Etude d’évaluation de l’impact - European Commission...COMMISSION EUROPEENNE 2019 Direction générale de la DG Agriculture et développement rural Etude d’évaluation de l’impact

Alliance Environnement Novembre 2019

ndash ALLIANCE ENVIRONNEMENT ndash

Etude drsquoeacutevaluation de lrsquoimpact de la PAC sur les habitats les

paysages et la biodiversiteacute

Reacutesumeacute FR

COMMISSION EUROPEacuteENNE

Direction geacuteneacuterale de la DG Agriculture et deacuteveloppement rural

Direction C ndash Strateacutegie simplification et analyse des politiques Uniteacute C4 - Eacutevaluation et eacutetudes

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Commission europeacuteenne

B-1049 Bruxelles

COMMISSION EUROPEENNE

2019 Direction geacuteneacuterale de la DG Agriculture et deacuteveloppement rural



Reacutesumeacute FR

Le Royaume-Uni srsquoest retireacute de lrsquoUnion Europeacuteenne le 1er feacutevrier 2020 Pendant la peacuteriode de transition qui se termine le 31 deacutecembre 2020 la leacutegislation de lrsquoUnion europeacuteenne agrave quelques exceptions pregraves continue de srsquoappliquer au Royaume-Uni et toute reacutefeacuterence aux Etats Membres dans la leacutegislation de lrsquoUnion europeacuteenne doit srsquoentendre Royaume-Uni compris

AVIS JURIDIQUE

Les informations et les opinions preacutesenteacutees dans ce rapport sont celles leur(s) auteur(s) et ne reflegravetent pas neacutecessairement lrsquoopinion officielle de la Commission La Commission ne garantit pas lrsquoexactitude des donneacutees figurant dans la preacutesente eacutetude Ni la Commission ni aucune personne agissant pour son compte ne peuvent ecirctre tenue responsable de lrsquoutilisation qui pourrait ecirctre faite des informations contenues dans cette publication Vous trouverez plus drsquoinformations sur lrsquoUnion europeacuteenne sur Internet (httpwwweuropaeu) Luxembourg Publications Office of the European Union 2020

ISBN 978-92-76-11584-7 DOI 102762647580 KF-01-19-757-FR-N

copy Union europeacuteenne 2020 La reproduction est autoriseacutee agrave condition que la source soit mentionneacutee

Europe Direct est un service destineacute agrave vous aider agrave trouver des reacuteponses

aux questions que vous vous posez sur lrsquoUnion europeacuteenne

Numeacutero vert ()

00 800 6 7 8 9 10 11

() Lrsquoinformation donneacutee est gratuite comme le sont la plupart des appels (sauf pour certains opeacuterateurs certaines cabines teacuteleacutephoniques ou certains hocirctels)

1

REacuteSUMEacute

Lobjectif de cette eacutetude eacutetait de proceacuteder agrave une eacutevaluation des impacts positifs et neacutegatifs directs et

indirects de la Politique agricole commune (PAC) 2014-2020 sur la biodiversiteacute les habitats et les paysages dans les zones sous influence directe de la PAC dont les habitats proteacutegeacutes en reacutealisant une

analyse de causaliteacute et les cinq critegraveres deacutevaluation defficaciteacute defficience de coheacuterence de pertinence et de valeur ajouteacutee de lUE Lrsquoeacutetude a eacutegalement examineacute dans quelle mesure la PAC avait

contribueacute agrave la strateacutegie de lUE en faveur de la biodiversiteacute agrave lhorizon 2020 notamment agrave lobjectif 3

agrave savoir accroicirctre la contribution de lagriculture et de la foresterie agrave la biodiversiteacute

Lrsquoeacutetude a eacuteteacute reacutealiseacutee dans le contexte des objectifs environnementaux de lrsquoUE qui srsquoinscrivent dans lrsquoobjectif de la PAC de la gestion durable des ressources naturelles et drsquoaction pour le climat En matiegravere

de biodiversiteacute lrsquoobjectif de lrsquoEU laquo drsquoenrayer la perte de biodiversiteacute 1 et la deacutegradation des services eacutecosysteacutemiques dans lrsquoUE drsquoici agrave 2020 et les restaurer dans la mesure du possible tout en renforccedilant la contribution de lrsquoUE agrave la preacutevention de la perte de biodiversiteacute au niveau mondialraquo est

particuliegraverement pertinent Malgreacute ces objectifs et la preacutesence drsquoun cadre politique relativement complet au niveau europeacuteen en matiegravere de biodiversiteacute la biodiversiteacute continue de deacutecliner y compris

depuis 2014 en particulier dans les habitats agricoles et dans une moindre mesure dans les forecircts comme le montrent un certain nombre dindicateurs de la biodiversiteacute (par exemple leacutetat de

conservation des habitats et des espegraveces viseacutes par les Directives sur la Nature et les tendances de la

population de papillons de prairies et drsquooiseaux des champs) Au cours des derniegraveres deacutecennies ces baisses ont eacuteteacute principalement dues aux effets de la speacutecialisation et de lrsquointensification de la gestion

agricole et forestiegravere bien que dans certaines reacutegions lrsquoabandon des systegravemes de production agrave haute valeur naturelle ait eacuteteacute la cause principale

La PAC joue un rocircle important en contribuant agrave lobjectif de lUE en matiegravere de biodiversiteacute par son

influence sur lagriculture les forecircts et les autres terres boiseacutees mais aussi en termes de financement de mesures environnementales y compris celles visant agrave conserver la biodiversiteacute

MEacuteTHODE

Le point de deacutepart de lrsquoeacutevaluation a eacuteteacute lrsquoeacutelaboration de la logique drsquointervention des instruments et mesures de la PAC afin drsquoidentifier leurs impacts directs et indirects potentiels sur la biodiversiteacute les

habitats et les paysages Une large seacutelection dinstruments et de mesures de la PAC ont eacuteteacute initialement examineacutes puis tous ceux qui preacutesentaient un impact potentiel significatif ont ensuite eacuteteacute eacutevalueacutes

