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Mali Justice Project
DOCUMENT DE STRATEGIEDE LA REFORME DE L'AIDE
LEGALE AU MALIMAI 2021
MAI 2021
Ce rapport a été rendu possible grâce au généreux soutien du peuple américain par l'intermédiaire de l'Agence des États-Unis pour le développement international (USAID) en vertu du contrat: #AID-688-TO-16-00002.
Le contenu est la responsabilité de Checchi Consulting et ne reflète pas nécessairement les vues de l'USAID ou du gouvernement desÉtats-Unis d’Amérique.
DOCUMENT DE STRATEGIEDE LA REFORME DE L'AIDE LEGALE AU MALI
2
SOMMAIRE
SIGLES .............................................................................................................................................................................. 3
INTRODUCTION ........................................................................................................................................................ 4
I. L’ETAT DES LIEUX DE L’AIDE LEGALE AU MALI.................................................................................. 5
1.1. L’ineffectivité des BAJ et des CADJ ...................................................................................................... 6
1.2 L’insuffisance du financement ................................................................................................................. 8
1.3 La non prise en compte de certains prestataires .............................................................................. 9
1.4 L’insuffisance du critère d’éligibilité relatif aux ressources ........................................................... 15
II. LES PRIORITES DE LA REFORME DU SYSTEME D’AIDE LEGALE ................................................... 17
2.1. La création de l’Agence Malienne de l’Aide Légale ......................................................................... 17
2.1.1. LE STATUT DE L’AMAL .............................................................................................................. 17
2.1.2. LES ATTRIBUTIONS DE L’AMAL ............................................................................................. 17
2.1.3. LA STRUCTURE DE L’AMAL ..................................................................................................... 18
2.2. La création du Fonds de l’Aide Légale et la diversification des sources de financement ....... 22
2.3. La diversification des prestataires ....................................................................................................... 23
2.4. L’introduction du critère supplémentaire de vulnérabilité ............................................................ 24
III. LA STRATEGIE DE MISE EN ŒUVRE DE LA REFORME................................................................. 24
BIBLIOGRAPHIE.......................................................................................................................................................... 29
1. Textes cités ...................................................................................................................................................... 29
2. Etudes, rapports, articles et ouvrages cités .............................................................................................. 31
3
SIGLES
- AJM : Association des Juristes Maliennes ;
- AMAL : Agence Malienne de l’Aide Légale ;
- APDF : Association pour le Progrès et la Défense des Droits des Femmes ;
- BAJ : Bureaux d’Assistance Judiciaire ;
- BAL : Bureau de l'Aide Légale ;
- BAO : Bureaux d’Aide et d’Orientation ;
- CA : Conseil d'Administration ;
- CADHP : Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples du 27 juin 1981 ;
- CADJ : Centres d’Accès au Droit et à la Justice ;
- CAFO : Coordination des Associations et ONG féminines du Mali ;
- CPL : Commission Permanente Législative ;
- CSM : Conseil Supérieur de la Magistrature ;
- DG : Directeur(ice) général(e) ;
- DNAJ : Direction Nationale de l’Administration de la Justice ;
- DNAJS : Direction Nationale des Affaires Judiciaires et du Sceau ;
- DUDH : Déclaration universelle des droits de l’Homme du 10 février 1948 ;
- FAL : Fonds de l’Aide Légale ;
- MJP : Mali Justice Project ;
- ONUDC : Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime ;
- PRODEJ : programme décennal de développement de la justice ;
- UNODC: United Nations Office on Drugs and Crime ;
- WILDAF : Association Femmes, Droit et Développement en Afrique / Mali.
4
INTRODUCTION
« Une société ne peut mesurer la performance de sa justice qu’à travers les mécanismes qu’elle met en place,
afin de faciliter l’accès des couches les plus vulnérables au juge. »
Ministre de la Justice et des droits de l’Homme, Garde des sceaux du Mali, « Préface », in Mali Justice Project,
Actes de la conférence sur le parajuridisme au Mali : l’évaluation de la construction d’une justice par le bas,
tenue à Bamako, du 19 au 21 Juin 2019, USAID, Université de Bamako et Dèmè So, Bamako, janv. 2021, p.4.
Depuis une vingtaine d'années, le Mali est engagé dans un processus de réforme du secteur de la
justice, à travers notamment le Programme Décennal de Développement de la Justice (PRODEJ), le
Programme d’appui à la justice, le Programme d’urgence du renforcement du secteur de la justice, les
dispositions de l’article 46 de l’Accord pour la paix et la réconciliation issu du processus d’Alger et,
plus récemment, en décembre 2019, l’adoption de la Loi de programmation pour le secteur de la
justice.
L’accès à la justice est un droit fondamental consacré par divers instruments juridiques supranationaux
et nationaux dont la Déclaration universelle des droits de l’Homme de 1948 (DUDH), la Charte africaine
des droits de l’Homme et des peuples (CADHP) et la Constitution du Mali.
Au-delà de la sécurité juridique, une saine distribution de la justice favorise le respect des droits de la
personne, la sécurité humaine et la démocratie. En outre, une bonne justice est de nature à sécuriser les
investissements internes et externes, partant, à dynamiser la croissance économique et à stimuler le
développement.
L’aide légale ou l’assistance juridique est une composante essentielle de tout système de justice qui se
veut équitable, humain, efficace et fondé sur la légalité. Elle est le fondement de la jouissance d’autres
droits, notamment le droit à un procès équitable, tel qu’il est défini au paragraphe 1 de l’article 11 de la
DUDH.
Un système d’aide légale qui fonctionne efficacement peut, dans le cadre de la justice pénale, réduire non
seulement la durée de la garde à vue ou de la détention des suspects dans les postes de police et les
centres de détention, mais également la surpopulation carcérale, les condamnations par suite d’une
erreur judiciaire, l’engorgement des tribunaux, ainsi que le récidivisme et la revictimisation. Il permet
également de protéger et de préserver les droits des victimes et des témoins devant la justice pénale. Il
peut également concourir à la prévention de la criminalité.
Aussi, la finalité de la Loi d’orientation et de programmation pour le secteur de la justice 2020-2024 est-
elle de bâtir, aux termes des trois prochaines années, un service public de justice accessible, efficace et
performant de nature à restaurer la confiance des citoyens et des justiciables. L’un des objectifs de cette
loi est d’améliorer l’efficacité des services judiciaires et l’accessibilité au droit et à la justice.
A cet égard, le Gouvernement de la Transition, dans sa feuille de route, a érigé en priorité l’adoption
d’une nouvelle loi sur l’assistance juridique et l’information sur les droits des citoyens qui prendrait en
compte le pluralisme juridique au Mali et les besoins de justice des Maliens.
C’est dans ce cadre que Mali Justice Project (MJP) a, en avril 2021, en collaboration avec le Ministère de
la Justice et des Droits de l’Homme et à la suite d’un appel à candidature, recruté un consultant chargé
5
de « conduire le processus de la nouvelle réforme de l’assistance juridique et judiciaire au Mali, qui prendra en
compte la réalité du pluralisme juridique au Mali ainsi que les besoins réels de justice des populations et des
couches les plus démunies (…) et en tenant compte des bonnes pratiques internationales ».1
Selon les Nations unies, l’expression « "assistance juridique" s’entend des conseils, de l’aide et de la
représentation juridiques en faveur de toute personne détenue, arrêtée ou emprisonnée, soupçonnée, prévenue
ou accusée d’une infraction pénale, et des victimes et témoins devant la justice pénale, qui sont fournis
gratuitement à toute personne indigente ou lorsque l’intérêt de la justice l’exige. L’expression "assistance juridique"
recouvre en outre les notions d’éducation au droit, d’accès à l’information juridique et d’autres services fournis à
toute personne à la faveur des mécanismes alternatifs de règlement des conflits et de justice réparatrice. »2.
Ainsi, définie, l’assistance juridique comprend à la fois l’assistance judiciaire et l’assistance non judiciaire.
Aussi l’expression « aide légale » sera-elle employée pour désigner ces deux types d’assistance juridique.
Le présent document de stratégie fait l’état des lieux de l’aide légale au Mali (I), avance les priorités de la
réforme du système d’aide légale (II), ainsi que la stratégie de mise en œuvre de ladite réforme (III).
I. L’ETAT DES LIEUX DE L’AIDE LEGALE AU MALI
Au Mali, la Constitution du 25 février 1992 prévoit dans son préambule que le Peuple souverain du Mali
souscrit à la DUDH et à la CADHP. L’article 8 de la DUDH dispose que : « Toute personne a droit à un
recours effectif devant les juridictions nationales compétentes contre les actes violant les droits fondamentaux qui
lui sont reconnus par la constitution ou par la loi ». Quant à la CADHP, elle prévoit, en son article 7, que
« Toute personne a droit à ce que sa cause soit entendue. Ce droit comprend : (...) le droit à la défense, y compris
celui de se faire assister par un défenseur de son choix ».
En outre, l’article 9, alinéa 4, de la Constitution consacre le droit à la défense, y compris celui de se faire
assister par l’avocat de son choix, depuis l’enquête préliminaire.
Par ailleurs, l’Accord pour la paix et la réconciliation issu du processus d’Alger prévoit, en son article 46,
9e tiret, la « généralisation de l’assistance judiciaire et juridique et l’information sur les droits des citoyens ».
Par ailleurs, outre la DUDH et la CADHP, plusieurs textes supranationaux souscrits par le Mali régissent
l’aide légale ou y font référence explicitement ou implicitement. On peut citer l’Ensemble de règles
minima pour le traitement des détenus ; le Pacte international relatif aux droits civils et politiques ; la
Convention sur 1’é1imination de toutes les formes de discrimination à 1’égard des femmes ; la
Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants ; la
Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux victimes
d’abus de pouvoir ; les Principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature ; l’Ensemble
de principes pour la protection de toutes les personnes soumises à une forme quelconque de détention
ou d’emprisonnement ; les Règles pour l’application effective des Principes fondamentaux relatifs à
1 Cf. texte de l’appel à candidature (https://www.anpe-mali.org/appels-doffres/usaid-14/). Aux termes de ce texte, « le/la Consultant(e)s’engage
mettre à la disposition du MJP et de la DNAJS/CPL, un document de stratégie de la réforme de l’assistance juridique et judiciaire au Mali, ainsi
qu’une proposition d’un avant-projet de loi sur la question ». 2 Principes et lignes directrices des Nations Unies sur l’accès à l’assistance juridique dans le système de justice pénale, Principe 8.
6
l’indépendance de la magistrature ; la Convention relative aux droits de l'enfant ; les Règles minima pour
l’élaboration de mesures non privatives de liberté ; les Principes de base relatifs au rôle du barreau ; les
Principes fondamentaux concernant le recours à des programmes de justice réparatrice en matière
pénale ; les Principes et lignes directrices des Nations Unies sur l'accès à l'assistance juridique dans le
système de justice pénale ; la Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant ; le Protocole relatif
à la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples portant création d’une Cour africaine des
droits de l’Homme et des peuples ; le Protocole à la Charte africaine des droits de l’Homme et des
peuples relatif aux droits des femmes ; les Directives et principes sur le droit à un procès équitable et à
l’assistance judiciaire en Afrique ; la Déclaration de Lilongwe sur l’accès à l’assistance juridique dans le
système pénal en Afrique et son plan d’action ; les Guidelines on the conditions of arrest police custody and
pre-trial detention in Africa, African Commission on Human & Peoples’ Rights ; le Statut du fonds d'assistance
judiciaire des organes de droits de l’Homme de l’Union africaine ; etc.
