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DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES

Département thématique politiques structurelles et De cohésion

RôleLes Départements thématiques sont des unités de recherche qui fournissent des conseils spécialisés aux commissions, délégations interparlementaires et autres organes parlementaires.

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B Département thématiquepolitiques structurelles et De cohésion

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B DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES



Pêche



DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES DE L’UNION

DÉPARTEMENT THÉMATIQUE B : POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHÉSION

PÊCHE

CONTRAINTES JURIDIQUES ET RÉGLEMENTAIRES

CONCERNANT L’AQUACULTURE

DANS L’UNION EUROPÉENNE

ÉTUDE

La présente étude a été commandée par la commission de la pêche du Parlement européen. AUTEURS Ocean Law Information and Consultancy Services (R.-U.) Poseidon Aquatic Resources Management (R.-U.) Sous la direction de: C. Hedley et T. Huntington ADMINISTRATEUR RESPONSABLE M. Jesús Iborra Martín Département thématique B: des politiques structurelles et de cohésion Parlement européen B-1047 Bruxelles E-mail: [email protected] VERSIONS LINGUISTIQUES Original: EN Traductions: DE, ES, FR, IT. À PROPOS DE L’ÉDITEUR Pour contacter le département thématique ou s’abonner à sa lettre d’information mensuelle, veuillez écrire à l’adresse suivante: [email protected] Manuscrit achevé en septembre 2009. Bruxelles, © Parlement européen, 2009. Ce document est disponible sur internet à l’adresse suivante: http://www.europarl.europa.eu/studies CLAUSE DE NON‑ RESPONSABILITÉ Les opinions exprimées sont celles de l’auteur et ne reflètent pas nécessairement la position officielle du Parlement européen. Reproduction et traduction autorisées, sauf à des fins commerciales, moyennant mention de la source, information préalable de l’éditeur et transmission d’un exemplaire à celui-ci.

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DIRECTION GENERALE DES POLITIQUES INTERNES DE L’UNION

DÉPARTEMENT THÉMATIQUE B : POLITIQUES STRUCTURELLES ET DE COHÉSION

PÊCHE

CONTRAINTES JURIDIQUES ET RÉGLEMENTAIRES

CONCERNANT L’AQUACULTURE

DANS L’UNION EUROPÉENNE

ÉTUDE

Résumé L’étude examine les principales contraintes juridiques et réglementaires des politiques de l’Union européenne et des États membres en ce qui concerne l’aquaculture. Elle se concentre sur les principaux producteurs de l’Union européenne: l’Espagne, la France, la Grèce, l’Italie et le Royaume-Uni. Les contraintes et les charges identifiées sont évaluées à la lumière des besoins du secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne et des principes contemporains en faveur d’une réglementation et de recommandations plus adaptées pour assouplir, rationaliser ou lever ces contraintes.

IP/B/PECH/NT/2008_176 décembre 2009 PE 431.568 FR

Contraintes juridiques et réglementaires concernant l’aquaculture dans l’Union européenne

Table des matières

LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES 5

LISTE DES FIGURES 7

LISTE DES TABLEAUX 7

RÉSUMÉ 9

1. INTRODUCTION 23

1.1. Introduction et contexte 23 1.2. Objectifs et méthodes utilisées 29

2. RÉGLEMENTATION DE L’AQUACULTURE: UNION EUROPÉENNE 31

2.1. Introduction 32 2.2. Réglementation de l’accès et de la production 32 2.3. Régulation des incidences sur l’environnement 36 2.4. Commerce et marchés 46 2.5. Accords institutionnels et de gouvernance 50

3. RÉGLEMENTATION DE L’AQUACULTURE: ÉTATS MEMBRES 53

3.1. Introduction 53 3.2. France 54 3.3. Grèce 56 3.4. Italie 59 3.5. Espagne 61 3.6. Royaume-Uni 64

4. RÉGLEMENTATION CONCERNANT L’AQUACULTURE: PAYS TIERS 67

4.1. Norvège 68 4.2. Chili 79 4.3. Autres pays 84

5. ANALYSE ET RECOMMANDATIONS 89

5.1. Quels sont les problèmes? 89 5.2. Que pouvons-nous apprendre des pays tiers? 91 5.3. Quelles sont les solutions? 91 5.4. Synthèse des recommandations 98

RÉFÉRENCES 101

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Département thématique B: politiques structurelles et de cohésion

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LISTE DES SIGLES ET ACRONYMES

AD antidumping

ADEME Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (France)

APL «acuerdo de producción limpia» (accord de production propre) (Chili)

ARMPC analyse des risques et maîtrise des points critiques

CCMPA Conseil canadien des ministres des pêches et de l’aquaculture

CCPA Comité consultatif de la pêche et de l’aquaculture

CECPI Commission européenne consultative pour les pêches dans les eaux intérieures

CJUE Cour de justice de l’Union européenne

CMS Convention sur la conservation des espèces migratrices

CNRS Centre national de la recherche scientifique (France)

Conama «Comisión nacional de medio ambiente» (commission environnementale) (Chili)

DCE directive-cadre sur l’eau

EES évaluation environnementale stratégique

EIE évaluation de l’impact sur l’environnement

EMAS système communautaire de management environnemental et d’audit

FAO Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture

FEP Fonds européen pour la pêche

FEPA Fédération européenne des producteurs aquacoles

FRAP «Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plans» (cadre pour des plans d’action de conciliation de la biodiversité – projet)

GATT accord général sur les tarifs douaniers et le commerce

GIZC gestion intégrée des zones côtières

Ifremer Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer

Inpasa Initiative nationale pour des plans d’action stratégiques en aquaculture (Canada)

Jacumar «Junta asesora de cultivos marinos» (Comité consultatif national de l’aquaculture marine) (Chili)

JO Journal officiel de l’Union européenne

LMR limite maximale de résidus

MCS Marine Conservation Society (R.-U.)

MFCA «Ministry of Fisheries and Coastal Affairs» (ministère norvégien de la pêche et des affaires côtières)

MPO ministère des pêches et des océans (Canada)

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NVE direction nationale norvégienne des ressources en eau et de l’énergie

OCDE Organisation de coopération et de développement économiques

Ofimer Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture (France)

OMC Organisation mondiale du commerce

PCP Politique commune de la pêche

PME petites et moyennes entreprises

PNA «política nacional de acuicultura» (politique nationale d’aquaculture) (Chili)

RAMA «reglamento ambiental para la acuicultura» (règlement environnemental relatif à l’aquaculture) (Chili)

Redcafe «Reducing the Conflict between Cormorants and Fisheries on a Pan-European Scale» (projet visant la réduction du conflit entre les cormorans et les pêches à l’échelle paneuropéenne)

RESA «reglamento sanitario para la acuicultura» (règlement sanitaire relatif à l’aquaculture) (Chili)

Sernapesca «servicio nacional de pesca» (service national de la pêche) (Chili)


LISTE DES FIGURES

Figure 1: Répartition des responsabilités (Norvège) 72

Figure 2: Organisation des demandes de permis (Norvège) 75

LISTE DES TABLEAUX

Tableau 1: Production aquacole récente (France) 54

Tableau 2: Production aquacole récente (Grèce) 57

Tableau 3: Production aquacole récente (Italie) 59

Tableau 4: Production aquacole récente (Espagne) 62

Tableau 5: Production aquacole récente (Royaume Uni) 64

Tableau 6: Production aquacole récente (Norvège) 68

Tableau 7: Production aquacole récente (Chili) 79

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RÉSUMÉ Contexte

L’aquaculture moderne dépasse les méthodes traditionnelles de capture et produit désormais plus de la moitié des denrées alimentaires d’origine aquatique dans le monde. Depuis plusieurs années, il s’agit du secteur de production alimentaire qui affiche la croissance la plus rapide, avec une progression moyenne mondiale de 6 à 8 % par an. L’Union européenne n’y a pas contribué. On a en effet constaté une stagnation de la production dans l’Union européenne ces dernières années. Le secteur aquacole de l’Union européenne doit encore relever de nombreux défis; notamment la compétition pour l’espace disponible et l’accès limité aux eaux côtières et aux districts hydrographiques constituent d’importants obstacles à l’établissement, au développement ou même à l’entretien de sites de production aquacoles. La concurrence avec les produits importés constitue un enjeu majeur, particulièrement depuis que l’Union européenne s’est dotée d’une réglementation plus stricte, notamment en matière de protection de l’environnement. Par ailleurs, les coûts de main-d’œuvre plus élevés et les autres coûts engendrés sont à l’origine de contraintes qui affectent la concurrence. Les entrepreneurs obtiennent difficilement financements et investissements en raison d’une méconnaissance relative du secteur chez les investisseurs et de l’accès limité au capital de lancement ou aux prêts en faveur de l’innovation dans un contexte souvent à haut risque. La méconnaissance du grand public et parfois le problème d’image dont souffre le secteur de l’aquaculture, l’accès limité aux autorisations, la fragmentation du secteur et les carences de médicaments et de vaccins sont autant d’autres défis à relever. La Stratégie pour le développement durable de l’aquaculture européenne est la principale politique élaborée par l’Union européenne à ce jour. Adoptée par la Commission en septembre 2002, elle a été mise à jour en avril 2009 par une stratégie révisée intitulée Construire un avenir durable pour l’aquaculture – Donner un nouvel élan à la stratégie pour le développement durable de l’aquaculture européenne. La stratégie de 2002 fixe les premiers objectifs spécifiques à remplir par le secteur de l’aquaculture et énonce les orientations visant à promouvoir la croissance de l’aquaculture, en particulier en vue d’assurer aux consommateurs la disponibilité de produits sains, sûrs et de qualité, et des normes rigoureuses en matière de santé et de bien-être des animaux, à garantir une vie respectueuse de l’environnement et à créer des emplois à long terme, en particulier dans les régions qui dépendent de la pêche. Si la Commission reconnaît que des progrès significatifs ont été accomplis dans le cadre de la stratégie de 2002, elle constate que la faible croissance du secteur dans l’Union européenne ne permet pas de réaliser tout son potentiel. Les charges juridiques et réglementaires font partie des facteurs qui entravent son développement. Par ailleurs, la Commission indique que l’une des principales faiblesses de la stratégie, qu’elle n’a pu surmonter, a été l’instauration d’un cadre juridique et administratif reposant sur des actions et des décisions relevant de la responsabilité principale des pouvoirs publics nationaux ou régionaux. Ce contexte a abouti à la stratégie révisée de 2009, qui vise à identifier et à analyser les causes de la stagnation, pour faire en sorte que l’Union européenne demeure un acteur clé de ce secteur stratégique. Elle s’appuie sur trois objectifs principaux: améliorer la compétitivité du secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne, garantir la durabilité de la croissance et améliorer l’image et la gouvernance du secteur. Un large éventail

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d’objectifs et d’actions sont identifiés, dont plusieurs s’inscrivent dans la stratégie «mieux légiférer», notamment: renforcer la mise en œuvre de la législation de l’Union européenne par les États membres, réduire la charge administrative, y compris en poursuivant le programme de simplification de l’environnement législatif et de réduction de la charge administrative à l’échelle de l’Union européenne, assurer une véritable participation des parties intéressées et une consultation appropriée, pour mieux légiférer, et assurer une meilleure gouvernance et un suivi adéquat du secteur aquacole.

Objectif

C’est dans ce contexte que la présente étude entreprend d’examiner l’un de ces défis potentiels, les contraintes juridiques et réglementaires. Ces contraintes sont transversales dans une large mesure. En effet, elles s’inscrivent dans les enjeux stratégiques, opérationnels et commerciaux tels que l’accès à l’espace et aux eaux disponibles, la protection de l’environnement et l’octroi d’autorisations que nous venons de décrire. Les charges engendrées par les dispositions juridiques et réglementaires constituent elles aussi des défis à part entière. Par conséquent, il convient d’examiner le rôle de l’acte juridique ou réglementaire en tant que tel et dans son contexte social, économique et politique (en faisant appel aux principes modernes du cadre réglementaire).

Réglementation dans le domaine de l’aquaculture: Union européenne

Réglementation de l’accès et de la production

Octroi d’autorisations

L’Union européenne ne dispose d’aucun régime d’octroi d’autorisations à ce jour et le droit de l’Union ne prévoit aucune disposition en la matière. En principe, conformément au traité, l’Union pourrait instaurer un tel régime. Jusqu’ici, la Commission a refusé d’avancer des propositions en ce sens, principalement pour cause de subsidiarité. Or, les régimes d’octroi d’autorisations élaborés dans les États membres font l’objet de critiques, notamment en ce qui concerne la longueur et le coût des procédures de demande, la complexité de la législation et de l’administration, l’incertitude des résultats et la période de validité des autorisations, trop courte pour encourager les investissements. Accès et aménagement

Si l’accès aux sites qui conviennent pour la production aquacole est un aspect essentiel pour le secteur, plusieurs obstacles entravent son bon déroulement:

• il est fréquent de constater un manque de reconnaissance du secteur de l’aquaculture en tant qu’utilisateur des ressources en eau sur un pied d’égalité avec les autres utilisateurs, tels que le secteur de la pêche ou celui du tourisme;

• le secteur de l’aquaculture est souvent mal compris, ce qui se traduit par une dévalorisation dans les activités d’eau douce et maritimes ou induit incertitude ou hésitation chez les décideurs chargés des autorisations d’accès;

• les impacts de l’aquaculture sur l’environnement sont souvent mal compris, ce qui aboutit à une utilisation disproportionnée du principe de précaution, et

• on constate une véritable compétition pour l’espace disponible.

Si la politique maritime présente de nouvelles perspectives en ce qui concerne l’aquaculture côtière et marine, elle ne comporte aucune orientation claire en matière d’aménagement.


Santé et bien-être des animaux

Le cadre législatif du contrôle des maladies des animaux aquatiques a récemment fait l’objet d’un examen complet qui a abouti à l’adoption d’une nouvelle directive en octobre 2006. Toutefois, certaines questions d’ordre technique demeurent en suspens. Le fait qu’il ne soit pas toujours possible de mettre en œuvre le cadre juridique de l’Union européenne pour le bien-être des animaux d’élevage qui s’applique aux poissons est un autre sujet de préoccupation. Médicaments vétérinaires

La disponibilité limitée des produits médicinaux vétérinaires autorisés pour réagir aux problèmes sanitaires demeure l’un des principaux problèmes auxquels se heurte le secteur aquacole. Si la question est en partie commerciale (les coûts de développement et de commercialisation d’un médicament spécifique pour une maladie donnée et une espèce de poisson donnée peuvent aller à l’encontre des critères de rentabilité d’une entreprise pharmaceutique), les dispositions juridiques et administratives peuvent également constituer un obstacle (notamment dans les États membres). L’examen de la législation pharmaceutique vétérinaire en 2003-2004 a entraîné des modifications législatives, ce qui n’a permis de résoudre le problème qu’en partie. Sécurité alimentaire et normes

La production biologique est une question qui préoccupe particulièrement le secteur de l’aquaculture. Si l’Union européenne avait déjà légiféré dans le domaine de la production agricole biologique, elle a attendu 2007 pour se doter d’une réglementation en la matière adaptée à l’aquaculture (règlement (CE) no 834/2007 du Conseil). En 2008, la Commission a adopté des règles détaillées pour la mise en œuvre de la législation de 2007, mais à l’époque, elle a considéré que les débats devaient se poursuivre en ce qui concerne l’élaboration de règles de production détaillées pour l’aquaculture biologique. Ces règles devraient donc être élaborées dans le cadre d’une procédure ultérieure. À l’heure actuelle, des efforts sont consentis pour élaborer des règles de mise en œuvre détaillées en matière d’aquaculture biologique, mais dans le contexte de relance économique que nous connaissons, l’incertitude continue de régner dans le secteur de l’aquaculture biologique. Réglementation des impacts sur l’environnement

Qualité de l’eau

La politique de l’Union européenne dans le domaine de l’eau a récemment fait l’objet d’un examen approfondi. À l’avenir, elle sera réglementée au titre de deux instruments: la directive-cadre sur l’eau (DCE), qui couvre les eaux intérieures et côtières, et la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», qui concerne les eaux marines. La DCE énonce un ensemble d’objectifs environnementaux, notamment la nécessité de veiller à ce que les eaux de surface présentent un bilan écologique et chimique optimal dans les quinze années qui suivent l’entrée en vigueur de la directive. Si la directive a été adoptée en 2000, sa mise en œuvre complète n’est pas prévue avant quelques années, même si l’adoption des plans de gestion des bassins hydrographiques, l’un des principaux outils de gestion au titre de la directive, soit en cours dans les États membres. Le secteur s’inquiète de voir la directive freiner le développement de l’aquaculture. Les producteurs se préoccupent également de la classification des entités hydrologiques ou de la définition d’«état de conservation irréprochable» dans ce contexte. D’autres encore dénoncent les limites imposées par les normes de qualité environnementale très strictes imposées par les États membres (par exemple en ce qui concerne l’utilisation de

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médicaments pour le traitement des bains) par peur des éventuelles procédures de l’Union européenne (recours). L’abrogation de la directive sur les eaux conchylicoles suscite l’inquiétude et un débat considérable, tout comme les capacités de la DCE de garantir, à partir de 2013 (date de l’abrogation), un niveau de protection comparable à celui de la directive 2006/113/CE. La direction générale de l’environnement de la Commission est d’avis que la DCE garantira un niveau de protection au moins égal et que dans la pratique, il est probable que les premiers plans de gestion de bassin hydrographique élaborés par les États membres apporteront le niveau de protection approprié. L’approche et les objectifs de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin», similaires à ceux de la DCE dans le domaine des eaux marines, ne seront pas discutés en détail dans ce rapport. Espèces exotiques envahissantes

L’adoption du règlement (CE) no 708/2007 relatif à l’utilisation en aquaculture des espèces exotiques et des espèces localement absentes permettra de combler une lacune importante dans le secteur de l’aquaculture. Ce règlement vise l’instauration d’un cadre régissant les pratiques aquacoles en vue d’assurer une protection adéquate de l’environnement aquatique (et des activités aquacoles à proprement parler) contre les risques associés à l’utilisation d’espaces non indigènes en aquaculture. Toutefois, l’absence d’une réglementation complète laisse subsister une lacune en ce qui concerne les déplacements d’espèces exotiques envahissantes dans d’autres contextes. Par conséquent, le secteur de l’aquaculture devrait continuer à s’intéresser à l’élaboration de mesures plus complètes à l’échelle de l’Union européenne. Sauvegarde de la nature

Le secteur de l’aquaculture fait face à un problème majeur: certaines espèces sauvages, notamment les cormorans, les hérons et les phoques, protégés par la directive 97/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages et la directive 92/43/CEE concernant la conservation des habitats naturels, peuvent poser un problème majeur à la production aquacole dans de nombreuses régions en raison de leur prédation sur les stocks d’aquaculture — un problème aggravé par les mesures de protection environnementale efficaces qui ont permis aux populations des espèces protégées d’augmenter. À titre d’exemple, les pertes infligées à la pêche européenne par la prédation des cormorans sont considérables. Elles sont estimées à plus de 300 000 tonnes par an (Parlement européen 2008), dont plus de 80 000 tonnes sont issues d’installations d’aquaculture et de pêche se situant dans des eaux intérieures. En principe, la législation de l’Union européenne prévoit les mécanismes nécessaires à la gestion de ce type de conflit, même s’il règne une incertitude considérable quant à l’interprétation et à l’application de ces dispositions et si la situation dans les États membres diffère fortement. Malgré la reconnaissance du problème par la Commission dans la stratégie de 2002 et indépendamment de l’impact considérable de la prédation, dans la pratique, aucun progrès n’a été accompli suite au lancement de la stratégie et le problème n’est pas abordé dans la stratégie révisée de 2009. Or, au moins en ce qui concerne la prédation des cormorans, les appels en faveur de mesures se font entendre depuis longtemps. À l’échelle internationale, la question des cormorans a été débattue par le conseil scientifique de la convention sur la conservation des espèces migratrices (CMS) et la Commission européenne consultative pour les pêches dans les eaux intérieures (CECPI), et au niveau de l’Union européenne, le problème figure à l’agenda du Parlement européen depuis 1996. En décembre 2008, le Parlement européen a adopté une résolution qui recommande l’élaboration d’un plan de gestion paneuropéen.


Évaluation de l’impact sur l’environnement (EIE)

L’évaluation de l’impact sur l’environnement (EIE) est l’un des volets de la législation environnementale qui affecte le plus l’aquaculture. Dans la pratique, les procédures en la matière sont très variées, non seulement d’un État membre à l’autre, mais aussi au sein des États membres, dès lors que les pays qui ont des régions administrativement ou législativement autonomes, ou un gouvernement décentralisé en place, peuvent avoir adopté des dispositions différentes. Par conséquent, l’évaluation de l’impact sur l’environnement dans le cadre de projets d’aquaculture ne fait pas l’objet d’une approche uniforme. Dans certains États membres, les projets d’aquaculture sont rarement soumis à ce type d’évaluation, tandis que dans d’autres, elles sont obligatoires (par exemple en France et en Écosse). Par ailleurs, il semblerait que ces évaluations diffèrent fortement par leur portée, les méthodes utilisées et leur détermination, certains États membres (ou localités au sein des États membres) appliquant une approche bien plus prudente, en bloquant ou en entravant le développement de l’aquaculture ou en imposant des conditions plus onéreuses. Le secteur se plaint également de la durée des évaluations, de leur coût, de l’absence de consignes et du manque de prévisibilité. Évaluation environnementale stratégique (EES)

La directive 2001/42/CE du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement requiert une évaluation environnementale formelle (aménagement de l’espace maritime), y compris des programmes de pêche et d’aquaculture, qui ont vraisemblablement des effets significatifs sur l’environnement. Bien que la directive ne définisse pas clairement les programmes qui doivent faire l’objet de ce type d’évaluation, en règle générale, elle n’est pas considérée comme une contrainte pour le secteur européen de l’aquaculture. Au contraire, l’évaluation environnementale stratégique (qui sera généralement un facteur favorableau développement d’un secteur particulier) peut éventuellement lui être bénéfique. Par conséquent, si elles ne nous font pas faire l’économie de la nécessité d’une EIE spécifique aux projets, les études et les données disponibles dans le cadre d’EES organisées par les pouvoirs publics faciliteront et réduiront les coûts des procédures d’EIE. Par ailleurs, elles peuvent améliorer le niveau de certitude pour le secteur en ce qui concerne l’approbation des projets, dès lors qu’on aura déjà effectué une évaluation des impacts ne faisant pas obstacle à l’intégration du développement de l’aquaculture dans le plan (ce qui dépend, bien sûr, du contenu et de la nature du plan). Le secteur de l’aquaculture devrait voir sa situation s’améliorer, à moins que l’EIE ne révèle des impacts significatifs sur l’environnement. Commerce et marchés

Le commerce international est gouverné par un ensemble complexe d’accords conclus dans le cadre de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) et de son prédécesseur, l’accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (GATT). Dans l’ensemble, ce système ne prête pas à controverse dans le contexte de l’aquaculture dans l’Union européenne, bien que certaines spécificités du système de l’OMC aient des incidences plus complexes, la principale concernant les mesures antidumping (AD), des mesures de protection commerciales imposées sur les importations qui font l’objet d’un dumping, à savoir des produits vendus à un coût inférieur à leur coût sur le marché du pays exportateur, ce qui peut considérablement porter préjudice au marché récepteur. Dans le domaine de l’aquaculture, l’Union européenne a entrepris d’invoquer des mesures antidumping contre la Norvège, le Chili et les Îles Féroé en ce qui concerne l’importation de saumon d’élevage. Ces mesures ont abouti à un litige porté devant les tribunaux européens et devant l’organe de règlement des différends de l’OMC.

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Il convient de noter que l’instauration de règles de l’Union européenne en matière d’écolabellisation des produits de la pêche, y compris des produits de l’aquaculture, est envisagée. Dispositions institutionnelles et en matière de gouvernance La multiplicité des instances de gouvernance est une conséquence de la multiplicité des régimes légaux. Ce constat s’applique tant au niveau de l’Union européenne qu’à celui des États membres. À l’échelle de l’Union européenne, par exemple, plusieurs directions générales au sein de la Commission sont compétentes dans certaines matières associées à la politique de l’aquaculture (par exemple la direction générale des affaires maritimes et de la pêche, mais aussi celle de l’environnement, celle de la santé et des consommateurs et d’autres encore). Au niveau des États membres, l’élaboration des politiques et des lois et l’administration peut se répartir non seulement entre plusieurs organes sectoriels, mais aussi entre plusieurs niveaux administratifs (par exemple le gouvernement central, le gouvernement régional et le gouvernement local). Ce n’est pas uniquement une question d’administration — à savoir les acteurs du secteur de l’aquaculture qui doivent coopérer avec plusieurs organes, leur envoyer des rapports et faire l’objet de leurs contrôles — mais aussi une question de différence de gouvernance politique et culturelle —, à savoir les divers organes auront des objectifs politiques, des perspectives et des systèmes culturels différents. Lorsqu’un grand nombre d’instances est impliqué, le risque est de voir les politiques, les réglementations, l’administration et la mise en œuvre entrer en conflit ou se chevaucher ou du moins donner l’impression que c’est le cas. Il semblerait que les acteurs du secteur de l’aquaculture considèrent que ces conflits et ces chevauchements sont monnaie courante dans le secteur de l’ aquaculture, même si les données semblent indiquer que ces situations ne sont pas si fréquentes en réalité. La Commission reconnaît qu’une meilleure coordination est nécessaire et que certains enjeux doivent être abordés, au niveau de l’Union européenne, au niveau national et au niveau local.

Réglementation de l’aquaculture: États membres

France

La France est l’une des nations d’Europe les plus importantes en ce qui concerne le volume de production aquacole, la qualité de son système d’enseignement et de recherche, et le soutien qu’elle apporte aux associations de producteurs. Cependant, malgré les bonnes conditions dont bénéficie l’aquaculture — de nombreux cours d’eau, des milliers d’hectares d’étangs et 5 500 km de littoral — on considère que le secteur est loin d’exploiter tout son potentiel. Par ailleurs, il n’a fait quasiment aucune progrès pendant plusieurs années et a vu le déclin progressif de sa production de mollusques et d’espèces d’eau douce. La compétition pour l’espace disponible et l’accès aux sites sont les principaux enjeux du secteur de l’aquaculture en France, qui sont associés aux autorisations d’installer de nouvelles infrastructures. En particulier, certaines données indiquent qu’il est effectivement impossible d’obtenir l’autorisation d’installer de nouvelles infrastructures aquacoles en France, en raison de la façon dont les décisions se prennent en matière d’aménagement et en ce qui concerne l’accès (par exemple la compétition pour l’espace et l’eau dans les zones côtières, en particulier avec le tourisme) et l’évaluation environnementale, et en raison d’exigences contraignantes imposant des études d’impact, le contrôle des déchets et le suivi. L’EIE, l’instauration de contrôles environnementaux plus stricts que les contrôles opérés dans d’autres États membres, la prolifération des oiseaux prédateurs, tels les cormorans, les variations régionales ou départementales dans l’interprétation de la réglementation


relative à la santé des animaux, qui souvent dépend simplement de l’administrateur chargé de la question et qui varie fréquemment, et les difficultés en matière de droit de succession ou de transfert d’entreprises sont autant d’autres contraintes. Grèce

En Grèce, la tradition de l’aquaculture existe depuis longtemps, bien que le pays n’ait développé un secteur commercial florissant que dans les années 80. La production est passée de moins de 5 000 tonnes par an au cours des années 80 à plus de 100 000 tonnes par an au cours des dernières années. Selon les estimations du secteur, la production a bénéficié d’une nouvelle hausse en 2008 (dépassant les 130 000 tonnes). Il semblerait toutefois qu’elle soit arrivée à son maximum; les acteurs du secteur prévoient une chute de la production d’ici 2010. Bien qu’aucune étude détaillée ne porte sur les contraintes juridiques et réglementaires potentielles dans le secteur de l’aquaculture en Grèce, les parties intéressées semblent s’accorder à dire que le système législatif nécessite un examen complet. Le volume de législation applicable évolue au fil du temps. Il est difficile à quantifier avec précision mais, à l’époque de cette étude, nous pouvons avancer les estimations suivantes rien qu’en ce qui concerne l’évaluation de ce qui s’applique aux producteurs aquacoles, les différents ministères devant prendre en considération 39 lois en vigueur (actes, décrets présidentiels et décisions ministérielles), trois avis juridiques (jurisprudences) et 35 interprétations juridiques (lettres encycliques) concernant l’établissement, et 46 lois en vigueur, 20 avis juridiques et 35 interprétations juridiques concernant l’environnement. Par ailleurs, une variété de ministères et d’autres organes ont des responsabilités et certaines parties prenantes font état de difficultés administratives, notamment d’un manque de coordination entre les différentes instances impliquées, le chevauchement des compétences, différentes approches de questions communes et l’absence de zones de démarcation entre les différentes activités. Les autres questions clés dans le domaine de l’aquaculture en Grèce concernent la difficulté de développer l’aquaculture dans les zones côtières et marines, où le tourisme en particulier est un concurrent majeur. Italie

En ce qui concerne le volume de production, l’Italie est dans l’ensemble dans la même position que la France, bien que les secteurs de l’aquaculture des deux pays diffèrent en de nombreux points. Les principales espèces représentées dans l’aquaculture en Italie sont des espèces d’eau douce (par exemple truites, loups de mer et esturgeons) et des espèces euryhalines, tels les bars et les dorades grises. L’analyse effectuée dans le cadre de cette étude suggère que le secteur aquacole italien subit un certain nombre de contraintes législatives, dont bon nombre sont relativement fréquentes dans d’autres pays. Par exemple, le manque d’harmonisation, les incohérences, l’incertitude et le retard des procédures administratives et réglementaires en raison du grand nombre de lois et de la multiplicité des agences administratives. Souvent, les responsabilités des organes se chevauchent ou leurs fonctions ne sont pas clairement définies en ce qui concerne l’aquaculture. Les différences entre les diverses régions autonomes en matière d’administration, de réglementation et de mise en œuvre peuvent également créer des difficultés. Les principales questions concernent l’octroi des autorisations (l’obtention des autorisations et des permis, en particulier pour les nouvelles infrastructures, après de longues investigations bureaucratiques), l’aménagement des zones côtières et marines (la plupart des administrations régionales ont des plans d’aménagement basiques) et le soutien des normes biologiques.

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Espagne

L’Espagne, qui dispose de près de 8 000 km de côtes, dont la topographie est variée et dont le climat constitue un atout pour l’aquaculture, possède un secteur important. Elle est le plus gros producteur aquacole d’Europe, avec une production d’environ 290 000 tonnes en 2008. L’Espagne est dotée de plus de 5 500 installations d’aquaculture, qui constituent un important moteur de développement dans les zones côtières, qui dépendent fortement de la pêche. Les estimations indiquent que l’aquaculture en tant qu’activité économique a généré environ 450 millions d’euros en 2007 et à créé plus de 27 500 emplois. Dans une certaine mesure, les contraintes juridiques et réglementaires perçues en Espagne sont similaires à celles des autres pays — les difficultés de transposition et d’application de la législation de l’Union européenne, les mêmes difficultés en ce qui concerne la législation nationale qui aboutissent à des procédures, des instances juridiques et réglementaires multiples, etc. La décentralisation marquée de l’autorité politique et réglementaire vers les communautés autonomes constitue sans doute une difficulté majeure en Espagne, dès lors qu’elle implique plusieurs problématiques pour le secteur de l’aquaculture. Cette situation aboutit à l’absence d’un cadre administratif favorable à l’aquaculture, en particulier en ce qui concerne le système fiscal, l’efficacité inégale des institutions publiques et la réglementation incohérente des activités aquacoles. Parmi les questions spécifiques signalées: le manque de cohérence législative entre les législatures des communautés autonomes, le manque de coordination administrative ou réglementaire au niveau institutionnel, la différence entre les systèmes législatifs et exécutifs autonomes, tout ceci entraînant une prolifération des actes législatifs et donc une augmentation inhérente de la charge réglementaire, la complexité des procédures administratives pour obtenir les autorisations nécessaires, des disparités entre les communautés autonomes dans l’application des droits portuaires et des autres types de taxe, et l’absence de définition des utilisations possibles des zones côtières. Les sites Natura 2000 représentent également des contraintes significatives. Royaume-Uni

L’aquaculture est un secteur relativement neuf au Royaume-Uni, avec un développement rapide de l’industrie du poisson depuis les années 80 et des mollusques depuis les années 90. La croissance commerciale du secteur a toujours été soutenue, la valeur de la production aquacole passant de 200 millions d’euros par an au début des années 90 à plus de 650 millions en 2007 (FAO 2009a). Cependant, à l’instar d’autres États membres au cours des dernières années, la croissance a stagné, voire reculé dans une certaine mesure, même s’il semble qu’elle doive reprendre avec la consolidation des prix du saumon après le déclin significatif de la production de saumon au Chili (voir ci-après). L’Écosse connaît toute une série de problèmes, même si ceux-ci sont largement identiques à ceux qui ont été évoqués plus haut. L’industrie du saumon en Écosse est perçue comme étant la plus lourdement réglementée au monde. Parmi les problèmes spécifiques particulièrement préoccupants: les retards dans les procédures d’octroi de licences, l’incertitude au niveau des demandes, une utilisation disproportionnée du principe de précaution et un seuil élevé pour les EIE.


