PC 89/5 (a)

2003 年 3 月

为了节约起见，本文件印数有限。谨请各位代表及观察员携带文件与会， 如无绝对必要，望勿索取。粮农组织大多数会议文件可从

因特网 www.fao.org网站获取。

Y8 8 2 1 / Ch .3 0

C

计 划 委 员 会

第 八 十 九 届 会 议

2003 年 5 月 5－ 9 日，罗马

粮农组织/世界卫生组织对

食品法典及粮农组织和世界卫生组织

其它食品标准工作的联合评价

关于食品法典及粮农组织和

世界卫生组织其它食品标准工作的

评价报告

致 谢 评价人员想向所有来自政府和国际社会的人员表示感谢，他们提供了很多帮助，并且通过调查问卷，以及在我们考察有关国家和举行其它会议期间，欣然向我们提供了有关食典和

其它食品标准工作的信息和想法。同样还要感谢粮农组织和世界卫生组织总部、区域办事处

以及国家办事处的高级官员和技术人员，他们在回答我们提出的很多问题所需要的时间上，

愿意服从评价人员的安排。还要特别感谢粮农组织的Maria Gattone、Gemma Harper、Nadine Monnichon 和 Heather Young，及世界卫生组织的 Christine Perry 和Mary Vallanjon ，以及食典秘书处的 Seoung-Yong Lee 先生，感谢他们在为本次评价安排合同和后勤事务过程中，以及在帮助开展问卷和其它支持性分析过程中所付出的不懈耐心和努力。

报 告: 评价组: W. Bruce Traill, Team Leader Rachel Bedouin Katharine Gourlie Jerri Husch Alicia Lustre

独立专家组: Alejandro Cravioto, 主席 Irina du Bois Ken Buckle Dilma Scala Gelli Spencer Henson Anwarul Hoda Liu Xiumei Diane McCrea Ruth K. Oniang’o Kaye Wachsmuth

2002年 11月 15日

2

目 录 文中所用缩略语..............................................................................................................................4 执行概要..........................................................................................................................................6 1. 评价的背景及实施情况...........................................................................................................10 2. 食典和其它粮农组织及世界卫生组织食品标准工作概览...................................................11 3. 食品标准的作用及评价的某些问题.......................................................................................12

3.1 食品标准的作用.................................................................................................................12 3.2评价的核心主题..................................................................................................................14

4. 对食典的评价及建议...............................................................................................................15

4.1食典现行的工作范围和工作程序......................................................................................15 4.1.1委员会的结构...............................................................................................................15 4.1.2标准的制定和通过.......................................................................................................18 4.1.3 基于协商一致的决策..................................................................................................18 4.1.4观察员...........................................................................................................................19 4.1.5确定优先重点...............................................................................................................19 4.1.6科学和‘其它合理因素’的作用 ....................................................................................19 4.1.7 资源..............................................................................................................................20

4.2其它国际标准制定机构中的程序......................................................................................20 4.3.关于食典的有效性、确定优先次序、工作范围和职权的结论与建议..........................23

4.3.1有关食典有效性的结论...............................................................................................23 4.3.2食典工作的范围及确定优先次序...............................................................................24 4.3.3 食典的明确职权..........................................................................................................28 4.3.4世贸组织和食典...........................................................................................................29

4.4食典的改革..........................................................................................................................30 4.4.1食典的独立程度...........................................................................................................30 4.4.2与国际兽疫局和国际植物保护公约的联系...............................................................30 4.4.3关于食典的组织和程序的结论和建议.......................................................................31

4.4.3.1行政结构................................................................................................................31 4.4.3.2 食典秘书处...........................................................................................................33 4.4.3.3 综合主题和商品委员会.....................................................................................34 4.4.3.4 典区域结构和各区域委员会...............................................................................35 4.4.3.5对委员会和工作组工作程序的更明确的规定....................................................36 4.4.3.6 步骤程序...............................................................................................................38 4.4.3.7 达成一致和决策...................................................................................................39 4.4.3.8 发展中国家在食典决策中更大的影响力...........................................................40 4.4.3.9 食典的透明性和非政府组织参与.......................................................................41 4.4.3.10 东道国的作用和责任.........................................................................................42

4.5沟通......................................................................................................................................42 4.6增加食典资源......................................................................................................................44

5 独立风险评估－专家向食典提供的科学投入........................................................................44

5.1对于专家建议的现有安排..................................................................................................44 5.2 专家建议的有效性.............................................................................................................45

3

5.3确立优先重点......................................................................................................................46 5.4 建议和速度和效率...........................................................................................................46 5.5 风险评估结果的形式对风险管理者是否合适？...........................................................48 5.6 所采用的科学建议和数据的质量...................................................................................49 5.7专家的独立性......................................................................................................................50 5.8 透明度...............................................................................................................................50 5.9一种前瞻性的方式..............................................................................................................51 5.10 即期资源影响.................................................................................................................52

6. 粮农组织和世界卫生组织有关食品标准的能力建设...........................................................55

6.1成员的需求与粮农组织和世界卫生组织计划的重点......................................................56 6.2粮农组织和世界卫生组织的政策和机构安排..................................................................57 6.3粮农组织能力建设活动......................................................................................................58

6.3.1粮农组织在能力建设方面的工作量...........................................................................58 6.3.2培训和研讨会...............................................................................................................58 6.3.3粮农组织项目活动.......................................................................................................59

6.4 世界卫生组织能力建设活动.............................................................................................60 6.4.1世界卫生组织与能力建设有关的工作量...................................................................60 6.4.2区域战略和研讨会.......................................................................................................60

6.5世界卫生组织和粮农组织在能力建设方面的合作范围..................................................61 6.6 资助食品安全能力建立：全球行动.................................................................................62

6.6.1粮农组织/世界卫生组织信托基金..............................................................................62 6.6.2 卫生和植物卫生措施能力建设全球基金..................................................................62 6.6.3 粮农组织食品安全信托基金......................................................................................62

6.7 需要改进的方面...............................................................................................................63 6.7.1 改进粮农组织和世界卫生组织的国家内协调..........................................................63 6.7.2新的挑战.......................................................................................................................63 6.7.3筹集能力建设资金.......................................................................................................64

6.8 食典在能力建设中的作用.................................................................................................64 7. 结束语.......................................................................................................................................64 所提出的建议对于本次评价的四个主要目标的贡献............................................................65

附件一：评价组和专家组............................................................................................................68 附件二：工作职责范围................................................................................................................69 附件三：食品标准工作的资源使用和资源需求........................................................................72 附件四 问卷分析概述..................................................................................................................78 附件五 访问的国家和国际组织..................................................................................................94 附件六：评价组参阅的主要文件目录........................................................................................96 附件七：评价方法........................................................................................................................98

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文中所用缩略语

ADI 每日容许摄取量

AFC 阿拉伯消费者联盟

ALOP 容许保护水平

BSE 牛海绵状脑病（疯牛病）

CAC 食品法典委员会

CCEXEC 食品法典委员会的执行委员会

CCFAC 食典食品添加剂和污染物委员会

CCFH ` 食典食品卫生委员会

CCFL 食典食品标签委员会

CCGP 食典总则委员会

CCPR 食典农药残留委员会

CCRVDF 食典食品污染物中兽药残留委员会

CEPM 国际植物保护公约/植物检疫措施专家委员会

DANIDA 丹麦皇家外交部

FAO 联合国粮农组织

FOS 世界卫生组织/食品安全计划局

GAP 良好农业操作规程

GHP 良好处理操作规程

GMO 转基因生物

GMP 良好制造操作规程

GVP 良好兽医操作规程

HACCP 有害物分析及关键控制点

IAEA 国际原子能机构

ICPM 国际植物保护公约/植物检疫措施临时委员会

IDF 国际乳品业联合会

IGO 政府间组织

IIACA 泛美农业合作协会

ILSI 国际生命科学研究所

INGO 国际非政府组织

INPPAZ 阿根廷泛美食品安全中心

IPPC 国际植物保护公约

ISO 国际标准化组织

ISPM 国际植物检疫措施标准

JECFA 食品添加剂和污染物联合专家委员会

JEMRA 微生物风险评估联席会议

JMPR 农药残留联席会议

LDC 最不发达国家

MERCOSUR 南美经济合作区

MRL 最高残留浓度

NGO 非政府组织

OECD 经济合作与发展组织

OIE 国际兽疫局

PAHO 泛美卫生组织

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QUADS 食品标准四方会议（澳大利亚、加拿大、新西兰、美国）

RFD 灵敏参照剂量

SADC 南部非洲发展共同体

SMC 标准管理委员会

SPS 世界贸易组织/卫生和植物检疫措施

TBT 世界贸易组织/技术贸易壁垒

TCP 粮农组织/技术合作计划

TFFBT 生物技术食品工作组

TRIPS 与贸易相关的知识产权

UN-ECE 联合国欧洲经济委员会

UNIDO 联合国工业发展组织

WFP 世界粮食计划署

WHA 世界卫生大会

WHO 世界卫生组织

WTO 世界贸易组织

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执行概要

评价的目的和实施过程

1. 本次评价是受粮农组织和世界卫生组织共同委托进行的，其目的是为了满足食品法典委员会进行一次评论的要求。评价的职责范围规定，评价应向粮农组织－世界卫生组织食品法典秘书处提供

对粮农组织和世界卫生组织管理机构及其秘书层次上对未来政策、战略和管理做出决策的投入。评

价将对标准在未来的适用性或替代办法提出建议，以实现消费者保护尤其是健康保护和公平进行食

品贸易的总体目标。对发展中国家的需求予以了特别的重视。虽然评价主要针对食典，但包含了粮

农组织和世界卫生组织食品标准工作的各个方面，包括能力建设和专家的科学建议。

2. 由独立专家组提议成立的一个独立工作组承担了此次评价工作。评价组由 5 人组成，其中 3 人

包括组长均来自这两个组织以外。独立专家组由从世界各区域和利益相关者中选出的 10 名成员组

成。在评价工作组和专家组之间的会议上，对本次评价的主要问题、程序以及建议达成了共识。此

外，本次评价还受益于食典执行委员会所提出的建议。

3. 在进行评价期间，评价组成员访问了世界各区域和不同发展水平的 24个国家以及欧洲委员会。

访问期间，他们与负责卫生、农业和食品、工业、贸易和标准制订的官员、以及初级产品生产者、

产业界、消费者以及民间社会其它行业的代表进行了讨论，另外还与其它国际标准制订组织进行了

讨论。向食典各成员国和属于粮农组织和世界卫生组织成员的食典非成员国发了一份问卷（在发出

的 186份问卷中，收到答卷 103份）。还向食典和世界卫生组织中的国际非政府组织和政府间组织

观察员1发出另外一份问卷（共收到 40 份答卷）。在因特网上两次发布征求意函，第一次是完全公

开的，第二次是针对国家非政府组织的。评价工作组还会见了涉及食典的重要知情人，包括执行委

员会主席和其他委员、食典一些委员会的主席、食典工作人员、以及粮农组织秘书处和世界卫生组

织秘书处的工作人员。使用了一些背景文件，包括若干专家组成员撰写的背景报告（见附件 6） 评价结果

4. 评价发现，食典的各食品标准对于成员国有着极其重要的意义。这些标准被视为根据世界贸易组织的卫生植检措施及技术贸易壁垒协议2保护消费者健康的食品管理体系的至关重要的组成部分。

标准被认为是保护消费者的基本前提，但需在整个系统中的背景中尤其是在食品安全体系中统筹加

以考虑。国际标准也为小国和欠发达国家自己制定标准奠定了基础。食典在制订具有明显科学基础

的有关健康的标准方面最为成功。

5. 评价组认为，发展中国家的能力建设对于这些国家保护本国公民，从正经历全球化的食品市场获得利益，以及在食典和世界贸易组织谈判中阐明本国的利益至关重要。并认为食典以及粮农组织

和世界卫生组织的能力建设工作将继续为国际社会和单个国家作出重要贡献。

6. 评价组认为，加强对食典的独立专家建议的投入，对于改进国际食品标准制订尤其重要，这对于风险评估更是如此。并认为目前所提建议的科学性很高，但存在着建议积压问题，并且预期未来

对建议的需求将会急剧增加。

1 INGO –国际非政府组织 IGO – 政府间组织 2 WTO –世界贸易组织 SPS -世界贸易组织/卫生和植物检疫措施；TBT –技术贸易壁垒

7

7. 根据对问题的分析，确定了需要加以改进以提高影响的四个主要方面。评价建议意在对以下几个方面发挥作用:

• 加快食典工作速度，并增加专家的科学建议;

• 在包括风险评估在内的制定食典标准过程中，提高发展中成员国的参与；

• 食典标准在适用性和适时性方面，对成员国更具有效性；

• 开展更为有效的能力建设，以发展国家食品管理体系。

食典的职权范围及重点

8. 随着消费者意识的提高，新技术、病原体以及包括添加剂、功能食品、健康赔偿在内的与营养有关的问题的不断涌现，在健康方面对典的需求也在增加。如果食典要全面包含食品的健康风险，

还需要涉及包装、处理剂问题。如确定优先次序，解决这些问题就需要为食典和为食典提供专家建

议增加大量的资源。因此，确定优先次序十分重要，并且在确定其标准制定计划过程中，食典应确

定优先重点的次序如下：

a) 对消费者健康和安全具有影响的标准;

b) 符合发展中国家特殊需求的商品标准;

c) 满足发达国家特殊需求的商品标准;以及

d) 与非健康和非安全问题相关的信息标签

9. 食典需要有明确的职权范围，并且职责范围应经粮农组织和世界卫生组织的管理机构批准。我们建议，职权范围可为:

• 与其他适宜的国际组织合作，制订和修订国际食品标准，此项工作的重点为保护消费者健康的标准，同时充分考虑发展中国家的需要。

食典、国际兽疫局、及国际植物保护公约

10. 国际兽疫局负责动物传染病和其它通过食物传播的家畜疾病，而国际植物保护公约则负责食物中的所有植物病害。食品安全越来越统一针对对整个食物链，这使得食典、国际兽疫局以及国际植

物保护公约之间的互补性增强。食典及国际兽疫局尤其应正式确立它们之间的关系，并适当组成联

合工作组，以解决交叉性问题。

食典的管理结构

11. 在粮农组织和世界卫生组织的总体结构内，在提出其工作计划方面，和计划一经两母体机构批准，在执行该工作计划方面，食典应拥有更大的独立性。审核组织结构的建议旨在改进业务管理和

加强标准制定的核心管理工作，以实现加快标准制订速度的目的。

12. 关于业务管理，食典应每年举行两次执行局会议。执行局的规模应小于现行的执行委员会，应有消费者、产业界、国际非政府组织的食典观察员代表参加。

13. 保证加强标准制定管理的作用被认为对食典的有效性特别重要。该职能应由执行局负责行使，但由一个标准管理委员会来执行则要好得多。该委员会应根据要求召开会议，但每年至少要召开一

次会议。该委员会应包括食典各委员会的主席及初级产品生产者、产业界以及消费者观察员代表。

8

14. 秘书处的执行作用应予以加强，以支持食典具有更大的独立性并提高效率和有效性。这就要求不仅要扩大秘书处，而且要提高工作人员的资历。需要大幅度提高秘书处的经费，使其能够履行不

断扩大的职能（初期每两年 140万美元。）

食典的委员会的结构及工作程序

15. 应对食典的工作方法加以改进，使其更具参与性。评价建议，应详细审查委员会的现有结构和食典各委员会的职责分工，使其职责具有更大的一致性并集中于优先重点，包括新出现的问题。各

商品委员会的重要性将减少，商品（纵向）工作将由有一定期限的工作组而不是由委员会来进行。

即便在横向领域，在有持续性的需求并且取得进展的可能性在工作组中建立起来之前，不应设立新

的委员会。此外，还应利用工作组解决涉及多个委员会的工作。各区域委员会的结构需加以调整，

并应使其工作范围对区域需要具有更大的适用性和反应能力。各委员会和工作组的工作应具有时限

性。

16. 食典中应明显区分风险评估和风险管理。食典各委员会应集中于风险管理，而不应与评估相混淆。评估的问题应由科学专家委员会和/或特别磋商组来解决。

17. 若要与现行工作方式有更大的差别，闭会期间利用协调员与各成员进行磋商并起草供委员会进一步考虑的文件修订稿的工作将大大增加。应将重点由在委员会会议期间制订标准转移至在闭会期

间按照与各成员磋商的程序制订标准，这一程序将充分考虑成员的书面意见。就发展中国家而言，

利用协调员和电子工作组具有推动开展更具有广泛性的磋商过程的潜力，而更多利用闭会期间工作

组会议却可能会对起直到相反作用。

18. 为了进一步提高发展中国家的参与程度，除应鼓励其他国家以外，还应鼓励有共同利益的区域经济集团和其他国家集团制定其共同立场。在此情况下，还应鼓励一个国家代表若干个国家在会议

上发言的可能性，同样应鼓励设立委员会共同主席和在发展中国家召开会议。

19. 在发展中国家召开更多的会议和进行更多的闭会期间工作会加重东道国的资源负担。当没有一个国家感觉能够承担全部费用的情况下，可引入分担费用的设想（这样或许也会可促进更多的发展

中国家参与）

20. 食典各委员会应完成讨论进程和就标准的草案达成一致。只有在认为已达成共识或具备作出决定的基础时，才可将标准提交食品法典委员会批准。所有标准应于第 5步提交供最后批准。食品法

典委员将接受标准或将标准退回委员会作某些修改， 或者取消或搁置该项标准的工作。食品法典

委员会不是适合讨论标准草案的场所，亦不在此最后阶段亲自修改标准。

21. 食典的各委员会和食品法典委员应在一切可能的情况下，继续通过协商一致方式做出决定。需对共识的定义达成一致意见，评价建议“不超过一个出席会议的成员正式反对”。 若需投票表决，

仅在食品法典委员中进行，而且需要出席并投票成员的 2/3多数票。

专家建议和科学的风险评估

22. 专家对食典的建议需具有更大的一致性和协调性，并需大量增加资源，而且需进一步加强其在粮农组织/世界卫生组织中的独立性和透明度。应进一步区分专家风险评估职能和食典各委员会的风

险管理职能。同时，食典需能够按照其工作计划，在经同意的用于专家建议的预算内，确定优先重

点。

该预算需不仅能足以将食品添加剂联合专家委员会、微生物风险评估联席会议、以及农药残留联席

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会议3对食典的投入所需资金包括在内，而且能足以对更多特别建议的优先重点包括第 8段所述的新

问题和正在出现的问题做出反应。

23. 建议粮农组织和世界卫生组织成立一个由杰出科学家组成的科学委员会，向食典和两大组织提供跨机构科学建议，包括提供有关正在出现的问题方面的建议，并向食品添加剂和污染物联合专家

委员会、微生物风险评估联席会议、农药残留联席会议、以及各特别委员会进行指导和质量控制。

应在科学委员会中指定一名粮农组织和世界卫生组织的联合秘书和一个负责风险评估、食品安全及

健康科学建议事务的协调员，并将其设在世界卫生组织内。食品添加剂和污染物联合专家委员会、

微生物风险评估联席会议以及农药残留联席会议的现有各秘书处应按目前的情况继续存在下去。建

议世界卫生组织显著增加其对健康风险评估的贡献。除在食品安全评估方面的工作，粮农组织应加

强其对良好处理操作规程的投入。

24. 应紧急加快农药标准的制订，以保证新农药可以得到快速的审定并且更新现有农药建议。此外，还对扩大食品添加剂和污染物联合专家委员会和微生物风险评估联席会议的工作做了设想。粮农组

织和世界卫生组织最少需立即增加的经费估计为每两年 250万美元。

25. 另外还建议，对于食典委员会所要求开展的关于加强对食典决策的科学支持的磋商，应将其做为一项需立即开展的优先重点。报告还讨论了供本项研究和随后进行的磋商会考虑的一些问题。

能力建设

26. 在国内消费者及贸易的食品安全和卫生体系方面的能力建设是发展中国家的重点。这些发展中国家中，有许多国家的国内食品安全监督和管理往往十分薄弱。

27. 评价发现，在国家一级，粮农组织和世界卫生组织在建立食品安全体系和制定食品标准方面的相互合作不够。新的集金筹措安排受到了欢迎，世界贸易组织为此安排提供了秘书处，并且世界银

行也为此提供了原始经费。在标准领域和在粮农组织、世界卫生组织、国际兽疫局以及国际植物保

护公约间的卫生和植物检疫措施协议领域加强能力建立合作是一项有价值的计划。由世界卫生组织

负责管理的，用以实现有效参与包括会议在内的食典活动的，新的信托基金（食典信托基金）也受

到了欢迎。现在建议，粮农组织和世界卫生组织共同做出重大努力，来筹集预算外资金，并加强在

能力建设援助上的协调。这将有助于促进世界卫生组织和粮农组织采取更加协调的方法。此外，关

于如何改进工作协调和分配，利用两者共同力量和协同作用，粮农组织和世界卫生组织应对此进行

紧急分析并向食品法典委员会提出报告。

结束语

28. 我们建议及早并持续采取以下行动，来实施已获得同意的建议:

• 粮农组织和世界卫生组织及早就资金需求及新的管理安排作出决定;

• 食品法典委员会本身应尽早采取行动来实施评估建议，以免被提交食典的总务委员会而失去动力；以及

• 在粮农组织、世界卫生组织、以及食典的主席和副主席之间建立起一个工作组，对评价建议采取后续行动，并对建议的实施情况进行监测。

3 JECFA - 食品添加剂和污染物联合专家委员会; JEMRA - 微生物风险评估联席会议; JMPR -农药残留联席会议

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1. 评价的背景及实施情况

1． 受世界卫生组织和粮农组织的总干事委托，并应食品法典委员会的要求，一个由 5 人组成的评

价组对两机构的食品标准工作进行了广泛的评价，5 人中有 3 人为两机构以外的人员。评价组所有

成员均是以自己的实力而参与评价工作的。评价组收到了来自独立专家组的建议。

2． 如后附职责范围（附件 2）所做的规定，评价组被要求对包括但不仅限于以下问题进行研究：

! 国际食品标准的发展背景和挑战，及其与食品安全保障、消费者保护、贸易、以及经济发展之

间的相关性；

• 各国政府对在食典范围内制订食品标准的有效性、可接受性以及制度机制的期望;

• 发展中国家、生产者、产业界及民间社会与粮农组织和世界卫生组织食品标准工作相关的特殊

利益和期望;

• 在粮农组织和世界卫生组织内，有关国际食品标准的现行的机构安排、管理、工作方法、以及

资源的有效性;以及

• 在以上内容的基础上，提出改进粮农组织、世界卫生组织、以及食典的食品标准工作的建议。

3． 评价所取食品标准指所有拟用于指示、规章及合同的潜在法律工具（标准、指南、以及和行为守则）。评价所关注的焦点是：确定对各项食品标准的需求的程序、在国际框架中制定这些标准的

途径，以及在国家一级如何使用这些标准。评价包括食品法典的工作、粮农组织和世界卫生组织通

过正式委员会（JECFA4、JMPR5）和特别磋商会（如 JEMRA6）提供制定标准所需的专家科学建议、

以及两机构在食品标准方面的能力建设活动。评价明确承认，在农业生产和政策、人类获得食品和

营养的权力方面，粮农组织和世界卫生组织开展了与食品有关的其它具体工作，但这些不属于本次

评价特定的研究重点。当食品监督体系涉及食品标准（包括各国的机构设置和能力、执行、沟通、

以及教育）时，评价采用概括性的方法。

4． 评价的出发点如下:

• 存在于“八个千年发展目标”中的基本原则，尤其是目标 1 承诺要减少饥饿，和目标 8 与

贸易相关并且承诺“进一步建立一个以规则为基础的，可预见和非歧视性的”，并且“重视

最不发达国家特殊要求”的开放性的贸易和金融体系；

• “世界粮食首脑会议:5年之后” （2002年 6月）的会议宣言所再次确认的“人人享有获得

安全和营养食品的权利”；

• 对全球食品安全重视程度的提高，世界卫生组织在膳食、食品安全和人类营养方面工作 (世

界卫生大会 2002) 活力的重新恢复、世界卫生组织执行局于 2002年 1月批准的“世界卫生

组织全球食品安全战略”，以及在墨尔本会议（1999年）上发出的关于加强世界卫生组织在

食典中的作用的呼吁都证明了这一点。包含食品标准内容的食品安全是世界卫生组织

2002-2005年总体工作计划的 11个组织范围的优先重点之一；

• 食品标准工作在粮农组织 2000-2015年战略框架所确定的优先重点战略－“促进、建立和加

强粮食、农业、林业以及渔业政策和法规框架”（战略 B）中的重要地位；

• 将食品安全法规使用与减少食物性疾病联系起来的“马拉喀什全球粮食安全管理者论坛”、

4 JECFA—粮农组织/世界卫生组织食品添加剂和污染物联合专家委员会 5 JMPR—粮农组织/世界农药残留联席会议 6 JEMRA—粮农组织/世界微生物风险评估联席会议

11

以及就需要采取综合措施解决从农场到餐桌各环节食品安全问题和在制定食品安全政策中

采取以风险评估为基础的措施所达成的共识（2002年 1月）；

• 世界卫生组织和世界贸易组织的总干事在两大组织联合开展的“世界贸易组织协定与公众

健康”研究报告的序言中所做的阐述，即“多边贸易体系对于提高全球福利可以做出很多

贡献…，在共同追求人类可持续发展的事业中，世界卫生组织和世界贸易组织是重要的合作

伙伴”。

5． 在进行评价期间，评价组广泛征求了各方意见：评价组成员访问了的 24个国家以及欧洲委员会，

在这些地方，他们与负责卫生、农业和食品、工业、贸易和标准制订的官员、以及初级产品生产者、

产业界、消费者以及民间社会其它行业的代表进行了讨论。另外还与其它国际标准制订组织进行了

讨论。向食典各成员国和属于粮农组织和世界卫生组织成员的食典非成员国发了一份问卷（在发出

的 186份问卷中，收到答卷 103份）。还向食典观察员（国际非政府组织和政府间组织）和和世界

卫生组织中的观察员发出另外一份问卷（共收到 40 份答卷）。在因特网上两次发布征求意函，第

一次是完全公开的，第二次是针对国家非政府组织的（这两份函件分别收到 52份和 22份回复）。

评价工作组还会见了涉及食典的重要知情人，包括执行委员会主席和其他委员、食典一些委员会的

主席、食典工作人员、以及粮农组织秘书处和世界卫生组织秘书处的工作人员。使用了一些背景文

件，包括若干独立专家组成员准备的一些背景文件。独立专家组负责向评价过程提供不同意见和创

新思路。在评价的若干阶段，尤其是在编制问卷、确定国家考察的问题清单、以及阐述和解释最终

建议这几个阶段，独立专家组与评价组一起工作。

6． 在起草建议时，评价人员力图切合实际。与此同时，他们觉得提出超前性思想很重要，对这些思想可进一步探索和争论，而不是为立即展开实施提供依据。所提出的一些思想与食典及粮农组织

和世界卫生组织的现行想法相背离，正是本着这种精神，。

2. 食典和其它粮农组织及世界卫生组织食品标准工作概览

第二节是为一般读者而写的，简要介绍了当前的情况，熟悉食典和粮农组织及世界卫生组织食品标准工

作的人无需阅读本节。

7． 食品法典委员会（CAD）作为跨政府机构，由粮农组织和世界卫生组织于 1963年建立。成员资

格向粮农组织和世界卫生组织所有成员国开放，目前有 167 个成员，149 个以观察员身份代表生产

者、产业界以及民间团体的国际非政府组织（INGOs），以及 58个政府间组织7。标准是通过 29个

附属机构制定的，这些附属机构包括区域、商品、以及综合主题各委员会，其中的 24 个委员会仍

在运作。

8． 食品法典委员会的工作是每两年召开一次全体会议，其下属机构由一个设在粮农组织内由粮农组织和世界卫生组织共同提供经费的小规模秘书处（“食典秘书处”）提供后勤、技术、以及管理

方面的支持。区域、商品以及综合主题的各个委员会的经费开支全部或部分由东道国负担，但在行

政管理上费用仍由食典秘书处支持。成员国负担自身参加会议的费用。

9． 粮农组织和世界卫生组织共同资助和管理的两个专家委员会为制订食典标准所需的信息提供专家科学建议。食品添加剂和污染物联合专家委员会负责食品添加剂、污染物、兽药残留，农药残留

联席会议负责农药残留。微生物风险评估联席会议是一个新的小组，仍被称作‘联合专家磋商会’，

而不是一个正式的委员会，负责微生物风险评估。其它专家磋商会可根据需要建立。委员会和专家

7其中 16个为联合国或联合国专门机构

12

磋商会由粮农组织和世界卫生组织提供经费和管理，独立于食典。食品添加剂和污染物联合专家委

员会和农药残留联合会议在粮农组织和世界卫生组织中都有各自的联合秘书处.

10． 粮农组织和世界卫生组织分别开展能力建设工作。此外，食典秘书处在某些能力建设方面

以培训和研讨会等形式与粮农组织和世界卫生组织进行合作。

11． 在评价的适当时刻，这些计划的组成部分将被讨论

12． 及早建立定义说明点十分重要，因为术语在本报告中被通篇采用，而且食典所使用的关于

食品法典委员会、下属机构工作以及专家科学建议的术语不同于它们有时在别处的用法。在食典中，

风险分析有 3 个明显不同的成分8,，风险评估、风险管理、以及风险信息交流。广义上讲，风险评

估是由各专家委员会和磋商会进行的，专家委员会和磋商会向食典提供科学建议，风险评估被描述

为“一个由以下步骤所组成的以科学为基础的过程: (i)有害物确定、(ii)有害物定性、(iii)剂量反应评

估、以及（iv）风险定性 ”。这是专家科学建议对食典的作用。食典所称风险评估在其它地方常常

被定义为风险分析。在本次评价中，我们将使用食典所定义的术语。风险管理被定义为“与风险评

估不同，这是一个在与各利益相关方磋商后，权衡各种政策方案，考虑风险评估和其他与保护消费

健康、促进公平贸易活动的有关因素，并在必要时选择适当的预防和控制方案的过程” 。这是食

品法典委员会及其附属机构的工作。最后，风险信息交流被定义为“在风险分析全过程中，……在

风险评估人员、风险管理人员、消费者、产业界、学术界和其他感兴趣的各方中对信息和观点的互

动式的交流，内容包括对风险评估结果的解释和风险管理的依据”。食典继续改进这些概念，特别

是通过总则委员会(CCGP)开展这项工作。总则委员会在其 2002 年的会议上在即将应用于食典框架

中的风险分析的原则方面取得了重大进展。

13． 评价注意到了将以科学为基础的健康风险评估从风险管理职能中分离出来的倾向（如欧洲

食品安全局即是作为风险评估的独立机构而成立的，该机构所进行的风险评估工作明显区别于欧洲

委员会所进行的风险管理工作）。这符合食典关于将风险评估和风险管理功能分开的原则。

3. 食品标准的作用及评价的某些问题

3.1 食品标准的作用

14． 政府有保护其公民健康包括预防食物性疾病的义务。为此，需要公开制订标准。但如果标

准不是在一个适当运作的食品管制体系中得以执行，标准就不能保护消费者。这需要多种因素－综

合性和通行的立法、食品监测和食源性疾病监管、许可证制度和检查（这一措施反过来又要求有接

受过教育和培训的人员，以及良好的实验室设施），更需要政策和制度的支持和稳定性，减少腐败

等。在这些方面，各国应完全承担起责任。

15． 然而，标准有实施需要提高或增加公共和私营部门基础设施的管理、人力、及投资，在这

方面存在着成本。标准实施对发展中国家有着十分重要的成本影响9.，这些国家可能需要财政援助

和培训。此外，由于在食品管制体系中公平性得到了各国的承认，因此这些国家还将从食典原则和

程序中获得利益。

8 食品法典委员会会手册第 44页，英文版 9发展中国家卫生和植物检疫管理、遵守战略、及成本 （Sanitary and Phytosanitary Management, Compliance Strategies and

Costs in Developing Countries: Project Description）：项目介绍，世界银行，2002年 7月

13

16． 显然，不能将食品安全与其它风险隔离开来，这些风险，尤其在发展中国家，还包括与水

有关的风险。不安全水的危险性不仅限于其自身，水还被用来灌溉、清洗和处理食品，这会导致交

叉污染。因此，食品安全应在整个食物链的背景中加以考虑，不能只考虑最终产品，并且，制定出

既能以战略的方式又能以具体操作规程的方式重点解决最大风险点的标准十分重要。要实现这一

点，对食源性风险进行监督是一个先决条件，风险评估能力和食品安全管理能力的实现也是如此，

实施要针对要风险最大的方面，并结合其他措施。国家或区域将需要更好的有关人类健康方面的食

源性疾病数据，这影响到了食典确定其优先重点，也对粮农组织及世界卫生组织进行能力建设产生

影响。

17． 由于食品需求和贸易的性质变成以满足发展中国家对食品品种和常年对新鲜水果蔬菜、鲜

鱼、鱼产品以及鲜肉供应的需求为目的，供应链各环上参与人之间关系的性质也发生了变化。开放

程度较低市场的交易需进行较大的协调和纵向联合。随着这种变化，需转而通过供应链对食品品质

和安全加以监控，通常采用进程标准，而不是更为传统的最终产品标准。越来越以风险评估为基础

的食典标准正反映出这一变化。供应链方法所产生的另一影响是注重用农田到餐桌观点全面考虑食

品的安全问题，而这需在国家的管理部门间（如农业和卫生管理者）以及在国际层次上（如食典、

国际兽疫局及国际植物保护公约）进行强有力的协调。在马拉喀什食品安全管理者会议上所进行的

讨论使人们普遍认为需在整个食物生产环节采取行动，并且需所有利益相关者参与管理进程。此外，

调节者还确认，食品安全管理应以科学为基础和进行适当的风险评估，并需在风险分析范例的基础

上进行。

18． 全球化已以使得农产品和食品的国际交易水平越来越高，新的食源性危害快速地在国际上

传播。另一个国家食品的标准和监管可能与本国的一样重要，从而产生了对食典所制定的此类国际

标准的需求。出现的病原体（如单核细胞增多性李斯特菌,空肠弯、创伤弧菌,、以及剧毒沙门氏菌）

对许多传统的食品加工和保存方法没有反应。由于这已成为全球性食物安全问题，因此需要寻求全

球性的解决办法，包括建立在风险评估和全球监督10基础上的标准。与此同时，新的加工技术越来

越被大量应用，以满足发达国家消费者对更加‘天然的’食品的喜好（如食盐和添加剂较少的食品），

食品标准的制订需要对技术变化而导致的需求变化做出反应。这方面的挑战之一是以科学风险评估11.为基础，使多种替代性保藏技术具有同等作用。包括更加敏感的实验检测方法在内的科学进步意

