 euros au titre de l’appel à projets PLUi, des crédits provenant de la dotation géné-rale de décentralisation… et un budget total estimé divisé par trois à cinq par rapport au coût additionné des PLU communaux, alors que les attentes sur le contenu de ces documents ne cessent de croître.Au sein du Pays du Perche, la communauté du Bassin de Mortagne-au-Perche n’est pas la seule à s’être saisie de la dynamique PLUi. Plusieurs des sept intercommuna-lités qui le composent ont débuté l’éla-boration de leur document d’urbanisme. L’instruction du droit des sols a également été mutualisée à l’échelle du Pays : en 2018, elle devrait concerner entre 60 et 70 com-munes. « Certains PLUi sont en avance sur notre Scot, précise Maxime Rochelle. Nous essayons donc de conserver une cohérence entre les différentes démarches. » Dans le Perche, l’aménagement du territoire se vit en commun. AP

Nous demandons des efforts aux communes, mais nous en faisons aussi

Chaque commune est dotée de deux à quatre délégués PLUi, qui se réunissent au sein de six secteurs

Les communes, les EPT et la métropole constituent trois échelles de pensée du PLUi. Comment imaginez-vous leur articulation ?Mon travail sera de rassembler les maires et de respecter la vie et l’avis des com-munes. La métropole donnera son avis sur le PLUi de l’EPT. Juridiquement, c’est un avis « simple » ; dans les faits, il aura à être « multiple » si l’on attend de la métropole qu’elle garantisse les équilibres indispen-sables au mieux vivre dans cet ensemble de 12 millions d’habitants. Le chemin est encore long et les trois échelles que sont les com-munes, l’établissement public territorial et la métropole trouveront à s’emboîter efficace-ment. Aujourd’hui, le PLUi n’est pas le point d’inquiétude majeur, les élus sont d’abord en attente d’une visibilité renforcée sur les répartitions fiscales et financières entre ces trois niveaux. De cela découleront sûrement les éléments d’un pacte de confiance qui permette de réussir le pari du PLUi.

Propos recueillis par Philippe Schmit

Avec un enjeu fort d’accueil de nouveaux habitants, le PLUi permet d’équilibrer le développement résidentiel à l’échelle du territoire. / © CAUE

Les PLU au sein de la Métropole du Grand ParisLa Métropole du Grand Paris (MGP) s’organise en 12 établissements publics territoriaux (EPT). Chacun compte au moins 300 000 habitants. La ville de Paris constitue à elle seule un territoire. Ces nouvelles entités ont un statut d’EPCI sans f iscalité propre (à l’exception de la période 2016 à 2020 durant laquelle elles percevront la cotisation foncière des entreprises), soumis aux dispositions applicables aux syndicats de communes.Chaque EPT est chargé de l’élaboration d’un plan local d’urbanisme intercommunal. Cette compétence de planification leur a été dévolue par la loi à compter de leur création au 1er janvier 2016. Le PLUi sera soumis pour avis simple à la métropole. Il devra être compatible avec le Scot métropolitain lorsqu’il aura été adopté (la MGP ne sera formellement compétente en matière de Scot qu’à partir du 1er janvier 2017), ainsi qu’avec le plan métropolitain de l’habitat et de l’hébergement (PMHH). À noter que le Scot comprendra un cahier de recommandations pour l’élaboration des PLUi portant sur la présentation du règlement, l’identification des catégories de zonage, les règles d’urbanisme et les documents graphiques.

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Depuis le 1er janvier 2016, chaque EPT de la Métropole du Grand Paris est chargé de l’élaboration d’un PLUi. / © ALAIN MARCAY / PHOTONONSTOP

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19DOSSIER

La transition par les réseaux intelligentsLe déploiement des technologies de systèmes énergétiques intelligents doit constituer la clé de voûte de la transition énergétique, en support à l’efficacité énergétique, au développement des énergies renouvelables, à la réduction des émissions de gaz à effet de serre et à l’émergence de smart cities. Décryptage.

