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L’observation comparée des systèmesélectriques américains et européensse doit tout d’abord de constater l’ex-

trême différence structurelle entre les deuxmodèles. D’un côté, en Europe, un vasteensemble de 27 pays, allant de la frontièretunisienne aux franges de la CEI, intercon-necté petit à petit depuis cinquante ans etqui ambitionne en plus de constituer, dansles prochaines années, une vaste mare nos-trum de l’électricité grâce au projet de« boucle électrique interconnectée » toutautour de la Méditerranée, ensemble soli-daire et efficace, qui, même en cas de crise(1), participe d’une logique de secoursmutuel.

Aux États-Unis, le système électrique appa-raît plus complexe et morcelé. Trois réseauxmajeurs cohabitent, sans lien entre eux: un

EUROPE – ÉTATS-UNIS :DES DIVERGENCES ÉLECTRIQUES ASSUMÉES ?

UNE PERSPECTIVE SUR LE FONCTIONNEMENTET LA RÉGULATION DES MARCHÉS ÉLECTRIQUES

DE PART ET D’AUTRE DE L’ATLANTIQUE

par MICHEL DERDEVETLauréat de la faculté de Droit de Montpellier – Diplômé d’HEC

Maître de conférence à l’Institut d’Études politiques de Paris (Europe et Entreprise)

etTHOMAS VEYRENCIngénieur Supélec – MSc University College London

Diplômé de l’Institut d’Études politiques de Paris – Maître de conférence à l’Institut d’Études politiques de Paris (Économie approfondie)

De part et d’autre de l’Atlantique, la libéralisation des industries électriques est le fruitd’une inspiration commune: substituer la concurrence à l’organisation monopolistiquecomme vecteur d’efficacité économique, et transformer un ensemble de marchés locaux

en un grand marché continental intégré. Aussi, la diversité actuelle entre systèmeseuropéens et américains interpelle. La relative homogénéité des systèmes électriques duvieux continent, en voie de renforcement à la faveur de l’élaboration, progressive mais

délicate, de principes communs d’organisation du secteur énergétique au niveaucommunautaire, laisse place à une réelle hétérogénéité du côté américain, où chaque

État demeure responsable de mener sa propre politique de restructuration, même si desprincipes communs d’organisation des marchés de gros sont reconnus et mis en œuvre

au niveau fédéral. En Europe comme aux États-Unis, ce sont pourtant les mêmesquestions qui se posent : statut des opérateurs de réseau, sécurité d’approvisionnement,ou hausse des prix de l’énergie. Témoins les tentations similaires de certains États de

conserver des modes de régulation directe des prix, plutôt que de parier sur les vertus dela concurrence pour générer des investissements en capacités de production et tirer les

prix vers le bas. À tous ces défis, les réponses actuellement envisagées traduisent plutôtune divergence accrue qu’un rapprochement. Au nom d’une liberté d’action plus

fortement affichée par rapport au paradigme concurrentiel initial, l’éventail de réponsesdisponibles aux États-Unis semble plus vaste qu’en Europe, où la voie prônée par la

Commission européenne consisterait à approfondir, indéfectiblement, le modèle initialsans l’altérer. L’avenir dira si cette tendance est durable, où si deux modèles

structurellement différents sont susceptibles d’émerger de ces divergences conjoncturelles.(1) Par exemple, lors de l’incident survenu le 4 novembre 2006au soir en Allemagne, qui entraîna des perturbations d’alimen-tation pour 15 millions de consommateurs européens.

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à l’Ouest (Western interconnection), un àl’Est (Eastern Interconnection), l’État duTexas fonctionnant lui en « île électrique ».Pas moins de 21 opérateurs de réseaux serépartissent la conduite du système améri-cain: 14 de ces opérateurs sont déployés àl’échelle d’un État fédéré, d’autres ayantfusionné pour donner sept opérateurs régio-naux pan-étatiques. Chaque État suit sapropre politique de restructuration de l’in-dustrie électrique, et ces différents systèmesélectriques régionaux ont des modes defonctionnement variés, des réalités écono-miques, juridiques ou réglementaires, géo-graphiques, humaines ou encore clima-tiques diverses, avec des acteurs industrielsde toutes tailles dans chacun des segmentsde l’activité électrique. Les codes de réseaudes différentes sociétés de conduite ne sontpas unifiés et les pratiques varient largemententre les différents opérateurs en matière decodification, d’accès au réseau, d’intercon-nexions régionales, de marché, de mainte-nance des réseaux, de mesures de leur per-formance.

