Droit Budgetaire Tk

8/10/2019 Droit Budgetaire Tk

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Anne Universitaire 2014/2015

DROIT BUDGETAIRE

Cours du professeur SABRI


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FINANCES PUBLIQUES

DROIT BUDGETAIRE

Le vocable finances publiques ou plus exactement finances de lEtat estpeu utilis par les textes officiels. Il ne figure, en effet, ni dans la constitution, nidans la loi organique des finances, qui nutilisent que les termes charges

publiques et ressources publiques .

Mais en dehors de ces problmes de terminologie, il existe deux conceptionsdiffrentes des finances publiques : dune part une conception extensive selonlaquelle la notion de finances publiques inclut toutes les oprations financires

qui relvent de la puissance publique ou qui sont directement places sous soncontrle. Elle conduit donc imputer au domaine des finances publiques, lafois, les activits financires des Administrations de lEtat, celles descollectivits locales et leurs groupements et celles des tablissements publics.

Dautre part, une conception restrictive selon laquelle les finances publiques

recouvrent strictement les activits non marchandes et nintgrent quelensemble des prlvements obligatoires et laffectation des ressources

publiques

Ces problmes de dfinition sous-tendent la complexit et la diversit de lamatire financire publique

Limportance actuelle des finances publiques sexplique quantitativement par lacroissance des budgets publics et qualitativement par la diversit des domainesconcerns par les finances publiques.

En ralit, il est de nombreuses manires daborder ltude des finances

publiques. Certains auteurs font une part importante la sociologie, dautrestraitent surtout dconomie publique ou de politique conomique. Les finances

publiques, pour lessentiel, sont envisages ici sous langle du droit budgtaire

ou de la lgislation financire. Il reste dfinir le concept de base de ladiscipline, savoir le budget.

En effet, le budget permet dtablir ltat prvisionnel des ressources et descharges de lEtat. Il a une double signification: sur le plan juridique, ce budget

permet de dsigner un document de recettes et de dpenses permanentes delEtat en excluant toutes les oprations de trsorerie; sur le plan conomique, ilconstitue un programme de ressources et emplois, support de ralisation desactivits conomiques des centres de dcisions publics.


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Dune faon gnrale, le budget peut tre considr comme lun des comptes de

la loi de finances qui est un acte juridique et politique qui, par son contenu, nese limite pas au seul budget.

Au Maroc, la constitution attribue, au parlement le pouvoir de voter la loi de

finances dans les conditions prvues par une loi organique.La loi de finances est dfinie par la loi organique des finances comme tantcelle qui prvoit, value,nonce et autorise,pour chaque annebudgtaire,lensembles des ressources et des charges de lEtat, dans les limites

dun quilibre conomique et financier quelle dfinit.

La loi de finances comporte diverses dispositions relatives la politiqueconomique, financire et sociale de lEtat.

LES PRINCIPES DELABORATION DES BUDGETS PUBLICS

Lautorisation accorde par le parlement au gouvernement en matire

budgtaire est fonde sur une srie de principe qui traduit une volont decontrle des dpenses par le parlement. Et malgr de nombreuses attnuations,ces principes sont encore invoqus comme des dogmes. Ce sont les principesdannualit, dunit, duniversalit et dquilibre.

- Le principe de lannualit: Cette rgle signifie que lautorisation derecettes et de dpenses donne par le parlement nest valable que pour uneanne. Et donc lexercice budgtaire commence au 1erjanvier et sachve le31 dcembre de la mme anne. En pratique, la totalit des oprations ne

peut soprer dans le cadre de lanne civile compte tenu de la lourdeur et

de la complexit des oprations financires de lEtat. Ainsi, une question sepose : quel exercice convient-il de rattacher les crdits ouverts en 2013,engags en 2013 mais pays en 2014 ? Deux solutions sont possibles etont chacune leurs avantages et leurs inconvnients : Le systme delexercice et le systme de la gestion.

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Le principe de lunit: Ce principe signifie que lensemble des financespubliques fait lobjet dune prsentation dans un seul document budgtaire,

dcrivant toutes les charges et toutes les ressources des personnes publiqueset des organismes privs participant au service public et permettant, parvoie de mme aux parlementaires dexercer un rel contrle sur le

gouvernement. Toutefois ce systme connat certaines drogations puisqueplusieurs gestions font lobjet dune distinction au sein du budget de lEtat,

il en est ainsi des SEGMA et des comptes spciaux du trsor.