Enfin, au niveau national, l’aide légale est régie par la Loi n° 01-082 du 24 août 2001 relative à l’assistance
judiciaire ; le Décret n° 06-426 /P-RM du 06 octobre 2006 fixant les modalités d’application de la Loi n°
01-082 du 24 août 2001 relative à l’assistance judiciaire, et la Loi n° 10-030 du 12 juillet 2010 portant
création des Centres d’Accès au Droit et à la Justice (CADJ).
Cependant, au regard des textes supranationaux précités, l’aide légale au Mali se caractérise par plusieurs
insuffisances. Il s’agit principalement de l’ineffectivité des Bureaux de l’Assistance Judiciaire (BAJ) et des
Centres d’Accès au Droit et à la Justice (CADJ) ; l’insuffisance du financement ; la non prise en compte
de certains prestataires, et l’insuffisance du critère d’éligibilité relatif aux ressources.
1.1. L’INEFFECTIVITE DES BAJ ET DES CADJ
La Loi relative à l’assistance judiciaire institue le BAJ. Celui-ci est chargé de se prononcer sur les
demandes d’admission à l’assistance judiciaire relatives aux instances portées devant les juridictions et à
l’exécution de leurs décisions.3 Il est établi au siège de chaque Tribunal de Première Instance et de chaque
Justice de Paix à Compétence Etendue.4 Il connaît « outre des demandes d’admission à l’assistance judiciaire
relatives aux affaires de la compétence de la juridiction civile ou pénale, de celles relatives aux affaires portées
devant les juridictions commerciale, sociale, arbitrale ou administrative dans le ressort desquelles siègent lesdits
tribunaux ou justices de paix. »5
Si la loi relative à l’assistance judiciaire et son décret d’application sont bien appliqués, ils peuvent
contribuer à la garantie de l’aide légale. Or, les BAJ sont quasi inexistants.6 En outre, leur régime juridique
comporte des insuffisances. Tout d’abord, en raison du fait que les membres du bureau ont d’autres
3 Loi relative à l’assistance judiciaire, art. 10. 4 Loi relative à l’assistance judiciaire, art. 11 ; Décret portant application de la Loi relative à l’assistance judiciaire, art. 2, al. 1er. 5 Loi relative à l’assistance judiciaire, art. 12. 6 Avocats sans frontières et Juprec, Accès à la justice au Mali : Une réalité à bâtir, 2017, p. 20.
7
fonctions7, il peut être souvent difficile d’obtenir le quorum.8 Ensuite, même si le bureau est tenu, en cas
de rejet de la demande, d’en indiquer les motifs, ses décisions ne sont susceptibles d’aucun recours.9
Ce qui est contraire aux Principes et lignes directrices des Nations Unies sur l’accès à l‘assistance
juridique dans le système de justice pénale10 et au Pacte international relatif aux droits civils et
politiques11.
Par ailleurs, pour compléter les BAJ, des Centres d’Accès au Droit et à la Justice (CADJ) ont été créés.12
Ce sont des services rattachés à la Direction Nationale de l’Administration de la Justice (DNAJ) et
implantés dans le ressort des Tribunaux de Première Instance. Ils sont, selon l’article 2 de la Loi portant
création desdits centres, pour mission de : assurer l’information du citoyen sur les droits et procédures
judiciaires ; contribuer à la formation et à l’éducation du citoyen ; orienter le citoyen sur les structures,
juridictions et ordres professionnels ; mettre à la disposition du citoyen les informations et publications
susceptibles de contribuer à sa formation et à son éducation civique ; organiser des travaux d’animation
juridique et d’instruction civique avec les associations, la société civile ou tout autre groupe organisé, et
initier de façon générale toute activité de diffusion et de vulgarisation du droit.
Nombre de justiciables maliens n’ayant pas suffisamment de connaissances concernant leurs droits,
l’adoption de la Loi portant création des Centres d’Accès au Droit et à la Justice constitue une mesure
pertinente. A cet égard, elle va dans le sens de la Déclaration de Lilongwe sur l’accès à l’assistance
juridique dans le système pénal en Afrique.13 Cependant, dans les faits, les CADJ ne sont pas réellement
établis dans la grande majorité des juridictions maliennes.14
Aussi, faudrait-il, comme le préconisent les Principes et lignes directrices des Nations Unies sur l'accès
à l'assistance juridique dans le système de justice pénale, confier à une autorité ou à un organisme la
7 Le décret d’application de la Loi relative à l’assistance judiciaire prévoit, en son article 2, alinéa 2, que le BAJ est composé du représentant de l’Etat
ou son délégué, qui en est président ; du maire ou son représentant ; du chef du service de l’enregistrement et des domaines ou son représentant ; du
représentant du Barreau résident au siège du bureau, s’il y a lieu, et du chef de village, de quartier, de fraction du demandeur. Les fonctions de
secrétaire sont, selon l’alinéa 3 du même article, assurées par le greffier de la juridiction près de laquelle est institué le bureau, ou par tout autre
greffier désigné à cet effet. Les décisions du BAJ sont prises à la majorité simple (Décret portant application de la Loi relative à l’assistance judiciaire,
art. 8). 8 Toutefois, le bureau ne peut délibérer qu’autant que trois (3) au moins de ses membres, non compris le secrétaire, sont présents (Décret portant
application de la Loi relative à l’assistance judiciaire, art. 7). 9 Décret portant application de la Loi relative à l’assistance judiciaire, art. 10. 10 Principe 9 : Les Etats doivent mettre en place des recours et des garanties efficaces qui s’appliquent lorsque l’accès à l’assistance juridique est
compromis, retardé ou refusé, ou lorsque le justiciable n’a pas été dûment informé de son droit à l’assistance juridique.
11 Article 2.3 : Les Etats parties au présent Pacte s'engagent à : a) Garantir que toute personne dont les droits et libertés reconnus dans le présent
Pacte auront été violés disposera d'un recours utile, alors même que la violation aurait été commise par des personnes agissant dans l'exercice de leurs
fonctions officielles. 12 Loi n° 10-030 du 12 juillet 2010 portant création des Centres d’Accès au Droit et à la Justice ; Décret n° 10-393/P-RM du 26 juillet 2010 fixant
l’organisation et les modalités de fonctionnement des Centres d’Accès au Droit et à la Justice. 13 Recommandation n° 10 : Encourager la connaissance du droit. Aux termes de cette recommandation, une personne « qui ne connaît pas ses droits
est incapable de les faire valoir et est donc sujet aux abus potentiels du système pénal. Les gouvernements devraient s’assurer que des programmes d’éducation au droit et aux droits de l’homme soient menés au sein des établissements éducatifs et des secteurs informels de la société, s’adressant
en particulier aux populations vulnérables telles que les enfants, les jeunes, les femmes et les pauvres, en milieu urbain comme rural. » 14 Avocats sans frontières et Juprec, Accès à la justice au Mali : Une réalité à bâtir, préc., p. 22.
8
mission de fournir, d’administrer, de coordonner et de contrôler les services d’assistance juridique15,
tout en le dotant convenablement de ressources humaines16.
Pour assurer une meilleure couverture géographique de ses services, l’autorité ou l’organisme sus-
indiqué doit avoir des bureaux au niveau local.
A ces bureaux doivent être transférées toutes les missions et attributions dévolues actuellement aux
BAJ et aux CADJ. Par conséquent, seront abrogées les dispositions relatives à ces derniers.
Par ailleurs, en raison de l’éloignement des tribunaux de certains justiciables et des préjugés entretenus
dans l’opinion à leur égard, les bureaux d’aide légale doivent être installés dans chaque commune et non
dans les tribunaux.
1.2 L’INSUFFISANCE DU FINANCEMENT
Aujourd’hui, la seule source de financement de l'aide légale est constituée par les sommes allouées par
le budget national17 à travers celui de la justice. Or, celui-ci est insuffisant.18
Malgré la revalorisation budgétaire projetée par la loi d’orientation19 à l’horizon 2024, on n’est pas loin
de la zone de turbulence.
Il convient d’ajouter que la quasi-totalité des fonds destinés aux organisations de la société civile offrant
l’accès au droit et à la justice provient des partenaires techniques et financiers étrangers dans le cadre
des projets de développement et que cet appui est insuffisant à assurer la pérennisation de l’aide légale.
Or, en raison de son importance dans un Etat de droit, le financement de l’aide légale doit être garanti
de manière pérenne.
Il est donc urgent de trouver des solutions complémentaires de financement.20 A cet égard, les textes
supranationaux prévoient des mécanismes.
15 Ligne directrice 11 : « Cet organisme doit : a) Dans l’exercice de ses fonctions et indépendamment de sa structure administrative, rester à l’abri de
toute ingérence politique ou judiciaire injustifiée, pouvoir prendre les décisions liées à l’assistance juridique en toute indépendance du gouvernement et
ne pas être assujetti aux directives, au contrôle ou à l’intimidation financière d’une personne ou autorité quelconque ; b) Être doté des pouvoirs
nécessaires pour fournir l’assistance juridique, notamment, mais non exclusivement, pour nommer le personnel ; affecter les services d’assistance
juridique aux justiciables; fixer les critères et conditions d’accréditation des prestataires d’assistance juridique, notamment les exigences en matière de formation; superviser les prestataires d’assistance juridique et instituer des organismes indépendants pour connaître des plaintes déposées à leur
encontre; évaluer les besoins nationaux en matière d’assistance juridique; et établir son propre budget ; c) Élaborer, en consultation avec les intervenants
clefs du secteur de la justice et les principales organisations de la société civile, une stratégie à long terme pour l’évolution et la pérennité de l’assistance
juridique ; d) Présenter des rapports périodiques à l’autorité compétente ». 16 Ligne directrice 13 : « 63. Les Etats doivent, le cas échéant, prendre des dispositions adéquates et spécifiques pour doter le système national
d’assistance juridique d’effectifs correspondant à ses besoins. 64. Les Etats doivent s’assurer que les professionnels au service du système national
d’assistance juridique possèdent les compétences et la formation adaptées à leur mission. » 17 Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique,
Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, tenue à Bamako, 25 et 26 nov. 2019,
USAID, mars 2021, p. 31. 18 Selon Me Konaté, « Le Mali consacre un peu plus d’un euro par an par habitant à la justice. En Bulgarie ou en Lituanie, on dépense environ trente-
trois euros par an et par habitant » (M. I. Konaté, Justice en Afrique ce grand corps malade : le cas du Mali, Bamako, La Sahélienne, 2018, p. 140).
19 Avec l’adoption de la Loi de programmation, le budget de la justice devrait à terme atteindre les 1,5% du budget national (République du
Mali, Loi d’orientation et de programmation de la justice - LOPJ 2020-2024 : document de synthèse du plan stratégique, 9 août 2019, p. 4).
20 Mali Justice Project, Actes de la conférence sur le parajuridisme au Mali : l’évaluation de la constructin d’une justice par le bas, préc., p. 10-11.
9
Ainsi, les Principes et lignes directrices des Nations Unies sur l'accès à l'assistance juridique dans le
système de justice pénale recommandent aux Etats d’allouer un budget spécifique et adéquat aux services
d’assistance juridique, qui soit à la mesure de leurs besoins, et de prévoir des mécanismes spéciaux et
durables pour financer le système national d’assistance juridique.