L es systèmes énergétiques (électricité, gaz, chaleur, froid) intelligents per-mettent de répondre à quatre défis

de la transition énergétique. Le premier défi est l’efficacité énergétique par le pilotage de la demande avec des consommateurs actifs dans la maîtrise fine de leur consom-mation. Grâce aux compteurs communicants, ceux-ci dispo-seront de factures réelles et non plus estimées. De nombreuses opérations pourront être réalisées à dis-tance comme la relève des compteurs ou la détection des incidents. Les usagers auront également la possibilité d’accéder à ces données en ligne sur un site internet mis

en place par le gestionnaire du réseau de distribution, mais également directement sur un afficheur déporté dans leur loge-ment, pour les consommateurs précaires dans un premier temps. Toutes ces données

pourront ensuite être utilisées, avec l’accord du consommateur, pour proposer de nou-veaux services ou pour mener à bien des politiques publiques locales en matière d’efficacité énergétique.

Les données récoltées pèseront sur l’orientation des politiques publiques locales 

« Smart », « intelligent » : de quoi parle-t-on ?Smart gridsLes réseaux smart grids s’appuient sur les nouveaux outils numériques afin d’améliorer la production, le stockage, la distribution et la consommation de l’énergie. Pour l’électricité, l’objectif est d’assurer l’équilibre entre l’offre et la demande à tout instant, avec une réactivité et une fiabilité accrues, et d’optimiser le fonctionnement des réseaux. Pour le gaz, la modernisation et l’intégration des fonctionnalités issues des TIC doivent permettre l’insertion croissante de gaz vert dans les consommations, l’efficacité grandissante du réseau de distribution de gaz, l’introduction de technologies plus efficaces chez les clients et la coopération des réseaux à la maille locale.

Systèmes énergétiques intelligentsCette notion regroupe l’ensemble des fonctionnalités permettant de rendre la gestion de l’énergie intelligente : compteurs communicants, smart grids, smart cities, maisons « intelligentes », maîtrise de la demande en énergie, véhicules électriques...

LORIENT AGGLOMÉRATION (MORBIHAN)

Solenn : maîtriser la consommation et sécuriser le réseauÀ Lorient Agglomération, près de 800 foyers ont été équipés de compteurs Linky et sont accompagnés dans la maîtrise de leur consommation d’électricité.

A yant pris conscience de leur fonc-tionnement « en bout de réseau », les acteurs bretons se sont mobilisés

dès 2010 autour d’un pacte électrique régio-nal visant à sécuriser l’approvisionnement. Depuis, cette stratégie se décline sur de nombreux territoires bretons, à l’image de Lorient Agglomération qui anime une

politique climat-énergie ambitieuse depuis plusieurs années et à travers de nombreux leviers. Parmi eux, le projet « SOLidarité ENergie iNnovation », dit Solenn, initié sur le territoire de l’agglomération lorien-taise par 12 partenaires publics et privés, mobilise 800 expérimentateurs autour de deux enjeux du pacte électrique breton :

la maîtrise de la demande en électricité et la sécurisation du réseau électrique. Solenn vise à créer et à tester des outils mis à disposition des ménages pour mieux maîtriser leur consommation en électri-cité. Ce projet d’une durée de trois ans est financé par l’Ademe au titre des investis-sements d’avenir pour un montant global de 13,3 millions d’euros. L’agglomération intervient à hauteur de 500 000 euros.

Une expérimentation couplée au déploiement des compteurs LinkySolenn consiste à tester et à développer des outils d’information et d’accompagne-ment mis à disposition des consomma-teurs d’électricité préalablement équipés de compteurs communicants Linky. Ce sont ainsi 800 expérimentateurs qui sont mobi-lisés dans les villes de Lorient et Ploemeur pour tester grandeur nature des solutions d’accompagnement individuelles ou col-lectives. Certains testent également leur capacité d’adaptation à un écrêtement ciblé, c’est-à-dire à une limitation temporaire de la puissance de raccordement, testée en alternative à une coupure totale de type

« délestage » en cas de forte contrainte sur le réseau. En bref, il s’agit de mieux répartir l’énergie disponible en pilotant à la fois les consommations et le réseau.Recueil des consentements auprès de chacun des expérimentateurs, accompa-gnement des habitants de l’agglomération pour s’approprier les outils et faire évoluer leurs comportements, partage des outils informatiques et des données produites avec le gestionnaire du réseau… « Lorient Agglomération et Aloen, l’agence locale de l’énergie de Bretagne Sud, ont été sur tous les fronts », explique Laëtitia Lallouët, chargée de mission à la communauté. Pour Jean-Paul Aucher, qui préside Aloen, l’expé-rimentation apporte une vraie opportu-nité avec des taux de subvention pouvant atteindre 100 % et un cadre partenarial avec des entreprises innovantes. « Il faut néan-moins garder à l’esprit la stratégie du ter-ritoire ainsi que le besoin de connaissance des consommateurs et de reproductibilité, poursuit l ’élu, sans oublier la question centrale en fin d’expérimentation : est-il possible de réduire les consommations ? »