Leacutetude a eacuteteacute reacutealiseacutee entre deacutecembre 2018 et novembre 2019 Elle srsquoest baseacutee sur des eacutetudes de cas reacutealiseacutees au printemps 2019 dans dix Eacutetats membres (Allemagne Irlande France Croatie Hongrie

Lettonie Pays-Bas Portugal Roumanie et Slovaquie) qui ont eacuteteacute seacutelectionneacutes pour repreacutesenter la

varieacuteteacute de la biodiversiteacute et des conditions agricoles et sylvicoles de lrsquoUE Lrsquoanalyse srsquoest eacutegalement appuyeacutee sur les informations communiqueacutees agrave la Commission europeacuteenne par les Eacutetats membres sur

la maniegravere dont ils mettent en œuvre les instruments et les mesures de la PAC les derniegraveres donneacutees disponibles sur le taux de participation drsquoautres informations statistiques (Eurostat et les donneacutees du

Reacuteseau dInformation Comptable Agricole (RICA)) un examen des donneacutees et de la litteacuterature

pertinentes sur les effets de lagriculture et de la gestion forestiegravere sur la biodiversiteacute ainsi que des informations tireacutees des eacutetudes de cas notamment deacuteriveacutees drsquoentretiens avec les responsables

gouvernementaux et les parties prenantes des secteurs de lagriculture et de lenvironnement

Une des principales limites de lrsquoeacutetude a eacuteteacute le peu drsquoinformation disponible sur les effets des instruments

et des mesures de la PAC sur les systegravemes et les pratiques agricoles et forestiegraveres ainsi que de leurs effets sur les habitats et les paysages et sur la biodiversiteacute en particulier pour la peacuteriode 2014-2020

Peu drsquoinformations ont pu ecirctre tireacutees des indicateurs de biodiversiteacute figurant dans le cadre commun de

suivi et deacutevaluation de la PAC eacutetant donneacutee lrsquoabsence drsquoindicateurs de reacutesultats couvrant les instruments du premier pilier tandis que les indicateurs de reacutesultats du second pilier sont difficiles agrave

1 La diversiteacute au sein des espegraveces entre espegraveces et entre les eacutecosystegravemes

2

interpreacuteter et ne sont pas speacutecifiques agrave une mesure Par ailleurs les indicateurs drsquoimpact ne rendent pas compte de limpact de la PAC elle-mecircme

COMMENT LES EacuteTATS MEMBRES ONT UTILISEacute LES MESURES DE LA PAC

Tous les Eacutetats membres ont utiliseacute la flexibiliteacute consideacuterable dont ils disposent pour mettre en œuvre de diffeacuterentes maniegraveres certains instruments du pilier 1 de la PAC toutes les mesures du pilier 2 et

pour deacuteterminer les superficies eacuteligibles au soutien de la PAC pour la peacuteriode 2014-2020

Sur les 179 millions dhectares de Surface Agricole Utile (SAU) en 2017 155 millions (865) recevaient

une aide au titre du reacutegime de paiement de base paiement unique agrave la surface dont 149 millions (835) eacutetaient soumis agrave la conditionnaliteacute 139 millions (78) eacutetaient soumis agrave au moins une

obligation de verdissement et 48 millions dhectares (27) recevaient un paiement en faveur des zones

soumises agrave des contraintes naturelles Laide de la mesure agro-environnementale et climatique (MAEC) eacutetait en place sur 26 millions dhectares (146) et laide agrave lagriculture biologique sur 7 millions

dhectares (4) Le soutien coupleacute volontaire qui nrsquoest pas baseacute sur la surface agricole eacutetait disponible pour 495 du cheptel de vaches allaitantes et de veaux et pour 365 du cheptel de vaches laitiegraveres

484 000 hectares (03) des forecircts et autres terres boiseacutees de lrsquoUE beacuteneacuteficiaient de la mesure

drsquoinvestissement forestier non productif (M85) et 164 000 hectares (01) de la mesure forecirct-environnement-climat (M15)

Au niveau de lUE les Eacutetats membres ont adopteacute diverses approches pour leurs deacutefinitions des prairie permanentes ce qui a affecteacute la mesure dans laquelle laide de la PAC eacutetait disponible pour certains

habitats semi-naturels ainsi que la protection des eacuteleacutements de paysages dans la conditionnaliteacute Sagissant du paiement vert du premier pilier les Eacutetats membres ont proposeacute aux agriculteurs un large

eacuteventail doptions pour reacutepondre agrave lrsquoobligation de Surfaces drsquoInteacuterecirct Ecologique (SIE) Les options les

plus largement utiliseacutees ont eacuteteacute les cultures deacuterobeacutees et les cultures fixatrices dazote bien que le classement entre ces deux eacuteleacutements se soit inverseacute depuis 2018 57 des prairies permanentes situeacutees

en zone Natura 2000 ont eacuteteacute deacutesigneacutees en tant que prairies permanentes sensibles drsquoun point de vue lenvironnement et donc proteacutegeacutees du labour et cinq des 28 Eacutetats membres ont eacutegalement deacutesigneacute

ces sites en dehors des zones Natura 2000 Le soutien coupleacute volontaire a eacuteteacute largement mis agrave la

disposition des agriculteurs par les Eacutetats membres en particulier pour les secteurs du bœuf du veau et des produits laitiers

Au niveau de lUE les Eacutetats membres ont affecteacute pregraves de 50 de leurs budgets de deacuteveloppement rural agrave la Prioriteacute 4 qui couvre la biodiversiteacute leau et les sols Dans le budget de la Prioriteacute 4 le soutien

aux zones soumises agrave des contraintes naturelles et agrave la mesure agro-environnementale et climatique

compte pour 35 chacun lrsquoaide agrave lrsquoagriculture biologique repreacutesentant 16 Une ou plusieurs mesures forestiegraveres sont programmeacutees dans 24 Eacutetats membres et reccediloivent 5 du financement de la Prioriteacute 4