味着需要经常对标准进行审核和更新。

19． 除了保护消费者的健康以外，食品标准可减少经营成本（如欺诈风险、发现可靠贸易伙伴

的成本），标准只有对消费者具有意义才会有作用，如果做到了这一点，这些标准就会减少消费者

的风险（因疏忽而购买了低质量的和不安全的食品）。标准在向生产者和消费者两者提供好处的同

时，也促进了经济福利，因此被许多经济学家看作是市场良性运作12.的一个前提。如果标准是很协

调的（无论是在国家内还是国家间），标准自然会促进贸易（国内和国际贸易），并贸易本身也被

普遍认为能够促进经济发展13.。

20． 由于一些国家更加富裕和具有更高的教育程度，这些国家的消费者就会要求提高质量和安

全标准。这可能造成标准的国际协调方面的困难，因为对生产者来说，需要增加成本以满足更高的

标准，而这些成本又会转移到消费者身上，而对于贫穷国家的消费者来说，他们或许有别的优先重

10 为专家组的 K. Buckle教授所准备的文件 11 Buckle, op. cit. 12 Reardon, T (2000)。全球化中的拉美经济在战胜农村贫困中所面临的挑战：关注机构、市场及项目（ Challenges in Fighting

Rural Poverty in the Globalizing Economy of Latin America: Focus on Institutions, Markets and Projects）, 粮农组织/CEPAL 研讨会, 智利圣地亚哥， 2000.年。

13 目睹 Brundtland-Moore 在第一节中引用 。

14

点（干净的水，足够的食物14).）。作为一个国际标准制订机构，食典所面临的困难之一是如何平衡

发达国家和发展中国家消费不同的需求。对进一步提高食品安全和质量的成本和效益进行权衡，是

风险管理过程的一部分。

21． 尽管过去成员国政府没有义务将食典标准用于国内消费者保护或健康，但自 1994年的世贸

组织卫生与植物检疫措施协定以来，食典已有了法律地位。虽然这并不要求所有国家采用食典所有

的标准，但他们必须能够根据严格定义的标准说明不接受的理由。对食典法律上的承认使其更为适

用和重要，但也不可避免地使得达成折衷方案更为困难。

22． 食品质量标准（借此我们指的是一种产品与健康无关的特性方面的标准）不需要由政府来

制定，可由贸易伙伴之间来商定，并且，在一种日益由跨国食品零售商所主导的世界贸易体系中，

标准的制订有一种趋势是不要任何公众的参与。然而，这些公司会继续发现由像国际标准化组织（如

为香料）和联合国欧洲经济委员会这类机构来对水果和蔬菜的质量标准进行协调所产生的价值。

3.2评价的核心主题

23． 食品标准方面的工作需要保持发达国家和发展中国家及主要利益集团强有力的支持，不然

它会逐渐地边缘化，这方面的工作将会转向别处。

24． 在国家访问和审议问卷答复的过程中，很显然发展中国家觉得不能够如他们所希望的那样

有效地参与食典的工作，发达国家和中等收入国家也认为发展中国家的参与是一个问题。总的来看，

78%的应答者给贫穷国家在食典中的参与程度与影响力的平衡的评分低于中等分值。96%的低收入

国家和 87%的中等收入国家参与食典的程度未及他们所愿，根本原因就是缺乏财务资源。

25． 国家访问和问卷都表明，发展中和一些中等收入国家的能力建设极为重要。他们关心能否

更好地参与食典，但他们主要关心的问题更为广泛。他们关心能否满足出口和保护健康的标准并为

其消费者确保公平贸易。这将需要大大增加能力建设的援助和更为有效地利用资源。还必需认识到，

各国不仅由于食典所订标准本身能够获益，而且从参与食典标准的制定过程中也能够获益。对于很

多发展中国家，这是一种自身权利的能力建设，使得那些参加会议的人员（虽然经常是在正式会议

之外）能够对如何制订和加强适当的食品标准这一问题获得价值的深刻了解。甚至发达国家的与会

者也将此誉为食典的一个益处。

26． 发达国家特别关心的是食品标准计划制定得太慢。这样 68%的高收入国家（如世界银行所

定义的）问卷应答者将食典的总体效率评为低于 7分制的中间分值（1代表很差，而 7代表很好），

相比低收入应答者中只有 9%这么认为。对于行动的速度，90%的高收入应答者的满意度分值低于中

间分值，而只有 24% 的低收入国家持此观点。食典的观察员（见 5.1.4节）的观点与高收入国家广

泛一致。与此相似的是，评价发现发达国家对专家向食典提供科学建议的速度也不满意，虽然对此

的不满相对较少。

27． 发展中国家中有一些关注，即他们的优先重点不总能反映在食典制定的标准中，所以食典

不如想象的那么有用。发达国家尤其发现，标准如能更为及时地制定，食典标准的有效性将会更强。

28． 最后，获许应指出的是， 对于为标准制定而在科学基础上确定健康问题优先重点的依据的

改进，以及对作为对食典标准投入的得到加强的风险评估，存在着极大的关注。

14贫穷国家的政府也有另外的，或许是更重要的优先重点，与健康相关，如艾滋病、疟疾、以及肺结核，这些都需求稀缺的

资源

15

29． 主要关心的问题: 评价组确定了其建议力图解决的四个主要问题。这些问题是：

• 加快食典工作和提供专家科学建议的速度；

• 加强发展中成员国参与包括风险评估在内的食典标准制定过程；

• 以科学为依据的食典标准的优先重点，以及在适用性和及时性方面对成员国更为有用的标准；

• 为发展国家食品管理体系开展更为有效的能力建设。

4. 对食典的评价及建议

4.1食典现行的工作范围和工作程序

4.1节旨在供一般读者阅读并简要概述了目前的形势。熟悉食典及粮农组织和世卫组织食品标准工作的人士将无需阅读本节。

30． 食品法典是国际公认的、统一的食品标准的汇编。食品法典委员会的程序手册称（英文版

第 28页）：

“食品法典包括针对拟出售给消费者的所有主要食品的标准，无论是加工的、半加工还是未加工

的…。食品法典包括食品卫生、食品添加剂、农药残留、污染物、标签及其描述、以及分析和抽样

方法方面的规定………。食典标准包括对食品的各种要求，旨在确保消费者获得的食品完好、有益

健康、没有掺假、标签及描述正确 ”。

31． 实际上，这是指食典目前制订了：

! 有关存在于食品中的农药残留、添加剂、污染物（包括微生物污染物）最高限量的食品安全标

准；

! 关于过程及程序以准则形式出现的标准（如业务守则、危害分析与临界控制点）；

! 可能与健康有关的标识标准（如过敏原、营养标识），用以保护消费者免受欺诈（如重量及标准、

日期标记），或供消费者参考（如清真、有机标识）；

! 商品/产品标准，此类标准是明确说明该商品是什么（如沙丁鱼），或它如何制作以及它可能包

含什么（如切达干酪、腌牛肉）；及

! 作为经常按特性分级的商品标准一部分的质量标码（如不同种类芦笋的颜色）。

32． 值得指出的是，适用于上面前两类标准的世贸组织－卫生与植物检疫措施协定与标准、准

则和其它食典建议并无区别15。

33． 动物和植物卫生分别由国际兽疫局和国际植物保护公约所涵盖，联合国欧洲经济委员会为

水果和蔬菜质量描述所制定的区域标准现已被纳入食典的标准。国际标准化组织有 67 项食品技术

方面的标准，主要集中在分析方法 。

4.1.1委员会的结构16

34． 食品法典委员会的成员资格对所有粮农组织和世卫组织的成员国和准成员国开放。它目前

有 167名成员。主要的决策机构为食品法典委员会，每两年在罗马和日内瓦开一次会17。休会期间，

15 世贸组织-贸易技术壁垒协定与其它三个类别有关。 16 关于现有安排、程序及资源的本节内容摘自食典程序手册第 12版和为评价专家小组的首次会议编写的背景文件 11a。它是由 S Henson博士使用不同的食典文件特别是程序手册准备的。

16

执行委员会代表本委员会行使职权。本委员会的日常工作由在罗马粮农组织总部食品和营养司内办

公的一个由 6名专业人员和 7名支持人员组成的常设秘书处来承担。

35． 本委员会从其成员中选举一名主席和三名副主席。主席缺席的情况下，由副主席主持本委

员会的会议，并视便利本委员会工作的需要行使其它职能。这些官员被选出，以为本委员会的一个

普通会期（两年）提供服务，并可连任两届。

36． 休会期间，执行委员会代表本委员会开展工作。执行委员会由主席和副主席连同本委员会

选出的七名成员组成，非洲、亚洲、欧洲、拉美和加勒比、近东、北美、以及西南太平洋各一人。

37． 在获得每个区域多数成员支持的基础上，本委员会为七个地理区域的每个区域任命协调员。

区域协调员为三届会议而任命且最多能连任两个任期。他们的作用是协助和协调区域协调委员会制

订提交给本委员会的草案性标准、准则及建议工作。他们还负责向执行委员会和本委员会反映其区

域成员国以及得到承认的区域性政府间组织和非政府组织对目前正讨论中事项的意见。协调员以观

察员身份参加执行委员会。

38． 在食典内对标准草案及相关文件的解释工作由附属机构承担。食典的委员会和特别工作组

负责草拟提交本委员会的标准，无论其是拟作全球使用的还是供特定区域或国家集团使用的。食典

委员会有两大类。综合主题(‘横向’)委员会负责拟订有关适用于所有食品的食品安全和消费者健康保

护一般原则的标准。商品委员会(‘纵向’)负责拟定有关特定商品的标准。目前有 9 个综合主题和 11

个商品委员会。已成立的商品委员会中有 4个现已暂停工作。

17.虽然本委员会的规则允许每年举行食品法典委员会会议，但自 1968年以来一直是每两年开一次会。

17

图 1食典的组织结构18

食品法典委员会

执行委员会

秘书处

综合主题 委员会

商品 委员会

政府间特设 工作组

区域协调 委员会

农药残留 (荷兰)

运行中的委员会

非洲

生物技术 食品 (日本)

食品进口和出口

验证体系 (澳大利亚)

水果和蔬菜制品

(美国) 亚洲

食品中兽药残留 (美国)

油脂 (联合王国)

家畜饲养 (丹麦)

欧洲

专用饮食营养和

食品 (德国) 新鲜水果和蔬菜

(墨西哥) 拉美和加

勒比

果汁和蔬

菜汁(巴西)

食品标识 (加拿大)

可可制品和巧克

力 (瑞士) 近东

分析和抽样方法 (匈牙利)

鱼和渔产品 (挪威)

北美和西

南太平洋

总原则 (法国)

奶和乳制品 (新西兰)

食品添加剂 (荷兰)

肉类和家禽卫生 (新西兰)

食品卫生 (美国)

暂停的委员会

天然矿泉水 (瑞士)

糖料 (联合王国)

谷物、豆类和豆类植物 (美国)

植物蛋白质 (加拿大)

39． 一系列的区域或国家集团的协调委员会负责草拟有关特定区域或国家集团的标准。现有六

个区域协调委员会。

18食典程序手册封底内面。

18

40． 最近，本委员会寻求成立政府间特设工作组而非食典的委员会，以作为一种精简本委员会

组织结构的手段，并，并籍此提高附属机构的运行效率。政府间特设工作组的职权范围在起始时就

予以规定，且仅限于某一即期性任务。特设工作组的期限是预设的，而且通常不应超过 5年。迄今，

已成立三个工作组。

41． 在每一届两年度会议上，本委员会为食典的每一委员会和政府间特设工作组指定东道国政

府。东道国届时将任命一名主席。担任附属机构主席的国家负责运行费用。

42． 食典的组织结构被假定为互相联系的，每个成员国内部有相应的行政管理结构。食典与成

员国主要的机构接触渠道就是国家食典联络点。根据程序手册，食典联络点19的核心职能包括：充

当食典秘书处与成员国之间的联系纽带，并协调国家一级与食典有关的所有活动。理想的情况是，

食典联络点支持一个国家委员会，其结构能反映出国家立法、政府行政管理结构、以及已建立起的

程序及惯例20。

4.1.2标准的制定和通过

43． 通过一个设计高度完备的八步骤程序来进行标准的制订和通过。在步骤 1，参照其‘确定工

作重点的标准’，本委员会决定应拟订一项标准和应由哪个附属委员会或其它机构做此工作。在步骤

2，秘书处或委员会安排准备一个‘拟议标准草案’，考虑专家委员会（食品添加剂和污染物联合专家

委员会、农药残留联席会议等）的科学意见，如涉及奶及乳制品标准，则考虑国际乳品企业联合会

的意见。在步骤 3，将拟议草案分发给成员国和观察员征求意见，并在步骤 4，委员会考虑这些意

见并决定修改拟议标准草案。在步骤 5，该拟议草案提交食品法典委员会或执行委员会，由其通过

成为一项标准草案，要考虑成员国就拟议标准草案对其经济利益的影响所提意见。步骤 6和 7重复

在步骤 3和 4，进行第二轮的磋商和由有关的委员会进行修改。如在步骤 8由本委员会通过，草案

即成为一项食典的标准。

44． 可以采用一项加速的程序，主要由步骤 1到 5组成，其最后为文本通过成为一项食典标准。

这一般是发现立即需要一项标准时，和/或在对审议中的问题已有广泛共识时才采用。本委员会、执

行委员会或附属机构（取决于本委员会或执行委员会随后进行的确认）根据表决的三分之二多数票

可采用加速制定程序。

4.1.3 基于协商一致的决策

45． 程序手册称“本委员会应作一切努力就以协商一致方式通过或修改标准达成协议。只有在

这种达成一致意见的努力失败的情况下，通过标准的决定才可通过投票作出”。投票是根据出席会

议人员表决的简单多数票。尽管还未采用准确的达成一致的定义，合理要求本委员会采用一种‘积

极达成一致’的程序，包括21为阐述有争议问题的科学依据所开展的进一步的研究，确保会议的充

分讨论，出现不同意见时组织有关方面举行非正式会议（会议参加权对各利益方和观察员开放，以

确保透明度），重新定义审议中的主题事项的范围，以去掉无法达成共识的议题，强调有关事项不

提交给本委员会，直至达成一致。上面列出的措施由食典总原则委员会拟订，以协助主席建立共识。

这些已得到执行委员会认可，并建议本委员会在 2003 年通过。这仍有待各个主席和委员会自行判

断。

19 粮农组织(2001)。粮农组织食品法典委员会程序手册第 12版，罗马。 20.那些对问卷问题的应答者当中，三分之二（58个国家）说他们有国家食典委员会，这个比例所有的发展阶段都类似。可以适当地预计那些没完成问卷的国家不大可能有国家委员会。

21 CX/GP 00/5

19

4.1.4观察员

46． 经粮农组织和世卫组织总干事批准，国际非政府组织和政府间组织可成为食典中除执行委

员会以外的所有委员会的观察员22。，通过使这些代表公众意见和/或在其技术或专业领域具有威信

的组织能够发表其成员的见解，这些作为观察员的组织可发挥重要的作用。这样，在不同部门机构

中间、在国家、区域和/或全球范围内，这些组织发挥了一种协调部门间利益的作用。被授予观察员

地位的国际非政府组织致力于促进实现食典目标的合作，包括增进对食典目标更好的了解和理解。

47． 观察员有权:

! 派出一名代表（随以顾问）参加食品法典委员会的会议、食典的委员会和政府间特设工作组，

并可应邀出席其它粮农组织/世卫组织联合食品标准活动；

! 会前收到所有工作文件和讨论文件;

! 向本委员会、食典的委员会和政府间特设工作组散发关于这些机构正在审议事项的书面意见；

并

! 应邀参与会议的讨论。（一般根据粮农组织和世卫组织的规则，只有有关机构的成员已获得发言

机会后，观察员才可应邀发表看法，但食典经常采用一种更为包容性的方法）。

观察员没有投票权。

48． 2002年 2月，在拥有观察员地位的 151个国际非政府组织当中，约 71%为产业团体，22%

为职业团体，8%为消费者/公众利益的团体。

4.1.5确定优先重点

49． 确定优先重点的标准在程序手册中做了描述23。本委员会制订的中期计划所确定的实现

2003-2007 年战略框架的优先重点、以及在合理时间内完成这些工作的期望应予以考虑。为综合主

题和商品委员设立了一些额外的标准，尽管这些标准未被列为重要标准。对于综合主题方面，标准

包括(a)从健康和对付欺诈行为角度出发的消费者保护和 (b)国家法律的多样性及其对国际贸易造成

的障碍。商品方面，标准包括上面的(a)和(b)以及单个国家的生产和消费量、国家间贸易额和贸易方

式及市场潜力（及其它有关实用性和需要的问题）。

4.1.6科学和‘其它合理因素’的作用

50． 995年，本委员会制订了有关科学在决策过程中的作用和可能要考虑24的‘其它合理因素’

的作用的工作原则。这些原则强调食典的标准、指南及建议应建立科学的原则及证据之上:

“食品法典中的食品标准、指南和其它建议，应基于可靠的科学分析和证据这一原则，包括对一切

有关情况进行彻底审视，使这些标准能确保食品供应的质量和安全。”

51． 还同意，如若‘其它合理因素’与保护消费者健康和/或促进公平贸易行为有关，应予考虑：

22如他们国家政府邀请的话，非政府组织（国家或国际的）也能参加出席本委员会的国家代表团。 23英文版第 60页。 24食品法典委员会程序手册第 12版 粮农组织, 罗马。

20

“在制定和决定食品标准时，食品法典要酌情考虑同保护消费者健康和促进公平食品贸易活动有关的

其它合理因素。”

52． 在定义有关考虑‘其它合理因素’的标准中，可清楚地参考世贸组织－卫生及植物

检疫措施和贸易技术壁垒协定的规定。这些标准的要点如下:

! 应明确区分风险评价和风险管理。任何‘其它合理因素’都要确定为风险管理过程的一部分，

且总体上不应影响风险分析的科学依据；

! ;在制订国家立法时，可以考虑政府的一些合理关切，但这些关切不一定是普遍适用或在世界范

围内有效。只有在世界范围基础上确定的因素（或是在区域基础上，如果涉及区域标准）才应

在食典框架内予以考虑；

! 在拟订食典标准中，考虑‘其它合理因素’应予记录在案，明确说明将其纳入标准草案的理由；

! ‘其它合理因素’纳入食典标准不应造成不合理的贸易壁垒；以及

! 应充分考虑‘其它合理因素’纳入发展中国家食典标准的拟订所带来的影响。

对‘其它合理因素’的涵义还未有准确的一致意见。

53． 本委员会意识到预防是风险分析的一个组成部分，但尚未在食典的框架内定义或同意使用

“预防原则”。此问题仍是具高度争议性，并且本委员会于 2001 年通过了这样的立场，即“当有

证据显示存在对人类健康的风险但科学数据不足或不完整时，本委员会不应着手拟订一项标准，而

应考虑拟订一个有关的文本例如行为守则，倘若这类文本可得到科学证据支持 ”25。然而，世贸组

织认为从法律意义上行业守则与标准相等，除非在文本中明确声明不一致。这个折衷文本在一些成

员中间仍有异议。

4.1.7 资源

54． 用于食典和粮农组织及世卫组织其它食品标准工作的资源情况连同我们提议的改革对资源

的影响见附件 4。可看出食典目前每两年度有约 500万美元的核心预算，其中粮农组织出资约 80%，

而世卫组织为 20%。食典的核心预算仅为总的直接费用的三分之一。剩下的三分之二的主要部分由

食典委员会的东道国负担。各国的直接费用两年度预定为 350万美元。

4.2其它国际标准制定机构中的程序

55． 评价组成员访问了其它的标准制定国际组织，以评估其程序方面是否可为食典吸取的经验。

在下面的图 2中，我们以表格形式展示了在职能方面与食典最接近于相似的三个组织国际标准化组

织、国际兽疫局和国际植物保护公约的主要特征。

25 Alinorm 01/41 81段

21

图 2 –其它国际标准制定机构中的程序 国际植物保护公约 国际标准化组织 (ISO) 国际兽疫局 (OIE) 与标准制

定相关的

职权/目标

－ 标准制定的职权建立于最近 (1993)。 － 公约为缔约方规定了一些权利和义务，包括关

于使用植物检疫验证的规

定，并为此以公约附件一

部分的形式提供了样本。 － .制定全球植物检疫标准。 － 在卫生及植物检疫措施协定下，对这些标准作

了引用，并已用于国家法

律。

－ 国际标准化组织成立于1947 年，是由国家标准机构（每国一个）组成的一个非政

府组织。其职权是在所有的技

术领域制定标准（电气和电子

工程标准除外）。 － 大多数标准不用于国家立法，但用于标识和合同。

－ 国际兽疫局为一政府间组织，由国际协定于

1924年创建。 － 在其各种任务中，国际兽疫局通过制定动物及动

物产品国际贸易的卫生规

则来保证世界贸易的卫生

安全。 － 国际兽疫局制订标准化的规则，成员国可用以

这些规则保护自己免受疾

病之害，而不用设立不合

理的卫生壁垒。 － 在卫生及植物检疫措施协定下，对这些标准作

了引用，并已用于国家法

律。 委员会结

构 － 国际植物保护公约目前有 117个缔约方 － 植物检疫措施专家委员会(CEPM)成立于 1993年。目前已被标准委员会

取代，为一个有 20名专家的小组（主要来自政府）。

其结构正在变成由粮农组

织七个区域每一区域的三

名专家组成，每年召开两

次会议。 － 植物检疫措施临时委员会 (ICPM)为一个对粮农组织所有成员国开放的

一个粮农组织机构。委员

会成员为政府。植物检疫

措施临时委员会将作为一

个“临时”机构存在，直

至公约修改生效并建立一

个常设委员会为止。

－ 国际标准化组织有会员大会但其运行是由理事会来管

理（官员和 18 个被选出的成员机构）。理事会任命司库、

技术管理委员会(TMB)的成员和 3 个政策制定委员会的主席。 －. TMB向理事会提出建议。它有 14个成员，其中 3个目前来自发展中国家。它在技术

工作的管理上发挥主要作用。 － 由各级的技术委员会（或标准委员会）、分委员会和工

作组来开展。拥有包含 186个技术委员会的 2,885个技术机构和 2,699个工作组。 － 有关于财务和战略的 2 个小型管理委员会（每个 7名成员），向理事会报告工作。

－ 2002年 5月，国际兽疫局有 162个成员国。 －由成员国政府指派的代

表组成的一个国际委员会

来行使该组织的职权和管

理，每年开一次会。 － 国际兽疫局由经选举产生的各委员会提供支持: 行政委员会 五个区域委员会 专家技术委员会(TC)。由 6名选举出的人员组成( 每个区域 1 名 加上 1 名主席)，任期 3 年，由国际委员会选出。有 4 个专家技术委员会: (i) 国际动物卫生守则委员会 (ii) 口蹄疫和其它家畜流行病委员会

(iii) 标准委员会和 (iv) 鱼病委员会。

秘书处

－ 成立于 1992 年，秘书处由粮农组织提供，专门

负责协调国际植物保护公

约的工作计划，尤其是拟

订国际植物检疫措施标

准。

－ 国际标准化组织有一个拥有 165 名全职人员的强大的中心秘书处，每年的中心预算

约 2千万美元。

－ 日常工作在由国际委员会选出的一名总干事的

领导之下，由一个位于巴

黎的中心局来管理，

22

图 2 –其它国际标准制定机构中的程序 国际植物保护公约 国际标准化组织 (ISO) 国际兽疫局 (OIE) 科学支持 － 成立国际特设工作组

或由秘书处利用专家来制

订一项标准。草拟标准提

交给本身也由专家组成的

标准委员会。 － 粮农组织有一项经常性计划预算来支付专家参

加国际植物保护公约，特

别是起草国际标准活动的

费用。然而，发达国家的

专家可自愿负担其自身费

用，这使秘书处在以往能

最佳使用有限的资源。

－ 由技术（分）委员会成立一个专家工作组来编制工作

草案，其主席（召集人）为项

目负责人。可能继续考虑后续

的工作草案直到工作组满意

地制订出解决问题的最佳技

术方案。在这个阶段，草案送

交工作组的母体委员会以达

成一致意见。

－ 标准由选出的专家委员会和工作组来拟订，汇

聚了享有国际声誉的科学

家，其中大多数为 152 个合作中心网络内的专家，

参考实验室也为的其它科

学目标作出贡献。

在标准制

定过程中

运用科学

和其它合

理因素

－ 标准一般涉及风险评价和管理（有害物风险分

析）的程序、提供某类信

息、开展监测、以及其它

可由国家植物保护组织承

担的活动。标准非常注重

以科学为依据。

－ 大多数标准涉及质量和性能。科学是次要的因素。

－ 食品安全标与减少威胁人类健康的源于动物的

食源性风险有关。 －在标准制订中完全基于

科学的标准占主导地位。 － 除被科学性地定义了的动物福利外，未考虑其

它合理因素。 协商一致

和投票 － 由植物检疫措施临时委员会一致同意批准标

准； － .如有反对的声音，要采取多数人的意见出席成

员要达到三分之二多数。

然而，一项建议已提交植

物检疫措施临时委员会至

少两次的情况下才可投票

表决。

－ 接受标准规定，由积极参加标准制订过程的国际标准

化组织成员的三分之二批准

和由所有成员的 75 %投票批准。投票采用邮递方式。

－国际委员会批准标准要

通过协商一致，规定不超

过 10个成员反对。没有投票程序。

重点的确

定 － 由植物检疫措施委员会与秘书处磋商后确定。

－ 由理事会和技术管理委员会确定

－由国际委员会确定。

23

图 2 –其它国际标准制定机构中的程序 国际植物保护公约 国际标准化组织 (ISO) 国际兽疫局 (OIE) 包容性及

参与性 － 在目前的标准制定过程中包容程度高: (i). 制订某项标准的建议可由政府、产业界、非政

府组织、区域植物保护组

织、以及其它国际组织提

出。 (ii)有参加植物检疫措施临时委员会的观察员。 (iii)发展中国家参与标准制定并为他们的参与提供

经费。

－ 约 30,000名来自产业界、研究所、政府主管部门、消费

者团体和国际组织的专家每

年参加会议。 － 除国家成员外，没有观察员，但代表团看来经常是代表

不同的利益集团。 － 国际标准化组织受发达国家控制。

－ 由于区域代表性制度-通过从每个区域选举人员

（5 个区域+专门委员会内的主席）确保所有成员的

参与，因此包容程度相对

较高。此外，国际兽疫局

资助很多发展中国家参加

国际委员会。 － .观察员组织均为全球性，产业界有很高的参与

性，非产业界的非政府组

织参加。

4.3.关于食典的有效性、确定优先次序、工作范围和职权的结论与建议

4.3.1有关食典有效性的结论

56． 在问卷中，政府被问到食典标准以何种方式对其国家具有重要性的问题，其结果被按照发

展水平26反映在在表 1 中。低收入和中等收入国家认为，这些标准对于通过保证无论是国内生产还

是进口食品的安全，对于保护消费者健康，对于促进国内和国际的贸易都十分重要。高收入国家拥

有完备的国内食品立法和管理体系，则更注重食典推动出口和确保进口食品安全方面的作用。生产

者和消费者非政府组织也认为食典标准在其所有的职能中十分重要。

57． 处于各个阶段的大多数国家都表示，除了与分析方法相关的标准以外，它们已将 60％的各

类食典标准纳入到其国家立法之中，尽管就国内立法而言，食典或许对于无足够资源来建立所有本

国标准的发展中国家和较小的发达国家最为重要。在国家访问中，食典标准在发达国家和发展中国

家的效用得到了确认。

58． 在国家访问期间，评价组发现出口者和进口者，包括主要的发达国家都认为食典标准为有

关质量和安全的贸易谈判提供了依据，此观点也为产业界所赞同。协调的标准也减少了对于表述和

标识的多样化要求的需求。对于新的贸易集团如南美经济合作区和南部非洲发展共同体的标准制

定，食典也是一种有价值的基础。世界粮食计划署也在说明粮食援助的合同中使用食典标准作为一

种参考。尽管颇有价值，标准必须及时提供，产业界及一些中等收入和发达国家就发现在农药和程

度较轻地添加剂方面，在食典和专家委员会提交食典的建议十分缓慢，这可能减弱这一系统的总体

实用性。以兽药为例，出于多种原因，公司常常是不再将新产品拿出来供审查。

59． 除了高收入国家较少重视商品/产品标准、质量说明标码、以及过程和程序，处于各发展阶

段的国家均重视各类的食典标准（50%多的应答者给分高出 7 分制的中等分值）。然而，却有两个

被访的高收入国家认为商品标准重要。超过 70%的国家报告残留限量、添加剂、卫生和标识标准‘很

重要’（7分制中为 6或 7分）。观察员大都同意，甚至更加重视这些同样的标准。

26使用世界银行类别-其‘中等’结合了世界银行‘中等偏下’和‘中等偏上’类别

24

表 1:食典标准以何种方式对你的国家具有重要性?

收入水平

不重要* (应答者的%)

中等重要* (应答者的%)

非常重要* (应答者的%)

所有国家 2.0 22.0 76.0

低 2.9 11.1 86.0

中 0 17.3 82.7

保护国内消费

者的健康

高 5.3 52.7 42.1

所有国家 8.6 40.5 51.0

低 8.6 20.0 71.5

中 2.2 44.4 53.3

推动国内商业

高 21.1 68.4 10.6

所有国家 0 23.0 77.0

低 0 8.6 91.4

中 0 29.6 70.5

推动食品出口

高 0 33.3 66.7

所有国家 1 16.7 82.3

低 0 11.4 88.6

中等 0 21.7 78.3

确保食品进口

的安全

高 4.8 14.4 80.9

*在 7分制中，不重要 = 1 或 2分, 中等重要 = 3, 4 或 5 分；非常 = 6 或 7分。

60． 世贸组织－卫生及植物检疫措施协定与健康有关的标准中直接引用了食典，而贸易技术壁

垒协定中与健康无关的标准也间接参考食典。后者指出，如有国际标准的话，各国应予接受，但未

特别提及食典。评价组会见的大多数产业界代表相信，食典应将其有限的资源用于以科学为依据的

标准，并且，此观点主要得到发达国家政府的支持。

4.3.2食典工作的范围及确定优先次序

61． 在问卷中，我们询问食典的工作是否应得到扩展。几乎所有人都一致认为，食典应处理食

品包装与健康有关的方面（93%的国家应答者持此观点，并得到消费者的支持。非消费者的国际非

政府组织主要是产业界的组织，是唯一不支持扩大食典工作的集团，三分之二反对）。国家访问和

资料都提请注意那些问卷中虽未涉及但对人类健康具有潜在重要性而应予关注的其它领域，包括食

品中的工业处理剂和生物制剂。

62． 随着膳食和营养在预防慢性、非传染疾病中的重要性日益受到重视，食典在将来会被要求

通过利用基于科学的健康风险评价、保障有更好的消费者信息、及产品营养与健康方面的标识，来

应付这些日益显现的挑战，以保护消费者。同样，也将需要更多关注专用饮食食品新的类别、扩大

了的健康声明、以及营养添加。这项工作与上面提及的包装和加工方面的工作都将需要更多的专家

意见的投入。

建议 1:食典的范围应全面涵盖与健康有关的食品标准的各个方面。因而它将需要（视食典可获取的资源和专家科学意见的情况，并在专家对于替代性风险重要性的科学建议的基础上确定优先重点的次序）: ! 加强在专用饮食食品、健康声明和营养物添加方面的工作；以及 ! 开展有关包装材料及食品中工业处理剂和生物制剂方面新的工作。

25

63． 有些人提出，食典在指导建立起以消费者健康保护和公平贸易活动为基础的食品管理体系

方面也应起到作用。本报告中，此项职能被看作是能力建设的一部分，尽管食典在粮农组织和世卫

组织能力建设活动的优先重点方面提出建议的作用可能还需要更为清楚的定义。

64． 对我们询问食典的工作范围应扩展到的其它领域的回答截然不同，发达国家通常是强烈反

对，但低收入和中等收入国家极力赞成。产业界和国际非政府组织最为强烈地反对将食典工作扩展

到任何新的领域。这些新的领域为其它公约或组织未能涵盖的领域，包括环境问题、生物恐怖主义

的通报、国家间技术援助安排的管理、贸易中具体技术问题的争端解决机制、以及建立通报程序并

对各国建立的有关新程序和分析方法等的数据库进行维护（该数据库对于发展中国家十分重要，在

4.6节信息交流中将再次涉及）。

65． 尽管在总体上多数人赞成对各项食典工作的进行扩展（贸易争端机制除外），但由于没有

大量新的资金注入，并鉴于意见分歧很大，而且食典及其秘书处的工作负担已很重，因此不建议食

典在这个时候承担其它新的任务，可是它每隔几年仍应审议其工作范围。

建议 2: 建议食典不应在与健康无关的领域承担额外的工作。

66． 发展中国家国家政府认为基于科学的标准是重要的，但仍重视商品标准，并希望看到一系

列的标准被纳入到与他们特别有关的产品中（尽管在国家访问中，我们经常会发现向横向委员会申

请要求处理如农药最高残留限量这类关心的问题）。消费者集团特别重视标签的信息内容。

67． 问卷中询问排列食典工作今后的重点，81%的政府应答者和 87%的观察员对在食典未来工

作中加强标准制定的健康风险分析的科学依据给予很高的优先地位。低收入和中等收入国家继续支

持扩大商品标准的覆盖范围，但发达国家鲜有热情。产品标码被认为是低优先性。同样，对于食品

标识与健康无关的方面如公平贸易、动物安全、宗教和文化标识，今后工作的热情有限。政府相对

更多支持有关有机标识、原产地和定量成分声明的工作，但高收入区域中，欧洲比北美更愿意支持。

观察员集团中，除了消费者都反对所有形式的与健康无关的标识。在评价未来工作的重点中，政府

和观察员对农药、兽药、添加剂和污染物－所有与健康有关、以科学作依据的问题给出了最高比例

的‘高度优先’分数（每种情况约 80%）

26

插文 1：生物技术食品标识（转基因标识） 食典食品标识委员会于 1993年首次审议了生物技术食品标识的问题，根据食典委员会执行委员会的意见、和关于科学及其它因素的作用声明、以及粮农组织/世卫组织一次专家磋商会的结论，秘书处编写了准则。准则作为对一般标识标准的修订被提交征求意见，但仍有较大的意见分歧。1998年，食典食品标识委员会将有关过敏原的定义和规定提交食典委在步骤 5通过，并将标识要求返回至步骤 3。1999年，食典委在步骤 5通过了有关生物技术食品标识的拟议修正草案（部分文本）。1999年，在食典食品标识委员会中，就包含或 来源于转基因生物(GMO)的食品的标识要求进行过辩论。美国称，系统的标识没有科学基础，并得到政府间组织的支持，指出它可能误导消费者。欧洲联盟在消费者的支持下提倡强制性的标识。食典食

品标识委员会同意将标识规定返回到步骤 3进行修改。 2000年在食典食品标识委员会，“现代生物技术”整个定义为“基因/基因工程”所取代。又进一步对“转变”相对于“改变”（两个版本均保留了）以及留在方括号内“不再极大地相等/不同”的定义产生争论。食典食品标识委员会推动关于过敏原的修正草案至步骤 8，以使食典委在 2001年通过，该修正草案已获得通过。食典食品标识委员会将定义返回到步骤 6。工作组提交经修订的标识规定-要么是当通过生物技术获得的产品与相应的食品有重大不同时才加以标识，要么是附有包含或产自转基因生物的食品生产方法的声明。美国和其它代表团强调执行这一规定的影响、方法、经济成本和消费者的感觉；并强调发展中国家会