Damien DenizotLes expérimentateurs du dispositif Solenn sont accompagnés pour faire évoluer leur consommation d’électricité. / © Lorient Agglomération

Climat-énergie : passer à l’action !L’année 2015 a été marquée par l’adoption de la loi de transition énergétique pour la croissance verte et par un accord historique conclu dans le cadre de négociations multilatérales lors de la Conférence des parties pour le climat, la COP21, qui s’est tenue à Paris en décembre. Ainsi, 2016 et 2017 seront des années cruciales pour déployer ces dispositions législatives et diplomatiques ambitieuses. Leur mise en œuvre reposera en grande partie sur les collectivités territoriales. Intercommunalités propose donc à ses lecteurs de détailler, dans les numéros de février à juin 2016, des angles d’intervention très concrets dont peuvent se saisir les communautés et métropoles : déploiement de réseaux intelligents, élaboration d’une stratégie climat-énergie locale, stockage de l’énergie, solutions de mobilités, valorisation des certificats d’économie d’énergie. Chacun des dossiers présentera les enjeux environnementaux et techniques mais également les opportunités de soutien financier et/ou d’ingénierie offertes par des appels à projets ou des appels à manifestations d’intérêt.

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MÉTROPOLE NICE CÔTE D’AZUR (ALPES-MARITIMES)

Nice Grid : un quartier solaire intelligentProduction, stockage, distribution : le démonstrateur Nice Grid exploite à son maximum la notion de réseau intelligent.

L a métropole de Nice présente pour similarité avec l ’agglomération de Lorient une situation en bout de

réseau. « Cette fragilité électrique, l’ali-mentation se faisant par une ligne unique, a stimulé notre engagement dans des projets innovants de réseaux électriques intelli-gents », explique Yves Prufer, directeur de l’Agence de la performance énergétique.

Et dans les faits, grâce au dynamisme du pôle de compétitivité Capenergies et des laboratoires de recherche de l’université Nice Sophia Antipolis, les initiatives sont nombreuses : adoption d’une charte de développement des smart grids sur le ter-ritoire des Alpes-Maritimes, référentiel smart grid pour la construction neuve et la réhabilitation de bâtiments, ou encore plusieurs démonstrateurs smart grids tels que RéFLeXe, CityOpt et Nice Grid.

Le secteur privé mobilisé« Quartier solaire intelligent », Nice Grid intègre les fonctions de production, de

stockage et de distribution de l’électricité auprès de particuliers mais aussi d’entre-prises. Le démonstrateur, développé sous le pilotage d’ERDF, permet des analyses com-plètes sur la mesure de la capacité de stockage et d’alimentation locale (par l’ilotage), sur la gestion autonome et la capacité d’adaptation du consommateur, ou encore sur des modèles économiques innovants.

Projet évalué à 32 millions d’euros, il bénéficie de financements de l’Ademe et de l’Union européenne (projet Grid4EU) à hauteur d’environ 50 % du coût total. Aucune collectivité

n’étant membre du consortium d’acteurs, la métropole n’apporte pas de contribution financière. Elle est néanmoins active dans le projet comme facilitateur local dans le déploiement de l’opération et le recrutement des industriels et familles volontaires, comme accompagnateur technique dans le cadre de la concession du réseau, dans l’implication du système d’éclairage public du secteur du démonstrateur, etc.

L’enjeu des donnéesAu total, 2 500 compteurs Linky ont été déployés sur le territoire d’expérimenta-tion. Pour Yves Prufer, « Linky constitue la

première brique du smart grid : il apporte la donnée en temps réel sur la maille du point de livraison. À terme, la gestion du réseau électrique se fera avec une grande finesse ». Plusieurs problématiques peuvent néanmoins apparaître, liées au foisonnement des infor-mations, à leur stockage et à leur commu-nication, ainsi qu’au statut de la donnée. La métropole a pour ambition de soutenir le déploiement des compteurs par un accom-pagnement des usages. « Pour ce qui est du statut et de la propriété de la donnée sur les

démonstrateurs Nice Grid et CityOpt, une convention est signée entre chaque foyer et ERDF pour accepter la communication de la donnée, explique le directeur de l’Agence de la performance énergétique. ERDF et la métropole vont prochainement signer une convention sur une stratégie de mise à dis-position de la donnée. » En parallèle, un data center métropolitain a été construit. Objectif à terme : contractualiser avec tous les opé-rateurs de la donnée urbaine.