Ces mécanismes sont, selon la ligne directrice 12 :
- la création d’un fonds permettant de financer les programmes d’assistance juridique, notamment les
systèmes d’avocats commis d’office, afin d’encourager les barreaux ou les associations de juristes à
fournir une assistance juridique ; soutenir les cliniques juridiques dans les facultés de droit ; et parrainer
les organisations non gouvernementales et autres, y compris les organisations parajuridiques, afin qu’elles
fournissent des services d’assistance juridique dans tout le pays, en particulier dans les zones rurales et
les régions économiquement et socialement défavorisées ;
- la définition des mécanismes budgétaires permettant de canaliser les fonds vers l’assistance juridique,
par exemple : en affectant un pourcentage du budget de la justice pénale de l’Etat à des services
d’assistance juridique qui répondent aux besoins en matière de prestation d’assistance juridique efficace,
et en utilisant le produit d’activités délictueuses recouvré au moyen d’amendes ou de saisies pour
financer l’assistance juridique aux victimes ;
- la garantie d’une répartition juste et proportionnelle des fonds entre les services de poursuite et les
organismes d’assistance juridique.
Quant à la Déclaration de Lilongwe, elle recommande des financements adéquats, d’origine étatique,
privée ou autre.21
Par ailleurs, pour alléger le coût de l’aide légale, des mesures spécifiques peuvent être envisagées. Il en
est ainsi de l’ouverture du modèle classique de la justice aux outils et dividendes qu’offre la révolution
des TIC. D’ailleurs, la tendance aujourd’hui à l’échelle mondiale est à la dématérialisation des procédures
judiciaires et administratives. Cette migration vers la digitalisation présente l’avantage de briser les
contraintes territoriales de l’accès à la justice et de réduire significativement les coûts associés à l’accès22.
Toutefois, la réforme relative à la dématérialisation de la justice dépasse largement le cadre de la loi sur
l’aide légale.
1.3 LA NON PRISE EN COMPTE DE CERTAINS PRESTATAIRES
La Loi relative à l’assistance judiciaire, comme son nom l’indique, limite son champ à l’assistance judiciaire.
En son article 2, elle définit celle-ci comme « un concours accordé par la loi en vue de permettre à un
plaideur dont les ressources sont insuffisantes de faire valoir ses droits en justice ». Elle ajoute, en son
article 10, que le BAJ est chargé de se prononcer sur les demandes d’admission à l’assistance judiciaire
relatives aux instances portées devant les juridictions et à l’exécution de leurs décisions. Ainsi, la loi ne
prend en compte que les prestataires intervenant devant les juridictions (avocats et experts judiciaires)
21 Recommandation n° 9 : Garantir la durabilité de l’assistance juridique. 22 Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique,
Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, préc., p. 34-35.
10
et ceux intervenant dans l’exécution des décisions de justice (spécialement les huissiers commissaires de
justice).
Ainsi, la loi ne tient pas compte du pluralisme juridique qui constitue pourtant une réalité dans le contexte
malien de l’offre de l’accès au droit et à la justice. En effet, une enquête de 2014-2015 portant sur 36
pays africains réalisée par Afrobaromètre a révélé que les Maliens sont les citoyens qui interagissent le
moins avec le système judiciaire formel et perçoivent de façon positive les institutions coutumières.23
Ces dernières sont les chefs traditionnels (notamment chefs de fraction, de village, de quartier, de clan
et de confrérie) et religieux (notamment imams, cadis, prêtres et pasteurs). On estime que « 80 pour
cent du nombre de conflits familiaux et terriens apparaissant dans les communautés défavorisées et
rurales sont réglés par le système de justice coutumière et informelle ».24 Une étude de l’Institut
Clingendael a montré que 84 pour cent des personnes interrogées sont satisfaites du système de justice
coutumière.25 Ces dispositifs traditionnels de résolution des litiges proposent un système d’accès à la
justice moins onéreux pour le justiciable, de proximité, diffusé dans la langue de la communauté et arrimé
aux valeurs culturelles.26
Cependant, les autorités coutumières n’étant pas dotées de pouvoir de coercition aux fins d’imposer
leurs décisions, leur manque de lien avec les autorités judiciaires, qui est dû essentiellement à la forme
verbale des sentences rendues et des accords conclus, anéantit toute chance d’exécution forcée de leur
part. Ainsi, pour bénéficier de la force exécutoire, les sentences et accords doivent être homologués27.
Or, l’homologation requiert la forme écrite.28 Il est donc nécessaire de parachever les modes coutumiers
de règlement des litiges par une formalisation des sentences et des accords. Celle-ci permettra aux
justiciables de bénéficier à la fois des avantages des systèmes coutumiers et de ceux de la justice moderne,
à condition, toutefois, que les autorités coutumières bénéficient d’un accompagnement. Celui-ci peut
consister, par exemple, au recrutement et à la mise à la disposition des autorités coutumières de manière
permanente d’assistants juridiques. Ces derniers seront chargés de les conseiller sur le droit positif, en
général, et sur les normes à valeur constitutionnelle, en particulier. Ils doivent, par conséquent, être
23 IDLO, En route vers la justice : l’exploration des pratiques coutumières au Mali, 8 août 2019, p. 1, https://www.idlo.int/news/highlights/en-route-vers-la-justice-l%E2%80%99exploration-des-pratiques-coutumi%C3%A8res-au-mali. 24 Ibid. V. aussi Afrobaromètre, 2e tour, Logan, 2011. Par ailleurs, sur l’accentuation de cette statistique au Nord du Mali depuis le début de la crise
de 2012, v. spéc. ILGI, Etude de cas 4 : autorités traditionnelles et religieuses dans la gouvernance locale au Mali, rapport, Bamako/Berne, oct.-déc.
2015, IDS, Helvetas et Swiss peace, p. 27-28. Pour des statistiques supérieures ou égales au Libéria, en Sierra Leone, au Sud-Soudan, v. Union africaine,
Département des affaires politiques, « Note conceptuelle », in Atelier consultatif régional sur le rôle des structures de justice traditionnelles/informelles
et des institutions judiciaires dans la promotion de l’Etat de droit en Afrique de l’Ouest et en Afrique du Nord, 23-25 octobre 2017, Abidjan, Côte
d'ivoire, p. 2-3, https://au.int/sites/default/files/newsevents/conceptnotes/33191-cn-note_conceptuelle_abidjan_francais.pdf, p. 3-4. 25 citée par IDLO, En route vers la justice : l’exploration des pratiques coutumières au Mali, préc. 26 Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique,
Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, préc., p. 33. 27 L’homologation est une « procédure par laquelle un juge approuve un acte juridique et lui confère la force exécutoire après contrôle de légalité et,
généralement, d’opportunité » (S. Guinchard et Th. Debard (s. dir.), « Homologation », in Lexique des termes juridiques, 2017-2018, 25e éd., Paris,
Dalloz, 2017). Pour les sentences arbitrales, l’Acte uniforme du 23 novembre 2017 relatif au droit de l’arbitrage prévoit l’exéquatur : « La sentence
arbitrale n'est susceptible d'exécution forcée qu'en vertu d'une décision d'exequatur rendue par la juridiction compétente dans l'Etat Partie. » (art. 30). 28 V. à cet égard, l’Acte uniforme du 23 novembre 2017 relatif à la médiation ; Loi n° 01-080 du 20 août 2001 portant code de procédure pénale,
modifiée ; Loi nº 06-023 du 28 juin 2006 relative à la création et à l'administration des villages, fractions et quartiers ; Loi n° 2017- 001 du 11 avril
2017 portant sur le foncier Agricole ; Ordonnance n° 00-027 du 22 mars 2000 portant code domanial et foncier, modifiée ; Décret n° 99-254/P-RM
du 15 septembre 1999 portant code de procédure civile, commerciale et sociale, modifié ; Décret n° 06-168/P-RM du 13 avril 2006 déterminant les
mesures d’application de la médiation pénale ; Décret n° 2018-0333/P-RM du 04 avril 2018 fixant la composition et les modalités de fonctionnement
de la commission foncière villageoise ou de fraction. L’exéquatur requiert aussi la forme écrite (Acte uniforme du 23 novembre 2017 relatif au droit
de l’arbitrage, spéc. art. 31).
11
diplômés en droit, au moins de niveau Licence. En outre, ils doivent maîtriser le traitement de texte et
être originaires des localités concernées ou locuteurs des langues principales du milieu. Plusieurs
autorités coutumières situées dans la même localité ou la même commune peuvent, dans la mesure du
possible, partager les services d’un ou de plusieurs assistants juridiques.29 Ces derniers doivent relever
administrativement des bureaux de l’aide légale de leurs localités d’exercice respectives. Cet
accompagnement va dans le sens de la revalorisation du rôle des cadis et de la valorisation du statut des
autorités traditionnelles prônées respectivement par l’article 46, tirets 11 et 12, de l’Accord pour la paix
et la réconciliation au Mali issu du processus d’Alger.
Par ailleurs, le Mali a adopté le système judiciaire français. Certes, ce système aurait pu améliorer la
qualité du processus judiciaire « du point de vue de la cohérence, de l’égalité et du caractère prévisible
des décisions ».30 Cependant, la mise en œuvre intégrale de ce système exige un écosystème
institutionnel et des ressources financières et de formation qui font défaut au Mali.31 En outre, le français
est la langue du système judiciaire, alors qu’un tiers à peine de la population parle français et 10%
seulement le parlent couramment.32 Or, la complexité du système judiciaire33 n’est pas compatible avec
le taux élevé d’analphabétisme et la faible proportion de personnes parlant le français, les justiciables
n’étant pas toujours assistés d’interprètes et d’avocats. Selon le Mali-mètre de 2017, seul 4% des Maliens
disent avoir une bonne connaissance du fonctionnement du système. 51,4% disent n’en avoir aucune
connaissance. Environ 31% estiment en avoir une faible connaissance et 14% un niveau moyen de
connaissance.34 Même les officiers de police judiciaire, en raison de l’insuffisance des formations reçues,
ne maîtrisent pas parfaitement le fonctionnement du système judiciaire. De plus, le Mali est un pays
largement rural avec un taux élevé de pauvreté.35 Les tribunaux étant situés généralement dans les zones
urbaines, les coûts des déplacements pour s’y rendre, les frais de constitution de dossier et les honoraires
d’avocat36 sont rédhibitoires pour une grande partie de la population. Or, le système d’aide
juridictionnelle est méconnu par une frange importante de la population.37 Ces insuffisances ont été
exacerbées au Nord et au Centre du Mali avec le retrait des services de l’Etat de ces zones depuis
l’éclatement de la crise de 2012.38
29 B. Kaména, « La justice moderne et les systèmes coutumiers : quelle complémentarité ? », in B. Camara et M. Badji, La matrice du droit et de la
science politique au-delà des frontières de l’histoire du droit et des institutions, Mélanges en l’honneur de Samba TRAORE, Paris, L’Harmattan, 2021,
p. 233-234. 30 E. Van Veen, D. Goff et Th. Van Damme, Au-delà de la dichotomie : accepter le pluralisme juridique au Mali et en réconcilier les composantes,
Rapport de l’Unité de recherche sur les conflits, nov. 2015, Clingendael, p. 29. 31 Ibid., p. 31. 32 P. Remane, « Le Mali, le pays le moins francophone d’Afrique », Swissinfo, Bamako, 2010, http://www.swissinfo.ch/fre/le-mali--le-pays-le-moins-
francophone-d-afrique/28515390. 33 Par exemple, les textes sont rédigés entièrement dans un français complexe accessible à une faible minorité de Maliens. 34 Données tirées du Mali-mètre de la Fondation Friedrich Ebert Stiftung de mars 2017, citées par IMRAP et Interpeace, « Analyse locale des
dynamiques de conflit et de résilience dans la zone de Koro-Bankass. Région de Mopti, Mali », Portraits Croisés, juin 2017, p. 34. 35 45% en 2013 ; la même année, 90% de la population la plus défavorisée vivaient dans des zones rurales, statistiques de la Banque mondiale, citées
par IDLO, En route vers la justice : l’exploration des pratiques coutumières au Mali, préc. V. aussi BBC, « Mali country profile-overview », 2015,
http://www.bbc.com/news/world-africa-13881370, selon lequel le Mali est l’un des 25 pays les plus pauvres du monde. 36 A propos des avocats, les Etats africains en comptent généralement peu par rapport à la taille de la population. En outre, ils se trouvent
principalement dans les zones urbaines. 37 En effet, seulement 36 % des répondants de l’enquête réalisée en la matière par le projet JUPREC à l’automne 2015 ont déclaré connaître la Loi
relative à l’assistance judiciaire, cf. JUPREC, Rapport général de l’enquête sur l’aide juridique et l’assistance judiciaire, 2016, p. 15. 38 B. Kaména, « La justice moderne et les systèmes coutumiers : quelle complémentarité ? », préc., p. 222-223.