La maniegravere dont les mesures des Programmes de Deacuteveloppement Rural (PDR) sont structureacutees et mises en œuvre varie consideacuterablement entre les Eacutetats membres faisant lrsquoobjet drsquoeacutetudes de cas ce qui conduit

agrave un eacuteventail dapproches diffeacuterentes en matiegravere de cadrage de conception de contenu et de ciblage de ces mesures

Le conseil aux gestionnaires de terres agricoles et forestiegraveres et leacutechange de connaissances apportent

un soutien important agrave certaines mesures telles que les MAEC et le paiement vert en particulier lorsque les choix effectueacutes affectent directement les reacutesultats en terme de biodiversiteacute Certains Eacutetats membres

faisant lrsquoobjet drsquoeacutetudes de cas ont fourni des conseils sur le thegraveme de la biodiversiteacute par lrsquointermeacutediaire du systegraveme de conseil agricole et certains drsquoentre eux fournissent des conseils suppleacutementaires et une

formation speacutecifiquement axeacutee sur la biodiversiteacute pour appuyer la mise en œuvre des mesures de

deacuteveloppement rural Il y a cependant des Eacutetats membres dans lesquels lappui adeacutequat sous forme de conseil ou de formation fait deacutefaut

3

FACTEURS AFFECTANT LES CHOIX DE MISE EN ŒUVRE

Les eacutetudes de cas ont reacuteveacuteleacute que les choix des Eacutetats membres en matiegravere de mise en œuvre eacutetaient

principalement dicteacutes par des facteurs socio-eacuteconomiques financiers et administratifs la biodiversiteacute

et drsquoautres objectifs environnementaux constituant souvent une preacuteoccupation secondaire Lrsquoameacutelioration de la compeacutetitiviteacute de lrsquoagriculture et le maintien de la viabiliteacute de lrsquoagriculture dans les

zones reculeacutees ont eacuteteacute des facteurs particuliegraverement importants Les facteurs qui influent sur la deacutecision des agriculteurs de srsquoengager ou non dans des mesures axeacutees sur la biodiversiteacute combinent des

consideacuterations financiegraveres de conception des mesures consideacutereacutes et de leur degreacute drsquoadeacutequation avec les pratiques existantes de gestion des terres de sensibilisation agrave lrsquoenvironnement et des eacutevolutions du

marcheacute

EFFETS DE LA PAC SUR LrsquoUTILISATION ET LA GESTION DES TERRES

Certaines mesures de la PAC ont eu une influence sur le maintien de certaines utilisations des terres

par exemple en proteacutegeant les prairies permanentes La mesure sur les prairies sensibles du paiement

vert interdit le labour des prairies deacutesigneacutees et protegravege cinq millions dhectares (un peu moins dun tiers) des prairies permanentes dans les zones Natura 2000 (sur la base de la proportion de la surface

deacutesigneacutee deacuteclareacutee par les agriculteurs reacuteclamant des paiements directs au titre de la PAC) Une tregraves faible proportion des prairies permanentes est proteacutegeacutee par la deacutesignation sur les prairies sensibles en

dehors des zones Natura 2000 soit 032 million drsquohectares (1) Un modegravele suggegravere que les paiements directs (paiements de base de verdissement paiements coupleacutes et paiements pour les zones soumises

agrave des contraintes naturelles) pourraient avoir permis dans une certaine mesure la poursuite de

lactiviteacute agricole dans des habitats semi-naturels menaceacutes drsquoabandon (lrsquoactiviteacute agricole aurait pu cesser sur environ 6 de lensemble de toutes les terres agricoles en lrsquoabsence de ce support) Sagissant de

lutilisation des terres arables la mesure sur les SIE et dans une moindre mesure la mesure de diversification des cultures ont contribueacute agrave enrayer le deacuteclin de la jachegravere dans de nombreux Eacutetats

membres et agrave stimuler des augmentations dans dautres

Les instruments et les mesures de la PAC ont eacutegalement une influence sur lintensiteacute de la gestion agricole dans tous les systegravemes dexploitation agricole 89 millions dhectares de systegravemes extensifs de

grandes cultures et de prairies (et 116 de la surface estimeacutee ecirctre agrave haute valeur naturelle) sont pris en charge par les MAEC qui ont eacutegalement contribueacute au maintien et agrave la creacuteation drsquoeacuteleacutements paysagers

avec 224 millions dhectares drsquoeacuteleacutements eacutecologiques faisant lobjet dun accord en 2017 (bordures de

champs zones tampons bandes de fleurs haies et arbres) Les MAEC sont eacutegalement utiliseacutees pour soutenir une gestion moins intensive des cultures permanentes et des terres arables en soutenant une

reacuteduction des intrants (sur 5 de ces terres) la couverture veacutegeacutetale et les techniques de gestion des sols (28) et la gestion de lrsquoalimentation animale et du fumier (1)

Leacutetude a eacutegalement examineacute si les paiements directs pouvaient contribuer agrave une gestion plus intensive des terres qui est lun des principaux moteurs du deacuteclin de la biodiversiteacute (bien que certains de ces

changements agricoles puissent ecirctre neutres ou beacuteneacutefiques pour la biodiversiteacute) La litteacuterature

acadeacutemique suggegravere quun soutien sous forme de paiement direct qui augmente les revenus agricoles pourrait permettre des investissements suppleacutementaires permettant une exploitation plus intensive des

terres Cependant lrsquoeacutetude nrsquoa pas permis de deacuteterminer si cela se produisait ou non dans la pratique Lrsquoeacutequipe pour cette eacutetude nrsquoa pas disposeacute de donneacutees permettant drsquoindiquer si les investissements

suppleacutementaires des agriculteurs directement ou indirectement soutenus par la PAC contribuaient agrave

lrsquointensification

EFFETS DE LA PAC SUR LA BIODIVERSITEacute ET LES PAYSAGES

Geacuteneacuteral En raison du manque dinformation et du fait que les effets des instruments et des mesures varient consideacuterablement dun Eacutetat membre agrave lautre en fonction de leurs choix de mise en œuvre il

na pas eacuteteacute facile destimer la contribution globale de la PAC agrave la biodiversiteacute et aux paysages