Apolline Prêtre

Le second défi est celui de l’optimisation des investissements dans les réseaux de distribution et de transport par l’utilisa-tion de nouveaux équipements permet-tant de piloter le réseau au plus proche des besoins, d’optimiser les investisse-ments, de réduire les pertes et de lutter contre la fraude. Les systèmes énergé-tiques vont pleinement entrer dans l’ère du numérique.

Mobilité électriqueTroisième défi : réussir l ’ insertion massive des énergies renouvelables, notamment sur les réseaux électriques. Depuis une décennie, près de 10 GW de capacité éolienne et 6 GW de capa-cité solaire ont été raccordées sur le réseau d ’électricité. Ces productions renouvelables présentent la caracté-ristique d’être variables : le solaire ne fonctionne pas la nuit ou lorsqu’il y a des nuages, et l ’éolien en l ’absence de vent. En fonctionnement, ces produc-tions peuvent varier fortement sur des pas de temps très courts, rendant plus

délicat l ’équilibrage à tout instant de la production et de la consommation d’électricité. L’installation de compteurs communicants Linky et de matériels smart grids permettra de mesurer en temps réel les différents paramètres élec-triques et contribuera à s’assurer de la stabilité de ces réseaux pour réduire les phénomènes de perturbation liés à ces variations de tension électrique. Le dernier défi est celui de l ’ insertion des véhicules électriques sur les réseaux électriques. Le développement de ces véhicules ira de pair avec des appels de puissance sur le réseau électrique. Plus les véhicules se rechargent rapidement, plus l’appel de puissance est important. Il convient donc de piloter et de gérer au mieux la charge et la décharge des batteries contenues dans les véhicules pour éviter de coûteux renforcements de réseau. Par exemple, charger les véhicules lorsque la production locale d’énergies renouvelables est importante est plus efficace que de le faire pendant les pics de consommation…

FlexibilitésCes défis mettront les réseaux énergétiques sous contrainte avec des variations d’ampli-tude croissantes en appel de puissance, alors que la demande en énergie suivra une tendance globalement à la baisse en France. De nouvelles « flexibilités » sont appelées à se développer (effacement de consom-mation ou de production en fonction des besoins, lissage des charges et décharges des appareils connectés au réseau électrique),

tout comme les moyens de stockage d’éner-gie. Les quantités de données récoltées par l’apport des technologies numériques sur les systèmes énergétiques seront amenées à peser dans la construction de la ville de demain et l ’orientation des politiques publiques locales.

Cédric Thoma, Direction générale énergie et climat,

ministère de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer

Quels outils de financement ?Investissements d’avenir AdemeL’Ademe finance des dispositifs innovants du domaine énergétique dans de nombreux secteurs. Ces appels à projets réguliers sont destinés à des consortiums d’industriels pouvant associer des collectivités. Les aides peuvent se faire sous forme de subventions ou d’avances remboursables en fonction des projets.

Appel à projets en cours : « Systèmes électriques intelligents » (date de clôture : 21 mars 2016). Plus de renseignements sur www.ademe.fr.

Les territoires à énergie positive pour la croissance verte (TEPCV) et l’appel à projets « Ville de demain »En 2015, 212 collectivités ont été lauréates TEPCV. Elles ont présenté des actions pour réduire la consommation énergétique dans les bâtiments et l’espace public, diminuer les gaz à effet de serre et les pollutions liées au transport, ou encore améliorer l’économie circulaire et la gestion des déchets. De nombreuses candidatures s’appuyaient sur l’existence de réseaux intelligents pour participer à ces objectifs.

L’appel à projets « Ville de demain » s’est clôturé fin 2015. Les dossiers de candidature agissaient sur l’ensemble des leviers (bâtiments, transports, énergie) pour développer des territoires plus durables et plus innovants.