12
Ainsi, il existe une demande importante d’aide légale qui n'est pas satisfaite par le biais des institutions et
des structures juridiques existantes.
Même la récente législation sur les défenseurs des droits de l’homme39, qui rentre également, mais de
manière spécifique, dans les dispositifs et processus de fourniture de l’aide légale40, ne suffit pas à combler
le vide.
Certes, certains des services relevant de l’assistance juridique (tels que l’accueil, l’orientation et
l’information juridique) ont été intégrés dans le mandat des CAJD, mais ces derniers ne sont pas
effectifs.41
Quant aux Bureaux d’Aide et d’Orientation (BAO) prévus par le Décret n° 03-580/P-RM du 30 décembre
2003 fixant les modalités d’application de la Loi régissant les relations entre l’administration et les usagers
des services publics, ils constituent de simples points d’entrée pour les personnes utilisant les services
publics, en général, et ceux de la justice, en particulier. Ils sont, en effet, chargés « de la réception et de
l’orientation des usagers par des distributions de documents et imprimés, la fourniture de renseignements sur les
horaires de visites, les jours de rendez-vous et d’audiences ».42 A ce titre, leur rôle est limité en matière
d’assistance relative à l’accès au droit.
Le vide est comblé en partie par des initiatives de la société civile. Dans cette foulée, plusieurs
organisations de la société civile dont l’Association DEMESO, l’Association des Juristes Maliennes (AJM),
la Coordination des Associations et ONG féminines du Mali (CAFO), l’Association pour le Progrès et la
Défense des Droits des Femmes (APDF) et l’Association Femmes, Droit et Développement en Afrique
/ Mali (WILDAF) ont recruté, formé et déployé des parajuristes pour assurer une appropriation des
textes de loi par les communautés, et offrir la prise en charge de leurs problèmes juridiques. Cette prise
en charge s’effectue notamment à travers l’éducation au droit, l’accueil, l’écoute, l’orientation, le
référencement vers des structures spécialisées, l’information, le conseil juridique, la rédaction des actes
et la médiation civile des conflits.43
Ces services « présentent comme avantage distinctif de permettre la résolution en amont des litiges et de ce
fait, d’éviter une accumulation de contentieux et l’engorgement des tribunaux ».44 En outre, ils sont « plus
proches des justiciables, moins onéreux par rapport aux coûts des procédures judiciaires et plus adaptés à la
demande de justice des populations (…) méritent qu’on leur accorde d’un point de vue stratégique, un
financement approprié et une place importante dans l’offre institutionnelle de l’aide légale au Mali »45.
39 Loi n° 2018-003 du 12 janvier 2018 relative aux défenseurs des droits de l’homme et Décret n° 2020-0087/P-RM du 18 février 2020 fixant les
modalités d’application de la loi relative aux défenseurs des droits de l’homme. 40 Ils ont, aux termes de l’article 7, al. 2, 4e et 5e tirets, du décret fixant les modalités d’application de la loi, le droit « - d’offrir et de prêter une
assistance juridique ou tout autre conseil et appui pertinents pour la défense des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales ; - d’assister aux
audiences, procédures et procès publics ».
41 Cf. supra 1.1. 42 Décret fixant les modalités d’application de la Loi régissant les relations entre l’administration et les usagers des services publics, art. 22, al. 2. 43 Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique,
Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, préc., p. 33. V. dans le même sens
Mali Justice Project, Actes de la conférence sur le parajuridisme au Mali : l’évaluation de la construction d’une justice par le bas, préc., p. 8. 44 Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique,
Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, préc., p. 34. 45 Ibid.
13
Le Ministre chargé de la justice46 a reconnu que les organisations de la société civile ne ménagent aucun
effort pour mailler le territoire national à l’assaut de toute injustice qui nécessiterait leur intervention.
Ainsi, selon lui, il ne souffre d’aucun doute que la conjugaison des efforts entre le ministère de la justice
et la société civile dans ce secteur produit des résultats tangibles et encourageant. Toutefois, le Ministre
préconise, pour assurer la qualité de l’offre de services juridiques desdites organisations, d’harmoniser
leurs pratiques et poursuivre les formations de base et continue. En tout état de cause, pour sa part, il
« s’engage à poursuivre la dynamique de collaboration avec tous les acteurs sociaux évoluant dans le secteur du
parajuridisme au Mali, tout en soutenant leurs efforts d’assistance aux justiciables maliens. »47 Selon lui,
« l’ambition du ministère de la Justice est que cette réforme aboutisse à termes à l’adoption d’un nouveau cadre
légal et institutionnel plus inclusif, aménageant une part significative aux acteurs non judiciaires dans l’offre des
services d’assistance juridique et judiciaire ».48
De son côté, le bâtonnier a souligné le caractère obsolète de la loi relative à l’assistance judiciaire et son
décret d’application. Selon lui, « l’échec des mécanismes prévus par ces textes ajoutés aux standards
internationaux et africains subséquemment formulés, donnent la mesure de la pertinence et de l’urgence des
chantiers à explorer dans le cadre d’une réforme de l’assistance judiciaire au Mali ». Cependant, le bâtonnier
prévient que « le parajuriste, ne pouvant accomplir son travail avec efficacité, que sous la supervision de
l’avocat », cet « impératif est la condition nécessaire pour garantir l’assurance qualité de l’activité et des services
rendus ».49
Ainsi, l’aide légale combine l’assistance judiciaire et l’assistance non judiciaire. L’assistance non judiciaire
étant entendue comme la part de l’aide légale qui regroupe toutes les activités qui ne nécessitent pas de
représentation légale devant les tribunaux : accueil, orientation, conseil, référencement,
accompagnement devant les juridictions, rédaction d’écrits, médiation des conflits, etc., ; et l’assistance
judiciaire, la part de l’aide légale regroupant la représentation et l’assistance des justiciables devant les
juridictions.
Cette conception de l’aide légale est également partagée par plusieurs textes supranationaux et des
études.
Ainsi, les Principes et lignes directrices des Nations Unies sur l'accès à l'assistance juridique dans le
système de justice pénale recommandent de faire appel, dans certaines situations, à des prestataires non-
avocats50 ; d’instituer, le cas échéant, un système national de services parajuridiques51 ; d’encourager et
46 République du Mali, Ministre de la Justice et des droits de l’Homme, Garde des sceaux, « Préface », in Mali Justice Project, Actes de la conférence
sur le parajuridisme au Mali : l’évaluation de la construction d’une justice par le bas, préc., p. 4-5. 47 Ibid. 48 Ibid. 49 M. S. M. Cissé, « Mot du Bâtonnier de l’Ordre des Avocats », in Mali Justice Project, Actes de la conférence sur le parajuridisme au Mali : l’évaluation
de la construction d’une justice par le bas, préc., p. 6. 50 Ligne directrice 13 : « 65. Lorsque le nombre d’avocats compétents est insuffisant, les services d’assistance juridique peuvent également être assurés
par des non‑juristes ou des parajuristes. Par ailleurs, les Etats doivent favoriser le développement des professions juridiques ». 51 Ligne directrice 14 : « a) Pour élaborer, le cas échéant, un système national de services parajuridiques avec un programme normalisé de formation
et d’accréditation, incluant une procédure de sélection et de contrôle appropriée ; b) Pour s’assurer que des normes de qualité régissant les services
parajuridiques sont mises en place et que les parajuristes reçoivent une formation adéquate et travaillent sous la supervision d’avocats compétents ; c)
Pour assurer la disponibilité de mécanismes de suivi et d’évaluation garantissant la qualité des services fournis par les parajuristes ; d) Pour promouvoir,
en consultation avec la société civile et les services de justice, l’élaboration d’un code de conduite à l’intention de tous les parajuristes travaillant dans
le système de justice pénale ; e) Pour préciser les types de services juridiques qui peuvent être fournis par des parajuristes et ceux qui doivent l’être
exclusivement par les avocats, à moins qu’une telle décision ne relève de la compétence des tribunaux ou des barreaux ; f) Pour faire en sorte que les
14
soutenir la création de cliniques d’assistance juridique dans les facultés de droit52, et de prévoir des règles
d’accréditation, de contrôle et d’évaluation des prestataires53.
L’Office des Nations Unies contre la Drogue et le Crime (ONUDC) recommande un ensemble de
mesures permettant, selon cet organe de l’ONU, de réduire la pression sur les systèmes de justice
pénale ; consacrer les maigres ressources aux affaires pénales graves et complexes, et responsabiliser
des prestataires pour gérer et régler les différends et les affaires pénales mineures au sein de la
communauté, à l’avantage de tous.54
La même organisation recommande également un examen des systèmes d'aide juridique par les
gouvernements africains conformément aux résolutions adoptées par la Commission africaine, avec une
référence particulière à la Déclaration et le plan d'action de Lilongwe.55
Les orientations de la Commission Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples sur les conditions
de détention et la garde à vue en Afrique, ont réitéré le devoir des Etats de garantir aux prévenus le
droit à se faire représenter par un avocat dès la garde à vue ou bien d’obtenir l’aide légale de personnes
qualifiées.56
Quant à la Déclaration de Lilongwe, elle recommande, outre l’encouragement de la connaissance du
droit57, la reconnaissance par le Etats de l’importance des voies non formelles de résolution des conflits58 ;
parajuristes agréés qui ont été désignés d’office pour fournir une assistance juridique puissent avoir accès aux postes de po lice, aux prisons, aux
établissements de détention ou aux centres de détention provisoire, et aux autres lieux similaires ; g) Pour permettre, en conformité avec la législation
et la réglementation nationales, aux parajuristes dûment formés et agréés par les tribunaux de participer aux instances et de conseiller le prévenu
lorsqu’il n’y a pas d’avocat pour le faire. » 52 Ligne directrice 16 : « 72. a) encourager et soutenir la création de cliniques d’assistance juridique dans les facultés de droit universitaires afin de
promouvoir des programmes juridiques cliniques d’intérêt général au sein des membres du corps enseignant et des étudiants, y compris dans le cursus
universitaire reconnu ». 53 Ligne directrice 15 : « 69. Conformément au principe 12, et sous réserve de la législation nationale en vigueur garantissant la transparence et la
responsabilité, les Etats doivent en collaboration avec les associations professionnelles : a) S’assurer que des critères sont fixés pour l’accréditation des
prestataires d’assistance juridique ; b) S’assurer que les prestataires d’assistance juridique sont soumis aux codes de conduite professionnelle applicables, des sanctions étant prévues en cas d’infraction ; c) Établir des règles pour que les prestataires d’assistance juridique ne puissent pas réclamer d’argent
aux bénéficiaires, sauf lorsqu’ils y sont autorisés ; d) S’assurer que les plaintes disciplinaires à l’encontre des prestataires d’assistance juridique sont
examinées par des organismes impartiaux ; e) Établir des mécanismes adéquats de contrôle des prestataires d’assistance juridique, notamment en vue
de prévenir la corruption. Ligne directrice 17 : « 73. Les Etats doivent veiller à instituer des mécanismes permettant de suivre, de contrôler et d’évaluer
l’assistance juridique, et s’efforcer continuellement d’améliorer la prestation d’assistance juridique. » 54 Il s’agit entre autres de développer un cadre de parajuristes pour soutenir le travail des avocats, aider dans les postes de police, en prison et au
tribunal et fournir une gamme de services de justice primaire dans la communauté ; soutenir et encourager les cliniques de droit dans les universités
et promouvoir l'intérêt public droit chez les étudiants en droit ; donner aux victimes d'actes criminels les moyens d'accéder à la justice devant les
tribunaux ou, le cas échéant, mettre en œuvre les mécanismes alternatifs de résolution des litiges à tout moment du processus de justice pénale ;
travailler avec les autorités traditionnelles et le grand public pour améliorer et développer la conscience juridique (United Nations Office on Drugs and
Crime (UNODC), Access to Legal Aid in Criminal Justice Systems in Africa Survey Report, New York, 2011, p. 42-43). 55 Ibid. 56 Guidelines on the conditions of arrest police custody and pre-trial detention in Africa, African Commission on Human & Peoples’ Rights, 8 May 2014,
p. 8-9. 57 Recommandation n° 10, précitée. 58 Recommandation n° 5 : « Les alternatives traditionnelles et communautaires aux processus pénaux formels peuvent résoudre des conflits sans
acrimonie et aider à renforcer la cohésion sociale au sein de la communauté. Ces mécanismes peuvent également réduire le recours systématique aux
forces de police pour appliquer la loi, contribuer à décongestionner les tribunaux et limiter le recours à l’incarcération comme réponse à une activité
criminelle soupçonnée. Toutes les parties prenantes devraient reconnaître l’importance de ces mesures alternatives et de ce qu’elles peuvent apporter
pour rendre les systèmes pénaux plus en phase avec les communautés et plus soucieux des intérêts des victimes. Ces mécanismes devraient être
soutenus, à condition qu’ils respectent les normes en matière de droits de l’homme. »
15
la diversification des systèmes d’assistance juridique59, et la diversification des prestataires de services
d’assistance judiciaire60.