- Le principe de luniversalit: Daprs ce principe, toutes les recettes ettoutes les dpenses doivent apparatre et tre inscrites dans la loi de


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finances. Aucune distinction entre elles ne doit tre opre, toute recettedevant pouvoir financer toute dpense. Ce sont donc deux rgles quicomposent ce principe : la rgle du produit brut dite aussi de noncontraction qui doit faire figurer au budget toutes les recettes et toutes les

dpenses pour leur montant intgral, aucune omission ni dissimulation nestpermise. et la rgle de non affectation daprs laquelle toutes les recettestombent dans une masse et on ne peut assigner tel impt telle dpense.

Aucun lien juridique ne doit exister entre le recouvrement dune taxe et son

affectation tel usage. Toutefois, certaines recettes, par drogation auprincipe de lunit, peuvent tre affectes la ralisation de certaines

dpenses sous la forme de certains comptes spciaux du trsor et deSEGMA.

DI VERSES CATGORIES DE LOIS DE F INANCES

- La loi de finances de lanne

Cette loi prvoit et autorise pour une anne lensemble des ressources et des

charges de lEtat. Elle comprend deux parties:

La premire partie a un caractre juridique, elle fixe les conditions gnrales delquilibre financier. A cet effet, elle autorise la perception des ressources

publiques, lmission demprunts et comporte les voies et les moyens qui

assurent lquilibre financier.

Cette partie fixe les plafonds des grandes catgories de dpenses aussi bien defonctionnement que dinvestissement.

La deuxime partie de la loi de finances est analytique ; elle prvoit les moyensmis la disposition des diffrents ministres et services pour subvenir leursbesoins de financement.

A cet effet, elle arrte, par ministre les dpenses du budget gnral de lEtat etautorise les oprations de chaque catgorie de comptes spciaux du trsor.

- La loi de f inances rectif icative

Cette loi modifie, en cours danne, les dispositions de la loi de financesannuelle. Elle permet de rectifier les prvisions du budget en les actualisant etde rviser certaines oprations. Donc, seules les lois de finances rectificatives

peuvent venir modifier les dispositions des domaines obligatoires et exclusifs dela loi de finances de lanne. Elles doivent ncessairement comporter la fixation

des plafonds de dpenses et le tableau dquilibre qui en rsulte.


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- La loi de rglement

La loi de rglement constate les rsultats financiers de chaque anne civile etapprouve les diffrences entre les rsultats et les prvisions de la loi de financesde lanne complte, le cas chant, par des lois de finances rectificatives.

Cette loi permet au parlement dexercer un contrle sur lexcution de la loi de

finances.

Cependant, le vote de cette loi nintervient que deux annes aprs lexcutioneffective du budget ce qui limite sa porte.

STRUCTURE DES OPERATIONS BUDGETAI RES

La structure actuelle du budget de lEtat se compose de trois composantes : lebudget gnral ; les budgets des services de lEtat grs de manire autonome(SEGMA) et les comptes spciaux du trsor.

- Le budget gnral

Le budget gnral regroupe toutes les oprations de la loi de finances delanne, qui ne bnficient pas dun rgime juridique drogatoire au droitcommun aussi bien au niveau des recettes quau niveau des dpenses.

Il comporte deux parties :

La premire partie regroupe toutes les ressources prvisionnelles. Elles sontprsentes par chapitres, articles et paragraphes. Ces ressourcescomprennent :

Les impts, taxes et produits des amendes ;

Les rmunrations des services rendus, redevances, fonds de concours,dons et legs ;

Les revenus du domaine ;

Les produits des monopoles, exploitations et participations financiresde ltat provenant dtablissements caractre industriel etcommercial ;

Les produits des cessions des biens meubles et immeubles ;

Les remboursements des prts et avances ;

Le produit des missions demprunt;

Les produits divers.

La deuxime partie groupe sous trois titres toutes les catgories dedpenses :


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Les dpenses de fonctionnement

Pour ces dpenses, chaque ministre dispose dun chapitre relatif aux

dpenses de personnel, aux dpenses de matriel et dpenses diverses.

Les dpenses dinvestissementCes dpenses sont galement structures par chapitres. Chaquedpartement a son propre chapitre.

Les dpenses de la dette

Ces dpenses sont subdivises en deux chapitres, lun relatif auremboursement de la dette long terme, lautre relatif la dette flottante.