Réglementation de l’aquaculture: pays tiers

Norvège

La Norvège est l’un des principaux producteurs aquacoles dans le monde, avec une production de plus de 700 000 tonnes en 2006, ce qui place le pays en 9e place de la liste des producteurs de la FAO (FAO 2009). Le secteur, qui bénéficie d’une croissance régulière, prévoit une production de plus de 900 000 tonnes en 2009. Le saumon étant de loin l’espèce principale, sa production devrait atteindre environ 850 000 tonnes en 2009. Les grosses truites constituent la majorité de la part restante du secteur. Contexte réglementaire et administratif

Dans l’ensemble, la réglementation de la Norvège dans le domaine de l’aquaculture est comparable à celle de l’Union européenne: des règles régissent la production aquacole et l’accès aux sites aquacoles, et une série de règles connexes régissent la protection de l’environnement, la sécurité alimentaire, le bien-être des animaux, etc. Dans une certaine mesure, ces règles sont similaires, par leur nature ou leurs normes, aux règles de l’Union européenne et, dans certains cas, elles s’alignent même sur l’acquis de l’Union européenne. En revanche, un certain nombre de différences fondamentales distinguent les régimes de l’Union européenne et de la Norvège, en particulier depuis l’introduction d’un nouveau cadre législatif complet et spécifique à l’aquaculture en 2005. Les objectifs spécifiques de la loi sur l’aquaculture (voir. 1) sont de «promouvoir la rentabilité et la compétitivité du secteur de l’aquaculture dans le cadre d’un développement durable et de contribuer à la valorisation du littoral» [traduction libre]. En termes politiques, l’un des objectifs majeurs de la loi était de mieux répondre aux besoins du secteur de l’aquaculture, tout en assurant une protection continue de l’environnement et de l’acquis social. Sélection des meilleures pratiques de la réglementation norvégienne en matière d’aquaculture

- Cadre législatif La Norvège fait partie d’un groupe de pays, peu nombreux mais dont le nombre progresse, qui ont développé un cadre législatif complet et spécifique à l’aquaculture. La loi de 2005 sur l’aquaculture instaure le cadre législatif et administratif de base de la réglementation de l’aquaculture et, dans une large mesure, définit les relations entre l’aquaculture et d’autres processus réglementaires (par exemple la protection de l’environnement). Bien qu’il soit impossible d’analyser l’efficacité de cette approche législative par rapport à d’autres approches, il faut noter qu’on attribue à cette loi l’efficacité du cadre réglementaire en Norvège. - Organisation administrative Bien qu’à l’instar de nombreux autres pays, plusieurs instances soient impliquées dans l’administration et la réglementation de l’aquaculture, la concentration des fonctions administratives dans la direction de la pêche, ainsi qu’une définition claire des rôles, des fonctions et des relations entre les différentes instances (en partie prévues par la loi sur l’aquaculture), non seulement interviennent en faveur d’une plus grande cohérence, mais aussi assurent une structure administrative efficace et accessible pour le secteur. - Guichet unique pour l’administration de l’octroi des autorisations Un guichet unique est chargé du traitement des demandes d’autorisation dans le domaine de l’aquaculture. Le demandeur s’adresse donc à un seul intervenant, à savoir la direction

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de la pêche, qui assure ensuite la coordination avec les autres autorités compétentes. La direction de la pêche veille à ce que les déclarations et les décisions soient disponibles auprès de la municipalité locale, ainsi qu’auprès de différentes autorités du secteur, telles que le gouverneur du comté (autorités environnementales), l’autorité norvégienne pour la sécurité alimentaire et l’administration norvégienne du littoral. - Réglementation des impacts sur l’environnement La Norvège a toujours excellé en matière de réglementation environnementale dans le domaine de l’aquaculture (voir la stratégie de la Norvège en faveur du développement durable du secteur de l’aquaculture, lancée en juin 2009 – MFCA 2009). L’approche norvégienne se démarque tout d’abord parce que la réglementation s’adresse spécifiquement à l’aquaculture ou prévoit des dispositions spécifiques au secteur. Ensuite, elle utilise des instruments d’autorégulation (par exemple la norme NYTEK pour l’échappement des poissons). Les pouvoirs publics reconnaissent l’équilibre entre imposer des mesures par la loi et autoriser le secteur à prendre des mesures (en particulier celles qui revêtent un aspect plus technique) sur une base plus volontaire. - Évaluation de l’impact sur l’environnement La Norvège applique l’acquis de l’Union européenne en ce qui concerne l’évaluation environnementale stratégique, l’évaluation de l’impact sur l’environnement et la participation publique. On distingue toutefois deux différences significatives entre l’évaluation de l’impact sur l’environnement en Norvège et dans l’Union européenne. Premièrement, en Norvège, la direction de la pêche est désignée comme l’«autorité compétente» qui a la responsabilité des inspections et d’opérer ce type d’évaluation sur les sites d’aquaculture. Deuxièmement, les réglementations prévoient un seuil spécifique dans le cadre de l’évaluation de l’aquaculture. - Aménagement du littoral L’aménagement du littoral au niveau régional (du comté) a été introduit pour résoudre les problèmes d’intégration que l’aménagement du littoral à l’échelle municipale n’avait pu résoudre, en particulier la coordination entre les secteurs concernés au niveau régional. - Transfert et hypothèque des autorisations d’aquaculture L’établissement d’un droit juridique de transfert et d’hypothèque des licences d’aquaculture est l’un des principaux apports de la loi de 2005 sur l’aquaculture, qui autorise le transfert d’une licence entre parties privées sans nécessité d’approbation publique ou d’autorisation complémentaire. Le nouveau droit à l’hypothèque signifie que l’autorisation peut être utilisée comme garantie dans l’intérêt de la sécurité du créditeur, ce qui contribue à une plus grande prévisibilité et améliore l’accès au capital dans le secteur. Chili

Le secteur de l’aquaculture est important au Chili, en particulier dans certaines régions où le secteur est une source considérable de revenus et d’emplois dans des zones qui manquent de perspectives économiques. Depuis plusieurs années, le secteur a enregistré une croissance marquée puisque la production est passée de moins de 100 000 tonnes en 1990 à plus de 850 000 tonnes en 2007. Cependant, la situation actuelle de l’aquaculture chilienne n’est plus aussi florissante, une série d’épidémies ayant entraîné le déclin de la production en 2008 et en 2009. En réponse à cette crise, les pouvoirs publics ont jeté les fondations d’une nouvelle législation dans le domaine de l’aquaculture, même si un examen très controversé du projet de loi par la commission de la pêche du sénat en juillet 2009 fait planer le doute sur la viabilité du texte.


Si les modifications apportées à la loi de 1991 sont intégrées sous leur forme actuelle dans le projet de loi, elles introduiront plusieurs changements significatifs dans la réglementation chilienne sur l’aquaculture. Toutefois, les nouvelles mesures s’inscrivent notablement dans le cadre de réactions directes aux problèmes d’épidémies récents et reflètent largement les bonnes pratiques qui existent déjà dans la législation de l’Union européenne. La proposition visant à instaurer un mécanisme d’hypothèque pour les concessions à long terme reflète le système norvégien et la nécessité d’obtenir un climat de certitude commerciale (en particulier pour les investissements) pour les producteurs aquacoles. Cependant, la question de savoir si les besoins de certitude et de sécurité du secteur aquacole seront satisfaits par l’intermédiaire de cette méthode ou par d’autres moyens existants fait l’objet d’un débat politique au Chili. En ce qui concerne les pratiques existantes, trois aspects sont soulignés: (1) l’administration par un guichet unique: à l’instar de la Norvège, le Chili fait appel à une approche de guichet unique pour l’administration du secteur de l’aquaculture; (2) une commission nationale pour l’aquaculture constituée par des représentants des secteurs public (12) et privé (7) a été mise sur pied et occupe une place centrale dans l’organisation de l’aquaculture à l’échelle nationale; (3) la désignation de zones d’aquaculture: les zones d’aquaculture et les frontières dans les eaux marines ont été définies par décret dans huit régions. Autres pays

Il est évident qu’en règle générale, le tableau réglementaire dans la plupart des autres économies avancées se rapproche de celui de l’Union européenne, avec le même genre de problèmes de part et d’autre. L’instauration de périodes d’autorisation plus longues (20 ans) et d’un système de permis unique (États-Unis) et l’élaboration d’un cadre de meilleures pratiques (Australie) sont autant d’exemples de bonnes pratiques menées par d’autres pays. Recommandations Cadre de meilleures pratiques

• Une série de mesures législatives et réglementaires devraient être utilisées et pourraient être coordonnées et complétées par des orientations stratégiques et de mise en œuvre sous la forme d’un «cadre des meilleures pratiques» dans le domaine de l’aquaculture européenne. Un tel cadre pourrait énoncer les principes et poser les fondations d’orientations spécifiques à la réglementation sur l’aquaculture au niveau de l’Union européenne et au niveau des États membres.

Octroi d’autorisations

• Il conviendrait d’envisager la possibilité d’élaborer une autorisation spécifique à l’aquaculture dans l’Union européenne, en concertation avec les parties prenantes. L’utilisation de modèles de meilleures pratiques pourrait également intervenir, à noter que la loi norvégienne sur l’aquaculture pourrait parfaitement convenir, tout comme un système de guichet unique, la définition de délais pour la prise de décisions, des périodes de validité standard, etc.

Accès et aménagement

• La position de l’aquaculture dans l’aménagement intégré du littoral et l’aménagement marin devrait être favorisée et il conviendrait d’envisager des

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moyens de définir une approche spécifique à l’aménagement des sites d’aquaculture.

• L’aménagement à l’«intérieur des terres» devrait pleinement intégrer les besoins et les valeurs de l’aquaculture d’eau douce.

Directive-cadre sur l’eau (DCE)

• Une coordination renforcée et l’implication appropriée des intervenants du secteur de l’aquaculture devraient être assurées dans le cadre des procédures et consultations au titre de la DCE.

• Le secteur de l’aquaculture devra être informé afin d’assurer une bonne mise en œuvre de la directive-cadre sur l’eau et de la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» en ce qui concerne les activités d’aquaculture.

• L’éventuelle nécessité de modifier certains aspects du cadre légal pour l’aquaculture devrait être examinée (par exemple pour les eaux conchylicoles).

• L’élaboration de directives de mise en œuvre spécifiques devrait être envisagée.

Prédation par des espèces protégées

• La Commission, en consultation avec les États membres et les parties prenantes du secteur, devrait fournir des orientations sur l’interprétation juridique et l’application des dispositions pour la résolution des conflits par rapport à la directive sur la conservation des oiseaux sauvages et à la directive sur la conservation des habitats naturels (en particulier en ce qui concerne les passages «pas une autre solution satisfaisante», «ne nuise pas» et «dommages importants»).

• Les États membres devraient, chaque fois que c’est faisable, adopter les orientations de la Commission dans leurs procédures administratives nationales.

• Des efforts supplémentaires devraient être consentis pour arriver à un consensus scientifique à propos des conflits, en particulier en ce qui concerne les cormorans, de manière à fournir une base fiable pour la prise de décisions.

• En ce qui concerne les cormorans spécifiquement, les recommandations du Parlement européen — en particulier celles qui concernent l’élaboration d’un plan coordonné de gestion des populations et des lignes directrices sur les bonnes pratiques et la résolution des conflits — devraient être adoptées.

Évaluation de l’impact sur l’environnement

• La définition de critères et de lignes directrices spécifiques à l’aquaculture et/ou l’intégration de l’EIE dans le cadre des meilleures pratiques devraient être envisagées en vue de fixer à la fois des normes minimales communes et des lignes directrices pour les EIE dans le domaine de l’aquaculture, et pour promouvoir la reconnaissance de l’aquaculture en tant qu’utilisateur d’espace.

• Pour les sites réputés se trouver dans des zones côtières sensibles (par exemple sites Natura 2000), il conviendrait de favoriser une meilleure intégration de l’évaluation appropriée et d’autres mécanismes pour rationaliser l’aquaculture dans la planification des utilisateurs.


Autres questions

• La santé des animaux aquatiques: examiner la liste des maladies importantes pour les animaux aquatiques; évaluer les garanties supplémentaires prises au niveau des États membres pour certaines maladies.

• Bien-être des animaux: évaluer les questions de bien-être des animaux en vue d’évaluer la valeur des mesures non législatives ou des mesures législatives potentielles; proposer une révision de certaines dispositions du règlement (CE) no 1/2005 du Conseil relatif à la protection des animaux pendant le transport.

• Les médicaments vétérinaires: adopter la proposition en faveur d’un nouveau règlement sur les limites maximales de résidus (tout en veillant à garantir des dispositions qui touchent l’aquaculture en particulier).

• Des règles détaillées pour l’aquaculture biologique: compléter les efforts fournis pour définir des règles détaillées dans le domaine de l’aquaculture biologique et compléter le cadre légal pour la production biologique établi au titre du règlement (CE) no 834/2007 du Conseil.

• L’Union européenne devrait continuer à assurer son rôle d’intervenant clé dans l’agenda commercial international et les institutions de l’Union européenne compétentes devraient coordonner leurs actions autant que possible afin de garantir que les intérêts du secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne soient représentés de manière efficace.

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1. INTRODUCTION

PRINCIPALES CONCLUSIONS

• L’aquaculture moderne représente une innovation majeure dans le domaine de la production de denrées alimentaires d’origine aquatique. Il s’agit du secteur de production alimentaire qui affiche la croissance la plus rapide, avec une progression moyenne mondiale de 6 à 8 % par an.

• Récemment, le secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne n’a pas participé à cette progression et depuis 2000, la production de l’Union européenne a même stagné. En effet, la production totale de l’aquaculture dans l’Union européenne représente seulement 2 % de la production mondiale, soit un niveau inférieur aux 4 % qu’elle représentait en 1996 et bien inférieur à la part de l’Union européenne en ce qui concerne la production de poissons pêchés par la méthode traditionnelle de capture (environ 6 %).

• Le secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne a de nombreux défis à relever, notamment la compétition pour l’espace disponible et l’accès limité aux eaux, la concurrence avec les produits importés, la difficulté d’accès aux financements et aux investissements, l’image du secteur dans l’opinion publique, la difficulté d’obtenir des autorisations, la fragmentation du secteur et les carences en médicaments et vaccins.

• La stratégie de 2002 n’a pas abouti aux résultats escomptés, d’où la pertinence de la version révisée de 2009, qui repose essentiellement sur trois objectifs: renforcer la compétitivité de l’aquaculture dans l’Union européenne, assurer la durabilité de la croissance et améliorer l’image et la gouvernance du secteur, et qui fixe un large éventail d’autres actions et d’objectifs, dont plusieurs qui concernent l’amélioration de la réglementation.

1.1. Introduction et contexte

1.1.1. L’aquaculture dans l’Union européenne

L’aquaculture moderne constitue une innovation majeure dans le domaine de la production de poissons et d’autres denrées alimentaires d’origine aquatique. Il s’agit du secteur de production alimentaire qui a affiché la croissance la plus rapide au cours des dernières années, avec une progression moyenne mondiale de 6 à 8 % par an. Sous l’impulsion de la croissance spectaculaire en Asie et en Amérique du Sud, l’aquaculture fournit désormais environ la moitié des quantités de poisson destinées à la consommation humaine dans le monde, soit près de 52 millions de tonnes en 2006 (FAO 2009). Par ailleurs, le secteur conserve un potentiel de croissance important — même les estimations les plus conservatrices prédisent une progression moyenne annuelle de 4,5 % pour la période 2010-2030 (FAO 2009) —, une croissance nécessaire pour couvrir la future demande de poisson, bien que des prévisions plus récentes annoncent une progression plus lente (Bostock et al, 2008; Huntington et al, en préparation).

Malgré l’expansion de l’aquaculture à l’échelle planétaire, l’Union européenne — après une période de croissance initiale (de près de 690 000 tonnes en 1981 à près de 1,3 million de tonnes en 2001) — a progressé plus modestement et a stagné ces dernières années. Entre 1995 et 2004, la production totale d’aquaculture dans l’UE-27 a augmenté de 3 à 4 %

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seulement jusqu’en 1999, soit moins de la moitié de la croissance mondiale, et depuis l’an 2000 la production de l’Union européenne n’a pas évolué (Commission européenne 2009). Cette stagnation généralisée est à l’origine de la faible participation de l’Union européenne à la production aquacole dans le monde au cours des dernières années, une participation de 2 % seulement (sur la base des chiffres de 2005), soit un niveau inférieur aux 4 % de 1996 et bien inférieur à la part de production de poissons issus des méthodes de pêche traditionnelle de l’Union européenne dans le monde (environ 6 % de la production mondiale).

Néanmoins, le secteur européen de l’aquaculture reste assez important, puisqu’au sein de l’UE-27, il a produit environ 1,3 million de tonnes de poissons, de mollusques et de crustacés en 2006, pour un chiffre d’affaires de plus de trois milliards d’euros et près de

65 000 employés (Framian 2009). Autrefois secteur modeste et artisanal, à l’heure actuelle, l’aquaculture européenne fait appel aux technologies de pointe, associant des activités commerciales pleinement intégrées, la plupart étant des petites et moyennes entreprises (PME), dont bon nombre de producteurs sont à l’avant-garde du développement technologique. Certains États membres font partie des plus grands producteurs au monde pour plusieurs produits. Le secteur de l’Union européenne est également l’un des plus diversifiés. Bien que la production concerne majoritairement une dizaine d’espèces, il y a une centaine d’espèces aquatiques d’élevage en Europe (Commission européenne 2009a), en ce compris les poissons, mollusques et crustacés d’eau douce et d’eau de mer élevés selon différents modes de production: élevage ouvert ou fermé, extensif ou intensif, sur la terre ferme, en milieu lacustre ou en bassins — alimentés par des cours d’eau, voire des eaux souterraines — à proximité du rivage ou au large (voir encadré 1 pour une liste indicative des espèces les plus courantes). Par ailleurs, si dans l’ensemble le secteur de l’aquaculture est relativement peu développé au sein de l’Union européenne, l’aquaculture est une activité économique importante dans certaines régions côtières et continentales. En volume, les principaux producteurs sont la France (258 000 tonnes), l’Espagne (222 000 tonnes), l’Italie (181 000 tonnes), le Royaume-Uni (173 000 tonnes) et la Grèce (106 000 tonnes). En chiffres, les principaux producteurs sont la France (555 millions

d’euros), le Royaume-Uni (498 millions d’euros), l’Italie (476 millions d’euros), la Grèce (345 millions d’euros) et l’Espagne (280 millions d’euros) (Commission européenne, 2009).

Saumon de l’Atlantique: les principaux producteurs de l’UE sont le R.-U. (Écosse) et l’Irlande.

Bars et dorades grises: le principal producteur est la Grèce; l’Espagne, la France et l’Italie en produisent également.

Moules: les plus grands producteurs sont l’Espagne, l’Italie, les Pays-Bas et la France.

Praires: la production est dominée par l’Italie; l’Espagne, le Portugal et quelques autres États membres en produisent également.

Truite: la quasi-totalité des États membres possède des élevages de truites; les principaux producteurs sont l’Italie et la France, suivis par le Danemark, l’Allemagne et l’Espagne.

Encadré 1: principales espèces d’aquaculture dans l’Union européenne Huîtres: la production est largement dominée par la France; d’autres États membres, dont l’Irlande, en produisent également.

Dans un contexte législatif, technique et économique en pleine mutation, le secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne a évolué par:

l’introduction de nouvelles espèces (principalement des espèces fort coûteuses et souvent non indigènes originaires de régions subtropicales);


l’introduction de nouvelles technologies, notamment l’utilisation de systèmes de recyclage pour réduire les volumes d’eau utilisés et les rejets d’effluents, ainsi que des cages installées au large et des filières pour l’élevage des mollusques pouvant être utilisés sur des sites en eaux libres éloignés de la côte, et

de nouvelles stratégies commerciales, notamment l’utilisation de zones d’aquaculture définies par les pouvoirs publics, qui ont parfois fait l’objet d’une évaluation environnementale stratégique (EES), ce qui a simplifié les procédures d’octroi d’autorisation et d’aménagement.

Toutefois, si la production aquacole a présenté une certaine stagnation, l’importation de produits de la mer a presque triplé au cours des six dernières années (Ernst et Young 2008). La demande actuelle pour la consommation dans l’Union européenne s’élève à environ 12 millions de tonnes, dont 60 % sont fournis par les importations, principalement de produits de l’aquaculture, en particulier de saumon de Norvège, de crevettes d’Asie du Sud-Est et d’Amérique du Sud, et de poissons d’eau douce comme le pangasius et le tilapia, qui arrivent principalement d’’Asie du Sud-est. Ces chiffres démontrent clairement le potentiel de développement du secteur européen de l’aquaculture, qui pourrait progresser pour contribuer à répondre à la demande dans l’Union européenne et à réduire la dépendance envers les produits importés.

Le secteur de l’aquaculture de l’Union européenne a de nombreux défis à relever (Commission européenne 2009a). À titre d’exemple, la compétition pour l’espace disponible et l’accès limité aux eaux côtières et aux districts hydrographiques constituent d’importants obstacles à la création de sites d’aquaculture, de même qu’à leur développement et leur entretien. La concurrence avec les produits importés est un enjeu de taille, en particulier depuis que l’Union européenne s’est dotée d’une réglementation plus stricte, notamment en matière de protection environnementale. Par ailleurs, l’augmentation des coûts de la main-d’œuvre et d’autres types de coûts entraîne une inégalité par rapport aux concurrents d’Asie et d’Amérique du Sud. Les entrepreneurs éprouvent des difficultés à accéder aux financements et aux investissements, dès lors que le secteur reste relativement méconnu auprès des investisseurs et que l’accès au capital de lancement ou aux prêts en faveur de l’innovation est limité dans un contexte à risque (en particulier dans un contexte économique et commercial qui ne cesse de changer). La méconnaissance du grand public et parfois le problème d’image dont souffre le secteur de l’aquaculture, l’accès limité aux autorisations, la fragmentation du secteur et les carences de médicaments et de vaccins sont autant d’autres défis à relever.

C’est dans ce contexte que la présente étude entreprend d’examiner l’un de ces défis potentiels: les contraintes juridiques et réglementaires. Ces contraintes sont transversales dans une large mesure. En effet, elles s’inscrivent dans des enjeux stratégiques, opérationnels et commerciaux que nous venons de décrire, à savoir l’accès à l’espace et aux eaux disponibles, la protection de l’environnement et l’octroi d’autorisations. Les charges engendrées par les dispositions juridiques et réglementaires constituent elles aussi des défis à part entière. Par conséquent, il convient d’examiner le rôle de l’acte juridique ou réglementaire en tant que tel et dans son contexte social, économique et politique (en faisant appel aux principes modernes du cadre réglementaire).

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1.1.2. Politique de l’Union européenne en matière d’aquaculture

Aucune politique commune pour l’aquaculture n’a été formulée dans le cadre des traités de l’Union européenne et aucun organe juridique, réglementaire ou administratif ne se consacre exclusivement à l’aquaculture. La politique de l’Union européenne en la matière se conçoit plutôt dans l’optique de plusieurs autres politiques de l’Union qui ont une incidence sur le secteur, notamment les politiques pour la pêche, pour l’environnement, pour la santé et pour la sécurité alimentaire. La Stratégie pour le développement durable de l’aquaculture européenne (Commission européenne 2002) est la principale politique élaborée par l’Union européenne à ce jour. Adoptée par la Commission en septembre 2002, elle a été mise à jour en avril 2009 par une stratégie révisée intitulée Construire un avenir durable pour l’aquaculture – Donner un nouvel élan à la stratégie pour le développement durable de l’aquaculture européenne (Commission européenne 2009).

La stratégie de 2002 fixe les premiers objectifs spécifiques à remplir par le secteur de l’aquaculture et énonce les orientations visant à promouvoir la croissance de l’aquaculture, en particulier en vue:

d’assurer aux consommateurs la disponibilité de produits sains, sûrs et de qualité, et de promouvoir des normes rigoureuses en matière de santé et de bien-être des animaux;

de garantir une vie respectueuse de l’environnement et

de créer des emplois à long terme, en particulier dans les régions qui dépendent de la pêche.

Au total, la stratégie a proposé 28 actions, regroupées dans neuf domaines — une production accrue, la compétition pour l’espace disponible, l’évolution du marché, le marketing et l’information, la formation, la gouvernance, la sécurité des produits de l’aquaculture, les initiatives visant à améliorer le bien-être des poissons d’élevage et les actions en faveur de l’environnement et de la recherche. Selon la Commission, les mesures ont été élaborées essentiellement pour instaurer (finaliser ou réviser) un contexte réglementaire visant à assurer un niveau élevé de protection de l’environnement, du consommateur et des animaux, tout en mettant en place un cadre de soutien pour encourager le développement durable de l’aquaculture et stimuler la recherche et l’innovation (Commission européenne 2009a).

À l’époque de son adoption, cette stratégie a bénéficié d’un accueil positif de l’ensemble du secteur européen de l’aquaculture avant d’être adopté par le Parlement européen (1) et le Conseil. Elle a fait l’objet d’une révision en 2009, lorsqu’il est apparu que la croissance espérée dans le secteur n’arrivait pas et que la production avait stagné (en particulier lorsqu’il s’est avéré que l’objectif de 4 % de croissance annuelle, prévu par la stratégie de 2002, n’avait pas été atteint). Au cours de la révision de la stratégie de 2002 opérée en consultation avec les parties intéressées (2), la Commission a reconnu que si des progrès significatifs avaient été accomplis en faveur de la viabilité écologique, de la sécurité et de la qualité de la production aquacole dans l’Union européenne et si la plupart des mesures énoncées dans la stratégie de 2002 qui étaient à la charge des pouvoirs publics européens avaient été mises en œuvre, la lente progression du secteur dans l’Union européenne — en particulier par rapport à la situation mondiale — indiquait que le potentiel du secteur n’était

1 Le Parlement européen a adopté une résolution (2002/2058) qui énonce 36 recommandations spécifiques en ce

qui concerne la mise en œuvre de la stratégie. 2 La Commission a initié un examen en 2007, qui s’est accompagné d’une consultation publique de grande

envergure et de débats avec les parties prenantes concernant les perspectives du secteur de l’aquaculture en Europe: voir <ec.europa.eu/fisheries/cfp/governance/consultations/consultation_100507_fr.htm>.

http://ec.europa.eu/fisheries/cfp/governance/consultations/consultation_100507_fr.htm


pas pleinement exploité. Les charges juridiques et réglementaires font partie des facteurs identifiés comme obstacles au développement du secteur. Par ailleurs, la Commission a signalé que l’une des principales faiblesses de la stratégie, qu’elle n’a pas pu surmonter, a été la création d’un cadre juridique et administratif reposant sur des actions et des décisions dont la responsabilité incombe principalement aux pouvoirs publics nationaux ou régionaux.

Ces conclusions sont largement partagées par les acteurs du secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne qui, en règle générale, s’accordent à dire que la stratégie a réussi, au moins en partie, à concrétiser ses principaux objectifs visant non seulement à assurer l’offre aux consommateurs de produits sains, sûrs et de bonne qualité, mais aussi à garantir le respect de l’environnement. Les résultats de la stratégie ont été moins concluants dans d’autres domaines, notamment dans la résolution des conflits pour l’espace disponible qui entravent le développement dans certaines régions (Lane et al. 2009).

La stratégie révisée de 2009, reprise dans les conclusions du Conseil européen «Agriculture et pêche» lors de sa réunion en juin 2009, entreprend d’identifier et d’analyser les causes de la stagnation, pour faire en sorte que l’Union européenne demeure un acteur clé de ce secteur stratégique, pour tirer les leçons de la stratégie de 2002 et pour profiter du dynamisme insufflé par la politique maritime intégrée de l’Union européenne en ce qui concerne les activités maritimes. La stratégie révisée de 2009 repose essentiellement sur trois objectifs principaux:

renforcer la compétitivité du secteur de l’aquaculture dans l’Union européenne — par exemple en soutenant la recherche et le développement technologiques, en garantissant que le secteur puisse faire entendre sa voix dans les décisions qui concernent l’aménagement du territoire, en révisant la politique de l’Union européenne sur les marchés de la pêche et en aidant le secteur à renforcer sa position internationale;

assurer la durabilité de la croissance — par exemple en encourageant l’utilisation de méthodes de production respectueuses de l’environnement, en maintenant des normes rigoureuses en faveur de la santé et du bien-être des animaux, en protégeant la santé des consommateurs et en faisant la publicité des bienfaits des produits de l’aquaculture pour la santé;

améliorer l’image et la gouvernance du secteur — par exemple en instaurant des conditions équitables pour tous les opérateurs, en réduisant les charges et en encourageant la participation des parties prenantes dans l’élaboration de politiques et de mécanismes de suivi appropriés.

Un vaste ensemble d’objectifs et d’actions sont identifiés, dont plusieurs visent à mettre sur pied une meilleure législation: il faut renforcer l’application de la législation de l’Union européenne par les États membres, réduire la charge administrative, y compris en poursuivant le programme de simplification de l’environnement législatif et de réduction de la charge administrative à l’échelle de l’Union européenne, garantir une véritable participation et une consultation appropriée des parties intéressées, , car ce sont là des composantes essentielles d’une meilleure législation et d’une meilleure gouvernance, et il faut enfin assurer un suivi adéquat du secteur aquacole. L’efficacité de la stratégie révisée de 2009 en tant que plate-forme pour la concrétisation de ces objectifs et la suppression des autres contraintes juridiques et réglementaires sera l’un des thèmes centraux de cette étude.

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1.1.3. Analyse des contraintes juridiques et réglementaires: mieux légiférer

La présente étude doit avant tout prendre en considération les principes contemporains de la réglementation — un domaine de la politique sociale qui a subi de nombreux changements au cours des dernières années. Toutes les réglementations ne sont pas inappropriées, bien entendu. Alors que toute disposition réglementaire implique nécessairement une charge, l’imposition de cette charge peut s’avérer nécessaire pour atteindre un objectif particulier ou peut conférer un plus grand avantage ou protéger un droit. En revanche, une disposition réglementaire peut être moins efficace pour atteindre le résultat escompté que d’autres types de mesures. Par exemple, si la mise en œuvre d’aspects techniques peut parfois être difficile à transposer en exigences juridiques, des lignes directrices facultatives, des codes de bonne pratique ou des normes techniques permettront de la concrétiser de manière plus efficace.

Par ailleurs, le contrôle juridique ou réglementaire n’aboutit pas obligatoirement à un respect généralisé des dispositions. Si, en règle générale, y compris dans le secteur de l’aquaculture, la législation est plutôt bien respectée dans l’ensemble, ce n’est pas toujours le cas dans des circonstances particulières, par exemple l’aversion pour la mise en œuvre d’une disposition particulière ou l’impossibilité de l’effectuer, l’absence d’effet dissuasif en raison de la faible probabilité d’être contrôlé, l’absence d’effet dissuasif en raison de la faible probabilité d’être poursuivi (ou de faire l’objet de procédures administratives) ou le niveau de sanction insuffisamment dissuasif. Lorsque la réglementation d’une activité particulière s’accompagne de ce type de difficultés, il se pourrait bien que des mesures facultatives définies par le secteur et répondant à ses besoins et à ses objectifs commerciaux soient mieux respectées.

Comme il est indiqué plus haut, l’approche de la réglementation a, ces dernières années, considérablement évolué vers une définition des principes et des modalités nécessaires pour «mieux légiférer». En bref, cette approche requiert la réduction des charges, la simplification de la législation et l’utilisation appropriée de la réglementation. La stratégie «mieux légiférer» de l’Union européenne est suivie par toutes les institutions de l’Union. Elle se décline en plusieurs volets et repose sur trois grandes lignes d’action: favoriser la conception et l’application d’outils de meilleure réglementation au niveau de l’Union européenne, notamment en ce qui concerne la simplification, la réduction des charges administratives et les analyses d’impact; renforcer la coopération avec les États membres pour garantir l’application systématique des principes de meilleure réglementation dans toute l’Union par l’ensemble des organismes de réglementation, et renforcer le dialogue constructif entre les organismes de réglementation de l’Union et des États membres et avec les parties concernées (voir par exemple Commission européenne 2009e). En parallèle, tous les États membres ont mis en place des éléments de la stratégie visant à mieux légiférer, même s’ils sont très peu nombreux à avoir progressé de manière significative, en particulier les nouveaux États membres. Néanmoins, les principes sont largement acceptés.

Si les définitions de la stratégie «mieux légiférer» et les approches pour y parvenir varient, les principes essentiels d’une meilleure régulation sont les suivants:

la proportionnalité: les organismes de réglementation interviennent uniquement en cas de nécessité et les mesures réglementaires sont proportionnées au problème ou au risque perçu et justifient le respect des coûts imposés (en prenant en considération les impacts sur les PME);

la cohérence: une réglementation doit être cohérente (la nouvelle réglementation tenant compte des autres actes législatifs existants ou proposés) et sûre (la réglementation doit être prévisible, en vue d’assurer la stabilité et la certitude à ceux


qui sont concernés) et ceux qui sont chargés de son application l’appliquent de manière uniforme et coopèrent;

la transparence: la réglementation doit être ouverte, simple et facile à comprendre; les réglementations sont claires et simples et s’accompagnent le cas échéant de conseils pour leur application;

le ciblage: la réglementation doit se concentrer sur le problème et réduire au minimum les effets indésirables;

la responsabilité: ceux qui font respecter la réglementation sont capables de justifier leurs décisions et élaborent des propositions après avoir consulté les parties intéressées.

Tous ces principes s’appliquent à la réglementation de l’aquaculture, comme à tout autre domaine stratégique et réglementaire. Par conséquent, le respect ou le non-respect de ces principes dans les dispositions réglementaires — dans le but de créer les conditions favorables à l’efficacité, au développement, à la compétitivité et à la viabilité du secteur de l’aquaculture en Europe — sera un facteur décisif pour déterminer si la charge réglementaire s’impose ou si elle est ressentie comme une contrainte. Ces principes formeront dès lors l’une des bases d’évaluation de la présente étude.

1.2. Objectifs et méthodes utilisées

1.2.1. Objectifs

La présente étude a pour objectif d’évaluer la possibilité d’améliorer la gouvernance du secteur européen de l’aquaculture en en modifiant le cadre législatif et réglementaire. Pour ce faire, elle entreprend de décrire les principales contraintes juridiques et réglementaires reconnues dans le secteur européen de l’aquaculture, d’identifier les implications de ces charges et de mettre en lumière les options potentielles pour les supprimer, les réduire ou les rationaliser. L’étude procède avec réalisme et pragmatisme, plutôt que de manière abstraite, en prenant en considération les contextes juridiques, réglementaires, politiques, économiques et commerciaux actuels dans lesquels le secteur évolue. Elle entreprend également d’évaluer l’approche adoptée par l’Union européenne pour résoudre ces problèmes, en particulier en examinant le potentiel de la stratégie révisée de 2009. Les principes de réglementation modernes visant à «mieux légiférer» sont également pris en considération.

L’étude examine les contraintes du droit de l’Union européenne, y compris la mise en œuvre par les États membres, et les contraintes qui s’imposent au niveau national, principalement pour les cinq plus grands producteurs de l’Union européenne (l’Espagne, la France, la Grèce, l’Italie et le Royaume-Uni). Les approches réglementaires de deux partenaires concurrentiels clés du secteur européen de l’aquaculture, le Chili et la Norvège, sont comparées, notamment pour identifier des exemples de bonnes pratiques qui pourraient être transposées dans la politique de l’Union européenne en matière d’aquaculture. Le cas échéant, elle fait référence aux accomplissements et aux positions d’autres États membres de l’Union européenne et d’autres pays tiers.

L’étude se conclut sur une analyse des différentes contraintes et une tentative d’identifier des propositions pratiques pour les réduire ou les rationaliser ainsi que des mesures permettant d’améliorer la réglementation, la législation et la gouvernance.

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1.2.2. Méthodologie

L’étude est divisée en trois chapitres qui sont autant de recherches distinctes: le premier analyse le régime juridique et réglementaire de l’Union européenne en vue d’identifier les principales contraintes s’appliquant à l’aquaculture; le deuxième analyse les régimes juridiques et réglementaires de cinq États membres (l’Espagne, la France, la Grèce, l’Italie et le Royaume-Uni), aux mêmes fins, et le troisième analyse les principales évolutions dans plusieurs pays tiers (principalement la Norvège et le Chili) en vue d’identifier des exemples de bonnes pratiques qui pourraient être mis en œuvre dans l’Union européenne.

Dans le cadre de cette étude, plusieurs méthodes de recherche ont été utilisées: une recherche bibliographique couvrant les publications officielles de l’Union européenne, les réponses à la consultation organisée dans le cadre de la stratégie révisée de 2009 sur l’aquaculture dans l’Union européenne, la littérature scientifique et économique, les documents officiels nationaux, les documents du secteur et des ONG, les actes de conférence et les publications sur l’internet, les commentaires et les réponses à des questionnaires informels adressés à certaines parties prenantes dûment sélectionnées, l’examen des études existantes sur la compétitivité ou les charges juridiques ou réglementaires dans le domaine de l’aquaculture, les contributions de plusieurs spécialistes du secteur, l’analyse des procédures institutionnelles et décisionnelles et l’examen de la législation et des documents stratégiques. À un volume de données impressionnant, l’année 2009 a ajouté son lot d’informations nouvelles et d’évolutions significatives. Pour présenter une analyse des plus claires et utiles, la présente étude se concentre sur une série de questions essentielles et leur développement et ne fait référence aux détails des régimes politiques et réglementaires que dans la mesure du nécessaire.