Neacuteanmoins il est possible drsquoaffirmer avec certitude que certains instruments et mesures de la PAC contribuent de maniegravere significative aux objectifs en matiegravere de biodiversiteacute en particulier lorsquils

4

preacuteservent les habitats semi-naturels et soutiennent les systegravemes de production agrave haute valeur naturelle car ils sont menaceacutes et sont importants drsquoun point de vue de la biodiversiteacute et des paysages

en particulier pour les habitats et les espegraveces qui sont au centre des Directives Oiseaux et Habitats Les mesures les plus efficaces pour la conservation des habitats semi-naturels sont les MAEC

particuliegraverement lorsqursquoelles sont cadreacutees et cibleacutees et la mesure Natura 2000 qui permet drsquoindemniser

les coucircts issus de la protection obligatoire de la conservation de la biodiversiteacute en particulier dans les zones Natura 2000 Cependant lrsquoimpact des MAEC est souvent limiteacute par des budgets restreints et par

le taux de participation des agriculteurs La mesure Natura 2000 a eacuteteacute peu utiliseacutee par les Eacutetats membres

Les paiements en faveur des zones soumises agrave des contraintes naturelles sont eacutegalement susceptibles de contribuer au revenu des meacutenages issus des systegravemes agricoles agrave haute valeur naturelle et donc agrave

la poursuite de lrsquoutilisation agricole des habitats semi-naturels dans les sites Natura 2000 car ces zones

se recoupent Les autres paiements directs le paiement volontaire coupleacute peuvent eacutegalement avoir des effets similaires sur des zones plus vastes mais peuvent eacutegalement faciliter lintensification de

lagriculture en particulier en dehors des zones soumises agrave des contraintes naturelles ce qui peut avoir des effets neacutefastes sur la biodiversiteacute agrave moins quils ne soient limiteacutes par des conditions deacuteligibiliteacute

adeacutequates Agrave cet eacutegard les risques drsquoimpacts neacutefastes sont plus eacuteleveacutes avec le paiement volontaire

coupleacute car il peut encourager une production plus eacuteleveacutee bien qursquoaucune information nrsquoait eacuteteacute trouveacutee sur si cela srsquoest produit ou non dans la pratique

La mesure sur les prairies sensibles du paiement vert du pilier 1 joue eacutegalement un rocircle important dans la preacutevention du labour dhabitats de prairies permanentes semi-naturelles deacutesigneacutees (ainsi que dautres

terres humides et sols riches en carbone qui ont souvent une valeur eacuteleveacutee pour la biodiversiteacute) Bien que sa valeur ajouteacutee au sein des sites Natura 2000 soit incertaine eacutetant donneacute la protection deacutejagrave

offerte par les Directives Oiseaux et Habitats elle renforce probablement la protection eacutetant donneacute les

preuves de retournement de prairies permanentes dans le reacuteseau Natura 2000 La mesure a le potentiel de proteacuteger eacutegalement les prairies sensibles en dehors du reacuteseau Natura 2000 ougrave le taux de perte de

prairies semi-naturelles est particuliegraverement eacuteleveacute compleacutetant ainsi les Directives Oiseaux et Habitats Toutefois ce potentiel nrsquoest pas exploiteacute en raison des tregraves faibles niveaux de deacutesignation de prairies

sensibles en dehors des sites Natura 2000

Dans les zones agricoles intensives il apparaicirct clairement que lagriculture biologique largement soutenue par le financement de la PAC apporte des avantages en termes de biodiversiteacute notamment

dans les paysages cultiveacutes de maniegravere plus intensive En outre certaines options des Surfaces drsquoInteacuterecirct Ecologique notamment les terres en jachegravere les cultures de fourrage pluriannuelles (par exemple la

luzerne) et les eacuteleacutements paysagers (par exemple les haies les arbres et les eacutetangs) sont reacuteputeacutes

apporter des avantages en terme de biodiversiteacute dans les paysages arables Cependant les avantages potentiels de la mesure SIE ne sont pas pleinement exploiteacutes car les eacuteleacutements les plus souvent deacuteclareacutes

(comme les cultures deacuterobeacutees et les cultures fixatrices dazote) ont peu davantages en termes de biodiversiteacute pour la plupart des espegraveces autres que la faune du sol bien quils puissent reacuteduire la

pollution de lrsquoeau et beacuteneacuteficier ainsi les eacutecosystegravemes et la biodiversiteacute aquatiques

Eacutetablir la contribution des instruments et mesures de la PAC agrave la reacutealisation dobjectifs en matiegravere de

biodiversiteacute dhabitats et de paysages dans les zones forestiegraveres est particuliegraverement difficile eacutetant

donneacute labsence drsquoinformation sur les impacts des mesures forestiegraveres pour la biodiversiteacute (M8 et M15) et des options drsquoafforestation et dagroforesterie de la mesure SIE car leurs impacts ne semblent pas

faire lobjet dun suivi adeacutequat Toutefois comme ces mesures ne sont que peu utiliseacutees par les Eacutetats membres et dans le cas des mesures du second pilier dans les eacutetudes de cas que tregraves rarement cibleacutees

sur des zones agrave tregraves haute biodiversiteacute il est probable que leurs impacts soient limiteacutes bien que

localement ils puissent ecirctre plus importants

Coexistence Un large eacuteventail dinstruments et de mesures de la PAC offre un potentiel important

pour ameacuteliorer la coexistence entre les systegravemes dexploitation et les espegraveces proteacutegeacutees pouvant ecirctre perccedilues comme une menace comme les carnivores et les oies sauvages ainsi que pour sensibiliser les

communauteacutes rurales agrave la valeur de la preacuteservation de la biodiversiteacute et des avantages eacuteconomiques

5

potentiels fournit par les mammifegraveres et les oiseaux sauvages et les paysages agricoles riches en habitats propices aux inverteacutebreacutes utiles