面临技术难题。由于意见不一，食典食品标识委员会决定将标识规定返回至步骤 3。 2001年，在食典食品标识委员会，定义的中心问题为，是加入“现代生物技术”（阿根廷、巴西），还是使用消费者能够理解的诸如“基因转变/基因工程”样的术语（挪威、爱尔兰、印度、尼日利亚、消费者国际）这一问题上，需要保持整个食典27的一致性。根据工作组提议的一个折衷文本，保留了这些定义，也

加上了“现代生物技术”。食典食品标识委员会同意将这些定义提交至步骤 8，以供食典委 2001年通过。然而，由于就定义的适当术语方面缺少共识，食典委同意将文本返回步骤 6，这显示提交食典委的建议尚未成熟。工作组以准则的形式修订了标识规定。鉴于对国际贸易和世贸组织的影响，阿根廷表示保留。一

些代表团指出，作为一种国际协调的基础，食典应提出可适用于所有国家的一般性建议。由于时间限制，

食典食品标识委员会未能有所进展，而将文本返至步骤 3。在 2002年食典食品标识委员会上，食典食品标识委员会未能就定义达成一致意见，定义又返回至步骤 3。 由于一些国家的政府将标识的规定纳入到其国家立法中，多极化的程度得到了提高。有些人指责缺乏灵活

性，批评主席，并批评由于缺乏进展而遭受到的全面挫折。这种结果表明，食典的食品标识委员会本来可

以从食典委员所提的集中于重点的建议中受益。此外，食典食品标识委员会也未从一个有关风险管理或信

息交流的专家磋商会中受益。随着工作组的不断增大，效率和进展越来越少。另外，在生物技术食品工作

组1从卡塔赫纳协议中受益的同时，也成了与食典食品标识委员会发生分歧的来源。“其他因素”问题使得

情况更加复杂，并且风险信息交流的原则却还未起草。由于风险管理和信息交流具有政治方面的因素，以

及目前的僵局，食典的食品标识委员会也许无法解决这一争论。

68． 为证明与健康无关的标准所带来的困难，可以看看生物技术（转基因）标识的情况。这是

食典所从事的最为困难的问题之一，国家立场之间的分歧似乎难于弥合（见插文 1），并且进展（如

有的话）缓慢得令人生厌。虽然食典极为谨慎，但很多国家引入了有关转基因标识的国家立法（市

场也作出反应，在消费者反对转基因成份的国家，零售商和制造商将转基因成份从其产品中取走）。28这个特殊问题反映出当国家间的文化的差异意味着消费者有不同的利益和优先考虑时，国际协调

中所存在的明显困难。

69． 比较标识上的立场和生物技术风险评估的立场（插文 2）。经证实，在同意健康风险评估

的程序方面取得进展较为简单。这种成功原因已经有几种解释，包括向此过程投入的资源、采用工

作组这种方法、以及有一名强有力的主席。然而，所解释的原因当中，无疑有一部分是属于科学问

题而非文化问题。

27 根据其使用已有的国际定义的职权范围，生物技术食品政府间特设工作组已从卡塔赫纳议定书中采用了“现代生物技术”的定义。

28 可以想象强制性标识可视为违背贸易技术壁垒协定的一种非关税壁垒但在缺乏挑战时，情况并非如此。

27

插文 2：生物技术食品健康风险评价程序 2000年，生物技术食品政府间特设工作组(TFFBT)由日本主持，开始行使其为期四年的职权。根据职权范围，生物技术食品工作组必须充分考虑现有的工作，并且同意环境风险是而且应该由其它机构，诸如

在生物多样性公约下的卡塔赫纳生物安全议定书、国际植物保护公约、及粮食和农业遗传资源委员会，

来解决。此外，关于生物技术食典标准的制订、承认、接受、及使用必需是在国际管理框架内进行，这

使得“现代生物技术”的定义被从卡塔赫纳议定书中取消。 生物技术食品政府间特设工作组依靠三个经费充足的粮农组织/世卫组织联合专家磋商组（植物、变应性、微生物29）和三个特设工作组（原则、植物和微生物（日本任主席）；分析方法（德国任主席）；致

敏性（加拿大任主席））来制订文本。现代生物技术食品风险分析的原则草案 和 DNA 重组植物食品的食品安全评估的行为准则草案 已推进到步骤 8，将由食品法典委员会在 2003年通过。由于植物和微生物的安全评估程序相同，因此 DNA重组微生物的评估程序，只要有可能就应予以保留。拟议的使用 DNA重组微生物所生产食品的食品安全评估的行为准则草案已进至步骤 5。德国主持的特设工作组透露，不同的国家使用不同的分析方法来进行生物技术食品或食品成分的检测或鉴定，目前还没有国际上确认的

可行方法。由工作组建议的就有效分析方法清单所达成的共识，预计将由食典分析和抽样方法委员会于

2002年 11月的下一次会议批准。根据加拿大主持的工作组的建议及随后的修改，生物技术食品政府间特设工作组同意将有关可能的变应性评价的附件草案 推进至步骤 5，并建议食典委也于步骤 8 通过该文本，省略步骤 6和 7。 为编制这些文本而进行的风险评估将重点集中在“实质同等”问题上，这虽为消费者国际所质疑，但结

论却是这是一种生物技术食品风险评价的有用方法（2000年粮农组织/世卫组织联合专家磋商会）。 相反，对风险管理“可追踪性”问题却有更多争议。欧盟和美国这此问题上存在着分歧，欧盟要求将此

问题写入原则文件，而美国代表团则表示，该问题由食典总原则委员会涵盖更为恰当。 在加入“可追踪性”的一问题上，消费者国际和绿色和平国际与产业界观察员还有更多的争论。然而，生物技术食品

政府间特设工作组得出结论认为“可追踪性”是一种实施和执行风险管理措施的重要工具，并因此就产

品追踪达成了一个折衷文本。 就原则、植物和微生物制订出这些文本是在很短的时期内建立共识的一种范例。这一例子的成功可归功

于主席，他将讨论集中在程序问题，不允许超出基于科学的健康审议范围或从制订程序转到潜在的转基

因生物标准的其它方面。这个过程也受益于得到充分资助的专家磋商会和特设工作组闭会期间的工作。

风险评价的科学依据意味着已建立起来的方法可以被容易地转至植物和微生物的准则。然而，由于对风

险评价结果如“可追踪性”有多种可能的政策反应，风险管理仍停留在抽象的水平。即便如此，也不可

否认生物技术食品政府间特设工作组的总体成功，而且这种成功可归因于严格限定的职权范围、讨论的

科学依据、已建立起来的国际定义和风险评价的方法、技术投入性的资源、以及将重点集中于关系人类

健康的食品安全。

70． 目前，食典还未在其两大目标：保护消费者健康、确保公平的食品贸易行为之间区公开确

定优先次序。食品安全标准同时履行两种职能，但商品标准、产品标码和（与健康无关的）信息标

识明确是针对公平贸易和充分知情下的消费者选择。

71． 评价组认为，鉴于日益增长的要求，食典现在需要对紧缺资源的使用排出优先次序，将健

康置于首位。产品定义仍然重要，但商品标准和产品质量标码的优先度降低。

72． 食典将继续在诸如信息标识这些问题上开展工作，在这领域内，食典已被证明是在某情况

下进行国际讨论的一个有价值的论坛，而且这样的讨论通过一段时间可逐步使意见集中起来。在食

品标识领域内，它表明，与健康相关的方面如营养标识、健康声明、以及过敏原，比与健康无关的

问题诸如原产国、宗教和文化标识，具有更高的优先性。

29还未发起拟议的关于转基因动物的粮农组织/世卫组织联合专家磋商会。

28

建议 3:在确定其标准制订的工作计划中，食典应划分优先次序如下: 1)对消费者健康和安全有影响的标准； 2)满足发展中国家特殊需要的商品标准； 3)满足发达国家特殊需要的商品标准；以及 4) 与非健康性和非安全性问题相关的信息标识。

73． 在科学监测和健康影响评估的基础上，应尽可能地确立会对健康产生影响的标准的优先重

点。

74． 我们知道，给予非健康标准较低的优先度的建议是在最近世贸组织贸易技术壁垒所做出的

食典沙丁鱼标准是制定国家规则合理依据的决定提升了食典商品标准的形象的时候提出的。不过我

们相信，由于食典获得的资源有限，而在健康、以及质量标建立在许多情况下找到替代途径的可能

性方面，对于食典的要求十分沉重并不断增长，因而确定优先重点是正确的。

75． 在商品标准其余工作中，最首要的是需要产品定义（即初级产品的种类、已获得制成/成熟

参数所必要的分析方法、及已加工产品的内容说明30，不包括大小、颜色、香味等质量特征，这些

定义可能适合于国家法律）。商品标准正常只解决通过横向标准不能解决的健康方面。鉴于此，需

要为食典商品标准采用一种经过修订并更有限制性的格式。

4.3.3 食典的明确职权

76． 目前食典没有一个正式的职权31。甚至按章程来说，食品法典委员会及其附属机构（食典

的委员会、工作组等）纯粹是磋商性的。食典委章程的第 1条称“食品法典委员会应…....负责就有

关执行粮农组织/世卫组织联合食品标准计划的所有事项，向粮农业组织和世界卫生组织的两位总干

事提出建议，并接受他们的咨询”。按照议事规则，本委员会只有一项明确定义的职权-通过食典标

准草案。

77． 第 1条用于描述联合食品标准计划的目的：“

a. 保护消费者的健康和确保食品贸易的公平进行；

b. 促进政府间组织和非政府组织所进行的所有食品标准工作的协调；

c. 确定优先次序，并通过适当组织和在其协助下发起和指导标准草案的拟定工作；

d. 最后确定根据上面 c)款拟定的标准；

e. 根据形势发展进行适当调查后，修改已公布的标准 ”。

建议 4:为食典制订一个全面和明确的职权并通过粮农组织大会和世界卫生大会批准这很重要。职责应很简明，例如: 与其它适合的国际组织合作，制定和修改国际食品标准，在充分考虑发展中国家的需要同时，将重点放在保护消费者健康的标准上。

78． 职权应阐明食典不是粮农组织和世卫组织额外的工作，而是在职权领域内代表这两个组织

的权威性的声音。

30 并且如可能，加上重要感官/腐败特性说明。 31 它着手制订一个‘战略构想’但从其母体组织就没有明确的宗旨。

29

79． 食典的报告对粮农组织和世卫组织秘书处是咨询性的。在国家访问和与食典执行委员会成

员的讨论期间，提出了这样的问题－食典如何才能确保其认为特别重要的那些问题能被正式提请

粮农组织和世卫组织领导机构注意以采取行动，并通过它们在成员国中间更为广泛地通报。

建议 5:粮农组织和世卫组织应规定，正式的供粮农组织和世卫组织领导机构审议的食典的建议如何才能够可提请他们的注意（例如，在粮农组织，通过一个理事会下面的委员会）。

4.3.4世贸组织和食典

80． 我们已指出，食典之所以被人们重视，是因为和协的标准可以为一个依据规则、可预测的、

非歧视的公平贸易体系做出贡献。然而，一些利益相关者，特别是发达国家的消费者利益集团感到

食典委所强调的关心食品安全与世贸组织扩大国际食品贸易的目标有着根本的冲突32。他们特别指

出，卫生及植物检疫措施协定削弱了旨在推动贸易的食品安全管理，并造成食品标准协调受到影响

的压力。实际上，在卫生及植物检疫措施协定之下，各国仍可自由决定保护其公民的适当水平。

81． 事实上，卫生及植物检疫措施和贸易技术壁垒协定鼓动成员国充分参与国际标准的制订，

并且规定如果卫生及植物检疫措施和贸易技术壁垒协定措施如果符合国际标准，那么这些措施就可

以被认为是符合世贸组织协定的，以此来推动食典所订标准的使用。评价组交谈过的大多数人觉得，

在其滑向有失去有效性的危险的时刻，世贸组织协定给食典注入了新的推动力，。在问卷中，90%

的政府应答者希望食典能继续被卫生及植物检疫措施协定所引用，消费者和生产者国际非政府组织

（食典观察员）也是如此。

82． 还有人表达了这样一种关切-自世贸组织成立以来，食典内的讨论变得愈加政治化，并且贸

易专家而非技术专家在食典的委员会中有更多席位，这导致了食典委标准制订进程被减慢。然而，

与乌拉圭回合之前比较，标准制订活动的水平实际上并未有任何放慢。相反，加速决策的期望却未

能实现，并且活动的正常速度也受到阻碍。我们就优先重点、决策和代表性方面提出的建议旨在减

少这一问题。

83． 卫生及植物检疫措施协定在确定食品健康风险中参考使用风险评价和提倡同等使用卫生及

植物检疫措施，可以被认为是鼓励了食典加强其这些方面的工作，这样反过来可以被认为是能使消

费者健康受益，并最终使发展中国家的贸易受益。

84． 尽管有这些积极的意见，但出口商特别是发展中国家出口商认为，实际上，他们必须满足

的进口国标准甚至比食典标准还要严格，并且各国情况还不一样。这种缺乏协调的状况部分是由于

主要发达国家制订本国标准比食典更快。将已建立起来的标准调整为新的食典标准，这在政治上是

困难的，因为这会让国内消费者觉得他们受保护的水平下降了（见关于黄曲霉毒素M1的插文 3）。

加快食典的决策将会减少这种问题，有利于发展中国家的出口商。

85． 评价认为食典应及时加强努力，来制订有关可接受的消费者保护水平方面的准则（进行了

初步讨论，然后将这一问题留给食典总原则委员会讨论）。我们确定，国家政府在此领域几乎还没

拟定什么准则。如果食典能取得进展，各国将能更好地获得世贸组织－卫生及植物检疫措施协定的

全部利益。如存在被风险管理人员所认可的、有关确定可接受保护水平的准则，将会使风险评价人

员更加容易地向食典委员会提供适当和一致的科学建议。

32.由专家小组的 Anwar Hoda博士编写的文件。

30

建议 6:得到粮农组织/世卫组织独立专家意见支持的食典，在其在制订被风险评估者用以向委员会提供科学意见和减少世贸组织中争论的范围的容许保护水平(ALOP)的准则方面，应加强努力。

4.4食典的改革

86． 上面我们已指出，食典为有关各方所高度重视，包括其所制订标准和标准的制订过程，但

在运行速度、使发展中国家有效参与的能力、以及在标准的有效性方面，食典却受到了挫折。并且，

我们也不是在一张白纸上书写新的体系。本次评价的建议不是革命性的，但旨在使现行体系更好地

运转。

4.4.1食典的独立程度

87． 尽管 8国集团冲绳会议（2000年）拒绝了关于成立一个独立组织的建议，但对于食典对其

自身的管理和决策控制力太低，也存在着一些担心。在国家访问过程中，已经有人表达了这种担心，

也导致了在问卷中提出这些问题，对于这些问题，差不多有 60%的政府应答者建议食典应有更多一

点的独立性（7分制中，分数高于中等分值），虽然只有 7%赞成建立一个完全独立的组织。我们被

告知，食典之所有具有可信度，是因为食典设立于两个组织内，特别是在健康保护方面，它直接与

世卫组织建立联系。然而，90%的政府应答者支持食典在商定的预算内对其工作计划的管理有最终

的决定权（目前由粮农组织决定）。消费者和生产者国际非政府组织支持这些观点。同样，57%的

政府应答者觉得食典委员会在提出优先重点建议和制定工作计划中具有‘大大增强了的作用’。评

价组支持这些看法。

建议 7:食典应留在粮农组织和世卫组织内，但对重点的确定和其工作计划的管理应有更多的独立性、权力和职责。粮农组织和世卫组织的领导机构应在两年度基础上批准食典总体的工作计划及预算。

4.4.2与国际兽疫局和国际植物保护公约的联系

88． 食品安全已成为一个食物链的问题，在食物链中，在初级生产这一层次上（甚至动物饲料）

的动植物的健康将会对最终食品的安全造成影响(牛海绵状脑病和李斯特氏菌病就是明显的例子)。

新的食品安全组织（如欧洲食品安全管理局）似乎是正在通过将整个的食物链都置于一个单一的机

构管辖之下，来对以往对食品安全可能会采取的一种零碎的方法做出反应33。如果要从零开始来建

立一个国际体系，也许这种方法在目前是一种正确方法，但签于体系已经建成，并且食典、国际兽

疫局、以及国际植物保护公约的法律依据又大为不同，建立起更为有效的协作及合作则更为现实。

由于都位于粮农组织内，使得了食典和国际植物保护公约之间的联系更为方便，评价组没有发现工

作有任何重叠。

89． 在标准制订方面均有空白，这一领域无论是食典还是国际兽疫局都未能涉及。有关屠宰前

动物所带来的食源性风险的食品安全标准的情况就是一个例子。在这方面，国际兽疫局委员会最近

通过了一项决议34，阐述了国际兽疫局的在食品安全方面的职权（“与适当国际机构合作，减少由

于动物源性风险对人类健康造成食源性风险”）。决议推动建立和/或加强与有关国际机构，包括粮

农组织和世卫组织以及包括食典委在内的两组织的附属机构，的正式和非正式的关系。上面我们已

经建议食典的职权应反映这一点。

33在 EFSA的管理董事会就职会议上欧洲健康和消费者保护专员 David Byrne的演讲，2002年 9月 18日 34 第 XV号决议, 70 GS/FR 巴黎, 2002年 5月

31

90． 我们注意到，食典的主席和国际兽疫局的总干事最近举行了非正式讨论，以确定和考虑在

其各自擅长的领域开展适当的合作。他们设想，食典与国际兽疫局之间加强合作的各种机制包括：

信息交流，在工作组和有关会议中交叉使用专家、开展一次普查以便于比较在同一主题上国际兽疫

局/食典现有的标准。双方之间的非正式协议尚未最后敲定。已确定的共同兴趣领域如下:

! 风险分析；

! 动物源性出口产品的验证和验证服务的效率；

! 动物饲料的安全；

! 对动物源性产品进行检查，包括农场一级的检查；

! 动物源性产品的兽药残留安全性；

! 牛奶的热处理方法，以减少病原体

! 生物技术应用：疫苗、兽药和生物测试；以及

! 动物源性产品的可追踪性。

建议 8: 食典和国际兽疫局应在最近的将来对于其工作的详细说明和具体合作形式在一份备忘录中进行明确规定； 当某项工作两组织都有有意开展时，应通过联合工作组来进行。 还应继续保持食典和国际植物保护公约之间紧密的合作。

4.4.3关于食典的组织和程序的结论和建议

4.4.3.1行政结构

91． 尤其在受访的发达国家中，很多认为食典的运作必须更象是商业运作，目前食典过于官僚

主义，并且战略性不足。一些人希望有一名执行主席辅之以一个董事会。其他人则认为这样给透明

度、包容性、以及对所有成员承担责任带来困难。

92． 调查组走访的国家尤其是高收入国家，人们所持有的一个共同观点是，食典委每两年开一次会严重

妨碍了迅速决策。再加上有时食典和委员会会议先后次序不当（包括向有关委员会提供专家科学建议的

食品添加剂联合专家委员会和农药残留联席会议的会议排序），造成体系内工作长期滞后。在问卷中，人

们普遍支持本委员会每年都召开会议－80%的政府应答者（100%自高收入国家，67%的低收入国家，即

使在国家访问中有些表示担心，认为难以负担每年参会的费用）和 97%的观察员表示赞成。

93． 同时，也有一些对目前的执行委员会的担心。有人说该委员会过于庞大，以至于无法成为一个

战略性的管理委员会，更没有足够的透明度（没有观察员）和充分的代表性使其能够考虑有关标准。对

执行委员会的问卷反馈意见不一－有 56%的国家，多数为低收入和中等收入国家，赞成执行委员会拥有

监督和管理食典更大的权力，但也有 48％的国家（包括少数高收入国家和 77％的观察员）赞成取消执行

委员会并由执行局来代替。然而，观察员和高收入国家也反对选举一位拥有领导秘书处的权力并起到强

有力领导作用的执行主席。

94． 我们把给予执行委员会以更大权力建议理解为等同于创立执行局的建议。

32

建议 9：执行委员会应被一个执行局所取代，每 6个月召开一次会议，赋予其战略和管理职责，但无考虑标准的权力。执行局的职能是，通过在战略规划、预算和监督这几个方面帮助委员会，来提高速度和效率，包括：

• 制定工作计划和预算以及中期计划； • 提出改进食典的管理和工作程序包括其委员会和工作组的建议；以及 • 对工作计划的提交进行监督和纠正。

95． 执行局的组成可包括主席和多名副主席、每个区域选出的一名代表和食典秘书。两名代表，即粮农

组织和世界卫生组织各派一名代表，而不是象现在这样无限制地参加，将在食典更加独立的框架中使这

两个母体组织的官方身份正规化。执行委员会由于拒绝观察员参加而受到批评，但已经谨慎地允许非限

制性观察员参加一个小的委员会。允许限制性观察员参加将解决这一问题。

建议 10：执行局应当是小规模的，并包括： • 来自消费者、产业界、也许还有初级生产者的 2－3名观察员； • 食典秘书、粮农组织、世界卫生组织正式参加执行局。

96． 可以通过将一些标准的管理职能从食品法典委员会委派给一个更加合适的较小的机构，来

实现提高速度、效率和参与性。的确，该委员会被认为过于庞大、笨拙和通才化，以至于无法有效

地履行其管理职能。管理职能包括向食品法典委员会提出有关标准制定战略规划方面的建议，以及：

• 关于标准修改和标准制定的优先重点的建议；

• 审查食典各委员会关于制定/修改标准和提供独立风险评估所需支持性工作的各项建议；

• 关于建立和解散一些委员会的建议，以及关于初步建立工作组包括（在一些工作涉及几个委员

职权范围的领域）建立多个跨委员会特别工作组的决定；

• 对标准制定的进展情况进行监测，如应采取纠正行动或工作因缺乏进展而被延缓，则提出建议； • 帮助确定发展中国家对标准制定的需求；

• 审查食典各委员会所拟定的标准，并提交食品法典委员会批准，或退回各委员会由其进一步修改。

.

97． 有一种选择方案可供执行局行使这些职能。然而，这种方案所需的技术专长可能超出参加

执行局的代表们的个人能力。在国际标准化组织中，这些职能是由一个技术管理委员会来行使，而

在国际植物保护公约中，则是由一个标准委员会来行使。假如在拟成立的执行局中代表名额有限，

并且由执行局来负责工作计划制定和预算管理，那么这些职能就应在食典内由标准管理委员会35来

行使。

98． 委员会将根据需要召开会议，但至少每 12个月召开一次会议，并由各区域、不同发展水平和经

济集团均衡派出的代表、秘书、以及各类观察员代表（其他伙伴关系的国际组织、生产者、产业界、

贸易界和消费者）组成。许多成员可以是食典的委员会的主席和副主席，这样可以有效地管理跨委

员会的工作。一个有 20 多名成员的委员会似乎有必要以最小的费用来履行其职能，但也必需保持

一个可以接受的参与性，包括区域代表性。

99． 除了参与性，建立一个独立的以技术为导向的标准管理委员会（SMC）而不是延长执行局

履行这方面职能的时间，其优势在于标准管理委员会将会完全集中于有关标准的工作，而执行局将

能够集中精力处理总体战略、机构和工作计划这些问题。两种职能的任务需要不同的技能。标准委

35问卷的问题是，是否应有一个拥有临时批准标准的权力标准委员会。只有 48%的被调查者回答是，但这并不意味着本次评价认为标准委员会应临时性地批准标准。

33

员会的不利之处在于需要成立一个新的委员会及相关费用，但这种不利因素可以通过背靠背会议和

委员会间交叉任职被抵消。

建议 11：标准制定的管理职能应在食典中得到更大程度的重视，并应从食典委员会委托给一个较小的机构。在这种情况下，应考虑设立一个标准管理委员会来行使这些职能，否则这些职能就需要由执行局来承担。

建议 12：理想的情况是食品法典委员会每年都召开会议，但如果执行局和可能设立的标准管理委员会能有效地履行其职能，就有可能通过延续每两年召开会议的作法来减少费用。

4.4.3.2 食典秘书处

100． 总体上同意食典秘书处工作努力、高效、以成员中心。对于调查问卷，有 74％的政府被调查者

对秘书处效率的评分是在平均分以上，近 47％认为秘书处工作极佳，这些观点得到了观察员的强烈支持。

被调查者赞成秘书处在对优先重点进行分析并提出建议以及提出工作计划方面发挥更加有力的作用。换

而言之，支持在上一节中所表达的观点，即秘书处应向一个更加以管理为中心的执行局提供支持。

101． 然而，得到一致赞同的是，秘书处已经超量工作，并且没有足够的资源来支持食典目前的各项

活动。随着活动量的稳定增长，这一情况正在恶化，一些人认为，某些职能未被充分履行，尤其是：

• 支持战略规划和计划；

• 对各委员会的工作进行监督、分析和报告；

• 对标准制定进行实质性的投入；

• .使所有人都能参与食典工作的沟通和信息；

102． 通过要求秘书处起草更多的适应管理要求的文件来促进食典管理，这些文件涉及计划、按

职能编制的预算、以及关于各项食典活动包括各单独委员会活动的监测和成果评价报告几个方面

103． 要履行现行的职责秘书处尚需更多的高级职员，更不要说要履行上述新的职能。秘书需要

有大量的管理经验以及国际食品安全事务方面的经验。我们被告知，只有给予 D236的级别才有可能

吸收到一名具有负责制定一项重要的世界性计划所需资历的人员。如果需要对食典各委员会主席提

供更多的实质性支持，还需要进一步提高职员的总体资历。

建议 13：食典秘书处应当能够履行管理、战略和信息交流的职能。要引收某个具有在食典内提供持续的行政领导和支持，并且具有管理和激励改进后的秘书处所需能力的人员，一名高级人员应当被任命为执行秘书。秘书处人员的总体资历也应得到提高。

104． 食典秘书处报告职能的作用和渠道已得到极大加强。在 2002年 1月之前，食典秘书处在粮

农组织内部还不是一个完全独立的单位，并且食典秘书为粮农组织一名职员，还需要负责粮农组织

其他食品标准工作。粮农组织的会计系统使得向卫生组织和食品法典委员会提供关于资源使用情况

的准确报告十分困难。食典秘书处目前是粮农组织营养司内一个独立的部门，并且人员任命是根据

粮农组织和世界卫生组织对候选人进行联合评审的结果作做出的。

建议 14：秘书处最好通过成为粮农组织的一个独立部门而不是继续下属于营养司37的

36.目前的法典秘书是 D1级。 37粮农组织的各司人员级别也在 D2级以下。

34

途径，来获得其所需的独立身份及更高的地位和权力。秘书处将继续向粮农组织和世界卫生组织报告工作，但根据赋予食典更大独立性的计划，食典秘书任命将在会商食典的情况下进行。

105． 食典秘书应在执行局的指导下工作。尽管已有一些改变，但仍然感觉到秘书处为粮农组织内的

一个机构的色彩过浓。为着手纠正这一感觉，我们认为秘书处应更加明确地向两个组织共同汇报。另外

还建议，秘书处部分工作人员中的实际雇员如果来自世界卫生组织而不是由粮农组织来代表这两个组织，

那么其联合的性质就会增强。这具有重要的象征意义，但也会造成管理上的不便。是否采用这种办法，

职位描述和职务任命的联合性质需完全透明。

106． 秘书处有时会因为其在使用粮农组织服务供应商（粮农组织印刷开支的 18％用于食典，翻译费

的 12％用于食典）时受到限制，并且这种情况有时会限制其工作速度和灵活性而使其感到沮丧。还应当

考虑使秘书处在使用自身资源将工作外包出去这一问题上具有独立性，如果秘书处认为这样做将提高支

出的效益、速度和效率的话，尤其是对于一些在罗马以外举行的会议。

107． 最后，尽管认为将一些任务重新分配将能产生效率节约，但食典日益增长的任务需要增加秘书

处的资源。或许有可能通过将从各国借调的高级官员（如果他们将要做出重大贡献的话，必须要能工作

足够长的时间，至少两年，）遣散这种方式来部分解决这一问题。这种方法似乎在欧洲十分有效，其结果

是借调期结束后返回的职员带回的经验和新技能对欧洲委员会和其成员国带来了利益。

建议 15：作为一项重点，需要向食典秘书处投入更多的人力和财务资源，使其能够充分履行现有职能，并满足日益增长的需求。

4.4.3.3 综合主题和商品委员会

108． 在过去 40 年中，各委员会的任务已发生了变化。综合主题 (横向)各委员会已变得更加重

要，而某些委员会已被解散或变成工作组。本次评价未对各个委员会的结构和工作进行深入研究，

尽管存在一些被公认为缺乏透明和工作重叠的事例（如跟踪能力和等效性）。

109． 按照所拟定的食典标准设定的优先重点（第一为健康，第二为发展中国家的商品，第三为

发达国家的商品，第四为与健康无关的标识），只有横向（综合主题）委员会和其他具有某些横向

职能的商品（纵向）委员会，如鱼产品委员会才应当继续存在。其他商品工作，如认为十分重要，

则应当通过为解决明确规定的问题而成立的有一定时限的工作组来处理。对于一些涉及几个委员会

的问题，通过设立跨委员会特别工作组，就可以减少标准工作的重叠，并提高效率。

110． 各委员会和各个会议的日程都应当更加专业化，避免要求一些国家派出多个代表团，这样

在一次会议上就可解决商品说明、标识、以及健康风险分析各方面的问题。由于使代表团免于被牵

扯到他们不能胜任的题目上，并且健康标准不会被非健康问题所阻碍，因此，这样还可以提高效率。

最后，这样即便不能完全非消除也可以减少横向和纵向委员会标准之间可能产生的矛盾。80％的政

府被调查者表示，消除这些矛盾应当在未来的食典工作中被赋予高度的优先地位。

35

建议 16：应当对食典进行审查，包括由咨询专家尽快对综合主题和商品委员会的工作进行详细研究，并在此之后对固定时间表进行研究，以进行适当的优化。审查尤其应研究：

• 委员会现行的职权，以对其进行优化； • 任何在两个委员会之间进行任务和职责重新划分的需求； • 任何拆分委员会的需求。

并且： a) 商品工作应当通过有一定时限的工作组来解决； b) 在通过工作组确定有进展的可能性和需要继续开展工作之前，不应建立新的委员会，甚至在横向工作领域也是如此；

c) 在商品委员会中处理健康问题应当减少到必要的最小程度，并且尽可能通过一个工作组用相关横向委员会来解决。

4.4.3.4 典区域结构和各区域委员会

111． 区域委员会得到了赞赏，在区域协调委员会会议上，低收入和中等收入国家的出席率远远

高于食品法典委员会本身的会议，并且一些国家参加食典会议只限于区域级会议。然而很明显，如

果发展中国家政府和非政府组织能够给予食典以更加有效的投入，这仍是食典需要进一步加以改进

的一个领域，

112． 区域委员会原来的目标包括建立区域性标准，但是，在乌拉圭回合之后，这些区域标准有

效性较小。尽管区域性标准不再适合，但是如果对于发展中国家特别重要，并且具有国际素质的区

域性标准首先在区域性委员会中被启用，那么食典的参与性和有效性将得到提高。

113． 区域性会议还常常能促进能力建设活动的开展（如由东道国和粮农组织/世界卫生组织在会

议前夕举办的研讨会）。如果食典要就能力建设的优先重点向粮农组织和世界卫生组织提出建议（我

们认为应当提出），这可以作为委员会会议的一个有用的问题，但如果要这样做，就需要会议更加

集中于区域问题。

114． 但是，评价也发现了区域委员会在效率方面所存在的问题。这些委员会常常缺乏明确目标，

并且：

! 一些区域被认为面积和差异性过大，以至于无法一起工作（非洲、亚洲、拉美和加勒比、以及

这方面问题较小的欧洲）；

! 资源缺乏，无法使区域代表和协调员们在区域会议闭会期间开展工作；

! 需要通过食典筹集到更多的资源用于在发展中地区的计划。

建议 17：食典应在下一个两年度内对区域委员会的职权和工作进行审查。

115． 在进行审查时，应考虑以下几点：

• 是否目前所有的委员会仍有存在的理由（如欧盟的扩大）；

• 对其目标和职权所做的说明（发展中国家和发达国集团的说明是否需要一致？）；

• 在各区域内建立一个灵活的（特别）次区域组织结构，重点集中在在经济和地理上具有一致性的集团上，包括经济组织如 Mercosur 和 南部非洲开发共同体。这样就会鼓励对共同问题开展

更多的联合工作，并能促使更多地参与当地会议。

36

• 将区域代表和区域协调员的职能结合起来。此人将在执行局中代表该区域（见上面部分）。此代表/协调员将担任区域委员会的秘书。如此人来自发展中国家，食典应当研究确定支付其开展