-Les services de lEtat grs de manire autonome

La loi de finances crant les SEGMA, prvoit les recettes de ces services et fixe

le montant maximum des dpenses qui peuvent tre imputes sur leurs budgets.Le budget de chaque SEGMA comporte deux parties : lune relative aux recetteset aux dpenses dexploitation, lautre aux dpenses dinvestissement et aux

ressources qui leur sont affectes.

Les ressources des SEGMA sont prsentes par services groups selon lesdpartements ministriels ou institutions auxquelles les SEGMA sont rattachs.

Il en est de mme des dpenses qui sont rparties par ministres ou institutionsauxquelles les SEGMA sont rattachs.

- Les comptes spciaux du trsor

Ce sont des comptes qui dcrivent des oprations ayant un caractre spcifiqueou provisoire.Leur cration se justifie soit par le souci dtablir une corrlationentre certaines recettes et certaines dpenses ou de ne pas assimiler desdcaissements provisoires des dcaissements dfinitifs, soit par la volontdvaluer avec prcision le cot ou le rendement dun service.

Lintrt des CST est quils forment un cadre prvisionnel dactions

conomiques et financires entreprendre par les dpartements dpensiers

Chaque compte spcial est prsent en ligne, des sous rubriques sont prvus encas de subdivision dun compte spcial.

Cette structuration du budget de lEtat rpond la fois un souci de simplicit

et de rigueur juridique permettant une gestion conforme aux rgles budgtairesuniverselles.


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PREPARATION DU PROJET DE LOI DE FINANCES

B. Sabri

La procdure de prparation du projet de loi de finances peut sanalyser en s intressant

deux points : Les acteurs de la prparation et les phases dlaboration du projet de loi de

finances.

Sect. 1. Les acteurs de la prparation

1 Les rgles de comptence

En matire de rgles de comptence, deux traits dominent :

La prparation du budget est une comptence exclusivement gouvernementale.

En effet, le droit budgtaire marocain donne comptence exclusive au gouvernement

pour prparer le projet de loi de finances dans la mesure ou il dispose dexperts qui

doivent tenir compte des objectifs conomiques long terme.

Dautre part, le gouvernement se trace une politique et donc il lui faut prparer leprojet de loi de finances en fonction de cette politique, de ces besoins matriels et des

ressources quil compte mobiliser durant lanne concerne. Le rle du gouvernement

est primordial en matire de prparation dautant plus que larticle 32 de la LOF N

7/98 dispose : Sous lautorit du premier ministre, le ministre charg des finances

prpare les projets de loi de finances .

Le gouvernement dispose galement de moyens la fois juridiques et matriels qui lui

permettent davoir une certaine suprmatie de droit et de fait par rapport au pouvoir

lgislatif.

Une comptence relativement discrtionnaire:

La constitution et la LOF ne limitent la comptence du gouvernement que dans les

dlais pour prparer le projet de loi de finances et dans les documents qui doivent

accompagner ce projet :

En ce qui concerne les dlais, larticle 33 al 1erde la LOF impose au gouvernement

de dposer le projet de loi de finances au plus tard 70 jours avant la fin de lanne

budgtaire en cours.


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En ce qui concerne les documents, le projet doit comprendre des annexes

explicatives de couleur bleue obligatoires et des annexes informatives de couleur

jaune. Toutes ces annexes sont traditionnellement adresses aux parlementaires.

2 Le rle dterminant des ministres

La prparation du budget au Maroc est un jeu qui sopre entre le Ministre des

finances et les Ministres dpensiers.

Le Ministre des finances.

Cest au MF que revient la tche de prparer le projet de loi de finances, et ceci

dcoule de la disposition expresse de larticle 32 prcit de la LOF.

Donc au sein du gouvernement, le MF dispose dune autorit de fait dans la mesure o

toutes les propositions budgtaires de ses collgues du gouvernement passent par ses

services.

Le MF peut parfois refuser de donner suite toutes les demandes de crdits qui

manent des autres ministres et ce, afin de ne pas compromettre lquilibre financier

quil doit constamment rechercher.

Un autre fait confre au MF la qualit de super-ministre et une supriorit sur ses

collgues cest que tout dcret ou arrt ayant une incidence financire directe ou

indirecte doit prvoir le contreseing (visa) du MF. Ajouter cela enfin un fait ou un

moyen qui fait du MF le plus grand argentier du royaume savoir la mise sous ses

ordres de toutes les administrations fiscales.

