European Economic and Social Committee - … … · Web viewLe thème a entretemps été traité de manière approfondie au niveau académique par d'éminents professeurs, notamment

Groupe des travailleurs

Réunion extraordinaire24 | juin | 2015

Mieux légiférer

DOCUMENTS1. NOTE D'INFORMATION

2. AVIS REFIT (MEYNENT – MORDANT)3. AVIS AUTORÉGULATION ET CORÉGULATION (PEGADO LIZ)4. AVANT-PROJET D'AVIS ÉVALUATION DE LA CONSULTATION DES PARTIES PRENANTES

PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE (LANNOO)5. LIENS VERS D'AUTRES DOCUMENTS

FR

Réunion extraordinaire Groupe Travailleurs: Mieux légiférer

INT/750Programme REFIT

(Meynent – Mordant)

1. Conclusions et recommandations

1.1 Le CESE prend acte de l'état d'avancement de l'exécution du programme REFIT établi par la Commission. Il se réjouit que la Commission cherche à en améliorer le processus et les instruments. Sur le principe, il rappelle ses avis antérieurs1.

1.2 Le CESE est favorable à la réduction des lourdeurs qui pèsent sur les petites, moyennes et microentreprises (test PME) et les citoyens lorsqu'il y a moyen de réaliser plus simplement l'objectif et la finalité pour lesquelles des réglementations ont été mises en place. Il rappelle toutefois la nécessité, pour une bonne gouvernance publique, de disposer des données et informations pertinentes et essentielles pour la mise en place, le contrôle et l'évaluation des politiques.

1.3 Le CESE rappelle que le principe du Think Small First ne vise pas et ne peut viser à exempter les micro-entités et les PME de l'application de la législation. Il s'agit plutôt de prendre en compte, lors de la formulation de la législation, le fait qu'elle s'appliquera aussi à de petites structures, sans que la réalisation de l'objectif défini par la législation n'en soit affectée.

1.3.1 Le CESE souligne que l'application de ce principe ne saurait entrer en contradiction avec l'intérêt général, qui suppose notamment que les citoyens, les travailleurs et les consommateurs soient protégés contre les risques qu'ils encourent.

1.4 Le CESE se montre extrêmement préoccupé des constats qui sont faits s'agissant des lacunes des analyses d'impact social ou environnemental et de la suite réservée aux consultations. Il demande à la Commission d'être plus transparente et de justifier les raisons qui feraient que telle disposition ou proposition de disposition soit soumise, ou non, à une analyse d'impact et/ou une analyse ex post.

1.5 Le CESE demande à la Commission d'assurer l'analyse intégrée et équilibrée des dimensions économique, sociale et environnementale. Il estime en effet que les objectifs visés par la Commission ne seront atteints que si toutes ces dimensions, ainsi que les préoccupations de l'ensemble des parties prenantes, sont prises en compte.

1.6 Selon le CESE, une réglementation intelligente ne dispense pas de respecter la réglementation relative à la protection des citoyens, des consommateurs et des travailleurs, les normes

1 JO C 48 du 15.2.2011, p. 107, JO C 248 du 25.8.2011, p. 87 et JO C 327 du 12.11.2013, p. 33.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2013:327:SOM:FR:HTML




d'égalité entre femmes et hommes ou les normes environnementales et ne peut avoir pour effet d'en empêcher les améliorations.

1.7 Le CESE estime qu'une législation intelligente doit respecter la dimension sociale du marché intérieur telle que prévue par le Traité, notamment au niveau de la transposition des accords négociés dans le cadre du dialogue social européen.

1.8 Le CESE demande à la Commission de mieux prendre en considération les points de vue émis lors des consultations et de justifier la manière dont il en a ou pas été tenu compte. Plus généralement, il propose à la Commission de mieux structurer les consultations, notamment sur une base institutionnelle et représentative, en tirant parti des ressources des organes consultatifs représentatifs ou de leurs équivalents déjà en place, tant au niveau européen que dans les États membres et les régions.

1.9 Le CESE entend répondre positivement à l'appel général à la collaboration des partenaires sociaux et de la société civile lancé par la Commission. Il est prêt à s'impliquer plus activement dans le programme, sans préjudice des autres formes du dialogue social européen.

1.10 Le CESE peut souscrire à la réalisation des analyses ex post proposées par la Commission si elles sont réalisées avec un certain recul. Dans le cas contraire, REFIT serait source d'instabilité et d'insécurité juridique permanente pour les citoyens et les entreprises.

1.11 Le CESE estime que la Commission a acquis l'expertise nécessaire en son sein afin d'améliorer le processus. Il ne souscrit à la proposition de la Commission visant à créer un nouveau groupe de haut niveau chargé d'accompagner les travaux à venir que si celui-ci apporte une réelle valeur ajoutée.

2. Contenu essentiel du document de la Commission – Programme pour une réglementation affûtée et performante: situation actuelle et perspectives

2.1 Dans la droite ligne de ses communications REFIT antérieures2 en lien avec ses communications sur le «Mieux légiférer»3 et la «Réglementation intelligente», la Commission européenne rappelle que les réglementations de l'Union européenne jouent un rôle essentiel en faveur de la croissance et de l'emploi.

2.2 Elle souligne que ceci suscite de nombreuses attentes tant du côté des entreprises (règles équitables et encouragement de la compétitivité) que des citoyens (protection de leurs intérêts,

2 «Pour une réglementation de l’UE bien affutée», COM(2012) 746 final, et «Programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT): résultats et prochaines étapes», COM(2013) 685 final.

3 Troisième examen stratégique du programme «Mieux légiférer dans l'Union européenne», COM(2009) 15 final; Communication de la Commission sur une réglementation intelligente au sein de l'Union européenne, COM(2010) 543 final; Communication de la Commission intitulée «Réglementation intelligente – Répondre aux besoins des petites et moyennes entreprises», COM(2013) 122 final.


notamment en matière de santé et de sécurité, de qualité de l'environnement et du droit au respect de la vie privée).

2.3 Le défi consiste à faire en sorte que cette législation reste simple. Il convient de ne pas aller au-delà de ce qui est strictement nécessaire pour atteindre les objectifs stratégiques et d'éviter les superpositions de réglementations.

3. Observations générales

3.1 Le CESE soutient les objectifs généraux du programme REFIT développé par la Commission et renvoie notamment à ses avis4 traitant du programme Mieux légiférer et de la Réglementation intelligente, y compris les réponses aux besoins des petites et moyennes entreprises.

3.2 Le CESE est favorable à la réduction des charges et lourdeurs qui pèsent sur les petites, moyennes et microentreprises et sur les citoyens. La Commission devrait en effet porter son attention sur la qualité plutôt que sur la quantité et donner la priorité à la réduction des charges administratives, considérées comme autant de coûts pour les entreprises et de freins à leur compétitivité ainsi qu'à l'innovation et à la création d'emplois. Il va de soi que cette opération doit se faire en tenant compte de l'objectif et de la finalité pour lesquels des obligations ont été mises en place.

3.3 Il y a lieu d'éviter toute redondance des informations réclamées mais, pour la bonne gouvernance, il convient de disposer des données et informations pertinentes et essentielles pour la mise en place, le contrôle et l'évaluation des politiques.

3.4 Le CESE partage l'avis exprimé par la Commission selon lequel la nécessité d'une sécurité et d'une prévisibilité juridique ne plaide pas pour le recours à des solutions à court terme. Il estime en effet que toute révision de la législation doit être mûrement réfléchie et s'inscrire dans le long terme afin d'assurer prévisibilité, sécurité juridique et transparence.

3.5 Le CESE rappelle qu'une réglementation intelligente ne dispense pas de respecter la réglementation relative à la protection des citoyens, consommateurs et travailleurs («ni saper les droits des travailleurs, ni réduire leur niveau fondamental de protection, notamment sur le plan de la santé et de la sécurité au travail»5), ainsi que celle relative aux normes d'égalité entre femmes et hommes ou celle relative aux normes environnementales. Cette réglementation intelligente doit permettre les évolutions et les améliorations.

3.6 À cet égard, le CESE se réjouit que la Commission rappelle que le programme REFIT ne saurait remettre en question les objectifs stratégiques établis ni agir au détriment de la santé et de la sécurité des citoyens, des consommateurs, des travailleurs ou de l'environnement. Le

4 JO C 327 du 12.11.2013, p. 33, JO C 248 du 25.8.2011, p. 87 et JO C 48 du 15.2.2011, p. 107.5 JO C 327 du 12.11.2013, p. 33 .






CESE souligne toutefois qu'il ne s'agit pas ici uniquement d'éviter de nuire à la santé des citoyens mais de veiller à agir au nom de l'intérêt général et de la protection appropriée des citoyens contre tous les risques qu'ils encourent, qu'ils soient ou non liés à leur santé. Le Conseil européen des 26 et 27 juin 2014 et le Parlement européen, en sa session du 4 février 2014, ont formulé des préoccupations similaires6.

3.7 Le CESE estime qu'une législation intelligente doit respecter la dimension sociale du marché intérieur telle que prévue par le Traité, notamment au niveau de la transposition des accords négociés entre les partenaires sociaux dans le cadre du dialogue social européen.

3.8 Selon le CESE, REFIT doit être un objectif partagé au niveau de l'UE, des États, des partenaires sociaux et autres parties prenantes, comme le souhaite la Commission. Il est essentiel de créer la confiance et de faire en sorte qu'il ne subsiste aucun malentendu quant aux objectifs du programme. Certaines des mesures annoncées ou prises7 ont en effet suscité la méfiance de certaines parties prenantes et des citoyens.

3.9 Le CESE estime en effet que les objectifs visés par la Commission ne seront atteints que si les préoccupations de l'ensemble des parties prenantes sont prises en compte.