Dans les zones et les systegravemes agricoles speacutecifiques ougrave la coexistence est un problegraveme les instruments et les mesures de la PAC utiliseacutes pour soutenir la coexistence avec les grands carnivores et les oies

sauvages ont tendance agrave ecirctre axeacutes sur des investissements cibleacutes sur la preacutevention des dommages et

sur une gestion agrave faibles taux drsquointrants soutenus par des MAEC (respectivement cibleacutes sur les systegravemes pastoraux agrave haute valeur naturelle et des cultures arables sacrificielles) Dans certains cas les aides

drsquoEacutetat plutocirct que la PAC sont eacutegalement utiliseacutees pour financer des mesures preacuteventives Toutefois les Eacutetats membres nrsquoont pas utiliser la possibiliteacute qursquoils avaient dutiliser une gamme plus large

dinstruments et de mesures de la PAC par exemple le conseil speacutecialiseacute le soutien agrave lrsquoeacutelaboration de plans de gestion Natura 2000 et les paiements de compensation le transfert de connaissances via des

initiatives de coopeacuteration locale et des approches de mise en œuvre agrave leacutechelle du paysage le soutien

agrave la commercialisation de produits locaux et le deacuteveloppement de lrsquoeacutecotourisme associeacute aux efforts de coexistence

Lrsquoaide des Eacutetats membres au titre de la PAC pour les habitats des pollinisateurs sauvages provient principalement des MAEC visant agrave preacuteserver les habitats semi-naturels existants et les eacuteleacutements

paysagers de creacuteer de nouveaux habitats et de la nouvelle option de jachegravere mellifegravere pour les SIE

Cependant la mise en œuvre par les Eacutetats membres et ladoption par les agriculteurs sont insuffisantes pour relever le deacutefi consistant agrave soutenir le reacutetablissement des populations sauvages Aucune indication

na eacuteteacute trouveacutee dun soutien cibleacute de la PAC pour les espegraveces contribuant agrave la lutte biologique mais le soutien aux habitats pour les pollinisateurs sauvages devrait eacutegalement beacuteneacuteficier agrave ce groupe

despegraveces

Les reacuteseaux reacutecemment eacutetablis aux niveaux europeacuteen national et reacutegional jouent un rocircle de plus en

plus important dans la coexistence avec les grands carnivores les oies sauvages et les pollinisateurs

en permettant une coopeacuteration pratique efficace reacuteunissant souvent les parties prenantes les agriculteurs et les experts pour eacutelaborer et mettre en œuvre des plans de gestion et partager les bonnes

pratiques

Alignement sur les prioriteacutes europeacuteennes nationales et reacutegionales en matiegravere de biodiversiteacute Au niveau strateacutegique lalignement entre les prioriteacutes identifieacutees par les Eacutetats membres

des eacutetudes de cas est relativement bon lors de la preacuteparation de leurs documents de planification strateacutegique pour la biodiversiteacute (par exemple les Cadres dAction Prioritaires et les plans daction

strateacutegiques nationaux en faveur de la biodiversiteacute) et ceux qui sont refleacuteteacutes dans leurs PDR bien que pour un petit nombre des exemples aient eacuteteacute trouveacutes dans lesquels les Eacutetats membres avaient identifieacute

des prioriteacutes nationales pertinentes en matiegravere de biodiversiteacute qui nont ensuite pas reprises dans leurs

PDR

Lalignement entre la maniegravere dont les Eacutetats membres utilisent leurs instruments horizontaux de la PAC

et du premier pilier et les mesures du deuxiegraveme pilier pour traiter ces prioriteacutes est moins complet La plupart des dix Eacutetats membres des eacutetudes de cas nrsquoont pas utiliseacute lrsquoensemble des mesures disponibles

de la PAC pour reacutepondre agrave leurs prioriteacutes Tous les Eacutetats membres et reacutegions eacutetudieacutes ont utiliseacute un large eacuteventail dinstruments et de mesures de la PAC pour proteacuteger et preacuteserver les habitats et les espegraveces

des prairies proteacuteger les oiseaux des champs preacuteserver et geacuterer les ressources geacuteneacutetiques veacutegeacutetales

et animales ainsi que pour reacuteduire au minimum les effets de la pollution agricole sur la biodiversiteacute (par exemple en reacuteduisant les intrants chimiques) En revanche bien que ces problegravemes aient eacuteteacute

deacutefinis comme prioritaires dans leurs PDR trois Eacutetats membres reacutegions nrsquoont pas utiliseacute les mesures forestiegraveres pour faire face aux pressions sur les habitats et les espegraveces forestiegraveres trois nrsquoont pas utiliseacute

la PAC pour soutenir la restauration prioritaire des tourbiegraveres et des zones humides et cinq Eacutetats

membres nrsquoont pas utiliseacute la conditionnaliteacute pour imposer une action contre les espegraveces exotiques envahissantes prioritaires

Facteurs de succegraves Leacutetude a reacuteveacuteleacute une seacuterie dapproches permettant obtenir des reacutesultats positifs en termes de biodiversiteacute dhabitats et de paysage en utilisant les instruments et les mesures de la

PAC Leur analyse a permis drsquoidentifier un certain nombre de facteurs particuliegraverement importants pour

6

la reacuteussite des interventions dans le cadre de la PAC Les facteurs lieacutes agrave la conception et agrave la mise en œuvre des mesures sont drsquoune importance capitale notamment

bull Sassurer que les objectifs de la biodiversiteacute et du paysage sont identifieacutes et quils sont clairs speacutecifiques et cibleacutes

bull Mettre en place des approches fondeacutees sur la science pour concevoir tester reacuteviser puis mettre en