La prise en compte de ces recommandations dans une perspective de réforme amène à dépasser le cadre
traditionnellement aménagé de « l’assistance judiciaire » très restrictif, vers celui de « l’aide légale » plus
inclusif. « Cette proposition de réforme au Mali suggère l’intégration des parajuristes, des cliniques juridiques
universitaires, des organisations de la société civile (OSC), des entreprises privées et des mécanismes traditionnels
de résolution des conflits entre autres éléments, au sein du système officiel. »61
Certes le Règlement n° 5/CM/UEMOA relatif à l'harmonisation des règles régissant la profession d'avocat
dans l'espace UEMOA réserve aux avocats le monopole de la représentation des justiciables devant les
juridictions. Cependant, il n’interdit pas l’intervention d’autres prestataires en amont et en aval du
procès.62
Toutefois, pour garantir la qualité des services offerts par les prestataires privés de l’aide légale non
affiliés à un ordre professionnel, il est recommandé que ces prestataires aient un accord de partenariat
avec un ou plusieurs professionnels du droit, dont au moins un avocat.
1.4 L’INSUFFISANCE DU CRITERE D’ELIGIBILITE RELATIF AUX RESSOURCES
La Loi relative à l’assistance judiciaire lie le bénéfice de l’aide légale à l’insuffisance des ressources du
demandeur.63
Tout d’abord, l’expression « insuffisance des ressources » pose un problème d’interprétation et une
incertitude quant à la mise en œuvre de la loi.64 Cette situation « est contraire aux Principes et lignes
59 Recommandation n° 6 : « Lorsqu’il convient de choisir un système d’assistance juridique, chaque pays doit considérer ses propres
ressources et besoins. Plusieurs options d’assistance juridique peuvent être examinées, la responsabilité des instances officielles étant de
garantir un accès équitable à la justice pour les populations pauvres et vulnérables. On peut entrer autres citer les bureaux de défense
financés par le gouvernement, les programmes d’aide juridictionnelle, les maisons du droit, les permanences des facultés de droit ainsi que
les partenariats avec la société civile et les organisations religieuses. Quelles que soient les options choisies, elles devraient être
adéquatement structurées et financées, de façon à pouvoir préserver leur indépendance et garantir leur engagement aux côtés des
populations les plus défavorisées. Des mécanismes de coordination appropriés devraient être établis. » 60 Recommandation n° 7 : « Il a été observé plus que souvent qu’il n’y a pas suffisamment d’avocats dans les pays africains pour fournir les
services d’assistance juridique dont ont besoin les centaines de milliers de personnes aux prises avec l’administration de la justice pénale. Il
est de plus largement reconnu que le seul moyen faisable de prodiguer une assistance juridique efficace à un maximum de personnes est de
s’appuyer sur des non-avocats, y compris les étudiants en droit, les assistants juridiques et les para-juristes. Ces derniers (assistants
juridiques et para-juristes) peuvent faciliter aux personnes qui en ont besoin l’accès au système judiciaire, assister les prévenus et délivrer
connaissance et formation à tous ceux aux prises avec la justice pénale, afin qu’ils fassent valoir leurs droits. Pour être efficace, un système
d’assistance juridique devrait faire appel aux services complémentaires des assistants juridiques et des para-juristes. » 61 Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique,
Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, préc., p. 4. 62 Règl. n° 5/CM/UEMOA du 25 septembre 2014 relatif à l'harmonisation des règles régissant la profession d'avocat dans l'espace UEMOA, art. 3,
al. 1er : « Dans l’exercice des fonctions judiciaires, seuls les Avocats ont qualité pour plaider, postuler et représenter, sans limitation territoriale, les
parties en toutes matières devant les juridictions ou organismes juridictionnels ou disciplinaires et devant les instances arbitrales, sauf dispositions
particulières prévues par la législation nationale. » ; art. 5, als 5 et 6 : « Devant toute juridiction et en tout état de procédure, la représentation des
personnes physiques ne peut être assurée que par les Avocats. Toutefois, devant les juridictions de première instance, les personnes physiques peuvent
donner mandat spécial de représentation aux conditions et modalités prévues par les législations nationales. » 63 La Loi relative à l’assistance judiciaire définit l’assistance judiciaire comme « un concours accordé par la loi en vue de permettre à un plaideur dont les ressources sont insuffisantes de faire valoir ses droits en justice » (art. 2). Elle ajoute que « Le demandeur de l’assistance judiciaire doit justifier de
l’insuffisance de ses ressources » (art. 5). 64 Avocats sans frontières et Juprec, Accès à la justice au Mali : Une réalité à bâtir, préc., p. 20.
16
directrices des Nations Unies, qui prévoient que la législation nationale devrait inclure des critères spécifiques
pour déterminer l’admissibilité à l’assistance juridique, notamment en ce qui concerne les limites des moyens
financiers qui déclenchent l’admissibilité et qui exigent la publication de ces critères à une grande échelle ».65
Ensuite et surtout, le critère relatif aux ressources financières est insuffisant. En effet, il ne rend pas assez
compte de la complexité des situations catégorielles particulières de vulnérabilité des différents
bénéficiaires potentiels de l’aide légale.
A ce titre, ladite loi ne tient pas compte des recommandations pertinentes des Principes et lignes
directrices des Nations Unies sur l'accès à l'assistance juridique dans le système de justice pénale. Il s’agit
de l’assistance juridique aux victimes66 ; aux témoins 67 ; aux femmes 68, aux enfants69 et aux groupes
spécifiques70.
Ainsi, la vulnérabilité peut être liée à plusieurs facteurs notamment, l’âge, le handicap, la victimisation,
l’appartenance à un groupe minoritaire, le statut de déplacé ou de refugié, la privation de liberté, le genre,
etc.
Partant de ce constat, il a été proposé de prévoir une « présomption de vulnérabilité » qui permettrait
d’éviter de procéder à un contrôle systématique de l’éligibilité à l’aide légale des personnes jugées
vulnérables. Autrement dit, les justiciables bénéficiant de cette présomption n’auront pas à se soumettre
à toute la procédure d’admission à l’aide légale. Ainsi, le juge saisi d’une affaire les concernant, devra
65 Ibid. 66 Ligne directrice 7 : « Le cas échéant, les Etats doivent prendre des mesures adéquates, en conformité avec la législation nationale applicable et d’une
manière qui n’est ni préjudiciable ni contraire aux droits du prévenu, pour s’assurer que : a) Les conseils, aide, soins, moyens et soutien nécessaires
sont fournis aux victimes d’infractions, tout au long du cours de la justice pénale, de manière à prévenir la victimisation répétée et la victimisation
secondaire ; (…) f) Les organismes d’aide aux victimes et les organisations non gouvernementales peuvent fournir une assistance juridique aux victimes
; g) Des mécanismes et des procédures sont mis en place pour garantir une étroite collaboration et des systèmes d’orientation appropriés entre les
prestataires d’assistance juridique et les autres professionnels (c’est‑a‑dire les services de santé, les services sociaux et les services de protection de
l’enfance) afin d’établir un profil complet de la victime et d’évaluer sa situation et ses besoins sur les plans juridique, psychologique, social, affectif,
physique et cognitif. » 67 Ligne directrice 8 : « Les Etats doivent prendre des mesures adéquates, le cas échéant, pour s’assurer que : a) Les témoins sont rapidement informés
par les autorités compétentes de leur droit à l’information, ainsi qu’à l’aide et à la protection, et de la manière d’accéder à ces droits ; b) Les conseils,
aide, soins, moyens et soutien nécessaires sont fournis aux témoins d’infractions tout au long du cours de la justice pénale ; (…) d) Toutes les
déclarations ou tous les témoignages faits par le témoin à toutes les étapes de l’instance pénale sont interprétés et traduits avec exactitude. » 68 Ligne directrice 9 : « Les Etats doivent prendre des mesures applicables et appropriées pour garantir aux femmes le droit d’accéder à l’assistance
juridique, notamment : a) En s’attachant activement à prendre en considération la situation des femmes dans l’ensemble des politiques, lois, procédures,
programmes et pratiques liés à l’assistance juridique pour garantir l’égalité des sexes et l’égal accès à la justice ; b) En prenant des mesures énergiques
pour s’assurer que, dans la mesure du possible, des avocates soient disponibles pour représenter les défenderesses, prévenues et victimes ; c) En
fournissant aux femmes victimes de violence assistance et conseils juridiques, et services d’assistance devant les tribunaux, pendant toutes les
procédures, afin de leur garantir accès à la justice et de prévenir la victimisation secondaire, et d’autres services de même nature, comme la traduction
des documents juridiques lorsque celle‑ci est demandée ou exigée. » 69 Ligne directrice 10 : « Les Etats doivent garantir des mesures spéciales en faveur des enfants afin de promouvoir l’accès effectif de ces derniers à la
justice et de prévenir la stigmatisation et d’autres conséquences négatives dues à leur présence devant la justice pénale, notamment : a) En garantissant
le droit de l’enfant d’être personnellement représenté par un avocat commis d’office lors des procédures dans lesquelles existe ou pourrait exister un
conflit d’intérêts entre l’enfant et ses parents ou d’autres parties concernées ; b) En permettant à tout enfant détenu, arrêté, soupçonné, prévenu ou
accusé d’une infraction pénale de contacter immédiatement ses parents ou tuteurs et en interdisant qu’il soit procédé à tout interrogatoire d’enfant en
l’absence de son avocat ou d’un autre prestataire d’assistance juridique, et du parent ou tuteur le cas échéant, dans l’intérêt supérieur de l’enfant ;
(…) e) En fournissant à l’enfant des informations sur les droits que lui confère la loi, d’une manière adaptée à son âge et à sa maturité, dans une
langue qu’il comprend, tout en tenant compte des différences liées au sexe et aux spécificités culturelles. L’information fournie aux parents, tuteurs ou
personnes en ayant la charge doit s’ajouter à l’information transmise à l’enfant, et non s’y substituer ». V. aussi lignes directrices 7.48.b et 8.49.c. 70 Ligne directrice 11 : « Dans la conception de leur système national d’assistance juridique, les Etats doivent tenir compte des besoins de groupes
spécifiques, notamment, mais non exclusivement, des personnes âgées, des minorités, des handicapés, des malades mentaux, des personnes vivant
avec le VIH ou d’autres maladies contagieuses graves, des usagers de drogues, des populations autochtones, des apatrides, des demandeurs d’asile,
des ressortissants étrangers, des réfugiés et des personnes déplacées, conformément aux lignes directrices 9 et 10. 58. »
17
systématiquement s’assurer qu’ils soient représentés par un avocat, que ce soit celui de leur choix, ou
alternativement commis d’office, sous peine de nullité du jugement.