4. Mise en œuvre du programme

4.1 Le CESE prend acte de l'état d'avancement de l'exécution du programme REFIT. Il se réjouit particulièrement du fait que la Commission cherche à en améliorer les instruments en menant notamment une consultation sur la réalisation des analyses d'impact et sur le processus de consultation lui-même. Il est en effet essentiel que ces éléments horizontaux du programme ne souffrent aucune critique.

4.2 La juxtaposition d'analyses ex post et d'analyses d'impact ne peut avoir pour conséquence que l'application effective des règles adoptées démocratiquement n'aie pas lieu. Le CESE peut souscrire à la réalisation des analyses ex post proposées par la Commission si elles sont réalisées avec un certain recul. Une analyse ex post n'a en effet de sens que si un certain

6 Résolution du Parlement européen du 4 février 2014 «sur le caractère adéquat, la subsidiarité et la proportionnalité de la réglementation de l’UE - 19e rapport «Mieux légiférer» couvrant l'année 2011» qui souligne, outre la nécessité de disposer d’une législation simple, efficace, efficiente, compréhensible et accessible à un coût minimal, que: «l'évaluation de l'impact des nouvelles réglementations sur les PME ou les grandes entreprises ne peut avoir pour effet de discriminer les travailleurs en fonction de la taille de leur entreprise et ne peut entraîner de régression des droits fondamentaux des travailleurs, en ce compris les droits à l'information et à la consultation, les conditions de travail, le bien-être au travail et les droits en matière de sécurité sociale, et ne peut faire obstacle à une amélioration de ces droits ni à l'amélioration de leur protection sur le lieu de travail face aux anciens et nouveaux risques professionnels».Le Conseil européen des 26 et 27 juin 2014 précisait quant à lui que «la Commission, les autres institutions de l'UE et les États membres sont invités à poursuivre la mise en œuvre du programme REFIT de manière ambitieuse, en tenant compte de la protection des consommateurs et des travailleurs ainsi que des préoccupations touchant à la santé et à l'environnement».

7 Portant notamment sur Reach, l’environnement, l’acquis sur la santé et la sécurité au travail, la protection des travailleuses enceintes et un meilleur accès au congé parental, la santé et la sécurité au travail dans les salons de coiffure, les troubles musculo-squelettiques, les agents cancérigènes ou mutagènes, sur les tachygraphes, le temps de travail, le travail à temps partiel, le travail temporaire, l’information-consultation, l’information en matière de contrats de travail, l'étiquetage des produits alimentaires ou lié à l'environnement, les notices d'utilisation des médicaments, et les obligations relatives à l'information sur les coûts des services financiers.


nombre d'années s'est écoulé entre la date limite de transposition d'une règle en droit national et l'analyse ex post en question. Dans le cas contraire, REFIT serait source d'instabilité et d'insécurité juridique permanente pour les citoyens et les entreprises.

4.3 Le CESE se réjouit que la Commission souligne à plusieurs reprises la nécessité d'impliquer les partenaires sociaux, la société civile et les PME. Il constate en effet que, jusqu'ici, il s'est plus agi d'une déclaration de principe que d'une pratique structurée visant à discuter et à tenir compte des propositions avancées.

4.3.1 De même, le CESE estime que l'implication et la consultation, par les canaux les plus appropriés, des structures représentatives de la société civile, des syndicats et des PME sont indispensables.

4.4 Sur les analyses d'impact

4.4.1 Les Rapports8 2012 et 2013 du Comité d'analyse d'impact révèlent les lacunes du processus et les efforts mis en place pour l'améliorer.

Sont notamment épinglés:

le fait qu'un grand nombre d'analyses d'impact n'intègrent pas correctement les différents avis exprimés lors des consultations et en rendent compte de manière biaisée;

la nécessité de poursuivre les efforts notamment en ce qui concerne la prise en compte de véritables options de substitution (clarté, justification, proportionnalité) et de fournir des informations suffisamment détaillées sur toutes les options (et pas seulement sur l'option privilégiée);

le fait que la qualité de l'analyse des impacts sociaux (positifs ou négatifs) est un sujet de préoccupation de même que la portée et la profondeur de l'analyse des impacts environnementaux;

la nécessité d'évaluations ex post de la législation ou des programmes existants de l'UE; l'attachement à une analyse intégrée des impacts économiques, sociaux et

environnementaux.

4.4.2 Dans son rapport de 2013, le Comité d'analyse d'impact note la réduction importante du nombre d'avis sur les impacts sur les PME et les micro-entités. Il l'explique par le fait que la Commission les prend mieux en considération, notamment au niveau de la charge de la preuve inversée pour les micro-entités. Le Comité d'analyse d'impact souligne que le nombre d'analyses traitant de l'impact sur la compétitivité a considérablement augmenté par rapport à 2012 (+ 30 %). Le manque de transparence à propos des avis émis et vues critiques exprimées lors de consultations est à nouveau pointé du doigt, de même que la nécessité d'expliquer comment les préoccupations exprimées ont été prises en considération.

8 IAB Report 2012, IAB Report 2013.

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/iab_report_2013_en.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/iab_report_2012_en_final.pdf


4.4.3 Le CESE se réjouit que la Commission et le Comité d'analyse d'impact cherchent à améliorer la qualité du processus. Il relève que les analyses d'impact sur les PME et les micro-entités semblent mieux prises en compte que par le passé, ce qui est conforme à ses avis antérieurs concernant les principes du Small Business Act, du Think Small First et du test PME. Le CESE souligne que ces efforts doivent être poursuivis. Il rappelle que le principe du Think Small First ne vise pas et ne peut viser à exempter les micro-entités et les PME de l'application de la législation. Il s'agit plutôt de prendre en compte, lors de la formulation de la législation, du fait qu'elle s'appliquera aussi à des petites structures, sans que la réalisation de l'objectif visé par la législation en soit affectée. Il estime que ces principes ne sauraient justifier que le champ d'application d'une réglementation soit déterminé par la seule taille de l'entreprise ni entrer en contradiction avec l'intérêt général, qui suppose notamment que les citoyens, les travailleurs et les consommateurs soient protégés contre les risques qu'ils encourent.

4.4.4 Le CESE est par ailleurs extrêmement préoccupé par certains des constats qui sont relevés plus haut. Il constate en effet qu'à côté des analyses d'impact en matière économique, sociale et environnementale, toute une série d'autres dimensions sont abordées9, alors même que le Comité d'analyse d'impact estime que la qualité des analyses sur les dimensions sociales et environnementales laisse parfois à désirer. Le CESE souhaite donc s'assurer que la Commission dispose des moyens pour réaliser l'ensemble de ces analyses de front et que celles-ci ne se fassent pas au détriment de la qualité, des équilibres, des objectifs, des instruments de mesure et des paramètres annoncés.

4.4.5 Enfin, la raison pour laquelle certains projets ou propositions ne sont pas soumis à des analyses d'impact, notamment dans la filière ECOFIN (two pack, six pack), n'est pas claire et alimente la perception, chez certaines parties prenantes, que le processus est plus orienté sur les aspects économiques (et de compétitivité) que sur les deux autres piliers. Comme le souligne la Commission, l'objectif de simplification doit être porté et partagé par tous et reposer sur des analyses robustes et crédibles.

4.4.6 Le CESE réclame de la Commission:

- qu'elle soit plus transparente et qu'elle justifie les raisons de soumettre ou non telle disposition ou proposition de disposition à une analyse d'impact;

- qu'elle veille à la prise en compte de l'intérêt général;- qu'elle entreprenne des actions pour améliorer la prise en compte équilibrée des trois

dimensions (économique, sociale et environnementale) de manière intégrée et assurer la qualité des analyses à ce niveau;

9 Liste de l'ensemble des documents de référence en matière d'analyse d'impact figurant sur le site de la Commission (en anglais): Commission Impact Assessment Guidelines (January 2009), Guidelines+ Annexes 1 - 13 ; autres documents de référence des DG: Operational Guidelines to Assess Impacts on Micro-Enterprises (Secrétariat général + DG Entreprises et industrie); Operational Guidance for Assessing Impacts on Sectoral Competitiveness within the Commission Impact Assessment System - A « Competitiveness Proofing » Toolkit for use in Impact Assessments ;Operational Guidance on taking account of Fundamental Rights in Commission Impact Assessments; Assessing Social Impacts; Assessing Territorial Impacts: Operational guidance on how to assess regional and local impacts within the Commission Impact Assessment System.

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/cswd_ati_en.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/cswd_ati_en.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/guidance_for_assessing_social_impacts.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/sec_2011_0567_en.pdf





http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/key_docs/docs/meg_guidelines.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/commission_guidelines/commission_guidelines_en.htm


- qu'elle prenne mieux en compte les points de vue émis lors des consultations et qu'elle justifie la manière dont il en a ou pas été tenu compte.

4.4.7 Le CESE regrette que la communication de la Commission européenne ne fasse pas explicitement référence à son rôle d'organe consultatif de la société civile émettant des avis sur les aspects essentiels de la législation de l'UE. Il entend répondre positivement à l'appel à collaboration plus général lancé aux partenaires sociaux et à la société civile par la Commission et est donc prêt à collaborer plus activement à l'amélioration du processus par voie de consultation ou d'apport d'expertise.

4.5 Sur le processus de consultation

4.5.1 La Commission insiste sur le rôle essentiel de la consultation des parties prenantes dans le processus mais leur résultat n'est pas toujours pris en compte. Par ailleurs, le taux de réponses aux consultations ouvertes lancées par la Commission, la question de la représentativité des répondants et, par conséquent, le caractère parfois peu représentatif des réponses participent à un affaiblissement de la qualité du processus. Le CESE se demande si la multiplication des consultations et les moyens, le temps et la disponibilité qu'elles nécessitent pour y répondre en connaissance de cause ne peuvent pas expliquer ces constats. Par ailleurs, la manière dont les questions sont posées peut parfois sembler induire la réponse, ce qui peut entraîner un doute sur l'objectivité et l'impartialité du processus.