Au-delà de ces différences structurelles, unemême démarche a été engagée depuis unevingtaine d’années, de part et d’autre del’Atlantique, visant à ouvrir les marchés del’énergie et à favoriser le développement dela concurrence.

DES RÉFORMESAUX MOTIVATIONS SIMILAIRES

Depuis le début des années 1990, les États-Unis et l’Union européenne se sont tour àtour lancés dans un programme ambitieuxde libéralisation des marchés de l’énergie.Ces programmes s’attachent à la fois à réfor-mer l’organisation des marchés nationaux(en Europe) et étatiques (aux États-Unis), età promouvoir la construction de grandsmarchés électriques intégrés, fonctionnantde manière unifiée. Motivées par des causessimilaires, et portées par une même philo-sophie, ces politiques publiques de dérégu-lation ont été menées largement en parallèlede part et d’autre de l’Atlantique.

Aux États-Unis, les pre-miers jalons de larestructuration de l’in-dustrie électrique ontété posés avec le PublicUtilities Regulatory Actde 1978 mais surtoutl’Energy Policy Act de1992 (ouverture de laconcurrence dans le sec-teur de la production,création des marché degros, mise en place desprincipes de l’accès nondiscriminatoire des tiersaux réseaux sous l’auto-rité du régulateur fédé-ral, la FERC). Ces pre-miers pas ont ensuite étésoutenus par la FERC,dont les ordonnancesont poussé à la création

de gestionnaires de réseau indépendants (2)et régionaux (3). En Europe, la premièredirective Électricité de 1996 (directive96/92/CE) a marqué le premier pas versl’ouverture des marchés pour la plupart despays (certains, comme la Grande-Bretagneou les pays scandinaves, avaient devancél’appel, et en pratique servi de modèle àl’élaboration de la dérégulation euro-péenne). Cette directive, transposée enFrance par la loi du 10 février 2000, a per-mis l’entrée sur le marché de nouveaux pro-ducteurs ainsi que la création d’un marchéde gros (complétée par la création de labourse Powernext en 2001); le transport etla distribution ont été progressivementséparés de la production pour créer, au1er juillet 2000, un gestionnaire de réseauindépendant, RTE, et le 1er janvier 2008son équivalent pour la distribution. Le mar-

Carte électrique des États-Unis

Source : RTE

(2) Les ISO ont été créées par la Rule 888 de la FERC en1996, principalement au niveau de chaque État.

(3) Les ISO ont été encouragées à fusionner et à constituer desentités régionales (RTO) par l’Order n° 2000 du 15 décembre1999.

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ché de détail a été partiellement ouvert, per-mettant à des consommateurs dits « éli-gibles » de changer de fournisseur, c’est-à-dire de s’approvisionner sur un marché libreà un prix non régulé.

Autant de ruptures, approfondies depuis,avec le modèle verticalement intégré anté-rieur, puisque les différents services (pro-duction, transport, distribution, fourniture)étaient jusqu’alors conjointement fournispar une même entreprise en situation demonopole sur un territoire donné (souventun pays entier en Europe, un État auxÉtats-Unis). Ces monopoles étaient souventdes entreprises publiques (Europe), ou biendes entreprises privées régulées (États-Unis).Cette organisation, elle-même le fruit d’unmouvement continu d’intégration des diffé-rentes activités et des différents réseauxrégionaux au cours de la première moitié duXXème siècle, répondait à des argumentséconomiques: volonté de réaliser des éco-nomies d’échelle dans le secteur de la pro-duction et celui du transport du fait de lalourdeur des investissements correspon-dants, mais surtout nécessité de coordonnerau mieux les investissements pour répondreà l’augmentation rapide de la demande enpériode de croissance économique rapide(minimisation des coûts de transaction).

Or, s’il est difficile de prétendre que les fon-damentaux économiques du secteur ont étémodifiés, la façon même de les considérers’est trouvée, à partir de la fin des années1970 et surtout dans les années 1980, bou-leversée par le tournant libéral amorcé auxÉtats-Unis et en Grande-Bretagne. Des fac-teurs nouveaux (4) ont rendu effectivementplus fragiles certaines des hypothèses quiavaient servi à échafauder le consensus pré-cédent; mais, plus généralement, c’est unesuspicion croissante envers les performancesdes monopoles et la volonté affirmée desubstituer, partout où cela était possible, lamain invisible à la planification centralisée,qui a constitué la nouvelle donne de part etd’autre de l’Atlantique. Corrélée à l’arrivéeau pouvoir de Ronald Reagan aux États-

Unis et de Margaret Thatcher au Royaume-Uni, la libéralisation du secteur énergétiqueest donc, avant tout, une déclinaison à unsecteur spécifique d’un mouvement écono-mique, politique, et idéologique de remiseen cause des organisations monopolistiques.Ce constat n’a pas manqué d’avoir desrépercussions importantes sur la suite desévénements : la libéralisation a probable-ment été davantage motivée par l’intimeconviction de l’efficacité de la concurrenceque par la mise en place d’un cadre concep-tuel cohérent tenant compte de la spécificitédes industries électriques.