协调和促进活动开支的可能途径；并且

• 在发展中地区，对如何加强能力建设和进一步将会议与有关贸易和国内消费者保护事务的研讨会和情况介绍会结合起来的问题所进行的系统讨论。

这些建议应与下面关于改进决策的具体建议一起考虑，这些具体建议也将提高区域或次区域在食典

的委员会会议上的发言权。

4.4.3.5对委员会和工作组工作程序的更明确的规定

116． 我们在访问有关国家过程中所听到的对食典的许多意见和批评都与这些问题有关。我们认

为，横向和纵向委员会之间更加明确的工作划分将在一定程度上减少委员会之间的重叠，改进和提

高使用稀缺资源的效率，但是，在提高发展中国家的参与性的同时加快委员会的工作速度方面，可

以做更多的工作。这些工作应通过下面几种途径来开展：更加明确地划分风险管理和风险管理的任

务－这两者有时在各委员会中混为一团，使工作迟缓并政治化；在委员会闭会期更多地开展工作（这

样可以减少在会议期间起草和修改标准）；以及利用咨询专家/顾问机构来进行广泛的磋商以推进闭

会间的工作。

117． 标准制订工作也应有一定的时限性。在问卷中，有 77％的被调查国家和 86％的观察员（包

括消费者）支持各项工作都应具有时限性。时限性正在中期计划的实施中得到实现，对此我们完全

支持。

建议 18：各委员会和工作组的工作应具有时限性。建议在食典委员会决定某项标准工作是否有理由进一步进行之前，任何一项标准工作时间都不应超过 5年。

118． 对风险评估和风险管理的区别加以说明：食典、粮农组织和世界卫生组织一直在这方面的

区别进行说明。我们建议对风险评估（科学家委员会和磋商组所提出的建议）和风险管理（食典各

委员会的工作）进行进一步和更加明确的区分，这样可以简化食典各委员会的工作。我们认为，各

委员会工作迟缓许多是由于在食典各委员会中对风险评估问题所进行的讨论造成的（实质上是使用

一些类似科学的论据来论证由其他方面的关注所驱动的立场）。我们在有关专家意见的段落中所提

出的建议是要专家委员会和磋商组根据风险管理者的要求，提出明确的最高残留浓度、每日容许摄

入量、以及替代性风险管理方案。

119． 如果食典在制定确定容许保护水平程序方面是成功的话，向不同的委员会提出的科学建议

在消费者保护的影响水平方面应当是一致的。食典各委员会随后将讨论管理的备选方案。有关健康

风险的科学建议的任何分歧都需要在其他合理因素的基础上，被清晰和透明地加以论证，并且对于

科学建议的任何不同意见都会使这些问题被发回专家委员会/磋商组重新研究，而不是在食典委员会

的工作时间内由非专家进行讨论。风险管理者和评估者之间的充分沟通（和信任）对于这些建议的

成功至关重要。

120． 就对风险管理者要求不断提高和他们被要求对风险管理方案的成本和效益进行权衡而言，

情况尤其如此。有时候，成本是经济性或政治性的，但有时，成本可能涉及替代风险之间的相互抵

消，例如，在针对某项危害的某一保护水平将会使对于某一人群或亚人群具有重要营养价值的食物

的可获得性降低或使其无法购买的情况下。

37

建议 19：食典必须继续努力清楚划分风险管理和风险评估的职责，以保证透明性、科学建议的有效性、以及加快决策速度。

121． 委员会闭会期间的工作大大增加。目前，食典标准主要在各委员会中制定。90％的政府被

调查者和 97％的观察员赞成在制定标准过程中，更多地利用协调者与各成员进行广泛磋商。独立的

专家协调者的作用是推动闭会期间的工作。其主要的职能是，了解不同的意见包括所有的书面意见

并促进一致的达成。如果协调者具有与各成员广泛磋商并在必要时组织小型当地会议的明确职能，

这对于保证更大的参与性和加快工作速度能够起到很大的积极作用，。

122． 利用闭会期工作组尤其是电子形式的工作组也十分有用，前提是这些工作组具有充分的代

表性。对东道国的调查问卷表明，各委员会只有很少部分的开支是用于闭会期间的工作，并且我们

认为，更多的闭会间工作将会加快决策的速度。在这方面，转基因生物健康风险评估标准的制定闭

会期间工作提供了重要的经验教训（见插文 2）。但是，在总体上，人们更喜欢利用具有进行广泛磋

商和组织当地研讨会职能的协调者，而不是闭会期间的工作组，因为这些协调者更能充分反映出各

成员的意见。

123． 应指示专家顾问/协调者和工作组对书面意见进行充分考虑。在走访有关国家期间，非常一

致的报怨尤其是来自政府和产业界的这种报怨主要集中在花费很多时间准备的书面意见受到忽视

上。一份书面意见如果没有拥护者在有关委员会会议上提出，即便不完全被忽视，一般也不会受到

足够的重视。另一种报怨是书面意见常常在会议上被搁置。我们认为，对于书面意见应给予认真重

视，这些意见应在有关委员会会议之前一定期限内予以答复，并且应有一定格式，使之能够被协调

者在修改文件时所考虑，还应足够简练，以便于在会议上宣读。

124． 顾问/协调者的费用将不得不由东道国承担。一些费用可以通过在制订标准草案过程中更多

地利用有这方面知识的非政府组织来得到弥补。非政府组织似乎很愿意在制订初步标准提供帮助，

并且常常可以提供宝贵的专业知识。

125． 按照这些建议，做为一般性规则，在有关委员会的会议上实际进行标准起草的做法应当停

止。不定期进行的小的修改应使用现代技术，包括显示文本的屏幕。保证（标准管理委员会或执行

局所确定的）最优先事项在某一会议上得到研究的一种途径是保证会议议程按照优先顺序来考虑会

议议题38。

建议 20：食典的重点应从在会议上起草标准转移到通过闭会期间的磋商过程来制订标准。应更多地使顾问/协调者来开展委员会届会之间的工作，费用应由东道国承担。除加快工作进度以外，要通过充分磋商，包括酌情组织当地的研讨会来保证更大的参与性，并且：

• 应充分考虑书面意见； • 如使用闭会期间的工作组，工作组应采用电子形式而非一般性的不具有广泛参与性的有形会议。

• 在制定初步标准过程中，应更多地利用非政府组织。

建立 21：会议报告－尽管食典在会议结束前起草和同意全部会议报告方面十分有效，但向注重决定而非讨论的以行动为导向的会议报告发展的趋势应得到一步的加强。这些报告促进制定任务方向，并可以将会议时间解放出来，用于更有成果的方面，而非用于起草报告。

38 CCFFV 已经进行在一个相似的议程设置程序上进行过试验。

38

126． 委员会主席：在访问有关国家时，我们被多次告知，一个委员会能否有效运行的一个根本

因素是该委员会主席的素质。一些主席受到赞扬，另一些则受到批评。尽管在现实情况下，东道国

将继续对主席人选做出最终决定，但建立起明确的委员会主席遴选标准将是有益的，并应当由食典

予以制定（被调查的政府中有 80.5%同意这一点）。新主席人选还应得到执行局的正式批准。食典

应印发主席手册，并定期更新。要有效地组织研讨会，使主席们能够进行讨论，相互从对方和协调

者那里学习良好的会议组织的因素，包括时间管理。

127． 食典秘书处应在支持主席39工作方面起到明确的作用，不仅在程序方面应当如此，在实质

和具体实施方面，包括在解决问题以及如何使主席的会前简要报告取得进展方面也应如此。如果秘

书处能够如我们所建议的那样聘用到更多的高级人员，并且在东道国表现出应有能力时，秘书处不

总是在起草报告中承担首要责任，这方面工作就会变得更加容易。

128． 新鲜水果和蔬菜委员会已经采用了一个包括主席工作表现在内的会议评价表，该评价表可

以被有效地推广到各个委员会，采用一个标准的格式，并且将评价结果向食典委或其指定的附属机

构告。

建议 22：为了改善工作表现并保证委员会主席间更大的一致性，明确的主席遴选标准应当由执行局批准。应更加注重培训和对主席的评价工作，并且应充分认识到食典秘书处在支持有效履行主席职责方面的明确作用。

129． 与会议的代表团：食典依赖于成员国政府派出有学识和合适的代表团参加食典各委员会的

会议。在问卷和征求意见书中所表达的意见表明，有时政府代表团团长是由只推动某一特殊的利益

并可能阻碍委员会工作进展的非政府组织的代表担任。食典不能侵犯主权国家主权，食典所能采取

的措施是加强对委任书的审核，并且颁布一个准则来规定代表团的团长应明确并正式地代表成员国

政府。

4.4.3.6 步骤程序

130． 59％的政府被调查者赞成简化步骤程序并且将所有的标准交由食典委员会在步骤 5做出最

终批准，但在这一总体肯定的答复中，高收入国家轻微(58%)反对，观察员也是如此（尽管消费者

赞成）。我们认为在起草文本过程中，委员会明确要求进行广泛的书面磋商将减少对由磋商性决策

过程加快所产生的不利影响的担心（一些国家有这样的担心）。

131． 与此建议相关是这样一个要求，即委员会没有权利改变步骤 5的标准。在离开委员会以后，

所拟定的标准将通过负责标准管理的委员会提交进行最后审议（包括为世界贸易组织的目的，由律

师进行审查）。我们认为，这将增加各委员会在向食典委员会提交一项标准之前完成谈判过程的压

力，同时并不妨碍食典委员会将标准发回委员会去展开进一步的工作。

建议 23：对于各标准，目前有 8个步骤的程度应被简化为有 5个步骤的程序。在步骤 5，食典委员会不应当修改标准，但可要求其或者： • 通过这一标准； • 将该标准发回委员会研究进行某些修改；或者 • 终止或暂停有关标准的工作。

39 84% 的政府被调查者支持‘在管理会议方面给予主席以更有效的秘书处支持’。

39

4.4.3.7 达成一致和决策

132． 食典认为积极达成一致对于食典标准的合法性至关重要。政府和非消费者观察员认为，食

典已经在获得能够建立基础广泛的国际共识的权力方面已做到了这一点。的确，偶而使用的以代表

团简单多数票来通过标准，已经导致了食典所做出的一些最有争议的决定仅仅是以微弱多数才使得

标准得以通过40。多数被调查的政府（62％）反时在讨论中更多地使用投票表决来使工作得以继续

进行，尽管 74％的观察员支持投票表决－但无消费者表示支持。我们以前就注意到，食典并无“一

致”这一单词的定义，这可能意味着谨慎运用这一原则可能会造成因为少数国家一方的保留意见使

得工作进展陷入停顿的局面，而一个强有力的主席就可能通过一个仅由多数赞成的“决定”来推动

工作的进展。我们所会见过的人之中，有许多人支持由食典制定“一致”这个词更加明确的定义，

并且我们注意到，食典总则委员会已提出了为将其纳入《程序手册》而制定的最佳实用准则。

133． 其他国际性的标准制定机构已采用了一套“一致”一词的选择性定议和在无法达成一致时

的决策程序。国际标准化组织采用一套投票表决系统来做出决定，要求达到 75％的多数，国际植物

保护公约为通过一项标准要求达到出席会议成员的 2/3 多数，而国际兽疫局没有投票表决程序，但

规定”一致”的定义是不同意的成员不超过 10 个。食典规则规定，一个标准可以由出席食典委员

会会议成员国的简单多数票决定通过，但这一程序极少使用。在会议上进行投票表决的一个主要问

题是把那些不能参国会议的国家排除在外，这些国家常常是发展中国家，并且任何制定新程序的意

图都需要要么保证那些希望参加的国家都能参加41（食典信托基金将在这方面提供帮助－见下面的

第 XX节），要么使这些国家能以其他方式参与。

134． 我们建议食典应制定明确的关于“一致”一词意思以及在未达成一致的情况下进行决策的

准则。在制定准则过程中，有必要牢记在快速决策使工作继续进行并通过标准和在决策过程中对于

参与性的要求这二者之间有可能只能选择其一。

135． 我们建议将“一致”定义为‘在会议上没有一个以个的成员正式反对’（以避免因一个代表

使得事情受到阻碍）。如可能，决定应以一致的方式做出，并且委员会主席应被指示尽一切可能来

达成一致。达成一致是协调者在闭会期间的主要任务。随着更多的委员会工作是在闭会期间进行并

开展的广泛协商，出现这种情况的可能性将会降低，即代表团在委员会中所面对是他们无法同意的

修改后标准，因为他们无法征求国内政府的意见以审核被修改后的拟议标准是否可以接受。

136． 如果经过各种努力，所规定的一致仍无法达成，主席就需要判断会议离达成一致还有多远

（委员会会议上的投票表决通常会起到制造分裂作用，我们不推荐使用这种办法）。如果会议离达

成一致相去甚远，该标准就应停止讨论。如果会议接近于达成一致，该标准就可以在步骤 5（通过

执行局或标准管理委员会）被交由食典委员会做出决定，并明确说明分歧的程度。作为选择，可以

在步骤 5将不同意见的投票用于将一项标准向前推进一步。不是采用由出席会议人进行投票的方法，

我们提出的建议是，在委员会会议之后可以采用邮寄投票的方式，为使标准草案能被提交给食典委

员会，要求各区域反馈回来的投票中多数票支持提交，另一种方案是有 2/3 多数支持提交。用某种

邮寄投票方式进行表决（获许是采用电子方式42)应有合理时间用来回复，这样可以保证所有成员都

有机会来参与投票。这种做法可以使那些无法参加会议的成员参与进来，并且可以提高最终标准的

合法性43。一项拟议的标准在提交食典委员会之前经过了这样的检验，也会经过少得多的讨论即可

被批准，但最终决定仍应由食典委员会做出。此种程序的不利之处在于给秘书处增添了额外的工作，

并且会这样的担心，即有些票是由那些未参与拟定标准过程的国家在不甚了解的情况投出的（尽管

40牛肉和矿泉水中的激素 41 Henson—提供给专家组的文件 4275%的被调查者包括低收入国家都声称更多地利用电子邮件对于其参与性来说不成问题。 43但如果邮寄投票（磋商）构成了所有有关标准的程序的一部分，那么参与性还可进一步得到加强

40

如能有一份附文对该拟议标准及其背景情况进行说明，会减少这种危险）。

137． 在食典委员会内部做出的决定也应当是通过达成（如以上所定议的）一致的方式来做出。

缺乏一致将导致标准被取消或被发回委员会再进行一次尝试，给委员会的指示是要利用专家与各反

对标准的国家进行磋商，以期达成一致。有些情况下，食典委员会可能觉得尽管做了多种努力仍无

法取得完全一致，但成员们已接近达成一致（只有小的反对意见，并无重要贸易集团反对），这时

进行投票是合适的，但我们强烈建议食典委员会，投票表决应至少要求有 2/3多数赞成。

建议 24：不论在何种情况下，如可能，应以协商一致的方式来做出决定。食典应对“一致”一词进行定义，以利于各委员会和食典委员会做出决定。我们建议定义为‘无超过一个出席会议成员正式反对’；并且： a)做为一项准则，各委员会应在将标准提交食典委员会通过之前达成一致； b)在闭会期间开展工作的专家应帮助达成一致，并且应对专家进行系统使用，使其帮助克服在标准制定过程中任何一个阶段所出现的障碍！）； c)在出现“接近一致”的情况下，拟议的标准应由各委员会提交食典委员会研究。应考虑使用一个磋商性的邮寄投票系统，做为保证参与性和合法性的一种途径； d)如果在食典委员会中无法取得“接近一致”的结果，则应进行投票表决，但应要求至少有 2/3的出席会议并投票的人投票支持才能通过一项标准。

4.4.3.8 发展中国家在食典决策中更大的影响力

138． 在需要食典各成员最充分地参与这一点上已形成了广泛的共识，并且已经考虑到目前较贫

穷国家和在较小程度上一些贸易重要性有限的国家参与程度和影响力太小。许多北美、澳大利亚和

欧盟以外的国家感到它们的呼声在食典中很难被听到。低收入国家的政府并不总是认为参加食典会

议在目前对资源众多的紧迫需求中具有足够高的优先度。

139． 发展中国突出认为财政资源是其充分参与食典工作最具有决定性的主要障碍，并且认为高

级人员的时间限制、缺乏合格人员、语言困难、以及签证问题的重要性相对较小44 。我们认为，食

典依赖会议将其做为制定标准的主要途径是造成这一问题的一个因素，并且更多地使用专家与成员

国进行磋商、更多地进行通讯交流、在标准制定过程中更多地举办小型的当地研讨会将有助于缓解

这一问题。

140． 食典正进行努力来使得发展中国家能够参加会议，尤其是“信托基金”十分重要，但也许

更为重要的是促进国家能力的提高（见第 6节）。

141． 食典的区域结构和委员会问题已在上面进行了讨论，并且我们认为通过使关注共同问题的

国家形成更多的同类国家集团，可以实现更大程度的参与。这些工作可以让那些只靠其自身无法充

分解决问题的国家共同提供专业知识。食典目前在开会时不接受多重授权（即一个代表团可以代表

若干国家发言），并且我们支持拒绝正式多重授权的理由。尽管在非正式情况下，我们鼓励这样的

程序，即各成员组织通过该程序协调其立场，并在会议期间向专家传达其立场（实际上已经有过这

样的作法，如欧盟和四国集团在食典问题上，并且这种作法在粮农组织的各种论坛上非常普遍）。

这种程序不应扩展到在食典委员会的投票中使用。

44他们认为电子通讯方面的困难的重点性稍大一点。

41

建议 25应鼓励有共同利益的发展中国家集团协调其立场，并且在各委员会会议上，应以集团立场的方式提出其立场。

142． 食典内部已存在着在发展中国家召开一些委员会会议的动力。这会增进会议举办国对食典

的了解（这意味着最好能在发展中国家轮流举行）。这样还会使得邻近的发展中国家能够参会，尤

其是如果会议能够在航空枢扭国家举行，但这样也会在总体上减少发展中国家参会。然而，我们认

为对于发展中国家来说，效益还是超过了成本，并且我们建议应鼓励东道国进一步追随这种趋势。

143． 原来有一项建议是各委员会应拥有发展中国家的副主席，这一建议遭到了拒绝，因为正如

我们理解的那样，有人担心副主席地位会低人一等。我们认为应由东道国及作为联合东道国的一个

发展中国家派人担任具有相同地位的共同主席。每一位共同主席将主席在其本国举行的会议，这样

使得在东道国以外主持会议变得较为容易。

建议 26：应鼓励各委员会任命地位相同的共同主席，一名可以来自发展中国家。各东道国也应在共同主席所在国举行会议。

144． 有关食典事务的沟通和国家立场的制定极其依赖食典联络点，并且在有联络点的地方，国

家食典委员会。这一点在下面有关正在进行能力建设的发展中国家的案例中做了说明。

145． 由于文件和通讯越来越电子化，一些国家的联络点由于缺乏（或共用）计算机和网络接入

困难（电话线可靠性过低并且传输过于缓慢）而十分不利。食典成员及粮农组织以世界卫生组织在

当地基础设施允许的情况下，应有效地优先解决这一问题，并保证食典联络点有足够的互联网接口

并进行足够的培训，以接收所有文件并传送回复信息。

4.4.3.9 食典的透明性和非政府组织参与

146． 食典在相大程度上更为开放，并且比起其他国际标准制定组织，食典更加接受非政府组织

的参与。的确，食典委员会可被做为在与非政府组织关系方面和愿意接受非政府组织参与其工作方

面具有良好实践的典范。另外，食典委员会近年来已进行了提高观察员身份的非政府组织参与程度

的努力45。成员国认为，食典在使国际非政府组织参与食典管理和决策方面、总体参与性方面、决

策透明性方面、以及在使各方在决策中都有发言权方面‘大体正确’ 46 。非消费者观察员形成了

广泛的共识，但消费者对于有关参与性的问题的回答是参与‘太少’。产业界的观察员认为消费者

的影响力有点太多，而产业界的影响力却太少；但消费者认为消费者的影响力太少，而产业界的影

响力太多！政府则认为这两个集团的影响力大致上是适当的。

147． 我们走访有关国家期间所进行的讨论表明，存在着对于数量不断增加的观察员参与会议担

心，并且担心有一天观察员数量会超过官方代表团的数量。观察员可自由发言也会占据相当多的会

议时间。我们认为，食典在使国际非政府组织参与方面已经起到的带头作用，但不应对这方面以往

的成绩感到自满。程序手册规定，食典委员会应定期对原则和程序进行回顾，并考虑做出适当修改。

我们建议开展此项工作，其目的在于调查、制定和应用更加严格的观察员地位资格标准。食典只要

求一个国际非政府组织要在 3个或更多的国家拥有成员，而这些国家可以来自同一地理区域。与此

相对，国际兽疫局要求观察员必须是真正具有国际性。我们还对若干非政府组织为同一利益集团在

同一题目上进行多重代表的问题表示关注。

45 Henson—为专家组编写的文件。

46 事实上，在从 1＝太小 到 7＝太大 这 7分的范围内，对于透明性和使各方都拥有发言权这些问题，最通常的反应是 5分，

这表明，他们认为食典可能做得有点太过头了。

42

148． 如上面所提到的，观察员代表应参加取代不允许观察员参加的执行委员会的执行局之内，

并且应向可能成立的标准管理委员会派出代表。

建议 27：食典应根据程序手册对观察员的有关规定，对其原则和程序进行检查，并且： a)应考虑使用更加严格的标准来保证观察员真正具有国际性。新的规则适应于现有的观察员和今后的‘申请者’，并且食典观察员的授权书应由执行局逐个进行单独审批。 b)观察员应向席执行局和标准管理委员会（如果成立的话）派出代表。

4.4.3.10 东道国的作用和责任

149． 食典各委员会和工作依赖于各东道国为其提供资金。这对于食典履行其职责至关重要，并

且其他机制都不可能保证向食典工作提供如此水平的投入。很明显，当各国可以筹集到实物性的实

质资源时，就不会寻求相对直接的资助方案。因而，东道国原则对于在资源和承诺两方面都做出保

证十分宝贵。但是，在此方面做出的这种安排也必须付出代价，原因是：

• 在控制委员会包括选举主席方面，东道国很容易起到支配作用，而食典总体上控制能力很弱。

• 并不是所有国家都能向所驻委员会提供如此水平的支持，而这种水平的支持可能对于设定工作的优先顺序并且保证获得有充分参与性和科学依据的成果来说是理想的。

• 对东道国支持的依赖使得食典各委员会只能由有限几个发达国家担任东道国，并因此受发达国家影响而发生方向偏离。

150． 本报告中所提建议中有许多建议意味着需要更大的东道国投入来开展提供专家投入、与成员磋

商等工作。这意味着应清晰地表明东道国应至少支持多少资源才能被认为是提供了最基本的支持，这不

应当包括为某一会议所提供的支持，但对工作实体的积极促进则应当包括在内。由于并不是所有的国家

能够单独满足最基本的投入要求，可以采取的办法是可共同提供东道国支持，以使更广泛的一批国家能

够发挥东道国作用，各国轮流担任主席，并且各国在工作的不同方面起到带头作用。

建议 28：应制定明确标准，包括对资源的要求，要满足这些标准才能成为东道国。应要求东道国对提供的最低支持水平做出承诺，包括用于以下方面的支持：

• 闭会期间的工作； • 在共同主席国召开的会议；

应探索由多个东道国共同主办会议，作为满足承诺增长需要的一种选择方案。

4.5沟通

151． 有很多种层次，在这些层次上更好进行沟通十分重要。这些沟通包括与公众就食典（对组织有

一些了解）所进行的总体沟通，与食典本身进行的沟通（如成员之间及成员和秘书处之间），在总体上与

公众进行的有关食品安全风险的沟通，以及风险管理者和评估者之间的沟通。

152． 食典的战略框架承认改进沟通的重要性，食典内沟通（包括风险管理者和评估者之间的沟

通）和与民间社会的沟通两者都很重要。不同发展阶段国家的政府问卷反馈都把与消费者之间关于

危险信息的沟通放在高度优先的位置47，消费者的反馈也是如此。其他观察员将这种沟通放在中等

优先的位置。评估还注意到这样的事实，即这种职能正在越来越多地被具有风险评估职能的食品安

43

全部门所取代48 ，并且本次评价认为，这是履行这种职能最合适的地方。我们将在下面的风险评估

部分返回到这一方面的问题。发达国家不认为食典应承担与民间社会和发展中国家等交流法规性事

物的职能，非消费者观察员也持这种观点。最理想的情况是，此任务与在下一节中讨论的粮农组织

和世界卫生组织食品标准工作的风险评估职能并存。对于能力建设来说，沟通也许是一个优先重点

（见下面部分）。

153． 除了网站以外，不言而喻的是，食典无法直接在国家一级进行沟通，而且要依靠其成员来

开展工作。除了问卷中特别问题到的问题以外，以下几点也被确定为具有潜在的相关性：

• 对于决策者，提高食品安全、食典、以及国际食品标准的地位；

• 对政府和政府间组织的质询做出答复；

• 带有易于使用和识别性强的检索工具的、具有清晰结构和加以索引的文件和电子资源；

• 向各国提供足够的电子接口；

• 为能够影响食品贸易的所有标准和法规建立一个易于获取数据和协调的数据库，尤其是关于国家标准及其应用的数据；

154． 正如以上所讨论的，在沟通方面，秘书处的能力和给予各委员会的指导需要得到加强。在

沟通能力建设方面，需要向食典联络点和各委员会提供帮助。

155． 或许秘书处答复成员质询的能力需要得到加强，但还需要确定优先次序和合适的电子信息，

以使一般公众、国内非政府组织等能够直接查询到有关信息。直接答复公众质询总体上不能成为食

典秘书处的优先重点。

建议 29： 应紧急投入资源来更新食典的网站。

156． 发展中国家在查询其希望出口的国家有哪些国家标准、这些标准如何应用、可利用哪些分

析方法来加强标准这几个方面尤其存在困难。这常常被视为贸易的主要障碍。一个国际性的关于贸

易和食品安全重要标准尤其是国家标准及其应用包括分析方法的参考点和数据库将有助于满足这

种需求。这种职能已经由食典秘书处以有限和特别方式进行了履行，并且将在某种程度上从世界贸

易组织－卫生和植物检疫措施通告上可以获得。然而，现在还没有容易进入和易于查询的有关现行

的国家食品标准及其实际应用以及所使用的分析和检验方法的数据库。这也许最好以分散的相互链

接的数据库系列的形式加以建立，通过共同协议，部分由各国自己维护，而不是采用一个大的中心

数据库的方式。这一设施有可能够吸收到外部（产业界）的资助。粮农组织在此类数据库方面有相

当多的经验，例如在国际植物保护公约背景下的植物害虫数据库方面。这样一个数据库将代替处于

静止状态和不再适用的食典标准接受和通知程序。

157． 该数据库是否由食典来管理并不是一个根本性问题，它也可以由粮农组织来管理。该数库

与食典联系起来的好处在于有可能利用食典非常重要的联络点网络。食典在保证安全食品贸易方面

的声誉也会回增加数据库的信誉。

建议 30：粮农组织审议了建立具有贸易重要性的国家标准包括其应用和分析方法的数据库的可能性。

47 在 7分制内，68%给出了 7分或 7分。 48 例如，英国食品标准局、法国的食品安全局、欧盟的食品安全局。

44

158． 可能还应得到关注的是，如果食典标准在标签上被提及，那么食典就更容易被发现，而对

其标准的认可程度也会提高，这种现象在发展中国家尤其如此。此样一种发展的形式可以成为研究

的题目，应注意国际标准化组织的经验，该组织依赖于国家标准组织（国家组织被允许使用国际标

准化组织的名称，在标签上标明采用国际标准化组织的标准－即国际标准化组织本身并不承担责

任）。

4.6增加食典资源

159． 食典目前拥有每两年度约 500万美元的核心资源。在这一总额之中，粮农组织承担 80％，

世界卫生组织 20％（表 1）。食典成员最近也为秘书处的人员聘用每两年捐助 60万美元。另外，东

道主国家向各委员会捐助约 350万美元的直接费用，并以实物形式提供大约等额的人员投入。食典

总的直接费用因此每两年约为 1400万美元（每年 700万美元），包括作为区域委员会东道国的费用

和其他一些由成员自愿提供的投入。在总费用中，粮农组织和世界卫生组织的核心预算支付略超过

三分之一的费用。

160． 我们相信，付出甚至更大努力来编制记录决定而不是背景讨论的文件，将使目前预算能够

承受包括成立一个标准委员会在内的建议所包含的对文件处理需求的直接增长。或许一些有关特定

食品标准的工作会减少，这也将对此起到帮助作用。然而，可能除了文件处理之外，其他方面费用

也需要增长，以满足增加了的工作和改进后的程序的需求。

161． 据预测，不仅职位的资历将被提高，以承担秘书处更大的执行职能，而且秘书处的规模将

会扩大，以承受不断增加的工作量，并承担增强了的沟通职能。高级而不是低级专业人员的职位数

量将会因此而增加。由于工作方法改变以及现代技术，我们相信目前的后勤服务工作人员可以支持

更多的专业人员，包括由政府提供的借调专业人员。如果所有的建议都得以实施并立即产生影响，

那么食典的核心预算将需要每两年增加约 140万美元。来自东道国的资源也需要增加，尤其需要增

加开展闭会期间工作的资源。

建议 31：粮农组织和世界卫生组织应当详细地计算食典秘书处需要增加多数费用来实施得到同意的建议，并且提供增加后的必要的核心资金。

5 独立风险评估－专家向食典提供的科学投入

5.1对于专家建议的现有安排

162． 向食典及粮农组织和世界卫生组织提出的科学建议一直是通过两个已成立很长时间的专家

委员会－食品添加剂和污染物联合专家委员会(JECFA)、农药残留联席会议(JMPR)、以及各种关于

重要问题的专家磋商组来提交。

163． 食品品添加剂和污染物联合专家委员会成立于 1956 年，旨在评估食品添加剂的安全性。

1972 年，污染物和自然产生有毒物质被加入，1987 年，兽药残留被加入。该专家委员会向食品添

加剂和污染物食典委员会(CCFAC)和食品中兽药残留食典委员会(CCRVDF).提供科学建议。对于兽

药残留，该专家委员会提出最低残留浓度，对于添加剂和污染物，提出每日容许摄入量（ADI）。

45

164． 农药残留联席会议自 1963年起开始举行。会议评估毒物学、膳食摄入和残留的数据，以向

农药残留食典委员会(CCPR)提供关于法律允许的农药的使用所产生的食品和饲料中的农药的最大

残留浓度(MRLs)的科学建议。这些评估是建议食典最大残留浓度的依据。

165． 微生物学风险评估联席会议(JEMRA)不是一个完整组成的委员会，只是一系列始于 2000年

的研究食物中微生物学有害物质所生产的风险的磋商组。该联席会议向食品卫生食典委员会(CCFH)

提出基于微生物学风险评估的科学建议，其他还有一些委员会，如鱼和渔产品食典委员会。鱼和渔

产品食典委员会的目标是帮助食典制定标准和准则，并帮助成员国解决与食品中微生物风险有关的

问题。食典已要求鱼和渔产品食典委员会成为一个永久性的委员会，但粮农组织和世界卫生组织并

未执行这一建议。

166． 粮农组织和世界卫生组织已举行了各种题目的其他专家磋商会，包括生物技术食品的风险

评估、动物饲养与食品安全、牛海绵状脑病、营养与膳食、促生素、以及伦理和食品安全。

建议 32：根据微生物有害物质重要性不断增大的情况，鱼和渔产品食典委员会应被批准成为永久性委员会，并且应分配资源以增加其工作成果。

5.2 专家建议的有效性

167． 到目前为止，对专家建议的安排已充分满足了食典及粮农组织和世界卫生组织的需要。由

于以科学为基础的风险评估的基础和重要性在建立食品标准中不断增大，因此对专家风险评估的需

求也将稳步增长。

168． 及时有效提供的良好的科学建议对于食典建立以科学为基础的食品安全标准的工作至关重

要，这些标准对于食典的成员以及粮农组织和世界卫生组织适时开展工作有益。风险评估是标准设

立一项重要内容，并且风险评估应使得风险管理者（食典各委员会）无需再进行风险评估讨论就可

做出管理决定。

169． 食典的独立性、良好及时的风险评估对于不具有自己开展风险评估的科学能力或财务资源

的国家也十分重要，尽管必须承认如果不能将发展中国家的数据纳入进来，那么这些风险评估也许

不总是最适合的。

170． 问卷有关专家科学建议的部分的不反馈率很高，尤其在关于很新的鱼和渔产品食典委员会

方面。与问卷一起反馈的意见表明，其原因是很多人对专家建议系统不太了解，以至于无法详细回

答。因此本节还对在国家访问、会见主要知情人、以及文件分析过程中所获得的意见进行了特别考

虑。

171． 目前，围绕向食典提出的科学建议有一些重要问题。这些问题包括：

• 专家委员会和磋商组的优先重点是否反映了食典的优先重点？

• 专家意见提交的速度相对于食典的需求是否足够快？

• 风险评估是否有效、管理良好并且足够的资源？

• 风险评估否是以最有有效形式向食典风险管理者提供成果？

• 风险评估者和风险管理者之间是否有充分的沟通？

• 是否认为所聘专家有充分的独立性？

• 科学建议是否有充分的科学性？这部分与科学方法本身有关，但也与数据的正确性有关，特别是与食物摄取和大的发达经济体以外的良好农业、兽医和制造操作规程这个方面的数据的正确

46

性最为有关。

• 该系统是否透明？

5.3确立优先重点

172． 各专家科学委员会的计划中或在的所有独立风险评估和食典专家建议的计划中，目前均没

有统一设立优先重点。

173． 将化合物纳入到农药残留联席会的议程，在很大程度上依靠农药残留食典委员会的优先重

点清单。对于添加剂和污染物食典委员会，情况更为复杂是该委员会要听取若干食典的委员会包括

与添加剂(CCFAC)和兽药残留(CCRVDF).有关的那些委员会的要求。据悉，约有 15％的食品添加剂

和污染物联合专家委员会的工作是分别地根据粮农组织和世界卫生组织的科学建议的优先重点和

这两个专家科学委员会的共同的优先重点来开展的，各委员会和秘书处在决定可行的工作计划方面

具有影响力。

174． 为农药残留联席会议的食典工作部分建立起优先重点的工作，目前由农药残留食典委员会

(CCPR)的优先重点工作组与农药残留联席会议.的联合秘书处共同承担。

175． 在几个 OECD国家进行的讨论中，对执行局的意见和问卷中的书面意见都表达了这样的观

点，即：由于食典无法充分地设置优先重点，使得专家科学建议的价值被降低。这在关于正式专家

委员会提案以外事项的建议方面尤为如此。食典已向粮农组织和世界卫生组织提出了一些要求，要

求就一些需要专家科学建议的具体事项进行磋商，但常常没有效果，尽管负责科学的官员报告说这

主要是由于缺乏充足的预算。一些在现行专家科学委员会职责范围以外的领域（如食品强化、专用

膳食食品、以及包装）对于食典十分重要，而食典应当对于这些新兴的问题做出反应。由于食典没

有这方面的预算和人力资源来要求提供专家建议，因此自然会有制定不全面的需求优先次序清单的

倾向。同时，需要认识到的是，应有一部分资源由粮农组织和世界卫生组织来支配。当食品安全出

现新问题的时候（如丙烯酰胺），粮农组织和世界卫生组织有要能在初期比食典更加迅速地采取行

动。根据我们早先的建议，即食典应更加独立并且为保证食典能够获得所需建议，我们认为，在设

定优先重点和在经粮农组织/世界卫生组织同意的总预算内分配更多的预算用于其科学建议方面，食

典应承担更多责任。

建议 33：应有一个用于科学建议和风险评估的明确预算和人力资源分配。该预算分配的主要部分应能被用于食典来设定优先顺序。应保留预算的一小部分供粮农组织和世界卫生组织使用以满足其自身的需要，尤其涉及出现的新问题的需求。粮农组织和世界卫生组织应提出供 2003 年 7 月食品法典委员会会议讨论的有关如何实现这一目标的建议