Tous ces moyens dont dispose le ministre des finances font que celui-ci exerce

effectivement un vritable contrle sur les propositions budgtaires de ses collgues

du gouvernement.

Seulement dans la ralisation de cette uvre qui est la prparation du projet de loi de

finances, le MF nagit pas seul. Il ne peut prparer le dit projet quavec la collaboration

des autres ministres.

Les ministres dpensiers.

Ils agissent au niveau de la phase de prparation du projet de loi de finances

collectivement et individuellement :

Collectivement dabord dans la mesure o le gouvernement se runit pour discuter les

directives dans lesquelles doit sorienter la prparation du projet de loi de finances.

Lors de cette runion, le MF fait un expos sur la prparation de la loi de finances pour

lanne en cause, en expliquant la situation financire du pays. Il fait galement des

estimations sur les dpenses et les recettes du budget de lanne venir. Le conseil degouvernement, prsid par le chef de gouvernement, discute cet expos du MF et


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essaye dtablir les orientations gnrales que les ministres dpensiers doivent

observer dans la prparation de leurs prvisions budgtaires.

Individuellement ensuite parce que seuls les ministres peuvent valuer les besoins de

leurs services en crdits et ce que ce soit au niveau des services centraux ou des

services extrieurs.Cest pour cela quil leur appartient dvaluer les besoins en question pour prsenter

leurs propositions budgtaires au MF.

Sect. 2. La procdure de prparation

1 : Le calendrier

Chaque anne avant le 1erMai (art 1 al 2 dcret du 26 Avril 1999 relatif llaboration

et lexcution des lois de finances modifi par le dcret du 20 Juin 2000), le ministre

charg des finances expose au gouvernement les conditions dexcution de la loi de

finances en cours et prsente une esquisse du projet de loi de finances pour lanne

budgtaire suivante.

Il invite les ordonnateurs (ministres), conformment aux orientations du

gouvernement, tablir leurs propositions de recettes et de dpenses pour lanne

budgtaire suivante.

Les propositions des ordonnateurs doivent parvenir au ministre charg des finances

au plus tard le 1erJuillet (art 2 du mme dcret).

Le projet de loi de finances de lanne doit tre dpos devant le parlement, au plus

tard 70 jours avant la fin de lanne budgtaire en cours.

2 : Droulement de la procdure

Chaque anne et en vue de la prparation du projet de loi de finances, le MF adresse

ses collgues du gouvernement des circulaires contenant les directives suivre.

Les ministres dpensiers, une fois en main les circulaires entament la prparation des

propositions budgtaires de leur dpartement quils font parvenir au MF avant le 1er

juillet. Aprs quoi souvre un cycle de confrence budgtaire visant discuter les

diffrentes propositions.

Les circulaires du MF.

Les circulaires contiennent des rgles de fond et de forme qui doivent, en principe,

tre observes par tous les ministres lors de ltablissement des prvisions budgtaires

concernant leurs services. Elles donnent les grandes lignes de la politique budgtaire

du gouvernement et dgagent lorientation qui doit tre donne au budget.


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La procdure au niveau des ministres dpensiers.

Ds la rception de la circulaire du MF, chaque ministre ordonnateur demande sesservices centraux et extrieurs de lui faire connatre, en principe dans l esprit de la

circulaire, leurs besoins en crdit.

Les demandes de crdits qui proviennent des services sont centraliss au sein de

chaque ministre ; un tri est alors effectu et des propositions densemble chiffres

sont tablies et approuves par le Ministre responsable du dpartement.

Les ministres dpensiers, une fois les demandes de crdit sont centralises au niveau

de leurs dpartements vont les adresser au MF accompagnes dtats justificatifs et

explicatifs.

Les services du MF procdent alors lexamen approfondi des prop ositionsbudgtaires des diffrents ministres. Souvre ensuite une srie de contacts officieux

puis officiels entre le MF et les autres ministres.

Les confrences budgtaires.

Le ministre des finances, une fois en possession des propositions budgtaires des

autres dpartements ministriels procdera leur examen.

En pratique cest la division du budget qui fait partie des organes techniques du

ministre des finances, qui effectuera ce travail et plus spcialement le service du

budget de fonctionnement et celui dquipement.