œuvre des actions visant agrave atteindre ces objectifs en utilisant le cas eacutecheacuteant dautres fonds de lUE tels que le programme LIFE pour lenvironnement et laction pour le climat mais eacutegalement la mesure

de coopeacuteration de la PAC (M16) pouvant servir agrave piloter des approches innovantes

bull eacutelaborer des ensembles dinstruments et de mesures de la PAC pouvant ecirctre utiliseacutes de maniegravere

coheacuterente et cibleacutee au niveau de lexploitation agricole de la forecirct et du paysage

bull veiller agrave ce que les critegraveres deacuteligibiliteacute permettent agrave toutes les terres neacutecessitant une gestion pour la

biodiversiteacute de recevoir le soutien neacutecessaire dans le cas des terres agricoles agrave haute valeur naturelle

ces critegraveres devraient inclure ladmissibiliteacute agrave un soutien approprieacute pour assurer leur viabiliteacute eacuteconomique et leur inteacutegriteacute afin de soutenir leurs pratiques de gestion beacuteneacutefiques

bull Sassurer que les mesures en place soient eacutetayeacutees par des formations et un soutien en matiegravere de conseil et de facilitation aux exploitations qui reconnaisse et deacuteveloppe les connaissances et les

compeacutetences des agriculteurs en matiegravere de gestion de la biodiversiteacute

bull Travailler en collaboration pour utiliser lexpertise les donneacutees et autres ressources dun eacuteventail dorganisations et dindividus tels que les gouvernements les agriculteurs les chercheurs et les

organisations non gouvernementales speacutecialiseacutees tout au long des eacutetapes de conception de mise en œuvre et deacutevaluation des mesures

bull Garantir des niveaux suffisants et la peacuterenniteacute du financement agrave la fois au niveau des programmes (y compris pour celles financeacutees en dehors de la PAC) pour permettre une mise en œuvre dune ampleur

et drsquoune qualiteacute neacutecessaires pour atteindre les objectifs speacutecifiques de la biodiversiteacute agrave long terme

quau niveau des mesures pour garantir qursquoune masse critique dadoption puisse ecirctre atteinte avec des taux de paiement fixeacutes agrave des niveaux qui encouragent une gestion en faveur de la biodiversiteacute de

haute qualiteacute et

bull Sassurer que des meacutecanismes soient en place pour surveiller et eacutevaluer les impacts des mesures pour

la biodiversiteacute puis utiliser ces informations pour ameacuteliorer la conception et la mise en œuvre de ces

mesures

EFFICIENCE ET SIMPLIFICATION

Lrsquoefficience avec laquelle la PAC a eu des effets beacuteneacutefiques sur la biodiversiteacute nrsquoa pas eacuteteacute optimale car

des beacuteneacutefices plus importants auraient pu ecirctre obtenus avec le budget disponible si les Eacutetats membres avaient consacreacute une plus grande part de leur financement aux mesures qui geacutenegraverent des avantages

pour la biodiversiteacute de maniegravere plus efficace telles que les MAEC et la mesure Natura 2000 plutocirct que drsquoutiliser drsquoautres mesures telles que le soutien aux zones soumises agrave des contraintes naturelles Le

faible taux de deacutesignation des prairies sensibles et linclusion des options SIE qui ont peu davantages pour la biodiversiteacute (et qui ont eacuteteacute largement adopteacutees) ont eacutegalement reacuteduit lefficaciteacute du paiement

vert

Les instruments et les mesures de la PAC preacutesentant les avantages les plus importants pour la biodiversiteacute sont eacutegalement ceux dont les coucircts administratifs sont les plus eacuteleveacutes mais lrsquoeacutetude a estimeacute

que ces coucircts eacutetaient geacuteneacuteralement proportionnels aux avantages escompteacutes pour la biodiversiteacute compte tenu de la complexiteacute inheacuterente agrave certaines pratiques de gestion pour la biodiversiteacute Certains

Eacutetats membres ont accru leur complexiteacute administrative en deacutecidant de donner aux agriculteurs des

options SIE deacutejagrave couvertes par la conditionnaliteacute au travers des normes de bonnes conditions des terres

7

agricoles et environnementales (BCAE) Une simplification consideacuterable a eu lieu en 2017 en particulier en ce qui concerne les regravegles de lUE relatives aux Surfaces drsquoInteacuterecirct Ecologique du paiement vert

COHEacuteRENCE PERTINENCE ET VALEUR AJOUTEacuteE DE LUE

Coheacuterence La coheacuterence interne des instruments et mesures de la PAC en tant qursquoensemble de mesures destineacute agrave soutenir la biodiversiteacute les habitats et les paysages est eacuteleveacutee avec tregraves peu de

conflits et de nombreuses possibiliteacutes de combiner les mesures de maniegravere synergique Crsquoest le cas par

exemple des MAEC de la mesure relative agrave lrsquoagriculture biologique de la mesure Natura 2000 et des investissements non productifs qui peuvent tous ecirctre utiliseacutes ensemble et peuvent eacutegalement beacuteneacuteficier

drsquoun soutien par le biais des mesures de formation et de conseil M1 et M2 Bien que le soutien en faveur des zones soumises agrave des contraintes naturelles les paiements directs et les paiements coupleacutes

volontaires soutiennent les systegravemes agrave haute valeur naturelle et les habitats espegraveces et paysages semi-

naturels qui y sont associeacutes ils comprennent un risque dintensification de lagriculture avec des impacts neacutegatifs sur la biodiversiteacute Le paiement coupleacute volontaire peut aussi directement inciter agrave augmenter

la production et est donc incoheacuterent vis-agrave-vis de lrsquoobjective pour la biodiversiteacute car il nrsquoimpose pas aux Eacutetats membres drsquoinclure des conditions exigeant une gestion approprieacutee des habitats semi-naturels

Ceci peut donc causer des dommages aux habitats par exemple en cas de surpacircturage Exempter les beacuteneacuteficiaires du programme pour les petits agriculteurs et les cultures permanentes de toutes les

exigences du paiement vert nrsquoest pas coheacuterent avec lrsquoobjective de la biodiversiteacute