2. RÉGLEMENTATION DE L’AQUACULTURE: UNION EUROPÉENNE

PRINCIPALES OBSERVATIONS

• Il existe plusieurs contraintes réglementaires découlant de la législation européenne et de son application. Parmi les plus importantes, on peut notamment citer: l’octroi de licences, la planification de l’espace maritime, la santé et le bien-être des animaux ou encore les règlements relatifs aux impacts environnementaux.

• Il n’existe pas de système européen d’’octroi de licences d’aquaculture, même si un tel système pourrait être mis en place. Les systèmes d’octroi de licences pratiqués au niveau des États membres suscitent un certain nombre de critiques.

• L’accès à des sites adaptés à la production aquacole est un problème préoccupant pour l’industrie de l’aquaculture. La politique maritime offre de nouvelles options d’aménagement de l’espace côtier et marin mais ne fournit aucune indication claire concernant la planification de l’aquaculture.

• La législation sanitaire relative aux animaux aquatiques pose certains problèmes de nature technique à l’industrie de l’aquaculture.

• Certaines contraintes réglementaires limitent la disponibilité commerciale des médicaments vétérinaires.

• Il n’existe pas de règles détaillées concernant l’aquaculture biologique, bien qu’un cadre législatif ait été adopté.

• Certains craignent que la directive-cadre dans le domaine de l’eau n’entrave le développement de l’aquaculture. La protection des eaux conchylicoles est l’un de ces sujets d’inquiétude, mais des solutions peuvent être trouvées dans ce domaine.

• Il reste encore des lacunes en ce qui concerne la protection de l’aquaculture contre les espèces allogènes envahissantes.

• La prédation des stocks aquacoles par des espèces protégées est un problème préoccupant et même si des mécanismes juridiques ont été mis en place pour permettre une meilleure gestion, des incertitudes demeurent quant à la manière dont ceux-ci doivent être interprétés.

• L’application, au niveau local, de règles d’évaluation des incidences sur l’environnement suscite également de vives inquiétudes. Celles-ci sont souvent appliquées d’une manière qui entrave le développement de l’aquaculture.

• Il convient de poursuivre la clarification des règles du commerce international.

• La gouvernance pourrait être améliorée, notamment par une meilleure coordination des politiques et une coordination renforcée au niveau européen, national et local des parties prenantes.

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2.1. Introduction

Comme nous l’avons déjà mentionné dans le premier chapitre, si le traité sur l’UE contient effectivement des dispositions concernant l’établissement de règles relatives à l’aquaculture, il n’existe toutefois pas de politique commune dans ce domaine. Généralement parlant, l’aquaculture relève du champ d’application de la politique commune de la pêche, même si, en réalité, une grande partie de la législation applicable à l’aquaculture a été élaborée dans le cadre d’autres politiques communautaires. L’unité «Aquaculture» de la DG MARE, par exemple, distingue dix champs thématiques pertinents pour la législation relative à l’aquaculture (additifs alimentaires, maladies des animaux, environnement, emballage et étiquetage, marché, recherche, mesures sanitaires et d’hygiène, structures, commerce, relations extérieures), cette liste n’étant pas exhaustive. La législation européenne en matière d’aquaculture est donc complexe et disséminée en plusieurs endroits. Il est difficile d’estimer avec exactitude le nombre de règlements et de directives communautaires qui s’appliquent (d’autant plus que ce nombre varie au fil du temps), mais il est probable qu’il en existe actuellement plus de 150, bien qu’un petit nombre d’entre eux (environ 20) puissent être considérés comme les plus importants.

Il n’est pas possible - et ce ne serait d’ailleurs pas utile - d’examiner en détail, dans le cadre de cette étude, l’ensemble du régime applicable à l’aquaculture. Un audit de la législation pertinente a été opéré, mais une grande partie de cette législation ne prête pas réellement à controverse et ne suscitent que des questions générales de nature réglementaire. On se concentrera donc dans les chapitres suivants sur les questions réglementaires essentielles qui se posent au niveau communautaire en relation avec l’aquaculture.

2.2. Réglementation de l’accès et de la production

Cette section passe en revue une série de domaines réglementaires liés à l’établissement et à l’exercice des activités aquacoles, autres que les questions relatives aux incidences sur l’environnement (qui seront examinées dans le cadre de la section suivante).

2.2.1. L’octroi des licences

Il n’existe pas de système européen pour l’octroi des licences d’aquaculture, pas plus qu’il n’existe de dispositions dans le droit communautaire prévoyant d’en créer un. En principe, si l’on se base sur le traité, l’UE pourrait créer un système européen d’octroi de licences. Jusqu’ici, la Commission s’est refusé à avancer de telles propositions, principalement en vertu du principe de subsidiarité3. Les systèmes d’octroi des licences sont donc développés au niveau des États membres, le plus souvent (comme nous le verrons) au niveau régional ou à un niveau déconcentré au sein-même de l’État membre, et sont donc, en général, gérés à l’échelon local. Cela signifie que, même au sein du même État membre, il peut exister plusieurs régimes de licences assortis de procédures différentes. On dénombre donc, dans l’UE, une multitude de systèmes différents, pour le seul secteur de l’aquaculture. Par ailleurs, l’industrie de l’aquaculture exprime fréquemment ses inquiétudes concernant les procédures nationales d’octroi de licences. Ces inquiétudes portent notamment sur les points suivants:

• En plus d’être coûteuses, les procédures de demande sont généralement très longues et fréquemment soumises à de nombreux retards, une situation encore aggravée par la nécessité de s’adresser à plusieurs organes administratifs et d’obtenir à chaque fois leur

3 Le champ de compétence de l'UE et le principe de subsidiarité sont examinés dans le chapitre 5.


autorisation. Les demandes peuvent parfois nécessiter plusieurs années d’efforts, de nombreuses autorisations différentes étant requises avant d’obtenir les licences nécessaires pour exercer.

• Les procédures de demande et d’approbation sont souvent complexes. Qui plus est, les dispositions législatives et les orientations administratives ne sont pas souvent d’un grand secours. L’issue des procédures peut donc être marquée par une certaine incertitude, un problème encore exacerbé par le manque de connaissance du secteur dont font preuve les décideurs politiques.

• La période de validité des licences (qui constitue un élément fondamental pour l’industrie) est souvent trop courte, ce qui contribue à décourager l’investissement et à créer un climat d’incertitude pour le producteur et l’investisseur. L’industrie de l’aquaculture estime que, puisque l’autorisation d’exercer peut également servir de garantie pour l’investissement, les licences doivent être accordées pour une durée raisonnable, avec des conditions claires de renouvellement.

Ces difficultés reflètent un possible vide réglementaire au niveau européen, puisque c’est seulement par une action à ce niveau que les différentes procédures mises en place dans les États membres pourront être harmonisées et que des contrôles européens relatifs à des questions telles que le délai de décision, la période de validité, etc. pourront être organisés.

2.2.2. L’accès, le zonage et la planification

La question des procédures d’octroi des licences/d’autorisation est étroitement liée à une autre question: celle de l’accès aux sites et de l’intégration de l’aquaculture dans la gestion intégrée des zones côtières et les systèmes d’aménagement des espaces terrestres et maritimes. L’accès à des sites adaptés à la production aquacole est naturellement l’une des principales préoccupations de l’industrie, mais pour obtenir cet accès, il faut d’abord se heurter à toute une série de difficultés, qui constituent l’une des principales contraintes dans l’aquaculture européenne. La Commission a reconnu que les politiques actuelles et les cadres juridiques et réglementaires en vigueur étaient inadaptés aux besoins du secteur, en particulier au niveau des États membres, des régions et des communautés locales (Commission européenne 2009b). Cette situation semble tenir à plusieurs raisons, parmi lesquelles:

• Une tendance récurrente à ne pas reconnaître l’aquaculture en tant qu’utilisateur des ressources en eau au même titre que d’autres utilisateurs, tels que la pêche ou le tourisme. Lorsque des systèmes de planification existent, l’aquaculture est rarement prise en considération dans l’aménagement des zones/de l’espace. Lorsqu’il n’existe aucun système officiel de zonage/d’aménagement, il est difficile pour l’aquaculture d’obtenir la même reconnaissance que d’autres secteurs. Ces problèmes sont, dans une certaine mesure, de nature organisationnelle, puisque les parties prenantes sont souvent incapables de participer pleinement au processus décisionnel.

• Le secteur aquacole est souvent mal compris, ce qui explique le statut peu élevé dont il jouit en tant que partie prenante aux activités maritimes et d’eau douce et/ou la réticence dont font preuve les décideurs politiques à lui accorder un certain degré d’accès.

• Dans le même ordre d’idée, l’impact environnemental de l’aquaculture est souvent mal perçu, ce qui entraîne une utilisation disproportionnée du principe de précaution et suscite des protestations au sein de la population locale, en vertu du syndrome du «Pas de ça chez moi» (Dansk Akvakultur 2007).

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• Les espaces disponibles font l’objet d’une concurrence acharnée; il faut reconnaître que les utilisateurs dulçaquicoles, maritimes et côtiers sont nombreux, que les sites adaptés à ce type d’activités sont limités et qu’il est nécessaire de protéger les environnements aquatique et terrestre.

Les questions relatives à l’accès à l’espace sont étroitement liées au processus d’octroi de licences/d’autorisation et les procédures administratives se déroulent donc à nouveau au niveau local. La politique d’aménagement des espaces terrestres et maritimes peut, en principe, être élaborée au niveau national ou international, mais un problème de compétence se pose au niveau de l’UE, étant donné que l’aménagement de l’espace terrestre (qui inclut les eaux intérieures) est une question qui relève essentiellement de la compétence des États membres. Par conséquent, cet aspect est peu abordé dans la législation européenne (les directives relatives à l’évaluation des incidences sur l’environnement et à l’évaluation stratégique des incidences sur l’environnement constituent d’importantes exceptions, bien qu’en vertu du droit communautaire, celles-ci soient considérées comme des mesures environnementales plutôt que de planification) et les décisions concernant les conditions et les procédures pour la délivrance d’autorisations sont essentiellement régies par les règles et politiques adoptées par chaque État membre.

La politique maritime offre toutefois de nouvelles options à l’aquaculture côtière et marine et est perçue comme un développement positif susceptible de stimuler la planification de l’espace maritime. L’idée consistant à mettre en place des systèmes d’aménagement de l’espace maritime bénéficie d’un large soutien au sein de l’industrie de l’aquaculture marine, qui a exprimé dans diverses consultations relatives à la politique maritime son souhait d’être traitée de la même manière que les autres utilisateurs et de jouir des mêmes droits, ce qu’elle a encore confirmé dans le cadre de la consultation stratégique de 2009. Cette approche est également soutenue par le Parlement européen. En effet, un rapport d’initiative de 2007 souligne que:

«dans le contexte d’une gestion intégrée des zones côtières (GIZC), des zones clairement définies où la pisciculture peut être regroupée devraient être encouragées et cette approche devrait être liée à un régime réglementaire simplifié encourageant l’esprit d’entreprise et la durabilité» (Parlement européen 2007).

Cependant, la politique maritime ne fournit aucune indication claire concernant la planification de l’aquaculture. Cette question n’a été que vaguement mentionnée dans la «Feuille de route pour la planification de l’espace maritime» de la Commission (Commission européenne 2008a) et il n’existe actuellement aucune proposition politique spécifique au niveau de l’UE concernant la manière dont l’aquaculture pourrait être intégrée dans les systèmes d’aménagement de l’espace maritime. Cette politique n’en est bien sûr encore qu’à ses balbutiements, mais l’industrie de l’aquaculture devra veiller à y apporter sa contribution.

2.2.3. La santé et le bien-être des animaux

Le cadre législatif concernant le contrôle des maladies chez les animaux aquatiques a récemment fait l’objet d’une révision complète et une nouvelle directive a été adoptée en octobre 20064. Selon la Commission, la nouvelle directive a été généralement bien accueillie par l’industrie de l’aquaculture, mais des problèmes spécifiques sont survenus par rapport à certaines dispositions en raison de leurs possibles conséquences économiques et

4 Directive 2006/88/CE du Conseil du 24 octobre 2006 relative aux conditions de police sanitaire applicables aux

animaux et aux produits d’aquaculture, et relative à la prévention de certaines maladies chez les animaux aquatiques et aux mesures de lutte contre ces maladies.


opérationnelles pour certains secteurs donnés (Commission européenne 2009b). Ces problèmes concernent principalement la liste des pathologies couvertes par la directive et des préoccupations d’ordre technique quant au processus de gestion du risque à appliquer aux éventuelles espèces vectrices ou sensibles, plutôt que de véritables inquiétudes quant à son fonctionnement. Il est toutefois possible que des contraintes importantes voient le jour (par exemple, des restrictions sur le commerce ou la circulation d’espèces ne présentant pas de risques particuliers) si l’application de la directive ne répond pas aux besoins de l’industrie. Il est donc essentiel que la directive soit régulièrement réexaminée et mise à jour de façon à refléter le danger réel de maladies. L’industrie de l’aquaculture semble cependant penser que la régulation des maladies chez les animaux aquatiques reçoit moins d’attention que certaines pathologies plus connues touchant les mammifères terrestres ou les oiseaux (par exemple, la grippe aviaire, la fièvre aphteuse, etc.) (Commission européenne 2009b; FEPA 2007). Par ailleurs, le fait que l’instrument se présente sous la forme d’une directive devant être transposée au niveau des États membres peut entraîner certains retards dans la transposition des amendements susceptibles d’être adoptés de manière récurrente.

La Commission semble être consciente de ces problèmes et a reconnu la nécessité de veiller à ce que les besoins zoosanitaires des animaux aquatiques soient pleinement pris en considération dans la nouvelle politique zoosanitaire et le plan d’action prévu pour sa mise en œuvre (Commission européenne, 2006 et 2006a). Aussi, la Commission s’est engagée à examiner et, le cas échéant, à réviser, d’ici à 2011, la liste des pathologies importantes susceptibles d’affecter les animaux aquatiques, à passer en revue les dispositions actuellement applicables en ce qui concerne des garanties supplémentaires imposées pour certaines maladies au niveau des États membres, pour s’assurer que pareilles mesures ne constituent pas des obstacles injustifiés et à réexaminer les instruments financiers actuellement disponibles pour soutenir les mesures concernant la santé des animaux aquatiques (Commission européenne 2009).

S’agissant du bien-être des animaux, le cadre juridique communautaire sur le bien-être des animaux d’élevage couvre également les poissons d’élevage mais ne prévoit pas de normes spécifiques pour ces espèces. S’il existe bien des dispositions d’ordre général, celles-ci ne sont ni appropriées, ni nécessairement correctement mises en œuvre, car elles ont été élaborées en suivant la même approche que pour les animaux terrestres. Par exemple, le règlement (CE) n° 1/2005 sur le transport prévoit l’obligation de nourrir les animaux pendant le transport. Cependant, nourrir les poissons avant ou pendant le transport conduirait rapidement à une diminution du bien-être ou au décès des animaux transportés, car la qualité de l’eau dans les cuves de transport s’en trouverait modifiée. Pour citer un autre exemple, certains producteurs de poissons ont signalé, au cours de la procédure de consultation, que certaines formations sur le bien-être des animaux, telles que celles imposées aux chauffeurs, n’abordaient pas les besoins spécifiques liés au transport de poissons. Une des principales raisons de ce problème est que, pour certaines espèces, et en particulier les nouvelles, les connaissances scientifiques sont encore limitées, ce qui rend difficile l’établissement de bonnes pratiques.

2.2.4. Les médicaments vétérinaires

La disponibilité limitée des produits médicinaux vétérinaires autorisés pour réagir aux problèmes sanitaires demeure l’un des problèmes principaux auxquels se heurte le secteur aquacole. Ce problème est en partie de nature commerciale, puisque les coûts nécessaires pour développer et commercialiser un médicament spécifique pour une pathologie donnée touchant des espèces de poissons bien précises sont souvent trop élevés pour que les sociétés pharmaceutiques y trouvent leur compte. Les dispositions juridiques et administratives peuvent également constituer des obstacles, d’autant plus que bon nombre

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d’autorités publiques compétentes ne semblent pas suffisamment informées des aspects pratiques et des difficultés qu’implique le traitement des animaux aquatiques par rapport aux animaux terrestres. La législation relative aux médicaments vétérinaires a été révisée en 2003/2004, ce qui a conduit à l’adoption d’amendements législatifs5 mais n’a résolu que partiellement le problème du manque de médicaments vétérinaires. En 2006, la Fédération européenne des producteurs aquacoles a adopté une résolution réclamant une révision de la mise en œuvre de la directive6. Le groupe de travail mis sur pied en 2007 par les Chefs d’agences de médicaments a également demandé que la situation soit réexaminée (Chefs d’agences de médicaments 2007). Pour l’heure, la législation n’a pas fait l’objet de nouvelles modifications. En 2007, la Commission a présenté une proposition de règlement visant à réexaminer les règles pour la fixation des limites maximales de résidus (LMR) des substances actives dans les aliments7, mais celle-ci n’a pas encore été adoptée par le Conseil et le Parlement.

2.2.5. La sécurité alimentaire et les normes alimentaires

La législation communautaire relative à la sécurité et aux normes alimentaires est complexe et fait l’objet de fréquentes modifications, compte tenu de l’évolution constante des normes internationales et européennes, des facteurs commerciaux, des connaissances scientifiques, des technologies alimentaires et des techniques d’inspection des aliments, et aussi des dangers connus. De nouvelles règles d’hygiène ont été adoptées en avril 2004 (concernant notamment la responsabilité des exploitants du secteur alimentaire, l’enregistrement ou l’agrément de certains établissements, ainsi que l’application générale de procédures basées sur les principes HACCP)8. Ces règles ont été généralement bien accueillies par l’industrie de l’aquaculture.

Un problème qui préoccupe tout particulièrement l’industrie de l’aquaculture est celui de la production biologique. La législation européenne relative à la production agricole biologique existe depuis un certain temps, mais ne s’applique à l’aquaculture que depuis 20079. En 2008, la Commission a adopté des règles détaillées afin de mettre en œuvre la législation de 2007, mais elle a considéré que des discussions supplémentaires étaient nécessaires pour l’élaboration de règles de production détaillées pour l’aquaculture biologique et que ces règles devraient donc être élaborées dans le cadre d’une procédure ultérieure. Aussi, les règles relatives aux produits de l’aquaculture biologique ont été exclues du champ d’application de ce règlement. Des efforts sont actuellement déployés en vue de fixer les modalités d’application relatives à l’aquaculture biologique, mais pour l’heure, le secteur demeure dans le flou. Cela explique pourquoi de nombreuses personnes estiment que la stratégie de 2002 n’a pas réussi à promouvoir efficacement l’aquaculture biologique (Lane et al. 2009). Il est vrai que la croissance de la production biologique prévue dans la stratégie de 2002 ne s’est pas concrétisée et que ce secteur demeure un marché de niche.

2.3. Régulation des incidences sur l’environnement

L’aquaculture extensive est généralement considérée comme un mode de production efficace et respectueux de l’environnement, notamment pour le rôle qu’elle joue dans les zones humides et la conservation de la biodiversité. Toutefois, la nécessité de lutter contre certains effets néfastes pour l’environnement, tels que l’eutrophisation, l’engraissement des

5 Directive 2001/82/CE telle que modifiée par la directive 2004/28/CE. 6 Resolution 5: The Availability of Veterinary Medicines in Europe (Résolution 5: la disponibilité des médicaments

vétérinaires en Europe), mai 2006, <www.aquamedia.org/feap/resolutions/resolutions2006_en.asp>. 7 COM(2007)194. SEC(2007)484 & SEC(2007)485. 8 Règlement (CE) n° 852/2004 relatif à l’hygiène des denrées alimentaires. 9 Règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil relatif à la production biologique et à l’étiquetage des produits

biologiques.

http://www.aquamedia.org/feap/resolutions/resolutions2006_en.asp


poissons capturés à l’état sauvage (par exemple, pour l’élevage du thon ou de l’anguille), ou encore les risques induits par les poissons échappés, les espèces non indigènes ou les poissons transportés et utilisés pour reconstituer les stocks demeure néanmoins un défi considérable, en particulier pour les formes les plus intensives d’aquaculture, tels que les «systèmes ouverts»10. D’un point de vue réglementaire, la situation dans l’UE est encore compliquée par le fait que la réglementation environnementale soit, en grande partie, une compétence partagée entre l’UE et les États membres. Même lorsque l’UE décide d’adopter une réglementation dans un domaine particulier, les États membres disposent généralement d’une compétence «réservée» qui les autorise à adopter des mesures plus strictes au niveau national. Cette situation peut entraîner des difficultés considérables, puisqu’il s’agit de créer des conditions équitables au niveau de l’UE tout en maintenant la possibilité d’adopter des normes de protection environnementale plus strictes au niveau des États membres.

2.3.1. La qualité et l’état de l’eau

L’aquaculture se caractérise par un certain nombre d’interactions avec l’eau, qui ne sont pas sans effet sur la qualité de celle-ci. Ces incidences doivent donc être gérées selon une approche environnementale. Dans le même temps, sur le plan de la production, l’aquaculture a besoin d’une eau de qualité non seulement pour garantir la santé des animaux aquatiques, mais aussi pour produire des produits sûrs et de qualité. La conservation des masses d’eau peut donc être considérée comme une question concernant à la fois la protection de l’environnement et la production aquacole. La législation européenne en matière de conservation de l’eau est donc un domaine de réglementation essentiel pour l’industrie de l’aquaculture, même s’il est traditionnellement considéré comme une sorte de force de l’industrie, puisque les normes de conservation de l’eau de l’UE comptent parmi les plus strictes du monde.

Ces dernières années, la politique de l’UE en matière d’eau a fait l’objet d’une révision majeure. À l’avenir, elle sera essentiellement régie par deux instruments: la directive-cadre sur l’eau (DCE), qui concerne les eaux intérieures et côtières, et la directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin», qui concerne les eaux maritimes. La présente étude n’a pas pour vocation de procéder à une analyse détaillée des dispositions qui figurent dans les divers actes législatifs (passés et futurs) relatifs à l’eau et de leur mise en œuvre actuelle et à venir. Quoi qu’il en soit, il reste à savoir comment les directives-cadres seront mises en œuvre et quelles sont les difficultés susceptibles d’être rencontrées par les opérateurs lors de l’application de leurs dispositions. Les paragraphes suivants décrivent brièvement quelques-unes des questions clés.

2.3.1.1. La directive-cadre sur l’eau

Jusqu’il y a peu, la législation européenne relative à l’eau était développée de manière relativement fragmentaire, des actes législatifs spécifiques étant adoptés pour réglementer des activités et/ou des impacts environnementaux bien précis. Cependant, une approche complètement inédite a été introduite en 2000, avec l’adoption de la directive-cadre sur l’eau (DCE)11. La directive, qui concerne les eaux intérieures et les eaux côtières situées jusqu’à 1 mille marin des lignes de base côtières de l’État, adopte une approche intégrée de la gestion de l’eau visant notamment à:

10 Les systèmes ouverts impliquent un échange d'eau avec l'environnement extérieur, tandis que les systèmes

fermés - comme les systèmes de recirculation - sont totalement isolés. 11 Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil établissant un cadre pour une politique

communautaire dans le domaine de l’eau.

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• protéger et améliorer l’état des écosystèmes aquatiques (ainsi que des écosystèmes terrestres et des zones humides qui en dépendent directement);

• promouvoir une utilisation durable de l’eau, fondée sur la protection à long terme des ressources en eau disponibles;

• assurer un approvisionnement suffisant en eau de surface et en eau souterraine de bonne qualité pour les besoins d’une utilisation durable, équilibrée et équitable de l’eau;

• renforcer la protection de l’environnement aquatique et l’améliorer, notamment par des mesures visant à réduire/supprimer progressivement les rejets, émissions et pertes de substances prioritaires; et

• établir un registre des «zones protégées», c’est-à-dire des zones désignées pour la conservation des habitats ou des espèces.

La directive s’efforce d’atteindre ces objectifs en intégrant (subsumant) la législation existante en matière de conservation de l’eau et en établissant un système de planification reposant sur l’organisation des bassins hydrographiques, des cours d’eau et des zones côtières associées en grands «districts hydrographiques». La directive requiert la production d’un certain nombre de documents clés en respectant des cycles de planification de six ans. Les documents les plus importants sont incontestablement les plans de gestion de district hydrographique qui doivent être publiés en 2009, 2015 et 2021 (les projets de plans de gestion devant être publiés au moins un an plus tôt pour consultation). Chaque plan de gestion de district hydrographique doit être élaboré par les autorités nationales compétentes en coopération avec d’autres organes statutaires et avec les parties prenantes, un petit panel de liaison composé des principales parties prenantes supervisant la production du plan de gestion. Lors de l’élaboration de ces plans, les autorités évaluent les informations environnementales disponibles afin de déterminer les principaux problèmes qui se posent dans une zone donnée, en fonction de quoi un «programme de mesures» est développé.

La directive fixe un ensemble d’objectifs environnementaux qui visent notamment à atteindre un bon état chimique et écologique des eaux de surfaces dans les quinze années qui suivent l’entrée en vigueur de la directive. L’état «bon» est l’une des cinq catégories prévues par la directive (très bon, bon, moyen, médiocre, mauvais). Les objectifs détaillés, les critères de mesure et les objectifs de qualité pour chaque catégorie sont précisés à l’annexe 5. Un certain nombre d’entre eux sont pertinents ou potentiellement pertinents pour les activités aquacoles. Un bon état écologique est défini localement comme étant inférieur à un point de référence théoriquement associé à des conditions dites «non perturbées», c’est-à-dire à l’absence de toute influence anthropique.

Bien que la directive ait été adoptée en 2000, sa pleine mise en œuvre ne devrait pas être observée avant plusieurs années. Les premiers plans de gestion de district hydrographique devraient être adoptés à la fin de l’année 2009. Au moment où nous rédigions la présente étude, la plupart des États membres avaient terminé leurs consultations nationales concernant les projets de plans de gestion et ceux-ci avaient été transmis aux autorités nationales pour approbation. D’autres aspects de la directive s’appliquent également de manière transitoire, par exemple, certains actes législatifs ne seront abrogés qu’en 2013.


Application à l’aquaculture

Comme la DCE n’est pas encore pleinement mise en œuvre, comme les premiers mécanismes de gestion - les plans de gestion de district hydrographique - n’ont pas encore été formellement adoptés et comme de nombreuses mesures applicables à l’aquaculture sont toujours régies par la directive précédente, il n’est pas possible d’examiner comment la directive se traduit effectivement dans la pratique et les paragraphes suivants se concentrent donc tout naturellement sur l’application des directives existantes. En revanche, les préparatifs en vue de la pleine mise en œuvre de la DCE et en particulier l’élaboration des plans de gestion de district hydrographique ont permis de mettre en lumière un certain nombre de problèmes qui se posent pour l’aquaculture.

Il convient de noter qu’à l’inverse des actes législatifs antérieurs (par exemple, la directive sur les eaux de baignade ou encore celle relative au traitement des eaux urbaines résiduaires), la DCE ne se limite pas à un seul aspect du milieu aquatique mais adopte une approche intégrée qui se concentre sur la qualité de l’eau en résultant. Cela signifie que l’aquaculture ne peut être considérée indépendamment des autres pressions exercées sur les eaux maritimes intérieures et le milieu dulçaquicole. La qualité de l’eau ne sera plus évaluée en fonction de ses propriétés chimiques (comme c’est encore largement le cas pour l’instant), mais sera également mesurée sur la base de critères écologiques. D’un autre côté, bon nombre des normes, exigences et obligations actuelles continueront de s’appliquer par le biais des plans de gestion de district hydrographique, compte tenu notamment du fait que les plans ne peuvent avoir pour effet de réduire les normes et le degré de protection. Il est cependant difficile de prévoir ce que seront les effets à long terme de cette directive sur les activités aquacoles. Des règles complémentaires pourraient s’avérer nécessaires pour atteindre certaines normes de qualité de l’eau à long terme et les effets négatifs dans une zone ou un secteur pourraient entraîner l’adoption de nouveaux règlements dans une autre zone ou un autre secteur. Une partie de l’industrie craint que la DCE n’ait pour effet d’entraver le développement de l’aquaculture. Par exemple, dans sa réponse à la consultation de la Commission, l’association «Région Bretagne» souligne que «le renforcement des réglementations comme la DCE risque, d’après les producteurs, d’entraîner la disparition de 50 % des entreprises françaises lors de sa mise en application». D’autres producteurs expriment de sérieuses inquiétudes quant à la classification des masses d’eau ou à la définition de l’expression «conditions non perturbées» dans ce contexte. D’autres évoquent également les limites imposées dans le cadre des normes de qualité environnementale, que les autorités nationales fixent à un niveau très bas (par exemple, en ce qui concerne les médicaments pour le traitement par bain) par crainte d’une action au niveau européen (recours en justice).

Une autre question qui suscite de nombreuses inquiétudes et de vives discussions au sein du secteur aquacole est l’abrogation de la directive relative aux eaux conchylicoles et la question de savoir si la DCE sera capable de proposer, à partir de 2013 (date de l’abrogation), un niveau de protection comparable à celui fourni par la directive 2006/113/CE. La directive relative aux eaux conchylicoles a pour but de protéger et d’améliorer la qualité des eaux conchylicoles pour permettre la vie et la croissance des coquillages. Elle vise à protéger l’habitat aquatique des mollusques bivalves et gastéropodes comme les huîtres, les moules, les coques, les coquilles Saint-Jacques et les palourdes. La directive prévoit que les États membres doivent désigner les eaux qui doivent être protégées pour permettre la vie et la croissance des coquillages. Elle définit des exigences physiques, chimiques et microbiologiques auxquelles les eaux conchylicoles doivent satisfaire ou vers lesquelles elles doivent tendre. Elle prévoit également l’établissement de programmes en vue de réduire la pollution dans les eaux désignées. La principale inquiétude tient au fait que la DCE ne remplacera pas la norme bactériologique,

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que les pêcheurs de coquillages et conchyliculteurs considèrent comme vitale pour améliorer la qualité de ces eaux (par exemple, Shellfish Association of Great Britain 2008).

La Commission (DG Environnement) estime cependant que la DCE offrira au moins le même degré de protection. Cette position repose essentiellement sur le fait que la protection des masses d’eau utilisées pour la production des coquillages doit être fermement établie par les États membres dans les premiers plans de gestion de district hydrographique, et ce conformément aux dispositions de la directive 2006/113/CE. Compte tenu également du considérant 51 et de l’article 4, paragraphe 9, de la DCE, qui prévoient que l’application des nouvelles dispositions de la DCE à ces zones protégées doit garantir un niveau de protection au moins équivalent à celui assuré par la législation communautaire en vigueur au moment de leur enregistrement, l’abrogation de la directive sur les coquillages ne devrait pas entraîner de baisse de la qualité de l’eau par rapport au niveau qui devra être atteint d’ici 2015 au plus tard.

Cet argument se tient, bien que la directive ne soit pas claire à ce sujet. Dans la pratique, cependant, il est probable que les premiers plans de gestion de district hydrographique élaborés par les États membres garantiront un niveau de protection suffisant, c’est-à-dire qu’ils garantiront, au minimum, le maintien du niveau de protection des zones de culture de mollusques qui est actuellement prévu par la directive relative à la qualité requise des eaux conchylicoles, et que ce niveau de protection sera au moins maintenu dans les plans suivants. Pour s’en assurer, il est essentiel que l’industrie conchylicole et les autres parties prenantes participent pleinement au processus de consultation.

Le dernier domaine à examiner a trait à la directive 2006/11/CE (codifiant la directive 76/464/CEE) concernant la pollution causée par certaines substances dangereuses déversées dans le milieu aquatique de la Communauté, qui couvre les rejets dans les eaux intérieures de surface, les eaux de mer territoriales et les eaux intérieures du littoral (une directive séparée pour les eaux souterraines a été adoptée en 1980). La directive dresse deux listes de substances dangereuses. La liste I comprend les substances particulièrement toxiques et persistantes qui tendent à s’accumuler dans l’environnement. La liste II contient quant à elle des substances dont les effets sont toxiques mais moins graves. La directive prévoit d’éliminer la pollution causée par le rejet de substances relevant de la liste I et de réduire celle causée par le rejet de substances figurant dans la liste II. Le régime réglementaire se compose d’un système d’autorisation et d’un suivi environnemental, de façon à veiller à ce que la pollution causée par les substances dangereuses ne dépasse pas les normes de qualité environnementale prévues pour l’eau. La directive sera complètement remplacée par la DCE d’ici 2013, bien que des actes transitoires (parmi lesquels de nouvelles directives adoptées dans le cadre de la DCE) aient déjà pris le relais pour certains aspects. En particulier, la liste des substances prioritaires et les normes de qualité environnementale pour ces substances ont déjà été remplacées (par la directive 2008/105/CE). La DCE exige également que les normes de qualité environnementale fixées dans le cadre des plans de gestion de district hydrographique soient au moins aussi strictes que celles prévues par la directive 76/464/CEE. Elle établit aussi plusieurs dispositions à long terme visant à remplacer les anciens mécanismes.

Certains produits chimiques utilisés dans l’élevage de poissons relèvent de la liste II telle qu’elle est définie dans la directive relative aux substances dangereuses. Bien que la transposition de la directive ait connu des difficultés et des retards, d’une manière générale, il est raisonnable de dire qu’aucun problème significatif n’a été signalé par l’industrie de l’aquaculture et que seuls quelques cas isolés de non-respect ont été constatés (par exemple, Commission européenne 2003a). Les contrôles relatifs aux substances relevant de la liste II n’ayant qu’un effet limité sur l’impact réglementaire (sous réserve de modifications ultérieures apportées à la liste des produits chimiques utilisés


dans l’aquaculture, ce qui n’est pas prévu pour l’instant), les contrôles devraient se poursuivre au même rythme qu’avant. Les principales inquiétudes semblent liées à l’incertitude qui règne concernant l’établissement des normes de qualité environnementale et à une application restrictive dans certains États membres, dans le but de réduire au minimum le risque d’infraction (Federation of Scottish Aquaculture Producers 2007). Étant donné qu’il s’agit là principalement de questions liées à l’interprétation et à la mise en œuvre, il est possible que la DCE permette d’améliorer la situation, notamment parce que la procédure d’élaboration des plans de gestion de district hydrographique prévoit la possibilité d’une révision et d’une consultation, et parce que la directive instaure de nouveaux critères (et prévoit le développement de nouvelles règles communautaires12) visant à évaluer la qualité/l’état des eaux.

2.3.1.2. La directive-cadre «Stratégie pour le milieu marin»

La directive cadre «Stratégie pour le milieu marin» - qui s’applique essentiellement aux eaux maritimes situées au-delà des eaux côtières couvertes par la DCE - affiche des objectifs et - dans le contexte de l’aquaculture – adopte une approche largement similaires à ceux de la DCE. Même si la concentration relativement peu élevée des activités aquacoles dans les zones maritimes situées au-delà d’un mille marin rend cet instrument moins pertinent pour le moment, le développement espéré de l’aquaculture en haute mer (dont une partie devrait s’installer de plus en plus régulièrement au-delà d’un mille marin) pourrait avoir pour effet de rendre cette directive de plus en plus importante. Vu le stade peu avancé auquel se trouve encore sa mise en œuvre (la directive a été adoptée en juin 2008, mais les États membres ne sont pas tenus de la transposer avant juillet 2010) et vu le développement limité de l’aquaculture en haute mer, il est encore trop tôt pour évaluer l’impact réglementaire de cette directive (pour une analyse plus détaillée, veuillez-vous référer à Huntington et al., en préparation).