5.4 建议和速度和效率

176． 在食品添加剂和污染物联合专家委员会内，被食典设为优先重点的化合物在过去几乎总是

被立即安排在下一次会议上进行评估。据悉，要在某一年内安排解决所有食典提出的要求已越来越

困难，并且食品添加剂和污染物联合专家委员会正变得职责过于宽泛。最近已有一些这样的事例，

即食典添加剂和污染物的优先重点清单中已将一些化合物列入，但却将无法其全部纳入一届食品添

加剂和污染物联合专家委员会会议之中（例如对霉菌毒素进行的评估就占据了整个会议）。发达国

家和产业界尤其对建议的提出不及时表示不满，特别是在兽药方面（在这方面，目前只提交了很少

几种化合物，这部分是由于标准制订程序太慢）。

177． 农药残留联席会议已积压了大量的化合物评价工作，并且目前食典农药残留委员会已通知

47

说优先重点清单上有 50%是新农药，50%是旧农药49.。目前农药残留联席会议每年只能对 10个左右

的农药进行全面的毒理学和残留物评估。除了对新农药进行评估的要求以外，有 250种左右的化合

物已经被批准，并且最高残留浓度应每 10 年审核一次（每年 25 种化合物）。如果要减少而不是增

加工作积压，每年应有 15 种化合物需要进行残留评估，15 种进行毒理学评估。这样就能使工作产

出立即增加 50％。另外，按照食典农药残留委员会对优先重点作出的决定，农药残留联席会议还未

着手解决所有新的抗生素类农药问题。可以保险地说，如果农药残留联席会议要加快削减工作积压

和并加快对各种新农药进行充分处理－这样将鼓励公司将化合物提交审批，需要将其工作产出至少

提高 50％。即便在工作方式上做出很大改变，也还是需要大量增加资源。

178． 一份提交给农药残留食典委员会讨论的文件（食典农药残留委员会）50表明，在 PMPR内，

从指定一种化合物进行评估到通过一项拟定的最高残留浓度，需要花费 4到至 8年的时间。在这段

时间内，如果作物是供出口的，而出口到的国家是使用食典最高残留浓度来作为农药残留的执行标

准，那么对这些作物就不能使用这种农药。正如该文件中所指出的，如果对程序不加以改进，食典

就会有失去有效性并且各国政府将被迫通过双边协定或新的区域性组织来寻求补救措施的风险。

179． 上本年度的食典农药残留委员会上51，对讨论文件进行了一定程度的详细审议，其结论是

‘在对此过程需求不断增长和评估的复杂性增加的情况下，此过程已变得不可持续，如果没有额外

的资源，系统失败将会很快而不是很慢。’

180． 除了需要给农药残留联席会议增加额外资源的改进方案以外，供讨论的文件还列举了可能

会产生改进作用但不需要实际增加额外资源的 6种方案 。还同意对其中的一个方案做进一步研究，

利用国家政府最高残留浓度作为临时性最高残留浓度。我们已听到若干意见，即建议粮农组织/世界

卫生组织风险分析应通过总分析技术52 更好地反映当前的思想。吸收他人的工作经验，可以在国际

层次上更快地得出以科学为基础的结论，而又不影响其质量。

181． 在建议 1中，我们表明，食典的范围应完全涵盖食品标准与健康相关的各个方面。因此需

要加强专用饮食食品、健康声明和营养强化这几方面的工作，并开展有关包装材料，食品中的工业

用处理剂、催化剂、和生物制剂这几方面新的工作。尽管或许一些效率提高可以通过更好的设立优

先重点来实现，但如果要使食典能够应对不断增加的风险评估需求，就需要更多的资源。为了使良

好的以科学为基础的决策能够成为食典工作进程的中心，增加风险评估的资金是应给予最优先考虑

的一件事情。在这种情况下，即评估系统是依靠志愿性和无偿的专家来开展风险分析，而由于有更

多的行业标准在政府和学术界被应用，使得系统处于加剧的紧张状态中，这更是如此。得到普遍接

受的是，为及时获得独立的高质量的评估，今后必须要向专家们支付报酬。

建议 34：增加风险评估资金是应给予最优先考虑的一件事情

182． 在走访问有关国家过程中和在问卷当中，我们对于公司支付费用来使科学委员对化合物进

行评估的可能性，以及是否这样可能使人们对科学建议的独立性产生疑问进行了探讨。在走访国家

过程中，产业界和政府有些人支持这种付费的作法，尽管在问卷调查被调查者中有 70％反对这种作

法，一些人提到独立性是一个问题。我们发现，有可能树立一道‘防火墙’来确保持续保持建议的

独立性。鉴于(i)需要额外的增源用于专家建议；并且(ii)许多国家对商业产品审核收费的惯例，我们

认为此问题应由粮农组织和世界卫生组织作为一项紧急工作进行进一步研究。

49.由美国、澳大利亚、巴西、加拿大、智利、新西兰、南非、欧洲委员会、以及作物生命国际编写的提交 2002年 3月食典农药残留委员会考虑的一份文件，与其他改革农药残留联席会议的方案一道，都给予新物质以很高的优先权。

50 关于由食典MRL的确立程序所导致的贸易脆弱性的讨论文件，CX/PR 02/11 51 ALINORM 03/24 52一种考虑其他已经开展的风险分析而不是从头开始的有结构程序，这是目前流行的程序。

48

5.5 风险评估结果的形式对风险管理者是否合适？

183． 农药残留联席会议向农药残留食典委员会(CCPR)提供有关最高残留限度(MRLs)和膳食摄

入估算值的建议，最高残留限度(MRLs)和膳食摄入估算值表明容许日摄入量(ADI)和敏感参考剂量

对食品农药残留来说是否已经超标，并且食品添加剂和污染物联合专家委员会应向兽药残留食典委

员会(CCRVDF)提供可食用动物产品中兽药残留的最高残留浓度(MRLs)。食品添加剂和污染物联合

专家委员会向添加剂和污染物食典委员会(CCFAC)提供食品添加剂的ADI或容许日摄入量及其性质

和纯度的说明。对于污染物，食品添加剂和污染物联合专家委员会在适当时候向食典食品添加剂和

污染物委员会提供容许摄入量或风险评估。

184． 食典食品添加剂和污染物委员会未从食品添加剂和污染物联合专家委员会收到标准草案的

结果是食典食品添加剂和污染物委员会花费了大量的时间来讨论恰恰应由食品添加剂和污染物联

合专家委员会来讨论的风险评估问题，并且这延缓了决策的进程。插文 3 给出一个黄曲霉毒素 M1

的例子，在那里，最后，食典食品添加剂和污染物委员会和食品添加剂和污染物联合专家委员会之

间的沟通形成了提供给食典食品添加剂和污染物委员会的科学的使用建议，并且这种沟通最后形成

了一个以科学为基础的标准－但这一过程用了十年的时间。需要吸取的两个重要的经验教训是：

• 风险管理者和评估者之间需要进行沟通，这样风险评估者才能向管理者提供有价值的建议。这是一个双向的过程。管理者即食典各委员会向评估者提出要求，使得可以纳入一项标准草案的

产出结果得以形成（这也许意味着评估者被要求提供一项标准草案）。在另一方面，风险评估者

必须告知风险管理者什么是可行的。在风险评估特定阶段微生物风险评估联席会议与食典食品

卫生委员会之间的正式沟通程序是确保提交风险管理者的风险评估建议具有有效性的另一途

径；并且

• 风险评估和管理之间应有一个清晰的划分－有关科学建议事项应来自于前者，在建议基础上的

管理决定应来自后者。

49

插文 3：牛奶中黄曲霉毒素M1 的最高浓度 本案例突出了以科学的基础的专家投入的重要作用，在这个案例中－食品添加剂和污染物联合专家委

员会。案例还表明决策和进展在缺乏一致的情况发生。但是，对科学投入的需求和在最高浓度上的持

续争论使得制定最后的标准需要十年的时间，并且在食典食品添加剂和污染物委员会和 食品法典委员会中进行了大量的讨论，直到食典食品添加剂和污染物委员会所要求的风险评估建议的目标和范围

对于食品添加剂和污染物联合专家委员会提出以科学为基础的建议来说足够清楚为止。 食品添加剂和污染物联合专家委员会精确设定牛奶中黄曲霉毒素M1 的最高浓度的工作始于 1990年。在 1991的会议上，食典食品添加剂和污染物委员会被告知，国际乳品业联合会(IDF)已提出了一个准则，规定散装牛奶的黄曲霉毒素M1 的最大浓度是 0.05微克/千克。在 1992会议上，食典食品添加剂和污染物委员会同意向食典委员会提出一个拟议的草案性最高浓度－液体奶中的黄曲霉毒素 M1 浓

度为 0.05微克/千克，供食典委员会在步骤 5接受，尽管若干国家提出 0.5微克/千克足以保护消费者健康。拟议的 0.05微克/千克的最高浓度草案在步骤 5被食典委员会通过，同时规定将研究各种可行的分析和取样方法，并且食典食品添加剂和污染物委员会在提交供最终通过的最高浓度之前，要进行

一次彻底的风险评估。尽管一些国家再次提出保留意见，并且在上一次会议上有一些争议，0.05微克/千克的最高浓度草案还是被提交给 1999年食品法典委员会会议在步骤 8进行批准。在食典委员会上，意见分歧再次被表达出来，并且由于无法达成一致，建议草案被退回步骤 6由食典食品添加剂和污染物委员会进行进一步研究，同时规定应提供有关不同黄曲霉毒素浓度对公众健康和可能会对经济产生

的影响的信息。在食典食品添加剂和污染物委员会 2000 年会议上，再次发生了同样的争论，并且食典食品添加剂和污染物委员会决定将 0.05微克/千克的最高浓度草案退回步骤 6进一步争求意见，并要求食品添加剂和污染物联合专家委员会进行定量风险评估，以对两种浓度做出比较。 食品添加剂和污染物联合专家委员会报告，这两种浓度在理论上增加肝癌风险的差别可以乎略不计。

一些代表团引用这一测定结果来支持其最高浓度 0.5微克/千克的观点。但欧盟强调说，0.5微克/千克高于现行的浓度，由于对健康的担心，这一浓度对欧盟消费者来说是无法接受的。一些代表团指出，

0.5微克/千克的浓度对于世界上一些国家来说似乎是无法达到的。他们还指出，降低最高浓度可能会导致发发展中国家牛奶的可获得量大量减少，并且因此将产生营养方面的影响。由于持续无法达成一

致，一些代表团建议食典食品添加剂和污染物委员会停止研究牛奶中黄曲霉毒素 M1 的最高浓度问

题，但食典食品添加剂和污染物委员会决定将牛奶中黄曲霉毒素 M1 0.5微克/千克的最高浓度提交食典 2001年会议在步骤 8批准。欧盟和其他一些代表包括消费者国际对此决定提出了保留意见，并 2001年食典委员会会议仍保持这种意见。然而，M1 0.5微克/千克的最高浓度草案得到了通过。各方同意，只有当支持更低浓度的数据可以获得时，才会对标准将被重新评估。

5.6 所采用的科学建议和数据的质量

185． 人们对于食品添加剂和污染物联合专家委员会、 农药残留联席会议 、微生物风险评估联

席会议所用标准的科学性感到满意。问卷被调查者对标准的意见是“足够”到“很好”。另一方面，

人们也对所用数据的地理分布普遍感到不满意（问卷中的意见是从“足够”到“很差”）。风险分析

中对各国膳食的包括性不够，尤其是对亚洲和太平国家，这些地区一些国家的膳食模式非常独特。

另外，有关良好农业操作规程(GAP)、良好兽医操作规程(GVP)和良好制造和加工操作规程(GMP 和

GHP)（对于计算最高残留浓度是必要的）的数据在少数发达国家以外无法获得。这对于使发展中国

家感到对最终通过的标准具有‘所有权’是一个极大的障碍。这些国家感到它们的情况被考虑得太

少，并且标准设定的水平对于当地情况来说是不切实际的。黄曲霉毒素 M1 几乎可以做为这方面的

一个例子。

186． 对于问卷的书面回复和走访有关国家所得到的意见都强调，需要确保能够获得发展中国家

的数据，并且粮农组织和世界卫生组织都正在支持这方面的工作。这是两大组织都应扩展的活动。

世界卫生组织应侧重食物摄入方面的工作（已经有一些关于区域膳食的数据，但据悉这些数据过于

笼统）；粮农组织应侧重于生产方面的工作，以提高对在各种气候和土壤条件下的良好农业实践、

良好制造实践、良好兽医实践等的了解。各数据组不需要与国家挂钩，但应与具有合理相似性的各

组国家挂钩。

50

建议 35:世界卫生组织和粮农组织的一项高度优先的工作是支持收集涵盖膳食及生产过程更加广范的数据,包括基本的能力建设。另外，粮农组织和世界卫生组织应加强其在规定风险评估对数据的要求和保证数据有良好质量方面的作用。

5.7专家的独立性

187． 粮农组织和世界卫生组织在遴选食品添加剂和污染物联合专家委员会成员方面的职能互

补。粮农组织负责遴选负责制定食品添加剂性质和纯度规范以及评估食品中兽药残留浓度的成员。

世界卫生组织负责遴选负责所研究物质的毒理学和微生物学评估的成员。两大组织都邀请负责评估

摄入量的专家。

188． 对于农药残留联席会议，粮农组织负责遴选负责残留和分析方面的成员，而世界卫生组织

则遴选负责所研究物质的毒理学评估的成员。两大组织都评估膳食的农药风险。对于 JEMR，多学

科专家由粮农组织和世界卫生组织共同鉴定和遴选。

189． 由于保证具有一定程度的独立性，粮农组织和世界卫生组织在遴选专家方面的作用已被人

们所认识，尽管有一些指责说所聘用专家只来自很少几个国家，代表的科学学科狭窄，并且代表科

学水平不高，并且有时与产业界关系密切。根据食典委员会 2001 年向粮农组织和世界卫生组织提

出的要求，为寻求提高科学建议的质量、数量、及时性的其他途径，粮农组织和世界卫生组织应对

现有专家遴选程序进行审查，并对程序进行修改。

190． 目前，食品添加剂和污染物联合专家委员会、农药残留联席会议 以及 JEMR的秘书处正在

制定科学家名册，从中选出参加会议人员。利用粮农组织和世界卫生组织网站、食典目录、以及其

他途径，如科学刊物、学会、技术邮件发送单等，广泛散发对专家的邀请信。邀请信邀请具有适合

的专业知识和经验的专家提出申请。由粮农组织和世界卫生组织组成的遴选小组对申请进行评审，

以决定申请者是否符合邀请信中所述的基本要求。符合要求的申请者被列入名册，名册在粮农组织

和世界卫生组织网站公布。鼓励全世界的科学通过这一程序提出申请，这样就保证了更加广泛的可

提供服务的专家的地理分布。每四年对食品添加剂和污染物联合专家委员会 和 农药残留联席会议

的专家名册进行一次评审53。

191． 对专家的任命还包括一份由被选中的专家做出的利益声明，以保证专家建议的独立性。这

些声明由负责确定是否声明会产生与所讨论问题有关的矛盾的联合秘书处进行仔细审查。对提高透

明度和独立性的要求可能还包括保证负责提出某一特殊建议的专家的匿名性。

192． 期望专家义务性地经常在正常工作时间以外工作不再是合理的。在走访有关国家期间，许

多发达国表示他们不再能够在工作时间放专家到农药残留联席会议 和食品添加剂和污染物联合专

家委员会开展评估工作，并且目前不付报酬的这种状况是无法持续下去的。

建议 36：应做出预算规定来向承担风险评估工作的专家支付报酬，同时，应制定出严格的时间期限和质量要求。

5.8 透明度

193． 各委员会会有时会被认为缺乏透明度，甚至到了食典成员不了解各委员会如何工作的程度，

这一点可以在问卷答复情况不佳上得到证明。然而，那些确实做出答复的被调查者却认为所有三个

53 微生物风险评估联席会议 专家名册已列有 99名专家，其中 18%来自发展中国家。而食品添加剂和污染物联合专家委员会的专家名册中已列有 24名专家，其中 37%来自发展中国家。兽药残留专家名册中，有 17位科学家，其中 41%来自发展中

51

委员会具有足够的透明度或稍微更好一些。非消费者国际组织也持这种观点，但是消费者却认为委

员会非常缺乏透明度，并且希望能够参与风险评估过程，在一些国家中他们已开始这样做了。

194． 在风险评估上与一般公众的沟通是一个困难的领域，尤其是在国家这一层次上。这可以采

取在互联网上用简单的语言公布风险评估概况这种形式，或者有时采用更加主动的形式。这种沟通

还要求与世界上其他风险评价组织相互协调（有关食典沟通方面的讨论，请参阅 4.6节）54。

5.9一种前瞻性的方式

195． 尽管风险评估相对其资源条件已大体上充分履行了向食典提供科学建议的职能，但是，我

们所担心的是，对此系统的需求将继续增加。在检验风险评估时，评价非常清楚思想和方法是在不

断发展着的。国家当局正越来越多地将以基于科学之上的风险评估纳入到一个单一性机构的管理之

下，并将风险评估从风险管理中明确地划分出来55。我们所设计的建议部分是为了给食典的风险评

估提供更加统一和协调的方法，并且强调独立的基于科学之上的风险评估和风险管理之间既相互分

离又能有基本的沟通。尤其是我们建议的另一目标是保证科学建议能以这样一种方式，即科学建议

独立地存在于粮农组织/世界卫生组织框架内为食典目的服务，并确保高效性、透明性和科学完整性。 196． 关于专家建议的咨询研究和咨询会：其 2001年会议上，食品法典委员会要求粮农组织和世

界卫生组织进一步加强食典决策程序的科学支持，并明确要求粮农组织和世界卫生组织“召开一个

磋商会来审议专家团体的现状和程序，并就如何提高提交给食典委员会的科学建议的质量、数量和

及时性的其他途径问题向干事提出建议。”一些由食品法典委员会提出的具体建议已被实施，但应

由粮农组织和世界卫生组织来决定是否在完成目前评价之后召开磋商会议。

建议 37：在本次评价结果的基础上，应立即就专家建议和风险评估开展一项咨询研究，并且在此之后应在食典举行专家磋商和讨论。 根据以上的讨论，研究应包括的内容应包括： a) 新的工作方法，包括总分析技术的使用； b)对现有专家委员会任务进行重新分配或拆分委员会的任何要求； c)规定最有效地为风险管理者的标准设立工作提供风险评估的形式； d)对全球性标准的基本要求进行重新定义，包括各主要区域的最小基本膳食摄入数据和良好农业实践，良好制造实践，良好加工实践等在热带的性能数据； d)在审查私人产品时，向所提供的服务支付报酬的资金筹措及可能性； e)非技术性的消费者代表为提供科学建议和风险评估工作做出贡献的途径； f)为保证以最有效形式提供科学建议，风险评估者和管理者之间进行沟通的最佳实用程序 e)各种备择方案、必要的通讯方面的专业知识、以及替代性的风险评估沟通战略对资源所产生的影响

197． 科学委员会：我们还建议，在粮农组织和世界卫生组织内建立一个科学委员会来支持和指

导独立的风险评估。这样就能把所有科学建议置于一个机构管辖之下。该委员会将改进标准制定的

质量、有效性和及时性，并进一步提高向食典提出的科学建议质量。

建议 38：应由粮农组织和世界卫生组织建立一个科学委员会

54 问卷反馈表明,虽然多数发展中国和中等收入国家认为食典应在风险管理和法律事务上应起到更大作用，但发达国家对此并不赞成。国家访问表明，这是由于这些任务开展困难并且会对食典产生资源影响。

55 可发现的例子有欧盟的欧洲食品安全局、墨西哥和法国的食品安全局。

52

198． 科学委员会将由由粮农组织和世界卫生组织通过透明化的程序遴选出的完全独立的科学家

所组成，遴选程序与目前其他科学委员会和磋商组招聘时所采用程序相似，并且所选专家要对表达

有意为科学委员会服务的要求做出回应。科学委员会将会提高风险分析和其他科学建议的质量和有

效性，包括：

• 提供风险相对重要性的建议，并识别新的和正在出现的风险，以支持确定标准设定的优先顺序的工作。

• 监测风险评估和特别专家磋商组的质量，并且提出关于对新方法的需求的建议。

• 对向专家团体和专家磋商组提出有关科学的风险评估方法的建议；以及

• 帮助建立农药残留联席会议、食品添加剂和污染物联合专家委员会、以及微生物风险评估联席会议.框架之外的特别磋商组。

199． 风险评估联合协调员：除了粮农组织和世界卫生组织应继续向食品添加剂和污染物联合专

家委员会、农药残留联席会议和微生物风险评估联席会议提供服务的现有安排以外，建议设立负责

粮农组织和世界卫生组织当前食品安全有关活动的一名协调员，以协调提交食典的科学建议，并担

任科学委员会的秘书。协调员还将承担保证提供科学建议的透明性、速度和效率、以及有效性的工

作，并且要在粮农组织和世界卫生组织内承担起作为食品安全重要性的维护者的作用。

200． 世界卫生组织最终可能会承担更大份额的风险评估财政负担，并且这一点与在世界卫生组

织中设置联合协调员一起，应能产生增强共众信心的效果，使他们感到健康被置于首位。

建议39：我们建议，应设一个联合协调员的职位，并将其设立于世界卫生组织。现有各科学委员会的联合协调员应继续存在于其所在组织内目前的单位中。

201． 协调员的具体任务可包括：

• 为编制科学建议战略计划提供支持；

• 对专家机构应食典要求提供科学建议的工作范围和风险评估政策进行审查；

• 支持专家机构工作程序上的改进（例如由外部资询专家向农药残留联席会议提出的改进意见）；

• 跟踪专家机构做出决定的过程，并将其和其他风险向风险管理者和利益相关者做出有效沟通。

• 在专家机构中，促进粮农组织和世界卫生组政策和方法的协调性和连续性。

• 向科学委员会提供秘书支持，并且为专家机构提供日常性协调。

• 对专家委员会和磋商组所提科学建议的战略进行评估，并负责该建议的沟通战略方面的工作和一个联合网站的维护；以及

• 制定增加专家机构财务资源分配的战略，包括来自新渠道的预算外资源的获得和管理。

5.10 即期资源影响

202． 附件 3讨论了拟进行的改革所产生的资源影响。粮农组织和世界卫生组织目前每两年向食

典提供 190万美元（粮农组织分摊 45%，世界卫生组织分摊 55%）用于资助专家建议，支付会议等

直接费用。落实这些建议需要立即增加的费用为每两年 250万美元。

53

建议 40：除了满足上面所提到的即期直接资源需要以外，建议粮农组织尤其是世界卫生组织应显著增加其对食典的健康风险评估和专家建议的资助。 • 世界卫生组织应建立关于全世界食品源性健康风险的数据，以更好地决定优先重点；

• 粮农组织应促进添加剂、包装物、以及处理剂的良好加工和制造操作规程方面的工作；并且

• 两大组织应为发展中地区制定膳食数据。

54

图 3－建立性结构－食典和专家关于风险评估的建议 (带有新机构和职位的职能简述)

粮农组织和世界卫生组织

食品法典委员会

食典秘书处 (为食典委员会和食典的各委员会提供支持)

科学委员会

• 提供关于风险相对重要

性的建议，并确定新出现

的风险； • 监督风险评估和特别专

家咨询组和建议的质量； • 向各专家团和专家磋商

组提出有关科学风险评

估方法的建议；以及 • 帮助建立农药残留联席

会议、食品添加剂和污染

物联合专家委员会、以及

微生物风险评估联席会

议框架以外的特别磋商

组

联合协调员

• 担任科学委员会秘书 • 支持科学建议的战略规划； • 审查食典对科学建议的要

求； • 改进与风险管理者和利益相

关者的风险信息交流； • 促进专家团中粮农组织和世

界卫生组织之间的协调。

执行局 :战略规划、预算以及监督，包括：

• 制定工作计划和预算以及中期计划；

• 提出改进食典内部包括食典的各委员会和工作组的管理和工

作程序的建议；以及 • 监督并采取行动纠正工作计划的提交

标准管理 标准制定的战略规划，以及： • 提出关于标准修订和设立的

优先重点的建议； • 审查食典各委员会有关制定

标准的建议； • 提出建立和解散食典各委员

会的建议；. • 监测标准制定的进展情况； • 确定发展中国家设立标准的

需求；以及 • 审查食典所拟议的标准。

. 食品添加剂和污染物联合专家委员

会－微生物风险评估联席会议－ 农药残留联席会议

食典各委员会的粮农组织和

世界卫生组织联合秘书

特别专家磋商组和工作组

食典各委员会和工作组

粮农组织-世界卫生组织风险管理和专家建议

食典 – 风险管理

55

图 4：一项食典标准从开始启动到通过的流程 由食典秘书处和标准

管理委员会进行监督56 1 食典各委员会、粮农组织－世界卫生组织、秘书处、科学委员会确定需要进行新建或修订

标准（包括区域委员会），或由一组成员或 INGOs提出建议。

2 秘书处通知标准管理（委员会）： a) 在食典委同意的总的优先重点和基础上，确立标准制定或修订的优先重点； b) 建立各标准制定的日程表； c) 将标准工作指定给某些委员会或工作组－如必要，建立委员会间工作组；

3 食品法典委员会确定工作计划并根据决定做出必要修改（这是一个进行中的确定，工作启

动并不能待食典委批准后才进行）。

4 负责的食典的委员会/工作组确定标准按规定所需专家建议和独立风险评估。 5 在委员会所提要求的基础，食典秘书同意食品添加剂和污染物联合专家委员会,、农药残留

联席会议以及微生物风险评估联席会议秘书和联合协调员的建立，根据被批准的预算，经

商食典标准管理委员会并酌情商科学委员会之后，确定建议的优先重点。

6 负责的食典的委员会/工作组在接到专家建议（这可能是一个互动的过程）后，即开始在 2年以上最长不超过 4－5年的时限内制定标准，包括： a) 利用协调者，开展闭会期间的工作； b) 与各成员进行一揽子磋商，并可在出现重要问题的任何时候进行磋商。 c) 向食典秘书处和标准管理委员会提交半年进度报告。

7 在最后一轮磋商以后，负责的食典的委员会/工作组对标准进行定稿，这样就为食典委员会通过标准奠定了坚实基础。

8 食典秘书处： a) 对标准进行审核，包括与标准惯例的一致性，由律师进行审核； b) 向负责的食典的委员会/工作组提出质询； c) .向标准管理委员会提交标准；

9 标准管理委员会审核标准，并且或者： a) 向负责的食典的委员会/工作组提出质询； b) 提交食典委员会做出决定；

10 一旦标准未能在规定时限内完成，标准管理委员会将对食典有关委员会提交的进展报告及

秘书处的意见进行审议： a) 建议取消或暂停进一步的工作； b) 将时限展期，但不超过一年（可逐年展期）

11 食典秘书处将最终将标准提交给食品法典委员会 12 食品法典委员会就标准做出决定。或者其：

a) 以协商一致或 2/3表决票数通过标准； b) 将标准发回负责委员会，进行某种修改，利用协调者来解决分歧；或 c) 取消或暂停标准工作。

13 秘书处颁布标准。

6. 粮农组织和世界卫生组织有关食品标准的能力建设57

203． 能力建设在总体上已被看作是“加强人、团体、社会、或机构在建立结构、系统、和组织

方面的能力，以更好地实现即定目标的工作。能力建设活动旨在用来以一种能够反映授权和平等原

则的方式提高个人和组织技能或能力”。 58

204． 粮农组织和世界卫生组织参与了各种能力建设活动，这些活动直接和间接地为食品安全提

供了支持。为了本次评价的目的，能力建设活动被定义为那些与食典工作和标准制定有关的活动，

56或执行局，如果决定将标准管理职能设立于此。 57发展中国家是那些被世界银行和问卷分析所采用的属于中低收入类别的国家 58Ruth K. Oniang’o 教授, 就能力建设问题为评价组所做的背景文件。

56

以及那些支持和加强国家食品监管系统的活动。粮农组织和世界卫生组织与食品标准有关的能力建

设包括两大组织各种旨在：(i)加强发展中国家充分参与全球标准设立工作的能力；(ii)增强各国对影

响全球标准设立的问题（如贸易协定）的认识能力；以及(iii)加强各国的国家食品监管体系，包括

基础设施、国家质量与安全战略和政策、食品立法、食品检查服务、食品监管实验室、质量与安全

保障体系在整个食物链中的实施、以及与风险评估特别相关的科学和技术专门知识的所有活动。这

后来还包括由各国促进现行国际标准、建议和准则的执行。然而，能力建设并不包括国家食品安全

体系与标准无关的方面，如公共教育。

205． 在其总的有关健康的职权内，并且卫生部作为在其成员国内的特别合作伙伴，世界卫生组

织自然把主要工作中心放在消费者保护上。除此之外，粮农组织也起特别重视食品标准在促进国内

和国际贸易方面的作用，以及在更加普遍的意义上在经济发展总体框架中的作用。世界卫生组织倾

向于注重与食品有关的疾病的监督系统、卫生和营养方面的能力建设。粮农组织的能力建设工作也

已涵盖了食物产品生产和流通各个环节的食品安全问题，还涉及食典焦点问题的确立和各种委员会

的建立。尽管粮农组织主要与农业部一起工作，但在食品安全方面，它还与卫生部、贸易和中央标

准部门一起工作。

206． 各种行动可单独开展，也可与其他国际性或区域性组织、国际性或区域性金融机构、国家

政府、或政府组织共同开展。粮农组织在食品标准方面的一个主要合作伙伴是世界贸易组织，并且

粮农组织与国际原子能机构(每两年投入约 370 万美元用于食品安全工作)也有一个联合项目。与

UNIDO 合作，世界卫生组织采用一种综合性方法在撒哈拉沙漠以南的 7 个国家的食品加工业行业

中加强了质量法则的应用。这包括对撒哈拉沙漠以南的 7个国家的国家食品政策、立法、行政所进

行的一次调查。还向来自产业界、培训机构、立法机构的代表进行了有关有害物分析及关键控制点

的原理和应用方面的培训。

207． 在走访有关国家过程中，各国与评价组讨论了不同类型的能力建设计划的一些例子，在下

面的章节中，对这些例子进行了重点描述。

6.1成员的需求与粮农组织和世界卫生组织计划的重点

208． 走访各国所得出的一个惊人结论是当国际贸易和经济的效益岌岌可危的时候，能力建设活

动就会受到高度重视。例如，渔业的有害物分析及关键控制点领域的大量援助是被出口的发展中国

家由于不符合进口国所规定的要求而蒙受经济损失所驱动的。这就使表 1中证据得到了加强，即在

低收入国家，促进贸易被认为是食典标准最有用的职能。

209． 正如经济的优先重点已经阐明需要提供有害物分析及关键控制点方面的技术援助，在低收

入国家，经济上的必要性也对优先考虑国内食品安全问题产生了影响。尽管一些世界卫生组织的区

域战略给予食品安全以高度优先地位，但是世界卫生组织的实地官员们也承认，将食品安全置于国

家优先重点清单的首位存在着困难。在财力和人力资源有限的情况下，卫生部长已将其他方面的行

动如疟疾、肺结核、以及艾滋病做为优先重点，这些疾病也许继续会比食品源性疾病对健康更加重

要。来自国家访问的轶闻性的证据以及对问卷应答情况所做回顾却表明，极为需要在发展中国家提

高对于食品源性病症的了解，从而建立起适当的监督体系和数据库。在对问卷关于援助的优先领域

的回答中，发展中国家将建立食品源性疾病监督体系做为非常重要的领域之一（82％的被调查者）。

并且，53％的最不发达国家(LDCs)被调查者中没有一个有食品性疾病的监督体系，并且国家访问表

明，即使存在着这样的系统，也常常十分薄弱。

210． 能力建设援助的其他优先重点领域（根据对问卷的回答）59，包括增加风险评估和食品安

59 82.6%和 80.5 %的被调查者分别提到了风险分析包括数据和安全检查。

57

全检查、监督和监测方面的培训。 这反映出低收入国家能力最为薄弱的领域（也是根据对问卷的

回答），尽管对于后者，程度要小一些。对于低等和中等收入国家来说，需要解决的能力建设的最

薄弱领域均为风险评估和风险信息交流领域。对于低收入国家，在零售食品检查方面的能力建设也

被认为十分薄弱，并且它们需要这种能力建设。

211． 与其他国家相比，发展中国家并不认为发展立法是援助最为优先的一个方面。这也许是由

于食品法在缺乏监督和执行能力的情况下是无效的。国家访问表明了多重权限、重叠和过时的立法

是如何阻碍有效食品监管的。访问还表明最不发达国家在可执行法律方面需要有更好的依据来解决

其即期的食品安全和贸易问题。这仅靠将食典的标准转化成国家法律是不够的。的确，在许多国家

中，在最近的将来将没有能力在国内市场上执行这些标准的各个方面。粮农组织和世界卫生组织的

援助对于建立可执行的法律十分重要，这一点还以这样一种方式被设计来促进公民责任和公众教育

作为确保改进食品安全、减少欺诈、增强满足出口国际标准、以及发展国内贸易的一项综合性措施

的一部分。

212． 问卷的结果还指出，需要所有利益相关者（消费者、批发商、零售商、和当地加工者的参

与，以支持建立健康监督、规章和法律制定和执行的机构框架。对消费者、食品加工者和食品零售

商进行教育被发展中国家认为是对于改善消费者健康十分重要（除加强风险分析以外）。我们认为，

如果机构框架只依赖于行政人员，那么机构框架将无法获得由民间社会以主人身份参与所带来的利

益，并且将为公务员的腐败和不遵守法律提供机会。

213． 因此，总体上，受益国所认为的优先重点领域确认了下面所描述的粮农组织和世界卫生组

织开展的能力建设活动有效性。在提供能力建设援助时，一种明显的偏好是通过技术援助项目包括

设备，而不是通过短期的咨询、会议和研讨会来接收援助。超出一定规模的项目将保障更好的后续

行动、更好确定目标，从而产生更加可持续的成果。

214． 目前，发展中国家提出的食品安全重点所需的开发援助与认同这些重点的发达的成员国自

愿提供的捐赠量之间反差巨大。其中的原因包括许多政府援助被集中在最贫困国家和这些国家的人

民身上。拿粮农组织来说（没有世界卫生组织的类似数据），用于食品安全发展援助自愿性资金（信

托基金）与分摊会费（常规项目）间的比例为 0.1:1。与粮农组织总的技术性项目的相对比例为 1.5:1。

因此，粮农组织的能力建支持几乎是完全依靠其自身的资源来提供资助。

215． 发达国家和中等收入国问卷反馈表明，这些国家中有许多国家愿意增加其发展援助。其援

助的优先重点的主题事项在很大程度上与发展中国家所回答的要求是一致，但发达国家更加强调应

更多提供咨询和研讨会方面的援助，少提供设备援助。提供奖学金不是发达国的优先重点。

6.2粮农组织和世界卫生组织的政策和机构安排

216． 粮农组织和世界卫生组织不同的职权范围和管理模式影响了能力建设活动的实施和管理。

这些不同还反映在这两大组织如何确定和执行能力建设援助上。

217． 世界卫生组织将工作集中在一系列组织范围内的优先重点上，这些重点设立在 2002-2005

总体工作计划之内，包括食品安全。世界卫生组织食品安全全球战略的主要措施包括：(i)加强食品

源性疾病的监督体系；(ii)加强风险评估；(iii)开发新技术产品安全性的评估方法；(iv)提高世界卫生

组织在食典的科学和公众健康方面的作用；(v) 加强风险沟通和宣传；(vi)改善国际和国内合作；(vii)