Par conséquent, le nouveau système d’aide légale prendra en compte deux critères pour déterminer
l’éligibilité des demandeurs : d’une part, le critère classique d’ordre économique et, d’autre part, celui
catégoriel de vulnérabilité, tenant compte de la dimension genre.71
II. LES PRIORITES DE LA REFORME DU SYSTEME D’AIDE LEGALE
L’objectif principal de la réforme est d’assurer la fourniture de l’aide légale de manière accessible,
équitable, efficace, crédible et durable afin d’en garantir la qualité.
A cette fin, les principales priorités de la réforme du système d’aide légale portent sur :
- La création de l’Agence Malienne de l’Aide Légale ;
- La création du Fonds de l’Aide Légale et la diversification des sources de financement ;
- La diversification des prestataires, et ;
- L’introduction du critère supplémentaire de vulnérabilité.
2.1. LA CREATION DE L’AGENCE MALIENNE DE L’AIDE LEGALE
La mise en place du nouveau système de l’aide légale passe nécessairement par la création de l’Agence
Malienne de l’Aide Légale (AMAL). Son statut, ses attributions et sa structure doivent être prévus par la
loi.
2.1.1. LE STATUT DE L’AMAL
L’AMAL est un établissement public à caractère administratif72placée sous la tutelle du Ministre chargé
de la Justice.
Conformément à la Loi sur les EPA, elle est dotée de la personnalité juridique et jouit de l’autonomie
financière.
2.1.2. LES ATTRIBUTIONS DE L’AMAL
L’AMAL a pour mission de gérer, de coordonner et de contrôler la fourniture de l’aide légale de manière
accessible, équitable, efficace, crédible et durable afin d’en garantir la qualité.
A cet effet, elle est chargée de :
- établir et de publier les normes d'éligibilité financière à l’aide légale ;
71 Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique,
Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, préc., p. 32. 72 Cf. Loi n° 90-110/AN-RM du 18 octobre 1990 portant principes fondamentaux de la création, de l’organisation et du fonctionnement des
Etablissements Publics à caractère Administratif, modifiée. V. aussi Loi n° 2014-049 du 19 septembre 2014 portant principes fondamentaux de la
création, de l’organisation et du contrôle des services publics.
18
- connaître des demandes d'aide légale ;
- connaître, sur avis du Barreau, des demandes d'accréditation ;
- conclure des accords pour la fourniture de l’aide légale avec les prestataires de l’aide légale et fixer
leurs niveaux de rémunération ;
- concevoir des programmes visant à promouvoir la création de cliniques juridiques dans les
établissements d'enseignement supérieur et encourager la participation des étudiants en droit à la
fourniture de services d'aide légale, selon ce qui est jugé approprié, afin d’encourager l’éclosion d’une
culture de bénévolat pendant les années de formation des étudiants ;
- élaborer, publier et diffuser par les voies appropriées des informations sur le droit à l'aide légale, y
compris leur diffusion dans les postes de police, les centres de détention, les tribunaux, les
administrations locales, les établissements d'enseignement, les institutions religieuses ;
- collecter et analyser les données sur des questions tels que : les demandes reçues, accordées et rejetées
; la phase de la procédure juridictionnelle à laquelle l'aide légale a été accordée ; les délais de réponse ;
le nombre et le type de services fournis ; le nombre et le profil des prestataires de l’aide légale ; la qualité
et l'efficacité des services juridiques fournis ; le respect des normes éthiques et déontologiques par les
prestataires de l’aide légale ;
- contrôler, en collaboration avec le Barreau et les autres ordres professionnels concernés, la fourniture
de l'aide légale ;
- recevoir les rapports sur les activités des prestataires de l'aide légale ;
- assurer une formation régulière et obligatoire aux prestataires de l'aide légale afin de garantir en
permanence l’assurance qualité dans l’offre des services d'aide légale ;
- recevoir et examiner les plaintes contre les prestataires de l’aide légale et prendre des mesures
disciplinaires à l’encontre des contrevenants, sans préjudice des dispositions spécifiques aux prestataires
affiliés à un ordre professionnel.
2.1.3. LA STRUCTURE DE L’AMAL
Conformément à la Loi n° 90-110/AN-RM du 18 octobre 1990 portant principes fondamentaux de la
création, de l’organisation et du fonctionnement des Etablissements Publics à caractère Administratif, les
organes d’administration et de gestion de l’AMAL sont : le Conseil d’administration, la Direction générale
et le Comité de Gestion. En outre, l’AMAL dispose au niveau local d'organes exécutifs dénommés
Bureaux de l’Aide Légale.
Le Conseil d’Administration de l’AMAL
Conformément à la Loi sur les EPA, l’AMAL est dotée d’un Conseil d'Administration (CA) composé de
huit (8) membres dont les sièges sont répartis comme suit :
19
1) Représentants des pouvoirs publics :
Président : le ministre chargé de la Justice
Membres :
- le représentant du ministre chargé des Finances ;
- le représentant du Médiateur de la République ;
- le représentant du Conseil Supérieur de la Magistrature.
2) Représentants des usagers :
- le représentant des associations de défense des droits de l’Homme
- le représentant des autorités traditionnelles ;
3) Représentants du personnel de l’AMAL et des prestataires :
- le représentant des travailleurs de l’AMAL ;
- le bâtonnier de l’Ordre des avocats ou son représentant.
Les représentants des usagers sont désignés par leurs organisations respectives.
Le représentant du personnel est élu à la majorité simple en assemblée générale des travailleurs de
l’AMAL.
Les membres du Conseil d'administration sont nommés par arrêté pris en Conseil des ministres.
Le ministre chargé de la Justice prend toutes les dispositions nécessaires en vue de la mise en place du
Conseil d'administration.
Les fonctions de membre du Conseil d’Administration ne sont pas rémunérées. Toutefois, une
délibération du Conseil d’Administration détermine les conditions d’octroi et les taux des frais de
déplacement.
Le Conseil d'Administration se réunit en session ordinaire une fois par semestre.
En outre, il peut se réunir en session extraordinaire chaque fois que l’intérêt de l’établissement l’exige
ou à la demande du ministre chargé de la Justice ou du tiers (1/3) au moins de ses membres.
Le Conseil d'Administration ne peut se réunir valablement que si la majorité de ses membres sont
présents ou représentés. Il prend ses décisions à la majorité simple. En cas de partage des voix, celle du
Président est prépondérante.
Conformément à la Loi sur les EPA, le Conseil d’Administration de l’AMAL exerce les attributions
spécifiques suivantes :
- approuver les projets de convention de maîtrise d’ouvrage public déléguée pour la réalisation des
équipements, ouvrages, infrastructures et constructions ;
20
- fixer les objectifs et le programme annuel d’activités de l’AMAL ;
- approuver les programmes d’investissement et d’équipement ;
- approuver les comptes financiers de l’exercice précédent ainsi que le rapport d’activités du Directeur
général ;
- approuver les indicateurs de suivi des activités de l’AMAL ;
- fixer l’organisation interne et les règles particulières relatives à l’administration et au fonctionnement
de l’AMAL ;
- approuver le plan de recrutement, d’emploi et de rémunération du personnel ;
- adopter le budget de l’AMAL et veiller à sa bonne exécution.
En outre, le Conseil d'Administration est chargé de :
- favoriser la poursuite d'études et d'enquêtes et l'établissement de statistiques de manière à planifier
l'évolution du système d'aide légale ;
- collaborer avec le Barreau, les autres ordres professionnels, les établissements universitaires et les
organisations de la société civile ;
- former un comité chargé de statuer sur les recours contre les décisions de refus, de suspension ou de
retrait de l’aide légale.
Aux fins d'application de la Loi sur l’aide légale, le Conseil d'Administration adopte des règlements
notamment pour :
- fixer les barèmes d'éligibilité à l’aide légale ;
- fixer le niveau maximal des revenus ainsi que la valeur maximale des liquidités et des autres actifs en
deçà desquels une personne est financièrement ou économiquement éligible à l'aide légale ;
- déterminer, outre ceux qui sont déjà accordés, les services légaux pour lesquels l'aide légale est
accordée et prévoir, s'il y a lieu, à quelles conditions cette assistance est octroyée ;
- fixer les conditions que doit remplir un prestataire et les renseignements qu'il doit fournir pour être
accrédité par l’AMAL ;
- déterminer la forme et le contenu d'une demande d'aide légale ainsi que la teneur des engagements que
le requérant doit prendre ;
- établir les normes et critères suivant lesquels sont établis les frais de mission payables aux membres du
Conseil d'administration et au personnel de l’AMAL.
La Direction générale de l’AMAL
L’AMAL est dirigée par un Directeur général nommé par décret pris en Conseil des Ministres sur
proposition du ministre chargé de la Justice.
21
Le Directeur général dirige, anime, coordonne et contrôle l’ensemble des activités de l’AMAL.
Il représente l’AMAL dans tous les actes de la vie civile.
Il est responsable de l’exécution des décisions du Conseil d’Administration.
A ce titre, il est chargé :
- de préparer et d’exécuter les délibérations du Conseil d’Administration ;
- d’élaborer le programme annuel d’activités et le rapport d’exécution dudit programme ;
- d’élaborer le projet de budget annuel de l’AMAL et dresser un rapport d’exécution à l’attention du
Conseil d’Administration ;
- d’assurer toutes les fonctions d’administration et de gestion non expressément réservées au Conseil
d’Administration ;
- d’exécuter le budget annuel de l’AMAL ;
- d’exercer l’autorité sur l’ensemble du personnel de l’AMAL qu’il recrute et licencie conformément à la
législation en vigueur.
Le Directeur général est assisté d’un Directeur général adjoint qui le remplace en cas d’absence ou
d’empêchement.
Le Directeur général adjoint est nommé par arrêté du ministre chargé de la Justice sur proposition du
Directeur général.
L’arrêté de nomination du Directeur général adjoint fixe également ses attributions spécifiques.
Le Comité de Gestion de l’AMAL
Le Comité de Gestion est un organe consultatif chargé d’assister le Directeur général dans ses tâches
de gestion.
Il se compose comme suit :
- le Directeur général, Président ;
- le Directeur général adjoint, membre ;
- les chefs de services, membres ;
- les coordonnateurs des Bureaux de l’Aide Légale, membres ;
- le représentant des travailleurs de l’AMAL, membre.