4.5.2 La «consultation» est ce sur quoi reposent les propositions législatives de qualité fondées sur des données probantes. Une consultation précoce et adéquate des entreprises, en particulier des PME, et de leurs représentants permettrait de prendre des décisions découlant de l'analyse des faits, de l'expérience et des points de vue des destinataires du droit impliqués dans sa mise en œuvre. Il en va de même au niveau des diverses organisations représentatives des citoyens (travailleurs et allocataires sociaux, consommateurs, etc.).

4.5.3 Le CESE demande qu'une absolue priorité soit donnée aux partenaires sociaux et aux organisations intermédiaires concernées. Consulter les PME et les consommateurs d'une façon directe et individuelle s'est avéré inefficace, anecdotique et non représentatif. Les organisations concernées doivent, de plus, disposer d'une réelle possibilité de participer à la préparation des consultations et questionnaires.

4.5.4 Le CESE se demande dès lors s'il n'est pas préférable de mieux structurer cette consultation sur une base institutionnelle et représentative en tirant profit des ressources des organes consultatifs représentatifs déjà en place et, le cas échéant, en en créant d'autres si cela s'avère approprié.

4.5.5 Le CESE propose que les consultations se fassent aussi au départ des organes représentatifs existant tant au niveau de l'Union que des États membres.' Il rappelle qu'à défaut, il existe des structures de consultation qui peuvent en faire office.


4.5.6 Le CESE recommande qu'il soit fait usage de l'expertise et du potentiel des fédérations européennes des employeurs, des entreprises, des syndicats et des ONG et qu'il leur soit également confié la tâche de mener les enquêtes et les études nécessaires plutôt que de s'en remettre aux seuls consultants privés.

4.5.7 Le CESE est en tout cas prêt à assumer ses responsabilités dans ce cadre sans préjudice des autres modalités de fonctionnement du dialogue social européen.

5. Observations particulières

5.1 Le CESE estime que le programme REFIT devrait être ambitieux et, dans le même temps, simple, clair et transparent.

5.2 Le fait de multiplier la dénomination des agendas et programmes (Mieux légiférer, Réglementation intelligente, Think Small First, etc.) a entraîné une certaine confusion.

La hiérarchie de ces programmes et de ces projets ainsi que leur interaction devraient être clarifiées afin que le public comprenne à qui ils s'adressent.

5.3 La multiplication des instances intervenant dans le processus, des filières de consultation et du traitement des propositions nuit à la transparence des opérations.

5.4 Dans la même logique d'efficacité et de transparence et vu les mécanismes existants, y compris au niveau du Parlement européen, le CESE ne souscrira à la proposition de la Commission visant à créer un nouveau groupe de haut niveau chargé d'accompagner les travaux à venir que s'il est démontré qu'il constitue une réelle valeur ajoutée. Il estime en effet que la Commission a acquis l'expertise nécessaire en son sein afin d'améliorer le processus.

5.5 Le CESE note que la Commission estime que des analyses d'impact devraient avoir lieu à toutes les étapes du processus législatif, y compris sur les amendements introduits par les colégislateurs. Dans un système où il y a deux colégislateurs et où la recherche du compromis est la règle, il ne semble pas opportun que l'un d'entre eux ait le dernier mot en termes d'analyse d'impact (risque de dénaturer les règles établies par le Traité en matière de prise de décision).

5.6 Le CESE rappelle par ailleurs que l'objectif du programme REFIT est également lié à l'application du droit dans l'UE. Les lignes directrices de la Commission en matière d'analyse d'impact prévoient également d'examiner si, dans certains cas, l'application effective du droit pourrait ne pas répondre au problème soulevé.

5.7 Le CESE salue les efforts déployés par la Commission pour accompagner et contrôler la transposition effective des directives au niveau des États membres. Il souligne les constats


dont fait état le 30e rapport annuel sur le contrôle de l'application du droit de l'UE10. Ce rapport mentionne que les retards et infractions touchent plus particulièrement les domaines de l'environnement, des transports et de la fiscalité. Le CESE s'inquiète du fait que, pour 2012, les problèmes se situent essentiellement, et en ordre décroissant, au niveau des transports, de la santé, des consommateurs, de l'environnement, du marché intérieur et des services.

5.8 Le CESE estime en effet que l'octroi systématique de dérogations, dans quelque domaine que ce soit, ouvre la porte à une législation élaborée par les États membres à la carte au niveau national, ce qui peut contribuer à accroître la complexité législative ainsi que l'insécurité et l'incertitude juridiques dans le marché intérieur. Le CESE rappelle que dans ses avis antérieurs il demandait de recourir plus systématiquement, lorsqu'approprié, à l'instrument du Règlement ce qui, en plus d'une meilleur sécurité juridique, réglerait pour partie ce problème.

5.9 Le CESE rappelle ses avis antérieurs relatifs au «gold-plating» et à la réglementation intelligente dans lesquels il réclamait une meilleure qualité des textes juridiques adoptés. Il estime nécessaire de poursuivre les efforts en ce sens dans l'intérêt de la mise œuvre effective des objectifs politiques poursuivis par l'Union européenne.

5.10 Le CESE rappelle également que, dans certains cas, l'autorégulation et/ou la corégulation peuvent constituer un moyen de prévention efficace ou complémentaire utile à l'action législative pour autant qu'elles soient dûment encadrées dans le contexte d'un vaste cadre législatif clair, bien défini et guidé par des principes de transparence, d'indépendance, d'efficacité et de responsabilité, entre autres.

Bruxelles, le 10 décembre 2014.

10 http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_30/com_2013_726_fr.pdf .

http://ec.europa.eu/eu_law/docs/docs_infringements/annual_report_30/com_2013_726_fr.pdf


INT/754Autorégulation et corégulation

(Pegado Liz)


6.1 L'autorégulation et la corégulation sont des mécanismes, spontanés ou induits, de régulation des intérêts économiques et sociaux ou des relations et des pratiques commerciales des différents acteurs économiques (parties prenantes).

6.2 Ils doivent être considérés comme des instruments complémentaires ou supplémentaires importants qui s'ajoutent à l'hétérorégulation (législation contraignante (hard law)) mais jamais comme alternative à celle-ci sauf s'il existe dans les «textes normatifs fondamentaux» une base habilitante appropriée.

6.3 Cette base légale habilitante fait défaut aussi bien dans les traités de l'UE que dans les constitutions des États membres.

6.4 Pour que ces instruments de régulation soient des instruments valables et reconnus dans n'importe quel ordre juridique, leur configuration et leur champ d'application doivent être définis par des dispositions expresses et explicites de la législation contraignante et être applicables par voie judiciaire, tant au niveau national qu'à celui de l'Union européenne; lesdites dispositions doivent en outre respecter la nature de ces instruments, en particulier l'accord volontaire des parties.

6.5 Cette réglementation doit clairement définir les paramètres régissant leur reconnaissance ainsi que les principes auxquels ils doivent obéir, de même que leurs limites en tant qu'instrument accessoire de régulation dans l'ordre juridique en question.

6.6 Parmi ces principes à caractère général applicables tant à l'autorégulation qu'à la corégulation, indépendamment des secteurs auxquels ils s'appliquent et sans préjudice de l'établissement d'exigences spécifiques appropriées à des cas particuliers, il y a lieu de considérer notamment les suivants:

a) conformité au droit de l'Union européenne et au droit international, en ce y compris les accords commerciaux internationaux,

b) transparence et publicité,c) représentativité des parties impliquées,d) consultation préalable des parties directement concernées,e) valeur ajoutée pour l'intérêt général,f) inapplicabilité

- lorsque la définition de droits fondamentaux est en jeu,


- ou dans les situations où les règles doivent être appliquées uniformément dans tous les États membres,

g) soumission au contrôle des organes juridictionnels de l'Union européenne et des États membres,

h) suivi du degré de réalisation et évaluation de son succès selon des critères objectifs et au moyen d'indicateurs fiables préalablement définis en fonction des secteurs et des objectifs spécifiques,

i) contrôle et suivi de l'application au moyen de mesures d'ordre préventif ou répressif, à titre de garantie de leur efficacité,

j) établissement d'un système de sanctions de nature pécuniaire (amendes) ou d'autres telles que l'expulsion ou le retrait d'agrément des participants,

k) possibilité de révision périodique à la lumière de l'évolution des situations, des législations et des aspirations de leurs signataires, et

l) identification claire des sources de financement.

6.7 L'accord interinstitutionnel (AII) représente un pas important dans la définition de l'espace propre à l'autorégulation et à la corégulation au niveau de l'Union européenne.

6.8 Sa révision devra permettre de:

a) définir une base légale contraignante,b) structurer l'AII en tant qu'instrument spécifique aux termes de l'article 295 du TFUE,c) redéfinir les concepts fondamentaux de l'accord conformément aux orientations les plus

récentes de la doctrine, qui distinguent l'auto- de la corégulation et reconnaissent les formes intermédiaires telles que celles promues par des recommandations et communications de l’UE, et

d) disposer clairement que les différends qui se présenteraient doivent pouvoir être soumis à des modes extrajudiciaires alternatifs de résolution des conflits.

6.9 En outre, le CESE estime que cet accord gagnerait à être complété par une recommandation à l'adresse des États membres, les incitant à adopter au niveau national les mêmes principes et paramètres.

6.10 Le CESE appelle la Commission, le Parlement européen, le Conseil et les États membres à donner la priorité à la révision de l'AII dans les termes proposés dans le présent avis, et demande à être consulté pour avis au moment de cette révision.