2.3.2. Les espèces allogènes envahissantes

Les espèces allogènes envahissantes sont - d’une manière générale - des espèces non indigènes ayant un impact négatif sur les espèces locales, leur habitat et leur écosystème. Les dommages potentiels (et parfois réels) causés par ces espèces peuvent être très importants; dans certains cas, elles peuvent causer de graves préjudices non seulement aux écosystèmes mais aussi aux cultures et au bétail et se rendre ainsi responsables d’un bouleversement de l’écologie locale, d’atteintes à la santé humaine et de répercussions économiques importantes. Pour l’instant, l’UE ne dispose pas de l’instrument global qui lui permettrait de lutter contre la menace que constituent les espèces allogènes envahissantes, bien que la Commission (Commission européenne 2008a) et le Conseil (Conseil de l’Union européenne 2009) aient tous deux reconnu la nécessité de se munir d’un tel instrument.

En ce qui concerne l’aquaculture, une lacune importante a été comblée récemment avec l’adoption du règlement (CE) n° 708/2007 relatif à l’utilisation en aquaculture des espèces exotiques et des espèces localement absentes. Ce règlement fixe un cadre régissant les pratiques aquacoles de manière à assurer une protection adéquate du milieu aquatique (et des activités aquacoles elles-mêmes) contre les risques associés à l’utilisation d’espèces non indigènes en aquaculture. Il s’applique aux mouvements (introduction ou transfert) d’espèces exotiques ou localement absentes en vue de leur utilisation en aquaculture dans la Communauté et concerne les espèces animales et végétales (y compris les organismes monocellulaires) ainsi que les parties de ces animaux ou plantes. Il s’applique à tous les

12 Par exemple, la directive 2009/90/CE de la Commission, qui est entrée en vigueur le 21 août 2009, établit des

spécifications techniques pour l’analyse chimique et la surveillance de l’état des eaux.

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types d’aquaculture et d’installations aquacoles. Les États membres doivent veiller à ce que toutes les mesures appropriées soient prises afin d’éviter tout effet néfaste sur la biodiversité susceptible de résulter de l’introduction ou du transfert d’organismes aquatiques à des fins aquacoles. Le règlement impose également que des permis soient délivrés pour la plupart des mouvements et, dans certains cas, qu’une évaluation des risques environnementaux soit réalisée avant le mouvement.

Bien que ce règlement constitue un grand pas en avant, l’absence d’une réglementation globale pour les autres mouvements d’espèces allogènes envahissantes est une lacune importante. Par exemple, la plupart des espèces envahissantes qui colonisent le milieu marin sont généralement introduites de manière involontaire, en tant que «passagers clandestins» ou contaminants (par exemple, dans les eaux de ballast). Comme des volumes croissants de matières animales et végétales de provenances de plus en plus nombreuses sont transportés aux quatre coins du monde, le risque d’introduction d’espèces envahissantes - et le danger potentiel que cela implique pour l’aquaculture - est lui aussi en augmentation. L’industrie de l’aquaculture devrait s’intéresser davantage à l’élaboration de mesures plus globales au niveau communautaire.

2.3.3. La conservation de la nature

Les principales règles relatives à la conservation de la nature au niveau européen sont formulées dans les directives 79/409/CEE concernant la conservation des oiseaux sauvages et 92/43/CE concernant la conservation des habitats naturels et de la faune et la flore sauvages (les directives «Oiseaux sauvages» et «Habitats»). Ces directives instaurent un régime strict pour la conservation de la nature, qui concerne plus de 1 000 espèces animales et végétales et plus de 200 «types d’habitats» d’importance européenne. Cependant, certaines espèces sauvages protégées par ces directives - comme, par exemple, les cormorans, les hérons et les phoques - peuvent représenter un sérieux problème pour la production aquacole dans un certain nombre de zones, en raison de la prédation qu’ils exercent sur les stocks aquacoles (un problème qui encore aggravé par les mesures de protection de l’environnement, qui ont permis une augmentation de la population de ces espèces protégées). Les pertes subies par les pêcheries européennes à cause de la prédation par les seuls cormorans, par exemple, sont substantielles - on les estime à plus de 300 000 tonnes par an (Parlement européen 2008), dont plus de 80 000 tonnes proviennent des installations aquacoles et des pêcheries intérieures.

En principe, la législation communautaire contient les mécanismes nécessaires pour gérer de tels conflits. Aussi, les deux directives autorisent les États membres (à condition qu’il n’existe pas «une autre solution satisfaisante» et que la dérogation «ne nuise pas au maintien […] des populations» des espèces protégées) à prendre des mesures visant à limiter l’impact exercé par les espèces protégées, en vue de prévenir des «dommages importants» aux pêcheries et aux eaux, ainsi que dans l’intérêt de la protection de la faune et de la flore (directive «Oiseaux sauvages», article 9; directive «Habitats», article 16). La Commission a encouragé les États membres à utiliser ces procédures dans le cadre de la stratégie 2002, qui recommande aux autorités publiques compétentes d’étudier les méthodes permettant de protéger les fermes aquacoles des prédateurs sauvages en faisant usage de ces dispositions.

L’incertitude demeure cependant quant à l’interprétation et l’application de ces dispositions, et la situation varie fortement d’un État membre à l’autre. Par exemple, s’agissant de la prédation par les cormorans, qui touche la majorité des États membres, des règles très différentes existent en ce qui concerne la gestion, l’utilisation de mécanismes et dispositifs répulsifs et l’octroi de licences pour la chasse et l’abattage (ce qui signifie que, dans certains États membres, il est pratiquement impossible d’obtenir l’autorisation de chasser le


cormoran, tandis qu’à certaines saisons, la France a autorisé la chasse de pas moins de 30 000 oiseaux). De plus, dans certains États membres, la responsabilité dans ce domaine ne relève pas du niveau national mais des régions, des provinces ou encore des fédérations (par exemple, en Autriche, en Belgique et en Allemagne), tandis que d’autres ont adopté des plans de gestion nationaux (par exemple, le Danemark). Lors d’une récente réunion de la CECPI de la FAO, qui se compose essentiellement des États membres de l’UE, la conclusion a été que l’état général de la protection de la vie aquatique contre la prédation des oiseaux était insatisfaisant dans les États membres (de la CECPI) (FAO 2008).

S’agissant de la prédation par d’autres espèces (non aviaires), les conflits - et par conséquent les solutions à y apporter - sont généralement plus localisés, mais il est clair que des problèmes considérables subsistent, tant en ce qui concerne l’application des compétences juridiques qu’en ce qui concerne la controverse politique qui en découle. S’agissant de la prédation exercée par les phoques, par exemple, un problème qui touche principalement l’Écosse, certains ont exprimé leurs préoccupations concernant l’utilisation de dispositifs répulsifs (acoustiques) [et leurs effets secondaires] sur les autres mammifères marins et leurs doutes sur la viabilité d’une politique autorisant à chasser les phoques qui menacent les pêcheries. Ces problèmes compliquent la résolution des questions juridiques et rendent les États membres (politiquement) plus réticents à prendre des mesures en vue de protéger les ressources halieutiques.

En ce qui concerne la position juridique, il règne une certaine confusion en ce qui concerne le sens des phrases employées, telles que «pas une autre solution satisfaisante», «ne nuise pas au maintien […] des populations» et «dommages importants», et les normes qu’il convient d’appliquer à cet égard. Par ailleurs, l’absence de recherches et de données appropriées et/ou concluantes fait que les décideurs politiques ne disposent pas des ressources nécessaires pour élaborer les changements législatifs et les procédures requises en vue de gérer la prédation. Deux projets financés par la Commission européenne, le projet FRAP (Framework for Biodiversity Reconciliation Action Plans - Cadre pour des plans d’action de conciliation de la biodiversité, clôturé en 2006) et le projet REDCAFE (Reducing the Conflict between Cormorants and Fisheries on a Pan-European Scale - Réduction du conflit entre les cormorans et les pêches à l’échelle paneuropéenne, qui s’est terminé en 2005), se sont penchés sur le conflit d’intérêt qui oppose l’élevage de poissons et la protection des cormorans, mais tous deux sont arrivés à des conclusions différentes («fondamentalement contradictoires»13). En ce qui concerne les phoques, il n’a été procédé à aucune évaluation systématique des méthodes utilisées pour contrôler ces animaux (Special Committee on Seals 2008), pas plus qu’on n’a procédé à des études pour identifier les causes du déclin des populations de phoques (qui est dû, pour le gouvernement écossais, à la concurrence avec les phoques gris et à la prédation des orques (Parlement écossais 2009)). Tant que le sens à donner aux dispositions en vigueur n’aura pas été éclairci et qu’il n’existera pas de preuves concluantes quant aux incidences éventuelles, les décideurs politiques ne pourront être sûrs que les mesures prises pour contrôler la prédation seront conformes aux directives «Oiseaux sauvages» et «Habitats».

Bien que la Commission ait reconnu le problème dans le cadre de la stratégie 2002 et malgré l’impact important de la prédation, aucun progrès concret n’a été réalisé depuis le lancement de la stratégie et cette question n’est même pas abordée dans le cadre de la stratégie révisée publiée en 2009. Pourtant, de nombreux appels à l’action ont été lancés tout au long de ces années, du moins en ce qui concerne la prédation des cormorans. Au niveau international, la question des cormorans avait déjà été débattue en 1994, au cours

13 Résolution du Parlement européen 2008/2177 du 4 décembre 2008 sur l’établissement d’un plan européen de

gestion des cormorans permettant de réduire l’impact croissant des cormorans sur les ressources halieutiques, la pêche et l’aquaculture.

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d’une réunion du Conseil scientifique de la CMS, qui avait recommandé l’élaboration d’un plan de gestion des cormorans, bien que ce plan n’ait donné suite à aucune liste de mesures concrètes (CMS, 1994). Au niveau de l’UE, la question figure à l’ordre du jour du Parlement européen depuis 1996 (voir la résolution sur le problème des cormorans dans l’industrie de la pêche européenne, JO CE C 65/158, 4.3.1996) et a également été abordée par la CECPI (FAO 2008), qui a élaboré une liste de recommandations spécifiques concernant un plan de gestion européen des cormorans.

Plus récemment, ce problème a été réexaminé par le Parlement européen, qui a adopté, en décembre 2008, une résolution recommandant l’élaboration d’un plan de gestion paneuropéen14. Tout en reconnaissant que le principe de subsidiarité compliquait la mise en place d’une action concertée au niveau européen (voir également Parlement européen 2008), le Parlement invitait la Commission à présenter un plan de gestion des cormorans en plusieurs étapes, coordonné à l’échelle européenne, lui demandait instamment de préciser sans tarder la notion de «dommages importants» introduite dans la directive sur la protection des oiseaux et l’invitait à élaborer également des orientations plus générales sur la nature des dérogations autorisées en vertu de l’article 9, paragraphe 1, de la directive sur la protection des oiseaux, et notamment à en clarifier la terminologie, afin de lever toute ambiguïté potentielle. En guise de première réponse à la résolution, la DG Environnement a lancé une série de réunions d’experts. Bien qu’au moment de rédiger la présente étude, aucune action concrète n’ait été décidée, le dialogue entre la Commission et les États membres a démontré une certaine volonté de prendre des mesures au niveau européen (du moins par une coordination des actions de gestion entreprises au niveau national) et d’élaborer des lignes directrices sur l’interprétation juridique de la directive «Oiseaux sauvages» et sur les bonnes pratiques en matière de prévention et d’atténuation (Commission européenne 2009b).

Bien que la prédation des poissons semble être considérée comme une question de second plan par l’industrie de l’aquaculture (Lane et al. 2009), l’ampleur des pertes subies la rend incontestablement importante. Naturellement, le meilleur moyen de limiter ces pertes serait d’améliorer la recherche et les connaissances concernant les impacts et les mesures d’atténuation (et, lorsque des recherches existent, de dégager un consensus sur les résultats de ces recherches). Cependant, une meilleure réglementation - au moyen de lignes directrices encourageant l’action et favorisant la cohérence et la transparence et d’une coordination au niveau européen qui permettrait aux États membres de mesurer leurs réponses de manière appropriée - est un autre facteur important.

2.3.4. L’évaluation de l’impact sur l’environnement

L’un des principaux domaines de la législation environnementale affectant l’aquaculture est l’EIE, réglementée au niveau de l’UE par la directive 85/337/CEE, telle que modifiée par les directives 97/11/CE et 2003/35/CE («la directive EIE»). Cette directive exige que certains projets soient soumis à une évaluation des incidences - positives ou négatives - sur l’environnement, de façon à s’assurer que les décideurs politiques sont en mesure d’examiner et d’évaluer les conséquences environnementales avant d’autoriser (ou non) le développement de ce projet. La directive EIE précise les catégories de projets qui devront être soumis à une EIE, les procédures à suivre, et les informations devant figurer dans l’évaluation. Ces critères reposent sur les caractéristiques du projet, sa localisation et son impact potentiel. Pour chacun de ces éléments, on dresse une liste des questions spécifiques à examiner. Par exemple, s’agissant de l’«impact potentiel», il convient de prendre en considération l’étendue, la nature transfrontalière, l’ampleur et la complexité, la probabilité, ainsi que la durée et la fréquence de l’impact causé par le projet. Ces règles 14 Ibid.


sont relativement complexes et la directive EIE a été désignée comme l’un des instruments susceptibles de faire l’objet d’un prochain exercice de simplification, l’objectif étant de détecter les doubles emplois et les lacunes et de recenser les possibilités de réduire les contraintes réglementaires et administratives (Commission européenne 2009e).

Bien que la directive EIE offre un cadre réglementaire assez vaste, de nombreuses responsabilités sont laissées à la charge des États membres. Comme nous le verrons dans le chapitre consacré à la réglementation dans les États membres, les procédures EIE diffèrent sensiblement d’un État membre à l’autre, mais parfois aussi au sein du même État. En effet, les pays qui comportent des régions autonomes sur le plan administratif et/ou législatif ou au sein desquels les autorités gouvernementales sont décentralisées peuvent avoir des dispositions différentes. Même lorsqu’il existe un système unique, des variations peuvent être observées parce que le processus décisionnel se déroule au niveau local.

Une récente étude de la Commission a confirmé ces différences et a également mis en lumière un certain nombre de problèmes de mise en œuvre dans les États membres (Commission européenne 2009c). Parmi ceux-ci, on peut citer:

• une variation considérable du nombre des EIE opérées dans les différents États membres (de moins de 100 à 5 000, indépendamment de la taille de l’État membre), révélant des incohérences dans les niveaux de seuil fixés;

• des incohérences dans l’approche adoptée et dans la qualité des EIE, y compris dans les normes environnementales appliquées, la considération donnée aux résultats des consultations et la qualité des informations demandées et collectées; et

• des différences dans les approches adoptées au cours de la phase d’appréciation, ce qui fait que dans certains États membres, une EIE est obligatoire pour certains types de projets.

La Commission a également constaté que, si tous les États membres, à l’exception d’un seul, avaient transposé la directive 2003/35/CE, qui vise à renforcer la participation du public dans les procédures EIE, l’application des nouvelles dispositions introduites par cette directive était encore limitée.

La tendance générale observée par rapport à la directive EIE reflète étroitement la tendance spécifique constatée par rapport à l’aquaculture. En particulier, il n’existe aucune approche ou pratique uniforme concernant la réalisation d’EIE pour les projets dans le domaine de l’aquaculture; dans certains États membres (par exemple, en Pologne), un projet d’aquaculture sera rarement soumis à une EIE, tandis que dans d’autres, certains types de projets liés à l’aquaculture y seront systématiquement soumis (c’est par exemple le cas en France et en Écosse; voir ci-dessous) (Telfer et al. 2009). Par ailleurs, il semble y avoir d’importantes variations en ce qui concerne le champ de l’évaluation, la méthodologie utilisée ou l’appréciation de la nécessité de procéder à une EIE, certains États membres (ou certaines localités au sein des États membres) adoptant une approche beaucoup plus préventive ayant pour effet de bloquer ou d’entraver le développement de l’aquaculture ou appliquant des conditions plus onéreuses. L’industrie se plaint également de la durée des évaluations, des coûts engendrés par leur réalisation, de l’absence de lignes directrices et du manque de prédictibilité des procédures, bien qu’en ce qui concerne ces deux derniers points, les opérateurs semblent gagner en expérience (Poseidon Aquatic Resources Management 2008).

La nécessité d’améliorer les procédures EIE est reconnue à la fois dans la stratégie de 2002 et dans la stratégie révisée de 2009, mais aucune mesure concrète n’a été proposée.

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2.3.5. L’évaluation environnementale stratégique

La directive 2001/42/CE du Conseil relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement («la directive ESIE») exige que certains plans et programmes (par exemple, les plans d’aménagement des espaces maritimes), y compris ceux ayant trait à la pêche et à l’aquaculture, soient soumis à une évaluation environnementale formelle dès lors qu’ils sont susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement. Les autorités chargées d’élaborer et/ou d’adopter un tel plan ou programme sont tenues de préparer un rapport sur les incidences notables que ce plan ou programme pourrait avoir sur l’environnement. Elles doivent consulter les autorités environnementales ainsi que le grand public et tenir compte du rapport et des résultats de la consultation tout au long du cycle de préparation et avant que le plan ou programme ne soit adopté.

Bien qu’il ne soit pas toujours simple de savoir si un plan particulier doit être soumis ou non à une ESIE en vertu de la directive, cette dernière n’est généralement pas considérée comme une contrainte par l’industrie de l’aquaculture européenne. Au contraire, la réalisation d’une ESIE (qui sera habituellement un facteur important lors de la décision d’autoriser ou non un projet dans un domaine particulier) peut constituer une aide pour l’industrie. En effet, même si celles-ci ne suppriment pas la nécessité de réaliser une EIE spécifique au projet, les enquêtes et les données obtenues grâce aux ESIE réalisées par le gouvernement permettront de faciliter et de réduire les coûts de la procédure EIE. De plus, elles confèrent à l’industrie un degré de certitude plus élevé quant aux chances qu’ont les projets d’être approuvés, puisque une première évaluation de leurs incidences sur l’environnement aura déjà été réalisée et qu’elle n’aura pas empêché l’inclusion de l’aquaculture dans le plan (suivant la nature et le contenu précis du plan, cela va de soi), ce qui signifie que les projets aquacoles ont de bonnes chances d’obtenir une autorisation, à moins que des impacts environnementaux notables ne soient découverts lors de l’EIE.

Tous les États membres ont désormais transposé la directive, même si la majorité d’entre eux ne l’avaient pas fait à la date requise. Cependant, la Commission estime que, dans plusieurs États membres, la directive a été transposée de manière incorrecte ou incomplète. Elle a donc lancé plusieurs procédures d’infraction (Commission européenne 2009d).

2.4. Commerce et marchés

2.4.1. Les règles du commerce international

Les règles du commerce international peuvent avoir un impact important sur la compétitivité et l’efficacité. Le commerce international est régi par une série complexe d’accords conclus dans le cadre de l’OMC et de son prédécesseur, le GATT. Dans le cadre du système général des droits de douane instauré par l’OMC, le niveau des droits de douane applicables à l’importation de poissons et de fruits de mer est inférieur à celui imposé sur la plupart des produits agricoles. De plus, de nombreux pays en développement, parmi lesquels la Chine et le Vietnam, bénéficient d’une exemption totale des droits de douane en vertu de divers accords bilatéraux de libre-échange. Le système peut donc offrir d’importants avantages aux concurrents de l’aquaculture européenne, mais il peut également profiter à l’industrie (par exemple, réduction du coût de certaines matières premières) et offre de sérieux avantages aux consommateurs européens (prix plus bas). D’une manière générale, ce système n’est pas sujet à controverse, du moins en ce qui concerne la manière dont il s’applique à l’aquaculture européenne.


Mais certains éléments particuliers du système de l’OMC - qui ont quant à eux des effets plus complexes - méritent toutefois d’être mentionnés: il s’agit des mesures antidumping, des mesures de sauvegarde, ainsi que des mesures sanitaires et phytosanitaires. Ces aspects jouent un rôle particulièrement important dans le contexte des importations (par exemple, la nécessité de prendre des mesures de défense commerciale contre les effets des courants d’importations en provenance de pays tiers), mais également dans le contexte des exportations (par exemple, la nécessité de lutter contre les mesures de défense appliquées à l’encontre des exportations européennes dans un pays tiers). Comme l’illustrent les exemples mentionnés ci-dessous, ces questions, qui sont fréquemment sujettes à controverse, sont complexes non seulement d’un point de vue politique et juridique, mais aussi d’un point de vue commercial, car les mesures destinées à protéger les producteurs de l’UE ne sont pas toujours dans l’intérêt général de l’industrie européenne. Ces problèmes prouvent que les institutions européennes doivent jouer un rôle proactif et déterminant dans l’agenda commercial international, réagir de manière efficace aux menaces commerciales qui pèsent sur l’industrie de l’aquaculture et, lorsque cela est possible, fournir des précisions concernant l’application des règles commerciales. Les paragraphes suivants passent brièvement en revue les pratiques en usage dans l’UE.

Mesures antidumping

Les premières ont trait à ce que l’on appelle les mesures antidumping (AD), un instrument de défense commerciale contre les importations ayant fait l’objet d’un dumping, c’est-à-dire vendues à des prix inférieurs à leur prix coûtant sur le marché du pays exportateur. Ces importations peuvent porter préjudice au marché récepteur. Il s’agit du type de barrière commerciale le plus fréquemment rencontré: elles sont utilisées de plus en plus souvent, par un nombre croissant de pays et à l’encontre d’une gamme toujours plus vaste de produits (Bostock et al. 2009). Cependant, ces mesures ont tendance à prêter à controverse et donnent fréquemment lieu à des litiges nationaux - y compris devant la Cour de justice des Communautés européennes - et internationaux. En ce qui concerne les produits de la pêche et de l’aquaculture, l’UE a voulu invoquer des mesures antidumping à l’égard de la Norvège, du Chili et des Îles Féroé concernant les importations de saumons d’élevage. Ces mesures ont été très controversées et ont conduit à des litiges à la fois devant les cours européennes et devant l’organe de règlement des différends de l’OMC15.

En vertu des procédures antidumping de l’UE, des droits de douane peuvent être institués lorsque (i) un dumping est constaté; (ii) un préjudice important est causé à l’industrie communautaire; et (iii) l’instauration de droits de douane est dans l’intérêt de l’UE. Fait plutôt inhabituel dans les pratiques antidumping de l’UE, les mesures proposées en 2003 à l’encontre du saumon en provenance de Norvège, du Chili et des Îles Féroé n’ont pas été appliquées, car on a conclu qu’il n’était pas «dans l’intérêt de la Communauté d’appliquer pareilles mesures»16. Un élément important qui distingue cette affaire de la plupart des affaires de dumping (Davis 2009) est l’approche adoptée par certaines organisations représentant les importateurs et utilisateurs de saumon, qui ont réussi à créer une opposition suffisamment forte pour s’opposer aux organisations représentant les industries productrices (Davis 2009a). Ce sont donc des mesures de sauvegarde plus modérées qui ont finalement été appliquées (voir ci-dessous).

Des inquiétudes persistantes concernant l’impact des importations de saumon bon marché ont finalement conduit à l’imposition de mesures antidumping provisoires en 2005, puis 15 Norvège/Communautés européennes - Mesure antidumping visant le saumon d’élevage en provenance de

Norvège, DS 337, rapport du Groupe spécial du 16 novembre 2007. 16 Voir le règlement (CE) n° 930/2003 du Conseil clôturant les procédures antidumping et antisubventions

concernant les importations de saumons atlantiques d’élevage originaires de Norvège et la procédure antidumping concernant les importations de saumons atlantiques d’élevage originaires du Chili et des Îles Féroé, JO L 133, 29.5.2003.

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définitives en 200617. Ces mesures ont toutefois été partiellement abrogées en 200818, à la suite d’une décision de l’organe de règlement des différends de l’OMC rendue dans le cadre d’une procédure lancée par la Norvège à l’encontre de l’UE. Bien que ne rejetant pas complètement l’instauration de mesures antidumping, cette décision avait estimé que plusieurs aspects des mesures adoptées par l’UE étaient contraires à l’accord de l’OMC.

Mesures de sauvegarde

Les mesures de sauvegarde constituent une exception à la règle générale de la libre importation consacrée par le régime commun applicable aux importations19. Elles peuvent être appliquées lorsqu’un produit est importé en quantités tellement accrues et à des conditions telles qu’un dommage grave est infligé ou menace d’être infligé à l’industrie communautaire. Ces mesures, qui sont étroitement liées aux mesures antidumping, sont régies au niveau international par l’accord de l’OMC sur les sauvegardes.

En 2004 et 2005, la Commission a adopté des mesures de sauvegarde temporaires, puis définitives, sous la forme de contingents tarifaires reflétant les niveaux d’importation traditionnels en provenance des principales sources d’importation: la Norvège, le Chili et les Îles Féroé20. La Commission a abrogé ces mesures de sauvegarde lorsque les mesures antidumping ont été adoptées et avant que les procédures formelles de contestation ne soient lancées.

Mesures sanitaires et phytosanitaires

La troisième question concerne la nature potentiellement discriminatoire des règlements sanitaires et phytosanitaires, que ce soit en vertu de la législation nationale/communautaire (pour les produits importés dans l’UE) ou de la législation d’un pays tiers (pour des produits exportés de l’UE). Ces mesures constituent la catégorie la plus importante des barrières non tarifaires visant le poisson et les fruits de mer (Bostock et al. 2009). En ce qui concerne les exportations de l’UE, elles ne semblent pas poser de problème particulier, notamment parce que les principaux partenaires de l’UE en matière d’exportations ont tendance à imposer des normes similaires à celles imposées au sein de l’UE. L’imposition de restrictions par l’UE sur les importations de poissons et de fruits de mer (issus de l’aquaculture et de la pêche) en provenance des pays tiers s’est avérée plus problématique: au cours de la dernière décennie, l’UE a interdit les importations de fruits de mer en provenance d’au moins dix pays, comptant pour la plupart parmi les moins avancés, en invoquant des problèmes sanitaires aux stades de la production et de la transformation (Aksoy et Beghin 2005). Même lorsque les importations ne sont pas frappées d’interdiction, certains pays peuvent éprouver des difficultés à satisfaire aux normes imposées par l’UE sur les produits halieutiques et notamment les capacités techniques et les coûts nécessaires pour satisfaire aux normes de l’UE peuvent parfois être prohibitifs pour certains pays en développement. D’un autre côté, les intérêts sociaux et sanitaires en jeu sont d’une telle ampleur qu’il convient de les protéger par le maintien de normes appropriées (et c’est pourquoi le régime commercial international autorise l’application de tels contrôles, à condition qu’ils ne constituent pas des «obstacles techniques injustifiables au commerce»).

17 Ces dernières étant instituées par le règlement (CE) n° 85/2006 du Conseil instituant un droit antidumping

définitif et portant perception définitive du droit provisoire institué sur les importations de saumon d’élevage originaire de Norvège, JO L 15/1, 20.1.2006.

18 Règlement (CE) n° 685/2008 du Conseil, JO L 192/5, 19.7.2008. Les autres aspects de ces mesures restent en vigueur et ont récemment fait l’objet d’une clarification (règlement (CE) n° 319/2009 du Conseil, JO L 101/1, 21.4.2009).

19 Instauré par le règlement (CE) n° 260/2009 du Conseil. 20 Règlement (CE) n° 206/2005 de la Commission du 4 février 2005 instituant des mesures de sauvegarde

définitives à l’encontre des importations de saumon d’élevage, JO L 33/8, 5.2.2008; tel que modifié par le règlement (CE) n° 580/2005 de la Commission, JO L 97/35, 15.4.2008.


Par ailleurs, ces normes présentent un intérêt particulier pour l’industrie de l’aquaculture européenne, dans la mesure où l’obligation de satisfaire à certaines normes d’importation permet de créer des conditions plus équitables avec les pays concurrents, y compris avec ceux dans lesquels les normes réglementaires sont moins strictes.

2.4.2. Le label écologique

Un dernier aspect qu’il convient d’évoquer est le label écologique. L’intérêt du label écologique dans les secteurs de la pêche et de l’aquaculture est de plus en plus reconnu (Ward et Phillips, 2008; MCS, 2007). Au niveau international, un vaste ensemble de mécanismes publics et privés a été mis sur pied pour l’attribution de labels écologiques et/ou de certifications dans le secteur de la pêche (voir, par exemple, Commission européenne 2005). En 2005, l’Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) a adopté des directives facultatives pour l’étiquetage écologique des produits de la pêche (FAO 2005). Au niveau de l’UE, un système général (facultatif) de label écologique a été mis sur pied en 200221, mais celui-ci n’a pas encore été appliqué aux denrées alimentaires (y compris les produits de la pêche/de l’aquaculture).

En juillet 2008, la Commission a présenté une proposition de règlement établissant un système révisé de label écologique22, qui prévoyait notamment d’étendre le système aux produits de la pêche et de l’aquaculture. Bien que généralement favorable à la proposition, le Parlement a rejeté la suggestion faite par la Commission d’appliquer le label aux denrées alimentaires transformées ainsi qu’aux produits de la pêche et de l’aquaculture, affirmant qu’il convenait d’examiner si des critères écologiques fiables pouvaient être établis pour ces produits (compte tenu de leur nature différente) (voir Parlement européen 2009 et Résolution du Parlement européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil établissant un système de label écologique, 2 avril 2009). La Commission a reconnu la nécessité de réglementer ces produits d’une manière différente (le Conseil a également souscrit à cette approche et à d’autres amendements parlementaires en octobre). Dans une déclaration annexée à la résolution du Parlement, la Commission a confirmé - indépendamment de l’adoption du nouveau règlement - son intention de proposer, avant la fin de cette année, un règlement sur l’étiquetage écologique des produits de la pêche fondé essentiellement sur des critères favorisant la pêche durable. Par ailleurs, elle a confirmé que l’étude prévue à l’article 6, paragraphe 6, du règlement proposé, portant sur des aspects complémentaires tels le traitement, le préemballage, l’emballage et le transport, dans laquelle sera examinée la possibilité d’étendre le champ d’application du règlement concernant le label écologique aux denrées alimentaires, y compris les produits de la pêche et de l’aquaculture, n’influencera pas l’adoption du présent règlement ni n’en préjugera.

L’élaboration de normes concernant un label écologique européen applicable aux produits de la pêche et de l’aquaculture devrait être considérée comme une avancée positive susceptible de procurer des avantages à l’industrie de l’aquaculture, bien qu’il soit encore trop tôt, à ce stade (le contenu des propositions doit encore être élaboré) pour procéder à une évaluation de son impact réglementaire ou législatif.

21 Ce système repose actuellement sur le règlement (CE) n° 1980/2000 du Parlement européen et du Conseil du

17 juillet 2000 établissant un système communautaire révisé d’attribution du label écologique (JO L 237, 21.9.2000, p. 1).

22 COM(2008) 401 final.

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2.5. Accords institutionnels et de gouvernance

La coexistence de multiples régimes juridiques a pour conséquence directe l’existence de multiples institutions de gouvernance. Cette situation pose des problèmes non seulement sur le plan administratif - dans le sens où les acteurs de l’aquaculture doivent travailler, rendre des comptes et se soumettre aux contrôles de différents organismes - mais également au niveau de l’homogénéité des approches politiques et culturelles adoptées - chaque organe étant influencé par des objectifs politiques, des perspectives et des cultures propres. Naturellement, lorsque plusieurs institutions sont impliquées, il est possible que les politiques, les règlements, les procédures administratives ou les mesures d’exécution entrent en conflit ou fassent double emploi, ou du moins il est possible qu’ils donnent cette impression. Les parties prenantes ont tendance à penser que les conflits et les doubles emplois sont monnaie courante dans le secteur de l’agriculture, alors qu’en fait, cela arrive probablement moins souvent qu’elles ne le croient.

La Commission a reconnu la nécessité d’assurer une meilleure coordination des politiques et d’aborder certains problèmes au niveau européen, national et local/des parties prenantes (Commission européenne 2009a). Au niveau de l’UE, plusieurs DG sont impliquées, les principales étant: la DG MARE, la DG ENV, la DG SANCO, la DG AGRI, la DG TRADE et la DG RTD. Il convient d’assurer une coordination efficace entre ces DG et de permettre à chacune d’entre elles - en particulier dans le contexte de l’aquaculture - d’interagir efficacement avec les administrations nationales et les parties prenantes situées dans chaque État membre. Si des difficultés ont été constatées dans le passé, la réforme du Comité consultatif de la pêche et de l’aquaculture (CCPA) en 2001 et la création de l’Unité Aquaculture au sein de la DG FISH/MARE ont grandement facilité le processus de consultation.

En ce qui concerne le CCPA, qui est l’un des principaux forums de concertation entre les institutions européennes et les acteurs du secteur de l’aquaculture, une étude menée en 2006 est arrivée à la conclusion que, si ce comité fonctionnait plutôt bien d’une manière générale, son mandat était relativement flou, ce qui avait pour effet de créer une certaine confusion quant au rôle joué par le CCPA en tant qu’organe consultatif, et donc, quant aux finalités des consultations (COWI 2006). Elle indiquait également que le processus de dialogue pourrait profiter d’une formulation plus précise des questions de consultation et avançait 13 recommandations, parmi lesquelles figurait la nécessité de définir clairement le rôle et le ou les objectifs du CCPA, de mieux formuler les questions de consultation, de reconsidérer les parties prenantes devant être représentées et leur pondération à la lumière du rôle et des objectifs convenus du CCPA, ainsi que de clarifier les tâches et les procédures.

Enfin, il convient de signaler que le cadre communautaire permettant d’assurer la surveillance de l’industrie a été actualisé en 2008 par l’adoption de deux nouveaux règlements:

1) En juillet 2008, le Parlement européen et le Conseil ont adopté un nouveau règlement relatif à la communication de statistiques sur l’aquaculture (règlement (CE) n° 762/2008). Celui-ci fait obligation aux États membres de collecter et de soumettre des données sur la production annuelle (en volume et en valeur unitaire), l’apport annuel à l’aquaculture basée sur les captures, la production annuelle dans les écloseries et les nurseries, ainsi que des données sur la structure du secteur aquacole. Non seulement ce règlement (qui abroge le règlement (CE) n° 788/96) étend de manière significative le champ des données à surveiller par rapport à l’ancien règlement, mais il offre également des garanties supplémentaires en ce qui concerne la qualité.


2) En février 2008, le Conseil a adopté un règlement concernant l’établissement d’un cadre communautaire pour la collecte, la gestion et l’utilisation de données dans le secteur de la pêche et le soutien aux avis scientifiques sur la politique commune de la pêche (PCP) (règlement (CE) n° 199/2008). Le champ d’application de ce règlement a été étendu de manière à couvrir les données supplémentaires concernant l’industrie de l’aquaculture marine. Le règlement d’application de la Commission ((CE) n° 665/2008) a été adopté en juillet 2008 et prévoit la collecte des variables économiques suivantes: revenus, coût du personnel, coût de l’énergie, coût des matières premières, investissements, emploi et nombre d’entreprises (voir également Framian, 2008).

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3. RÉGLEMENTATION DE L’AQUACULTURE: ÉTATS MEMBRES

PRINCIPALES CONSTATIONS

À leur niveau, les États membres rencontrent de nombreux problèmes qui les concernent tous pour la plupart. Citons par exemple:

• France: concurrence pour l’attribution des sites, l’accès aux sites, autorisations pour de nouvelles exploitations; questions liées à l’EIE; introduction de contrôles environnementaux plus stricts que partout ailleurs; prolifération des oiseaux prédateurs protégés; différences entre les départements dans l’interprétation des règlements sur la santé animale; difficultés inhérentes au droit français des entreprises en cas de succession et/ou cession des exploitations.