De nouveaux dispositifs sont régulièrement publiés : http://www.gouvernement.fr/appels-a-projets-et-manifestations-cgi

Fonds de financement de la transition énergétiqueDepuis le 1er août 2014, 5 milliards d’euros sont consacrés au financement à taux avantageux de projets contribuant à la transition énergétique, notamment dans les domaines de la rénovation énergétique et des bâtiments à énergie positive, des transports propres et des énergies renouvelables. Plus d’informations sur : http://www.developpement-durable.gouv.fr/Les-aides-pour-les-collectivites.html

Compteurs intelligents : où en est-on ?LinkyLe déploiement national des compteurs communicants d’électricité par ERDF a débuté le 1er décembre 2015 après une phase de tests sur plus de 300 000 installations à Lyon et en Indre-et-Loire. Les 35 millions de compteurs seront progressivement remplacés d’ici 2021. Le déploiement sera engagé dans toutes les régions administratives avant fin 2016, dans toutes les capitales ou métropoles régionales avant fin 2017, et dans tous les départements avant fin 2018.

GazparLe compteur de gaz intelligent de GRDF est en installation chez 150 000 clients répartis dans 24 communes pilotes depuis la fin 2015, avant d’être déployé entre 2017 et 2022 partout en France.

Le projet Nice Grid a pour objectif de récolter en temps réel et d’analyser la consommation des particuliers et des entreprises. / © Métropole Nice Côte d’Azur

La métropole soutient le déploiement des compteurs par un accompagnement des usages

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21TRANSITION ÉNERGÉTIQUE

Les politiques d’accueil et d’attractivité au cœur du développement localDepuis bientôt 20 ans, le Collectif Ville Campagne promeut et défend une approche du développement local qui mobilise l’ensemble des forces vives des territoires. Il participe, avec les collectivités, les territoires, les acteurs socioprofessionnels, les porteurs de projet et les habitants, à la construction de campagnes vivantes et attractives.

A ujourd’hui, les Français peuvent changer de territoire de résidence jusqu’à quatre fois dans leur vie. Plus

que de migrations ville-campagne, il s’agit davantage de parcours de mobilité. Selon les âges, les besoins et les situations profes-sionnelles, les populations se déplacent de zones urbaines en zones rurales et inver-sement, changent de région, de métier et n’habitent plus nécessairement où elles travaillent. L’entrée démographique, axée sur les modes de vie, renouvelle l’approche du développement local et révèle des leviers pour l’action publique ou privée : santé, alimentation, mobi-lité, urbanisme, économie de proximité… L’attractivité est devenue un enjeu fort pour les territoires.

L’attractivité ne se décrète pas Pour attirer de nouvelles populations et de nouvelles activités, un nombre de plus en plus important de régions (Limousin, Auvergne, Bourgogne, Basse-Normandie…), de départements (Allier, Côtes-d’Armor, Cher, Nièvre...), de Pays, de parcs naturels régionaux et de com-munautés de communes ont fait de cet

enjeu un axe fort de leur stratégie de développement. La nécessité de se doter d’un projet de territoire fait son chemin, avec de belles réussites !Les politiques d’accueil et d’attractivité nécessitent une posture volontariste, des méthodes et des outils spécifiques, de l’innovation. Elles impliquent des chan-gements de pratiques et interrogent donc nos compétences, que l’on soit élu, agent de développement ou professionnel de l’accompagnement.Depuis les années 2000, le Collectif Ville Campagne accompagne et forme des acteurs et des territoires souhaitant travailler activement sur les questions d’attractivité. Il s’applique à transmettre les expériences, les enseignements et la méthodologie construite au cours de ces quinze dernières années à ceux qui souhaitent aller plus loin sur les enjeux d’accueil et d’attractivité.

Se former à l’accueil ?Destiné aux élus, aux agents de dévelop-pement comme aux acteurs socioprofes-sionnels des territoires, le Collectif Ville

Campagne offre un appui sur mesure pour prendre du recul et auto-analyser les pratiques actuelles ; découvrir des initiatives existantes et bénéficier de l’expérience d’autres territoires et d’autres

acteurs ; révéler de nouvelles ressources, de nouveaux leviers ; aider à mobiliser les partenaires dans la mise en œuvre d’actions ; enrichir les approches et outils pour passer à l’action plus facilement.Il propose différentes thématiques de travail, qui peuvent prendre la forme

d’interventions ponctuelles, de forma-tions ou d’un accompagnement dans la durée, parmi lesquelles : les fondamentaux des politiques d’accueil et d’attractivité, la communication et la prospection des

candidats à l’instal-lation, l ’émergence d’activités nouvelles sur son territoire, la revitalisation d’un bourg, la transition écologique au service de l ’attractivité du

territoire et de l ’accueil de nouvelles populations… La prochaine formation, intitulée « Formez les ambassadeurs de votre territoire », aura lieu le 7 avril à Monsols (Rhône).