加强在发展中国家进行的能力建设工作。这些优先重点构成了世界卫生组织内的全部工作，并且将

各区域办事处所开展的工作联系起来。在国家一级，与卫生部并酌情与其他部委举行磋商，帮助确

定应开展何种活动来针对该国和世界卫生组织的优先重点整体采取行动。世界卫生组织对成员国的

援助中有许多已被列入到该国预算分配之中。这些援助还利用了区域办事处和总部的工作。

58

218． 食品安全相关活动的焦点即 11个跨部门性优先重点之一，是设于世界卫生组织总部内的食

品安全计划局(FOS) 60。然而，在传染病监督、营养、健康和环境、使怀孕更加安全、促进健康这些

领域，与食品安全有关的技术问题是由世界卫生组织系统内的不同部门来解决。世界卫生组织和

PAHO（泛美卫生组织）有更多的技术人员在国家办事处工作，但这些人中很少有人有食品安全的

专门知识。在阿根廷的泛美食品安全中心(INPAZ)于 1995年从 PAHO-世界卫生组织获取了其修改后

的职权。该中心有 12 名专业人员，并在该地区提供技术合作服务。PAHO 也有一些处理次区域食

品安全事物的兽医公共健康顾问。在其他地方，如在地中海东部地区和南欧地区，世界卫生组织区

域办事处也拥有一些食品安全顾问。

219． 粮农组织通过一个战略框架来规定其合作层次上的优先重点，通过滚动性的中期计划来规

定其广泛性计划。向成员国提供的援助在很大程度上是由成员国需求所推动的，并主要通过项目包

括粮农组织的技术合作项目(TCP) 61来实施。粮农组织在其总部内拥有专门知识，由总部向各成员提

供技术援助。这些工作人员有些在营养司工作，也有些在农业部和渔业部工作，这些部门通过一个

生物安全部门间工作组来开展合作。专家还存在于粮农组织/国际原子能机构联合处。营养司由区域

/次区域办事处中在总部以外任职的营养官员提供支持，其他部门在这些办事处中也有在总部以外任

职的官员。然而，粮农组织对成员国的援助也受到实地人员不足的阻碍。国家办事处没有技术人员。

在各发展中区域，每个区域有两名处理各种营养和食品安全事务的官员，近东和北美除外，这两个

区域每个区域只有一名官员，中东欧地区也是如此。这些官员缺乏总部所拥有的广泛的专业化的技

术专长。目前，成员国对食品安全技术援助的需求已远远超出供给能力。

220． 食品和营养司在食品安全和质量事务中起牵头作用。其工作重点是用食典标准来协调食品

监管法规，并对使用和应行有关国际食品标准及国家食品质量和安全保障体系的国家政策、工具、

机制给予积极支持。渔业司通过其关于渔产品的消费、安全和质量计划，也参与了能力建设工作，

尽管其所关注的范围较窄。渔业怀司帮助各国实施质量和安全保障体系、有害物分析及关键控制点

整合、风险评估、以及成本效益。该计划依靠一个由丹麦资助的项目62，利用该项目的培训活动和

所提供的顾问服务。粮农组织也通过向本组织与国际原子能机构(IAEA)共同开展的工作提供资源来

支持能力建设。国际原子能机构和粮农组织联合分计划63 帮助国家食品和消费者保护机构实行有关

食品辐照的食典标准和关于由核技术及相关技术方法所产生污染物的食典标准，并且拥有一个实验

室培训设施。

6.3粮农组织能力建设活动

6.3.1粮农组织在能力建设方面的工作量

221． 1996-2001期间，粮农组织向食品安全能力建设提供的资助为 2490万美元。这包括经常性

计划活动（培训、研讨会、磋商会、顾问团、以及出版物）和项目。

6.3.2培训和研讨会

222． 与食品监管有关的培训和研讨会是目前粮农组织总部和区域办事处所执行的最大的活动。

另外一个能力建设的主要领域是风险分析。开展了大量的有害物分析及关键控制点方面的培训和研

60 FOS是保护人类环境局内的一个单位，人类环境保护局是要可持续发展和健康环境系统的一部分。 61由分摊会费资助。 62 粮农组织/丹麦皇家外交部渔业技术和质量保障区域间培训项目 63 国际原子能机构的活动是通过研究网络、技术合作项目、培训班，并与粮农组织的植物生产和保护(AGP)，农业支持系统

(AGS)、以及食品和营养(ESN)司，与世界卫生组织和国际贸易中心，以及与粮农组织国际原子能机构//世界卫生组织的国际食品辐照磋商组(ICGFI)的紧密合作来进行的。活动包括粮农组织/国际原子能机构食品和农药控制培训和查询中心的运行以及粮农组织/国际原子能机构农业和生物技术实验室所开展的支持活动，Seibersdorf。

59

讨会，尤其是渔业司。此项工作的积极影响在下面的插文 4中，通过列举粮农组织/荷兰皇家外交部

区域间捕捞技术和质量保障培训这一区域性项目做了重点介绍。

223． 1999－2000年，粮农组织制定和实施了一个关于乌拉圭回合和未来农业谈判的伞形计划。

该计划的第一阶段包括开展 14项次区域培训64。该计划由粮农组织、欧盟几个捐国共同出资。该项

目旨在提高对于现行的世界贸易组织协定的理解，使各国能够更加充分参与谈判过程，并对本地区

特别关注的问题展开讨论。培训过程中涉及的题目包括乌拉圭回合谈判有关农业的各种协定，如卫

生及植物检疫协议和技术贸易壁垒措施，以及与知识产权相关的贸易。粮农组织准备了一份有关农

业多边贸易谈判的资料手册，包括通过食典来协调根据科学并经过风险评估的各种标准。与食典、

风险评估、贸易有关的培训、研讨会、会议也已由粮农组织与世界卫生组织和 PAHO共同开展。

224． 与建立国家食典委员会和重点工作有关的培训和研讨会基本上是国家所开展活动。其目标

是增进食品安全标准和食品监管主要参与方对于食典的作用、职能、以及活动的了解，并且国家访

问表明，这些研讨会对于提高对采取多部门措施进行食品监管的必要性的了解十分有效。

225． 培训、研讨会、以及出版物也得到了国际生命科学协会(ILSI) 65的支持。除提供持续的财务

支持以外，国际生命科学协会所支持的活动并不是列入计划的粮农组织经常性项目的一部分，因此

并不一定总是粮农组织的战略优先重点。

226． 培训和研讨会主要是针对政府官员的，尽管与国家食典委员会有关的人员一般也包括私营

部门人员和民间社会代表。有关食品监管、安全和质量保障（包括有害物分析及关键控制点）的研

讨会的参加者通常更有针对性（食品检查者、食品加工者），并且产业界与能力建设活动关系密切。

227． 得到承认的是，一般来说，如果在培训和研讨会之后，紧接着再进行更加深入和有针对性

的培训，并形成能力战略的一部分，那么培训和研讨会就会有更大的作用。一般性培训有助于增进

对于食品安全和食品监管环节主要方面的了解。然而，如果缺乏随后的后续活动，这些培训就不足

以有效加强这一领域的能力。

6.3.3粮农组织项目活动

228． 在粮农组织技术合作计划下由分摊会费资助的食品安全项目只占技术合作计划资金总额的

5％，这是切合实际的，并符合粮农组织技术计划中给予食品安全的分配资源。除了建立起有害物

分析及关键控制点方法方面的能力以外，项目反映出向更加整体性方法发展的趋势。典型项目涉及

对食品法（和规章）机构框架建设的技术支持、对提高检查和分析能力（法律和规章执行）的技术

支持，以及对更新设施（法律和规章实施）的技术支持。许多项目还旨在通过培训和提供设备加强

国家食典委员会。

229． 更多采取整体的方法和更少地注重实验室反映了对有关食品安全的粮农组织技术合作计划

所做的上一次评价的结果66 。本次评价考虑了 1992至 1996期间所实施的项目。评价发现绝大部分

项目针对重点需求。58％的项目设计和实施良好。但项目在方法上过于标准化，并过于注重实验室

和实验设备，而这方面并不一定是优先重点。对某些考察的效力存在着保留意见，并且发现这些考

察在区域内进行时最为有效。咨询专家是高质量的，建议是切合实际和可操作的。总体上，有 44

％的项目被认为有助于产生良好的持续性影响，并且 46％在这方面是令人满意的。

64在非洲(4 次); 亚洲 (3 次); 近东 (2 次);欧洲 (2 次); 以及拉美 (3 次). 65 由食品工业所资助的私人机构 66农组织食品安全监管技术合作计划项目评价，评价报告 1998－99年。

60

230． 在国家访问期间，评价组讨论了粮农组织和世界卫生组织的能力建设工作，认为粮农组织

项目对存在的问题是有效的和合适的，并发现这些项目的持续性影响依赖于国家机构框架的稳定，

并且在较短的实施期内，项目对机构框架的影响有限。例如在某拉美国家，虽然知识被由有效地传

授，但加强食典的核心工作和委员会的目标却由于机构的变化而无法实现。在某亚洲国家，粮农组

织的援助已为提高获得出口证书能力提供了帮助，但这需要更好地与其他相类的政府计划结合起

来。但粮农组织工作的影响力却受到了限制，因为该组织几乎不得不完全依赖自身的技术合作计划

资源，这些资金只能支付最长期限为两年的小型项目的费用。

插文 4：渔业中的有害物分析及关键控制点 在二十世纪九十年代初，主要由于（进口国中）人们对公众健康关注的增加，质量控制和安全保障已成

为渔产品国际贸易中的一个主要问题。在采取新的更为严格要求以后，发达国家来自若干发展中国家的

渔产品进口受到限制甚至被停止。这些措施对于海产业和出口国家所造成的影响极为严重，造成就业减

少和数亿美元的外汇收入损失。 自有害物分析及关键控制点概念形成以来，粮农组织就参与了将有害物分析及关键控制点入渔业、培训、

传播有关质量保障的信息这些工作，这包括在有意向主要世界市场出口产品中引进国家将有害物分析及

关键控制点，开展良好制造操作规程和厂内卫生与质量保障的基本概念的培训。通过粮农组织/荷兰皇家外交部区域间捕捞技术和质量保障培训项目的几个阶段，活动已得到开展。项目对能力建设所产生的

效果和影响在一次评价中得到了肯定。项目取得良好效果和影响的两个关键因素是：(i)培训者的精心培训，包括为各组制定详细的课程，和在系统的研讨会之后采取后续行动；以及(ii)项目的培训教材将理论和实践两方面结合起来（例如将卫生和鱼处理/加工的基础培训与建立健康立法方面的信息材料结合起来。）

6.4 世界卫生组织能力建设活动

6.4.1世界卫生组织与能力建设有关的工作量

231． 世界卫生强调其在制定食品安全标准的作用，包括在国际标准制定过程中开展合作和促进

风险评估。最近的有关能力建设67 的食典文件表明，粮农组织援助对于与标准有关能力建设十分重

要，相比之下，所报的世界卫生组织这方面的活动相当少，这在非洲和亚洲地区尤为如此。只在最

近，世界卫生组织才将食品安全做为该组织 11 项优先重点之一。由于已批准将食品安全做为一项

优先重点，援助量目前正稳步增长。

6.4.2区域战略和研讨会

232． 在历史上，食品安全能力建设活动主要集中在食品中的有害物质上，并且这些活动是由营

养和兽医计划这些领域负责。在过去的 3年中，活动重点却发生了变化，并且世界卫生组织食品安

全全球战略提出了遍及整个食品生产环节的更加广泛的风险概念。

233． 世界卫生组织各区域正在开始制定区域食品安全战略，内容包括倡导、采用现化的综合食品法

律、规章和标准，积极参与食典，以及一个综合性的多部门政府框架这些方面。与“食品行动计划”相

关的研讨会于是就使检查者会聚在一起（例如 2000年有 15个国家参加了马尼拉研讨会）。

234． 在西太平洋地区，已有 20个国家参与了区域食品安全战略的制定，并且在东南亚地区，该

战略已经反映在国家层次的变化上，例如在印度，食典联络点与世界卫生组织共同工作已使得食典

在卫生和家庭福利部中成为食品安全的一个焦点。其结果是，世界卫生组织用于印度食品安全的资

金连续两年稳步增长，从 1998－99年的 23.9万美元增长到 2002－03 年的 52.5 万美元。孟加拉国

接受了很多为政府、卫生专业人员、食品工业、以及社区领导举办的与食品安全有关的技术培训活

67 食品法典委员会秘书处，关于食品标准和法规能力建设的报告，2002年 11月。

61

动。世界卫生组织还与孟加拉国合作制定该国的食品安全设想。

235． 在世界卫生组织东地中海区域，区域性行动计划发起一项活动来制定国家特征图，以确定

在一个国家的食品安全和食品监管方面，本国合作伙伴之间合作存在的空白和合作领域。 认识到

需要经过更新的综合性的国家食品法律，一个用于指导制定该区域食品监管体系的食品法规的手册

也正在编制之中。

236． 在非洲，世界卫生组织区域办事处正在对食品安全和卫生进行区域分析，以帮助制定国家

级的行动计划和战略参与行动。在坦桑尼亚和尼日利亚，在健康市场计划下，已向城市市场检查者

和街头小贩提供了有关食品处理方法的帮助和培训。世界卫生组织非洲区域办事处再次开展了健康

市场计划，并将其范围扩展至其他国家。加强莫桑比克和坦桑尼亚的食物性疾病的监督工作也在该

区域得到了支持。

237． 在拉丁美洲国家，世界卫生组织－PAHOR 食品安全中心(INPAZ)和 PAHO68正在建立一个

国家查询实验室网络，并与 IICA69在管理培训方面开展合作。

238． 将有关食品安全体系管理、检查体系和有害物分析及关键控制点的技术建议集中起来对于

需求是合适的。目前正努力加强食源性疾病的检查，如果要使食品安全体系对问题更有针对性，这

是一个关键因素。

6.5世界卫生组织和粮农组织在能力建设方面的合作范围

239． 正如以上所述，世界卫生组织和粮农组织在国家一级的合作在一定程度上受到两大组织对

成员国援助形式不同的限制。总体上，已认识到世界卫生组织和粮农组织之间在食品安全能力建设

方面缺乏合作的问题，尤其在国家一级的问题。然而，世界卫生组织和粮农组织也在很多行动上开

展了合作，如在南太平洋国家举办食品安全和食典全国研讨会70。

240． 最近主要的一项联合活动是在马喀什举办的世界卫生组织和粮农组织食品安全管理者全球

论坛(January 2002)，论坛将世界各区域的食品安全管理者召集在一起，讨论食品安全问题并交流这

方面的经验。讨论表明，全世界都认识到在从农场和渔船到消费者的各个环节上都需要采取行动。

与会者同意，迫切需要进行国家能力建设，尤其在发展中国家，以保障向其国民提供的食品的安全

性。

241． 在近东和地中海区域，两大组织之间合作的范围在过去几年最为重要。在过去两年中联合

举办的研讨会包括：

• 粮农组织/世界卫生组织/国际生命科学研究所风险分析：剂量反应评估区域研讨会；

• AFC71/世界卫生组织/粮农组织关于正在出现的食品安全问题和消费者保护国家间研讨会；

• 粮农组织/ 国际原子能机构/世界卫生组织建立真菌毒素分析的质量保障区域培训研讨会。

68 泛美卫生组织(PAHO)是一个有关美洲国家人类健康的独立的政府间国际组织，该组织也承担世界卫生组织美洲区域办事处的职能。

69泛美农业合作协会是有关美洲农业的一个独立的政府间组织。 70 2001 年 6 月 12－15 日, 粮农组织和世界卫生组织与其它方面合作，在巴布亚新几内亚的 Loloata 岛风景区(Boroko,

Moresby)举办了一个名为“国家食典委员会和制定国家食品安全行动计划”的研讨会。该研讨会由世界卫生组织和粮农组织的常规计划以及新西兰政府共同资助。2002年 7月 3－5日，粮农组织和世界卫生组织共同在在马绍尔群岛的Majuro举办了一个名为“食品安全与食品法典”的研讨会。该研讨会由世界卫生组织和粮农组织的常规计划资助。

71 阿拉伯消费者联盟

62

6.6 资助食品安全能力建立：全球行动

242． 正如前面章节中所强调的，食品安全能力建设，尤其在食品标准方面，主要是由两大组织

经常性计划资金（分摊会费）来提供资助。由经常性计划提供资金意味着支持的范围受到严重限制。

当能力建设是采用短期项目这种形式，而这种形式又使得两大组织目前所采用的要求得到全面支持

而不是在食品链中采取单独行动的整体方法难以应用的时候，能力建设的制度性影响就会降低。粮

农组织和世界卫生组织或与其他国际组织目前正在共同开展几项全球行动，以解决这方面的资源缺

口。

6.6.1粮农组织/世界卫生组织信托基金

243． 在 2002年会议上，食典执行委员会批准了一项建议，即创立一个 12年信托基金来促进发

展中国家和转型国家有关专家参与食典工作（定量和定性两种），并进行国家能力建设。该基金设

于世界卫生组织内，并通过自愿捐款来筹集资金。

244． 该项目的核心是食典，其首要优先重点是通过一个公开和透明的程序促进参加会议，还将

加强国家能力以建立强有力和协调一致的食品监管体系。这首先将通过的学生互换、知识转移和在

食典会议和相关研讨会上进行的专业建设来实现。

245． 基金还将努力保证世界各国和区域一级的专家了解目前食典的目的和目标，并且能够找到

有效参加食典活动所必需的特定国家的信息和数据。另外，该信托基金将提供一笔试验性资金来使

一些国家能够提出建议和信息供食典考虑和编制有关文件，这些文件将使发展中国家的问题、数据

和经验能被纳入到设立食品标准的过程之中。

246． 评价组强烈支持此活动，并且提出需要对一个公正和透明的受资助参会人的遴选程进行明

确阐明。评价组还建议，应有一个机制来保障后续行动的实施，从而使利用信托基金的人能参加活

动，并和其他所有感兴趣的利益相关者分享专业知识。为了使能力建设真正有效，参会的资助标准

必须与个人能力明确联系起来，以提高国家这一级的能力。

6.6.2 卫生和植物卫生措施能力建设全球基金

247． 世界贸易组织、世界银行、粮农组织、世界卫生组织和国际兽疫局已发起了一个跨机构的

卫生和植物卫生措施能力建设全球基金/框架，世界银行提供原始资金并由世界贸易组织管理。基金

将帮助发展中国家，尤其是最不发达国家，以及经济转型国家来建立或改进国家食品安全、动植健

康体系，这样就会：(i)保护食品安全和动植物的生命和健康，包括在适当情况下，将保护扩展到环

境保护；以及(ii)增加贸易机会。

248． 该活动包括四个主要方面：(i) 提高科学和技术专门知识（基于科学的风险评估）；(ii)提

高国际标准设立机构工作的参与性（通过建立相应的国家委员会）；(iii)工具的开发（包括一套手

册、指南、以及资源材料）；以及(iv)建立一个信息系统（生物安全联合信息系统，该系统提供了获

得国家和国际法规官方信息和文件的途径）。该基金设于世界贸易组织中表明，该基金总体上倾向

于贸易。

6.6.3 粮农组织食品安全信托基金

249． 粮农组织有两个包含食品安全内容的全球信托基金

63

(i) 粮农组织粮食安全和食品安全信托基金由粮农组织建立，做为一种由需求推动的资金来补充目前的信托基金，目前的信托基金支持粮农组织实地计划的关键内容。初步资金目标是 5亿美元。

由信托基金资助的项目将帮助成员国政府启动、加强、加快、扩大以下两个方面的活动：(a)粮

食安全及(b)防止发生跨境性害虫和动植物疾病的紧急情况。

(ii) 粮农组织关于生物技术、食品质量和安全、以及植物和动物卫生标准能力建设的综合计划。该计划食品安全部分的金额为 5650万美元，涉及的领域有：决策者准则、法律和法规方面、区域

和国家层次上的机构加强、人力资源开发、改进实验能力、以及食品监管计划的管理。

6.7 需要改进的方面

6.7.1 改进粮农组织和世界卫生组织的国家内协调

250． 在国家访问中，我们发现，似乎除了美洲引人注目地未被包括以外，在其他地区，，粮农

组织和世界卫生之间在国家一级上进行协调和磋商只是偶而为之。向各国提供的援助也缺乏协调，

并且援助并未成为总体战略措施的一部分或者被纳入到一个多部门综合框架内。

251． 虽然设计出一个全面的粮农组织-世界卫生组织中央或区域层次上72的联合能力建设计划十

分困难，但两个机构间在国家层次上的合作的确应得到加强，并且这对于避免重叠和矛盾至关重要73.。

首先，两大组织间应就所有有关食品安全（包括食品标准）的事务在实地展开更加系统的磋商和沟

通。其次，通过共同推动食品安全综合国家战略，在其他事务中可以进行更好的协调。由于他们各

自与技术部长的关系，粮农组织和世界卫生组织可以保证在国家内部长间更好的合作，并对食品安

全和食品监管以及食典的跨部门措施起到推动作用。由于世界卫生组织比粮农组织有更多的技术专

长在国家中得到延续，两大组织间的磋商能够帮助粮农组织的短期项目援助在设计和后续行动两个

方面对国家都更加有效。

252． 通过对职责范围更加明确的描述，还能够提高效率。尽管存在着一些两个机构都有着良好

业绩记录的领域－如街头食品和与营养信息交流和教育的联系。在每一工作领域内都根据其职权和

以往业绩情况确定一个牵头机构。

建议 41：两大组织应就能力建设职责的协调和界定原则达成协议，并保证将这些原则运用到各区域和国家办事处。食品法典委员应在其 2003 年 7 月的会议上得到该协议进展情况的通报。

6.7.2新的挑战

253． 由于各国所面临能力和挑战在有断变化，因此粮农组织和世界卫生组织的援助也需要向前

发展。在国家访问期间，评价组认为很明显，在一些特定领域需要得到发展，包括：

• 区域经济集团制定食品标准的活动，尤其是一些较贫穷国家集团如南部非洲开发共同体的活动； • 各国建立食典必要数据（和国家标准）所需的援助；

• 建立成本-效益系统来决定哪里存在着食品疾病的风险，并确定采取相应行动的优先次序。

254． 与私营部门和民间社会一道工作的新的方法或许与新的题目一样需要得到重视，举例来说，

这将加强：

72世界卫生组织和粮农组织具有完全不同的区域结构。 73 世界卫生组织国家合作战略可以对此提供帮助。

64

• 出口者的能力，以满足进口者的要求；

• 消费者和产业界在全国范围内参与监督食品安全法规的执行和参与教育活动等的能力。

6.7.3筹集能力建设资金

255． 如上所述，要应对发展中国家和转型国家对于食品安全日益增长的需求，就必须更加注重

两大组织在各自领域中的计划，尤其是世界卫生组织在食品安全问题上的计划。鉴于已经感到紧张

的经常性计划资源，只有从粮农组织世界卫生组织经常性项目资源以外获得对于机构改革来说更具

有实质性和更长期限的资金支持，才能够以可持续的方式实现这些计划。原先报道过的全球行动当

然也应向这一方向发展。应做出重大的努力，为粮农组织和世界卫生组织在发展中国家联合或单独

开展食品安全能力建设筹措赠资金。

建议 42：为了筹集能力建设资金，建议根据粮农组织/世界卫生组织食典信托基金更广泛的目标将现行基金进一步扩展成用于国家体系能力建设的并具有灵活体制保证有意捐赠者能够指定资金用途的重要的多捐助者信托基金。为该基金的建立，必须对两大组织的能力建立职责进行明确的描述。

6.8 食典在能力建设中的作用

256． 食典能够以若干特定的方式在能力建设中起到重要作用。提高发展中国家的参与（比如通

过信托基金）有助于参与国之间增加信息和知识的交流。食典还在确立提高参与食典能力的优先重

点、应用食典标准、以及鼓励双边援助方面起到重要作用

7. 结束语

257． 本次评价采取向前看的方式。食典及其两个母体组织都必须继续向前看，跟上各国科学发

展的快速步伐、尤其要跟上食品和健康、机构建设发展的快速步伐，还要跟上人类对于经济和社会

发展、贸易、以及消费者保护的需求观念变化的快速步伐。食品生产、加工、以及分配部门的推动

作用是改革的主要动力。将工作审查持续下去并定期进行深入评价必须制度化。

258． 我们设想的实现本报告中的各种建议的时间范围是马上开始到 2003年食典委员会会议。在

近期，为尽早并持续地开展行动来实施被接受的建议，我们提出以下建议：

• 粮农组织和世界卫生组织管理机构应尽早确定资金需求和新的管理安排；

• 食品法典委员会本身应尽早采取行动来实施评估建议，以免被提交食典综合主题委员会而失去动力。

• 做出重大努力来筹集资源，并适当加强发展中国家尤其是最贫穷国家的能力建设。并且

• 在粮农组织、世界卫生组织、以及食典的主席和副主席之间建立起一个工作组，对评估建议采取后续行动，并对建议的实施情况进行监测。

65

•

所提出的建议对于本次评价的四个主要目标的贡献

图 5：主要建议 目标 1：加快标准决策的速度；目标 2：提高发展中国家成员国的参与标准制度过程的程度；目标 3：标准有效性不断增加；目标 4：发展中国家能力建设

1 2 3 4 主要责任

食典 建议 1：食典的范围应完全包含与健康相关的食品标准的各个方面，包括在特殊膳食用途食品、健康要求和营养强化方面的工作，关于

包装材料的新工作，以及食品中的工业处理剂。

食典

建议 2：食典不应在与健康无关的领域开展额外的工作。 食典 建议 3：标准的优先重点：1、消费者健康和安全；2、发展中国家的商品；3、发达国家的商品；4、关于非健康和非安全问题的信息标识。

食典

建议 4：应为食典制定明确的职权，并应经过粮农组织大会和世界卫生大会的批准。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 5：粮农组织和世界卫生组织应规定提交给粮农组织和世界卫生组织管理机构考虑的食典的正式建议如何引起这些机构的重视。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 6：制定关于可接受保护水平的准则，供风险评估者向食典提出科学建议时使用，并减少世界贸易组织中分歧的范围。

食典

建议 7：食典办公地点仍应在粮农组织和世界卫生组织内，但在研究优先重点和其工作计划的管理方面，应有更大的独立性以及权力

和责任。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 8：与国际兽疫局的合作应正式化并得到加强。并应继续与国际植物保护公约保持合作。

食典 / 国际兽疫局

建议 9：执行委员会应被一个执行局所取代，执行局应每 6个月召开一次会议，赋予其战略和管理职责，但无考虑标准的权力。执行

局的职能将是通过在战略规划、预算和监督方面帮助委员会来提高

速度和效率，包括：

食典 粮农组织 /世界卫生组织

建议 10：执行局应当小规模，并包括来自消费者、产业界、也许还有初级生产者的 2－3 名观察员；食典秘书、粮农组织、世界卫生组织正式参加执行局。

食典

建议 11：标准制定的管理职能应在食典中得到更大程度的重视，并应从食典委员会委托给一个较小的机构。在这种情况下，应考虑设

立一个标准管理委员会来行使这些职能，否则这些职能就需要由执

行局来承担。

食典

建议 12：理想的情况是食品法典委员会每年都召开会议，但如果执行局和可能设立的标准管理委员会能有效地履行其职能，就有可能

通过延续每两年召开会议的作法来减少费用

食典

建议 13：食典秘书处应当有更多的职能和更高级别的工作人员 粮农组织 /世界卫生组织

建议 14：秘书处最好通过成为粮农组织的一个独立部门而不是继续下属于营养处，来获得其所需的独立身份及更高的地位和权力。秘

书处将继续向粮农组织和世界卫生组织报告工作，但根据赋予食典

更大独立性的计划，食典秘书任命将在会商食典的情况下进行。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 15：增加秘书处的资源 粮农组织 /世界卫生组织

建议 16：审查食典各委员会的工作，以对其进行优先，并利用有一定时限的工作组.；在商品委员会中将对健康问题的考虑减少到必要的最小程度。

食典

建议 17：在下一个两年内对区域委员会的职权和工作进行审查。 食典 建议 18：各委员会和工作组的工作应具有时限性。 食典

66

图 5：主要建议 目标 1：加快标准决策的速度；目标 2：提高发展中国家成员国的参与标准制度过程的程度；目标 3：标准有效性不断增加；目标 4：发展中国家能力建设

1 2 3 4 主要责任

建议 19：清楚划分风险管理和风险评估的职责 食典 粮农组织 /世界卫生组织

建议 20：主要通过利用专家开展闭会期的工作来制定标准 食典 建议 21：会议报告应以行动为本，应集中在决定上。 食典 建议 22：标准应被应用于主席选举，并且他们应经过培训和评估。 食典 建议 23：对于各标准，目前有 8个步骤的程度应被简化为有 5个步骤的程序。

食典

建议 24：一致应成为准则，并应制定一致的明确概念。如采用投票表决，应只在食品法典委员会中进行，并应为 2/3多数。

食典

建议 25 应鼓励发展中国家协调其立场，并且在各委员会会议上，应以集团立场的形式提出其立场

食典 区域委员会

建议 26：应鼓励各委员会任命地位相同的共同主席，一名可以来自发展中国家

食典/ 东道国

建议 27：保证真正的食典观察员代表（通过更加严格的标准）＋执行局和标准委员会中的观察员代表

食典

建议 28：增加东道国对：(i) 增加会议之间的工作；和(ii) 在共同主席国召开的会议的支持

食典/ 东道国

建议 29：把增加资源来更新食典站点当作一项紧急事务。 粮农组织 /世界卫生组织

建议 30:建立具有贸易重要性的国家标准包括其应用和分析方法的数据库。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 31：粮农组织和世界卫生组织应当详细地计算食典秘书处需要增加多数费用来实施得到同意的建议，并且提供增加后的必要的核

心资金。

粮农组织 /世界卫生组织

风险分析和专家建议 建议 32：，批准鱼和渔产品食典委员成为永久性委员会 粮农组织 /世

界卫生组织 建议 33：应有一个用于科学建议和风险评估的明确预算和人力资源分配。应保留预算的一小部分供粮农组织和世界卫生组织使用以满

足其自身的需要，其余应明确保证用于食典优先重要工作。粮农组

织和世界卫生组织应提出有关建议供 2003 年 7 月食典委员会会议讨论。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 34：增加风险评估资金是应给予最优先考虑的一件事情 粮农组织 /世界卫生组织

建议 35:世界卫生组织和粮农组织应支持收集涉及膳食和生产过程更广范围的数据。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 36：应做出预算规定来向承担风险评估工作的独立专家支付报酬，同时，应制定出严格的时间期限和质量要求。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 37：在本次评价结果的基础上，应立即就专家建议和风险评估开展一项资咨询研究，并且在此之后应在食典举行专家磋商和讨

论。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 38：建议一个科学委员会来支持专家建议和风险评估。 粮农组织 /世界卫生组织

建议 39：为粮农组织和世界卫生组织的科学建议活动设立一个共同协调员的职位。

粮农组织 /世界卫生组织

建议 40：建议粮农组织尤其是世界卫生组织显著增加其对食典的健康风险评估和专家建议的捐献。

粮农组织 /世界卫生组织

能力建设 建议 41：两大组织应就能力建设职责的协调和界定原则达成协议，并于 2003年 7月向食典委员会报告。

粮农组织 /世界卫生组织

67

图 5：主要建议 目标 1：加快标准决策的速度；目标 2：提高发展中国家成员国的参与标准制度过程的程度；目标 3：标准有效性不断增加；目标 4：发展中国家能力建设