• Grèce: nécessité de revoir la législation dans son ensemble; difficultés pour développer l’aquaculture dans les zones côtières et marines où la concurrence est importante notamment avec le tourisme.

• Italie: manque d’harmonisation à l’intérieur des régions et entre celles-ci, incohérences, incertitudes et retards dans les procédures administratives et réglementaires à cause du nombre important de lois et de la multiplicité des organes administratifs; chevauchement des responsabilités ou fonctions mal définies; différences dans la gestion, la réglementation et son application entre les organes régionaux; licences d’exploitation (obtention d’autorisations et de permis, particulièrement pour de nouvelles installations, soumise à des enquêtes administratives longues et détaillées); planification des zones côtières/marines (la plupart des administrations régionales disposent de plans de base pour la gestion de l’espace marin); soutien des normes de production biologique.

• Espagne: transposition et application de la législation européenne complexes; difficultés similaires dans la législation locale, entrainant l’existence de multiples procédures et institutions juridiques et réglementaires; décentralisation notable des politiques et des pouvoirs réglementaires en faveur des communautés autonomes; absence de cadre administratif favorable; manque de cohérence dans la législation adoptée par les communautés autonomes; manque de coordination administrative et réglementaire au niveau des institutions; différences entre les systèmes exécutif et législatif des régions conduisant à la multiplication des législations; complexité des procédures administratives pour l’obtention des autorisations; disparités entre les communautés autonomes pour l’application des droits portuaires et autres taxes; absence de définition de l’utilisation des zones côtières; restrictions significatives dues à la présence de sites Natura 2000.

• Royaume-Uni: retard dans les procédures d’obtention des licences d’exploitation; incertitude au niveau des demandes; recours excessif au principe de précaution; seuil élevé pour les EIE.

3.1. Introduction

Cette partie traite des questions qui se posent au niveau des États membres. Elle ne traite pas de la transposition ni de l’application de la législation de l’UE en matière d’aquaculture, points déjà traités dans la partie précédente, mais plutôt des problèmes purement locaux.

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Les problèmes spécifiques concernant la législation de l’UE seront néanmoins mentionnés. Il faut noter qu’en général, la nécessité de transposer créée en elle-même une contrainte réglementaire (dont il ne doit cependant pas être tenu compte dans le cadre du présent rapport). Cela concerne particulièrement l’aquaculture, parce que la majorité de la législation de l’UE concernant l’aquaculture se présente sous la forme de directives (qui doivent être transposées en droit national) et non de règlements (directement applicables).

3.2. France

3.2.1. Contexte

La France est l’une des premières nations européennes en termes de volume de la production aquacole, de qualité du système d’enseignement et de recherche ainsi que de soutien aux organisations de producteurs. Même si les conditions favorables à l’aquaculture sont réunies (important réseau fluvial, milliers d’hectares d’étangs et 5 500 km de littoral), ce secteur est très loin d’exploiter pleinement son potentiel et n’a pratiquement pas connu de croissance depuis plusieurs années (la production étant en diminution pour certaines espèces). Aujourd’hui, le secteur aquacole français est de taille modeste (production d’environ 170 000 tonnes au cours des dernières années), bien qu’il soit le plus gros producteur d’huîtres de l’Union européenne et le troisième producteur de truites au monde après le Chili et la Norvège. Les principales régions productrices sont le Poitou-Charentes (44 % des ventes à la consommation pour les huîtres et 13 % pour les moules) et la Bretagne (21 % pour les huîtres et 35 % pour les moules). En France, l’aquaculture a pour cible principale la consommation locale traditionnelle (la France consomme une grande majorité de sa production de bivalves) et comprend aussi un secteur dynamique de production de grande qualité d’espèces comme le bar, principalement exportées vers les États-Unis, ou de crevettes vers le Japon.

Tableau 1: Production aquacole récente (France)23

ANNEE PRODUCTION (t) VALEUR (000 €)

2007 174 203 667 549

2006 171 848 553 039

2005 172 813 445 568

2004 207 203 426 834

2003 181 838 372 203

Source: FAO 2009a Après une période initiale de forte croissance, le secteur aquacole français connait actuellement des problèmes considérables. Plusieurs facteurs semblent entraver sa croissance, comme la limitation de l’accès aux sites d’élevage: la plupart des autorités côtières préfèrent soutenir le développement du tourisme ou maintenir le libre accès à la haute mer plutôt que d’établir des fermes marines. En ce qui concerne l’aquaculture en eau douce, ce sont les contraintes environnementales en matière de qualité des eaux rejetées qui limitent les possibilités de développement (FAO 2009b). Ce secteur se trouve 23 Ce rapport comporte des tableaux indiquant les productions récentes du secteur aquacole en France, en Grèce,

en Italie, en Espagne, au Royaume Uni, en Norvège et au Chili qui montrent la tendance à la stagnation signalée dans l’introduction de ce rapport.


également en concurrence avec d’autres pays producteurs, en particulier la Grèce et plus récemment la Turquie.

3.2.2. Contexte réglementaire et administratif

En France, il existe principalement deux régimes aquacoles qui disposent de leur propre réglementation: l’aquaculture en eau douce et l’aquaculture marine. L’aquaculture en eau douce, associée à la pêche en eau douce est essentiellement règlementée par le Code de l’environnement, alors que l’aquaculture marine est règlementée par la législation sur la pêche en mer et principalement par la loi n° 97-1051 d’orientation sur la pêche maritime et sur les cultures marines (1997, telle que modifiée) et le décret du 9 janvier 1852 sur l’exercice de la pêche maritime (1852, tel que modifié). Pour installer une exploitation aquacole sur des terres privées, il est nécessaire d’obtenir une autorisation et une concession pour exploiter les eaux appartenant à l’État. Des procédures différentes s’appliquent dans chaque cas en fonction du lieu dans lequel l’activité s’exerce, en eau douce ou en mer.

Les autorisations et les concessions sont délivrées par les préfectures, mais beaucoup d’autres organismes interviennent. En France, la situation administrative de l’aquaculture est complexe. Ainsi, en ce qui concerne les concessions maritimes, les demandes doivent être adressées au directeur départemental ou interdépartemental des affaires maritimes, une autorité locale rattachée au ministère de l’équipement. En fonction du coût, de la taille ou de l’emplacement du projet, la procédure peut nécessiter une enquête publique ainsi que l’avis des autorités suivantes: services fiscaux, services sanitaires locaux, service des consommateurs, IFREMER (Institut français de recherche pour l’exploitation de la mer), autorités municipales et organisations professionnelles concernées. La décision finale est prise par la commission des cultures marines qui dispose de pouvoirs administratifs et réglementaires. La concession est délivrée par la préfecture du lieu.

Au niveau politique, la principale autorité responsable de la pêche et de l’aquaculture est le ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche et de la ruralité. Le ministère de l’environnement intervient également à propos des questions liées à l’aquaculture. Plusieurs institutions publiques et agences jouent régulièrement un rôle dans l’évolution du secteur aquacole, notamment le CNRS (Centre national de la recherche scientifique), l’ADEME (Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie), le Conseil supérieur d’orientation des politiques halieutiques, aquacoles et halioalimentaires) et l’OFIMER (Office national interprofessionnel des produits de la mer et de l’aquaculture), ces deux derniers étant rattachés au ministère de l’agriculture.

3.2.3. Vue d’ensemble des obstacles réglementaires et législatifs

Aujourd’hui, les principaux problèmes de l’aquaculture française sont la compétition pour l’attribution des sites et l’accès à ceux-ci et par voie de conséquence l’obtention d’autorisations pour de nouvelles exploitations. Des témoignages montrent qu’en pratique il est impossible d’obtenir une autorisation pour une nouvelle exploitation aquacole en France en raison de la façon dont les décisions concernant l’accès aux sites et les évaluations environnementales sont prises et en raison de la lourdeur des exigences pour les études d’impact, la surveillance et le contrôle des déchets (FAF 2007; Région Bretagne 2007; communications personnelles). Il semble que le développement de l’aquaculture se heurte à une barrière institutionnelle: la priorité ne lui est accordée qu’avec réticence par rapport aux activités concurrentes, en particulier dans les zones touristiques. Il n’existe pas en France de système général pour déterminer l’espace disponible pour l’aquaculture, bien que le code environnemental cite l’agriculture, la pêche et l’aquaculture dans les priorités au niveau de la gestion de l’eau et mentionne l’agriculture dans les activités prioritaires au

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niveau de l’utilisation des zones côtières. Les demandes sont souvent refusées au stade initial du projet. Les témoignages permettent de supposer que les décideurs sont peu disposés à s’engager dans les questions complexes concernant l’environnement et l’utilisation de l’eau. Ces décisions étant de la compétence des préfectures, elles peuvent difficilement être imposées par une politique nationale.

Parmi les autres problèmes mentionnés (FAF 2007; Région Bretagne 2007; Contributions personnelles) on peut citer:

• les questions en rapport avec l’EIE, qui est régie par le code de l’environnement et obligatoire pour certains types de projets aquacoles (notamment les fermes marines d’élevage des saumons, les fermes marines dont la production est supérieure à 2 tonnes ou la surface d’eau supérieure à 3 hectares ou les demandes d’extension de la production ou de la surface au-delà de ces seuils); l’application fréquente d’une approche restrictive et, aux yeux du secteur, une utilisation excessive du principe de précaution;

• pour l’élevage du saumon en eau douce en particulier, les fermes existantes sont confrontées à l’introduction de contrôles environnementaux plus stricts que dans d’autres États membres, menaçant la viabilité de certaines opérations (par exemple une réduction significative du tonnage mentionné dans l’autorisation pour respecter les limites d’émission);

• la prolifération des oiseaux prédateurs protégés comme les cormorans continue de causer des pertes significatives en poissons;

• des différences entres les régions ou les départements dans l’interprétation de la réglementation sur la santé animale qui peut souvent dépendre simplement de la personne en charge du dossier et peut aussi changer fréquemment;

• difficultés inhérentes au droit français des entreprises en cas de succession et/ou cession des exploitations.

3.3. Grèce

3.3.1. Contexte

En Grèce, l’aquaculture est une tradition très ancienne même si le développement de l’activité au niveau industriel et commercial ne date que des années 80. Aujourd’hui l’aquaculture grecque produit principalement des bars européens (Dicentrarchus labrax) et des dorades royales (Sparus aurata) ainsi que, dans une moindre mesure, quelques espèces d’eau douce comme la truite, l’anguille et la carpe. Les deux premières espèces constituent plus de 95 % de la production totale, les autres espèces étant produites en très petites quantités. Citons également la conchyliculture, principalement pour les moules, mais elle est d’une faible importance sur le plan économique par rapport aux autres productions.

L’aquaculture a connu une croissance considérable en Grèce pendant les 20 à 30 dernières années, favorisée qu’elle a été entre autres par de bonnes conditions climatiques et environnementales, un littoral étendu et protégé, d’importants investissements privés, nationaux et européens, des coûts de main-d’œuvre relativement bas et une adaptabilité aux progrès technologiques pour l’écloserie et l’alimentation. La production est passée de moins de 5 000 tonnes par an dans les années 80 à plus de 100 000 tonnes ces dernières années. D’après les estimations du secteur, la production a continué d’augmenter en 2008


(dépassant 130 000 tonnes) mais elle aurait atteint son niveau maximum et devrait baisser en 2010.24

Tableau 2: Production aquacole récente (Grèce)


2007 113 258 444 893

2006 113 307 331 128

2005 106 268 327 782

2004 97 143 266 919

2003 101 434 275 758

Source: FAO 2009a Le secteur aquacole fournit environ 10 000 emplois directs et indirects ainsi que d’autres emplois dans les activités associées. Comme dans d’autres États membres, il est important localement sur le plan économique. La tendance actuelle est cependant à la rationalisation et à la réduction du nombre d’employés. En 2000, la Grèce comptait 269 exploitations aquacoles (ou fermes marines), mais la pression exercée sur ce secteur a conduit à une diminution du nombre des producteurs, suite à des fermetures et des fusions ou à des pressions pour une intégration verticale de la production (de la production des aliments piscicoles en passant par la production de juvéniles et l’élevage pour arriver à la distribution du produit fini sur le marché). Fin 2008 le nombre de producteurs actifs en Grèce était d’environ 100, chiffre qui selon de nombreux acteurs du secteur pourrait être divisé par deux d’ici fin 2009.


Le système administratif grec comprend: (i) l’administration centrale (ministères), (ii) l’administration régionale (13 régions), (iii) les autorités préfectorales (52 autorités préfectorales) et (iv) les autorités locales (923 municipalités-communautés). Le secteur aquacole est géré par les autorités centrales et préfectorales en liaison directe avec les services locaux de la pêche. En Grèce, ce secteur est donc placé sous l’autorité du service de l’aquaculture et des eaux continentales (qui fait partie du département général de la pêche) au sein du ministère du développement agricole et de l’alimentation. Ce service est chargé de définir la stratégie aquacole nationale, d’attribuer les quotas de production et de gérer (via le programme de financement ALIEIA) tous les fonds nationaux et de l’UE alloués au secteur.

L’élaboration des politiques ainsi que la conception et la rédaction de la législation sont prises en charge par le ministère compétent, seul ou en collaboration avec d’autres ministères, par exemple: (i) le ministère de l’environnement, de l’aménagement du territoire et des travaux publics, qui est particulièrement concerné par la qualité de l’eau et l’aménagement/l’implantation des sites, (ii) le ministère du développement, qui est particulièrement concerné par l’utilisation des eaux de surface et des eaux douces, et par l’aménagement/l’implantation des sites, et (iii) le ministère de la marine marchande, qui est concerné par l’utilisation des zones marines. Au total, l’aquaculture relève des compétences de plus de dix ministères (Fédération des mariculteurs grecs 2009).

24 The FishSite.com, 16 Jan 2009 http://www.thefishsite.com/fishnews/8877/greek-aquaculture-in-deep-waters. 57

http://www.thefishsite.com/fishnews/8877/greek-aquaculture-in-deep-waters


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Au niveau régional, les préfectures sont responsables de l’attribution des licences d’exploitation et de l’affectation aux entreprises des zones d’exploitation côtières et maritimes. Les services vétérinaires régionaux, qui font également partie des préfectures, sont responsables des questions sanitaires et de sécurité. Ils contrôlent fréquemment les procédures d’exploitation et l’hygiène dans les fermes.

Il n’existe pas de loi-cadre réglementant les activités aquacoles. Ceci est la conséquence de deux réalités: d’une part, historiquement, les différents secteurs disposaient d’une législation propre (par exemple l’aquaculture traditionnelle en eaux douces et saumâtres, l’aquaculture marine et la conchyliculture) et d’autre part l’application de la législation de l’UE s’effectue par le biais d’une série d’instruments existants. La législation met en place une procédure de planification et d’autorisation qui est expliquée ci-dessous et fournit, via un ensemble complet d’autres textes, les réglementations relatives à l’environnement, la sécurité alimentaire, la santé animale. La création d’un nouveau cadre législatif, qui constituera un code plus cohérent avec le développement d’une aquaculture moderne, est à l’étude.

3.3.3. Des obstacles réglementaires et législatifs

Les obstacles réglementaires et législatifs auxquels l’aquaculture grecque pourrait se trouver confrontée n’ont pas fait l’objet d’études détaillées mais les acteurs du secteur admettent dans leur ensemble qu’il est nécessaire de revoir complètement la législation. Ce point de vue, régulièrement exprimé par les acteurs du secteur dans des conférences et dans la presse spécialisée, est confirmé par les résultats de la présente étude (Fédération des mariculteurs grecs, 2007, 2009; Contributions personnelles). Les problèmes de base concernent l’abondance, la complexité et l’incohérence de la législation. Le nombre de textes applicables varie avec le temps et est en pratique difficile à calculer avec précision, mais au moment de cette enquête les estimations indiquaient que pour étudier les demandes présentées par les producteurs aquacoles, les différents ministères devaient tenir compte de 39 textes en vigueur (lois, décrets présidentiels et décisions ministérielles), 3 décisions juridiques (jurisprudences) et 35 interprétations juridiques (lettres encycliques) concernant l’implantation des exploitations, et de 46 textes en vigueur, 20 décisions juridiques et 35 interprétations juridiques concernant l’environnement. En outre les responsabilités administratives sont réparties entre plusieurs ministères et agences. Bien que la direction de l’aquaculture effectue dans une certaine mesure une coordination centrale, les acteurs rapportent un certain nombre de difficultés administratives dans les procédures, notamment un manque de coordination entre les différents organismes impliqués, un chevauchement des compétences, des différences dans l’approche de questions communes et un manque de différenciation des activités. La multiplicité des textes législatifs et des responsabilités administratives induit également la possibilité d’une prise de décision individuelle dans chaque domaine, sans qu’apparaissent nécessairement les éventuels conflits entre les différents textes ou les de décision. Comme nous venons de le dire, le gouvernement procède actuellement à des consultations afin d’élaborer un cadre législatif pour l’aquaculture.

L’aquaculture grecque doit également faire face à un autre problème important: la difficulté de se développer dans les zones côtières et marines où la compétition pour l’utilisation des sites est vive notamment avec le tourisme. Conséquence du développement urbain et touristique, l’industrie aquacole est probablement plus exposée à la concurrence pour l’utilisation et l’accès aux espaces en Grèce que dans les autres États membres. Politiquement, économiquement et socialement l’aquaculture est fréquemment considérée comme un utilisateur de moindre importance, qui apporte moins de bénéfices économiques que le tourisme, et elle est critiquée pour la pollution environnementale qu’elle génère, bien que ces allégations n’aient souvent pas été scientifiquement validées. La planification


intégrée est actuellement soumise à consultation mais il n’existe pour le moment aucune disposition législative pour la mise en place de zones consacrées à l’aquaculture.

Enfin la sécurité alimentaire est un volet de l’aquaculture grecque qui n’a été que partiellement abordé par la législation. Les consommateurs grecs sont inquiets et n’ont pas envie de manger du poisson d’élevage, en particulier les espèces marines produites en Grèce. Ceci est principalement dû aux questions qu’ils se posent à propos des aliments piscicoles, mais industriels et législateurs n’ont commencé à se préoccuper de ce problème que récemment. Au cours des dix dernières années, les exploitations ont été plus attentives à ces questions et ont adopté des normes d’hygiène et de sécurité (HACCP - identification des risques), des systèmes d’évaluation de la qualité (ISO 9001) et d’autres systèmes de certification (par exemple AGROCERT, un système national géré en association avec le ministère de l’agriculture). Néanmoins, le besoin de mieux réglementer et et/ou d’améliorer la communication subsiste.

3.4. Italie

3.4.1. Contexte

En termes de volume produit, l’Italie est globalement dans une position similaire à celle de la France, bien que leurs secteurs aquacoles soient très différents. L’aquaculture italienne produit principalement des espèces d’eau douce (truite, poisson-chat et esturgeon) ainsi que des espèces euryhalines comme le bar et la dorade. Au cours des dernières années, de nouvelles espèces ont été introduites avec succès (sar commun, pageot) mais leur élevage n’a pas encore été développé. Le secteur de l’aquaculture a connu en Italie, comme dans les autres États membres, une croissance significative dans les entrées 80, mais il est maintenant entré dans une période de stagnation.

Tableau 3: Production aquacole récente (Italie)


2007 178 992 544 893

2006 172 833 431 128

2005 181 101 427 782

2004 118 217 266 919

2003 191 884 375 758

Source: FAO 2009a


D’un point de vue constitutionnel, la pêche et l’aquaculture, comme d’ailleurs l’agriculture en général, relèvent de la compétence des organismes législatifs régionaux, alors que la navigation, la gestion des terres et les ressources environnementales sont des domaines à propos desquels les instances législatives des régions et du gouvernement central sont en concurrence. Par conséquent, la législation nationale devrait définir des lignes directrices et des principes de base s’appliquant aux derniers domaines cités et laisser les premiers aux régions autonomes. Les principales institutions sont la direction générale pour la pêche et l’aquaculture (Direzione Generale per la Pesca e l’Acquacoltura), au sein du ministère des politiques agricoles et forestières, chargée des politiques générales concernant

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l’aquaculture, et le ministère des infrastructures et des transports (Ministerio delle Infrastrutture e dei Trasporti), chargé d’octroyer les concessions pour l’implantation des exploitations aquacoles sur les espaces marins et continentaux appartenant à l’État.

La situation législative est similaire en Italie à celle des autres États membres. La réglementation est constituée de multiples instruments juridiques, réglementaires et institutionnels. La loi n°102/1992 sur l’aquaculture (Legge No 102/1992, Norme concernenti l’Attività di Acquacoltura), bien qu’elle porte le nom du secteur, n’est pas une loi générale le concernant mais simplement un texte rédigé pour attribuer à l’aquaculture le statut juridique d’ «entreprenariat rural», un statut régi par le code civil italien et prévoyant certaines garanties, sécurités et mesures d’incitation pour l’élevage. La loi définit néanmoins l’aquaculture: «activité visant à produire des protéines animales dans un environnement aquatique par le contrôle partiel ou total, direct ou indirect du cycle de développement des organismes aquatiques», définition qui semble exclure les plantes aquatiques. Cependant, les réglementations spécifiques à l’aquaculture découlent de différents textes de droit civil, administratif et communautaire et ne peuvent être considérées comme un domaine spécifique du droit. D’un point de vue général, il convient pourtant de noter qu’au niveau des communes, du gouvernement et des régions la législation aquacole est traditionnellement intégrée dans les règles et réglementations régissant la pêche.


L’enquête conduite dans le cadre de cette étude montre que le secteur italien de l’aquaculture se heurte à différents obstacles législatifs. Nombre d’entre eux sont assez similaires à ceux des autres pays, par exemple le manque d’harmonisation, les incohérences, l’incertitude et les retards dans les procédures administratives et réglementaires, ceci résultant de la multiplicité des lois et des organismes administratifs. Les agences se font souvent concurrence et leurs responsabilités par rapport à l’aquaculture ne sont pas clairement définies. La gestion ainsi que la réglementation et son application diffèrent d’une région autonome à l’autre. Tout ceci peut conduire à des difficultés et le secteur aquacole italien a réclamé des lignes directrices pour garantir une application et une exécution uniformes et claires des dispositions dans tout le pays (contributions personnelles 2009). Les problèmes principaux concernent:

• les licences d’exploitation: l’obtention des autorisations et permis, en particulier pour les nouvelles exploitations, est soumise à des enquêtes administratives longues et détaillées conduites par plusieurs organismes publics. Ce processus prend généralement au moins deux ans. Une fois le projet approuvé, il peut être soumis à des mesures environnementales strictes et restrictives qui outrepassent les exigences des réglementations nationales;

• la planification des zones côtières/marines: la plupart des administrations régionales disposent de dispositions de base pour la gestion de l’espace marin, qui ne traitent pas de l’utilisation du littoral mais uniquement des zones protégées, des zones de reconstitution/repeuplement et des nourriceries. Si plusieurs régions ont mis en place des «tables bleues» ou «tables rondes», autour desquelles les acteurs du secteur travaillent avec les autorités pour affecter les zones marines aux activités économiques et de production, il n’existe pas de procédures cohérentes ou abouties pour la planification du zonage dans les administrations régionales. Comme en Grèce, la compétition avec le tourisme est un obstacle majeur dans les zones côtières. Parmi les raisons qui motivent le refus d’un projet, en particulier dans les zones très touristiques, on peut citer les différents impacts de l’aquaculture sur l’environnement: impact visuel, impact sur le littoral, dispersion de la biomasse venant des cages, attraction d’autres


espèces autour des cages, boues en profondeur sous la colonne d’eau abritant la cage et restriction de la pêche;

• normes de production biologique: les exploitations aquacoles italiennes ont largement utilisé les normes de l’industrie pour encourager l’innovation, la production et la durabilité. Un certain nombre d’exploitations ont par exemple choisi d’adopter le système de management environnemental EMAS II (système communautaire de management environnemental et d’audit), régi par la législation de l’UE25. Différentes entreprises ont également obtenu des accréditations internationales. Néanmoins, aucun de ces systèmes ne propose de normes pour l’aquaculture biologique, un secteur important en Italie. Des organismes certificateurs privés ont préparé de façon indépendante des lignes directrices s’appliquant à certaines espèces élevées selon les principes de la production biologique, mais il n’existe pas aujourd’hui de norme nationale ou de cadre réglementaire précis qui servirait de base à ces normes.

3.5. Espagne

3.5.1. Contexte

Presque 8 000 km de littoral, un relief et des climats variés, l’Espagne dispose de bons atouts pour l’aquaculture. Son industrie aquacole est importante et elle occupe le premier rang des producteurs aquacoles en Europe avec une production d’environ 290 000 tonnes en 2008 (Ministerio de Medio Ambiente y Medio Rural y Marino 2009), principalement constituée de coquillages. L’Espagne compte plus de 5 5000 exploitations aquacoles, installées pour la plupart en Galice, en Catalogne et en Andalousie. L’aquaculture est un moteur important de développement dans les zones côtières, qui sont très dépendantes de la pêche. Les estimations du Comité consultatif national de l’aquaculture marine (Junta Asesora de Cultivos Marinos – JACUMAR) indiquent que la contribution de l’aquaculture à l’économie a généré environ 450 millions d’euros en 2007 et plus de 27 500 emplois.

L’aquaculture est dans la grande majorité des cas pratiquée dans des zones marines et les coquillages (principalement les moules, les huîtres, les palourdes et les coques) constituent presque 80 % de la production, le reste comprenant des poissons comme la dorade, le bar, le turbot, la truite arc-en-ciel et le thon. Bien que la production aquacole ait récemment connu des fluctuations significatives suite aux marées rouges, qui ont eu des conséquences importantes sur la production des moules en Galice, les perspectives sont positives dans de nombreux domaines. Le gouvernement espagnol prévoit une croissance du secteur aquacole à court et à long terme et escompte une augmentation de presque 70 000 tonnes de la production de fruits de mer d’ici 2010 et de 150 900 tonnes d’ici 2015.

25 Règlement (CE) n°761/2001 du Parlement européen et du Conseil permettant la participation volontaire des

organisations à un système communautaire de management environnemental et d’audit (EMAS). En avril 2009, le Conseil et le Parlement européen sont parvenus à un accord sur une version révisée du règlement EMAS. L’adoption officielle du règlement devrait intervenir fin 2009.

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Tableau 4: Production aquacole récente (Espagne)

ANNEE PRODUCTION

(t) VALEUR (000 €)

2007 281 266 276 371

2006 292 919 256 126

2005 219 367 222 286

2004 293 319 232 632

2003 268 201 220 294

Source: FAO 2009a


Le cadre législatif général pour la réglementation et la promotion des activités aquacoles en Espagne est fixé par la constitution de 1978, la loi n° 20/1942 sur le développement et la protection de la pêche en eau douce, la loi n° 23/1984 sur l’aquaculture marine et la loi n° 22/1988 sur le littoral. Il n’existe pas de loi-cadre générale spécifique à l’aquaculture.

La mise en place par la constitution des «communautés autonomes», système d’autonomie régionale qui divise l’Espagne en gouvernements régionaux fonctionnant en autogestion et disposant d’une grande autonomie au niveau législatif et exécutif, est un élément important dans la réglementation de l’aquaculture espagnole. Bien que la répartition des pouvoirs législatifs (entre le gouvernement central et les communautés autonomes) puisse varier d’une communauté à l’autre, la plupart d’entre elles disposent d’une compétence quasi exclusive dans le domaine de l’aquaculture et des activités connexes comme la pêche dans les eaux continentales, la collecte des coquillages et la pêche en rivière. Les communautés autonomes qui disposent de ces compétences sont notamment la Galice, l’Andalousie, la communauté de Valence, les îles Baléares, la Cantabrie, le Pays basque, la Catalogne, les Asturies, la région de Murcie, les îles Canaries, Aragon, Castille et León, Castille-La Manche et l’Estrémadure. Chacune de ces communautés autonomes applique donc ses propres réglementations en matière d’aquaculture et la législation nationale adoptée par le gouvernement national s’applique en pratique simplement de façon générale (c’est-à-dire que certaines règles générales s’appliquent au sein des communautés autonomes) et en complément (c’est-à-dire que ces règles s’appliquent en l’absence de réglementation régionale). La loi de l’UE est bien entendu applicable tant au niveau du gouvernement national qu’au niveau des gouvernements des communautés autonomes.

La loi n° 23/1984 sur l’aquaculture marine régit l’élaboration des plans nationaux et stipule que ces plans doivent être préparés conjointement par le ministère de l’environnement et du milieu rural et marin et les régions autonomes puis mis en œuvre par les communautés autonomes dans leur domaine d’application. Les plans nationaux sont constitués d’actions qui doivent entre autres viser à la promotion et au développement harmonisé de l’aquaculture sur le territoire national, bien que cela soit en pratique très difficile eu égard à l’élaboration séparée des politiques et des législations régionales.



Dans une certaine mesure, les obstacles juridiques et réglementaires identifiés en Espagne sont similaires à ceux identifiés ailleurs: complexité de la transposition et de l’application de la législation de l’UE, difficultés correspondantes dans la législation locale qui ont pour conséquence la multiplicité des procédures et institutions régies par la législation et la réglementation. La décentralisation importante des politiques et des pouvoirs réglementaires en faveur des communautés autonomes représente probablement une difficulté majeure en Espagne, et elle se traduit par un ensemble de problèmes de réglementation pour le secteur aquacole. Ceci a pour conséquence l’absence de cadre administratif favorable pour l’aquaculture, qui se ressent - en particulier au niveau du système fiscal - de l’efficacité (inégale) des institutions publiques et de la réglementation (peu cohérente) de l’aquaculture. On note également un certain nombre de problèmes spécifiques (Fondation Caixa Galicia 2007; Varela et Garza 2009; APROMAR 2008, 2009; Asociación Sectorial de la Acuicultura Ecológica 2007; Contributions personnelles, 2009):

• l’absence de cohérence au niveau de la législation entre les organes législatifs des communautés autonomes implique que des exploitants établis dans des régions différentes doivent satisfaire à des dispositions réglementaires différentes, ce qui crée des inégalités entre les régions et complique l’élaboration de politiques nationales et de meilleures pratiques. En outre, si elles n’harmonisent pas leurs politiques et leurs réglementations, les communautés autonomes sont des entités trop petites pour améliorer la compétitivité et la croissance de l’ensemble du secteur parce que la portée des mesures qu’elles prennent est limitée;

• le manque de coordination tant administrative que réglementaire au niveau institutionnel. Le manque de coordination semble toucher de nombreux domaines autres que l’étiquetage, les certificats de plongée et les certificats de santé des animaux, spécifiquement signalés par les acteurs du secteur au cours de cette étude;

• les systèmes législatifs et exécutifs étant différents et autonomes, on assiste à une multiplication des législations qui entraîne une augmentation des démarches réglementaires, une augmentation des coûts à la consommation et une baisse de la productivité (Marcos Fernández 2007);

• la complexité des procédures administratives pour l’obtention d’autorisations, que ce soit pour la création d’une nouvelle exploitation ou pour un renouvellement, est telle qu’il faut plusieurs années pour satisfaire à toutes les exigences administratives (ce qui pour les acteurs du secteur ne devrait prendre que quelques mois);

• les disparités entre les communautés autonomes, qui n’appliquent pas les mêmes taxes portuaires ou autres et ne proposent pas les mêmes services portuaires payants ni les mêmes avantages aux exploitations aquacoles;

• l’absence de définition de l’utilisation des zones côtières, qui rend plus difficile la planification des sites, et l’incertitude créée par les conflits de propriété pour les lagunes et étangs aquacoles dans certaines communautés autonomes.

Les autres obstacles importants identifiés dans l’aquaculture espagnole concernent la protection de l’environnement. D’une manière générale, ils comportent les coûts associés à la mise en conformité avec les exigences environnementales et les EIE, obligatoires en Espagne pour toutes les exploitations aquacoles dont la capacité de production est supérieure à 500 tonnes par an (loi n° 6/2001). Cependant, le problème le plus important qui nous a été signalé est en relation avec les zones Natura 2000. Son importance est liée au fait que l’Espagne a déclaré plus de 1 400 sites d’intérêt communautaire, parmi lesquels

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le nombre de zones côtières et marines est en augmentation. Les différents secteurs concernés, notamment certaines administrations, ne semblent pas avoir une vision claire de la gestion de l’aquaculture dans le réseau des zones protégées Natura 2000, en particulier lorsqu’il s’agit de savoir s’il est possible de mettre en œuvre une exploitation durable et responsable des ressources naturelles. Selon le secteur aquacole, l’appartenance au réseau Natura 2000 n’implique pas forcément l’interdiction de l’agriculture (incluant l’aquaculture), notamment parce que l’aquaculture nécessite le maintien de bonnes conditions environnementales. Il n’en reste pas moins que les activités aquacoles ont tendance à ne pas être autorisées, ni même incluses dans la structure du projet, lorsqu’il existe un risque de conflit avec un site Natura 2000. Dans certaines communautés autonomes, dont la Galice, l’administration a en fait paralysé les projets d’aquaculture situés dans des zones Natura 2000, certains d’entre eux ayant alors été transférés vers d’autres pays comme le Portugal. À titre d’autre exemple, le plan d’aquaculture de la Galice, approuvé en 2008, va également dans ce sens: il prévoit 2,8 millions de m² disponibles pour les exploitations aquacoles, mais seulement 1,8 % de cette surface concerne les sites Natura 2000.

3.6. Royaume-Uni

3.6.1. Contexte

L’aquaculture est une activité relativement nouvelle au Royaume Uni: l’élevage des poissons s’est développé rapidement depuis les années 80 et celui des coquillages depuis les années 90. La croissance commerciale du secteur est solide et la production aquacole est passée de 200 millions d’euros par an au début des années 90 à plus de 650 millions en 2007 (FAO 2009a). Cependant, comme dans les autres États membres, la croissance a stagné et dans une certaine mesure décliné au cours des dernières années, mais elle devrait se rétablir si le marché du saumon repart, notamment suite à la récente diminution de la production chilienne.

Tableau 5: Production aquacole récente (Royaume Uni)


2007 174 203 667 549

2006 171 848 553 039

2005 172 813 445 568

2004 207 203 426 834

2003 181 838 372 203

Source: FAO 2009a Au Royaume Uni, le secteur aquacole est largement dominé par les producteurs écossais qui produisent environ 85 % à 90 % des produits aquacoles. L’Écosse est le plus gros producteur de saumon atlantique d’élevage de l’UE et le troisième producteur de saumon d’élevage en général. En 2007, sa production annuelle atteignait 130 000 tonnes et représentait une somme au départ de l’exploitation de 324 millions de livres (364 millions d’euros) (Gouvernement écossais 2009). Les activités aquacoles se concentrent sur la côte ouest et dans les îles où les populations sont très dépendantes, socialement et économiquement, des emplois fournis par l’aquaculture. En Écosse, l’importance économique et sociale du secteur est considérée comme équivalente à celle de la pêche;


une enquête récente indique que les bénéfices générés par l’aquaculture écossaise ont dépassé les 500 millions de livres en 2008 (SSPO/Association des producteurs de saumon écossais 2009). L’aquaculture est implantée dans de nombreuses autres régions du Royaume Uni mais à beaucoup moins grande échelle. Les espèces élevées comprennent principalement les truites arc-en-ciel, suivies par les moules et les huîtres.