À ce premier pilier, consistant à agir sur lesfondamentaux mêmes de l’organisation dusystème électrique, s’est ajouté un second: laconstruction d’un grand marché continen-tal intégré. En d’autres termes, la désinté-gration verticale a d’emblée été penséecomme devant être accompagnée d’un élar-gissement horizontal des marchés, c’est-à-dire comme la transformation d’une juxta-position de « marchés » locaux et monopo-listiques en un grand marché continental etconcurrentiel. Un tel programme était évi-demment conforme aux intentions procla-mées par la Commission européenne quantà l’achèvement du marché intérieur. Mais lamême ambition était également partagéepar les instances fédérales américaines, lessystèmes électriques outre-Atlantique étant,et demeurant d’ailleurs en grande partie,largement autarciques et centrés sur la satis-faction de la demande locale. De nouveauxacteurs se sont alors superposés aux États : laCommission européenne d’une part, leGouvernement et le régulateur fédérald’autre part, qui tous deux ont été d’ardentsdéfenseurs de l’ouverture des marchés.

AU-DELÀ DES PRINCIPES

La libéralisation a donc été pensée demanière relativement convergente auxÉtats-Unis et en Europe: affirmation d’un

même courant de pensée, volonté de s’atta-quer aux fondamentaux de l’industrie, des-sein partagé d’unification continentale.Mais la libéralisation d’une industrie n’estpas seulement affaire d’intentions et de pro-grammes. Les modalités de mise en œuvre,les détails des lois, le contenu des négocia-tions entre acteurs et les rapports de forceentre acteurs y jouent également un rôleprépondérant. Or, s’il est marquant deconstater, comme nous l’avons fait jusqu’ici,la proximité d’intentions dans les libéralisa-tions américaine et européenne, les organi-sations qui en ont résulté apparaissentaujourd’hui divergentes.

Des différences structurellespersistantes: l’exempledu statut des opérateurs de réseau

Ces différences se situent tout d’abord auniveau des modalités de séparation entre lesactivités concurrentielles et celles revêtantdes caractères de monopole (donc régulées).Ouvrir à la concurrence les activités de pro-duction et de commercialisation impliqueen effet d’offrir à chaque acteur un accèsnon discriminatoire aux infrastructures deréseau qui conservent des caractéristiques demonopole naturel : ainsi, un concurrentd’EDF doit pouvoir, pour exercer son acti-vité, accéder au réseau de transport d’élec-tricité, de la même façon que les concur-rents de France Télécom doivent pouvoiracheminer les appels sur le réseau local ouque les concurrents de la SNCF doivent êtreautorisés à faire emprunter à leurs trains leréseau ferroviaire national. Deux modalitéspeuvent alors être envisagées pour séparerles deux types d’activités : la première estd’en laisser la propriété à l’opérateur histo-rique, mais d’exiger une séparation comp-table, fonctionnelle et juridique sous l’auto-

(4) Réduction de la taille optimale des centrales et donc facilitéà concevoir un marché de la production ouvert à la concur-rence.

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rité d’un régulateur; la seconde est de pro-céder à la séparation totale du réseau: onparle alors de séparation patrimoniale, ouownership unbundling. Or, non seulementces modalités de séparation peuvent varier,mais encore l’identification même des acti-vités à séparer peut elle-même s’avérer diffé-rente. Ainsi, deux modèles sont en concur-rence concernant le statut du gestionnairede réseau: celui du « GRT lourd » et celuidu « GRT light ». Dans le premier cas– modèle qui a été majoritairement choisien Europe (pour l’instant sur une base sub-sidiaire par les différents États membres) –la propriété du réseau de transport et sa ges-tion sont confiées à la même entreprise.Dans le second, propriété des actifs detransport et gestion du système sont sépa-rées : c’est le modèle choisi aux États-Unis,où les infrastructures de transport demeu-rent souvent la propriété d’opérateurs histo-riques (transmission owners) tandis que lagestion du système est confiée à des sociétésindépendantes appelées ISO (independentsystem operator) ou RTO (regional transmis-sion operator).