Les instruments et mesures de la PAC en faveur de la biodiversiteacute des habitats et des paysages sont eacutegalement geacuteneacuteralement coheacuterents avec les objectifs de la PAC en matiegravere de production alimentaire

viable et de deacuteveloppement territorial eacutequilibreacute Les obligations du verdissement peuvent potentiellement reacuteduire les revenus agricoles en raison de la perte de production ou parce qursquoelles

limitent les choix de production mais lanalyse dune eacutevaluation preacuteceacutedente montre que cela sest

rarement produit en pratique Enfin les mesures relatives aux investissements non productifs aux MAEC agrave Natura 2000 et la mesure forecirct-environnement ont des avantages concomitants avec lobjectif

de deacuteveloppement territorial eacutequilibreacute car elles peuvent creacuteer des opportuniteacutes dameacutelioration pour les secteurs eacuteconomiques des zones rurales par exemple en renforccedilant le tourisme ou en creacuteant des

opportuniteacutes de commercialisation de produits de haute qualiteacute

La plupart des instruments et mesures de la PAC sont eacutegalement theacuteoriquement coheacuterents avec les autres politiques europeacuteennes et nationales relatives agrave la biodiversiteacute La PAC pourrait toutefois offrir

de plus grandes synergies dans la pratique avec la strateacutegie de lUE en faveur de la biodiversiteacute agrave lhorizon 2020 en particulier en ce qui concerne lrsquoapplication des Directives Oiseaux et Habitats et du

reacuteseau Natura 2000 si les Eacutetats membres avaient fait des choix diffeacuterents en matiegravere de mise en œuvre et srsquoils avaient davantage utiliseacute les mesures de la PAC les plus efficaces et efficients

Pertinence Les mesures les plus pertinentes par rapport aux objectifs europeacuteens et nationaux en matiegravere de biodiversiteacute sont les mesures MAEC Natura 2000 la mesure forecirct-environnement ainsi que

les mesures visant agrave soutenir les investissements eacutecologiques dans les terres agricoles et forestiegraveres car elles peuvent ecirctre adapteacutes et cibleacutes agrave la protection et la restauration des habitats semi-naturels et

de leurs espegraveces Celles-ci sont proteacutegeacutees par la deacutesignation des prairies sensibles mais pas contre

toutes les pressions potentielles La pertinence dautres mesures plus geacuteneacuterales soutenant la viabiliteacute eacuteconomique des systegravemes dexploitation agrave haute valeur naturelle notamment le paiement volontaire

coupleacute et le soutien aux zones soumises agrave des contraintes naturelles pourrait ecirctre accrue si elles eacutetaient conditionneacutees agrave des critegraveres environnementaux approprieacutes

Dans les zones de prairies et de terres arables cultiveacutees de maniegravere intensive les instruments et les mesures de la PAC les plus pertinents sont dans lrsquoensemble les mesures MAEC et en faveur de

lrsquoagriculture biologique dans le cadre du FEADER et certaines options de SIE dans le cadre de la mesure

de verdissement du pilier 1 principalement la jachegravere et les eacuteleacutements de paysage La norme BCAE 7 dans la conditionnaliteacute peut eacutegalement jouer un rocircle important dans le maintien dimportantes

caracteacuteristiques des habitats dans les paysages bien que sa pertinence reacuteelle deacutepende consideacuterablement de la maniegravere dont les Eacutetats membres deacutefinissent sa porteacutee et son niveau de

protection

8

Valeur ajouteacutee de lUE Dans lensemble les instruments et mesures de la PAC en particulier ceux programmeacutes dans le cadre du FEADER apportent de la valeur ajouteacutee agrave agir au niveau europeacuteen en

matiegravere de biodiversiteacute et de paysages principalement en fixant un niveau dambition plus eacuteleveacute et en exigeant loctroi dun soutien financier minimal agrave la reacutealisation de ces objectifs par rapport agrave une

situation ougrave les Eacutetats membres devraient concevoir eux-mecircmes des mesures au niveau national Les

reacuteseaux de partage des connaissances au niveau de lUE financeacutes par le biais de la PAC (comme le point de contact du reacuteseau europeacuteen pour le deacuteveloppement rural et le partenariat europeacuteen dinnovation

pour lagriculture) apportent eacutegalement une valeur ajouteacutee europeacuteenne en aidant agrave ameacuteliorer lefficaciteacute de la maniegravere dont la PAC est utiliseacutee pour reacutealiser des objectifs de biodiversiteacute

CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS CLEacuteS

Leacutetude conclut que - La preacutesence de la PAC a augmenteacute lrsquoambition des Eacutetats membres agrave atteindre les objectifs en

matiegravere de biodiversiteacute ainsi que le niveau de financement de cet objectif mecircme si les Eacutetats

membres pourraient faire davantage pour que leurs prioriteacutes en matiegravere de biodiversiteacute soient refleacuteteacutees dans leurs deacutecisions de mise en œuvre de la PAC

- Les Eacutetats membres nont pas suffisamment utiliseacute les instruments et mesures de la PAC disponibles pour proteacuteger les caracteacuteristiques semi-naturelles en particulier les prairies ni veilleacute

agrave ce que tous les habitats semi-naturels susceptibles decirctre utiliseacutes agrave des fins agricoles soient eacuteligibles aux paiements directs

- La conception et le financement de la mesure agro-environnementale et climatique nrsquoont pas

eacuteteacute suffisamment attractifs pour attirer les exploitations en grandes cultures geacutereacutees de maniegravere intensive et entraicircner dans ces exploitations les changements de gestion neacutecessaires pour

ameacuteliorer leurs performances en matiegravere de biodiversiteacute - Il nrsquoa pas eacuteteacute possible de conclure sur lrsquoeacutevaluation globale de limpact de la PAC sur la

biodiversiteacute en raison de labsence de donneacutees de suivi adeacutequates

- Les Eacutetats membres auraient pu utiliser un plus large eacuteventail dinstruments et de mesures dans le cadre de la PAC pour soutenir la coexistence de lagriculture et de la biodiversiteacute