Lorsque les lments chiffrs ont t arrts et que les dispositions insrer dans le

projet de loi de finances ont t mises au point avec le secrtariat gnral du

gouvernement, il est procd, en concertation avec ce dpartement, au montage de la

version dfinitive du projet de loi de finances.

Aprs adoption du projet par le conseil de gouvernement avec des modifications

ventuelles, un dossier est prpar pour tre dpos au conseil des ministres prsid

par le Roi.

Une fois le projet adopt par le conseil des ministres comportant les amnagements

ventuels, il est procd la prparation de la version finale destine au parlement.

Cette version dite par limprimerie officielle est dpose devant le parlement.


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APPROBATION DE LA LOI DE FINANCES

Ladoption de la loi de f inances suit une procdure particulire qui met en vidence le rle primordial

du parlement. Toutefois, cette procdure se heurte certaines limitations la fois constitutionnelleset organiques.

SECT 1 Les rgles de la procdure de vote du projet de loi de f inances

Ces rgles sont domines par un encadrement strict des dlais auxquels la procdure de vote est

soumise, et par une organisation de la discussion budgtaire.

1 Lencadrement strict des dlais

Cette question peut tre apprhende travers trois moments trs importants : Le dlai de dpt du

projet de loi de finances, le dlai global de vote et les dlais de lecture et dexamen par chaque

chambre.

A/ Le dlai de dpt du projet de loi de finances

Le dlai de dpt diffre selon la catgorie de loi de finances. Pour le projet de la loi de finances de

lanne, la loi stipule clairement quil doit tre dpos au plus tard 70 jours avant la fin de lanne

budgtaire en cours. Ceci veut dire que le gouvernement est oblig de dposer le projet de loi de

finances au plus tard le 23 octobre de chaque anne.

Pour les lois de finances rectificatives, aucun dlai nest prvu pour leur dpt, sauf quelles doivent

tre dposes de manire tre adoptes avant la fin de lexercice auquel elles se rattachent.

Enfin la loi de rglement doit tre dpose annuellement par le gouvernement au cours du deuxime

exercice qui suit celui de lexercice de la dite loi de finances.

B/ Le dlai global de vote

Le dlai global de vote du projet de loi de finances de lanne est fix 70 jours. Dans lhypothse o

le parlement ne sest pas prononc dans ce dlai, les dispositions du projet peuvent tre mises en

vigueur par dcret.

C/ Les dlais de lecture et dexamen par chaque chambre

Chaque chambre du parlement dispose de 30 jours pour voter le projet de loi de finances de lanne.

Ds le vote ou lexpiration du dlai prvu, le gouvernement est tenu de saisir la seconde chambre

du texte adopt ou du texte quil a initialement prsent, modifi le cas chant par les

amendements vots par la chambre saisie la premire et accepts par lui.

2 Organisation de la discussion budgtaire

Cette organisation est marque par deux traits dominants : Le rle importants des commissions

parlementaires et la discussion en sance publique.

A/ Examen du projet par les commissions parlementaires


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a) La commission des finances.

Une fois le projet de loi de finances de lanne prsente par le ministre des finances en

sance plnire, le prsident de la commission des finances convoque les membres de ladite

commission au sein de laquelle tous les groupes parlementaires sont reprsents. Une

nouvelle prsentation plus technique est entame par le ministre des finances pour fournir

des claircissements sur le projet. Le dbat sengagera pendant plusieurs jours et cest

loccasion pour les parlementaires daxer leurs interventions sur la politique du

gouvernement en matire financire et sur les effets positifs ou ngatifs que pourraient

produire la mise en uvre de la loi de finances. Aprs lachvement des questions poses

par les membres de la commission, le ministre des finances rpond aux diffrentes

interrogations, critiques et observations. Puis on procde lexamen de la premire partie

du projet article par article. A lissu de cet examen, il est demand aux chefs des groupes

parlementaires de faire des propositions damendements. Le vote sur lamendement

intervient avant le vote sur larticle quil concerne.

b)

Les autres commissions.Chaque commission parlementaire se penchera sur ltude des projets de budgets sectoriels

en prsence du ministre concern. Chaque ministre est donc tenu de prsenter le projet de

budget du dpartement quil dirige devant la commission intresse. Toutefois, les

commissions intresses ne peuvent procder au vote des budgets sectoriels quaprs que la

commission des finances ait vot les ressources et les charges.

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