Débat d’orientation des finances publiques 2020

Albéric de Montgolfier, rapporteur généralCommission des finances

Mercredi 10 juillet 2019

Un scénario de croissance qui demeure crédible

La croissance s’est limitée à 0,3 % au premier trimestre 2019 et pourrait être pénalisée par la faiblessedu commerce mondial

3

Source : commission des finances du Sénat (d’après les données d’exécution de l’Insee)

Croissance trimestrielle du produit intérieur brut (PIB)

(taux d’évolution en volume)

Source : commission des finances du Sénat (d’après les données d’exécution de l’Insee)

Évolution de la prévision de demande adressée à la France en 2019

(taux d’évolution en volume)

0,9

0,70,6

0,7

0,3

0,20,3

0,40,3

2018

T1

2018

T4

2017

T3

2017

T1

2018

T2

2019

T1

2017

T2

2017

T4

2018

T3

4,7

2,7 2,7

2,0

Pstab 2018 Pstab 2019 Insee(juin 2019)

Banque de France

(juin 2019)

Les dernières enquêtes de conjoncture sont toutefois bien orientées

4Source : commission des finances du Sénat (d’après les données de l’Insee)

Indicateur synthétique de confiance des ménages en France Indicateur du climat des affaires en France

Source : commission des finances du Sénat (d’après les données de l’Insee)

(indicateur normalisé de moyenne 100 et d’écart-type 10) (indicateur normalisé de moyenne 100 et d’écart-type 10)

111

102

106

85

90

95

100

105

110

115

mar

s 20

14ju

in 2

014

sept

. 201

4dé

c. 2

014

mar

s 20

15ju

in 2

015

sept

. 201

5dé

c. 2

015

mar

s 20

16ju

in 2

016

sept

. 201

6dé

c. 2

016

mar

s 20

17ju

in 2

017

sept

. 201

7dé

c. 2

017

mar

s 20

18ju

in 2

018

sept

. 201

8dé

c. 2

018

mar

s 20

19ju

in 2

019

105

87

101

80

85

90

95

100

105

110

mar

s 20

14ju

in 2

014

sept

. 201

4dé

c. 2

014

mar

s 20

15ju

in 2

015

sept

. 201

5dé

c. 2

015

mar

s 20

16ju

in 2

016

sept

. 201

6dé

c. 2

016

mar

s 20

17ju

in 2

017

sept

. 201

7dé

c. 2

017

mar

s 20

18ju

in 2

018

sept

. 201

8dé

c. 2

018

mar

s 20

19ju

in 2

019

Inchangé, le scénario de croissance du Gouvernement reste crédible

5

Source : commission des finances du Sénat

Comparaison des prévisions de croissance pour l’année 2019

Comparaison des prévisions de croissance pour l’année 2020

Source : commission des finances du Sénat

(taux d’évolution du PIB en volume) (taux d’évolution du PIB en volume)

1,3 1,3 1,3 1,3 1,3 1,31,4

Consensus forecast

InseeCommission européenne

OCDE FMI Banque de

France

1,3 1,31,4 1,4 1,4

1,51,4

FMIConsensus forecast

Banque de

France

OCDE

1,4

Commission européenne

GouvernementGouvernement

Une trajectoire budgétaire dégradée

• Alors que le coût des mesures annoncées à la suite du grand débat national est estimé à 6,4 milliards d’euros par le Gouvernement en 2020, lemontant des compensations pris en compte dans la trajectoire actualisée est limité à 4 milliards d’euros.

• Le Gouvernement n’a toutefois pas répondu sur la nature exac te des mesures de compensation sous-jacentes , se contentant d’indiquer àce stade que « les pistes de financement concernent notamment la révision de certaines niches fiscales et sociales les plus inefficientes », « desmesures de maitrise de la dépense toutes administrations publiques confondues » et « le décalage à 2023 de la suppression intégrale de la taxed’habitation ».

• Le montant des compensations pérennes serait dès lors limit é à 1,4 milliard d’euros , puisque le Gouvernement inclut dans son estimationde 4 milliards d’euros le décalage à 2023 de la suppression intégrale de la taxe d’habitation, qui se traduit par une moindre baisse desprélèvements obligatoires de 2,6 milliards d’euros en 2022.