1 2 3 4 主要责任

建议 42:根据粮农组织/世界卫生组织食典信托基金更加广泛的目标将现行的基金扩展成具有灵活体制的重要的多捐助者信托基金。

粮农组织 /世界卫生组织

68

附件一：评价组和专家组

评价组：

团长：

Bruce Traill博士（英国），英国里丁大学农业食品经济系主任、教授，英国

成员：

Rachel Bedouin（法国，）粮农组织评价官员，粮农组织，意大利罗马

Katharine Gourlie（加拿大），原加拿大工业部消费者产品局局长，目前为食品安全和消费者事务独立

顾问

Jerri Husch博士（美国），世界卫生组织管理官员

Alicia Lustre博士（菲律宾）世界卫生组织管理官员

专家组74

主席：

Alejandro Cravioto医学博士（墨西哥），墨西哥国立自治大学医学院院长

成员：

Irina du Bois（瑞士），Nestec公司副总裁，法规事务和环境负责人。

Ken Buckle 博士（澳大利亚），新南威尔士大学理学院教授，负责国际开发的副院长，食品科学技术

国际研究院院长。

Dilma Scala Gelli（巴西），Adolfo Lutz研究院公共卫生实验中心食品微生物实验室主任，圣保罗州。

Spencer Henson博士（英国）。圭尔夫大学农业经济和贸易系及消费者研究系副教授。

Anwarul Hoda委员（印度），印度国际经济关系研究委员会，世界卫生组织前副总干事。

Liu Xiumei医学博士（中国），中国疾病控制和预防中心医学教授，微生物和天然毒素所所长。

Diane McCrea（英国），食品和消费者事务独立顾问，消费者国际食典事务顾问。

Ruth K. Oniang'o博士（肯尼亚），Jomo Kenyatta农工大学前食品科学及营养教授，目前为独立顾问。

Kaye Wachsmuth博士（美国），前美国食品安全及监督局公共卫生及科学副主任，食品卫生食典委员

会主席。

74 Abderrahmane Hilali博士（摩洛哥），植物保护、防治技术及打击舞弊局局长，被任命为专家组成员，但未能参加该工作。

69

附件二：工作职责范围

评价的目的

食品法典委员会、世界卫生组织和粮农组织的秘书处、及粮农组织和世界卫生组织的管理机构现

在要求对食品法典委员会及粮农组织－世界卫生组织在建立国际食品标准、指南和食典操作规程的工

作进行多方面的深入的独立评价。粮农组织应计划委员会的要求，承诺在 2003 年 5 月向其管理机构

提供该组织食品标准工作的独立评价（根据该组织标准评价操作规程实施）。世界卫生组织应 2000

年世界卫生大会的要求，承诺研究粮农组织/世界卫生组织的工作关系，以增加世界卫生组织参与食典

工作、支持将健康考虑纳入国际食品贸易。在 2001年 9月的食品法典委员会第 49届（特别）会议上，

其执行委员会述及第 42段“执行委员会欢迎这项动议（综合检查粮农组织/世界卫生组织食品标准联

合计划），包括检查过程中的外部参与的建议”。

因此评价的目的是向粮农组织和世界卫生组织管理机构及其各自的秘书处、以及粮农组织－世界

卫生组织食品法典联合委员会的层次上向未来政策、战略和管理的决策制订提供投入。本次评价将在

所有各个方面对保护消费者健康、发展国际75和国内贸易和相关伦理考虑的食品标准的全球需求进行

研究。采用这种方式，评价将研究生产者、工业贸易者、消费者和管理者的各自要求。

本次评价将为未来适用的标准或替代方法提供建议和考虑，以满足消费者保护、特别是健康风险

的全面目标，保证公平的食品贸易。本次评价也将提供其它考虑，使未来的食品标准能使发展中国家

和发达国家及进出口商在合理的直接和间接成本基础上获得满意的足够效益。因此，本次评价的方式

是，在对过去工作情况、现有的及新出现的挑战、以及创新思想进行研究的基础上，对未来做出规划。

评价的范围

本次评价将包括但不限于下列问题：

i) 有关情况和挑战，包括：

! 作为工具的标准的有效性和充分性：

! 防止食源性疾病和其它健康风险；

! 食品安全风险管理；

! 消费者保护；

! 贸易和经济发展；

! 生产实践。

ii) 在官方政府层次上，不同类型的国家在进出口和国内贸易标准、特别是标准的有效性和可接受

性方面的期望：

! 科学依据；

! 风险水平和采用预防为主的办法；

! 将简化检验和透明度作为贸易的参考点；

! 标签和说明书的可比较性（如在有机食品中）；

! 伦理和文化考虑；以及

! 综合性和通用化程度。

iii) 官方政府层次上不同国家组在标准建立的机构机制上的期望，包括：

! 食品法典委员会及其附属机构的结构和程序；

! 给予粮农组织和世界卫生组织委员会，包括秘书处和专家委员会工作的技术和管理支持；

! 参与决策过程的可能性和限制；

75 包括特许交易

70

! 完成这些工作的直接间接成本及支付途径。

iv) 发展中国家的特别利益，如：

! 对实施标准的帮助；

! 参与标准建立过程；

v) 生产者、工业和民间社会的期望，以及他们对国际标准制订可能产生的影响；以及

vi) 有关标准制订组织（如国际植物保护公约、国际兽疫局）的机构间关系。

现行的安排对满足上述要求的影响。努力与其他标准制定组织的工作和方法进行对照和比较。

包括总体充分性在内的评价领域包括：

vii) 粮农组织和世界卫生组织回应;

viii) 国际贸易结构中的现有标准和重要遗漏（质量、包装、简化申请等）；

ix) 作为建立用于国内商业的国家标准的模型的标准的充分性；

x) 机构安排的充分性，包括检查的独立性、利益冲突和成员的责任；以及

! 食品法典委员会及其附属机构的结构；

! 食品法典委员会的工作方法（包括提议对法令、规章和传统程序进行修改的权力）；

! 食典秘书处的结构和管理；

! 顾问委员会和专家组的结构；

! 同样的安排是否可以充分和有效地满足贸易标准的需要和发展中国家建立国内贸易标准的需要；

! 各国对此过程的参与；

! 非政府利益相关方的参与；

! 有关各委员会的机构、程序和秘书处安排的各个方面（科学、沟通、伦理、政策、管理方式和政

治）的效率和有效性；

! 粮农组织、世界卫生组织本身以及通过其它合作伙伴对发展中国家所提供的帮助；

! 与标准制定和负责法规框架的其他国际机构及世界贸易组织的关系。

基于上述分析、创新性的前瞻思维、以及对来自以下几个方面的潜在优势得出了未来所存在的问题。

xi) 在下面几个方面，与现行方法有很大潜在不同的方法。

! 通过实现国际和国内贸易的透明性来保护消费者（特别是健康方面）和发展经济；

! 在国内和国际层次上的标准建立；以及

! 其它的制度和资金安排。

xii) 如果为国际贸易建立的食品标准被允许成为发达国家和主要贸易国的保护物，那么对发展中国家所造成的影响。

xiii) 为发展中国家的能力建设和参与标准制订过程筹措足够的支持。

评价管理和实施的安排

评价的管理：为保证其独立性，评价将由粮农组织和世界卫生组织的评价处共同管理。他们将在所有

实质问题上咨询世界卫生组织和粮农组织的有关技术部门，包括评价专家和独立专家组成员的遴选。

通过评价管理者把粮农组织和世界卫生组织技术部门作为技术投入，可以通过评价管理者与评价组和

独立专家组讨论其关注的问题、想法和疑问。

评价组：评价组将根据其职权进行评价的核心工作，包括 5名核心成员，他们可以灵活地调用技术资

源人员（根据预算）：

a) 经粮农组织和世界卫生组织同意，具有政策背景并对有关问题有明确认识的、完全独立的高级别的组长；

b) 两名代表食品标准主要方面的独立技术顾问―分别由粮农组织和世界卫生组织各任命 1名；以及

c) 粮农组织和世界卫生组织评价处各 1名高级代表。

独立专家组：独立专家组将审查评价的职责范围和初步工作计划，提出需要的任何修改意见，提出在

评价中应引起注意的疑问和问题。专家组将被特别期望能在评价过程中提出可供研究的创新性和不同

71

的想法。独立专家组将被再次召集并与其他相应的评论者一起研究评价组的初步报告，并提出意见，

然后评价组再对认为需要的地方作修改。专家组还要起草自己的报告，对评价结果提出看法，并作出

适当的补充和修改建议。在评价过程中，将向专家组通报进展情况，评价组也可能向专家组提出任何

疑问。专家组通过其主席和粮农组织/世界卫生组织评价管理机构，可以在评价中通过实质性讨论对评

价组提出补充意见。

独立专家组拥有 1名由粮农组织和世界卫生组织以协议方式选出的完全独立的主席。专家组成员还包

括根据其在食品标准相关领域的知识、和在食品标准和食典在未来全球食品体系中如何发挥作用这一

问题上具有的创新思维能力所选出的 8名76外部独立专家。这 8名独立成员将由粮农组织和世界卫生

组织以统一的标准分别各自任命 4名。专家组在组成上将是多学科的、具有地域代表性的、性别平衡

的，并在食品安全控制、公共卫生、国际食品贸易、食品标准、消费者权益、食品安全研究、风险沟

通、以及国际合作与发展这些领域中具有多样性的观点。

其它咨询和评审：评价管理将把职权范围和评价报告草稿提交给扩大的评审组提出意见。该组是作为

评价组的信息和咨询资源，包括食典的主席和 3名副主席以及工业和消费者的至少 1名代表77。

报告：评价报告的初稿将被提交给世界卫生组织和粮农组织的秘书处、独立专家组和上述扩大了评审

组，以听取他们的意见。评价组根据这些意见做必要的适当修改。独立专家组的意见和他们希望提出

的其它建议将和评价组报告一起被呈交给粮农组织和世界卫生组织的总干事，并于 2003 年与评价组

报告、以及两个秘书处的反馈意见一起提交粮农组织和世界卫生组织的管理部门及食品法典委员会。

76 后来增加为 9名 77 产业界和消费者代表最终没有增加，因为他们被包括在专家组成员中

72

附件三：食品标准工作的资源使用和资源需求

1. 为了使粮农组织、世界卫生组织、以及食典就实施本报告建议的可能性展开讨论，评价提供了一些现有资源的详细情况。

食典资源

表 1食典预算和支出（千美元） 1996-97 1998-99 2000-01

粮农组织和世界卫生组织贡献 预算 支出 预算 支出 预算 支出 食典－总额 4,620.0 4,609.0 4,516.0 4,381.0 4,732.7 4,371.2 其中，粮农组织 3,688.0 3,547. 4,151.0 3,430.0 3,763.7 3,463.7

其中，世界卫生组织 932.0 932.0 969.0 951.0 969.0 907.5

直接对秘书处的预算外支持 日本 GCP/INT/712/JPN 126.3 252.00

法国 GCP/INT/025/FRA 54.2 108.30

韩国 GCPA/INT/013/ROK 227.80 上述各年的食典预算信息在 ALINORM 97/5、ALINORM99/5 、及 ALINORM 01/5这些文件中被予以公布。根据 ALINORM 01/5 中的描述，2002－2003 年度与食典无严格关系的各类活动，主要是按国开展的活动及特别专家磋商组，被从食典预算转拨到粮农组织计划实体“质量控制与消费者保护及食品安全评价”中。将帐户排

出有意义的次序，并反映实际食典工作。1996－97年至 1998-99年粮农组织预算及支出被调低了 881,000美元，2000-01年被调低了 316,480美元。

2. 食典目前每两年度的核心预算为约 500万美元，2000－01年度的支出节余主要是由于人员空缺。

其中粮农组织贡献约 80％，世界卫生组织约 20％（表 1）。该核心预算与国际标准组织的每两年度约

4000万美元的核心预算相比较。各成员对秘书处人员的贡献最近一直为每两年度近 60万美元（表 1）。

此外委员会所在国贡献约 350万美元的直接成本并以人员成本的形式投资相同的数额―表 2。这样食

典的直接成本总额为每两年度 1400万美元（每年 700万美元），包括区域委员会所在国的支出和成员

的其它自愿投入。其中粮农组织和世界卫生组织的核心定额预算约占三分之一略多。

3. 正如在表 2 中可以看到的，主办国用于平行活动和总委员会每次例会的成本大于商品和产品委员

会，尽管人员使用的情况并不固定。这部分是因为例会与商品委员会相比每年都有平行活动。成本也

呈急剧上升，尽管其数据并不稳定。

4. 主办国资源的很大部分用于会议成本，通过缩短会议和较多地依靠例会工作，特别是小规模的当地会议和采用草稿的咨询及在小规模当地会议上对成员的咨询及电子咨询，相信应该有相当大的潜力

来改变这个平衡。然而由于在第三国召开的会议增加，平行委员会和总委员会标准建立任务的复杂程

度及数量持续增加，预料成本亦继续上升。另一方面，对于商品和产品委员会，他们应根据建议削减。

增加成本的吸收可以通过共同主办的方法。通过分担平行委员会的工作，或在统筹下建立特别工作组

由其它地方主办，也可以减少单一国家的负担78。利用附属工作组带来的协调问题较少。

78 分担或附属特别工作组的例子有：1）特别饮食用途的营养和食品；2）食品添加剂和污染，它负责添加剂污染和真菌毒素，包括大量不同领域的工作；3）食品标签和 4）一般原则。

73

人.月 表 2 2000－01 两年主办食典委员会和特别工作组的支出（不包括区域委员会）

直接成本 （千美元） 专业人员 支持人员

2001-02年主办政府用于委员会和特别工作组的总支出 3,493.6 233 286 每个委员会的平均数

商品和产品委员会 2000-2001年每个委员会的平均支出 109.3 13.3 8.4

其中 例会和预备会议之间 3.1 7.3 3.4 会议 106.2 6.0 5.0 文件 24.6 同传 33.8 其它，包括设施 47.8

2000-2001年每次例会的平均支出 61.2 9.3 6.1

其中 例会和预备会议之间 2.1 4.8 2.3 会议 59.1 4.5 3.8 文件 13.7 同传 18.8 其它，包括设施 26.6

横向及综合主题委员会 2000-2001年每个委员会平均支出 245.2 10.5 19.3

其中 例会和预备会议之间 8.6 6.2 6.2 会议 236.6 4.3 13.1 文件 47.3 同传 50.8 其它，包括设施 138.5

2000-2001年每次例会的平均支出 134.9 5.6 10.2

其中 例会和预备会议之间 4.8 3.3 3.2 会议 130.1 2.3 7.0 文件 26.0 同传 28.0 其它，包括设施 76.1

5. 表 3 说明食典核心预算中分科目的支出比例，表 4 是分区域的。支出的两个最大科目是人员（如

果包括顾问的话，则从 43％上升到超过 50％）和文件（23％）。评价发现在国家访问中所有谈到感受

的都说食典秘书处的战线拉得太长，很难看到经济地再分配工作的可能性。评价组检查了秘书处内部

的工作分配，发现提高人员效率的余地很小。通讯技术的改进可能部分减少在信息职能、有关特别要

求、发送文件等方面的时间。这方面现在消耗了 18％的专业人员和 25％的支持人员的时间。但是，

本次评价所设想的扩大了信息职能将需要总体增加资源总量（见下）。

表 3 分支持科目的食典资源使用分配 1996-97 1998-99 2000-01

人员 46.0% 45.2% 43.2%

其中专业人员 25.7%

其中一般人员 17.5%

顾问等 15.7% 14.0% 7.7%

会议（口译等） 6.9% 2.5% 12.9%

文件 19.5% 24.8% 23.4%

工作人员和与会者差旅 10.6% 7.8% 11.7%

其它运行支出 1.3% 5.6% 1.2% 100.0% 100.0% 100.0%

74

支出比例 表 4按工作领域划分的食典秘书处常规预算支出分配 非工作人员

% 专业人员％ 一般人员% 总比例

对委员会和标准工作的全部支持 88.7% 73% 73% 82% 委员会和执行委员会 11.3%

区域委员会和协调 25.7%

政策和程序(食典总则委员会) 2.1%

食品标准工作小计 49.6%

食品标签和营养的一般标准 3.5%

食品安全标准 15.4%

特别食品成分标准 7.9%

食品监测、检验和颁证标准 3.9%

最终文件发放 19.1% 6% 8% 14%

食典信息 9.3% 18% 25% 14% 与联合国系统（粮农组织－世界卫生组织）、世界贸易组

织和其它标准组织的协调及对及提供的支持 2.0% 9% 2% 4%

100.0% 100% 100% 100%

6. 食典资源需求的增加：应采取更大的努力来减少记录决定而不是背景讨论的文件，可以使目前的预算吸收建议中指出的文件需求显著增加的问题，包括标准委员会和科学委员会的建立。由于由科学

家在专家委员会制订标准草案，可以使食品专业人员减少标准方面的工作，使食典委员会减少时间和

文件。但是，除了制订文件以外，大部分其它支出领域可能为满足增加工作量和改进后的程序而有所

增加。

7. 食典秘书处目前有下列职位：

" 专业人员 6名，其中 1名 D1，1名 P5，2名 P4，1名 P3和 1名 P2；

" 一般服务人员 7名，其中 1名 G5，2名 G4和 3名 G3。

8. 可以设想，将有两方面需要得到增加资源，一方面需要增加高级职位，以使秘书处起到更大的执行作用，另一方面要扩大秘书处的规模，以满足工作量的增加和加强通讯职能的需要。因此专业人员

在高级水平而不是低级水平上的职位可能增加。由于改变的工作方法和现代技术，相信现在的一般服

务人员可以支持更多的专业人员，包括从政府借调来的专业人员。表 5归纳了食典秘书处及其附属机

构和食典会议可能增加的支出。如果所有建议都能得到实施并立即产生作用，食典增加的核心基金将

需要每两年度增加约 140万美元。

75

表 5 每两年度食典增加支出的示意性估算 千美元 总资金 1,390 每年增加一次委员会会议－不包括增加的文件费用 450 标准委员会（每年一次，4天）－包括增加的文件费用 146

其中 会议费 95 发展中国家代表（20名）旅费 51

执行委员会/执行局会议（每年两次－2天）所增加的执行委员会开支 22

其中 会议支出－吸收的附加文件支出 22 发展中国家代表的旅行 不增加 秘书处 794

D2级执行秘书 292

P5级高级官员 252

支持改进通讯职能的资源 100

其中

支持标准开发所增加的咨询、法律审查等 150

独立风险评价和专家建议

9. 表 6 归纳了 2000－01 年风险评价专家会议的直接支出等。可以看到世界卫生组织支付了略高于

50％的支出（主要来自预算外资源），而粮农组织也对微生物风险评价作出了实质性贡献。由于粮农

组织同时还为共同秘书处和官方语言的出版物提供支持，它总的贡献超过了 50％。

粮农组织 世界卫生组织 表 6 2000－01 两年专家会议的直接支出 支出 占总额百分

比 支出 占总额百分

比

总支出

微生物风险评价联席会议（3次会议）

180 38.5% 287 61.5% 467

生物技术专家咨询（3次会议） 172 51.5% 162 48.5% 334

食品添加剂和污染联合专家委

员会（4次会议）

319 40.5% 469 59.5% 788

农药残留联席会议（2次会议） 190 60.9% 122 39.1% 312

总计 861 45.3% 1,040 54.7% 1,901

10. 专家机构和专家建议所增加的资源：上面已经讨论了扩大并将这项工作置于更坚实财政基础的重要性。提供支出增加的准确估计是不可能的，但表 7提供了按重点性次序做出的估计。即期增加的支

出为每两年度约 250万美元，尽管认为某些来自产业界的收入可能上升，但这种情况不会立即发生，

而且可能被提供更迅速和更充分的服务所完全消耗。

76

表 7每两年度用于专家建议支出增加的估计（在工作方法没有重大变化的情况下） 千美元 总资金 2,455 带有秘书的 P5级协调员，旅行和日内瓦小额咨询预算 490 每年 1次科学委员会会议（3天） 142

其中 会议支出 96 发展中估计成员旅行 46 文件 已被吸收 微生物风险评价联席会议（增加 50％） 310 其中 会议，包括文件 235 咨询 75

食品添加剂和污染物联合专家委员会 300

其中 顾问费支出 200 其它 100

农药残留联席会议 712

其中 方法不变情况下工作增加 1倍 312 顾问费支出 300 其它 100

其它专家建议（假设直接支出和顾问支出初步增加 1倍） 500

粮农组织和世界卫生组织对食品标准工作的支持

11. 表 8归纳了粮农组织对食品标准和直接与食品安全工作相关支持的总支出，总额为每两年度 1700

－1800万美元，其中约 1500万美元来自成员国的估计贡献（常规项目）。技术项目中与食品安全有关

的工作吸收技术项目常规预算总额的约 3.6％。在本组织来自常规计划资金的技术合作项目下约 4.7％

与食品安全有关。食典工作占粮农组织常规计划中与食品安全有关支出的 28％，风险评价和专家咨询

占 10％，各种形式的能力建设占其余的 62％。世界卫生组织没有提供类似数据。

12. 重要的是在能力建设贡献中，粮农组织常规计划资金超过了自愿捐赠。与食品安全相关的工作中，预算外技术合作资金与技术项目的常规项目资金之比是 0.1:1，而预算外领域的计划从整体上超过了粮

农组织技术计划的常规计划，比例为 1:1.5。

77

表 8 粮农组织对食品标准和有关工作的支持 1996-97 1998-99 2000-01

估计总额（包括预算外自愿捐献和国际原子能机构） 18,345 18,407 17,652

来自常规计划的支持（成员国的估计贡献）－千美元 15,450 15,512 14,757

分用途的百分比－常规计划 对食典的支持 28% 风险评价和专家咨询 10% 其中 -农药残留联席会议 3% -食品添加剂和污染联合专家委员会 4% -微生物风险评价联席会议 2% -其它 2%

能力建设 62% 其中 对其它食典有关工作，包括国家食典委员会的支持 9% 加强食品控制和消费者保护研究所（一般性） 9% 和国际原子能机构联合工作 7% 渔业标准（危险分析和关键控制点） 2%

食品进出口（世界贸易组织－能力开发） 5% 粮农组织技术合作项目 29%

千美元 来自其它资源用于食品标准和辅助工作的能力开发活动 （仅为概数）（千美元）

1996-2001总计 每两年度平均

总计 8,686 2,895

其中 预算外总额 3,767 1,256 " 成员国信用基金（一般性） 767 256

" 成员国信用基金（渔业） 3,000 1,000 由国际原子能机构/粮农组织联合办公室支持的国际原子

能机构运作资金 4,919 1,639

注意：1996－97和 1998－99年度总支出较高是因为在该两年度用于世界贸易组织的能力建设和由需求推动的技术合作项目的其它波动所产生的特别支持的增加。

78

附件四 问卷分析概述

引言

以下各表来自 3份问卷的回答分析：

(i)成员国问卷分发给所有食典成员、以及是粮农组织及世界卫生组织成员但非食典成员的国家；

(ii)观察员问卷分发给所有食典观察员、以及各非食典成员的世界卫生组织观察员；以及

(iii)国家组织问卷登载在食典网址供有兴趣的国家组织完成，并通过部分食典观察员分发给其成员。

" 发给成员国的问卷：

表 1：类目定义（分组以便分析）

表 2：分人均国民总收入和经济规模的回应数量和未回应数量

表 3：分食典区域的成员国回应和未回应数量

表 4：食典标准对不同类型国家的重要性

表 5：食典的总体评价和满意度

表 6：采用食典标准类型的比例

表 7：委员会对国家的重要性

表 8：食典的长处和不足－优先领域建立的满意度

表 9：食典的长处和不足－效率的满意度

表 10：食典的长处和不足－对责任性和管理的满意度

表 11：食典的长处和不足－对包容性和透明度的满意度

表 12：食典职权和职能的拓展

表 13：确定食典未来工作的优先重点

表 14：食典组织和管理的可能变化

表 15：标准建立的可能变化

表 16：改进的标准制定程序和委员会的工作

表 17：由粮农组织和世界卫生组织开展的不同类型的食品标准能力建设工作的优先次序

表 18：在所需援助的不同主题事务中国家的优先次序

表 19：各国对所需的不同援助类型的优先次序

表 20：各国所报的食源性疾病的最重要来源

• 向观察员发出的问卷：

表 21：不同类型食典标准对观察员的重要性

表 22：食典的长处和不足－优先次序建立的满意度

表 23：食典的长处和不足－效率的满意度

表 24：食典的长处和不足－对责任和管理的满意度

表 25：食典的长处和不足－对包容性和透明度的满意度

表 26：对专家建议和食典支持的总体评价

表 27：对食品添加剂和污染物联合专家委员会的总体评价

表 28：对农药残留联席会议的总体评价

表 29：对微生物风险评价联席会议的总体评价

• 向国家组织发出的问卷：

79

表 30：对专家建议和食典支持的总体评价

表 31：对食典工作的总体评价

数据采用 SPSS 10.1进行分析。说明性统计（频度和比例）是分下列主要类别产生的：区域、回应、

收入、国民总收入、食品出口、食品进口、食品贸易、国家人口、城市人口。表 A给出了类别定义。

成员国问卷的数据分收入水平提供在下面的表中。食典网址提供了更详细的表格。

采用相关试验（交叉列表）验证假设，这样可变化的横栏和纵列都是独立的，没有关系的指定强度和

方向。皮尔森卡方、可能比例的卡方，以及线性辅助卡方都得到展示。问卷和条目回应之间的重要关

系是在 0.05的水平上。采用集束分析来探索数据本身不能得出结论的条目之间的任何重要组合（未发

现）。

此外，评价组成员汇编和检查了所有书面评述。

表 1：条目定义（分组分析） 条目 低 中 高 收入水平/世界银行人均国民总收入 低 低中和上中 高 人口规模（百万） 0-4,9 5-80 80+

经济规模，国民总收入（百万美元） 200-3,999 4,000 – 85,000 85,000 +

水平贸易水平（进出口占国民总收入的

比例）

0-39 40 –119 120+

食品进口水平（进口占国民总收入的比

例）

0-19 20-79 80+

食品出口水平（出口占国民总收入的比

例）

0-29 30-99 100+

成员国回应分析

表 2：分人均国民总收入和经济水平的回应与未回应数 回应数 未回应数

低 中 高 低 中 高 合计

收 入 水 平

－ 人 均 国

民总收入 35 47 21 30 40 13 186

200 –3,999百万美元

4,000 – 85,000百万美

元

85,000 百万美元以上+

200 –3,999百万美元

4,000 – 85,000百万美元

85,000 百万美元以上+

经济规模（ 国 民 总

收入） 27 45 31 40 23 8 174* 有 12个未回应国家缺乏经济规模资料

表 3：分食典区域的成员国问卷回应和未回应数 非洲 亚洲 拉丁美洲

和加勒比 近东和北非 欧洲 北美洲 西南太

平洋 合计

回应数 28 16 20 11 22 2 4 103

未回应数 17 6 13 8 27 - 12 83

合计 45 22 33 19 49 2 16 186

80

回应的观点比例％ 问 题 国 家

低

中 高 表 4－对不同类型食典标准国家的重要性

低收入 2.9 2.9 20.6 17.6 55.9 中等收入 2.2 2.2 13.3 15.6 31.1 35.6 高收入 9.5 9.5 19.0 28.6 23.8 9.5

商品/产品标准

合计 4.0 3.0 11.0 20.0 25.0 37.0 低收入 11.4 28.6 60.0 中等收入 2.2 4.3 6.5 8.7 28.3 50.0 高收入 4.8 14.3 52.4 28.6

残留限量

合计 1.0 2.0 3.9 10.8 33.3 49.0 低收入 2.9 2.9 8.6 28.6 57.1 中等收入 8.7 2.2 10.9 19.6 58.7 高收入 4.8 9.5 23.8 38.1 23.8

添加剂

合计 1.0 1.0 3.9 3.9 12.7 26.5 51.0 低收入 2.9 2.9 11.4 22.9 60.0 中等收入 2.2 6.5 4.3 6.5 19.6 60.9 高收入 4.8 19.0 42.9 33.3

卫生学

合计 2.0 2.9 3.9 10.8 25.5 54.9 低收入 5.9 20.6 26.5 47.1 中等收入 2.2 6.5 17.4 32.6 41.3 高收入 5.0 5.0 25.0 35.0 30.0

标签

合计 2.0 6.0 20.0 31.0 41.0 低收入 3.0 6.1 15.2 12.1 15.2 48.5 中等收入 4.4 2.2 13.3 6.7 31.1 17.8 24.4 高收入 9.5 19.0 14.3 19.0 14.3 19.0 4.8

质量说明书

合计 4.0 6.1 11.1 12.1 21.2 17.2 28.3 低收入 6.1 15.2 15.2 21.2 42.4 中等收入 2.2 8.9 15.6 15.6 22.2 35.6 高收入 5.0 50.0 20.0 20.0 5.0

过程和程序

合计 1.0 7.1 22.4 16.3 21.4 31.6

81

回应的观点比例％ 问 题 国 家

低

中 高 表 5－食典总体评价和满意度

低收入 12.1 24.2 15.2 30.3 18.2 中等收入 4.4 6.7 33.3 33.3 11.1 11.1 高收入 19.0 28.6 28.6 19.0 4.8

食典工作的透明度

合计 2.0 11.1 29.3 26.3 19.2 12.1 低收入 3.1 15.6 18.8 37.5 15.6 9.4 中等收入 9.3 18.6 34.9 16.3 14.0 7.0 高收入 5.0 10.0 35.0 35.0 5.0 10.0

食典工作方法的包容

性 合计 6.3 15.8 29.5 27.4 12.6 8.4 低收入 3.0 15.2 21.2 24.2 36.4 中等收入 2.3 9.1 11.4 38.6 25.0 13.6 高收入 20.0 30.0 30.0 20.0

食典工作中科学为本

原则的应用 合计 1.0 9.3 16.5 30.9 23.7 18.6 低收入 9.1 9.1 42.4 15.2 24.2 中等收入 13.6 9.1 11.4 25.0 27.3 13.6 高收入 5.0 10.0 50.0 25.0 10.0

食典工作中风险分析

的应用 合计 10.3 9.3 15.5 30.9 17.5 16.5 低收入 3.2 6.5 25.8 29.0 9.7 25.8 中等收入 6.8 4.5 15.9 15.9 31.8 18.2 6.8 高收入 11.1 27.8 38.9 11.1 11.1

标准建立中除健康以

外因素的考虑 合计 3.2 5.4 15.1 23.7 26.9 14.0 11.8

82

回应观点的比例％ 问 题 国 家

低 中 高 低收入 3.1 6.3 15.6 34.4 12.5 28.1

中等收入 9.3 4.7 30.2 34.9 14.0 7.0

高收入 36.8 31.6 21.1 5.3 5.3

食典效率

合计 12.8 10.6 23.4 28.7 11.7 12.8 低收入 10.0 40.0 26.7 23.3

中等收入 5.1 2.6 20.5 41.0 17.9 12.8

高收入 5.0 10.0 30.0 30.0 25.0

粮农组织管理的总体标

准

合计 3.4 3.4 19.1 38.2 22.5 13.5 低收入 3.7 3.7 3.7 22.2 29.6 14.8 22.2

中等收入 12.8 10.3 23.1 28.2 17.9 7.7

高收入 20.0 35.0 35.0 5.0 5.0

世界卫生组织管理的总

体标准

合计 1.2 11.6 14.0 25.6 23.3 14.0 10.5 低收入 12.5 20.8 25.0 8.3 29.2 4.2

中等收入 10.3 23.1 17.9 17.9 23.1 2.6 5.1

高收入 40.0 20.0 30.0 10.0

财政资源的总体充足程

度

合计 8.4 26.5 20.5 18.1 21.7 2.4 2.4

表 6－国家所采用的食典标准的比例 0-20% 21-40% 41-60% 61-80% 81-100%

低收入 17.9 7.1 3.6 21.4 50.0

中等收入 31.7 7.3 14.6 22.0 24.4

高收入 8.3 25.0 25.0 25.0 16.7

微生物

合计 23.5 9.9 12.3 22.2 32.1 低收入 20.7 13.8 31.0 34.5

中等收入 17.1 14.6 12.2 14.6 41.5

高收入 23.1 15.4 38.5 23.1

农药

合计 19.3 7.2 13.3 24.1 36.1 低收入 38.5 7.7 19.2 34.6

中等收入 21.1 10.5 18.4 15.8 34.2

高收入 15.4 23.1 30.8 30.8

兽药

合计 26.0 5.2 15.6 19.5 33.8 低收入 23.3 13.3 13.3 50.0

中等收入 19.0 7.1 9.5 21.4 42.9

高收入 15.4 7.7 15.4 38.5 23.1

污染物

合计 20.0 4.7 11.8 21.2 42.4 低收入 20.7 6.9 3.4 24.1 44.8

中等收入 14.3 4.8 14.3 26.2 40.5

高收入 8.3 8.3 25.0 41.7 16.7

添加剂

合计 15.7 6.0 12.0 27.7 38.6 低收入 12.9 6.5 6.5 29.0 45.2

中等收入 11.6 2.3 11.6 41.9 32.6

高收入 8.3 8.3 8.3 50.0 25.0

标签

合计 11.6 4.7 9.3 38.4 36.0 低收入 10.3 17.2 13.8 37.9 20.7

中等收入 9.5 11.9 26.2 31.0 21.4

高收入 16.7 8.3 33.3 16.7 25.0

商品/产品

合计 10.8 13.3 22.9 31.3 21.7 低收入 14.8 22.2 7.4 25.9 29.6

中等收入 19.0 4.8 26.2 31.0 19.0

高收入 16.7 25.0 41.7 16.7

检查和颁证

合计 17.3 9.9 19.8 30.9 22.2

83

回应观点的比例％ 问 题 国 家

低 中 高 低收入 24.1 6.9 17.2 24.1 27.6 中等收入 23.3 14.0 30.2 14.0 18.6 高收入 16.7 8.3 41.7 16.7 16.7

分析和取样方法

合计 22.6 10.7 27.4 17.9 21.4 表 7－（主要）委员会对各国的重要性

低收入 5.0 30.0 65.0

中等收入 3.0 3.0 12.1 21.2 60.6

高收入 5.3 21.1 73.7

食品法典委员会

合计 1.4 2.8 6.9 23.6 65.3 低收入 4.3 13.0 13.0 69.6

中等收入 2.9 8.8 8.8 20.6 58.8

高收入 19.0 19.0 23.8 14.3 23.8

各区域的区域协调委

员会

合计 2.6 9.0 5.1 14.1 16.7 52.6

表 8－食典的长处和不足－对确定优先重点满意度 低收入 4.0 24.0 28.0 32.0 12.0

中等收入 2.6 5.1 41.0 30.8 15.4 5.1

高收入 20.0 55.0 25.0

对优先领域的建立总

体满意

合计 2.4 7.1 39.3 28.6 16.7 6.0

表 9－食典的长处和不足－对效率的满意度 低收入 4.2 37.5 20.8 20.8 16.7

中等收入 3.1 6.3 12.5 28.1 34.4 15.6

高收入 10.5 42.1 42.1 5.3

O对效率总体满意

合计 1.3 5.3 17.3 34.7 22.7 13.3 5.3

表 10－食典的长处和不足－对负责和管理的满意度 低收入 22.7 50.0 18.2 9.1

中等收入 17.6 29.4 35.3 17.6

高收入 11.1 16.7 44.4 27.8

对责任和管理总体满

意

合计 2.7 12.2 31.1 37.8 13.5 2.7

表 11－食典的长处和不足－对包容性和透明度的满意度 低收入 5.3 15.8 26.3 36.8 10.5 5.3

中等收入 18.8 43.8 31.3 6.3

高收入 10.5 57.9 31.6

对容量总体满意

合计 1.4 15.7 42.9 32.9 5.7 1.4 低收入 3.7 3.7 14.8 66.7 7.4 3.7

中等收入 5.7 8.6 25.7 42.9 14.3 2.9

高收入 15.0 50.0 30.0 5.0

决策前的充分讨论

合计 3.7 8.5 28.0 47.6 9.8 2.4 低收入 3.7 22.2 11.1 55.6 3.7 3.7

中等收入 2.9 14.3 11.4 34.3 31.4 2.9 2.9

高收入 5.0 20.0 60.0 10.0 5.0

广泛的国际普查能力

合计 1.2 8.5 17.1 32.9 34.1 3.7 2.4 低收入 3.7 11.1 33.3 51.9

中等收入 5.6 11.1 33.3 47.2 2.8

高收入 5.0 20.0 20.0 50.0 5.0

使所有人能容易地获

得信息

合计 4.8 13.3 30.1 49.4 2.4 低收入 12.0 4.0 28.0 52.0 4.0

中等收入 5.3 13.2 28.9 47.4 5.3

高收入 5.0 20.0 30.0 45.0

决策透明度

合计 7.2 12.0 28.9 48.2 3.6

84

回应观点的比例％ 问 题 国 家

低 中 高 低收入 12.0 8.0 24.0 48.0 4.0 4.0

中等收入 11.4 8.6 22.9 48.6 8.6

高收入 15.0 40.0 40.0 5.0

使所有人在决策中有

都有发言权

合计 8.8 10.0 27.5 46.3 6.3 1.3 低收入 4.5 4.5 9.1 18.2 31.8 31.8

中等收入 2.9 11.4 37.1 17.1 31.4

高收入 40.0 20.0 30.0 10.0

主要贸易国的参与性

和影响力的平衡

合计 1.3 1.3 1.3 18.2 27.3 24.7 26.0 低收入 10.5 5.3 31.6 36.8 15.8

中等收入 3.0 30.3 21.2 30.3 15.2

高收入 27.8 27.8 27.8 5.6 11.1

有限贸易国家的参与

性和影响力的平衡

合计 4.3 22.9 25.7 31.4 12.9 2.9 低收入 17.4 43.5 30.4 8.7

中等收入 17.6 38.2 26.5 8.8 5.9 2.9

高收入 5.3 52.6 31.6 5.3 5.3

穷国的参与性和影响

力的平衡

合计 14.5 43.4 28.9 7.9 2.6 2.6 低收入 4.3 8.7 30.4 34.8 8.7 13.0

中等收入 5.6 16.7 13.9 41.7 16.7 5.6

高收入 45.0 35.0 20.0

产业界参与性和影响

力的平衡

合计 2.5 1.3 10.1 26.6 38.0 15.2 6.3 低收入 3.8 7.7 26.9 42.3 15.4 3.8

中等收入 2.8 8.3 22.2 22.2 36.1 2.8 5.6

高收入 25.0 25.0 40.0 5.0 5.0

消费者的参与性和影

响力的平衡

合计 1.2 11.0 18.3 28.0 30.5 7.3 3.7 低收入 12.0 4.0 24.0 40.0 16.0 4.0

中等收入 2.9 14.3 22.9 22.9 34.3 2.9

高收入 20.0 25.0 35.0 15.0 5.0

农业和渔业生产者参

与性和影响力的平衡

合计 1.3 15.0 17.5 26.3 31.3 7.5 1.3 是 否

表 12－食典职权和功能的拓展 低收入 75.0 25.0

中等收入 70.3 29.7

高收入 10.0 90.0

食品标准的国家能力

建设

合计 57.6 42.4 低收入 55.0 45.0

中等收入 69.7 30.3

高收入 21.1 78.9

独立专家、包括专家委

员会建议的管理

合计 52.8 47.2 低收入 84.6 15.4

中等收入 74.4 25.6

高收入 31.6 68.4

关于食品常规事务对

公众社会的通讯

合计 67.9 32.1 低收入 69.2 30.8

中等收入 73.7 26.3

高收入 27.8 72.2

宣告主要食源性疾病

爆发的管理步骤

合计 62.2 37.8 低收入 87.5 12.5

中等收入 70.7 29.3

高收入 42.1 57.9

尚未被其它组织充分

管理的食品环境问题

合计 69.0 31.0

85

问 题 收入组 是 否 低收入 92.3 7.7

中等收入 97.6 2.2

高收入 85.0 15.0

有关食品包装方面的

卫生

合计 93.2 6.8 低收入 83.3 16.7

中等收入 55.6 44.4

高收入 16.7 83.3

宣告食品生物恐慌的

管理步骤

合计 55.1 44.9

低收入 88.9 11.1

中等收入 83.3 16.7

高收入 22.2 77.8

技术援助成员之间的

安排

合计 72.4 27.6 低收入 65.4 34.6

中等收入 53.8 46.2

高收入 15.0 85.0

在有关贸易的具体技

术问题上质疑机制的

定义 合计 48.2 51.8 低收入 83.3 16.7

中等收入 76.9 23.1

高收入 31.6 68.4

其它组织设置新步骤

数据库等的通知和更

新 合计 68.3 31.7

低 中 高

表 13－食典未来工作的优先重点

低收入 3.1 6.3 9.4 21.9 59.4

中等收入 2.3 9.1 43.2 45.5

高收入 14.3 19.0 33.3 33.3

加强标准建立中健康

风险分析的科学依据

合计 1.0 6.2 11.3 34.0 47.4 低收入 6.7 3.3 6.7 16.7 23.3 43.3

中等收入 4.5 6.8 6.8 22.7 40.9 18.2

高收入 4.8 23.8 23.8 14.3 23.8 9.5

促进贸易

合计 5.3 9.5 10.5 18.9 31.6 24.2 低收入 13.3 20.0 30.0 36.7

中等收入 2.3 4.5 4.5 9.1 27.3 34.1 18.2

高收入 4.8 23.8 47.6 14.3 9.5

促进公平贸易活动

合计 1.1 3.2 2.1 13.7 29.5 28.4 22.1 低收入 6.7 10.0 20.0 36.7 26.7

中等收入 2.3 2.3 4.5 18.2 43.2 29.5

高收入 23.8 4.8 23.8 23.8 14.3 9.5

营养信息

合计 8.4 2.1 10.5 20.0 34.7 24.2 低收入 10.7 14.3 28.6 46.4

中等收入 4.5 2.3 4.5 11.4 40.9 36.4

高收入 25.0 10.0 15.0 10.0 20.0 20.0

消费者对风险信息的

了解

合计 7.6 3.3 8.7 12.0 32.6 35.9 低收入 3.3 10.0 40.0 46.7

中等收入 2.3 9.1 50.0 38.6

高收入 9.5 19.0 52.4 19.0

保证对现有标准的充

分和持续地更新

合计 2.1 2.1 11.6 47.4 36.8

86

回应观点的比例％ 问 题 国 家

低 中 高 低收入 3.1 3.1 3.1 46.9 43.8 中等收入 2.2 13.3 44.4 40.0 高收入 4.8 9.5 71.4 14.3

对为满足新挑战需要

制订新标准的迅速回

应 合计 2.0 2.0 9.2 51.0 35.7 低收入 9.4 9.4 15.6 37.5 28.1 中等收入 2.4 2.4 11.9 26.2 42.9 14.3 高收入 9.5 19.0 19.0 33.3 19.0