7. Introduction: objectif de l'avis

7.1 Dans de nombreux domaines et au sein de plusieurs instances nationales et internationales, l’autorégulation et la corégulation sont depuis longtemps considérées comme des instruments complémentaires et supplémentaires par rapport à la l'hétérorégulation (réglementation


externe), indispensables pour assurer une réglementation appropriée de diverses activités économiques et sociales.

7.2 Au niveau de l’Union européenne, c'est le CESE, principalement par l'intermédiaire de son Observatoire du marché unique, qui a consenti le plus d'efforts pour définir et valoriser le rôle de l’autorégulation et de la corégulation en traitant de ce sujet dans d'innombrables avis, issus en particulier de la section INT11. Il convient de mentionner la création par le CESE en mars 2008, dans le cadre de son Observatoire du marché unique, de la base de données sur l'autorégulation et la corégulation, sur laquelle il s'appuie pour ses activités et qu'il a mise à jour avec les différentes expériences acquises au niveau national et de l'UE en la matière.

7.3 Le thème a entretemps été traité de manière approfondie au niveau académique par d'éminents professeurs, notamment dans le domaine du droit des contrats, de la gouvernance des entreprises, de la responsabilité sociale, de l'Internet, du commerce électronique, de la sécurité des produits, des services professionnels, de l'environnement, de la publicité et de l'audiovisuel dans le marché intérieur.

7.4 Il apparaît en revanche qu'une réflexion de nature politico-législative continue de faire défaut pour établir clairement le cadre juridique dans lequel doivent fonctionner ces instruments au niveau européen, préciser leur nature juridique, décider des conditions de leur validité, délimiter leurs domaines d’application, clarifier leurs relations avec l'hétérorégulation et indiquer leurs limites, dans un cadre solide, cohérent et harmonisé.

8. Notions et définitions essentielles

8.1 L'hétérorégulation, en anglais «straight regulation», est généralement comprise comme un ensemble de normes créé par les États, et partant, comme ayant une base étatique et gouvernementale, produit par les systèmes traditionnels de démocratie des États nations et leurs équivalents au sein des institutions supranationales issues d'élections démocratiques, comme les lois du Congrès américain ainsi que les règlements et directives de l'Union européenne. Ce terme désigne communément l'ensemble des lois au sens large, édictées par le pouvoir législatif ou exécutif quand il est autorisé à le faire, par délégation, dont les dispositions sont assorties de moyens de coercition utilisés pour les faire respecter, le cas échéant par la force, et de mesures de nature civile ou pénale qui sanctionnent leur non-respect (législation contraignante, en anglais «hard law»).

8.2 L'autorégulation est un concept issu du domaine de la psychologie du comportement qui désigne généralement, en économie, l'adoption par les acteurs économiques eux-mêmes de certaines règles de comportement régissant les relations entre eux ou avec des tiers sur le marché et au sein de la société, dont le respect est convenu d'un commun accord entre eux, sans intervention de mécanismes de coercition externes.

11 V. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.int-opinions&itemCode=32858;

http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.int-opinions&itemCode=32858


8.3 La doctrine a développé un large inventaire de formes d'autorégulation en fonction de différents critères de classification, plus ou moins scientifiques, parmi lesquelles, l'on peut distinguer:

a) l'autorégulation originaire ou déléguée, selon que l'élaboration des normes se fait par simple adhésion des intéressés (dénommée également «autorégulation privée»), ou qu'il existe une entité d'un ordre supérieur (État, organes de réglementation et sectoriels, Union européenne), qui établit certains paramètres dont le respect est obligatoire (également appelée «autorégulation publique»);

b) l'autorégulation de nature législative, coutumière ou jurisprudentielle, selon que la «source» est la loi, notamment le droit constitutionnel ou supranational (droit de l'Union européenne, par exemple), les «us et coutumes commerciaux» traditionnels, aujourd'hui désignés par l'expression «bonnes pratiques», ou la compilation de décisions judiciaires;

c) l'autorégulation nationale ou transnationale (également dénommée «régulation privée transnationale»), selon qu'elle concerne un domaine purement national ou résulte d'accords signés par des acteurs privés, des entreprises, des ONG, des experts indépendants créateurs de normes techniques, en interaction avec des organisations internationales ou intergouvernementales.

8.4 Enfin, on entend généralement par corégulation une forme de régulation des intéressés (parties prenantes) encouragée, orientée, dirigée ou contrôlée par une entité tierce, qui peut être organisme officiel ou une entité de réglementation indépendante, normalement dotée de pouvoirs de supervision, de contrôle et, dans certains cas, de sanction.

8.5 Bien qu'on les prenne souvent pour des synonymes, les expressions «codes d'éthique» et «codes de bonnes pratiques» renvoient à des notions différentes qu'il importe de distinguer.

8.6 Les deux notions renvoient à un corpus de normes ou de règles, provenant de processus d'autorégulation ou de corégulation, représentant la manière la plus élaborée de traduire l'accord passé entre les intéressés relativement à ces normes et qui a pour objectif de rendre transparent et accessible à toutes les parties concernées l'ensemble de ces normes et leurs modalités d'application.

8.7 Toutefois, les codes d'éthique respectent les règles déontologiques dans l'exercice de certaines professions, dont les titulaires sont habilités par la loi à s'autoréguler, dans le cadre qui leur est réservé aux termes des législations nationales ou de normes internationales qui régissent l'exercice de leurs professions libérales (médecins, avocats, journalistes, etc.).

8.8 De leur côté, les codes de bonnes pratiques désignent plutôt un corpus de normes d'autorégulation ou de corégulation au sens du présent avis.


9. Le cadre juridique européen actuel pour l'autorégulation et la corégulation

A) les notions que recouvrent les expressions «mieux légiférer», «réglementation intelligente» et «simplification»

9.1 Au niveau de l'UE, ce n'est qu'à partir du Conseil européen de Lisbonne de mars 2002 que la Commission européenne a lancé l'initiative, connue généralement sous le titre «Mieux légiférer", sur la base du «Plan d'action pour une meilleure législation au niveau européen» de juin 200212, auquel a succédé l'important accord interinstitutionnel intitulé «Mieux légiférer» conclu entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission13.

9.2 «Mieux légiférer», et si possible «moins légiférer», a toujours été l'un des objectifs de la politique du marché unique14 auquel le Comité a apporté un soutien sans réserve dans plusieurs avis15, en vue de dégager les meilleures pistes pour donner au dispositif législatif un caractère plus convivial et le rendre plus compréhensible pour les entreprises, les travailleurs, les consommateurs et les organisations de la société civile.

9.3 Le CESE a eu l'occasion de se prononcer de manière détaillée et circonstanciée sur ces thèmes, non seulement en réponse aux propositions de la Commission mais également pour proposer des initiatives propres et novatrices telles que celles exposées dans l'avis «L'approche proactive de la pratique du droit: un pas en avant vers une meilleure réglementation au niveau de l'UE»16.

B) La place de l'autorégulation et de la corégulation dans le cadre juridique actuel de l'Union européenne

9.4 Abstraction faite de l'accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» mentionné plus haut, force est de reconnaître que la question de l'autorégulation et de la corégulation a été relativement absente des initiatives et des préoccupations de la Commission précédemment évoquées17.

12 Livre blanc sur la Gouvernance européenne, COM(2001) 428 final, JO C 287 du 12.10.2001 et Communications relatives au thème «Mieux légiférer», COM(2002) 275, 276, 277 et 278 final du 5.6.2002.

13 Sur cette question, voir les articles intéressants de Linda A. J. Senden, «Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet» (Electronic Journal of Comparative Law, Vol 9, 1er janvier 2005) et «Soft Law and its implications for institutional balance in the EC» (Utrecht Law Review, IGITUR, Vol 1, n° 2, décembre 2005, p. 79).

14 Rappelons à ce sujet le projet SLIM – Simplification de la Législation du marché Intérieur (COM(96) 559 final et COM(2000) 104).

15 V. http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.int-opinions&itemCode=3285816 JO C 175 de 28.7.2009, p. 26 . 17 C'est le cas notamment des rapports annuels successifs sur le contrôle de l'application du droit de l'UE, des différents rapports

sur la stratégie de simplification du cadre réglementaire et des fréquentes analyses stratégiques du programme «Mieux légiférer» dans l'UE. Exception qui mérite d'être indiquée: les mentions faites dans le document de la Commission «Premier rapport sur la mise en œuvre de la stratégie de simplification de l’environnement réglementaire», COM(2006) 690 final du 14.11.2006.

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2009:175:SOM:PT:HTML




9.5 Il convient de souligner certains aspects importants de ce texte, notamment:

a) la réouverture de la question de l'interprétation des principes de subsidiarité et de proportionnalité inscrits aujourd'hui à l'article 5 du TUE et dans son protocole n° 2, en fonction desquels il convient d'explorer la piste des mécanismes d'autorégulation et de corégulation;

b) l'encadrement de ces mécanismes dans le cadre des programmes «Mieux légiférer» tendant à moins de législation pour une meilleure législation;

c) la nette distinction entre n'importe lequel de ces mécanismes et la «méthode ouverte de coordination» (MOC) dont les champs d'application sont spécifiés à l'article 6 du TFUE;

d) de même, une distinction claire entre ces mécanismes et ce que l'on appelle habituellement la «législation non contraignante» (soft law)18 comme les actes préparatoires ou informatifs (livres blancs et verts, plans d'action et programmes, par exemple), les actes interprétatifs comme la communication De Minimis dans le domaine du droit de la concurrence19, les conclusions, les déclarations, les résolutions et enfin, les recommandations et avis, prévus à l'article 288 du TFUE20.

9.6 Toutefois, en raison de sa nature même, cet «accord» ne s'est traduit que par un «engagement» interinstitutionnel et n'a pas constitué en soi une quelconque obligation juridique envers des tiers21. Par ailleurs, en particulier en ce qui concerne l'autorégulation, la Commission estime que les institutions de l'UE ne doivent pas interférer avec ces initiatives volontaires22 et doivent se limiter à vérifier la conformité de ces pratiques avec les dispositions du Traité.