• Le report à 2023 de la suppression complète de la taxe d’habit ation pèsera néanmoins sur la prochaine majorité gouvernem entale , quin’aura d’autre choix que d’achever la suppression de la taxe d’habitation.

� Il n’est pas acceptable que le Gouvernement prenne des mesur es sans en assumer le coût budgétaire , ce qui n’est pas sans rappeler lespratiques de la précédente majorité.

Le coût des mesures annoncées à la suite du grand débat national n’est pas intégralement compenséet sera en partie reporté sur la prochaine majorité gouvernementale

7

L’absence de compensation intégrale des annonces postérieures au grand débat national creuse ledéficit de 0,1 point et l’endettement de 0,2 point par rapport au programme de stabilité d’avril 2019

8

Évolution de la trajectoire de redressement du solde public entre 2017 et 2022

(en points de PIB)

Source : commission des finances du Sénat

Évolution des objectifs budgétaires du Gouvernement pour la période 2017-2022

(en points de PIB)

+ 0,3

- 0,3

- 1,2

- 1,3

- 3,5

- 3,0

- 2,5

- 2,0

- 1,5

- 1,0

- 0,5

0,0

0,5

2018 2019 2020 2021

Pstab 2018

DOFP 2020

PLF 2019

Pstab 2019Note : l’absence de neutralisation de la mise en place de Francecompétences conduirait à une moindre réduction du poids de ladépense publique et des prélèvements obligatoires dans le cadre duPLF 2019, du Pstab 2019 et du DOFP 2020.

Source : commission des finances du Sénat

7,8

4,0

1,1

5,8

3,5

1,01,6

2,9

1,41,4

2,9

1,4

Réduction du poids des prélèvements

obligatoires

Réduction de l’endettement

Réduction du poids des dépenses

publiques

- 0,2

Pstab 2018

DOFP 2020

PLF 2019

Pstab 2019

L’inflexion de la part des prélèvements obligatoires dans la richesse nationale devrait se poursuivre,sans pour autant retrouver le niveau d’avant-crise

9

Note de lecture : l’absence de neutralisation de la mise en place de France Compétences aboutirait àaugmenter le taux de prélèvements obligatoires de 0,2 point supplémentaire en fin de période.

Source : commission des finances du Sénat

Évolution anticipée de la part des prélèvements obl igatoires dans le PIB

(en points de PIB)

42,3

43,9

45,2

43,8

40,0

40,5

41,0

41,5

42,0

42,5

43,0

43,5

44,0

44,5

45,0

45,5

2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022

+ 1,5 pt

- 1,4 pt

Le choix de reporter le redressement des comptes publics apparaît singulier à l’échelle européenne

10Source : commission des finances du Sénat

Évolution prévisionnelle du taux d’endettement sur la période 2017-2022

Source : commission des finances du Sénat (à partir des donnéesd’exécution, de la trajectoire gouvernementale et des prévisions d’avril 2019du FMI pour les autres pays de la zone euro)

(en points de PIB potentiel) (en points de PIB)

Comparaison de la réduction du déficit structurel requise par les règles budgétaires

européennes avec celle prévue

0,6 0,6 0,6 0,6 0,6

0,2

0,1 0,1

0,3 0,3

0,1 0,10,0

0,4

0,3

20192018 2020 20222021

- 17

- 15

- 15

- 14

- 12

- 9

- 5

- 4

- 1

+ 5

Espagne

Belgique

Irlande

Portugal

Autriche

Allemagne

Pays-Bas

Finlande

France

ItalieAjustement structurel prévu par le Gouvernement dans le DOFP

Ajustement structurel minimum requis

Ajustement structurel prévu par le Gouvernement dans le Pstab

Une trajectoire budgétaire dont la crédibilité interroge

Aussi modeste soit-elle, l’amélioration des comptes publics prévue par le Gouvernement n’estnullement garantie, dès lors que l’effort d’économies est concentré sur la fin du quinquennat et restetrès peu documenté

12

Note : les effets de la création de France Compétences sur lacroissance de la dépense ont été neutralisés, afin de ne passous-évaluer les économies à réaliser en 2019 et 2020.