De ces différentes modalités d’organisationrésulte une divergence importante enmatière d’organisation économique et insti-tutionnelle du secteur électrique en Europeet aux États-Unis. Différences dont ladimension politique est extrêmement forte :puisque seule l’activité de gestion du sys-tème électrique est stricto sensu un mono-pole naturel, l’adoption du modèle « GRTlight » ou bien le maintien d’un régime deséparation partielle (alors compatible avecun modèle « GRT lourd ») permet aux opé-rateurs historiques de conserver la propriétédes infrastructures de transport, qui consti-tue pour eux l’enjeu principal, car elle leurassure la garantie de substantiels revenus,régulés... mais réguliers !

Sur le plan institutionnel, l’option d’un« GRT light » a par ailleurs des consé-quences sociales plus limitées, alors que laséparation patrimoniale brutale d’un TSOlourd peut être perçue comme un « déman-tèlement » des énergéticiens historiques.

Notons d’ailleurs qu’aux États-Unis, cetunbundling ne s’est imposé ni partout(compétence des États fédérés), ni sanspeine (les cessions d’actifs concernant lesutilities traditionnelles ont pu être défini-tives [Californie] ou partielles [création defiliales]), ni définitivement (suite à l’aug-mentation généralisée des prix dans beau-coup des États ayant fait le choix de l’ou-verture des marchés, des voix se sont faitentendre pour revenir au modèle des entre-prises intégrées).

Quel que soit le choix, il reste que cesmodes d’organisation sont encore en transi-tion. En effet, s’il apparaît assez certain queles États-Unis se sont durablement engagésdans la voie du modèle ISO (GRT light) etque la préférence des Européens va aumodèle concurrent, une partie des difficul-tés a pour l’instant été évitée en Europe carla séparation patrimoniale n’a pas à ce jourété juridiquement imposée par Bruxelles.Cela a permis aux États qui, comme laFrance ou l’Allemagne, sont attachés aumodèle de l’opérateur intégré, de ne pasforcer une séparation trop brutale des diffé-rentes activités. La volonté de laCommission européenne d’imposer unetelle séparation patrimoniale dans le troi-sième paquet Énergie, annoncé le 19 sep-tembre 2007, risque de remettre en causecet équilibre, car elle envisage explicite-ment, pour les États qui n’opteraient paspour la séparation totale de propriété, uneséparation des seules activités de gestion dusystème (GRT light), selon un modèle ISOconstruit de manière particulièrement com-plexe, avec huit niveaux d’interlocuteurs(Europe, État, régulateur, propriétaire, loca-taire,…), fruit d’une réflexion économiquedigne du « concours Lépine » de l’innova-tion économique! Une telle évolution, donton peut douter de la « praticabilité », seraitpourtant paradoxale tant le consensussemble assuré en Europe sur la supérioritédu modèle lourd sur le modèle light. Eneffet, le régime américain de séparationentre propriété du réseau et gestion de celui-ci (5) a, de l’avis de la communauté des

experts, été à l’origine d’un déficit impor-tant d’investissement sur les réseaux, géné-rateur pour beaucoup des principaux pro-blèmes rencontrés sur les marchés élec-triques outre-Atlantique. Devenues en par-tie obsolètes de ce fait, les infrastructures detransport se sont montrées incapables defaire face à l’accroissement et à la diversifi-cation des transits d’électricité consécutifs àl’ouverture des marchés et à l’augmentationde la demande dans les années 1990. Cesous-investissement chronique, renforcé parla faiblesse des redevances d’utilisation, aaccru le risque de défaillance du système etla fréquence des incidents (par exemple legigantesque black-out du 14 août 2003 dansles États du Nord-Est et en Ontario). Onpeut d’ailleurs noter que c’est suite au black-out ayant affecté la péninsule italienne, le28 septembre 2003, qu’a été prise la déci-sion de fusionner propriété du réseau et ges-tion en Italie, jusqu’alors un des rares payseuropéens à avoir opté pour le modèle« GRT light ».