Le cadre constitutionnel du Royaume Uni distingue quatre pays (Angleterre, Écosse, Pays de Galles et Irlande du Nord) formant trois entités juridiques, l’Angleterre et le Pays de Galles faisant partie de la même entité. Par le passé, les pouvoirs législatifs appartenaient principalement à l’unique parlement du Royaume Uni («le parlement de Westminster»), mais suite aux accords de décentralisation (conclus à la fin des années 90), les trois gouvernements décentralisés se sont vu attribuer divers pouvoirs législatifs et exécutifs dans un certain nombre de domaines dont la pêche, l’aquaculture et la protection de l’environnement. Les accords de décentralisation sont complexes et diffèrent selon les pays. L’Écosse peut élaborer la législation primaire et secondaire alors que le Pays de Galles et l’Irlande du Nord peuvent uniquement élaborer la législation secondaire. Ces accords sont relativement récents, ce qui complique encore la situation. En effet, la plus grande partie de la législation en vigueur dans les administrations décentralisées a été adoptée avant la décentralisation pour s’appliquer à tout le Royaume Uni (et doit maintenant être interprétée à la lumière des accords de décentralisation pour déterminer si la question est de la compétence de l’administration décentralisée ou de celle du Royaume Uni). Enfin il convient également de noter que les principes de transposition des lois de l’UE diffèrent dans la loi sur les communautés européennes du Royaume Uni (qui s’applique à l’Angleterre et pour les questions décentralisées au Pays de Galles et à l’Irlande du Nord) et le Scotland Act (loi qui définit la décentralisation pour l’Écosse), ce qui conduit parfois à des transpositions différentes des lois de l’UE.

En ce qui concerne l’aquaculture, cela se traduit par l’existence de régimes différents pour l’aquaculture en eau douce et l’aquaculture marine, bien que les différences principales s’observent entre l’Écosse et l’Angleterre/le Pays de Galles. L’Écosse dispose de sa propre législation primaire régissant l’aquaculture, une loi de 2007 (Aquaculture and Fisheries Scotland Act) qui contient des dispositions relatives aux fermes aquacoles pour le contrôle des poux de mer et le confinement des poissons. Elle confère également à des inspecteurs le pouvoir de vérifier les fermes aquacoles pour s’assurer que les mesures nécessaires sont prises pour contrôler les poux de mer, confiner les poissons élevés, les empêcher de s’échapper et éventuellement les récupérer. En 2007, le parlement écossais a donné aux autorités chargées de la planification des pouvoirs réglementaires pour la planification du développement de l’aquaculture dans les eaux de mer via une ordonnance, Town and Country Planning (Marine Fish Farming) (Scotland), qui remplace le «système provisoire» en vigueur depuis la fin des années 90. Le gouvernement écossais prépare aussi une législation spécifique pour l’environnement marin en Écosse. Le projet de loi (Scottish Marine Bill) présenté au parlement écossais au printemps 2009 vise à «promouvoir une approche durable de la gestion marine en conservant l’équilibre entre la protection du milieu marin et la croissance des activités marines» (gouvernement écossais 2009). La loi comprendra des dispositions sur la planification marine, la protection des milieux marins et un système simplifié d’autorisations pour les activités marines (un projet de loi séparé mais similaire à ce dernier a été présenté pour l’Angleterre et le Pays de Galles). Marine Scotland, nouvelle agence du gouvernement écossais et principale autorité de gestion des questions marines a été créée le 1er avril 2009. On espère que cela clarifiera et simplifiera dans le temps la procédure d’obtention d’autorisations pour les exploitations aquacoles en eau douce. En mai 2009, l’Écosse a lancé une nouvelle stratégie aquacole pour remplacer le

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«Strategic Framework for Scottish Aquaculture» (cadre stratégique pour l’aquaculture écossaise) datant de 2003 (Gouvernement écossais 2009).


Encore une fois, bien des obstacles déjà signalés (nombre d’organismes de réglementation, complexité et multiplicité des lois, longueur et coût des procédures de demande d’autorisation et des EIE…) existent aussi au Royaume Uni. Les Écossais ont aussi nettement le sentiment que l’élevage du saumon est l’activité aquacole la plus strictement réglementée du monde. L’une des réponses à la consultation organisée par la Commission aquacole précisait que cette activité est «contrôlée par plus de 10 organismes différents et soumise à plus de 60 textes législatifs, 43 directives européennes, 3 règlement européens et 12 décisions de la Commission européenne» (Fédération des producteurs aquacoles écossais 2007). Voici la liste des organismes officiels impliqués dans la réglementation de l’élevage des saumons en Écosse: l’Agence écossaise pour la protection de l’environnement, l’Agence des normes alimentaires, l’exécutif écossais, l’Agence pour la protection du patrimoine naturel écossais, le Domaine de la couronne, les autorités locales, la direction de la médecine vétérinaire, l’Agence européenne des médicaments, l’Agence de surveillance de la mer et des côtes et la direction de la santé et de la sécurité. Les problèmes particulièrement préoccupants au Royaume Uni et en Écosse sont:

• la longueur des procédures d’obtention des autorisations: la procédure d’obtention d’une autorisation, en particulier au stade de la planification et de la demande est très longue. Dans des circonstances normales, il devrait être possible d’estimer le temps nécessaire entre la demande de site et l’approbation, mais les exploitants signalent que le délai est incertain et peut atteindre trois ans;

• le caractère aléatoire des procédures de demande: l’une des principales conséquences indirectes de la structure réglementaire signalée par les exploitants est le caractère aléatoire des réponses aux demandes de planification;

• le contrôle: d’après les exploitants, des contrôles planifiés et non planifiés sont fréquemment effectués par l’Agence écossaise pour la protection de l’environnement et l’Agence de contrôle sanitaire, sur demande de l’exécutif écossais et de la direction de la médecine vétérinaire du Royaume Uni;

• les questions en rapport avec l’EIE: les exploitants estiment que le seuil pour les demandes d’EIE est trop strict, puisqu’en pratique presque toutes les nouvelles demandes sont soumises à une EIE (Poseidon Aquatic Resources Management 2008). En outre, ils sont préoccupés par l’approche négative des EIE, en particulier en raison du recours excessif au principe de précaution.


4. RÉGLEMENTATION CONCERNANT L’AQUACULTURE: PAYS TIERS

PRINCIPALES CONCLUSIONS

• La Norvège fait partie du nombre restreint mais croissant de pays ayant élaboré un cadre juridique global et spécifique pour l’aquaculture. On attribue à la loi sur l’aquaculture d’avoir permis la mise en place d’un cadre réglementaire efficace dans ce pays.

• Il existe un système de «guichet unique» pour le traitement des demandes de permis d’aquaculture, grâce auquel le demandeur du secteur n’est en contact qu’avec un seul organisme, la direction de la pêche, qui coordonne ensuite les autres organismes concernés.

• La réglementation concernant les incidences environnementales de l’aquaculture constitue un atout pour le secteur norvégien, une caractéristique importante étant qu’une grande partie de la réglementation concerne spécifiquement l’aquaculture, ou qu’elle contient des conditions spéciales ayant trait au secteur aquacole.

• Bien que la Norvège applique l’acquis communautaire en ce qui concerne l’EIE, on constate deux différences majeures: (1) la direction de la pêche est définie comme l’«autorité compétente» et (2) la réglementation fixe un seuil particulier aux fins de l’évaluation de l’aquaculture.

• Il existe un droit de transfert et d’hypothèque des permis d’aquaculture, grâce auquel un permis peut être transféré entre particuliers sans approbation des pouvoirs publics ni autorisation supplémentaire.

• S’agissant du Chili, de nouvelles règles en matière d’aquaculture sont en cours d’élaboration; il semble toutefois qu’elles n’aient pas encore été approuvées par le Sénat chilien. Pour ce qui est des pratiques existantes, trois éléments peuvent être mis en évidence:

• une gestion administrative selon le principe du guichet unique: comme la Norvège, le Chili a adopté une démarche fondée sur un guichet unique pour la gestion administrative de l’aquaculture.

• Une commission nationale de l’aquaculture, composée de représentants du secteur public et du secteur privé, a été créée et joue un rôle essentiel dans la planification de l’aquaculture nationale.

• La désignation de zones aquacoles: des zones aquacoles et leurs limites dans les eaux maritimes ont été créées par décret dans huit régions.

• Un grand nombre d’autres pays (économiquement comparables) connaissent une situation identique à celle de l’UE, même s’il existe des exemples de bonnes pratiques, tels le système de permis unique des États-Unis ou le cadre des meilleures pratiques de l’Australie.

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4.1. Norvège

4.1.1. Contexte

La Norvège gère certaines des régions côtières et maritimes les plus vastes et les plus productives au monde, et un long littoral protégé, des zones accessibles et une mer propre caractérisée par un taux de renouvellement des eaux élevé et une bonne qualité de celles-ci offrent des conditions biologiques propices à la production aquacole. Ces facteurs, associés à des conditions socio-économiques, commerciales et réglementaires favorables, ont permis à la Norvège de devenir un important pays producteur aquacole. Le développement de l’aquaculture commerciale en Norvège a commencé aux alentours de 1970, mais celle-ci n’est devenue un secteur commercial à grande échelle que dans les années 80 et 90. Aujourd’hui, la Norvège compte parmi les producteurs aquacoles les plus importants de la planète; avec une production de plus de 700 000 tonnes en 2006, elle occupe la 9e place dans la liste des principaux producteurs dressée par la FAO (FAO 2009). Le secteur connaît une croissance constante et, selon les prévisions, la production devrait dépasser les 900 000 tonnes en 2009. Le saumon est de loin l’espèce la plus importante, avec une production qui devrait atteindre environ 850 000 tonnes en 2009, la truite saumonée représentant la majeure partie du reste de la production (la production devrait atteindre environ 80 000 tonnes en 2009). Depuis le début des années 80, les producteurs aquacoles ont tenté à de nombreuses reprises d’élever d’autres espèces, mais jusqu’à présent sans grand succès. Toutefois, des espèces comme le cabillaud et les moules communes sont de nouvelles espèces pour le secteur aquacole norvégien et leur production n’a cessé d’augmenter. La production de cabillaud d’élevage, par exemple, est passée de 170 tonnes en 2001 à plus de 3 000 tonnes en 2004, et selon les estimations elle devrait atteindre 40 000 tonnes en 2010.

Tableau 6: Production aquacole récente (Norvège)

ANNÉE PRODUCTION (t) VALEUR (MILLIERS

EUR)

2007 830 190 2 156 648

2006 712 281 1 977 382

2005 661 811 1 536 483

2004 584 423 1 209 556

2003 551 297 972 780

Source: FAO 2009a Le secteur aquacole norvégien exporte 90 à 95 % de sa production dans plus de 100 pays à travers le monde. La valeur de ces échanges avait été estimée à 20,2 milliards NOK (2,25 milliards EUR) en 2008, ce qui représentait un peu plus de la moitié de l’ensemble des exportations norvégiennes de poisson et de fruits de mer (NSEC 2009). L’UE, le Japon et la Russie sont les principaux marchés pour le saumon et la truite d’élevage norvégiens.

Comme c’est le cas dans les principaux pays producteurs européens, l’aquaculture est un secteur important dans certaines régions côtières de Norvège, où elle contribue dans une large mesure à l’emploi, à la prospérité et au développement durable. Au total, près de 4 500 personnes ont un emploi direct dans le secteur et on estime à 18 500 le nombre de personnes travaillant dans les secteurs connexes, tel celui de l’approvisionnement, et dans


les sociétés de transformation et de transport, la contribution indirecte de ces secteurs à l’économie norvégienne étant estimée à plus de 40 milliards NOK (4,5 milliards EUR) (MFCA 2008).

Dominé à l’origine par un grand nombre de petites entreprises, le secteur aquacole actuel de la Norvège est relativement diversifié. La rationalisation réglementaire et sectorielle a réduit le nombre de sociétés dans les années 90, ce nombre passant de plus de 800 à moins de 300. Certaines de ces entreprises se sont fortement développées et consolidées, mais de nombreux petits opérateurs se sont maintenus. Si le secteur compte de petites entreprises produisant environ 1 000 tonnes par an, la production annuelle de la plupart des sociétés dépasse les 5 000 tonnes, les entreprises de taille moyenne produisant environ 20 000 tonnes, tandis que les plus importantes produisent bien davantage, Marine Harvest affichant la plus forte production avec 170 000 tonnes en 2008. Cette situation se traduit par l’existence de différentes formes d’organisation, certaines entreprises intégrant l’ensemble des activités, de l’élevage du saumoneau aux exportations en passant par la transformation, alors que dans d’autres cas, les producteurs de saumoneaux, les éleveurs et les exportateurs sont indépendants les uns des autres.

4.1.1.1. Comparaison entre l’aquaculture norvégienne et l’aquaculture européenne

En général, il est difficile d’établir des comparaisons entre l’aquaculture européenne et l’aquaculture norvégienne, compte tenu de la diversité nettement plus marquée de ce type d’activités dans les différents États membres (non seulement en ce qui concerne la production, mais aussi, entre autres, en ce qui concerne le climat, les conditions géographiques, les échanges ou les approches réglementaires). Parmi les États membres, le secteur aquacole britannique (écossais) est le plus proche du secteur norvégien, dans la mesure notamment où le saumon est la principale espèce produite par les deux secteurs et où les conditions environnementales et climatiques sont comparables dans les deux pays. Par ailleurs, plusieurs entreprises possèdent des élevages dans les deux pays et recourent aux mêmes technologies. Hormis les particularités réglementaires, on estime que les principales différences entre l’aquaculture norvégienne et l’aquaculture écossaise concernent essentiellement l’accès aux sites de production, la compétition pour l’espace et la perception du secteur par les parties prenantes et les responsables politiques. Ces différences se retrouvent dans les autres États membres, bien que dans ceux-ci, la production d’autres espèces entraîne des différences technologiques et industrielles supplémentaires.

S’agissant de l’accès aux sites de production, la situation en Norvège est généralement favorable au secteur. Le littoral de la Norvège est très long et faiblement peuplé, ce qui limite la compétition pour l’espace dans la région côtière. De l’avis général, par rapport à la situation dans l’UE, le nombre réduit de lieux d’élevage appropriés en compétition avec d’autres utilisations est l’élément essentiel qui permet d’expliquer les taux de croissance élevés que l’aquaculture norvégienne a connus au cours des vingt dernières années. En Norvège, les autres acteurs de la région côtière ont un niveau de perception négative de l’aquaculture nettement moindre que dans l’UE, car ce secteur ne représente pas la même menace, réelle ou perçue, pour leurs propres intérêts.

La disponibilité de lieux d’élevage a permis au secteur d’atteindre une masse critique, tant en ce qui concerne la réalisation de diverses économies d’échelle que du point de vue de son influence politique. Les représentants du secteur peuvent raisonnablement avancer que ce dernier est important pour l’emploi et qu’il peut également constituer un moteur de croissance dans les communautés côtières, pour autant que la réglementation le concernant soit appropriée. Par conséquent, les pouvoirs publics nationaux et locaux ont

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fréquemment encouragé le développement de l’aquaculture et l’accès aux sites de production n’a pas constitué un problème majeur. Ceci a permis à cette industrie de se diriger vers des lieux plus exposés à mesure que le volume des activités prenait de l’importance.

Comme l’aquaculture est en termes relatifs un secteur plus important en Norvège que dans la plupart des États membres, les décideurs politiques et les différentes parties prenantes y ont probablement une meilleure connaissance des défis et des possibilités du secteur. On peut considérer qu’une forme de consensus s’est dégagée au fil des années entre les responsables politiques et le secteur en ce qui concerne les éléments essentiels influençant, notamment, la compétitivité internationale et la durabilité environnementale. Ce consensus facilite la mise en place d’une réglementation et de pratiques volontaires largement acceptées par les deux parties, même si, assez inévitablement, un débat plus ou moins continu se poursuit au même rythme que les circonstances externes changent et que l’on gagne en expérience dans l’application des nouvelles règles.

S’agissant des différences entre le secteur aquacole norvégien et son équivalent européen en ce qui concerne la production de saumon et d’autres espèces, la principale différence a trait au volume des activités, la taille des élevages et des usines de transformation étant généralement plus importante pour le saumon que pour les autres espèces. Cette caractéristique est essentielle puisqu’elle permet au secteur de réaliser des économies d’échelle sur chaque site de production; elle joue également un rôle important dans la chaîne d’approvisionnement pour les intrants et les extrants. Grâce à ces facteurs, les coûts de l’élevage, de la transformation, du transport et de la commercialisation du saumon sont faibles. Ils favorisent par ailleurs le développement et la commercialisation des produits puisque les coûts peuvent être répartis sur des volumes importants.

4.1.2. Cadre réglementaire et administratif

Globalement parlant, la réglementation de l’aquaculture en Norvège est comparable à celle de l’UE. Il existe en effet des règles régissant la production aquacole, l’accès aux sites aquacoles et une série de règles connexes relatives notamment à la protection de l’environnement, à la sécurité des aliments et au bien-être animal; dans une certaine mesure, ces règles sont de nature similaire aux règles de l’UE ou contiennent des normes analogues (et sont dans certains cas alignées sur l’acquis communautaire). Il existe toutefois un certain nombre de différences fondamentales entre le régime norvégien et celui de l’Union, notamment depuis l’introduction, en 2005, d’une nouvelle loi-cadre globale spécifique pour le domaine de l’aquaculture.

La loi n° 79 de 2005 relative à l’aquaculture («loi sur l’aquaculture»), en vigueur depuis le 1er janvier 2006 et remplaçant la loi de 1985 sur la pisciculture et la loi de 2001 relative au pacage marin est aujourd’hui le principal instrument régissant l’aquaculture norvégienne; elle couvre toutes les activités liées à l’aquaculture et au pacage marin en Norvège, y compris l’aquaculture continentale, côtière et marine. Conformément à l’article 2 de la loi, celle-ci s’applique à la production d’organismes aquatiques (aquaculture), ceux-ci étant définis comme les animaux et les plantes vivant dans l’eau ou aux abords de celle-ci, et toute mesure susceptible d’influencer le poids, la taille, le nombre, les caractéristiques ou la qualité de vie de ces organismes aquatiques vivants est considérée comme de la production.

La loi sur l’aquaculture (article 1er) a pour finalités explicites de promouvoir la rentabilité et la compétitivité du secteur aquacole dans le cadre d’un développement durable et de contribuer à la création de richesse sur le littoral. D’un point de vue stratégique, l’objectif principal de la loi consistait à mieux répondre aux besoins du secteur aquacole, tout en


veillant à assurer une protection continue de l’environnement et des besoins sociaux. À cette fin, la législation s’est appuyée sur quatre grands axes ou objectifs (MFCA 2006):

la croissance et l’innovation: rentabilité et innovation compte tenu de la position concurrentielle internationale de la Norvège;

la simplification: efficacité accrue de l’administration publique et promotion de l’accessibilité et de la «convivialité» pour le secteur;

la protection de l’environnement: mise en place d’un régime environnemental moderne et global;

l’intégration: relation avec les intérêts des autres utilisateurs de la zone côtière et utilisation rationnelle des terres.

La loi instaure un régime de permis et prévoit des dispositions générales en matière de normes environnementales, d’utilisation des terres, d’enregistrement, de transfert et d’hypothèque des permis, ainsi qu’en matière de contrôle et d’exécution. Des règles peuvent être (et ont été) adoptées au titre de la loi, qui prévoit des mesures réglementaires plus détaillées applicables à l’aquaculture (le régime réglementaire est présenté plus en détail ci-dessous). Le ministère de la pêche et des affaires côtières (Ministry of Fisheries and Coastal Affairs – MFCA) est chargé de la mise en œuvre et de la gestion de la loi et de l’adoption des modalités d’application de celle-ci (en pratique, il s’agit de tâches qui sont dans une large mesure déléguées à la direction de la pêche).

Outre la loi sur l’aquaculture, un certain nombre d’autres lois sont applicables au secteur aquacole, les plus importantes d’entre elles comprenant la loi n° 124 de 2003 relative à la production alimentaire, à la sécurité des aliments, etc. («loi sur les produits alimentaires»), la loi n° 51 de 1984 concernant les ports, les voies fluviales, etc. («loi sur les ports»), la loi sur le bien-être animal de 200926 et la loi n° 6 de 1981 relative à la protection contre la pollution et aux déchets («loi sur la pollution et les déchets»). Comme dans le cas de la loi sur l’aquaculture, des règles complémentaires peuvent être adoptées au titre de chacune de ces lois. Toutefois, bien que chaque loi dépende d’une autorité responsable (par exemple l’autorité norvégienne de sécurité des aliments pour la loi sur les produits alimentaires), on a accordé au ministère de la pêche et des affaires côtières une série de pouvoirs législatifs qui lui permettent d’adopter des règles dans le domaine de l’aquaculture au titre de certaines de ces lois. Ces prérogatives ont deux conséquences principales. Premièrement, elles donnent au ministère de la pêche et des affaires côtières une responsabilité centrale pour la réglementation du secteur aquacole et, deuxièmement, elles font (en particulier lorsqu’elles sont associées aux dispositions spécifiques de la loi sur l’aquaculture) du ministère le principal intermédiaire entre le gouvernement et le secteur dans la quasi-totalité des domaines de la réglementation. Bien que, directement ou indirectement, d’autres organismes publics participent dans une certaine mesure à la mise en œuvre de la réglementation de l’aquaculture, en pratique, les parties prenantes du secteur ne sont en contact direct qu’avec deux organismes, à savoir la direction de la pêche (Fiskeridirektoratet) et l’autorité de sécurité des aliments (Mattilsynet). Le ministère assume la responsabilité générale de l’élaboration de la politique.

26 Une nouvelle loi sur le bien-être animal a été approuvée en mai 2009 par le Parlement (Storting) et devrait

entrer en vigueur en 2010. Elle remplacera une ancienne loi datant de 1974.

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Figure 1: Répartition des responsabilités (Norvège)

Élaboration de la politique Ministère de la pêche et des affaires côtières

Mise en œuvre, décision et exécution Direction de la pêche

Autorité norvégienne de sécurité des aliments

Le cadre général est complété par un régime réglementaire détaillé qui reflète en grande partie la réglementation européenne en raison des règles d’harmonisation au titre de l’accord EEE. Ainsi, certaines règles de l’Union, particulièrement celles liées à la protection de l’environnement, au bien-être animal et à la sécurité des aliments, sont appliquées en Norvège (bien que ce ne soit pas toujours exactement de la même manière). D’autre part, les règles relatives à l’accès aux sites, à la planification et aux autorisations s’appuient sur l’administration publique norvégienne. Comme on peut s’y attendre, l’approche générale en matière d’autorisation et de réglementation de l’aquaculture est comparable, mais il existe des différences de taille dans l’application. Les points suivants présentent les éléments dont on estime qu’ils fonctionnent bien et ceux qui sont considérés comme fonctionnant moins bien.

4.1.3. Points de vue sur les charges réglementaires

La réglementation et la législation en matière d’aquaculture ont connu en Norvège une évolution comparable à celle observée dans les autres pays développés; régi au départ par une réglementation relativement simple et modeste, le secteur est devenu un secteur moderne fortement réglementé. À l’instar d’autres régimes réglementaires en matière d’aquaculture, la priorité est donnée à la protection de l’environnement (de manière générale, pour inclure le bien-être animal et la sécurité alimentaire) et à la réglementation de l’accès (aux sites et aux possibilités commerciales).

Comme dans d’autres pays, la réglementation des questions environnementales et des pratiques de production s’est mise en place au fil des années, à mesure que s’étoffaient les connaissances sur le secteur, sur ses incidences et sur l’environnement lui-même. Les règles et les politiques destinées à réduire les incidences environnementales sont souvent considérées comme les plus problématiques par le secteur aquacole norvégien. Comme dans l’Union européenne, on reconnaît que l’application de normes environnementales strictes apporte certains avantages en matière notamment de renommée et de qualité des produits, mais on estime qu’elle limite la liberté commerciale du secteur et les possibilités pour ce dernier d’optimaliser sa structure par rapport aux pays concurrents. Inévitablement, il existe souvent des désaccords concernant les modifications réglementaires et certains secteurs se plaignent parfois de l’incidence de certaines mesures spécifiques. Toutefois, on considère dans l’ensemble que les règles générales sont essentielles pour la durabilité du secteur et celles-ci bénéficient d’un soutien relativement important. On estime également que la plupart des coûts liés au respect de la réglementation environnementale sont nécessaires.

L’opposition concerne plus généralement la mise en œuvre administrative («sur le terrain»), notamment lorsque des mesures de prévention des maladies sont imposées par


la direction de la pêche, comme par ex. celle qui réglemente le mélange des classes d’âge ou des espèces ou celle qui impose une certaine période de vide sanitaire dans les sites d’élevage après le retrait des poissons. Un autre domaine dans lequel les plaintes sont fréquentes concerne les mesures prises par l’autorité norvégienne de sécurité des aliments, lesquelles peuvent aboutir à ce qu’un éleveur soit contraint de détruire son stock de poissons, en raison, par exemple, des infections. Dans ces cas, on affirme souvent que les autorités sont trop sévères ou qu’elles prennent trop de précautions. Toutefois, les cas d’opposition ponctuelle (de la part de l’éleveur concerné par la mesure en question) sont communs à tous les régimes et n’ont pas d’incidence sur la position de l’ensemble du secteur, qui soutient généralement la politique et ses effets.

oduction a souvent débouché sur des problèmes commerciaux avec l’UE (voir ci-dessus).

payer la redevance (ce qui compromet la réalisation de l’objectif de la politique).

lités pour les exploitations de tirer parti des économies d’échelle à un quelconque degré.

La réglementation de l’accès au secteur et à la production est beaucoup plus controversée. Si pour la majorité des «nouvelles» espèces, il est relativement facile d’obtenir un permis, pour le saumon (en particulier) et la truite, les mesures réglementaires prises depuis le début des années 80 ont activement visé à imposer des restrictions. Ces mesures ont introduit des restrictions à la fois du nombre de nouveaux permis délivrés et du niveau de production autorisé par les permis délivrés. De 1985 à 2002, puis après 2003, aucun nouveau permis n’a été octroyé, ce qui a limité la croissance de la production (bien qu’elle ait toutefois eu lieu au cours de la période avec le même nombre de permis). Par ailleurs, il a été difficile d’établir avec exactitude la manière dont les critères ont été appliqués par les pouvoirs publics. Cependant, étant donné que le secteur a enregistré de bons résultats sur la durée, malgré des cycles marqués en matière de rentabilité, un nombre croissant d’entreprises ont affirmé qu’il devrait être plus facile d’obtenir de nouveaux permis pour augmenter la production. Une des principales raisons expliquant le refus du gouvernement norvégien d’augmenter trop rapidement le nombre de permis est liée au fait que la croissance élevée de la pr

Des critiques ont été également émises à l’égard de la politique d’octroi des nouveaux permis. La loi de 2005 a maintenu inchangée la politique des pouvoirs publics norvégiens consistant à donner la priorité aux nouveaux ou aux petits opérateurs dans les régions isolées, mais les augmentations importantes des redevances à payer pour l’obtention des permis qui ont été introduites en 2002 et ultérieurement (la redevance en 2009 avoisine 8 millions NOK, soit environ 720 000 EUR), ont pour conséquence que de nombreux nouveaux et petits opérateurs dont l’accès au marché des capitaux est limité éprouvent des difficultés à

Outre la régulation du nombre de permis, des limites ont été imposées en ce qui concerne la quantité de poissons produite au titre de chaque permis. Au fil des années, la Norvège a eu recours à plusieurs mesures. La plus importante d’entre elles a consisté en une limitation du volume maximal par enclos, en un quota alimentaire régulant la quantité de nourriture pouvant être utilisée, et actuellement en l’imposition d’une biomasse permanente maximale autorisée (MASB) pouvant être détenue simultanément dans les enclos. De telles mesures pouvant aboutir à des coûts de mise en conformité élevés, ces règles ont souvent fait l’objet de critiques. Toutefois, dès lors qu’il est autorisé de fusionner plusieurs permis dans un lieu d’élevage, il est possible que ces règles n’influencent pas toujours les possibi

27 Historiquement, les permis ont été attribués par cycles. Le dernier cycle national a eu lieu en 2002-3 et s’est

traduit par la délivrance de 38 nouveaux permis: FOR 2002-06-21 nr 686 (”Forskrift om tildeling av konsesjoner for matfiskoppdrett av laks og ørret i sjøvann”)

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4.1.4. Meilleures pratiques retenues en matière de réglementation de l’aquaculture norvégienne

Cette partie présente une analyse des «meilleures pratiques» retenues, l’accent étant mis sur l’aquaculture du saumon. La notion de «meilleure pratique» ne doit pas être comprise comme désignant des pratiques qui, de l’avis général, constituent le mode de gestion ou de réglementation le plus efficace. En revanche, les pratiques retenues peuvent au moins être considérées comme des mesures raisonnablement efficaces pour réaliser les objectifs de la politique norvégienne consistant à améliorer la compétitivité internationale du secteur, à atténuer les problèmes environnementaux et à favoriser la croissance durable à long terme.

Cadre législatif

La Norvège fait partie du nombre restreint mais croissant de pays ayant élaboré un cadre juridique global et spécifique pour l’aquaculture. La loi sur l’aquaculture de 2005 constitue le cadre législatif et administratif de base en matière de réglementation aquacole, et définit dans une large mesure la relation entre l’aquaculture et les autres processus réglementaires (par exemple la protection de l’environnement). S’il n’est pas possible de déterminer si cette approche législative donne de meilleurs résultats que les autres, on peut toutefois noter que la loi a permis la mise en place d’un cadre réglementaire efficace en Norvège.

Organisation administrative

Bien que, comme dans de nombreux autres pays, il existe un certain nombre d’agences chargées de la gestion administrative et de la réglementation de l’aquaculture, la concentration des fonctions administratives au sein de la direction de la pêche, associée à une définition claire des rôles et des tâches des différentes agences ainsi que des relations entre elles (en partie prévue par la loi sur l’aquaculture elle-même), garantit non seulement une plus grande cohérence mais aussi une structure administrative plus efficace et plus accessible pour le secteur. Dans l’ensemble, les fonctions et obligations statutaires, plus spécialement celles liées à l’aquaculture, sont définies pour chaque organe, ce qui constitue l’assurance de voir toutes les autorités du secteur et les collectivités locales tenues de participer aux processus concernés, souvent d’une manière spécifique et/ou dans le respect de délais particuliers, alors que la direction de la pêche - et le ministère - sont compétents pour superviser la mise en œuvre des mesures. Au cours des dernières années, la coopération a également été améliorée à un niveau plus opérationnel. Par exemple, la collaboration entre l’Økokrim (autorité nationale chargée des enquêtes et des poursuites en matière de délinquance économique et environnementale), le ministère public et la direction de la pêche s’est intensifiée, ce qui a permis au ministère public et à l’Økokrim de donner la priorité aux violations de la loi au sein du secteur aquacole.

Guichet unique pour la gestion administrative des permis

Suite à l’introduction de la loi sur l’aquaculture, un système «de guichet unique» a été mis en place pour le traitement des demandes de permis d’aquaculture, grâce auquel le demandeur du secteur n’est en contact qu’avec un seul organisme, la direction de la pêche. La direction assure ensuite la coordination avec les autres autorités concernées, dans le cadre de leur propre traitement de la demande. La direction de la pêche veille à ce que les déclarations et les décisions soient transmises par la collectivité locale ainsi que par les différentes autorités du secteur comme le préfet (autorités environnementales), l’autorité norvégienne de sécurité des aliments et l’administration côtière nationale norvégienne. Les permis pour l’aquaculture continentale qui entraînent un empiétement sur les cours d’eau, comme la production en écloserie, doivent également être évalués par la direction nationale norvégienne des ressources en eau et de l’énergie (NVE). La loi prévoit la possibilité de


fixer des délais pour le traitement administratif des demandes, dans la limite desquels les autorités doivent prendre leur décision ou envoyer une déclaration à d’autres secteurs. Le système permet également la coordination du traitement par les autorités du secteur, de sorte que celles-ci achèvent leur examen en même temps ou selon un enchaînement approprié. Lorsque les autorités concernées ont envoyé leurs évaluations et leurs décisions à la direction de la pêche, celle-ci dispose d’un certain délai pour prendre une décision définitive. Le système est présenté dans la figure ci-dessous:

Figure 2: Organisation des demandes de permis (Norvège)

Demandeur Envoie sa demande au bureau régional de la

direction de la pêche.

Bureau régional de la direction de la pêche

Reçoit les observations sollicitées. Envoie la demande aux autorités sectorielles et à la collectivité locale concernées.

Se prononce sur la demande, conformément à la loi sur l’aquaculture (dans un certain délai).

Préfet

Statue sur la demande au regard

de la loi sur le contrôle de la

pollution (délai).

Déclarations sur la conservation de la nature, la pêche récréative et les interêts en jeu;

évaluation générale (délai).

Autorié norvégienne de

sécurité des aliments

Statue sur la demande sur la base des réglementations

relatives à l'attribution,

conformément à la loi sur la sécurité des

aliments et celle sur le bien-être animal

(délai).

Administration côtière nationale

norvégienne

Statue sur la demande

conformément à la loi sur les ports (délai).

Collectivité

Enregistre et communique la demande à la

population dans un délai de quatre

semaines.

Clarifie la relation avec le plan

d’affectation du sol et prend les décisions nécessaires (délai).

Direction nationale norvégienne des

ressources en eau et de l’énergie

Intervient uniquement dans les cas comportant des activités d’extraction de l’eau. Statue sur les demandes/émet

des déclarations (délai).

L’objectif général du régime est de faciliter et de simplifier le processus pour les demandeurs, en leur donnant la possibilité de n’être en contact qu’avec un seul organisme public, et de permettre un traitement plus efficace et plus rapide des demandes. Certaines données empiriques provenant du secteur indiquent que le système permet d’atteindre ces objectifs et les résultats obtenus jusqu’à présent montrent que le délai de traitement administratif pour les affaires courantes est passé de plus d’un an à moins de six mois.

Le système a également un autre rôle important en ce sens qu’il facilite le traitement des demandes par les organismes sans lien avec le secteur aquacole, le processus étant entièrement contrôlé par la direction de la pêche.

Réglementation des incidences sur l’environnement

La Norvège a longtemps été et continue d’être un acteur de premier plan dans la réglementation environnementale de l’aquaculture (voir la stratégie pour un secteur aquacole norvégien durable sur le plan environnemental, lancée en juin 2009, MFCA 2009). Grâce à l’association des règles édictées par les pouvoirs publics et de l’autoréglementation, on considère que le secteur affiche un statut environnemental relativement bon en comparaison avec certains autres types de production alimentaire. Au cours des dernières années, un certain nombre de nouvelles mesures environnementales ont été mises en place: les exigences liées à la norme technique pour les installations d’élevage piscicole flottantes, la surveillance environnementale et le contrôle interne sont

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des avancées importantes permettant de renforcer davantage l’adaptation environnementale du secteur. Selon les pouvoirs publics norvégiens, au regard de la croissance de la production au cours des dernières années, l’incidence relative du secteur sur l’environnement est plus faible à l’heure actuelle qu’auparavant (MFCA 2009).