Source : commission des finances du Sénat (estimation réalisée à partirdu tendanciel d’évolution de la dépense publique retenu par la Courdes comptes dans son rapport sur la situation et les perspectives desfinances publiques 2017)

Économies à réaliser pour respecter l’objectif d’évolution de la dépense publique

(en milliards d’euros)

14 Md€ 28 Md€

43 Md€

62 Md€

0

20

40

60

80

2018 2019 2020 2021 2022

19 Md€

Comparaison des prévisions de solde public du FMI et du Gouvernement

Source : commission des finances du Sénat (d’après la trajectoiregouvernementale et les prévisions du FMI d’avril 2019)

(en points de PIB)

- 3,1

- 2,1

- 1,7

- 1,3

- 3,3

- 2,4 - 2,5 - 2,5

- 3,5

- 3,0

- 2,5

- 2,0

- 1,5

- 1,0

- 0,5

0,02018 2019 2020 2021 2022

X 2

Gouvernement

FMI

Le FMI anticipe que le déficit 2022 sera identique

au déficit 2018.

Une stratégie budgétaire contestable

La France bénéficie de conditions de financement historiquement favorables qui pourraient permettrede retrouver rapidement des marges de manœuvre budgétaires ou d’investir pour redresser lepotentiel de croissance de l’économie

14

Source : commission des finances du Sénat (d’après les documentsbudgétaires et les données de l’Agence France Trésor)

Comparaison des prévisions de remontée des taux longs et de l’exécution

Différentiel entre le taux d’intérêt apparent sur la dette et la croissance nominale en France

Source : commission des finances du Sénat (d’après les données d’exécutionde l’Insee et les prévisions du programme de stabilité 2019)

(niveau de l’OAT à 10 ans en fin d’année, en pourcentage) (en points)

-8,0

-6,0

-4,0

-2,0

0,0

2,0

4,0

6,0

8,0

198

0

198

2

198

4

198

6

198

8

199

0

199

2

199

4

199

6

199

8

200

0

200

2

200

4

200

6

200

8

201

0

201

2

201

4

201

6

201

8

202

0

202

2

Effet « boule de neige » favorable

Effet « boule de neige » défavorable

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

4,5

2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022

Exécution

Mais le Gouvernement choisit de financer des mesures de pouvoir d’achat à crédit sans préparerl’avenir, pour un coût qui peut aujourd’hui être évalué à 25 Md€ en 2023

15

Note méthodologique : l’effet sur le déficit public 2023 des mesures « gilets jaunes » de fin d’année dernière ne comprend pas les mesures qui correspondent selon le Gouvernement à l’anticipation d’engagementsinitialement séquencés sur la période 2019-2022 (prime d’activité, désocialisation des heures supplémentaires). Le montant des compensations n’inclut pas le report de la baisse de l’impôt sur les sociétés qui, s’il permet defaire des économies en milieu de quinquennat, est neutre à compter de 2022. Il inclut en revanche les nouvelles compensations prévues au titre des mesures issues du grand débat national, pour un montant de 1,4 milliardd’euros, correspondant au montant global des compensations intégré par le Gouvernement à la trajectoire budgétaire 2017-2022 actualisée (4 milliards d’euros), minoré de l’économie temporaire lié au report d’un an de lasuppression complète de la taxe d’habitation (2,6 milliards d’euros), ce dernier étant sans effet sur le déficit 2023.

Source : commission des finances du Sénat (d’après les chiffrages du Gouvernement et de la Cour des comptes)

Estimation de l’effet sur le déficit 2023 des nouve lles annonces présidentielles depuis le programme d e stabilité 2018

(en milliards d’euros)

1,1 1,9

11,6

0,4

Défiscalisation heures sup.