Les Bureaux de l’Aide Légale
Le CA assure la responsabilité d’établir dans le ressort de chaque commune un Bureau de l’Aide Légale
(BAL).
22
Le Bureau de l'Aide légale a pour fonction principale de fournir l’aide légale conformément aux lois et
règlements en vigueur.
A cet effet, il est chargé de :
- connaître des demandes d’aide légale ;
- assister les autorités coutumières de règlement des litiges, les commissions foncières, ainsi que toute
autre commission chargée de la prévention ou du règlement des conflits prévus par les textes législatifs et
règlementaires ;
- assurer l’information du citoyen sur les droits et procédures judiciaires ;
- contribuer à la formation juridique du citoyen ;
- orienter le citoyen sur les structures, juridictions et ordres professionnels ;
- mettre à la disposition du citoyen les informations et publications susceptibles de contribuer à sa
formation et à son éducation civique ;
- organiser des travaux d’animation juridique et d’instruction civique avec les associations, la société civile
ou tout autre groupe organisé, et initier de façon générale toute activité de diffusion et de vulgarisation
du droit.
Les autorités judiciaires et administratives ainsi que les ordres professionnels facilitent le travail des
Bureaux de l'Aide légale.
Le BAL est dirigé par un Coordonnateur qui est un juriste justifiant d’une expérience dont la durée est
prévue par un règlement du Conseil d’Administration. Il doit exercer ses fonctions ă temps plein pour
le BAL.
Les Coordonnateurs des BAL sont nommés par le CA sur proposition de le(a) DG. Les autres employés
des BAL sont nommés par le(a) DG, sur proposition des coordonnateurs.
Dans chaque BAL, le Coordonnateur affecte auprès des autorités coutumières de règlement des litiges
des agents en qualité d’assistants juridiques.
Le statut des coordonnateurs et du personnel des Bureaux de l’Aide légale est défini par un règlement
de l’AMAL.
Leurs rémunérations sont fixées selon les barèmes et les normes établis à cette fin par ledit règlement.
2.2. LA CREATION DU FONDS DE L’AIDE LEGALE ET LA DIVERSIFICATION DES SOURCES
DE FINANCEMENT
Afin d'apporter le soutien financier nécessaire à la fourniture des services d'aide légale garantis par la loi,
il est créé le Fonds de l’Aide Légale (FAL).
Le Fonds est géré par l’AMAL.
23
Les sources de recettes du Fonds sont constituées par :
- les sommes allouées par le budget national et tenant compte de l’incidence financière des besoins
standards en matière de prestations d’aide légale efficaces ;
- 5% du montant des dommages et intérêts prononcés par une décision de justice ou une sentence ou
un accord homologué ;
- 30% du montant des amendes pénales recouvrées mensuellement ;
- les dons et legs ;
- les contributions des organisations philanthropiques ;
- les concours des partenaires techniques et financiers, nationaux et étrangers ;
- les contributions directes des entreprises privées à travers notamment le mécanisme de la
responsabilité sociale de l’entreprise ou des partenariats public-privé.
2.3. LA DIVERSIFICATION DES PRESTATAIRES
La diversification des prestataires passe nécessairement par l’inclusion dans le système national de l’aide
légale des prestataires privés non affiliés à un ordre professionnel (défenseurs des droits de l’Homme,
cliniques juridiques universitaires, organisations de la société civile ayant pour objet l’accès au droit ou à
la justice, etc.).
Ainsi, constituent des prestataires de l’aide légale :
- Les avocats ;
- Les experts judiciaires ;
- Les huissiers commissaires de justice ;
- Les notaires ;
- Les mandataires judiciaires ;
- Les BAL ;
- Les défenseurs des droits de l’Homme ;
- Les cliniques juridiques universitaires ;
- Les organisations de la société civile ayant pour objet l’accès au droit ou à la justice ;
- Tout autre auxiliaire de justice affilié à un ordre professionnel.
La loi détermine les conditions d’accréditation et le champ d’activités des prestataires. Seuls les
prestataires privés non affiliés à un ordre professionnel sont soumis à la procédure d’accréditation. Ils
agissent dans les limites de leur accréditation. Les autres prestataires agissent conformément à leur statut
légal.
Les prestataires privés de l’aide légale non affiliés à un ordre professionnel sont tenus de conclure un
accord de partenariat avec un ou plusieurs professionnels du droit, dont au moins un avocat.
Par ses règlements, l’AMAL détermine les modalités de formation, les exigences de supervision, les
niveaux de rémunération, l’éthique et la déontologie des prestataires, ainsi que les mécanismes
24
d’assurance qualité et les sanctions disciplinaires des prestataires privés non affiliés à un ordre
professionnel.
En attendant, la dématérialisation des procédures judiciaires, la loi doit encourager tous les prestataires
de l’aide légale, dans les limites de leurs ressources, à prendre en compte les innovations technologiques
dans la fourniture de leurs services et dans leurs rapports entre eux.
2.4. L’INTRODUCTION DU CRITERE SUPPLEMENTAIRE DE VULNERABILITE
Il s’agit d’introduire dans la loi le critère catégoriel relatif à la situation de vulnérabilité de certains
justiciables, spécialement la « présomption de vulnérabilité ».
La vulnérabilité est liée aux facteurs comme l’âge (personnes âgées et mineurs), le handicap, la
victimisation, l’appartenance à un groupe minoritaire, le statut de déplacé ou de refugié, la privation de
liberté, le genre, etc.
Les personnes bénéficiant de la présomption de vulnérabilité ne sont pas tenues d’apporter la preuve de
leur indigence. Ainsi, elles bénéficient de plein droit de l’aide légale.
III. LA STRATEGIE DE MISE EN ŒUVRE DE LA REFORME
Il s’agit d’assurer la fourniture de l’aide légale de manière accessible, équitable, efficace, crédible et durable
afin d’en garantir la qualité.
Cette vision se décline en dix objectifs prioritaires correspondant à des actions clés. Comme il ressort
du tableau suivant, chaque action clé est réalisée sous la responsabilité d’une personne pendant une
période déterminée.
OBJECTIFS
PRIORITAIRES
ACTIONS CLES
RESPON-
SABLE
PERIODE
3.1.
Adopter la loi
relative à l’aide
légale
Soumission du projet de loi :
- à la consultation ;
- à la Réunion interministérielle ;
- au Comité de coordination des secrétaires
généraux ;
- au Conseil des ministres ;
- au Conseil national de transition ou adoption par
ordonnance ;
Ministre
chargé de la
Justice en
rapport avec le
Secrétaire
général du
Gouvernement
Juillet à
septembre
2021
3.2.
Mettre en place
le CA et la
- Désignation des membres du CA
- Nomination du (de la) DG
25
Direction
générale de
l’AMAL
- Nomination du (de la) DGA ;
Ministre
chargé de la
Justice
Octobre à
décembre
2021
3.3.
Adopter les
règlements de
l’AMAL
- Adoption du Règlement intérieur de l’AMAL ;
- Adoption des règlements spécifiques aux BAL ;
- Adoption des règlements spécifiques aux autres
prestataires de l’aide légale ;
Président du
CA en rapport
avec le(a) DG
Janvier à
mars 2022
3.4.
Mettre en place
les BAL
- Nomination des coordonnateurs ;
- Recrutement du personnel
- Mise à disposition des locaux ;
- Mise à disposition des équipements ;
- Mise à disposition du budget de fonctionnement ;
DG
en rapport
avec le CA
Avril à juin
2022
3.5.
Mettre en œuvre
les mécanismes
de financement
extrabudgétaires
Prises de contact et séances de travail relatives :
- à la mise à la disposition de l’AMAL de 5% du
montant des dommages et intérêts prononcés ;
- à la mise à la disposition de 30% du montant des
amendes pénales recouvrées ;
- aux dons de particuliers ;
- aux contributions des
organisations philanthropiques et des partenaires
techniques et financiers ;
- aux contributions directes des entreprises privées
à travers notamment le mécanisme de la
responsabilité sociale de l’entreprise ou le
partenariat public-privé ;
DG
Juillet à
septembre
2022
et
continuer
de
manière
permanent
e
3.6.
Accréditer les
prestataires non
affiliés à un ordre
professionnel
- Appel à candidature ;
- Examen des dossiers de candidature ;
- Avis du barreau ;
- Publication de la liste des prestataires ;
Président du
CA en rapport
avec le(a) DG
Juillet à
septembre
2022
et
périodique
ment
3.7.
Former les
prestataires
- Elaborer des curricula de formation ;
- Organiser les formations ;
DG
Octobre à
décembre
2022
et
périodique
ment
3.8.
Mener la
campagne de
communication
sur l’aide légale
- Elaborer la stratégie de communication ;
- Mettre en œuvre la stratégie de communication ;
- Déclarer une « journée de l’aide légale » une fois
par an ;
DG
Janvier à
mai 2023
et
périodique
ment
26
3.9.
Mener la
campagne
nationale d’aide
légale
- Dans les villages, fractions et quartiers :
• Encourager les organisations non
gouvernementales, communautaires et religieuses à
former les leaders locaux en matière juridique et
constitutionnelle, et en particulier les droits de la
femme et de l’enfant ; ainsi qu’à les former aux
techniques de médiation et autres procédures de
résolution alternative des conflits ;
• Etablir des mécanismes de renvoi des affaires
entre le tribunal et les autorités coutumières
; de tels mécanismes pourraient inclure :
- la déjudiciarisation d’une affaire et son
renvoi au niveau d’une autorité coutumière,
afin que le délinquant prononce des excuses
publiques ou entame une médiation
victime-délinquant ;
- le renvoi d’une affaire au niveau de
l’autorité coutumière pour une procédure
de restitution ou de compensation ;
• Enregistrer les délibérations traditionnelles et
fournir aux audiences coutumières les outils pour
les documenter ;
• Assurer que les voix des femmes puissent se faire
entendre dans ces audiences ;
DG
en rapport
avec
l’ensemble des
prestataires
Mars à mai
2023 et
régulièrem
ent
- Dans les commissariats de police et les
postes de gendarmerie :
• Assurer qu’une aide légale soit disponible dans les
commissariats de police et les postes de
gendarmerie, en consultation avec les services de
police et de gendarmerie, le Barreau, les
permanences juridiques des universités et les
ONG ; ces services pourraient inclure :
- un soutien général et une aide légale aux
victimes et aux accusés au niveau des commissariats de police et postes de
gendarmerie ;
- la visite des cachots de police et de
gendarmerie ;
- le contrôle des durées maximales de
détention par la police ou la gendarmerie
au-delà desquelles les suspects doivent être
déférés devant le tribunal ;
- une présence lors des interrogatoires ;
- l’étude des dossiers des mineurs pour des
orientations possibles vers des programmes
de déjudiciarisation ;
27
- la prise de contact avec les parents, les
tuteurs, etc. ;
• Requérir des services de police et de gendarmerie qu’ils coopèrent avec les prestataires
d’aide légale, qu’ils informent les suspects et les
victimes de leur existence et qu’ils leur indiquent
comment en bénéficier.