Un double-niveau de régulationparticulièrement visible à traversla question du contrôledes prix de détail

Ce ne sont pas ces considérations, certescapitales puisqu’elles ont trait à l’organisationmême du secteur électrique, qui font l’objetdes principales controverses. Bien plus, cesont les questions relatives aux prix de l’éner-gie et à leur envolée, ravivées par l’ouverture

(5) La planification du réseau et son développement sont assu-rés par les RTOs sous l’autorité de la NERC (North AmericanElectric Reliability Council), organisation créée sur basevolontaire par les entreprises d’électricité pour coordonner leséchanges entre acteurs et ainsi assurer la fiabilité du réseau.Cette organisation, composée de huit zones, est dotée depuis le1er janvier 2007 de pouvoirs coercitifs dans le cadre de la nou-velle loi (Energy Policy Act) sur l’énergie votée en 2005, loi quiconfère également, pour la première fois, un pouvoir à la FERCen la matière (pouvoir d’imposer la construction de nouvelleslignes en cas de blocage persistant des autorisations par lesÉtats, ou backstop authority).

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des marché de détail, qui animent le débatpublic. Afin de les comprendre, il fautprendre en compte l’existence d’un double-niveau de régulation du secteur électrique àla fois en Europe et aux États-Unis. En effet,à côté de la FERC et de la Commission euro-péenne, qui se sont beaucoup attachées,comme nous l’avons vu plus haut, à favoriserl’émergence de marchés de gros compétitifs,la tendance naturelle des gouvernements etrégulateurs au niveau de chaque pays (UE)ou de chaque État (USA) a été de conserverleurs prérogatives relatives au contrôle desprix pour les consommateurs finals. EnEurope, des États comme la France oul’Espagne (il en existe d’autres) ont ainsimaintenu la possibilité, pour certaines caté-gories de consommateurs, de continuer às’approvisionner à des tarifs réglementés (parle ministre ad hoc), souvent auprès des opé-rateurs historiques. Il en résulte une situationhybride, dans laquelle les consommateurspeuvent en fait choisir entre demeurer captifset basculer sur le marché libre. Or la fixationde tels tarifs régulés équivaut à une régula-tion de facto du secteur de détail, dans lamesure où les fournisseurs alternatifs ne peu-vent proposer des prix plus élevés sous peinede voir leur clientèle leur préférer le tarifrégulé. Cette distinction entre régulation desactivités de gros et régulation des marchés dedétail est encore plus nette aux États-Unis,où elle découle d’une lecture jurispruden-tielle du Federal Power Act de 1935 par laCour suprême: aux États fédérés la possibi-lité de piloter l’ouverture des marchés auniveau de leur territoire (et notamment decontrôler les prix pour les consommateurs),aux instances fédérales la possibilité de régu-ler les marchés de gros interconnectés. Ainsile pouvoir de réglementation et de régulationdu secteur électrique américain est-il partagéentre le niveau fédéral – avec la législation duCongrès et l’organisme indépendant decontrôle et de régulation, la FERC (FederalEnergy Regulatory Commission) – et les50États – avec leurs Congrès respectifs etleurs autorités de régulation locales : lesPublic Utilities Commissions.

La coexistence de ces deux échelons de régu-lation serait sans conséquence si ceux-ci par-tageaient des objectifs similaires basés sur unelecture économique convergente. Or ces der-nières années ont plutôt fourni l’illustrationinverse, l’inversion de la courbe d’évolutiondes prix en étant la cause principale. EnEurope, la libéralisation avait ainsi long-temps été « vendue » comme précurseur àune baisse des prix, notamment par laCommission européenne auprès des Étatsréticents. Les débuts des années 2000 avaientsemblé valider cette promesse de lendemainsqui chantent : les prix sur le marché librebaissaient, et les consommateurs éligiblespouvaient renégocier leurs contrats demanière avantageuse. Mais à partir de 2003,l’augmentation générale du prix des matièrespremières sur les marchés mondiaux a provo-qué une hausse substantielle des prix del’électricité sur le marché (6). Or les tarifsrégulés n’ont, eux, pas varié en termes réels,et se sont par conséquent trouvés inférieursaux prix de marché. Alors, les prix de mar-chés sont-ils trop élevés ou les tarifs réguléssont-ils trop faibles? En France, par exemple,le Gouvernement considère tout à fait légi-time de maintenir le tarif régulé à un niveauvoisin de celui qui était le sien en 2000: laproduction française étant majoritairementd’origine nucléaire, son coût moyen n’a pasfondamentalement varié. La Commissioneuropéenne considère, elle, les tarifs réguléscomme illégitimes, notamment du fait deleur inadéquation avec les prix de gros, les-quels convergent (à la hausse) à l’écheloneuropéen sous l’effet d’une évolution natu-relle des coûts du gaz et du charbon (quoiqueparfois suspecte, mais la Commission préfèrealors y remédier elle-même en usant de sonarme favorite : le droit de la concurrence), etsouligne les difficultés rencontrées par lesnouveaux entrants obligés de s’approvision-ner sur des marchés de gros à un prix trèsélevé pour revendre sur le marché de détail àun prix artificiellement bas. Divergence d’in-térêt entre la Commission et les Étatsmembres? Ce n’était pas la première fois que

l’histoire de la construction européenne don-nait lieu à une telle opposition.