Gaëlle Rouby, Collectif Ville Campagne

L’entrée démographique, axée sur les modes de vie, renouvelle l’approche du développement local

Les politiques d’accueil et d’attractivité impliquent des changements de pratiques

Politique d’accueil : de quoi parle-t-on ? Une politique d’accueil est avant tout une politique locale élaborée par et pour les territoires eux-mêmes. Elle est à tailler sur mesure au regard des enjeux et des contextes locaux. Elle vise à maintenir et à faire venir des populations, à intégrer les nouveaux habitants, à accompagner ceux qui en ont besoin. En d’autres termes, à construire l’offre globale du territoire en prenant en compte les relations interterritoriales et en agissant de manière simultanée sur les services, le cadre et la qualité de vie (commerces, social, culture, environnement et paysages) ; les activités, l’économie, l’accompagnement des porteurs de projet (emploi, entreprises) ; l’habitat, le foncier ( logement, immobilier, urbanisme).

Un collectif mobilisé aux côtés des porteurs de projet et des territoires rurauxAssociation nationale regroupant une centaine de membres (des collectivités, des territoires, des organismes d’accompagnement et de formation, des chercheurs, des personnes engagées dans le développement local et des salariés qualifiés), le Collectif Ville Campagne a été créé en 1999 par des personnes et des structures qui constataient un mouvement migratoire de la ville vers la campagne et souhaitaient améliorer l’intégration des urbains, souvent mal préparés à la ruralité et parfois rejetés par les natifs. Interface entre porteurs de projet et territoires, entre territoires et pouvoirs publics, le collectif se veut un laboratoire d’innovations et d’expérimentations, un centre de ressources et une boîte à outils au service de l’attractivité des territoires comme de l’accompagnement des porteurs de projet.Au cœur d’enjeux de mobilité, de transition écologique et promouvant la notion d’écosystèmes territoriaux dans lesquels les relations ville-campagne sont interdépendantes et équilibrées, il souhaite aujourd’hui fédérer plus largement et accueillir de nouveaux membres : collectivités, territoires, organismes d’accompagnement, particuliers… Rejoignez la dynamique !

Rendez-vous sur le portail national des mobilités : www.installation-campagne.fr

Un développement axé sur l’accueil et l’attractivité en AveyronEn 2009, le Collectif Ville Campagne et la Caisse des dépôts et consignations – Mairie-conseils ont co-construit une méthodologie d’accompagnement qui, en associant habitants et acteurs socioprofessionnels, vise à concevoir une stratégie de développement axée sur l’accueil et l’attractivité. En partenariat avec Aveyron Expansion, trois communautés de communes aveyronnaises (l’Argence, le bassin Decazeville-Aubin et Lévézou-Pareloup) se sont engagées dans cette démarche en 2015, pour une durée de neuf mois.

Les relations ville-campagne au cœur du projet de territoireLe Collectif Ville Campagne, accompagné et soutenu par le Commissariat général à l’égalité des territoires (CGET) et la Caisse des dépôts et consignations – Mairie-conseils, expérimente depuis quatre ans, avec différents territoires, la problématique des relations ville-campagne dans le but de révéler et d’influer sur la création et la circulation des richesses. Ces travaux, qui associent élus et socioprofessionnels, visent à mieux apprécier les interdépendances entre les territoires ainsi que les leviers en matière d’action économique, et à relier économie productive et économie de proximité pour agir sur le développement local.