商品/产品标准对其它产品组的覆盖拓展

合计 2.1 5.3 8.4 15.8 21.1 31.6 15.8 低收入 9.7 6.5 6.5 3.2 41.9 32.3 中等收入 6.8 6.8 4.5 6.8 11.4 36.4 27.3 高收入 10.5 15.8 10.5 21.1 15.8 21.1 5.3

在整个食品链中全面

质量管理的标准

合计 5.3 9.6 6.4 9.6 9.6 35.1 24.5 低收入 10.0 15.0 25.0 50.0 中等收入 20.7 48.3 31.0 高收入 11.1 27.8 33.3 27.8

横向标准的整体优先

次序

合计 3.0 3.0 20.9 37.3 35.8 低收入 7.4 3.7 14.8 33.3 40.7 中等收入 2.8 27.8 36.1 33.3 高收入 15.0 20.0 40.0 25.0

标签标准的总体优先

重点

合计 2.4 6.0 21.7 36.1 33.7 低收入 3.4 13.8 6.9 3.4 27.6 10.3 34.5 中等收入 4.7 7.0 16.3 18.6 23.3 18.6 11.6 高收入 16.7 33.3 11.1 27.8 5.6 5.6

产品说明书（促进贸易

的产品说明书标准）

合计 6.7 14.4 12.2 15.6 20.0 13.3 17.8 表 14－食典组织和管理的可能变化

低收入 4.0 4.0 32.0 48.0 12.0 中等收入 8.1 5.4 21.6 43.2 16.2 5.4 高收入 5.0 10.0 55.0 25.0 5.0

食典更好地纳入粮农

组织/世界卫生组织或有更多的自主权

合计 1.2 3.7 4.9 22.0 47.6 13.4 7.3 是 否

低收入 84.2 15.8 中等收入 93.9 6.1 高收入 89.5 10.5

在同意的预算范围内

食品法典委员会对工

作计划有最终决定权 合计 90.1 9.9

低 中 高 低收入 34.6 30.8 19.2 15.4 中等收入 3.0 3.0 3.0 15.2 39.4 24.2 12.1 高收入 10.0 35.0 35.0 20.0

食典秘书处在工作建

立和计划的优先中有

较大或较小作用 合计 1.3 3.8 1.3 26.6 35.4 21.5 10.1 低收入 16.0 20.0 44.0 4.0 16.0 中等收入 3.0 18.2 24.2 30.3 21.2 3.0 高收入 10.5 47.4 26.3 5.3 10.5

粮农组织在工作建立

和计划的优先中有较

大或较小作用 合计 3.9 24.7 23.4 28.6 13.0 6.5 低收入 3.8 11.5 19.2 38.5 7.7 19.2 中等收入 6.1 18.2 24.2 27.3 15.2 9.1 高收入 10.5 21.1 5.3 42.1 21.1

世界卫生组织在工作

建立和计划的优先中

有较大或较小作用 合计 6.4 16.7 17.9 34.6 14.1 10.3 低收入 8.3 25.0 33.3 33.3 中等收入 3.0 12.1 36.4 33.3 15.2 高收入 15.0 25.0 50.0 10.0

食品法典委员会在优

先确定等问题上有较

大或较小作用 合计 1.3 11.7 29.9 37.7 19.5

低收入 19.2 42.3 26.9 11.5 中等收入 2.9 8.8 32.4 44.1 11.8

高收入 40.0 40.0 15.0 5.0

各单个食典委员会在

优先确定等问题上有

较大或较小作用.

合计 1.3 20.0 37.5 31.3 10.0

87

问 题 收入组 是 否 低收入 65.2 34.8

中等收入 74.2 25.8

高收入 15.8 84.2

执行委员会对食典工作

和秘书处的监督和管理

有更大权力 合计 56.2 43.8 低收入 68.4 31.6

中等收入 56.7 43.3

高收入 17.6 82.4

执行主席的选举

合计 50.0 50.0 低收入 41.2 58.8

中等收入 46.2 53.8

高收入 55.6 44.4

取消执行委员会代之以

经常开会的、较小规模

的、选举产生的管理机

构 合计 47.5 52.5 低 中 高

低收入 4.2 4.2 16.7 25.0 25.0 20.8 4.2

中等收入 5.1 20.5 23.1 17.9 30.8 2.6

高收入 5.3 10.5 68.4 10.5 5.3

国际非政府组织较多或

较少参与食典管理和决

策 合计 1.2 4.9 17.1 34.1 18.3 22.0 2.4

表 15－标准建立的可能变化 低收入 3.7 3.7 7.4 44.4 22.2 18.5

中等收入 2.6 2.6 25.6 35.9 20.5 12.8

高收入 5.0 5.0 70.0 15.0 5.0

法律对食典的更大认

同？

合计 1.2 2.3 3.5 30.2 33.7 16.3 12.8 是 否

低收入 9.4 90.6

中等收入 12.2 87.8

高收入 5.0 95.0

食典是否应停止成为世

界卫生组织卫生和植物

卫生措施的参考？ 合计 9.7 90.3

表 16－改进标准建立过程和委员会工作：应该 低收入 77.8 22.2

中等收入 83.3 16.7

高收入 60.0 40.0

所有工作应受时间约

束？

合计 76.4 23.6 低收入 52.0 48.0

中等收入 58.5 41.5

高收入 21.1 78.9

应有在临时基础上对批

准标准具有权力的委员

会？ 合计 48.2 51.8

低收入 66.7 33.3

中等收入 78.9 21.1

高收入 100.0

委员会应召开年度会

议？

合计 80.2 19.8 低收入 69.6 30.4

中等收入 60.6 39.4

高收入 42.1 57.9

最终形式的标准应于步

骤 5呈送委员会？

合计 58.7 41.3 低收入 95.5 4.5

中等收入 84.6 15.4

高收入 68.8 31.3

达到标准的过程应有更

大的灵活性？

合计 84.4 15.6

低收入 88.9 11.1

中等收入 95.1 4.9

高收入 78.9 21.1

在发展中国家标准中应

更广泛地应用专家咨

询？ 合计 89.7 10.3

88

问 题 收入组 是 否 低收入 33.3 66.7

中等收入 48.6 51.4

高收入 25.0 75.0

在转移工作的讨论中应

更多地采用选举/表决的方法

合计 38.2 61.8 低收入 85.7 14.3

中等收入 86.1 13.9

高收入 65.0 35.0

应开发标准以改进主席

的选择？

合计 80.5 19.5

低收入 85.7 14.3

中等收入 86.1 13.9

高收入 80.0 20.0

应为主席建立先进的指

南/培训？

合计 84.4 15.6 低收入 100.0

中等收入 77.8 22.2

高收入 61.1 38.9

秘书处在开会时对主席

的支持更有效？

合计 79.7 20.3 低收入 84.6 15.4

中等收入 78.0 22.0

高收入 47.4 52.6

非政府组织有关方面可

进行预标准开发工作？

合计 73.3 26.7 低 中 高

低收入 4.2 12.5 33.3 25.0 25.0

中等收入 3.0 12.1 51.5 24.2 9.1

高收入 5.0 25.0 50.0 20.0

对食典的总体有效性

合计 2.6 10.4 39.0 31.2 16.9 低收入 8.3 25.0 33.3 8.3 25.0

中等收入 6.3 25.0 50.0 12.5 6.3

高收入 25.0 35.0 25.0 10.0 5.0

总体效率

合计 11.8 27.6 38.2 10.5 11.8 低收入 4.8 14.3 57.1 14.3 9.5

中等收入 3.3 3.3 23.3 46.7 16.7 6.7

高收入 5.3 63.2 26.3 5.3

粮农组织管理的总体标

准

合计 1.4 4.3 31.4 44.3 12.9 5.7 低收入 9.5 14.3 14.3 47.6 9.5 4.8

中等收入 3.4 6.9 27.6 44.8 10.3 6.9

高收入 10.5 47.4 42.1

世界卫生组织管理的总

体标准

合计 4.3 10.1 29.0 44.9 7.2 4.3 低收入 12.5 31.3 25.0 25.0 6.3

中等收入 4.0 16.0 20.0 20.0 32.0 8.0

高收入 5.9 35.3 41.2 17.6

财政资源的总体充足程

度

合计 3.4 20.7 29.3 20.7 20.7 1.7 3.4 低收入 5.3 15.8 47.4 31.6

中等收入 9.7 32.3 29.0 22.6 3.2 3.2

高收入 10.0 15.0 60.0 15.0

食典成员对优先次序的

影响

合计 8.6 22.9 42.9 22.9 1.4 1.4 低收入 5.3 10.5 47.4 36.8

中等收入 3.2 16.1 41.9 29.0 6.5 3.2

高收入 16.7 61.1 11.1 11.1

粮农组织对优先次序的

影响

合计 1.5 1.5 14.7 48.5 26.5 5.9 1.5

89

回应观点的比例％ 问 题 国 家

低 中 高 低收入 10.5 5.3 15.8 42.1 26.3

中等收入 6.5 19.4 38.7 25.8 6.5 3.2

高收入 5.6 27.8 61.1 5.6

世界卫生组织对优先

次序的影响

合计 2.9 5.9 20.6 45.6 19.1 4.4 1.5

表 17－粮农组织和世界卫生组织关于食品标准的不同类型的能力建设工作的优先次序 低收入 6.1 12.1 27.3 27.3 27.3

中等收入 4.8 9.5 7.1 11.9 35.7 31.0

高收入 5.9 17.6 29.4 29.4 17.6

召开交换经验教训会

议

合计 2.2 7.6 10.9 20.7 31.5 27.2 低收入 8.6 17.1 37.1 37.1

中等收入 4.8 16.7 14.3 33.3 31.0

高收入 22.2 16.7 44.4 16.7

手册、培训资料等的提

供

合计 2.1 14.7 15.8 36.8 30.5 低收入 2.9 5.9 17.6 20.6 52.9

中等收入 2.4 4.8 11.9 14.3 26.2 40.5

高收入 5.6 22.2 16.7 38.9 16.7

培训的提供

合计 3.2 2.1 11.7 16.0 26.6 40.4 低收入 2.9 2.9 2.9 11.8 20.6 58.8

中等收入 7.1 9.5 14.3 33.3 35.7

高收入 5.6 5.6 16.7 11.1 38.9 22.2

对各国直接技术援助

的提供

合计 2.1 5.3 8.5 12.8 29.8 41.5 低收入 2.9 5.9 2.9 11.8 20.6 55.9

中等收入 2.4 9.5 4.8 4.8 11.9 16.7 50.0

高收入 5.6 11.1 16.7 50.0 16.7

对出席食典会议的援

助

合计 3.2 4.3 4.3 5.3 12.8 24.5 45.7

表 18－在需要援助的不同主题事务中的国家优先重点 低收入 6.3 9.4 18.8 18.8 3.1 43.8 发展立法 中等收入 4.8 11.9 2.4 11.9 14.3 21.4 33.3

低收入 3.3 10.0 20.0 66.7 风险分析，包括数据 中等收入 4.9 9.8 26.8 58.5

低收入 3.0 3.0 9.1 15.2 69.7 食品安全检查、监督和

管理的发展 中等收入 2.4 2.4 2.4 14.3 26.2 52.4

低收入 3.2 19.4 22.6 54.8 发展通讯及对公众的信

息发布 中等收入 2.4 2.4 7.1 23.8 23.8 40.5

表 19－各国对不同类型援助需求的优先次序 低收入 2.9 2.9 8.8 14.7 70.6 技术合作项目 中等收入 2.6 12.8 7.7 30.8 46.2 低收入 3.4 6.9 31.0 13.8 31.0 13.8 特别咨询服务 中等收入 10.3 7.7 10.3 12.8 35.9 23.1 低收入 3.1 12.5 9.4 25.0 50.0 奖学金 中等收入 2.4 4.9 4.9 12.2 36.6 39.0 低收入 9.1 6.1 15.2 69.7 提供设备 中等收入 7.3 17.1 36.6 39.0 低收入 6.5 6.5 35.5 16.1 35.5 召开会议和研讨会 中等收入 2.4 9.8 17.1 39.0 31.7

90

表 20－按问题来源划分的各国所报告的食源性疾病的最重要来源（国家的比例）

低收入 36.9

中等收入 17.6

高收入 31.3

收获时污染或感染

合计 26 低收入 45

中等收入 42.8

高收入 12.5

在销售时引入的污染

或感染

合计 36.7

低收入 50

中等收入 34.3

高收入 31.3

加工时的污染或感染

合计 38 低收入 44.4

中等收入 70.6

高收入 37.6

在家庭中（食品储存和

准备）的污染或感染

合计 55.9

观察员回应的归纳分析

回应观点的比例％ 问 题 国 家

低 中 高

表 21－不同类型食品法典对观察员的重要性 农业和工业组织 4.2 4.2 8.3 4.2 8.3 12.5 58.3 食典专业协会 40.0 20.0 40.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 33.3 66.7

世界贸易组织专业组织 33.3 33.3 33.3

商品 /产品标准

合计 2.8 5.6 11.1 2.8 13.9 11.1 52.8 农业和工业组织 8.3 12.5 79.2 食典专业协会 20.0 80.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 33.3 33.3

世界贸易组织专业组织 33.3 33.3

残留限量

合计 8.3 16.7 69.4 农业和工业组织 4.0 8.0 88.0 食典专业协会 20.0 20.0 60.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 33.3 33.3 33.3

世界贸易组织专业组织 33.3 33.3 33.3

添加剂

合计 2.7 2.7 2.7 2.7 16.2 73.0 农业和工业组织 4.2 8.3 4.2 8.3 75.0 食典专业协会 20.0 80.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 25.0 25.0 50.0

世界贸易组织专业组织 33.3 66.7

卫生学

合计 2.7 2.7 5.4 5.4 10.8 73.0

91

回应观点的比例% 问 题 国 家

低 中 高 农业和工业组织 4.0 8.0 4.0 4.0 80.0 食典专业协会 20.0 40.0 40.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 25.0 25.0 50.0

世界贸易组织专业组织 50.0 50.0

标签

合计 5.4 5.4 8.1 10.8 70.3 农业和工业组织 8.0 60.0 8.0 8.0 4.0 4.0 8.0 食典专业协会 20.0 20.0 40.0 20.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 50.0 50.0

世界贸易组织专业组织 33.3 33.3 33.3

质量说明书

合计 5.6 44.4 11.1 8.3 11.1 8.3 11.1 农业和工业组织 4.0 68.0 4.0 8.0 12.0 4.0 食典专业协会 40.0 20.0 40.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 25.0 25.0 50.0

世界贸易组织专业组织 33.3 33.3 33.3

过程和程序

合计 5.3 50.0 5.3 10.5 10.5 18.4

表 22－食典的长处和不足－优先次序确定的满意度

农业和工业组织 4.3 4.3 82.6 8.7 食典专业协会 25 75 国际消费者组织 100.0

国家间组织 20.0 40.0 40.0

世界贸易组织专业组织 50.0 50.0

总体满意

合计 5.7 8.6 62.9 14.3 8.6

表 23 －食典的长处和不足－效率的满意度 农业和工业组织 17.4 4.3 69.6 8.7 食典专业协会 50.0 25.0 25.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 75.0 25.0

世界贸易组织专业组织 100.0

总体满意

合计 18.2 9.1 60.6 12.1

表 24－食典的长处和不足－对责任和管理的满意度 农业和工业组织 4.2 12.5 83.3 食典专业协会 33.3 33.3 33.3 国际消费者组织 100.0

国家间组织 66.7 33.3

世界贸易组织专业组织 100.0

总体满意

合计 3.1 15.6 12.5 65.5 3.1

表 25－食典的长处和不足－对包容性和透明度的满意度 农业和工业组织 16.7 83.3 食典专业协会 75.0 25.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 25.0 25.0 50.0

世界贸易组织专业组织 100.0

总体满意

合计 5.9 2.9 23.5 67.6

92

回应观点的比例% 问 题 国 家

低 中 高

表 26－对给予食典的专家建议和支持的总体评价 农业和工业组织 8.0 88.0 4.0 食典专业协会 40.0 40.0 20.0 国际消费者组织 100.0

国家间组织 25.0 25.0 50.0

世界贸易组织专业组织 50.0 50.0

对食典的总

体有效性

合计 5.4 13.5 75.7 5.4

表 27－对食品添加剂和污染物联合专家委员会的总体评价 农业和工业组织 4.5 4.5 90.9 食典专业协会 100.0 国际消费者组织

国家间组织

世界贸易组织专业组织

总体表现

合计 3.8 19.2 76.9

表 28－对农药残留联席会议的总体评价 农业和工业组织 50.0 50.0 食典专业协会 75.0 25.0 国际消费者组织

国家间组织

世界贸易组织专业组织

总 体 评 价

（为回应的

占 85.4％）

合计 66.7 16.7 16.7

表 29－对微生物风险评价联席会议的总体评价 农业和工业组织 食典专业协会 66.7 33.3 国际消费者组织

国家间组织 100.0

世界贸易组织专业组织

总体表现

合计 75.0 25.0

93

国家组织回应的归纳

回应观点的比例％ 问 题 国家组织的类型

低 中 高

表 30－对专家建议和食典支持的总体评价

消费者 60.0 40.0

工业 7.7 7.7 61.5 23.1

其它 100.0

对食典的总体有效性

合计 15.8 5.3 5.3 10.5 47.4 15.8

消费者 60.0 40.0

工业 30.8 15.4 30.8 7.7

其它 100.0

总体效率

合计 15.8 26.3 10.5 21.1 5.3

表 31－食典工作的总体评价

回应观点的比例％ 问 题 国家组织的类型

低 中 高

消费者 28.6 28.6

工业 7.7 7.7 53.8 28.6 14.3

其它 50.0 50.0 7.7 15.4 7.7

食典工作的透明度

合计 9.1 13.6 9.1 36.4 13.6 9.1 9.1

消费者 28.6 28.6 28.6 14.3

工业 15.4 23.1 7.7 46.2 7.7

其它 50.0 50.0

食典工作方法的包容性

合计 9.1 18.2 18.2 4.5 40.9 4.5 4.5

消费者 28.6 28.6 42.9

工业 7.7 38.5 7.7 15.4 23.1 7.7

其它 50.0 50.0

食典中科学为本原则的

应用

合计 9.1 13.6 27.3 4.5 27.3 13.6 4.5

消费者 40.0 20.0

工业 12.5 12.5 12.5 25.0 25.0 12.5

其它 100.0

食典工作中风险分析的

应用

合计 14.3 7.1 14.3 7.1 35.7 14.3 7.1

消费者 33.3 33.3 33.3

工业 12.5 12.5 62.5 12.5

其它 100.0

标准中健康以外因素的

考虑

合计 20.0 20.0 6.7 46.7 6.7

消费者 20.0 20.0 60.0

工业 15.4 38.5 30.8 7.7 7.7

其它 100.0

食典的效率

合计 15.0 40.0 20.0 20.0 5.0

94

附件五 访问的国家和国际组织

共访问了欧洲委员会和 24个国家，名单如下：阿根廷、澳大利亚、孟加拉国、加拿大、哥斯达尼加、

科特迪瓦、埃及、斐济、法国、约旦、匈牙利、印度、印度尼西亚、日本、墨西哥、莫桑比克、荷兰、

菲律宾、塞内加尔、南非、瑞士、坦桑尼亚、泰国和美国。

在抽样选择访问国家时考虑的因素包括地理区域、收入水平、人口、经济水平和食品出口重要性的平

衡。令人满意的是还包括了食源性疾病状况，尽管缺乏这方面的可靠数据。考虑的其它因素还有对食

典的积极性和兴趣，包括主办食典委员会会议；能提供技术援助/能力建设或在此方面有潜力；提供咨

询组与广泛人群会见相应的后勤；便于粮农组织和世界卫生组织区域办公室（这些也需要访问）的出

席。

抽样访问国家特点的归纳

国家和地理 区域

收入水平组（按世

界银行方法的人均

国民总收入79）

人口规模 （百万）80

经济水平 （国民总收入） （百万美元） 81

食品出口的重要性

（出口占国民总收

入的百分比）82

非洲 科特迪瓦 低 中－16 中－9,591 高－15.4 % 莫桑比克 低 中－18 低－3,746 中－4.0 % 塞内加尔 低 中－10 中－4,714 中－8.0 % 南非 中 中－43 高－129,171 低－1.6 % 坦桑尼亚 低 中－34 中－9,013 低－2.1 %

美洲 阿根廷 中 中－37 高－276,228 中－3 % 加拿大 高 中－31 高－649,829 低－2 % 哥斯达尼加 中 低－4 中－14,510 中－9 % 墨西哥 中 高－98 高－497,025 低－1.4 % 美国 高 高－282 高－9,601,505 低－0.5 % 其它重要方面：阿根廷：泛美食品安全中心所在地；加拿大食品标签食典委员会东道国；哥斯达尼

加：美洲农业合作研究所所在地；墨西哥：鲜水果蔬菜食典委员会东道国；美国：食品卫生、加工

水果蔬菜及食品中兽药残留食典委员会东道国及泛美卫生组织所在地。

亚洲及太平洋 澳大利亚 高 中－19 高－388,252 中－3.1 % 孟加拉国 低 高－131 中－47,864 低－0.8 % 斐济 中 低－1 低－1,480 高－11.7% 印度 低 高－1,016 高－454,800 低－0.9 % 印度尼西亚 低 高－210 高－119,871 中－3.8 % 日本 高 高－127 高－4,519,067 低－0.04 % 菲律宾 中 中－76 中－78,778 低－2.2 % 泰国 中 中－61 高－121,602 中－7.7 % 其它重要方面：澳大利亚：食品进出口证书和检测系统食典委员会东道国及国际消费者组织主席所

在地；日本：生物技术食品政府间特别工作组食典东道国；印度：世界卫生组织区域办公室所在地；

菲律宾：世界卫生组织区域办公室所在地；泰国：粮农组织区域办公室及食典前主席住所所在地。

欧洲 法国 高 中－59 高－1,438,293 低－2.2 %

79 世界银行目录，世界银行 2002年 8月 6日数据 80 世界银行 2002年 8月 6日数据 81 世界银行 2002年 8月 6日 82 数据根据粮农组织数据和世界银行关于国民总收入数据计算

95

国家和地理 区域

收入水平组（按世

界银行方法的人均

国民总收入79）

人口规模 （百万）80

经济水平 （国民总收入） （百万美元） 81

食品出口的重要性

（出口占国民总收

入的百分比）82 匈牙利 中 中－10 中－47,249 中－4.1 % 荷兰 高 中－16 高－397,544 中－5.0 % 瑞士 高 中－7.2 高－273,829 低－0.5 % 其它重要情况：法国：食典总则委员会的东道国；经济合作发展组织和国际兽疫局总部；匈牙利：

分析和取样方法食典委员会的东道国，粮农组织次区域办公室；荷兰：食品添加剂及污染、农药残

留食典委员会东道国；瑞士可可产品和巧克力食典委员会东道国，国际标准组织总部，联合国贸易

发展大会，联合国欧洲经济委员会，世界贸易大会和世界贸易组织所在地。

近东和北非 埃及 中 中－64 高－95,380 低－ 0.3 % 约旦 中 低－5 中－8,360 低－2.1 % 其它重要方面：埃及：粮农组织和世界卫生组织区域办公室所在地

访问的国际政府组织 ASEAN 东南亚国家联盟－食品标准组 EC 欧洲委员会 比利时，布鲁塞尔 IICA 美洲农业合作研究所 哥斯达尼加 IPPC 国际植物保护公约秘书处 意大利罗马，粮农组织 ISO 国际标准化组织 瑞士，日内瓦 ITC 国际贸易中心 瑞士，日内瓦 OECD 经济合作发展组织 法国，巴黎 OIE 世界兽疫局 法国，巴黎 PAHO 泛美卫生组织 美国，华盛顿 UNCTAD 联合国贸易发展大会 瑞士，日内瓦 UN-ECE 联合国欧洲经济委员会 瑞士，日内瓦 WTO 世界贸易组织 瑞士，日内瓦

96

附件六：评价组参阅的主要文件目录

（食典文件和独立专家组为此次评价所撰写的文件）

Ken Buckle教授和 Kaye Wachsmuth博士，正在显现的食品安全问题

Irina du Bois, 对食典标准的一些反映

Dilma Gelli博士,对食典的区域性投资

Spencer Henson博士, 食品法典委员会及相关机构中成员国的容括性

Spencer Henson博士, 决策

Spencer Henson博士, 非政府组织的参与

Anwarul Hoda教授, TBT技术贸易壁垒与食典

Anwarul Hoda教授, 卫生和植物检疫措施与食典

Xiumei Liu博士,中国和食典

Ruth Oniang’o教授, 食品安全和质量标方面的能力建设

Kaye Wachsmuth教授, 公共健康和食品安全

为本次评价所准备的其他保密性的案例研究

保密性的案例研究为以下标准工作而准备：

生物技术产品－用于健康风险评估的标识和程序

" 牛奶中的黄曲霉毒素M1

" 牛肉中的激素

" 有害物分析及关键控制点

" 有机产品

为本次评价而查阅的其他重要的文件

Crossley S.J. 咨询报告－粮农组织/世界卫生组织关于农药残留（JMPR）的联合会议工作程序回顾，

粮农组织，2002年 2月，未发表

粮农组织，粮农组织 2000－2015年战略框架，粮农组织，罗马，1999年

粮农组织/世界卫生组织 2000年后国际食品贸易国际大会：科学为本的决定、协调、同等和相互了解，

澳大利亚，墨尔本，1999年 10月

粮农组织中期计划 2004－09，粮农组织，罗马，2002年

粮农组织/世界卫生组织食品安全管理者全球论坛－论坛行动，摩洛哥，马尔喀什，2002年 1月

粮农组织/世界卫生组织泛欧食品安全和质量大会－最终报告，匈牙利，布达佩斯，2002年 2月

Henson, S; Preibisch, K and Masakure O 发展中国家需求和参与国际标准建立机构的回顾，英国，里丁

97

大学，食品经济研究中心，2001年 2月

Herwig, Alexia. 食品法典公约蹉商的法律和制度情况， Zeitschrift für das gesamte Lebensmittelrecht,

2001年第 2期

新西兰卫生部和农业部－新西兰在食品法典委员会的参与：战略目标和未来方向，2001 ISBN

0-478-07956-7，6月

经济合作发展组织食品安全特别小组－国家食品安全体系、活动及简介 SG/ADHOC/FS(2000)5/FINAL

and ANN/FINAL (90749 & 91037)

Post, L.D. ，国际食品安全制度的影响－草稿，加州大学伯克利分校，政治科学系，2002

Reardon, T 拉丁美洲全球化经济中战胜农村贫困的挑战：聚焦制度、市场和项目，粮农组织/CEPAL 研

讨会，智利，圣地亚哥，2000年

Stanton. Grechen H. 世界卫生组织食典和国际贸易，检疫和植物检疫措施委员会，高级顾问和秘书，

（未出版的发言，2002年）

Tejada, A.M., Hermann, J.L., Vaagt, G and Crossley, S，粮农组织和世界卫生组织关于农药残留（JMPR）

的联合会议的原则和工作程序：更新及新范例，粮农组织电子版，2002年

98

附件七：评价方法

I. 引言

本次评价通过广泛的咨询过程工作，包括下列方法：

有关方面观点的评价： i) 各有关方面组合的问卷（政府、观察员、国家组织和一般公众）；

ii) 评价组成员对 24个国家和国际组织的访问；

iii) 采访重要知情人。

书面资料研究：此外，评价组对出版物和其它书面资料（见附件六），以及一些特别准备的标准实地

调查报告进行研究83。独立专家组提供了多方面的情况，有兴趣的群体提供了建议和专业知识，包括

文件84。

讨论和分析：评价组成员在评价的不同阶段聚会，采用各种技术(SWOT，妙主意等)共同分析。分析

的基础框架是最终目标法：即食典、粮农组织和世界卫生组织为保证所有消费者不受食源性疾病影响

健康并考虑成本的保护、保证消费者保护的、保证不产生不公正的食品贸易壁垒的目标，食典和粮农

组织及世界卫生组织针对这些目标的相关性、效率和影响被特别检查的项目的目标。

这些活动被设计用于提供对食品安全委员会（包括附属机构）的认识和粮农组织及世界卫生组织在食

品标准方面的工作，包括检查：

• 目前的机构、功能和技术能力；

• 有关方面的看法；以及

• .展望加强能力和提高效率所需要采取的进一步行动。

在提出发现和建议时，我们作为评价者试图为食典、粮农组织和世界卫生组织提供最大应用。我们考

虑把加强食品标准工作的可行想法放在管理配置方面。评价组希望把所有建议都建立在足够的现象和

分析的基础上，但这不是一个案例，某些建议需要做进一步研究，在所有情况下，这些建议的运作还

需要有关部门的详细工作。

II. 问卷和评述的公众要求

向各类有关方面发出了正式问卷：

" 所有食典成员和粮农组织及世界卫生组织不是食典成员的成员国；

" 食典观察员和所有不是食典成员的世界卫生组织观察员；以及

" 可以从食典网址获得问卷但有兴趣完成的国家组织和通过某些食典观察员发给其成员。后者是按照评述的公众要求，并得到 52份来自个人和组织参加。

" 粮农组织和世界卫生组织的工作人员

发给成员国的问卷最广泛。该问卷包括食典问卷（重要性、相关性、评价），食典的专家建议，

技术合作和能力建设，以及有关食品安全的国家资料。

83 为查阅案例研究，请见附件 6的文件目录。 84 为查阅文件，请见附件 6的文件目录

99

附件三归纳了这 3份问卷回应分析的主要问题，包括回应数量和未回应数量，以及根据数据统计分析

的类型。评价组成员也检查了所有书面评述。

III. 对国家和国际组织的访问

访问了 24 个国家，这些都按照正式的标准选择。访问的这些国家和国际组织归纳在附件五。

在那些评价组访问的国家，采访是以包含食品卫生和卫生标准及贸易关系的诸多方面指导性问题为基

础的。最初的国家访问为问卷的设计提供了投入，后来的访问则相对国家问卷的回应更侧重深入信息

的案例研究，并：

• 获得那些没有完全完成问卷的国家的观点（通常是发展中国家）；

• 与国家的非政府有关单位（农业和渔业生产者、食品加工者、农业投入提供者、消费者）讨论；

• 提供更广泛问题的机会，这些问题可能是在问卷中没有预见到而即兴产生的；

• 理解国家位置潜在的细微差别；

• 检查粮农组织和世界卫生组织任何能力建设活动；以及

• 与粮农组织和世界卫生组织办公室召开讨论会。

所有国家访问的资料均完全保密处理。

除粮农组织和世界卫生组织外，还访问了其它制订标准和与贸易中应用标准有关的国际组织，以评价

可能对食典有用的教训，并检查可能协调和完善工作的部分。访问还包括位于布鲁塞尔和华盛顿的在

食典中处于观察员位置的国际非政府组织。

IV. 与重要知情人的会见（除国家访问外）

在评价的不同阶段，评价组有机会与重要知情人进行了会见，后者包括：

• th委员会和某些食典委员会的副主席及前主席；

• 食典执行委员会成员；

• 食典秘书处及其工作人员；

• 食品添加剂和污染联合专家委员会及农药残留联席会议秘书处；

• 粮农组织和世界卫生组织总部与食典和能力建设有关的工作人员；

• 粮农组织和世界卫生组织区域办公室工作人员。