Le fait que la plupart des règles soient destinées spécialement à l’aquaculture ou qu’elles prévoient des conditions spécifiques pour le secteur aquacole (par exemple la réglementation relative à l’évaluation de l’impact sur l’environnement, abordée plus en détail ci-dessous) constitue une caractéristique notable de la méthode norvégienne. Le cadre régissant cette méthode est défini dans la loi sur l’aquaculture, qui prévoit que la mise en place, le fonctionnement et l’abandon des installations aquacoles doivent se faire d’une manière responsable d’un point de vue environnemental. La loi prévoit également dans un certain nombre de cas que le ministère de la pêche et des affaires côtières et/ou la direction de la pêche sont habilités à édicter, au titre d’autres lois, des règles ayant spécifiquement trait à l’aquaculture et/ou à agir en tant qu’autorité compétente aux fins de la gestion des autres dispositions législatives liées à l’aquaculture. Par exemple, la législation régissant le bien-être animal ainsi que la sécurité et la qualité des aliments, loi de 2003 sur la production alimentaire et la sécurité des aliments, relève dans une large mesure de l’autorité norvégienne de sécurité des aliments, mais, en ce qui concerne l’aquaculture, le ministère de la pêche et des affaires côtières est habilité, au titre de cette loi, à édicter des règles liées à la quasi-totalité des questions (ayant trait à l’aquaculture) et à certaines responsabilités administratives.

Une deuxième caractéristique essentielle de la méthode norvégienne concerne le recours aux instruments d’autoréglementation. Les pouvoirs publics reconnaissent le nécessaire équilibre entre l’imposition de mesures officielles par la législation et la possibilité pour le secteur de prendre des mesures (de nature notamment plus technique) sur une base quasi-volontaire. Ainsi, plusieurs instruments ont été mis au point par le secteur, dont certains ont été intégrés dans le cadre réglementaire. La norme NYTEK, présentée ci-dessous, en constitue un exemple.


La Norvège applique l’acquis communautaire en matière d’évaluation environnementale stratégique (EES), d’évaluation de l’impact sur l’environnement (EIE) et de participation publique. Les règles sont définies dans les réglementations adoptées au titre de la loi sur l’aménagement du territoire et la construction de 1985 (mais sont à présent applicables dans le cadre de la loi sur l’aménagement du territoire et la construction de 2009, entrée en vigueur en juillet 2009). Il existe deux différences de taille entre la Norvège et l’UE en ce qui concerne l’EIE relative à l’aquaculture. Tout d’abord, en Norvège, la direction de la pêche est définie comme l’«autorité compétente», chargée de l’examen et de la réalisation de l’EIE relative aux installations aquacoles. (Il convient de noter que cette évaluation ne concerne que la production aquacole; une EIE séparée pourra être nécessaire si, par exemple, l’installation comporte d’importants bâtiments et constructions industriels. Les organismes norvégiens responsables de l’aménagement sont l’«autorité compétente» pour ces cas).

La deuxième différence réside dans le fait que les règles prévoient un seuil spécifique pour l’évaluation de l’aquaculture. Ainsi, une EIE sera réalisée pour les grandes installations aquacoles et les écloseries dont la capacité est supérieure à 5 millions d’unités (alevins), si ces activités peuvent avoir des effets importants sur l’environnement, les ressources naturelles ou la communauté. Les règles contiennent une disposition précisant les activités qui peuvent être considérées comme génératrices de tels effets. Les seuils établis par ces dispositions sont relativement élevés, et dans la pratique, il est rare que des évaluations


soient requises pour les établissements d’élevage piscicole (MFCA 2009). Toutefois, le ministère de la pêche et des affaires côtières envisage de revoir les lignes directrices pour les EIE, en étroite collaboration avec le ministère de l’environnement, et, le cas échéant, il les adaptera pour encourager le recours accru à ces évaluations.

Prévention des échappements de poissons

Les échappements de poissons des sites aquacoles sont considérés comme la conséquence environnementale négative la plus grave de l’aquaculture norvégienne (MFCA 2008). Plus particulièrement, on estime que les poissons échappés sont susceptibles de provoquer une contamination génétique des stocks de saumon sauvage. Par conséquent, la direction de la pêche a présenté la stratégie «Objectif: zéro échappement», qui contient une série de mesures destinées à assurer un niveau d’échappement aussi proche que possible de zéro. Toutefois, il importe de noter que, pour les pouvoirs publics, la prévention des échappements est une responsabilité qui incombe en grande partie au secteur; ainsi, les solutions proposées dans le cadre de la stratégie ont été élaborées en étroite collaboration avec ce dernier et contiennent des mesures à la fois législatives et non législatives.

En particulier, une norme norvégienne (NS 9415:2003, plus connue sous le nom NYTEK) a été créée, laquelle impose des exigences techniques concernant la taille, la conception, la situation et l’exploitation des installations d’élevage piscicole flottantes (MFCA 2005). Cette norme a été créée par Standards Norway en collaboration avec les représentants du secteur, des établissements de recherche et les pouvoirs publics. (La norme est unique en son genre et Standards Norway s’emploie à l’internationalisation de celle-ci via l’ISO). Pour veiller au respect de cette norme par les aquaculteurs, le ministère de la pêche et des affaires côtières a adopté le règlement n° 1490 du 11 décembre 2003 relatif à la norme technique des installations utilisées pour les activités aquacoles (règlement NYTEK), qui prévoit notamment un système de certification. La direction de la pêche est chargée de la mise en œuvre de ces règles. La surveillance du respect des exigences prévues par le règlement NYTEK constitue une tâche essentielle dans ce contexte. Celle-ci est principalement réalisée au moyen d’audits de système s’appuyant sur un contrôle interne.

Parmi les autres mesures figurent la nomination d’une commission permanente chargée des échappements des poissons d’élevage et la publication sur l’internet de listes d’échappements.

Bien que l’introduction de ces mesures soit relativement récente et qu’il soit par conséquent trop tôt pour entreprendre une évaluation officielle, des signes précurseurs indiquent que la stratégie «Objectif: zéro échappement» a une incidence importante. Selon les chiffres de la direction de la pêche, au cours des cinq dernières années (2004-2008), les échappements ont concerné respectivement 553 000, 715 000, 920 000, 290 000 et 100 000 poissons (MFCA 2009). Ce problème reste toutefois une priorité pour la direction de la pêche, et dans sa stratégie pour un secteur aquacole norvégien durable sur le plan économique, publiée récemment, celle-ci a annoncé son intention d’étendre la stratégie «Objectif: zéro échappement», notamment pour améliorer le registre actuel des échappements, pour élaborer de nouvelles instructions sur les échappements et créer des bases de données d’expériences et pour adapter la norme NYTEK existante à d’autres installations aquacoles (MFCA 2009).

Aménagement des zones côtières

L’aménagement des zones côtières au niveau régional (provincial) a été introduit en réponse aux problèmes d’intégration que l’aménagement des zones côtières à l’échelon municipal n’a pas permis de résoudre, notamment la coordination entre les secteurs concernés au niveau régional (Hovik et Stokke 2007). Les plans de développement des

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pouvoirs locaux sont considérés comme un outil essentiel pour planifier l’utilisation des zones côtières; ils constituent un moyen non seulement d’éviter les conflits entre les différents utilisateurs tels que l’aquaculture et la pêche et d’arriver à un équilibre entre leurs intérêts et les principaux besoins de la communauté comme les activités de plein air, la mer et la conservation, mais aussi de permettre une classification par zone qui réduit l’incidence sur l’environnement et le risque d’infection. La loi sur l’aquaculture facilite également l’aménagement des zones côtières par-delà les frontières locales au moyen de nouvelles dispositions relatives à l’aménagement régional et une planification conjointe entre les autorités. La nouvelle loi de 2009 sur l’aménagement du territoire et la construction confère davantage de prérogatives aux autorités locales pour permettre la planification des zones destinées à l’élevage d’espèces ou de groupes d’espèces spécifiques.

Flexibilité

Le système norvégien de réglementation et d’autorisation offre une certaine flexibilité permettant de répondre à des problèmes spécifiques. Il peut s’agir de problèmes particuliers ayant trait à un site ou à une installation quelconque (ces problèmes pouvant être réglés dans le cadre du permis) ou de situations spécifiques dans une zone bien précise, justifiant un contrôle réglementaire plus vaste. La région du Hardanger Fjord constitue un exemple de ces situations spécifiques; elle connaît en effet différents problèmes dont un état critique des stocks causé par la maladie et les poux du saumon et des conditions environnementales incertaines du fait de la mauvaise qualité des eaux et de la pullulation croissante des algues. Les activités aquacoles y ont donc été gelées en avril 2008 dans l’attente de la création d’un régime administratif spécifique pour la région; la législation qui permettra la mise en place de ce régime est en cours d’élaboration pour soumission au Storting (MFCA 2009).

Transfert et hypothèque des permis d’aquaculture

L’une des principales évolutions dans la loi sur l’aquaculture de 2005 concerne la création d’un droit légal de transfert et d’hypothèque des permis d’aquaculture. Ces nouveaux droits découlent de la politique du gouvernement visant à supprimer progressivement la réglementation de la propriété, l’assouplissement des exigences en matière de propriété associé au droit de transfert et d’hypothèque des permis étant considéré comme un moyen de normaliser la situation du secteur par rapport aux autres secteurs et de lui permettre de mieux s’adapter aux nouveaux défis qui l’attendent (MFCA 2006). Par conséquent, si dans le passé un nouveau permis était nécessaire lorsque les droits étaient transférés d’une entité à une autre, les nouvelles règles permettent le transfert d’un permis entre parties privées sans approbation des pouvoirs publics ni demande de permis supplémentaire. Lors du transfert, toute condition associée au permis accompagnera le transfert et s’appliquera entièrement (et sera opposable) au nouveau propriétaire, ce qui signifie que l’accent est mis sur la réalisation des activités aquacoles plutôt que sur l’entité qui les pratique. La disposition repose sur l’idée que les intérêts de la société disparaissent dès lors qu’une zone est utilisée pour l’aquaculture et que les activités s’y déroulent de manière responsable. Si le permis change de mains, les autres intérêts ne seront pas objectivement concernés par la proposition, étant donné que la zone utilisée et les activités exercées par le nouveau propriétaire resteront inchangées. Le nouveau droit d’hypothèque signifie que le permis peut être utilisé comme garantie pour la sécurité du créancier, ce qui offre davantage de prédictibilité au secteur et lui donne un meilleur accès aux capitaux.


4.2. Chili

4.2.1. Contexte

L’aquaculture est un secteur important au Chili, en particulier dans certaines des régions les plus pauvres, où il est une source importante de revenus et d’emploi pour des zones ne disposant pas d’autres possibilités économiques. Pendant plusieurs années, le secteur a connu une croissance considérable, la production étant passée de moins de 100 000 tonnes en 1990 à plus de 850 000 tonnes en 2007. Représentant environ 80 à 85 % de la production et aux alentours de 90 % de la valeur commerciale, les salmonidés (essentiellement le saumon de l’Atlantique et la truite saumonée) constituent de loin les espèces les plus importantes; toutefois, des filières reposant sur d’autres espèces, notamment les moules (qui représentaient près de 5 % de la valeur commerciale en 2008), se développent (même si elles restent de faible envergure). Si, comme on le verra plus loin, la situation actuelle de l’aquaculture chilienne est quelque peu différente – une série d’épidémies a entraîné une baisse de la production en 2008 et 2009 – on estime que les perspectives de croissance à plus long terme restent positives. Les espoirs du secteur reposent sur la demande de produits de l’aquaculture prévue à long terme et sur une croissance limitée de la production norvégienne (en raison de la limitation des concessions). Néanmoins, il pourrait falloir à la production chilienne environ 5 ans avant de retrouver les niveaux enregistrés en 2007/2008.

Tableau 7: Production aquacole récente (Chili)

ANNÉE

PRODUCTION (t) VALEUR (MILLIERS

EUR)

2007 853 140 3 823 416

2006 835 996 3 223 520

2005 713 706 2 244 508

2004 685 135 1 984 615

2003 603 485 1 561 066

Source: FAO 2009a Les exportations de poisson (dont l’aquaculture représentait 68 % de la valeur en 2008) sont une composante significative du commerce extérieur chilien, leur valeur ayant dépassé 3 milliards EUR en 2008 (une hausse de 7,4 % par rapport à 2007, malgré une baisse de la production). Les principaux marchés d’exportation des produits chiliens sont les États-Unis (21,9 % en 2008), le Japon (21,9 %), l’Europe (16,8 %) et l’Amérique latine (6,7 %).

L’élevage du saumon est, de loin, la filière la plus importante de l’aquaculture chilienne. Au cours des dix dernières années, il a constitué un facteur important de croissance économique et de développement, notamment dans la «région X», la région administrative connaissant quelques-uns des taux d’emploi les plus élevés du pays. Ainsi, dans cette région, la concentration des opérations d’élevage en cage dans certains lieux a attiré de nombreuses autres activités, comme des entreprises de transformation, des sociétés pharmaceutiques, des services vétérinaires ou encore des compagnies d’assurances, lesquelles forment un pôle industriel consacré au saumon comptant plus de 200 sociétés et offrant du travail à plus de 20 % de l’ensemble des travailleurs. À l’échelle du Chili, on estime que le secteur aquacole a occupé jusqu’à 45 000 personnes directement, et 25 000

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indirectement (davantage que la plupart des autres secteurs primaires du pays), même si de nombreuses pertes d’emploi ont été enregistrées en raison des difficultés récentes.

Ces difficultés récentes découlent de la prévalence croissante d’un certain nombre de maladies dont des pathogènes bactériens (Vibrio sp., Streptococcus, Aeromona salmonicida atypical, Piscirickettsia salmonis), le pou de mer (Caligus rogercresseyi), la nécrose pancréatique infectieuse (NPI) et dernièrement et plus grave encore, l’anémie infectieuse du saumon (AIS). En raison de ces difficultés principalement28, le secteur aquacole a connu une forte baisse de productivité accompagnée de la perte d’un nombre considérable d’emplois (estimé à 15 000, soit un tiers des emplois directs, à la fin de 2009). L’échec de la gestion des maladies est en grande partie imputable à l’inadéquation des infrastructures de planification, qui a permis l’expansion de sites existants et la localisation d’exploitations à trop grande proximité les unes des autres, ce qui a accru le risque d’épidémies et l’incidence de ces dernières, tout comme d’autres risques environnementaux.

4.2.1.1. Comparaison avec l’aquaculture de l’UE

Bien que la prédominance de l’élevage du saumon soit une caractéristique commune au Chili et à certains États membres, de manière générale, le secteur aquacole chilien diffère fortement de celui de l’UE. Ainsi, sur le plan géo-économique, le Chili dispose d’un vaste littoral offrant de bonnes conditions pour l’aquaculture; on y observe bien moins de conflits et de compétition pour l’espace et l’utilisation des terres/de l’eau et un équilibre plus favorable en matière de considérations économiques et environnementales; la main-d’œuvre y est beaucoup moins chère, même si la production est généralement moins mécanisée; enfin, il y a disponibilité d’aliments pour poissons produits dans le pays avec des matières premières locales (farines et huiles de poisson). La structure des échanges du Chili est également très différente, le Chili bénéficiant notamment de conditions commerciales favorables avec ses principaux partenaires à l’exportation.

4.2.2. Cadre réglementaire et administratif

La réglementation de l’aquaculture au Chili est actuellement déterminée par la «Ley General de Pesca y Acuicultura» (loi générale sur la pêche et l’aquaculture) de 1991, bien qu’une révision importante de celle-ci, qui pourrait entrer en vigueur avant la fin de 2009, soit actuellement à l’examen au sénat chilien. La nouvelle loi proposée, si elle est adoptée dans sa forme actuelle ou sous une forme comparable, apportera certains changements importants (voir ci-dessous). Toutefois, le cadre général ne sera pas modifié en profondeur par rapport à celui de la loi de 1991.

Cette dernière introduit l’autorisation aquacole (en eau douce) et le permis de concession (en mer), nécessaires à l’exploitation. Elle fixe par ailleurs le cadre de base pour la gestion des activités aquacoles, y compris en instaurant des zones d’élevage spécifiques en mer. La loi constitue également le fondement de la législation sanitaire et environnementale relative à l’aquaculture, à savoir le «Reglamento ambiental para la acuicultura» (RAMA - règlement environnemental relatif à l’aquaculture) et le «Reglamento sanitario para la acuicultura» (RESA - règlement sanitaire relatif à l’aquaculture). Les versions actuelles des deux régimes ont été approuvées en 2001.

Comme dans tous les autres pays, plusieurs agences réglementaires participent à la réglementation et à la gestion administrative de l’aquaculture chilienne. Le sous-secrétariat à la pêche (Subsecretaría de Pesca) est le principal responsable de la politique et de la

28 D’autres facteurs ont également eu une incidence, notamment les pressions découlant de l’augmentation des

prix de postes importants comme la nourriture et le fret.


gestion administrative en matière d’aquaculture, les questions fonctionnelles, dont l’exécution, étant prises en charge par le service national de la pêche (Servicio Nacional de Pesca – Sernapesca), conformément à une série de décrets et de résolutions administratives. Par ailleurs, le sous-secrétariat des affaires maritimes (Subsecretaria de Marina), la commission environnementale (Comision Nacional de Medio Ambiente – CONAMA), la direction des frontières et des limites nationales (Dirección Nacional de Fronteras y Limites del Estado), Corporacion Nacional Produccion (Corfo), le cadastre (Conservador de Bienes Raices and Tesorería) et la direction générale de l’eau (Dirección General de Aguas) interviennent tous dans certaines procédures concernant l’octroi des concessions et autres autorisations.

Nouvelle loi sur la pêche et l’aquaculture

En réponse à la crise que traverse actuellement l’aquaculture chilienne, le gouvernement a créé en 2008 une commission interministérielle («Mesa de Trabajo del Salmon») chargée d’analyser et de proposer des mesures destinées à résoudre les problèmes à l’origine de la crise et, plus généralement, à promouvoir le développement durable du secteur. Cette initiative a débouché sur l’adoption d’un projet de loi apportant diverses modifications à la loi de 1991. Toutefois, le statut actuel de la proposition de loi est incertain, car si elle est passée à la chambre des députés (chambre basse) et a été approuvée par la commission spéciale de la pêche et de l’aquaculture en mai 2009, lors de son passage devant la commission de la pêche du sénat en juillet 2009 près de 250 objections ont été présentées, ce qui garantit dans les faits qu’elle ne sera pas approuvée sous sa forme actuelle (Witte 2009).

Encadré n° 2. Résumé des principales modifications de la loi sur la pêche et l’aquaculture (Chili)

Création de zones de gestion sanitaire conjointe («Barrios») Modification des règles environnementales (RAMA) Modification des règles sanitaires (RESA) Modification des règles d’importation Modification des droits de propriété concernant les concessions Détermination des limites de capacité de charge et des paramètres environnementaux influençant la production aquacole

Renforcement du cadre de contrôle et de surveillance (Sernapesca) Contrôle des mouvements des poissons, des récoltes, des exigences en matière de transformation, des mesures de biosécurité, etc.

Dans sa forme actuelle, la proposition de loi contient un certain nombre de modifications de taille. La plus importante d’entre elles concerne sans doute la création de zones de gestion sanitaire conjointes ou de voisinage («Barrios»), qui instaure des barrières sanitaires dans les régions déclarées exemptes de maladie. Chaque zone de gestion conjointe sera formée lorsqu’il existera au moins trois concessions adjacentes et une fois la zone créée, certains contrôles supplémentaires relatifs notamment à la production, aux aliments pour animaux ou aux mouvements auront lieu. D’autres modifications essentielles ont trait à l’utilisation des vaccins et des autres médicaments et à des règles plus strictes en matière d’analyse des résidus, dont une obligation d’enregistrement dans le Programa de Control de Residuos (programme d’analyse des résidus); par ailleurs, divers changements sont prévus au niveau institutionnel.

On peut toutefois affirmer que la question la plus controversée sur le plan politique concerne l’introduction de mécanismes d’hypothèque pour les propriétaires de concessions, considérée par les opposants comme contraire à la constitution, au motif qu’elle vise à privatiser la mer en autorisant les détenteurs de concessions à fournir des garanties

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fondées sur les biens nationaux. En vertu de la proposition de loi, les propriétaires actuels de concessions pourraient choisir une concession à durée déterminée, de 40 ans par exemple, renouvelable 10 ans avant son expiration. Aux dires de ses détracteurs, cette mesure porterait également atteinte aux droits des pêcheurs traditionnels et les empêcherait de développer leurs activités (Murias 2009).

4.2.3. Points de vue sur les charges réglementaires

Dans l’ensemble, par rapport à l’aquaculture de l’UE (et de la Norvège également), le niveau de la charge réglementaire est considérablement plus faible au Chili. Cette situation fut un temps considérée comme un avantage commercial pour le secteur aquacole, le respect de la réglementation, même s’il était exigeant, étant bien plus facile et beaucoup moins onéreux que dans l’UE (Poseidon Aquatic Resources Management 2008). En outre, à l’époque où la réglementation n’offrait pas le cadre nécessaire pour le respect des normes requises en vue de l’exportation, les opérateurs du secteur ont mis au point leurs propres accords, notamment l’accord de production propre («Acuerdo de Producción Limpia» - APL), accord volontaire signé en 2002 par 48 producteurs de saumon et fixant, d’une part, un objectif en matière de traitement des eaux usées et de gestion des déchets solides dans le but de mettre les producteurs en conformité avec les normes environnementales actuelles et, d’autre part, le recours accru, sur une base volontaire, à la certification environnementale des élevages de saumon selon la norme ISO 14001. Un code de bonnes pratiques environnementales, non obligatoire, a également été élaboré, lequel contient des critères de durabilité pour tous les stades de l’élevage du saumon. Ces accords étaient vus comme un moyen d’augmenter la productivité et la compétitivité.

Les problèmes actuels auxquels le secteur aquacole chilien est confronté mettent sérieusement en cause la capacité de cette approche d’atteindre ses objectifs. Bien que ces problèmes ne soient pas uniquement d’ordre environnemental et sanitaire (comme on l’a vu plus haut, l’aménagement du territoire a également joué un rôle important), il est manifeste que la réglementation de l’aquaculture n’a pas suffi à prévenir les incidences environnementales et la situation sanitaire dont le secteur pâtit aujourd’hui. Si l’on ne peut déterminer avec exactitude les causes des difficultés actuelles et le lien entre celles-ci et la situation législative et réglementaire, les faits semblent indiquer que le système de planification et de réglementation a fortement contribué à la crise sanitaire que l’on connaît aujourd’hui.

Si l’on excepte la question de l’adéquation du système réglementaire et les difficultés actuelles, trois grands problèmes se posent à l’aquaculture chilienne:

• Adaptabilité des règles: l’un des problèmes auxquels est confronté le secteur tient en l’obligation pour celui-ci de se conformer à des règles qui ont été largement conçues pour l’élevage du saumon et dont certaines sont difficiles à appliquer et à respecter pour d’autres filières, comme la mytiliculture.

• Délais réglementaires: les délais réglementaires, notamment pour l’autorisation de nouveaux sites (la procédure peut prendre entre 4 et 5 ans) constituent une contrainte considérable pour les opérateurs du secteur en termes financiers et du point de vue de la planification (et des risques d’investissement). Ils ont également eu comme conséquence néfaste que les éleveurs de saumon ont augmenté leur production dans les sites existants plutôt que d’en créer de nouveaux, ce qui s’est traduit par un accroissement de la densité d’élevage et une aggravation de l’exposition aux risques de maladies.


• Respect des règles: on estime que le respect des règles est faible. Sernapesca considère que la plupart des cas de non-respect concernent des problèmes d’enregistrement et de défaut de transmission des données sur les sites dans les délais impartis (informations relatives, par exemple, à la récolte ou aux mouvements des poissons). Les amendes varient entre 30 et 300 UTM (Unidad Tributaria Mensual), soit entre 1 500 et 15 000 EUR, niveau que d’aucuns estiment trop faible pour avoir un effet dissuasif.

4.2.4. Meilleures pratiques retenues en matière de réglementation de l’aquaculture chilienne

Les modifications de la loi de 1991, si elles sont adoptées sous la forme figurant actuellement dans la proposition de loi, introduiront un certain nombre de changements importants en matière de réglementation de l’aquaculture chilienne. Toutefois, les nouvelles dispositions constituent, dans une très large mesure, une réaction directe aux problèmes sanitaires actuels et elles sont en grande partie le reflet des bonnes pratiques existant déjà dans la législation européenne. La proposition visant à instaurer un mécanisme d’hypothèque pour les concessions à long terme s’inspire du système norvégien et reflète la nécessité, pour les aquaculteurs, d’obtenir des garanties commerciales (notamment en matière d’investissements), bien que la question de savoir si cette méthode permet de répondre au mieux aux besoins du secteur aquacole en matière de prévisibilité et de sécurité se trouve au centre du débat politique au Chili.

En ce qui concerne les pratiques existantes, trois éléments peuvent être mis en évidence:

• Une gestion administrative selon le principe du guichet unique: comme la Norvège, le Chili a adopté une démarche fondée sur un guichet unique pour assurer la gestion administrative de l’aquaculture. Ainsi, dans le contexte de la politique nationale d’aquaculture de 2003 («Política Nacional de Acuicultura» - PNA), le gouvernement a tenté de simplifier la gestion administrative et de mettre en place un cadre pour coordonner une série de politiques et d’entités juridiques ayant trait à l’aquaculture. Ces efforts ont débouché sur la création d’un «guichet unique» au sein du département de la pêche (Sernapesca), chargé de la gestion pratique de toutes les formalités administratives, des autorisations et des permis. La majorité de ces opérations peuvent à présent se faire en ligne grâce à l’internet. Bien que ce système ne semble pas avoir réellement amélioré les délais de traitement des demandes, il a considérablement simplifié la gestion administrative de celles-ci.

• Un autre mécanisme important résultant de la politique de 2003 concerne la création d’une commission nationale de l’aquaculture composée de représentants du secteur public (12) et du secteur privé (7). La commission a élaboré et mis en œuvre un certain nombre de plans d’action annuels dont les objectifs sont les suivants: i) améliorer la compatibilité entre les instruments de réglementation territoriale existants applicables à l’aquaculture; ii) simplifier et décentraliser les procédures administratives pour les utilisateurs et l’État; iii) élaborer un régime spécifique pour l’aquaculture à petite échelle; iv) évaluer le régime de brevet et d’expiration en vigueur et proposer d’autres solutions; v) renforcer le respect de la réglementation environnementale et sanitaire dans le cadre des activités; vi) élaborer un diagnostic pour le transfert en matière de recherche et de technologie concernant l’aquaculture. Cette méthode, fondée sur la participation des secteurs public et privé, a fortement contribué à l’articulation des capacités existantes du secteur, et notamment au renforcement de la confiance entre les différentes filières participant aux activités aquacoles.

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• La désignation de zones aquacoles: des zones aquacoles et leurs limites dans les eaux maritimes ont été établies par décret dans huit régions. Elles ont été créées en vertu des prérogatives générales prévues par la loi de 1991, conçues pour faire en sorte que les activités aquacoles n’entrent pas en conflit avec d’autres activités (pêche, navigation, tourisme et protection de la nature). À cet égard, les concessions ne peuvent être autorisées dans les réserves maritimes (zones de reproduction pour les stocks halieutiques) ni dans les parcs marins récemment créés. Ces zones permettent non seulement de réduire les conflits, mais elles facilitent aussi la réalisation et la mise en place des activités aquacoles dans les zones maritimes.

4.3. Autres pays

Il est évident qu’en général le cadre réglementaire dans la plupart des autres économies avancées est comparable à celui de l’UE, avec les mêmes problèmes, comme la multiplicité des agences, la complexité et le volume de la législation, les différences entre les pouvoirs locaux, régionaux et nationaux, la réglementation en matière d’environnement, de planification et d’implantation, etc. Dans une certaine mesure, ces problèmes existent également dans les autres pays, dont les principaux producteurs aquacoles tels que le Vietnam et la Thaïlande, bien qu’en général la charge globale semble être nettement inférieure dans ces pays. Les passages suivants constituent une analyse succincte de certaines des évolutions réglementaires récentes dans les politiques aquacoles d’une sélection de pays avancés.

4.3.1. États-Unis

On peut raisonnablement affirmer que l’aquaculture américaine a été confrontée à des problèmes réglementaires considérables. Une analyse publiée en 2004 avait conclu que la réglementation de l’aquaculture se caractérisait par des politiques et des régimes réglementaires complexes, incohérents et se chevauchant partiellement, gérés au niveau administratif par de nombreuses agences nationales et fédérales (US Commission on Ocean Policy 2004). En particulier, l’absence d’exigences réglementaires claires pour l’aquaculture dans les eaux fédérales (au large) a laissé le champ libre à l’aquaculture dans la zone économique exclusive des États-Unis (Cicin-Sain et. al. 2005, National Oceanic and Atmospheric Administration 2008) jusqu’à l’introduction d’une législation spéciale en 2007. Au niveau local, le secteur aquacole se plaint depuis de nombreuses années de l’aquaculture côtière (sur le littoral) et continentale, de la complexité des règles, des permis à durée variable ou à brève échéance, des lois relatives à l’utilisation de l’eau, à l’environnement, au transport, à la santé et à la sécurité, des procédures et des exigences en matière d’autorisation et des difficultés qui résultent de la nécessité de s’adresser à une multitude d’agences. Ces problèmes restent une source de conflits (Skladany and Baily 1994).

Toutefois, en 2005 puis en 2007, des réformes importantes sont intervenues pour l’aquaculture au large, grâce à l’adoption de lois nationales relatives à l’aquaculture en mer. Il convient de noter qu’à plusieurs égards, la loi applique des méthodes comparables aux meilleures pratiques mises en évidence plus haut. Ainsi, dans la loi de 2007, les procédures d’obtention des permis ont été simplifiées, notamment grâce à la création d’un système de permis unique (au lieu de permis d’implantation et d’exploitation séparés), et les périodes de validité des permis, qui sont transférables, sont passées de 10 à 20 ans, renouvelables jusqu’à 20 années supplémentaires (au lieu de 5). Le processus repose également sur le principe du guichet unique, le secrétaire au commerce ayant l’obligation de consulter les agences fédérales, les comités de gestion de la pêche et les états côtiers avant d’octroyer un permis. La décision d’accorder ou non un permis doit être prise dans un certain délai.


Toutefois, aucune des deux lois n’a pu créer les conditions propices au développement de l’aquaculture au large et les dernières propositions visant à autoriser l’aquaculture en mer à travers une agence fédérale ont été rejetées29. L’administration Obama a déclaré qu’elle élaborerait des règles fédérales en matière d’aquaculture, y compris un système qui permettrait l’élevage piscicole au large, et qu’elle transfèrera la responsabilité de la surveillance au service national des pêches maritimes (Winter 2009)

4.3.2. Canada

Malgré une aquaculture assez ancienne et des conditions propices à cette activité, l’importance du secteur aquacole canadien est relativement faible (il a produit environ 170 000 tonnes en 2007). On reconnaît depuis longtemps que le Canada aurait les capacités pour devenir un producteur de produits aquacoles plus important. En dépit de ce potentiel, les précédentes tentatives visant à encourager le secteur n’ont produit que des résultats modestes. La promotion de l’aquaculture fait toutefois partie des objectifs qui revêtent une importance croissante pour le département de la pêche et des océans (DFO), qui a lancé aux cours des dernières années une série de stratégies et de plans. Ceux-ci comportent actuellement une réforme de la réglementation, considérée comme l’une des priorités dans le plan stratégique du DFO pour la période 2005-2010 (DFO 2005). Parmi les objectifs fixés dans le contexte de la réforme et de l’amélioration de la gouvernance figurent:

• la création d’un système réglementaire et d’un système de gouvernance efficaces et transparents;

• la mise en place d’un processus décisionnel prévisible et cohérent qui réduise également les retards contraignants et inutilement coûteux;

• la réduction des charges résultant du chevauchement fédéral/provincial et des incertitudes qui en résultent, ainsi que l’élaboration d’une approche responsable et coopérative au sein des institutions;

• la mise en place d’un cadre réglementaire de gestion des risques permettant d’assurer une application adéquate des règles (DFO 2005, 2009).

En 2009, le gouvernement a lancé l’initiative nationale pour des plans d’action stratégiques en aquaculture (Inpasa) en vue de fournir un cadre pour la définition d’objectifs précis et réalistes; il lance actuellement des consultations sur l’élaboration de plans d’action stratégiques destinés à chaque sous-secteur. La mise en œuvre en sera rendue possible grâce à un accord national soutenu par le Conseil canadien des ministres des pêches et de l’aquaculture (CCMPA) et coordonnée entre les différents gouvernements (fédéral, provinciaux/territoriaux) au moyen d’une déclaration commune d’intention ou d’autres mécanismes comparables (DFO 2009).

4.3.3. Australie

Une étude de 2004 concernant les charges réglementaires, réalisée par une agence gouvernementale australienne (Productivity Commission 2004), a formulé les observations suivantes:

29 Federal Register, 29 avril 2009 (volume 74, numéro 81), www.thefederalregister.com/d.p/2009-04-29-E9-

9462.

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http://www.thefederalregister.com/d.p/2009-04-29-E9-9462

http://www.thefederalregister.com/d.p/2009-04-29-E9-9462


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• La production aquacole est régie par un réseau inutilement complexe de dispositions législatives et d’agences couvrant la gestion maritime et côtière, la gestion de l’environnement, l’aménagement du territoire, la propriété terrestre, la quarantaine et la translocation.

• La législation nationale relative à la pêche et/ou à l’aquaculture poursuit de nombreux objectifs, qui ne sont pas toujours clairement définis. Ces objectifs peuvent se chevaucher ou entrer en conflit et les orientations concernant l’importance relative à accorder à chaque objectif font souvent défaut.

• Les services gouvernementaux nationaux chargés principalement des dispositions réglementaires concernant l’aquaculture exercent souvent des compétences qui peuvent entrer en conflit, comme l’élaboration de la politique, la mise en œuvre de la réglementation, la promotion du secteur et le développement et la recherche.

• Certains états ont enregistré des progrès limités dans le domaine de la planification de l’aquaculture maritime.

• Dans la majorité des juridictions, les processus d’approbation sont complexes et longs.

En réaction à cette étude, le gouvernement a adopté le «Best Practice Framework for Regulatory Arrangements for Aquaculture in Australia» (cadre de meilleures pratiques en vue de la réglementation de l’aquaculture en Australie), dont l’objectif était d’atteindre un degré d’intégration élevé entre les trois niveaux de pouvoir impliqués dans la planification et les processus d’approbation relatifs à l’aquaculture. Tout en reconnaissant que les dispositions législatives et les structures de gestion sont différentes pour chaque juridiction, le gouvernement a proposé que des éléments d’un cadre «de meilleures pratiques» soient adoptés en temps voulu pour atteindre un niveau de cohérence plus élevé entre les processus existants et rationaliser ceux-ci (Department of Agriculture, Fisheries and Forestry 2005). Les recommandations de meilleures pratiques énoncées dans le cadre susmentionné consistaient notamment à:

• adopter une méthode de gestion par cas afin de donner un seul point de contact aux demandeurs de permis d’aquaculture;

• mettre en place un point de contact unique responsable de la gestion courante des clients et des projets et de la coordination des processus d’approbation entre les agences gouvernementales, pour éviter la duplication des efforts et la répétition des tâches par les différents gouvernements et le demandeur;

• veiller à ce que la planification de l’aquaculture s’effectue de manière proactive et intégrée, en tenant compte non seulement des facteurs environnementaux, mais aussi des implications de l’aquaculture sur l’économie, la société et le partage des ressources;

• utiliser une série d’instruments de planification, y compris l’établissement de zones réservées à l’aquaculture sur la base, notamment, d’une évaluation sociale et économique rigoureuse; ces zones pourraient également être accompagnées d’une description des principes régissant l’allocation des ressources et des contrôles liés au développement et à la gestion applicables à certaines régions spécifiques;

• mettre en place un cadre en vue de l’octroi d’un bail, de préférence enregistré, qui donne aux particuliers le droit d’accéder et d’occuper pour une durée déterminée les eaux et terres détenues par l’État et qui fixe les règles en matière de sécurité.