Annulation fiscalité écologique

Chèque énergie et prime à la conversion

Annulation partielle CSG

15 Md€

Suppression du reliquat de la taxe

d’habitation

7,9 Md€

1,5

5,0

Mesures post-grand

débat national

Baisse impôt sur le revenu

6,5 Md€

Réindexation retraiteset minimum contributif

- 1,50

- 1,40

Compensations

- 0,65

Économies niches +mesures transversales

GAFA

Économies État

3,55 Md€

25,9 Md€Mesures

« gilets jaunes » de fin d’année dernière

Il s’agit d’un travers ancien : (i) la France n’a jamais su profiter des phases hautes du cycle économiquepour infléchir sa trajectoire d’endettement

16

Note de lecture : la hausse de 43 points du ratio d’endettement de la France entre 1995 et 2017 tient pour 19 points à l’orientationdiscrétionnaire de la politique budgétaire (accumulation de déficits primaires corrigés du cycle), pour 17 points à un effet « boule de neige »défavorable (différentiel intérêt-croissance positif), pour 6 points à l’ajustement stock-flux et pour 1 point à l’effet du cycle économique.À l’inverse, l’orientation discrétionnaire de la politique budgétaire a contribué à réduire l’endettement en Allemagne et en Italie.

Source : commission des finances du Sénat (calculs réalisés à partir de la base de données AMECO de la Commission européenne)

Décomposition de l’évolution du ratio d’endettement entre 1995 et 2017

(en points de PIB)

+ 6

+ 8 + 11+ 1

+ 59

+ 3+ 17

- 50

+ 19+ 19

- 3

- 24

France AllemagneItalie

+ 43 pts de PIB

+ 14 pts de PIB

+ 9 pts de PIBEffet de l’orientation discrétionnaire de la politique budgétaire(solde primaire corrigé du cycle)

Ajustement stock-flux

Effet "boule de neige" (différentiel intérêt-croissance)

Effet du cycle économique (solde conjoncturel)

Il s’agit d’un travers ancien : (ii) si la France détient le record de l’OCDE en matière de dépense publique, elleest proche de la moyenne pour les dépenses utiles à la croissance et ces dernières tendent à se réduire

17

Source : commission des finances du Sénat (d’après : Études économiques del’OCDE sur la France, 2019) ; Perspectives de l’OCDE sur la science latechnologie et l’industrie - base de données ; OCDE, Regards sur l’éducation2018)

Classement de la France au sein de l’OCDE pour différentes catégories de dépenses

Évolution du poids de différentes dépenses dans la richesse nationale entre 1995 et 2016

Source : commission des finances du Sénat (d’après les données de l’Insee)

(en points de PIB)

+ 1,8

- 0,9 - 0,9

- 0,1

- 1,0

Financement public de la

R&D

Investissement public brut

Dépense publique

totale

Investissement public net

Dépense intérieure

d’éducation

Classement OCDE

Part dans le

PIB

Écart au pays comparable

le plus dépensier

Année de référence

Dépense publique totale

1ère 56,4 / 2017

Investissement public

13ème 3,4- 1,2 pt (Suède)

2017

Financement public de la R&D

8ème 0,8- 0,2 pt (Corée)

2015

Dépense publique en matière d’éducation

11ème 3,4- 1,2 pt

(Norvège)2016

La divergence avec l’économie allemande est un symbole des dysfonctionnements actuels

18

Source : commission des finances du Sénat (à partir des donnéesd’exécution, de la trajectoire gouvernementale et des prévisions d’avril 2019du FMI pour l’Allemagne)

Comparaison de l’évolution prévisionnelle du ratio d’endettement depuis 2006

(en points de PIB)

40

50

60

70

80

90

100

2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020 2022

Allemagne

France

48 pts

Seuil maastrichtien de 60 % du PIB

Évolution anticipée du montant annuel des intérêts payés par la France et l’Allemagne à

leurs créanciers

Source : commission des finances du Sénat (à partir desdonnées d’exécution, de la trajectoire gouvernementale et desprévisions d’avril 2019 du FMI pour l’Allemagne)

(en milliards d’euros)

65 Md€

19 Md€

48 Md€44 Md€

20222006

25 Md€

France

Allemagne

Débat d’orientation des finances publiques 2020

Albéric de Montgolfier, rapporteur généralCommission des finances

Mercredi 10 juillet 2019