La régulation des marchés de détailcomme révélateur de la confianceaccordée à la libéralisation

Cet exemple européen se transpose mutatismutandis au cas américain, où certainsÉtats, considérant que la libéralisation n’ap-portait pas, ou pas tout de suite, les béné-fices escomptés, ont sciemment décidé soitde ne pas déréguler leurs marchés (et doncde conserver aux utilities traditionnellesleurs monopoles locaux de fourniture à destarifs administrés), soit de ralentir le mou-vement, voire de l’inverser. De part etd’autre de l’Atlantique, l’argumentaire desadversaires de la dérégulation porte ainsi surla question des prix, attendus à la baissealors qu’ils se sont partout envolés : de là desconséquences sociales (l’accessibilité à l’élec-tricité à un prix décent devant être garantieà tous), et économiques (la hausse, perçuecomme injustifiée, des prix de l’électricitéobérant la compétitivité de leur industrie).Mais il est un point au-delà duquel la com-paraison ne peut être poussée plus avant.De ce côté-ci de l’Atlantique, laCommission européenne dispose de nom-breux pouvoirs, y compris sur les marchésde détail, et a d’ailleurs déjà enclenché desprocédures d’infraction à l’égard de certainsÉtats membres sur la question des tarifsrégulés.

Rien de tel aux États-Unis, où la FERC,malgré le récent accroissement de ses pou-voirs qui lui a été conféré par l’Energy PolicyAct du 8 août 2005, ne peut contester aux

(6) Sur un marché électrique, les prix sont déterminés parl’unité marginalement appelée. Ainsi, quand bien même lamajorité du parc de production serait constituée de centralesnucléaires aux coûts de fonctionnement relativement stables,ce sont bien souvent les centrales à gaz ou à charbon qui« font » le prix.

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50 États fédérés leurs prérogatives de régu-lation et de réglementation en la matière,comme nous l’avons vu plus haut. Il enrésulte une profonde hétérogénéité dans leschoix effectués. À ce jour, seulement unevingtaine d’États se sont par exemple réso-lument engagés dans la voie d’une ouver-ture des marchés de détail pour certainescatégories de consommateurs. Le Texas estainsi le seul État à offrir une liberté de choixpour tous sur le fournisseur d’électricité,accompagnée d’une régulation visant à pro-mouvoir le supplier switching. Mais parmiles autres États s’étant engagés dans l’ouver-ture des marchés (par exemple les Mid-Atlantic : Pennsylvanie, New Jersey,Delaware, Maryland, District of Columbia,etc.), celle-ci n’a pas été sans équivoque. Enmême temps que l’ouverture du marchéétait proclamée, les gouvernements et régu-lateurs des différents États élaboraient desmécanismes de transition entre régulationtraditionnelle et concurrence, notammentpar la mise en place de programmes de geldes tarifs des utilities traditionnelles pen-

dant des durées de six-sept ans. Dans lemême temps, beaucoup d’États ont imposéà ces utilities la cession de leurs actifs de pro-duction (comme cela s’était passé enCalifornie). Or à l’expiration de cespériodes de gel, la majorité de la clientèlen’avait pas changé de fournisseur et demeu-rait cliente de ces utilities traditionnellesqui, privées de leurs actifs de production,devaient alors se fournir directement sur lemarché de gros au moment où le prix dumégawatt, tiré par l’envolée des cours dugaz et du pétrole (notamment suite à l’oura-gan Katrina), atteignait des sommets.L’expiration des périodes de gel des prix vitdonc ceux-ci s’envoler dans des proportionscomparables (72 % au Maryland), généranten retour de nouvelles controverses sur lafaçon dont la dérégulation avait été menée,ainsi que l’adoption de stratégies différentespour pallier ces effets : un État comme laVirginie a fait purement marche arrière ;d’autres comme l’Ohio, pourtant jus-qu’alors en pointe dans la promotion de ladérégulation, ont pu mettre en œuvre des

programmes de stabilisation des prix quiont eu pour conséquence d’étouffer touteconcurrence (7). À côté, beaucoup des Étatsqui n’avaient pas encore mis en œuvre ladérégulation (notamment au Sud, dans leMidWest ou dans le Nord-Ouest) ont choiside la repousser sine die.