9.7 En ce qui a trait à la corégulation, à laquelle l'AII semble accorder clairement la préférence, les institutions s'engagent à promouvoir des accords entre les intéressés, en fixant leur cadre

18 Voir la définition dans l'ouvrage de Linda Senden, «Soft Law and its implications for institutional balance in the EC» ( Utrecht Law Review, IGITUR, Vol 1, n° 2, décembre 2005, p. 79).

19 Doc. COM (2014) 4136 final du 25.6.2014.20 C'est à ce type d'instruments et non à l'autorégulation ou à la corégulation que la Commission se réfère, par exemple dans sa

communication «La politique fiscale de l'Union européenne: priorités pour les prochaines années» (COM(2001) 260 final, JO C 284/6 du 10.10.2001 ), notamment au paragraphe 4.3.

21 Comme Linda Senden l'explique bien dans Soft Law, Self Regulation and Co-regulation in European Law: Where do they meet, déjà cité, où l'on peut lire: “As regards the Interinstitutional Agreement on better law-making, its having at least binding force inter partes can be defended on the basis of two arguments. Firstly, it contains a number of rather compelling terms (‘agree’, ‘will’), which can be said to express the intention of the institutions to enter into a binding commitment. A confirmation of this intention can also be seen in its points 37 and 38 on the implementation and monitoring of the Agreement, providing, inter alia: ‘The three Institutions will take the necessary steps to ensure that their staff have the means and resources required for the proper implementation of the provisions of this Agreement’ (point 38). Secondly, where ‘agreed acts’ are specifically intended to reinforce interinstitutional cooperation such as the Interinstitutional Agreement at issue here, it can be argued that there is a specific duty of cooperation which in conjunction with the duty of sincere cooperation laid down in Article 10 EC may actually lead to the conclusion that such an agreed act must be considered binding upon the concluding parties».

22 Comme cela est clairement affirmé dans le Plan d'action de la Commission de 2002 (COM(2002) 278 final, p. 11), «Contrairement à la corégulation, l'autorégulation n'implique pas nécessairement un acte législatif.».



au moyen d'actes législatifs, en évaluant leur conformité avec les textes législatifs fondamentaux et avec les dispositions juridiques permettant leur élaboration ainsi qu'en contrôlant leur application. Toutefois, ce souhait ne s'est concrétisé que dans une dizaine de cas23.

9.8 Dans chacun de ces cas, néanmoins, l'AII ne définit pas vraiment un cadre juridique pour l'utilisation de ces mécanismes au niveau de l'UE, sauf en ce qui concerne:

a) la garantie de leur transparence;b) leur non-application lorsque les droits fondamentaux ou des choix politiques importants

sont en jeu; ouc) ou les situations où les règles doivent être appliquées uniformément dans tous les

États-membres.

9.9 Au sein du Parlement européen, la question a été mise en exergue dans plusieurs résolutions, outre le rapport susmentionné de la Commission des affaires constitutionnelles sur la conclusion de l’accord interinstitutionnel «Mieux légiférer» entre le Parlement européen, le Conseil et la Commission24.

9.10 Le CESE a insisté dans un grand nombre de ses avis sur les avantages mais aussi les limites ainsi que sur les objectifs précis et bien définis du recours à l'autorégulation et à la corégulation25. Sa doctrine peut se résumer comme suit:

a) L'autorégulation doit être conforme à la loi sur laquelle elle doit pouvoir s'appuyer; elle doit pouvoir être exécutée, vérifiée et contrôlée; elle doit aussi être efficace et fournir des voies de recours explicites, en particulier au niveau transfrontalier.

b) La corégulation associe les caractéristiques des textes normatifs, et ce plus particulièrement du point de vue de la nature prévisible et contraignante de ces derniers, au régime plus souple de l'autorégulation. Le défi en matière de corégulation est celui qui

23 Il convient de souligner:

a) la résolution du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, du 1er

décembre 1997, sur un code de conduite dans le domaine de la fiscalité des entreprises etb) le règlement relatif à un code de conduite pour les systèmes informatisés de réservation, revu en 35

(COM(2009) 709 final). V. davantage d'exemples à l'adresse http://www.eesc.europa.eu/?i=portal.fr.int-opinions&itemCode=32859

24 Rapporteure: Monica Frassoni (A5-0313/2003 du 25 septembre 2003).25 Il convient d'accorder une attention particulière aux positions défendues par le CESE notamment dans les avis suivants:

JO C 14 du 16.1.2001, p. 1 , sur la «Simplification de la réglementation au sein du marché unique (OMU)», rapporteur: Bruno Vever;JO C 48 du 21.2.2002, p. 130 , sur la «Simplification» (supplément d'avis), rapporteur: Kenneth Walker;JO C 112 du 30.4.2004, p. 4 , rapporteur: Daniel Retureau;JO C 255 du 14.10.2005, p. 22 , sur les «Priorités du marché unique 2005-2010», rapporteur: Brian Cassidy;JO C 24 du 31.1.2006, p. 52 sur «Comment améliorer la mise en œuvre et l'application de la législation communautaire?», rapporteur: Joost Van Iersel;et plus particulièrement dans le rapport d'information du 24 janvier 2005 dont Bruno Vever était le rapporteur.









consiste à définir, à maintenir et à préserver des objectifs politiques, tout en prévoyant une plus grande souplesse dans le cadre réglementaire.

c) Dans un cadre politique démocratique, la régulation privée doit généralement représenter un développement ou une application de la régulation publique, la suppléer éventuellement dans certains domaines, y compris s'agissant de règles non écrites d'origine coutumière ou de règlements internes que le législateur et l'autorité publique entendent, explicitement ou implicitement, faire respecter: codes de déontologie de certaines professions, par exemple.

d) Le succès de la corégulation et de l'autorégulation dépend de plusieurs facteurs: la perception de l'intérêt général, la transparence du système, la représentativité et la capacité de ses acteurs, l'existence de mécanismes d'évaluation et de supervision, l'efficacité du suivi, assorti, le cas échéant, de sanctions, et un esprit de collaboration entre les parties concernées, les pouvoirs publics et la société en général.

e) La corégulation et l'autorégulation présentent de multiples avantages: suppression des obstacles au marché unique, simplification des règles, souplesse et rapidité d'application, désengorgement des circuits législatifs et coresponsabilité des participants.

f) Elles ont également des limites, qui dépendent notamment de l'efficacité du suivi et des sanctions, du caractère incertain de l'adhésion de toutes les parties aux codes convenus ainsi que des conditions de parfaite compatibilité avec l'ensemble des dispositions juridiques existantes et des exigences relatives à un encadrement législatif adéquat dans les domaines concernant la santé, la sécurité et les services liés à l'intérêt général.

10. Le rôle de la régulation, de l'autorégulation et de la corégulation: définition et base juridique

a) La nécessité d'une base juridique

10.1 L'Union européenne se définit, dans son texte constitutif, comme une communauté de droit, qui reflète la notion bien connue d'État de droit. Au sein d'une communauté de droit, la validité de toute norme quelle qu'elle soit dépend d'une disposition juridique habilitante inscrite d'emblée dans le texte fondamental et reprise par la suite dans les différents actes législatifs de la pyramide des lois.

10.2 Le texte constitutif de l'UE se compose aujourd'hui des traités TUE et TFUE qui ont la même valeur juridique (article premier, par. 3, du TUE) et de la Charte européenne des droits fondamentaux, qui en fait désormais partie intégrante, avec une même valeur juridique (article 6 du TUE). Toutes les dispositions du corpus juridique de l'UE doivent avoir pour fondement ou base juridique l'une des dispositions de ce texte constitutif, qu'il s'agisse de


l'attribution d'une compétence directe pour légiférer ou d'une délégation de cette compétence (actes délégués et actes d'exécution régis par les articles 290 et 291 du TFUE).

10.3 Les compétences reconnues à l'UE dans le traité sont exclusivement celles qui lui sont attribuées par les États membres, conformément au principe d'attribution (article 4, par. 1, et article 5, par. 2, du TUE) et en fonction de leur caractère exclusif ou partagé (article 2, par. 1 et 2, du TFUE) ou encore limité, tant pour ce qui est de leur interprétation que de leur application, par les principes de subsidiarité et de proportionnalité article 5, par. 3 et 4 du TUE).

10.4 L'UE ne peut déléguer l'exercice de ses compétences législatives que dans la mesure où elle est expressément autorisée à le faire et ne déléguer que des compétences qui lui ont été attribuées (article 13, par. 2, du TUE).

10.5 Dès lors que la reconnaissance par les institutions de l'UE (Conseil, Parlement européen et Commission) d'un espace «alternatif» à sa compétence législative ne saurait être entendue qu'au sens de « délégation » des compétences qui lui ont été attribuées, il semble essentiel que cette possibilité de délégation soit, pour être validée en tant que «cadre juridique communautaire», clairement prévue dans les textes constitutifs, même si ses modalités d'exercice et d'application ainsi que les exigences y relatives peuvent être laissées à la législation secondaire.

10.6 Or, il se trouve qu'il n'est pas possible de trouver une telle base juridique inscrite de manière explicite voire implicite en quelque endroit de ces textes constitutifs, y compris la Charte des droits fondamentaux, ni même au moyen d'une interprétation très large de l'article 11 du TUE.

10.7 Enfin, l'AII ne constitue pas non plus en soi une source de droit communautaire pas plus qu'il n'autorise, avec force contraignante vis-à-vis des tiers, une quelconque forme de délégation de compétence à laquelle renvoie toujours la définition que cet accord donne de «l'utilité de recourir, [...] lorsque le traité CE n'impose pas spécifiquement le recours à un instrument juridique, à des mécanismes de régulation alternatifs» (point 16).