Il n’y a pas d’étude portant sur la mise en œuvre du cadre de meilleures pratiques, même si le sentiment est qu’il a permis l’amélioration du système réglementaire. Ce cadre (qui a été établi en concertation avec le secteur) a été accueilli favorablement par le secteur aquacole; tous les États et les territoires du Nord ont appliqué au moins certaines des recommandations (OCDE 2007), plusieurs États ayant même officiellement intégré le cadre dans leurs stratégies30.

4.3.4. Nouvelle-Zélande

Relativement récent, le secteur aquacole de la Nouvelle-Zélande génère un chiffre d’affaires annuel de quelque 360 millions NZD (soit environ 177 millions EUR). Au cours de ses premières années de développement, le secteur a connu une croissance soutenue, et on estime qu’il présente encore un potentiel de croissance considérable, le gouvernement et le secteur visant un chiffre d’affaires de 1 milliard NZD (500 millions EUR) à l’horizon 2025 (Aquaculture New Zealand 2009). Toutefois, certains éléments indiquent actuellement que cette croissance est freinée, et, selon Aquaculture New Zealand, l’association du secteur, sans une modification majeure de la législation, l’objectif de croissance ne sera pas atteint (Aquaculture New Zealand 2009a).

Un processus de réforme de la réglementation de l’aquaculture a été lancé en 2004, avec l’adoption de la loi sur la réforme de l’aquaculture (Aquaculture Reform Act 2004), mais le secteur ne considère pas que cette loi permettra la mise en place d’un environnement efficace. D’autres projets de réforme de l’aquaculture sont en cours depuis un certain temps; un projet de loi modifiant la législation applicable à l’aquaculture [Aquaculture Legislation Amendment Bill (No. 2)] est actuellement examiné par le parlement néo-zélandais, mais la commission spéciale de la production primaire a proposé un certain nombre d’amendements (Primary Production Committee 2009). En tout état de cause, si le secteur considère que ces amendements apportent une réponse à certains problèmes techniques liés au régime actuel, il estime aussi que le projet de loi ignore les questions essentielles, comme l’accès à l’espace côtier, qui entravent toujours le développement de l’aquaculture. C’est pourquoi un groupe consultatif technique sur l’aquaculture a été créé en juillet 2009 pour formuler des recommandations en vue d’améliorer le régime applicable à l’aquaculture, qui seront examinées par les ministres en novembre 2009.

30 Voir par exemple Aquaculture Advisory Group, Victorian Aquaculture Strategy: The Action Plan (2008).

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5. ANALYSE ET RECOMMANDATIONS L’analyse et les recommandations qui suivent sont présentées sous la forme d’une série de questions et de réponses rédigées d’après les résultats du rapport: (1) Quels sont les problèmes? (2) Que pouvons-nous apprendre des pays tiers? (3) Quelles solutions pour l’aquaculture de l’UE? Les recommandations sont résumées en fin de chapitre.

5.1. Quels sont les problèmes?

Cette étude met en évidence plusieurs problèmes de réglementation au niveau des régimes régissant l’aquaculture au sein de l’UE. Au niveau de l’UE, les principaux obstacles semblent être:

• l’absence d’approche commune en matière d’autorisations, qui est à l’origine de divers problèmes liés aux procédures de demande d’autorisations au niveau local, notamment des retards, des incohérences, des réticences à donner un accord;

• l’accès aux sites adaptés à la production aquacole peut se révéler difficile parce que l’aquaculture n’est pas un utilisateur reconnu au même titre que les autres. La politique maritime propose de nouvelles possibilités pour la planification de l’espace maritime et côtier, mais il n’existe aujourd’hui aucune instruction claire pour la planification aquacole dans cette politique;

• il se pourrait que la directive-cadre sur l’eau soit un obstacle au développement de l’aquaculture, les craintes se faisant particulièrement sentir au niveau de la protection des eaux pour la conchyliculture;

• autre sujet de préoccupation, la destruction des poissons d’élevage par des espèces protégées; il existe des dispositions légales permettant de mieux gérer ce phénomène, mais leur interprétation reste incertaine;

• le mode d’application des règles des EIE au niveau local est également problématique, parce ce qu’il entrave le développement de l’aquaculture.

Il faut ajouter aux problèmes cités ci-dessus, considérés comme les plus importants, un certain nombre d’autres questions plus techniques: les problèmes en matière de politique de réglementation applicable à ces zones et leurs solutions, par exemple, sont assez précisément définis, mais il reste à trouver la solution technique/juridique et un créneau sur l’agenda réglementaire. Les questions suivantes peuvent être classées dans cette catégorie:

• en ce qui concerne la législation sur la santé des animaux aquatiques, il subsiste des problèmes techniques pour les activités aquacoles;

• les contraintes réglementaires ne permettent pas une accessibilité totale aux médicaments vétérinaires;

• il n’a pas été établi de règles pour l’aquaculture biologique, bien que le cadre législatif existe.

Au niveau des États membres, les obstacles commencent à se multiplier. On constate que les États membres sont confrontés à un certain nombre de problèmes identiques, en

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grande partie étroitement liés à ceux identifiés au niveau de l’UE. Les obstacles majeurs peuvent être résumés comme suit:

• France: concurrence pour l’attribution des sites et l’accès aux sites, autorisations pour de nouvelles exploitations; questions liées à l’EIE; introduction de contrôles environnementaux plus stricts que partout ailleurs; prolifération des oiseaux prédateurs protégés; différences entre les départements dans l’interprétation des règlements sur la santé animale; difficultés inhérentes au droit français des entreprises en cas de succession et/ou cession des exploitations;

• Grèce: nécessité de revoir la législation dans son ensemble; difficultés pour développer l’aquaculture dans les zones côtières et marines où la concurrence est importante notamment avec le tourisme;

• Italie: manque d’harmonisation, incohérences, incertitudes et retards dans les procédures administratives et réglementaires à cause du nombre important de lois et de la multiplicité des organes administratifs; chevauchement des responsabilités ou fonctions mal définies; différences dans la gestion, la réglementation et son application entre les organes régionaux; licences d’exploitation (obtention d’autorisations et de permis, particulièrement pour de nouvelles installations, soumise à des enquêtes administratives longues et détaillées); planification des zones côtières/marines (la plupart des administrations régionales disposent de plans de base pour la gestion de l’espace marin); normes de production biologique;

• Espagne: complexité de la transposition et de l’application de la législation européenne; difficultés similaires dans la législation locale, entrainant l’existence de multiples procédures et institutions juridiques et réglementaires; décentralisation notable des politiques et des pouvoirs réglementaires en faveur des communautés autonomes; absence de cadre administratif favorable; manque de cohérence dans la législation adoptée par les communautés autonomes; manque de coordination administrative et réglementaire au niveau des institutions; les différences entre les systèmes exécutif et législatif des régions conduisent à la multiplication des législations; complexité des procédures administratives pour l’obtention des autorisations; disparités entre les communautés autonomes pour l’application des droits portuaires et autres taxes; absence de définition de l’utilisation des zones côtières; restrictions significatives dues à la présence de sites Natura 2000;

• Royaume-Uni: retard dans les procédures d’obtention des autorisations; incertitude au niveau des demandes; recours excessif au principe de précaution; seuil élevé pour les EIE.

À ce stade, l’analyse met déjà en évidence des obstacles réglementaires importants. Il faut néanmoins appliquer les principes, définis au début de cette étude, qui permettent d’aboutir à une meilleure réglementation.

Mesure: nous n’avons pas noté de remarques significatives à propos d’une démesure de la législation. Dans son ensemble, le secteur aquacole accepte la nécessité d’une législation environnementale stricte bien qu’il existe quelques cas de plaintes spécifiques. Cependant, l’application de certaines dispositions comme celles qui s’appliquent à la conduite des EIE est plus problématique.

Cohérence: le secteur se plaint d’un manque de cohérence à tous les niveaux, et plus particulièrement au niveau des États membres (par exemple, les formulations et les interprétations ne sont pas uniformes pour les procédures et les règles relatives aux autorisations).


Transparence: à tous les niveaux, la législation est relativement ouverte mais n’est pas toujours simple et facile à comprendre. Il serait vraiment nécessaire d’élaborer plus de lignes directrices pour aider à la mettre en œuvre.

Ciblage: toute la législation n’est pas bien ciblée. Certaines dispositions, trop générales, ne sont pas toujours adaptées à l’aquaculture.

Responsabilité: dans l’ensemble, le niveau de responsabilité semble correct.

5.2. Que pouvons-nous apprendre des pays tiers?

Voici les principales leçons que nous pouvons tirer de la situation dans les pays tiers et qui pourraient être appliquées dans le contexte de l’UE.

• Élaboration d’un cadre législatif spécifique et détaillé pour l’aquaculture (Norvège): ceci devrait en principe être possible au sein de l’UE, nous en parlerons en détail dans le chapitre suivant.

• Un système de «guichet unique» pour le traitement des demandes de licences d’exploitation aquacoles (Norvège, Chili et autres). Un système de guichet unique dans chaque État membre pourrait alléger significativement la charge administrative qui pèse sur les producteurs aquacoles et, si le système est correctement mis en œuvre, réduire le temps de traitement des demandes et garantir qu’elles sont étudiées par un organisme expérimenté dans ce domaine.

• Adapter la législation environnementale à l’aquaculture ou inclure des dispositions spécifiques au secteur aquacole (Norvège).

• Désigner une autorité pour la pêche qui serait «l’autorité compétente» pour les EIE et définir un seuil spécifique pour l’évaluation de l’aquaculture (Norvège).

• Introduire un droit au transfert ou au prêt des licences d’exploitation aquacoles qui permettrait le transfert d’une licence entre entreprises sans approbation par un organisme public ni licence supplémentaire.

• Élaborer un cadre pour les meilleures pratiques (Australie).

5.3. Quelles sont les solutions?

5.3.1. Champ d’application des actions de l’UE

Avant de proposer des solutions, il est nécessaire de définir le champ d’application des actions de l’UE. Il est important de comprendre dès le départ que certaines mesures ne relèvent pas de la compétence de la Communauté, par exemple de nombreux aspects de l’aménagement du territoire terrestre ne sont pas couverts par la législation de l’UE. Ensuite, il faut rappeler que le droit d’adopter des mesures de protection de l’environnement plus strictes est conféré aux États membres par le Traité, même si ce droit ne doit pas s’exercer de façon à restreindre sans justification d’autres droits conférés par le Traité. Il faut également rappeler que l’aquaculture est une question qui relève des dispositions du Traité concernant l’agriculture/la pêche et qui concerne en premier lieu l’élevage des animaux aquatiques. Ainsi, d’après l’analyse de la Commission (Commission européenne 2009):

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• l’aquaculture est d’abord et surtout l’élevage d’animaux aquatiques: cette activité doit donc se conformer aux objectifs de l’UE, c’est-à-dire une productivité élevée, un niveau de vie équitable pour les exploitants, des marchés stables et la sécurité d’approvisionnement (cf. articles 32 à 38 du Traité). En pratique, l’aquaculture est régie par la PCP (règlement (CE) n° 2371/2002) et le Conseil a décidé qu’un soutien spécifique serait apporté par l’UE à l’aquaculture via le FEP (règlement (CE) n° 1198/2006);

• l’aquaculture consiste à élever des animaux pour produire de la nourriture: le développement de cette activité ne doit pas uniquement garantir un niveau de protection élevé en matière de santé et de bien-être des animaux (cf. article 37 du Traité), il faut également le considérer sous l’angle de la politique alimentaire. Les activités et produits aquacoles doivent donc respecter les normes strictes de l’UE en matière de sécurité alimentaire et de protection du consommateur (cf. articles 152 et 153 du Traité);

• l’UE vise à garantir un niveau élevé de protection de l’environnement. L’aquaculture utilise des ressources naturelles de qualité élevée, principalement de l’eau: elle doit être durable et compatible avec ces niveaux élevés de protection de l’environnement (cf. articles 174 et 175 du Traité);

• enfin l’aquaculture concerne principalement l’élevage d’organismes marins: le développement de l’aquaculture en mer et dans les zones côtières doit donc être sur un pied d’égalité avec les autres activités comme la pêche et le développement du tourisme et doit être envisagé dans le contexte de l’élaboration d’une politique maritime européenne intégrée.

Il est clair que les questions juridiques concernant les compétences et l’interprétation des droits conférés par le Traité sont complexes et n’entrent pas dans le cadre de cette étude. D’une façon très générale, on peut cependant rappeler et observer que l’UE peut agir si une question entre dans le champ d’action de l’aquaculture ou de la politique environnementale (dans les limites indiquées ci-dessus).

5.3.2. Une politique aquacole commune?

La question qui semble la plus évidente est de savoir si nous avons besoin d’une politique aquacole commune. Il est impossible de répondre ici à cette question dans la mesure où cela dépasse la portée limitée de cette étude. Les problèmes réglementaires et juridiques constituent l’un des nombreux domaines qu’il faudrait étudier avant de proposer d’élaborer une politique aquacole commune. En outre, il s’agit d’abord d’une question politique plutôt que juridique/réglementaire.

Cependant les observations qui suivent pourraient être utiles. Il convient d’abord de noter que globalement, lors de la révision de la stratégie en 2009, il a été fait peu de cas d’une politique aquacole commune (voir l’avis de l’association des exploitants aquacoles finlandais) et les acteurs du secteur semblaient en général soutenir l’approche du développement de la stratégie. De plus, il existerait de toute façon des limites aux possibilités d’action d’une politique aquacole commune, puisque certains domaines de l’environnement réglementaire ne relèvent pas des dispositions du Traité relatives à la pêche ni même de la législation de l’UE. Enfin il n’est pas évident que la création d’une politique aquacole commune se justifie. En effet il n’a pas été démontré que l’aquaculture puisse être réglementée efficacement (et les obstacles identifiés dans ce rapport supprimés) par la seule adoption d’une politique commune.


En outre, le développement de la stratégie de 2002 n’a été qu’un succès partiel et l’on peut se demander si la révision de la stratégie de 2009 fournit une base suffisante pour traiter complètement les problèmes réglementaires (vu en particulier que cette étude a identifié des lacunes). Néanmoins des arguments de poids plaident en faveur d’une action politique et d’un accompagnement réglementaire au niveau de l’UE. Un cadre commun pourrait aider à élaborer une approche cohérente en ce qui concerne les politiques et les niveaux administratifs (UE, État membre, régional, local). Ceci constituerait un outil particulièrement utile pour établir une cohérence et combler les lacunes dans des domaines où il est difficile pour l’UE de jouer un rôle réglementaire (par exemple sur la base de la subsidiarité).

Ces conclusions suggèrent donc que le niveau d’action devrait de situer entre la stratégie actuelle et une nouvelle politique globale. Les éléments d’une réforme législative et réglementaire de ce type pourraient comporter:

• l’introduction d’une nouvelle législation de l’UE dans les cas où les règles existantes ou l’absence de règle rendent nécessaire une législation unique au niveau européen;

• la modification de la législation existante dans les cas où la législation actuelle est inefficace, demande à être simplifiée ou crée des obstacles injustifiables;

• l’élaboration d’une politique plus globale, plus détaillée et plus ciblée et d’un cadre directeur;

• une promotion renforcée des objectifs de la politique (comme pour la stratégie).

Le rapport conclut qu’il faut associer ces approches, comme l’indiquent les recommandations qui suivent. Dans les cas appropriés, il faudrait procéder à une réforme de la législation. Cette réforme devrait être coordonnée et complétée par une approche politique qui pourrait inclure l’élaboration de mesures détaillées et d’un cadre d’orientation pour leur application (un "cadre des meilleures pratiques", sur le modèle australien). Ce cadre des meilleures pratiques pourrait se composer d’une série de déclarations et de lignes directrices sur l’application des règles de l’UE et des États membres concernant l’aquaculture. Il pourrait renvoyer à des instructions techniques plus détaillées comme les différents codes existant actuellement dans le secteur31. Les meilleures pratiques constitueraient un outil particulièrement utile pour établir une cohérence et combler les lacunes dans des domaines où il est difficile pour l’UE de jouer un rôle de régulateur (par exemple en raison de la subsidiarité).

RECOMMANDATIONS Il faudrait recourir à un ensemble de mesures législatives et réglementaires qui pourraient être coordonnées et complétées par une politique et un cadre d’application se présentant sous la forme d’un «Cadre des meilleures pratiques» pour l’aquaculture européenne. Ce cadre pourrait fixer des principes et fournir des bases qui serviraient à élaborer des directives spécifiques sur la réglementation aquacole à la fois au niveau de l’UE et des États membres.

31 Il existe déjà des «Codes des meilleures pratiques» au niveau de l’UE (comme le «Code de conduite» de la

FEPA) et des Etats membres mais il faudrait les regrouper (cf. Huntington et al, 2006).

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5.3.3. Les licences d’exploitation

Plusieurs des obstacles majeurs signalés sont clairement liés aux procédures d’octroi des licences en vigueur des les États membres. L’un des problèmes est tout simplement le manque de cohérence: procédures et approches diffèrent non seulement entre les États membres mais également au sein d’un même État membre. Certains problèmes, relatifs à la procédure d’octroi des licences, sont généraux: multiplicité des organismes concernés, nécessité d’obtenir plus d’une licence ou d’un permis, aucun lien entre les différentes demandes, délais de traitement différents selon les demandes (qui se cumulent jusqu’à atteindre plusieurs années), la réponse donnée est imprévisible et la durée de validité des licences n’est pas suffisante pour assurer stabilité et fiabilité de l’investissement.

Il semble difficile de remédier à ces problèmes dans leur ensemble sans légiférer au niveau de l’UE. Un cadre directeur global serait utile mais n’aboutirait probablement pas aux modifications réglementaires et au degré de cohérence nécessaire. L’analyse qui précède montre que l’UE aurait vocation à agir ici, en respectant les limites qui s’imposent. D’un point de vue juridique, une licence d’exploitation aquacole est, après tout, de la même nature qu’une licence de pêche. Par le passé, cette position a été justifiée en partie par la subsidiarité mais il est difficile d’appliquer ce principe lorsque qu’il existe des disparités entre les États membres et lorsque les objectifs de l’UE ne peuvent être atteints en raison des obstacles créés par les contraintes réglementaires.

Il faudrait donc étudier la possibilité de créer une licence européenne d’exploitation aquacole en consultant les acteurs du secteur. Bien entendu, un système de ce type ne serait pas facile à mettre en place et il faudrait étudier d’autres questions juridiques (en particulier le lien entre la licence d’exploitation aquacole et certaines parties de la procédure d’obtention des autorisations qui relèvent de la compétence des États membres et continuent d’être justifiées par le principe de subsidiarité). Ce système mérite néanmoins d’être étudié. Toute étude sur une licence d’exploitation aquacole européenne devrait prendre en considération les principes des meilleures pratiques définis ci-dessus. Il est en particulier nécessaire de simplifier la procédure, par exemple en créant un système qui permettrait de faire une demande standard, de préférence en ligne, à partir d’un guichet unique (ce qui serait en accord avec le SBA, incitative de l’UE en faveur des PME32). La durée de validité de la licence devrait couvrir une période de temps raisonnable, compatible avec les spécificités et les besoins de l’activité aquacole concernée. Il faudrait fixer précisément les conditions de renouvellement, les procédures de décision et les délais de traitement.

RECOMMANDATIONS Il faudrait étudier la possibilité de créer une licence européenne d’exploitation aquacole en consultant les acteurs du secteur, envisager d’utiliser les modèles de meilleures pratiques et prendre exemple sur la loi norvégienne sur l’aquaculture: système de guichet unique, fixation de délais de traitement des demandes, périodes de validité standard…

5.3.4. Accès et planification spatiale

Le point critique, au niveau de l’accès aux sites et de la planification spatiale, est que l’aquaculture n’est souvent pas considérée comme un utilisateur au même titre que les autres. Cela est peut-être dû à un manque de connaissance du secteur, à des considérations environnementales (pas nécessairement validées) ou à la préférence donnée

32 COM(2008) 394.


aux secteurs concurrents, par exemple le tourisme. Le secteur aquacole n’est donc souvent pas pris en considération au moment de la planification et des prises de décision et peut même être évincé par les autres secteurs. Il faut donc en priorité promouvoir l’aquaculture au rang d’utilisateur à part entière et favoriser sa reconnaissance. Cette question ne relève pas réellement de la réglementation mais plutôt de la stratégie ou du cadre des meilleures pratiques. En outre, la planification terrestre est un domaine dans lequel l’UE a peu de marge de manœuvre. Par contre, il est possible d’influencer la planification de l’espace maritime à travers la politique maritime. Dans ce contexte, il conviendrait de définir une approche spécifique à l’aquaculture.

RECOMMANDATIONS • Mettre en avant l’aquaculture dans la gestion intégrée des zones côtières et la planification de l’espace maritime et chercher comment définir une approche spécifique aux sites aquacoles.

• S’assurer que la planification spatiale «à l’intérieur des terres» tient compte des besoins et des valeurs de l’aquaculture en eau douce.

5.3.5. Directive-cadre sur l’eau

À ce stade, il est difficile d’identifier les obstacles découlant de l’application de la DCE. Les problèmes risquent de se poser principalement avec son application future. La publication de la première vague des plans de gestion des bassins hydrographiques fin 2009 devrait donner une première occasion de revoir, en partie seulement, les impacts sur l’aquaculture. Toute stratégie devrait favoriser la participation des acteurs du secteur aquacole aux procédures d’élaboration et de consultation et garantir qu’ils soient correctement informés. Il conviendrait aussi de contrôler l’application des directives pour définir s’il faut envisager de les modifier, notamment en ce qui concerne les eaux conchylicoles.

RECOMMANDATIONS • Garantir une collaboration étroite avec les aquaculteurs et veiller à ce qu’ils participent aux consultations et procédures liées à la DCE.

• S’assurer que le secteur aquacole est bien informé pour que la directive-cadre sur l’eau (DCE) et la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» soient correctement appliquées aux activités aquacoles.

• Garder en mémoire l’éventuelle nécessité de modifier certaines parties du cadre légal dans l’intérêt de l’aquaculture (par exemple les eaux conchylicoles).

• Envisager l’élaboration d’un cadre d’application spécifique.

5.3.6. Prédateurs protégés

La prédation des poissons d’élevage par les cormorans, les hérons, les phoques et les autres espèces protégées par la législation de l’UE sur la protection de la nature (principalement les directives «Oiseaux sauvages» et «Habitats») constitue un problème majeur pour l’aquaculture européenne. Rappelons que ceci découle plutôt des difficultés dans la mise en œuvre et l’application des dispositions légales et non de dispositions légales inadaptées. En effet, les directives «Oiseaux sauvages» et «Habitats» permettent aux États membres de prendre des mesures limitant l’impact des espèces protégées pour éviter des «dommages importants» aux pêcheries et aux eaux (à condition qu’il n’existe

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pas «une autre solution satisfaisante» et que la dérogation «ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable» des espèces protégées). La signification d’expressions clé telles que «une autre solution satisfaisante», «ne nuise pas au maintien, dans un état de conservation favorable, des populations» et «dommages importants» reste très incertaine de même que les normes à appliquer. De plus, les recherches sur la problématique des cormorans ont donné lieu à des conclusions «fondamentalement contradictoires».

Ces difficultés posent problème au niveau gouvernemental parce que les dispositions dérogatoires en question s’adressent aux États membres plutôt qu’aux opérateurs individuels. Si l’interprétation des dispositions n’est pas claire et s’il n’existe pas de preuve concluante de ces impacts, les décideurs ne peuvent pas être certains que les mesures prises pour contrôler la prédation sont en conformité avec la directive «Oiseaux sauvages» ou «Habitats» ni qu’elles se justifient au regard des termes de la politique.

La résolution de ces problèmes pourrait être grandement facilitée par l’élaboration de directives précises sur l’interprétation des termes ambigus de l’article 9 de la directive «Oiseaux sauvages» et de l’article 16 de la directive «Habitats» ainsi que des directives pratiques sur l’adoption de mesures préventives et d’atténuation dans le cadre de ces dispositions. Ces dernières doivent s’appuyer sur un consensus scientifique qu’il faudra élaborer dans les cas où les conclusions des recherches sont contradictoires. Ce type de mesure aidera les États membres sur trois plans: premièrement, elles les rassureront par rapport au risque de procédure de la Commission pour non respect des directives. Deuxièmement elles constitueront un cadre fiable pour les prises de décisions locales, et troisièmement elles renforceront les arguments politiques relatifs au besoin de gestion des prédateurs.

En ce qui concerne les cormorans en particulier, il conviendrait de suivre les recommandations formulées par le Parlement européen dans la résolution 2008/2177, notamment au sujet de la mise en place d’un plan de gestion de la population des cormorans en plusieurs phases et coordonné au niveau européen.

RECOMMANDATIONS • La Commission devrait, après consultation des États membres et des acteurs du secteur, élaborer des directives sur l’interprétation juridique et l’application des dispositions relatives à la résolution de conflits des directives «Oiseaux sauvages» et «Habitats» (notamment en ce qui concerne les termes employés «pas d’autre solution satisfaisante», «ne nuise pas» et «dommages importants»).

• Les États membres devraient, lorsque cela est opportun, intégrer les directives de la Commission dans leurs propres procédures administratives.

• De plus, il faudrait travailler à l’élaboration d’un consensus scientifique sur les conflits, en particulier en ce qui concerne les cormorans, afin de fournir une base fiable permettant de prendre des décisions.

• Dans le cas du problème spécifique des cormorans, il faudrait suivre les recommandations du Parlement européen, notamment au sujet de la mise en place d’un plan de gestion coordonné de la population, en plusieurs phases, et de la rédaction de lignes directrices sur les meilleures pratiques pour la prévention et l’atténuation des conflits.


5.3.7. Évaluation de l’impact sur l’environnement

Cette étude a noté une grande disparité des procédures d’EIE non seulement entre les États membres mais souvent au sein même des États membres, entraînant une absence notable de cohérence pour déterminer s’il faut procéder à une EIE, combien de temps sera nécessaire, les exigences de la procédure et les chances d’obtenir un agrément. La position adoptée par la Norvège, qui a désigné la direction des pêches comme autorité compétente et a mis au point des dispositions législatives ou des approches réglementaires spécifiques aux EIE relatives à l’aquaculture, pourrait améliorer la situation des exploitants aquacoles. En pratique, il serait cependant extrêmement difficile de légiférer dans ce sens au niveau de l’UE. Premièrement, la directive EIE indique déjà qu’il est du ressort des États membres de désigner l’autorité compétente (qui pourrait théoriquement être l’autorité compétente pour la pêche, ce point restant à l’appréciation des États membres). Deuxièmement, règlementer l’EIE dans un secteur spécifique remettrait en cause l’approche générale de la directive (qui fournit le cadre pour l’EIE mais prévoit que l’approche détaillée se fasse au niveau de l’État membre) et poserait aussi la question pour les autres secteurs. Troisièmement il resterait encore la question de l’adoption de mesures plus strictes au niveau de l’État membre.

L’approche la plus réaliste (et probablement la plus efficace) consisterait à envisager de déterminer des critères et/ou des directives sur l’approche de l’EIE dans le secteur aquacole. Il serait également possible d’inclure des lignes directrices et des approches communes à l’intérieur d’un cadre de meilleures pratiques.

Pour les sites considérés comme situés dans des «zones côtières sensibles» (par exemple les ZPS / ZSC Natura 2000), il vaudrait mieux utiliser les évaluations et autres mécanismes pertinents pour inclure l’aquaculture dans la planification des utilisations (cf. Huntington et al, 2006). RECOMMANDATIONS • Il serait opportun d’élaborer des critères et des lignes directrices spécifiques à l’aquaculture et/ou d’intégrer l’EIE de l’aquaculture dans le cadre des meilleures pratiques afin de développer un minimum de normes communes et des principes directeurs pour conduire l’EIE de l’aquaculture et promouvoir la reconnaissance de l’aquaculture en tant qu’utilisateur de l’espace.

• Pour les sites considérés comme situés dans des «zones côtières sensibles» (par exemple les ZPS / ZSC Natura 2000), il vaudrait mieux utiliser les évaluations et autres mécanismes pertinents pour inclure l’aquaculture dans la planification des utilisations (cf. Huntington et al, 2006).

5.3.8. Autres questions

Comme nous l’avons déjà signalé, il existe des problèmes techniques liés à certaines législations qui créent des obstacles réglementaires. En bref, ces derniers concernent: la liste des maladies et les procédures d’évaluation des risques dans la législation relative à la santé des animaux aquatiques, l’application aux poissons des règles de l’UE sur le bien-être des animaux, les obstacles réglementaires qui empêchent un accès total aux médicaments vétérinaires, la mise en place de règles détaillées pour l’aquaculture biologique et l’amélioration du cadre juridique pour la production biologique établi par le règlement (CE) du Conseil n° 834/2007.

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RECOMMANDATIONS • Santé des animaux aquatiques: mettre en place un suivi de la liste des maladies graves pour les animaux aquatiques et imposer des garanties supplémentaires pour certaines maladies, au niveau des États membres.

• Bien-être des animaux: examiner les problèmes liés au bien-être des poissons pour évaluer la valeur de mesures non législatives ou éventuellement législatives et proposer la révision de certaines dispositions de la réglementation des transports (Règlement (CE) du Conseil n° 1/2005).

• Médicaments vétérinaires: adopter la proposition pour une nouvelle réglementation des teneurs maximales en résidus (en veillant aux points qui intéressent particulièrement l’aquaculture).

• Règles détaillées pour l’aquaculture biologique: compléter l’élaboration des règles détaillées pour l’aquaculture biologique et le cadre juridique pour la production biologique établis par le Règlement (CE) du Conseil n° 834/2007.

Des problèmes concernant les règles commerciales internationales ont également été signalés. La question des importations à bas prix ou qui font l’objet de dumping est particulièrement préoccupante, dans la mesure où le saumon est disponible à bas prix dans des pays comme la Norvège et le Chili. Les relations commerciales internationales constituent un domaine complexe sur le plan politique et juridique, souvent sujet à controverses, mais également complexe sur le plan commercial, parce que les mesures visant à protéger les producteurs de l’UE peuvent dans certains cas ne pas servir les intérêts à une échelle plus globale des activités de l’UE. Ces questions soulignent la nécessité pour les institutions de l’UE de jouer un rôle moteur et proactif dans l’agenda du commerce international, de réagir efficacement face aux menaces commerciales auxquelles l’aquaculture est confrontée et - lorsque cela est possible - de préciser l’application des règles commerciales. En ce qui concerne les activités des institutions de commerce international, il est indispensable que les institutions de l’UE concernées (notamment la DG MARE, la DG SANCO et la DG TRADE) agissent de concert pour veiller à ce que les intérêts de l’aquaculture de l’UE soient bien représentés.

RECOMMANDATIONS • L’UE doit continuer à être un acteur clé de l’agenda du commerce international et les institutions de l’UE concernées doivent agir de concert dans toute la mesure du possible pour veiller à ce que les intérêts de l’aquaculture de l’UE soient bien représentés.

5.4. Synthèse des recommandations

Cadre des meilleurs pratiques

• Il faudrait recourir à un ensemble de mesures législatives et réglementaires qui pourraient être coordonnées et complétées par une politique et un cadre d’application se présentant sous la forme d’un «Cadre des meilleures pratiques» pour l’aquaculture européenne. Ce cadre pourrait fixer des principes et fournir des bases qui serviraient à élaborer des directives spécifiques sur la réglementation aquacole à la fois au niveau de l’UE et des États membres.


Les licences d’exploitation

• Il faudrait étudier la possibilité de créer une licence européenne d’exploitation aquacole en consultant les acteurs du secteur. Il faudrait également envisager d’utiliser les modèles des meilleures pratiques et de prendre exemple sur la loi norvégienne sur l’aquaculture: système de guichet unique, fixation de délais de traitement des demandes, périodes de validité standard…

Accès et planification spatiale

• Mettre en avant l’aquaculture dans la gestion intégrée des zones côtières et la planification de l’espace maritime et chercher comment définir une approche spécifique aux sites aquacoles.

• S’assurer que la planification spatiale «à l’intérieur des terres» prend en considération les besoins et les valeurs de l’aquaculture en eau douce.

Directive-cadre sur l’eau

• Garantir une collaboration étroite avec les aquaculteurs et veiller à ce qu’ils participent aux consultations et procédures liées à la DCE.

• S’assurer que le secteur aquacole est bien informé pour que la directive-cadre sur l’eau (DCE) et la directive-cadre «stratégie pour le milieu marin» soient correctement appliquées aux activités aquacoles.

• Garder en mémoire l’éventuelle nécessité de modifier certaines parties du cadre légal dans l’intérêt de l’aquaculture (par exemple les eaux conchylicoles).

• Envisager l’élaboration d’un cadre d’application spécifique.

Prédateurs protégés

• La Commission devrait, après consultation des États membres et des acteurs du secteur, élaborer des directives sur l’interprétation juridique et l’application des dispositions relatives à la résolution de conflits des directives «Oiseaux sauvages» et «Habitats» (notamment en ce qui concerne les termes employés «pas d’autre solution satisfaisante», «ne nuise pas» et «dommages importants»).

• Les États membres devraient, lorsque cela est opportun, intégrer les directives de la Commission dans leurs propres procédures administratives.

• De plus, il faudrait travailler à l’élaboration d’un consensus scientifique sur les conflits, en particulier en ce qui concerne les cormorans, afin de fournir une base fiable permettant de prendre des décisions.

• Dans le cas du problème spécifique des cormorans, il faudrait suivre les recommandations du Parlement européen, notamment au sujet de la mise en place d’un plan de gestion coordonné de la population en plusieurs phases et de la rédaction de lignes directrices sur les bonnes pratiques pour la prévention et l’atténuation des conflits.


• Il faudrait envisager d’élaborer des critères et des lignes directrices spécifiques à l’aquaculture et/ou d’intégrer l’EIE de l’aquaculture dans le cadre des meilleures pratiques, afin de développer un minimum de normes communes et de principes directeurs pour conduire l’EIE de l’aquaculture et promouvoir la reconnaissance de l’aquaculture en tant qu’utilisateur de l’espace.

99


100

• Pour les sites considérés comme situés dans des «zones côtières sensibles» (par exemple les ZPS/ZSC Natura 2000), il vaudrait mieux utiliser les évaluations et autres mécanismes pertinents pour inclure l’aquaculture dans la planification des utilisations (cf. Huntington et al, 2006).

Autres questions

• Santé des animaux aquatiques: mettre en place un suivi de la liste des maladies graves pour les animaux aquatiques et évaluer des garanties supplémentaires pour certaines maladies, au niveau des États membres.

• Bien-être des animaux: examiner les problèmes liés au bien-être des poissons pour évaluer la valeur de mesures non législatives ou éventuellement législatives et proposer la révision de certaines dispositions de la réglementation des transports (Règlement (CE) du Conseil n° 1/2005).

• Médicaments vétérinaires: adopter la proposition pour une nouvelle réglementation des teneurs maximales en résidus (en veillant aux points qui intéressent particulièrement l’aquaculture).

• Règles détaillées pour l’aquaculture biologique: compléter l’élaboration des règles détaillées pour l’aquaculture biologique et le cadre juridique pour la production biologique établis par le Règlement (CE) du Conseil n° 834/2007.

• L’UE doit continuer à être un acteur clé de l’agenda du commerce international et les institutions de l’UE concernées doivent agir de concert dans toute la mesure du possible pour veiller à ce que les intérêts de l’aquaculture de l’UE soient bien représentés.


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