Dix pages de plus ne suffiraient sans doutepas à rendre compte de la pluralité des solu-tions retenues, tant celles-ci sont complexeset intimement corrélées à la réalité poli-tique, économique et sociale de chacun des50 États qui constituent les États-Unis.Mais cette rapide énumération suffit à dres-ser le constat suivant : tandis qu’il n’y aqu’une libéralisation européenne malgré lesforces centrifuges qui s’exercent ici ou là, iln’y pas une, mais des politiques de restruc-turation du secteur électrique aux États-Unis. Cette réalité du paysage politiqueaméricain mérite d’être rappelée à l’observa-teur européen, souvent oublieux de la com-plexité de la répartition des compétencesentre niveau fédéral et États fédérés, et ayanttrop souvent tendance à considérer lesÉtats-Unis comme un bloc.

ÉTATS-UNIS CONTRE EUROPE:PRAGMATISME CONTRE

LIBÉRALISME?

Ces différences au niveau du modèle deséparation des activités monopolistiques etconcurrentielles et de régulation de l’ouver-ture des marchés de détail sont prolongéespar une divergence croissante en matière deconception des architectures mêmes desmarchés. La libéralisation européenne sedistingue en effet par sa fidélité à son para-digme initial : attachement aux vertus de laconcurrence, remplacement des méca-nismes administrés par des marchés partoutoù cela s’avère possible (competition wherepossible, regulation where not pour reprendre

État de la régulation aux États-Unis

Source : Energy Information/DOE/2003/Administrator

(7) Rate Sabilization Plans mis en place en 2006.

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les termes de Stephen Littlechild), attache-ment aux vertus de la concurrence et accentporté sur la disparition des entraves pos-sibles à son déploiement (pour une lecturedistanciée des résultats de cette politique,on pourra se reporter à la récente analyse deMarcel Boîteux sur les ambiguïtés de laconcurrence (8). Dans le cadre de cedéploiement concurrentiel, l’essentiel del’activité régulatrice porte sur les conditionsd’accès au réseau et à l’utilisation des inter-connexions, dont on attend qu’elles per-mettent aux producteurs de différents paysd’entrer en concurrence afin de faire émer-ger un marché de gros compétitif. Il enrésulte un modèle que l’on qualified’energy-only, c’est-à-dire dans lequel lesproducteurs ne reçoivent d’autres revenusque celui des marchés de l’énergie.

Un modèle différent est en voie d’émergenceaux États-Unis. Il se nourrit d’une réflexionplus poussée qu’en Europe sur les carencesdu modèle de marché energy-only, basée surle constat que la libéralisation n’a pas permisd’enclencher la vague souhaitée de nouveauxinvestissements en capacités de production(et plus particulièrement en capacités de pro-duction correctement localisées), et a enrevanche donné l’occasion à des opérateurspeu scrupuleux d’utiliser les failles du modèlepour s’octroyer des rentes substantielles entirant les prix vers des niveaux artificielle-ment élevés, épisodes dont la crise califor-nienne de 2001 a constitué le meilleurexemple (how could a $30 billion robbery takeplace in broad daylight?, pour reprendre lestermes de l’économiste américain PaulKrugman). De cette réflexion découle unerelative remise en cause du modèle energy-only, de plus en plus considéré comme inca-pable de générer des signaux de prix suffi-samment incitatifs à l’investissement encapacités de production, et surtout en capa-cités de pointe (par exemple des turbines àgaz ou à fioul), alors que ces unités sont jus-tement essentielles au bon fonctionnementd’un système électrique (9). Or la portée dece diagnostic n’est pas limitée au champ res-treint des unités de pointe, dans la mesure où

c’est justement la supériorité supposée desmécanismes de marché sur la planificationcentralisée qui est le fondement théorique dela libéralisation. Il convenait dans cetteoptique de modifier l’architecture des mar-chés de gros, en les « complétant » par desmarchés de capacité, en partant de l’idée quetoute capacité de production supplémentaireaccroît la fiabilité de l’ensemble du système etdoit donc être rémunérée en conséquence,indépendamment de la rémunération del’énergie proprement dite. Ainsi ce modèleintroduit-il une rupture non négligeable parrapport au paradigme energy-only cher auxEuropéens.