10.8 Indépendamment de la «légitimation» recherchée dans différents instruments juridiques du droit dérivé et de la définition plus ou moins détaillée des principes et des conditions auxquels doivent obéir de tels mécanismes aux fins de leur reconnaissance au niveau de l'UE par les institutions dotées de pouvoirs législatifs, ce qui fait défaut c'est une disposition juridique habilitante permettant à ces institutions d'abdiquer de leur pouvoir législatif et de le déléguer à ces mécanismes, à titre d'alternative légitime aux instruments de régulation communautaires inscrits dans les traités.


b) Instrument spécifique de définition pour l'autorégulation et la corégulation

10.9 C'est tout autre chose que de considérer ces mécanismes non pas comme une alternative à la compétence législative de l'UE mais plutôt comme un complément ou un supplément à cette législation, dans un cadre juridique préalablement établi et défini en toute transparence.

10.10 Le CESE estime dès lors que ce cadre devra être défini de manière générale, en prenant comme base les traités et la Charte des droits fondamentaux, et ne devra pas être laissé à l'interprétation casuistique pour chaque acte législatif secondaire ou dérivé.

10.11 Cette définition doit figurer dans un accord interinstitutionnel spécifique à caractère contraignant aux termes de l'article 295 du TFUE, dont l'application peut faire l'objet d'un contrôle par la Cour de justice.

10.12 Accessoirement et dès lors qu'il est du ressort de l'UE d'«amener» les États membres à suivre le modèle à établir au niveau européen dans leurs ordres juridiques nationaux pour définir les formes d'autorégulation et de corégulation au niveau national, régional ou local, il est estimé que l'instrument adéquat serait une recommandation reproduisant les principes et les exigences définis dans le nouvel AII et conseillant aux États membres de les adopter et de les mettre en œuvre à ces différents niveaux dans leur ordre juridique interne.

10.13 Enfin, le CESE est d'avis que les termes de ce nouvel accord devront être soumis à son avis préalable, en sa qualité d'instance représentative de la société civile (article 304 du TFUE)

c) Une redéfinition des concepts fondamentaux

10.14 Le nouvel AII devra redéfinir de manière plus adaptée à la réalité les concepts, les types et les modalités de l'autorégulation et de la corégulation.

10.15 En réalité, les concepts de corégulation et d'autorégulation inscrits dans l'AII actuel ne correspondent à aucune des notions reconnues par la doctrine, pas plus qu'ils ne font correctement la distinction entre les deux modalités en fonction des différences entre les régimes juridiques qui les régissent.

10.16 Par ailleurs, la réalité ne se réduit pas aux types définis par l'accord interinstitutionnel car notamment les situations dans lesquelles certains régimes résultent d'une combinaison de législation non contraignante (recommandations, par exemple) ou d'accords privés (tables rondes notamment) ne sont pas couvertes. Il en va de même pour les accords de régulation privée transnationaux.

10.17 Enfin, l'AII passe sous silence le rôle que devront jouer les organismes régulateurs de l'Union européenne à titre de «tierce partie» indépendante et libre dans la formulation et la


négociation des accords de régulation, à l'instar de ce qui se produit avec différents régulateurs au niveau national dans divers secteurs.

d) Principes fondamentaux et exigences essentielles

10.18 Une partie importante du futur AII consistera en une définition claire et précise à caractère général de l'ensemble des principes fondamentaux et des exigences essentielles auxquels doivent obéir les mécanismes d'autorégulation et de corégulation pour pouvoir être reconnus et/ou conseillés par l'UE.

10.19 Il convient de souligner que des modalités d’autorégulation au niveau européen peuvent être instituées en dehors du cadre de l’AII, sur la base de la liberté contractuelle et de la liberté d’association. De telles modalités sont parfaitement légitimes dès lors qu'elles sont en adéquation avec les principes généraux du droit de l’Union, mais elles ne pourront être reconnues dans le cadre de l'AII que si elles satisfont aux exigences qui y sont énoncées.

10.20 L'AII actuel en définit déjà certaines, auxquelles il a été fait référence plus haut et qui devront être maintenues même si elles mériteraient une définition plus précise, en particulier pour les cas relevés d'inapplicabilité, lorsque des droits fondamentaux sont en jeu, dans le cas de choix politiques importants ou dans les situations où les règles doivent être appliquées uniformément dans tous les États membres.

10.21 Toutefois, la doctrine et l'expérience des différents acteurs économiques a permis de dégager toute une série d'autres principes et exigences, que l'on énonce ici sommairement:

a) L’autorégulation et la corégulation doivent s’inscrire dans une approche d’intérêt général et non pas au seul profit des entités réglementées.

b) Il y a lieu de toujours observer toutes les prescriptions législatives et juridiques en vigueur en Europe, au premier rang desquelles les objectifs et les préceptes du traité UE, de la Charte des droits fondamentaux de l’UE et de la Convention européenne des droits de l’homme. Il convient également de veiller à la comptabilité avec le droit international et les accords commerciaux internationaux, notamment les dispositions édictées par l'OMC.

c) La corégulation et l'autorégulation restent soumises au contrôle des juridictions de l'UE et des juridictions nationales.

d) La transparence doit permettre de disposer d'une information pratique et accessible à tous, sans difficultés ni coûts dissuasifs, et les objectifs doivent être énoncés de manière claire et sans équivoque.

e) Le degré de réalisation doit pouvoir faire l'objet d'un suivi sur la base de critères objectifs et d'indicateurs fiables préalablement définis par la Commission, au moyen d'analyses d'impact ex ante ou ex post, qu'elle réaliserait elle-même ou confierait à des évaluateurs indépendants, publics ou privés, dûment accrédités.

f) La représentativité de ses partenaires doit être garante de l'application effective des dispositions convenues et de la crédibilité comme de l'efficacité des dispositifs. Cette


représentativité doit être proportionnelle au poids de la branche professionnelle en question, interprofessionnelle ou sectorielle, ainsi qu'à l'ampleur des dispositions approuvées, et devra être appréciée le cas échéant, en termes quantitatifs (nombre et proportion d'affiliés à l'organisation) et surtout, en termes qualitatifs (capacité d'intervention sur le terrain, pour légitimer les dispositions adoptées et en imposer la mise en œuvre).

g) La consultation préalable de ceux qui sont directement concernés est également un élément important aux fins de la justification de la valeur et de la qualité des prescriptions comme de leur efficacité.

h) La supervision, l'évaluation et le suivi de l'application des dispositifs d'autorégulation et de corégulation doivent s'accompagner de mesures à caractère préventif ou répressif (sanctions) visant à garantir leur efficacité, et en particulier:1. des mécanismes d’autocontrôle et d’autodiscipline incluant des études d’impact ex

ante26; 2. des bases de données permettant un suivi plus efficace27;

26 On citera ainsi à titre d'illustration: un mécanisme d'auto-contrôle mis en place par l'association européenne EFCA pour veiller à l'application d'un code de conduite de 1992 des

sociétés d'ingénierie et de conseil, les dispositions contraignantes d'un code de déontologie des avocats de l'Union européenne, adopté en 1988 par l'Association européenne du

barreau CCBE,une chambre de discipline créée par un code de conduite des administrateurs de biens pour veiller à son application et, le cas échéant,

imposer des sanctions - cf. observation, réprimande et proposition d'exclusion, l'Alliance européenne pour l'éthique en publicité (EASA) créée en 1992 pour promouvoir et coordonner l'autorégulation de l'industrie

publicitaire,une surveillance par le BDI (Bundesverband der Deutschen Industrie) de la bonne application de l'accord signé en 1995 à Berlin entre le

gouvernement et les entreprises sur les conditions et la surveillance de la réduction des émissions de CO2 en Allemagne, en application de la Convention de Kyoto,

27 Comme par exemple la base de données des établissements de formation d'ingénieurs créée en 1987 par la Fédération européenne d'associations nationales d'ingénieurs (FEANI), en application d'un code européen de déontologie assurant une reconnaissance mutuelle des formations et qualifications, avec un registre de 30 000 ingénieurs qui appliquent ce code,


3. l'adoption d'une certification par label ou «marque» de référence28; 4. l'adoption de codes nationaux en application du code de conduite européen29; 5. l'établissement de spécifications techniques parallèlement aux dispositions

juridiques30; 6. l'élaboration de guides opérationnels d'application31; et 7. l'établissement d'un système de sanctions de nature pécuniaire (amendes) ou d'autres

telles que l'expulsion ou le retrait d'agrément.i) Enfin, les dispositifs d'autorégulation et de corégulation doivent pouvoir être réexaminés

et modifiés périodiquement, à la lumière de l'évolution des situations, des législations et des aspirations de leurs signataires.

10.22 Il appartiendra également à la Commission de se prononcer, en prenant dûment en considération les questions de sécurité juridique et de flexibilité, sur l'opportunité de faire figurer ces éléments structurants des mécanismes en question dans le corps du texte de l'AII ou dans une annexe ayant la même valeur juridique mais pouvant plus facilement faire l'objet d'une éventuelle mise à jour, sans préjudice néanmoins des garanties de consultation de toutes les entités concernées.