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22 TERRITOIRES

EPCI-FUSION : outil d’analyse et de simulation des projets de périmètresEPCI-FUSION est un outil conçu pour accompagner les communautés dans la recomposition des péri-mètres. Cette application informatique, proposée par l’AdCF et la société SITER, permet de visualiser les projets de schéma proposés par les préfets et soumis aux débats des commissions départemen-tales de coopération intercommunale (CDCI) en vue d’être adoptés au 31 mars 2016.L’application prend pour point de départ les pro-positions préfectorales de recomposition des périmètres et permet d’en analyser certaines conséquences à partir de données démogra-phiques, fiscales et financières ainsi que socio-économiques. Elle offre également la possibilité de simuler des choix alternatifs de recomposition. De nombreuses données permettent d’analyser les projets de schéma au regard de différents indi-cateurs : données démographiques et physiques, dotations, indicateurs de richesses et de charges, fiscalité (bases, taux...).L’application permet aussi de calculer ces élé-ments pour un périmètre donné, de comparer des scénarios, de les mémoriser et d’exporter les données correspondantes.Cet outil est accessible à tous. Les simulations de périmètres alternatifs sont en revanche réservées aux adhérents de l’AdCF.

Le Recueil des pratiques avancéesCréé en 2014 en partenariat avec Mairie-conseils et l’ADGCF, cet observatoire des pratiques se présente sous la forme d’une cartographie interactive et d’un moteur de recherche qui permettent d’identifier aisément des expériences diverses de mutualisation (par domaine concerné, par forme juridique…). Il est enrichi de fiches expériences et d’une base documentaire donnant accès à des exemples concrets de schémas de mutualisation, de délibérations ou de conventions. Cette base de données, réservée aux adhérents de l’AdCF, est alimentée en continu.

Abonnement 1 an (11 numéros) 1 x 50 € = ......... €

Abonnement supplémentaire …...... x 25 € = ......... €

Abonnement étudiant …...... x 25 € = ......... €(Joindre la copie de la carte d’étudiant)

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à découper et à retourner à ABO Intercommunalités 19, rue de l’Industrie - BP 90053 - 67402 Illkirch cedexTél. : 03 88 66 26 19 – Mail : intercommunalites@abopress.fr

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L’Observatoire de l’AdCF vous propose de nouveaux outils d’analyseÀ l’occasion de l’ouverture de son nouveau site internet, l’AdCF a réuni différents outils proposés à ses adhérents au sein d’un observatoire. Ce dernier inclut notamment le recueil des pratiques avancées en matière de mutualisation des services, un outil d’analyse et de simulation des projets de périmètres intercommunaux dans le cadre des schémas départementaux de coopération intercommunale (SDCI), ainsi qu’un outil cartographique d’analyse financière à l’échelle des communautés. Ces différentes ressources, ouvertes aux adhérents de l’association, sont disponibles à l’adresse www.adcf.org/lobservatoire. Présentation.

« Votre territoire en chiffres » : outil d’analyse financière« Votre territoire en chiffres » est une applica-tion cartographique réservée aux adhérents de l’AdCF. Créée et développée par Ecolocale, filiale du groupe BPCE, elle propose aux échelles com-munale et intercommunale des ratios utiles pour établir un diagnostic de la situation financière des territoires, et permettre des comparaisons.L’un des principaux apports de cette nouvelle application, facile d’usage, est la possibilité de conduire sur certains paramètres une analyse agrégeant les comptes de la communauté et de ses communes membres après retraitement des flux financiers croisés pour éviter les doubles comptes : reversements fiscaux (AC, DSC...), frais de mise à disposition de personnel, rembourse-ments de frais divers, subventions de fonctionne-ment versées…Cette approche agrégée est aujourd’hui indispen-sable pour conduire une réflexion permettant, d’une part, de prendre en compte la réalité des ressources et des charges d’un ensemble inter-communal et, d’autre part, de pouvoir opérer des comparaisons à partir d’analyses par strate.De manière très simple, l’utilisateur peut circuler de territoire en territoire au sein d’un département choisi. Les analyses peuvent être conduites à l’échelle des communes ou des communautés, mais surtout à l’échelle des ensembles intercommunaux (territoires consolidés communes + communautés)

pour disposer d’une vision complète des recettes et des dépenses et d’un certain nombre de ratios (capacité de désendettement, types de dépenses...).Depuis plusieurs années, l’AdCF appelait à une présen-tation agrégée des réalités financières communales et intercommunales, notamment pour la réforme de la DGF. Cette présentation est désormais possible grâce à cet outil proposé en collaboration avec la Caisse d’Épargne.

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23VIE DE L’AdCF

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