Au-delà même du débat économique sous-jacent, riche, passionnant, et loin d’êtreachevé, on pourrait risquer une lecture pro-prement politique de l’émergence de ces nou-velles architectures de marché aux États-Unis, qui traduiraient en réalité des perspec-tives de plus en plus fondamentalement dif-férentes quant à la propension des marchés àassurer la sécurité d’approvisionnement, aumoment même où ce thème devient centralaux États-Unis et en Europe (dans uncontexte de renchérissement du prix desmatières premières, de prise de conscience dela volonté de certains pays [Russie en tête]d’utiliser l’arme énergétique au service d’unevolonté de puissance, et de concurrence despays émergents, etc.). Ainsi, il ne serait pasabusif de dire que les nouveaux modèles demarché de capacité (10), révèlent unevolonté accrue de pilotage des marchés, à tra-vers la fixation d’objectifs quantitatifs enmatière de sécurité d’approvisionnement etla mise en place d’un surveillance de marchéextrêmement développée (11). Une main unpeu moins invisible, donc, sans communemesure avec les préconisations initiales despromoteurs de la dérégulation dans lesannées 1980 en tout cas.

De ces réponses différentes à des défis com-muns, c’est bien l’approche américaine quis’avère in fine la moins « libérale »… ce quin’est paradoxal qu’à première vue: n’est-cepas la même chose en matière de politiqueagricole ou commerciale?

L’AVENIR:VERS UNE DIVERGENCE

ACCRUE ?

C’est finalement peut-être sous ce dernierprisme (fidélité au paradigme initial contrepragmatisme) que l’on pourrait analyser lesderniers développements du cadre législatifet réglementaire électrique en Europe et auxÉtats-Unis.

Certes, on pourrait voir dans l’Energy PolicyAct, signé par le président Bush le 8 août2005, une volonté similaire à celle expriméedeux ans plus tard par la Commission euro-péenne dans le troisième paquet Énergied’accroître les pouvoirs des organes fédérauxet de poursuivre la politique de libéralisa-tion. Comme le constate le présidentKelliher (12), les pouvoirs de la FERC,notamment en matière d’investissements,sont en effet ressortis considérablement ren-forcés de la loi d’orientation de 2005 (pos-sibilité d’établir des mesures financièresincitatives en faveur des compagnies detransport inter-États, d’exiger d’un opéra-teur de transport exerçant son activité sur

(8) Marcel BOÎTEUX, « Les ambiguïtés de la concurrence »,paru dans la revue Futuribles le 25 mai 2007.

(9) Puisqu’elles sont souvent appelées par les gestionnaires dusystème pour équilibrer production et consommation du fait deleur temps de réactivité extrêmement court.

(10) Comme le forward capacity market, modèle de marchéde capacité à long terme avec courbe de demande administréemis en œuvre par le principal gestionnaire de réseau améri-cain, PJM, et actuellement en cours de discussion dans d’autresRTO (New England par exemple).

(11) Ainsi le régulateur américain, la FERC, par le biais de sonOffice of Enforcement, supervise le marché de gros, analyseles anomalies du marché (essentiellement les prix trop élevés)et les violations des règles de marché, avec la capacité d’infli-ger des amendes pouvant aller jusqu’à 1 million de dollars parjour et par infraction.

(12) Entretien avec l’intéressé, président de la FERC, le 26 mai2006.

Revue de l’Énergie, n° 581, janvier-février 200824

plusieurs États qu’il applique une tarifica-tion du transport uniforme, pouvoir déci-sionnaire de dernier ressort pour les déci-sions de construction de nouvelles infra-structures de transport dans l’hypothèse oùles autorités des États s’y opposeraient).

Néanmoins, il convient de bien prendre lamesure de ces inflexions, apportées dans uncontexte d’envolée des prix des hydrocar-bures et d’une opinion traumatisée par

l’échec manifeste de la dérégulation califor-nienne, le scandale Enron et le black-out de2003. La nouvelle loi d’orientation améri-caine vise en effet clairement à réduire ladépendance énergétique du pays et à faireface aux carences de fonctionnement dusystème électrique, souvent dénoncées aucours des quatre années d’âpres débats quiont précédé l’adoption de la loi. Celle-ci estmarquée du sceau de la sécurité d’approvi-

sionnement, et non de celui de l’accès auréseau ou de la concurrence érigée enmodèle canonique. Rien de tel en Europeoù la Commission européenne semble pri-vilégier, indéfectiblement, l’approfondisse-ment du modèle initial. Pragmatisme d’uncôté contre fidélité aux principes initiaux del’autre sont donc peut-être à même d’oppo-ser encore durablement les politiques éner-gétiques américaine et européenne ■

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