10.23 Cette définition à caractère général ne doit pas aller à l'encontre de la possibilité, qu'il faudra inscrire expressément dans l'AII, d'établir pour chaque instrument législatif prévoyant le recours à de tels mécanismes des conditions et des exigences propres, spécialement adaptées au secteur en cause, à l'instar d'ailleurs de ce qui a déjà été fait dans différents règlements et directives qui y font référence.

e) Principaux domaines prioritaires d'application

10.24 En principe, selon le CESE, il n'y a pas de secteurs qui doivent faire l'objet d'une exclusion en bloc.

10.25 Le CESE admet cependant qu'il existe des secteurs auxquels doit s'appliquer, pour des raisons conjoncturelles, une plus grande réserve ou dans lesquels les termes et les conditions d'un recours à l'autorégulation et à la corégulation doivent être mieux précisés. On pense en

28 C'est le cas du label créé par des membres du Comité européen des assurances en vue d'attester de l'application d'un code européen de bonne conduite sur Internet, ou des labels de sécurité pour les commerce en ligne adoptés dans le sillage du code de conduite pour la vente à distance,

29 Tel a été le cas pour l'application d'un code européen de conduite européen adopté en 1995 et amendé en 2004 par la Fédération européenne des associations de vente directe,

30 Telles que les prescriptions quantitatives de réduction de la consommation d'énergie des lave-linges adoptées en 1999 par le Conseil européen de la construction d'appareils domestiques (CECED), en collaboration avec la Commission européenne,

31 On mentionnera ainsi:

- des standards de formation établis, avec un guide, en application d'un code de règles professionnelles pour les conservateurs-restaurateurs européens;

- un manuel d'utilisation à l'adresse des fournisseurs de services via Internet élaboré en 2001 par la chambre de commerce de Milan pour promouvoir les bonnes pratiques en ce domaine.


particulier aux services financiers, aux services publics ou aux services d'intérêt général et à certains domaines qui, quoique ne correspondant pas directement à la définition du contenu des droits fondamentaux, ont trait aux modalités de leur exercice; c'est par exemple le cas des droits des consommateurs, comme cela a été mentionné dans différents avis du CESE.

10.26 Les domaines de prédilection sont plus particulièrement ceux qui se rapportent à la gouvernance et à la responsabilité sociale des entreprises et aux relations économiques.

10.27 L'on peut ainsi saluer certaines initiatives récentes de la Commission comme la plateforme CoP (Pilot Community of Practice for better self and co-regulation), basée sur la communication de la Commission relative à la responsabilité sociale des entreprises32 ou le soutien à l'accord entre les principales entreprises du Web pour un Internet plus sûr mais également à titre de simple exemple, celles qui découlent de la directive sur le commerce électronique33 ou celles relatives à différents instruments de l'UE y afférents.

f) Avantages et difficultés

10.28 Les avantages du recours aux mécanismes d'autorégulation et de corégulation ont déjà été relevés par le CESE dans des avis antérieurs. Pour synthétiser les plus importants selon des avis antérieur du CESE, il s'agit de: «suppression des obstacles au marché unique, simplification des règles, souplesse et rapidité d'application, désengorgement des circuits législatifs et coresponsabilité des participants».

10.29 Il y a toutefois lieu de rappeler les limites de ces mécanismes, «qui dépendent notamment de l'efficacité du suivi et des sanctions, et des conditions de parfaite compatibilité avec l'ensemble des règles juridiques existantes et des exigences d'un encadrement législatif adéquat dans les domaines concernant la santé, la sécurité et les services liés à l'intérêt général»34.

g) Modes alternatifs de règlement des litiges

10.30 Les dispositifs de règlement extrajudiciaire des litiges font déjà l'objet aujourd'hui, à l'issue d'une longue et pénible gestation, d'une réglementation communautaire établie dans le règlement RLLC (relatif au règlement en ligne des litiges de consommation) et la directive RELC (relative au règlement extrajudiciaire des litiges de consommation)35, en attente de mise en œuvre dans les différents États membres.

32 COM(2011) 681 final.33 Directive 2000/31/CE (JO L 178 du 17.7.2000, p. 1 ).34 Rapport d'information du CESE (INT/204) du 24.1.2005 sur la «Situation actuelle de la corégulation et de l’autorégulation dans

le marché unique», Rapporteur: M. Vever.35 Règlement 524/2013/UE et directive 2013/11/UE, JO L 165 du 18.6.2013, p. 1 et p. 63 .

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2013:165:SOM:FR:HTML

http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2000:178:SOM:FR:HTML


10.31 Bien que cela ne soit pas essentiel, du point de vue purement théorique, pour l'établissement de mécanismes d'autorégulation et de corégulation, le CESE recommande que le futur AII, précise, à titre d'exigence de conformité de ces mécanismes, qu'ils doivent toujours être accompagnés de la mention de leur soumission possible à des systèmes extrajudiciaires alternatifs de règlement des litiges, en accord avec les instruments de l'UE y relatifs.

h) Rôle des institutions de l'Union européenne, des États membres et de la société civile

10.32 Dans la mise en œuvre de ces instruments, tous les intervenants dans le processus législatif ont des responsabilités spécifiques qu'il importe de les voir assumer.

10.33 Il revient tout d'abord à la Commission de prendre l'initiative de lancer les négociations avec le PE et le Conseil en vue de la révision de l'actuel AII, conformément aux paramètres définis dans le présent avis.

10.34 La société civile, et en particulier le CESE, doit être consultée sur les termes de la négociation et le texte final de l'accord doit être soumis pour avis au CESE avant son adoption officielle.

10.35 Les États membres, par l'intermédiaire de leurs parlements, et en vertu des pouvoirs qui leurs sont dévolus par les traités dans le cadre du suivi de l'application du principe de subsidiarité et de proportionnalité, doivent également se prononcer et les gouvernements doivent s'engager à transposer dans leurs ordres juridiques ces mêmes principes.

10.36 Enfin, la Cour de justice et les tribunaux nationaux doivent se voir attribuer les pouvoirs et les moyens nécessaires pour le contrôle de la légalité des mesures adoptées.

Bruxelles, le 22 avril 2015.


SC/040 Évaluation de la consultation des parties prenantes par la Commission européenne

(Lannoo)

Avant-propos

L'objectif du présent avis d'initiative est d'analyser les méthodes actuelles de consultation des parties prenantes et, sur la base de cette analyse, d'élaborer des propositions constructives et réalistes en vue d'améliorer d’une manière structurelle le processus de consultation et d'en assurer le suivi, dans l’intérêt de toutes les parties.


11.1 Dans le présent avis, le CESE formule des recommandations sur la consultation des parties prenantes, prévue par le traité, en vue d'accroître la qualité de ces consultations et de réduire le fossé entre les citoyens et l’Europe. Cet exercice a également été repris par la Commission européenne sous la forme d’une vaste consultation des parties prenantes sur les procédures de consultation, et traduit dans le paquet «Mieux légiférer» du vice-président Timmermans.

11.2 Le CESE est préoccupé par la façon dont la consultation des parties concernées se déroule à l’heure actuelle et, par conséquent, par la qualité de ses résultats.

11.3 L'examen d'un échantillon de consultations, effectué par le CESE au cours du premier semestre de 2014, amène celui-ci à la conclusion que: l'approche qualitative varie en fonction de la direction générale concernée; le nombre de réponses est insuffisant, ce qui nuit à la représentativité; le langage et la terminologie ne sont pas adaptés aux groupes cibles visés; les rapports sur les résultats et le suivi font défaut. Globalement, on peut donc affirmer que les lignes directrices actuelles en la matière ne sont pas suffisamment appliquées.

11.4 Conscient de la difficulté de consulter de manière adéquate la diversité de citoyens et d'organisations dans les États membres de l’Union européenne, le Comité économique et social européen présente, ci-après, un certain nombre de propositions structurelles concrètes et réalistes, et invite la Commission européenne à coopérer de manière constructive à l'élaboration de nouvelles mesures.

11.5 Le CESE demande à la Commission de rendre obligatoires pour toutes les directions générales les lignes directrices et normes de qualité actuelles en matière de consultation des parties prenantes. Afin de garantir l’application de ces lignes directrices, le Comité propose de créer, au niveau du secrétariat général, une cellule de coordination qui pourrait apporter un soutien aux DG lors de la consultation des parties prenantes.

11.6 Une approche plus stratégique du processus de consultation, depuis la préparation jusqu'à l’évaluation, prévoyant une participation systématique des structures concernées (organisations représentatives des publics visés et organes consultatifs et de concertation), devrait garantir une


qualité et un nombre de réponses plus élevés. Une meilleure planification des consultations et la communication de leur objectif faciliteraient la participation des parties concernées.

11.7 Le Comité souligne qu'une cartographie appropriée des parties prenantes est essentielle à une procédure de consultation de qualité. Le CESE recommande donc à la Commission d'utiliser à cette fin les structures existantes, telles que le Comité, qui regroupe la société civile organisée, le registre de transparence et les organisations représentatives.

11.8 Le CESE estime qu'il convient de rationaliser à nouveau les méthodes et outils utilisés pour la consultation des parties prenantes. Il existe fondamentalement deux méthodes possibles de consultation: écrite/en ligne ou orale/débats interactifs. Les méthodes et outils appropriés doivent être choisis en fonction de l’objectif poursuivi, du public cible, etc., et ce dans le cadre de l’approche stratégique générale du processus de consultation.

11.9 Lorsque la solution du questionnaire écrit est choisie, le CESE est d’avis que celui-ci doit être mis à disposition dans toutes les langues officielles de l’UE. Par ailleurs, le CESE plaide pour que le questionnaire soit préalablement transmis aux organisations représentatives des publics concernés, afin d’éviter qu’une terminologie spécialisée ne le rende difficilement compréhensible pour le public cible.

11.10 Le Comité demande que lors du traitement des résultats, une pondération soit prévue selon que la réponse provient d’un individu ou d’une organisation représentative de la société civile. Le retour d’information fourni par une organisation bénéficierait alors d'une pondération plus élevée.

11.11 Afin d'accroître la participation aux consultations, le CESE demande que, pour chaque consultation, un rapport de synthèse des réponses reçues soit établi et que celui-ci indique également pourquoi certaines réponses ont été prises en compte dans le cadre de la poursuite de l’élaboration de la proposition, et pourquoi d'autres ne l'ont pas été.