Eacutetant donneacute quune proportion eacuteleveacutee despegraveces forestiegraveres mais eacutegalement notamment agricoles sont

en deacuteclin et quun nombre particuliegraverement eacuteleveacute dhabitats et despegraveces agricoles ont un statut

deacutefavorable il est neacutecessaire de prendre des mesures pour ameacuteliorer la maniegravere la conception et la mise en œuvre des instruments et mesures de la PAC par les Eacutetats membres (ainsi que dautres

instruments environnementaux europeacuteens et nationaux) Sur la base des conclusions de cette eacutetude les principales recommandations suivantes ont eacuteteacute formuleacutees pour ameacuteliorer la contribution de la PAC

agrave la reacutealisation de son objectif de gestion approprieacutee des ressources naturelles et drsquoaction pour le climat

- Afin de maximiser les avantages pouvant ecirctre obtenus pour la biodiversiteacute avec les fonds

disponibles dans le cadre de la PAC il conviendrait daccorder une prioriteacute plus eacuteleveacutee aux instruments et mesures de la PAC axeacutes sur la biodiversiteacute et visant notamment agrave maintenir

leacutetendue et la qualiteacute des habitats semi-naturels qui deacutependent de la gestion agricole ou forestiegravere (en particulier les habitats proteacutegeacutes par les Directives Oiseaux et Habitats et les

habitats semi-naturels utiliseacutes par des espegraveces proteacutegeacutees par cette leacutegislation) lorsquils sont

en peacuteril et en particulier dans les zones Natura 2000 Dans les autres zones agricoles les instruments et les mesures de la PAC devraient viser agrave maintenir restaurer et ameacuteliorer

leacutetendue et la qualiteacute des eacuteleacutements semi-naturels du paysage et agrave fournir dautres habitats et eacuteleacutements paysagers neacutecessaires aux espegraveces speacutecialistes des terres agricoles en deacuteclin

- Les Eacutetats membres devraient ecirctre tenus dinterdire le labour la conversion de toutes les prairies permanentes dans tous les sites Natura 2000 (agrave moins quelles aient eacuteteacute cartographieacutees

comme des prairies dun type ne neacutecessitant pas de protection en vertu de la Directive Habitats)

et de toutes les prairies permanentes qui neacutecessitent une telle protection mais ne faisant pas partie de sites Natura 2000

- Les Eacutetats membres devraient rendre disponible le soutien de la PAC agrave tous les habitats de prairies de landes et de pacircturages semi-naturels qui neacutecessitent une gestion agricole en

adoptant une deacutefinition plus large des laquoprairies permanentesraquo

9

- Les Eacutetats membres devraient veiller agrave la preacuteservation des habitats semi-naturels comprenant des arbres et des arbustes ou dautres eacuteleacutements paysagers en eacutetablissant des regravegles dans le

cadre de la conditionnaliteacute ou de la leacutegislation ne relevant pas de la PAC afin quils ne puissent pas ecirctre endommageacutes par les agriculteurs cherchant agrave maximiser les paiements directs verseacutes

- Agrave lavenir les Eacutetats membres devraient ecirctre tenus dans leurs plans strateacutegiques pour la PAC

dexaminer de maniegravere strateacutegique lutilisation de tous les instruments et mesures de la PAC pertinents par rapport aux prioriteacutes de leurs Cadres drsquoAction Prioritaire et de leurs strateacutegies et

plans daction nationaux pour la biodiversiteacute Les instruments et mesures les plus efficaces et les plus efficients (MAEC cadreacutees et cibleacutees pour la biodiversiteacute et la mesure Natura 2000 par

exemple) devraient ensuite ecirctre utiliseacutes selon des combinaisons approprieacutees pour atteindre les objectifs prioritaires deacutefinis en matiegravere de biodiversiteacute

- Lrsquoeacuteventail drsquooptions agrave la disposition des agriculteurs pour satisfaire lrsquoobligation de conditionnaliteacute

relative aux laquozones non productivesraquo au cours de la prochaine peacuteriode de la PAC ne devrait pas inclure drsquooptions preacutesentant un faible beacuteneacutefice pour la biodiversiteacute telles que les cultures

deacuterobeacutees et les cultures fixatrices drsquoazote - Les Eacutetats membres devraient ecirctre tenus de fournir par lintermeacutediaire de leur systegraveme de

conseil agricole un niveau de conseil de base aux agriculteurs sur la maniegravere dameacuteliorer la

biodiversiteacute Ils devraient ensuite veiller agrave ce que des conseils et une formation plus speacutecifiques soient disponibles sur les exploitations ainsi que promouvoir leacutechange de connaissances en

particulier pour ceux qui adoptent des mesures complexes mais extrecircmement beacuteneacutefiques tels que ceux proposeacutes par certaines MAEC

Leacutetude a eacutegalement formuleacute des recommandations pour combler certaines lacunes dans les donneacutees

notamment

- Un indicateur dimpact suppleacutementaire dans le cadre commun de suivi et deacutevaluation de la PAC devrait ecirctre deacuteveloppeacute regroupant les reacutesultats dun suivi ameacutelioreacute de lrsquoimpact des interventions

de la PAC sur la biodiversiteacute Cela viendrait compleacuteter les informations contextuelles utiles fournies dans le projet de loi de la Commission europeacuteenne concernant un nouvel indicateur

de lrsquoeacutetat et des tendances de la biodiversiteacute lieacutee agrave lrsquoagriculture

- Une meilleure cartographie des prairies et autres habitats pastoraux devrait ecirctre mise en place afin que la PAC puissent ameacuteliorer la protection de ces habitats

- Davantage drsquoeacutetudes acadeacutemiques sont neacutecessaires pour eacutetablir si les paiements directs de la PAC conduisent indirectement les agriculteurs agrave prendre des deacutecisions drsquoinvestissement qui

intensifient la production au deacutetriment de la biodiversiteacute Les mesures drsquoaide agrave lrsquoinvestissement

de la PAC doivent eacutegalement ecirctre examineacutees sous cet angle

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Etude d’évaluation de l’impact - European Commission...COMMISSION EUROPEENNE 2019 Direction générale de la DG Agriculture et développement rural Etude d’évaluation de l’impact