- Au tribunal : • Mettre au point, en collaboration avec l’Ordre
des avocats, des rotations de service afin qu’il y ait
toujours une permanence gratuite d’avocats dans
les tribunaux ;
• Encourager le système judiciaire à être plus pro-
actif pour s’assurer que les personnes qui
comparaissent devant les tribunaux bénéficient
d’une aide légale ou soient au moins effectivement
capables de se défendre si elles comparaissent sans
avocat ;
• Promouvoir une plus grande utilisation des
méthodes alternatives de résolution des conflits
ainsi que de la déjudiciarisation des affaires pénales,
et encourager le judiciaire à considérer ces options
en premier ressort dans toutes les affaires ;
• Encourager les non-avocats et organismes de
soutien aux victimes à offrir des conseils et une
assistance de base et à observer régulièrement le
dérouler des procès ;
• Revoir régulièrement les affaires en instance afin
d’apurer les arriérés de dossiers, traiter les affaires
mineures et déjudiciariser/référer les cas
pertinents à la médiation ; pour cela, organiser
régulièrement des réunions avec les prestataires au
niveau de la juridiction afin de trouver des
solutions locales aux problèmes locaux ;
- En prison :
• le personnel pénitentiaire, les magistrats, les
avocats et les prestataires de l’aide légale
procèdent à un recensement carcéral afin
d’identifier qui se trouve en prison et si ces
personnes sont détenues en premier ou en dernier
ressort ;
• Les durées maximales de détention sont
vérifiées ; • Des services de prestataires de l’aide légale sont
mis sur pied en prison ; ces services doivent inclure
:
28
- une éducation juridique des détenus afin de
leur permettre de comprendre la loi et la
procédure pénale, et de pouvoir appliquer cette connaissance à leur propre cas ;
- une assistance pratique pour demander à
bénéficier de la mise en liberté provisoire
sous caution ;
- une assistance pratique pour faire appel ;
- une assistance spéciale à l’attention des
catégories vulnérables, en particulier les
femmes, les femmes accompagnées de leur
bébé, les jeunes, les réfugiés et les
ressortissants étrangers, les personnes
âgées, les malades mentaux, les malades en
phase terminale, etc.
- pour cela, l’accès aux prisons des
prestataires de l’aide légale ne doit pas être
soumis à des tracasseries bureaucratiques
inutiles ;
3.10.
Contrôler et
évaluer les
prestataires de
l’aide légale
- Adoption des mécanismes efficaces d’évaluation
et de contrôle des prestataires ;
- Mise en œuvre desdits mécanismes.
DG
en rapport
avec les BAL
et les ordres
professionnels
Juillet à
décembre
2023 et
périodique
ment
29
BIBLIOGRAPHIE
1. TEXTES CITES
TEXTES DES NATIONS UNIES
- Déclaration universelle des droits de l’Homme, 1948 ;
- Ensemble de règles minima pour le traitement des détenus, 1955 ;
- Pacte international relatif aux droits civils et politiques, 1966 ;
- Convention sur 1’é1imination de toutes les formes de discrimination à 1’égard des femmes, 1979 ;
- Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants,
1984 ;
- Déclaration des principes fondamentaux de justice relatifs aux victimes de la criminalité et aux
victimes d’abus de pouvoir, 1985 ;
- Principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la magistrature, 1985 ;
- Ensemble de principes pour la protection de toutes les personnes soumises à une forme
quelconque de détention ou d’emprisonnement, 1988 ;
- Règles pour l’application effective des Principes fondamentaux relatifs à l’indépendance de la
magistrature, 1989 ;
- Convention relative aux droits de l'enfant, 1989 ;
- Règles minima pour l’élaboration de mesures non privatives de liberté, 1990 ;
- Principes de base relatifs au rôle du barreau, 1990 ;
- Principes fondamentaux concernant le recours à des programmes de justice réparatrice en
matière pénale, 2002 ;
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TEXTES DE L’UNION AFRICAINE
- Charte africaine des droits de l'Homme et des peuples du 27 juin 1981 ;
- Charte africaine des droits et du bien-être de l’enfant, 1990 ;
- Protocole relatif à la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples portant création
d’une Cour africaine des droits de l’Homme et des peuples du 10 juin 1998 ;
- Protocole à la Charte africaine des droits de l’Homme et des peuples relatif aux droits des
femmes du 11 juillet 2003 ;
- Directives et principes sur le droit à un procès équitable et à l’assistance judiciaire en Afrique,
2003 ;
- Déclaration de Lilongwe sur l’accès à l’assistance juridique dans le système pénal en Afrique du
24 novembre 2004 et son plan d’action ;
- Guidelines on the conditions of arrest police custody and pre-trial detention in Africa, African
Commission on Human & Peoples’ Rights, 8 mai 2014 ;
- Statut du fonds d'assistance judiciaire des organes de droits de l’Homme de l’Union africaine, 31
janvier 2016 ;
TEXTES DE L’OHADA
30
- Acte uniforme du 23 novembre 2017 relatif au droit de l’arbitrage ;
- Acte uniforme du 23 novembre 2017 relatif à la médiation ;
TEXTE DE L’UEMOA
- Règl. n° 5/CM/UEMOA du 25 septembre 2014 relatif à l'harmonisation des règles régissant la
profession d'avocat dans l'espace UEMOA ;
TEXTES NATIONAUX DU MALI
- Constitution du Mali ;
- Feuille de route de la transition ;
- Accord pour la paix et la réconciliation nationale issu du processus d’Alger ;
- Loi n° 90-110/AN-RM du 18 octobre 1990 portant principes fondamentaux de la création, de
l’organisation et du fonctionnement des Etablissements Publics à caractère Administratif,
modifiée ;
- Loi n° 01-080 du 20 août 2001 portant code de procédure pénale, modifiée ;
- Loi n° 01-082 du 24 août 2001 relative à l’assistance judiciaire ;
- Loi nº 06-023 du 28 juin 2006 relative à la création et à l'administration des villages, fractions et
quartiers ;
- Loi n° 10-030 du 12 juillet 2010 portant création des Centres d’Accès au Droit et à la Justice ;
- Loi n° 2014-049 du 19 septembre 2014 portant principes fondamentaux de la création, de
l’organisation et du contrôle des services publics ;
- Loi n° 2017- 001 du 11 avril 2017 portant sur le foncier Agricole ;
- Loi n° 2018-003 du 12 janvier 2018 relative aux défenseurs des droits de l’homme ;
- Loi n°2019-072 du 24 décembre 2019 portant Loi d’orientation et de programmation pour le
secteur de la justice 2020-2024 ;
- Ordonnance n° 00-027 du 22 mars 2000 portant code domanial et foncier, modifiée ;
- Décret n° 99-254/P-RM du 15 septembre 1999 portant code de procédure civile, commerciale
et sociale, modifié ;
- Décret n° 03-580/P-RM du 30 décembre 2003 fixant les modalités d’application de la Loi régissant
les relations entre l’administration et les usagers des services publics ;
- Décret n° 06-168/P-RM du 13 avril 2006 déterminant les mesures d’application de la médiation
pénale ;
- Décret n° 06-426 /P-RM du 06 octobre 2006 fixant les modalités d’application de la Loi n° 01-
082 du 24 août 2001 relative à l’assistance judiciaire ;
- Décret n° 10-393/P-RM du 26 juillet 2010 fixant l’organisation et les modalités de fonctionnement
des Centres d’Accès au Droit et à la Justice ;
- Décret n° 2018-0333/P-RM du 04 avril 2018 fixant la composition et les modalités de
fonctionnement de la commission foncière villageoise ou de fraction ;
- Décret n° 2020-0087/P-RM du 18 février 2020 fixant les modalités d’application de la loi relative
aux défenseurs des droits de l’homme ;
- Programme Décennal de développement de la Justice, 2001 ;
- Programme d’appui à la justice ;
- Programme d’urgence du renforcement du secteur de la justice ;
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2. ETUDES, RAPPORTS, ARTICLES ET OUVRAGES CITES
- Afrobaromètre, 2e tour, Logan, 2011 ;
- Avocats sans frontières et Juprec, Accès à la justice au Mali : Une réalité à bâtir, 2017 ;
- BBC, « Mali country profile-overview », 2015, http://www.bbc.com/news/world-africa-13881370 ;
- Cissé M. S. M., « Mot du Bâtonnier de l’Ordre des Avocats », in Mali Justice Project, Actes de la
conférence sur le parajuridisme au Mali : l’évaluation de la construction d’une justice par le bas, tenue à
Bamako, du 19 au 21 Juin 2019, USAID, Université de Bamako et Dèmè So, Bamako, janv. 202,
p. 6 ;
- Fondation Friedrich Ebert Stiftung, Mali-mètre, mars 2017 ;
- Guinchard S. et Debard Th. (s. dir.), « Homologation », in Lexique des termes juridiques, 2017-2018,
25e éd., Paris, Dalloz, 2017;
- ILGI, Etude de cas 4 : autorités traditionnelles et religieuses dans la gouvernance locale au Mali, rapport,
Bamako/Berne, oct.-déc. 2015, IDS, Helvetas et Swiss peace ;
- IDLO, En route vers la justice : l’exploration des pratiques coutumières au Mali, 8 août 2019, p. 1,
https://www.idlo.int/news/highlights/en-route-vers-la-justice-l%E2%80%99exploration-des-
pratiques-coutumi%C3%A8res-au-mali ;
- IMRAP et Interpeace, « Analyse locale des dynamiques de conflit et de résilience dans la zone de
Koro-Bankass. Région de Mopti, Mali », Portraits Croisés, juin 2017 ;
- JUPREC, Rapport général de l’enquête sur l’aide juridique et l’assistance judiciaire, 2016 ;
- Kaména B., « La justice moderne et les systèmes coutumiers : quelle complémentarité ? », in B.
Camara et M. Badji, La matrice du droit et de la science politique au-delà des frontières de
l’histoire du droit et des institutions, Mélanges en l’honneur de Samba TRAORE, Paris,
L’Harmattan, 2021, p. 233-234 ;
- Konaté M. I., Justice en Afrique ce grand corps malade : le cas du Mali, Bamako, La Sahélienne, 2018 ;
- Mali Justice Project, Actes de la conférence sur le parajuridisme au Mali : l’évaluation de la construction
d’une justice par le bas, tenue à Bamako, du 19 au 21 Juin 2019, USAID, Université de Bamako et
Dèmè So, Bamako, janv. 2021 ;
- Mali Justice Project, La réforme du système de l’aide légale au Mali. L’avenir de l’aide légale au Mali
face aux enjeux du pluralisme juridique, Propositions issues de la Conférence sur l’avenir de l’aide légale
au Mali face aux enjeux du pluralisme juridique, tenue à Bamako, 25 et 26 nov. 2019, Bamako, mars
2021 ;
- Remane P., « Le Mali, le pays le moins francophone d’Afrique », Swissinfo, Bamako, 2010,
http://www.swissinfo.ch/fre/le-mali--le-pays-le-moins-francophone-d-afrique/28515390 ;
- République du Mali, Loi d’orientation et de programmation de la justice - LOPJ 2020-2024 : document
de synthèse du plan stratégique, 9 août 2019 ;
- Union africaine, Département des affaires politiques, « Note conceptuelle », in Atelier consultatif
régional sur le rôle des structures de justice traditionnelles/informelles et des institutions
judiciaires dans la promotion de l’Etat de droit en Afrique de l’Ouest et en Afrique du Nord, 23-
25 octobre 2017, Abidjan, Côte d'ivoire, p. 2-3,
https://au.int/sites/default/files/newsevents/conceptnotes/33191-cn-
note_conceptuelle_abidjan_francais.pdf ;
- United Nations Office on Drugs and Crime (UNODC), Access to Legal Aid in Criminal Justice
Systems in Africa Survey Report, New York, 2011;
- Van Veen E., Goff D. et Van Damme Th., Au-delà de la dichotomie : accepter le pluralisme juridique
au Mali et en réconcilier les composantes, Rapport de l’Unité de recherche sur les conflits, nov.
2015, Clingendael.
MAI 2021
DOCUMENT DE STRATEGIEDE LA REFORME DE L'AIDE LEGALE AU MALI