11.12 Le Comité se propose de jouer le rôle de facilitateur pour favoriser la réussite de la consultation des parties prenantes. Il peut apporter son soutien dans le cadre du recensement des groupes cibles à approcher, de la diffusion d'informations relatives aux consultations prévues ou en cours, de l'organisation de consultations orales, au moyen notamment d'auditions et de plates-formes structurées.

11.13 Enfin, le CESE plaide pour une campagne d'information soutenue sur le processus de consultation et les consultations. Le Comité souhaite y participer activement avec les organisations qu'il représente.

12. Situation actuelle: la consultation des parties prenantes

12.1 Dispositions


12.1.1 Conformément au traité sur l’Union européenne, la Commission européenne est tenue de procéder à de larges consultations des parties concernées, en vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l’Union36.

De telles consultations sont nécessaires pour assurer la participation active des parties prenantes (citoyens, acteurs socio-économiques, organisations de la societé civile…) à la recherche de l'intérêt général européen lors de l'élaboration des politiques, afin d'assurer leur pertinence et un soutien public aussi large que possible.

12.1.2 La «consultation» est un processus par lequel la Commission collecte les avis et vues des citoyens et des parties prenantes. Ce processus doit être distingué du dialogue civil structuré (article 11.2 du TFUE) ou des consultations ayant lieu dans des cadres spécifiques, telles que la consultation des partenaires sociaux (article 154 du TFUE)37 ou la consultation des organes consultatifs tels que le Comité économique et social européen (article 304 du TFUE)38.

12.1.3 Les partenaires sociaux participent - en dehors de la consultation menée dans le cadre de l'article 154 du TFUE - à d'autres consultations en matière, notamment, de protection des consommateurs, de droit de l'environnement, de politique commerciale, etc.

12.1.4 Les traités confèrent au Comité économique et social européen une fonction consultative auprès du Parlement européen, du Conseil et de la Commission. Dans le cadre de la consultation des parties prenantes, la Commission européenne pourrait exploiter davantage le potentiel qu'offre une coopération renforcée avec le Comité, en vertu de ses compétences spécifiques et du rôle institutionnel qui lui est conféré par les traités.

12.2 Lignes directrices en matière de consultation des parties prenantes

36 Traité sur l'Union européenne, article 11.1 à 11.3:1. Les institutions donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d'action de l'Union.2. Les institutions entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile.3. En vue d'assurer la cohérence et la transparence des actions de l'Union, la Commission européenne procède à de larges consultations des parties concernées.

37 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, article 1541. La Commission a pour tâche de promouvoir la consultation des partenaires sociaux au niveau de l'Union et prend toute mesure utile pour faciliter

leur dialogue en veillant à un soutien équilibré des parties.2. À cet effet, la Commission, avant de présenter des propositions dans le domaine de la politique sociale, consulte les partenaires sociaux sur

l'orientation possible d'une action de l'Union.3. Si la Commission, après cette consultation, estime qu'une action de l'Union est souhaitable, elle consulte les partenaires sociaux sur le contenu de la

proposition envisagée. Les partenaires sociaux remettent à la Commission un avis ou, le cas échéant, une recommandation.4. À l'occasion des consultations visées aux paragraphes 2 et 3, les partenaires sociaux peuvent informer la Commission de leur volonté d'engager le

processus prévu à l'article 155. La durée de ce processus ne peut pas dépasser neuf mois, sauf prolongation décidée en commun par les partenaires sociaux concernés et la Commission.

38 Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, article 304Le Comité est consulté par le Parlement européen, par le Conseil ou par la Commission dans les cas prévus par les traités. Il peut être consulté par ces

institutions dans tous les cas où elles le jugent opportun. Il peut prendre l'initiative d'émettre un avis dans les cas où il le juge opportun.S'il l'estime nécessaire, le Parlement européen, le Conseil ou la Commission impartit au Comité, pour présenter son avis, un délai qui ne peut être

inférieur à un mois à compter de la communication qui est adressée à cet effet au président. À l'expiration du délai imparti, il peut être passé outre à l'absence d'avis.

L'avis du Comité, ainsi qu'un compte rendu des délibérations, sont transmis au Parlement européen, au Conseil et à la Commission.


12.2.1 La Commission européenne a établi des normes minimales39 applicables aux consultations engagées avec les parties intéressées. Ces règles doivent obligatoirement être appliquées lors de la consultation relative à un livre vert et aux nouvelles initiatives qui feront l’objet d’une analyse d’impact. Dans le cadre de REFIT, la Commission annonce également que des consultations auront lieu pour les évaluations, les bilans de qualité et l’élaboration des actes délégués et des actes d’exécution40.

12.2.2 La Commission européenne a établi des lignes directrices à l'intention des DG pour la réalisation de consultations (en ligne) et la publication des résultats. Leslignes directrices prévoient, entre autres, la publication des notes explicatives relatives au thème concerné, de leur contenu et de l’objectif de la consultation. Il est également prévu de publier, au terme de la consultation, le nombre de réponses apportées, la nature des répondants et un résumé des résultats.

12.2.3 Concernant le multilinguisme, il n'y a pas actuellement de règle formelle qui soit en vigueur.

Les lignes directrices et les normes minimales à respecter en matière de consultation des parties prenantes établissent dix étapes dans le processus de consultation, réparties en trois phases:l'établissement d'une stratégie41, la mise en œuvre de la consultation42, l'analyse des résultats43.

12.2.4 La Commission européenne prévoit actuellement douze méthodes différentes en ce qui concerne ses consultations préparatoires et ce en fonction des objectifs et du public visés. Ces douze méthodes sont les suivantes: consultation publique ouverte, en ligne; études; eurobaromètre; conférences; auditions publiques, rencontres avec les parties concernées; réunions, ateliers de travail, séminaires avec les parties directement concernées; groupes cibles; entretien personnel; groupe d'experts de la Commission européenne; panels de PME; consultation des collectivités locales ou régionales; questionnaires; forums de discussion en ligne.

12.3 Application des lignes directrices

12.3.1 En dépit de ces lignes directrices et du nombre important de méthodes et instruments possibles, de nombreuses parties prenantes se posent des questions quant à l’efficacité du système actuel de consultation. Parmi les obstacles spécifiques, citons notamment le fait d'être informé de la consultation (possibilité de trouver aisément l'information sur les sites adéquats

39 COM(2002) 704, telle que complétée et modifiée par COM(2012) 746 et SWD(2012) 422.40 COM(2014) 368.41 1. formuler l'objectif de la consultation; 2. établir une cartographie des parties prenantes; 3. déterminer la méthodologie et les

instruments; 4. fixer le calendrier et la durée.42 1. préparer une page internet; 2. publier la consultation; 3. reconnaître les contributions reçues.43 1. analyser les résultats; 2. établir un rapport et donner un retour d’information; 3. évaluer la consultation.


de l'UE et publicité de la consultation), la langue et la terminologie, les informations sur les résultats et, enfin, le suivi.

12.3.2 En outre, la qualité et l'approche des consultations varient fortement en fonction de la DG de tutelle, et l'on note l’absence de coordination ainsi que d’une approche et d'une stratégie qualitatives globales et garanties.

12.3.3 Le CESE a examiné, sur la base d'un échantillonnage, l’application des lignes directrices dans le cadre des 25 premières consultations ayant eu lieu en 2014. Sur base de cet échantillonnage, les constats suivants peuvent être établis:

La participation aux consultations en ligne est extrêmement variable44. Lorsqu'il y a peu de répondants, la représentativité est de facto mauvaise, tant sur le plan

géographique qu'en ce qui concerne la nature des répondants. Dans le cas d’un nombre important de réponses (plus de 100), la représentativité géographique semble meilleure. Toutefois, on observe une tendance claire à la prédominance des grands États membres. Par ailleurs, les réponses des organisations implantées à Bruxelles sont considérées comme émanant de Belgique, alors qu'il s'agit dans de nombreux cas de fédérations ou d'organisations de lobbying européennes n'ayant pas de lien avec la Belgique en tant qu’État membre.

En ce qui concerne la transparence et le retour d’information au sujet des résultats, il ressort de l’échantillon des 25 consultations que pour 6 d'entre elles seulement une synthèse des résultats a été publiée, soit moins d’un quart des cas. Dans moins de la moitié des consultations, les réactions ont également été publiées. En aucun cas de plus amples informations sur le suivi du dossier n'ont été données.

En conclusion, on constate en général un manque de représentativité et d’informations sur les résultats et le suivi.

13. Nouvelle Commission – nouvelles méthodes de travail: perspectives

13.1 Dans les orientations politiques de la nouvelle Commission européenne, l'accroissement de la démocratie dans l’Union européenne compte parmi les 10 priorités. L'objectif de la mise en place d’un registre obligatoire pour toutes les organisations et personnes exerçant des activités de lobbying auprès de la Commission et du Parlement européen est au cœur de cette priorité.

13.2 La nouvelle Commission a publié le 19 mai un paquet de mesures visant à mieux légiférer. Les mesures prévues devraient reposer sur quatre axes: une approche de transparence et de consultation, un réexamen permanent de la législation existante, des meilleures analyses d’impact et de contrôle de qualité, et un nouvel accord interinstitutionnel.

44 Le nombre de participants n'est indiqué que pour 13 consultations sur 25. Le nombre de répondants varie de 14 à 1 114. La moitié compte moins de 100 réponses.


13.3 Dans ce cadre, des lignes directrices adaptées sont également proposées en matière de consultation des parties prenantes. La consultation45 sur les «lignes directrices en matière de consultation des parties prenantes» a été organisée dans ce cadre, en vue de recueillir des approches émanant du terrain46. Les résultats de cette consultation sont pris en compte dans le présent avis.

14. Améliorer l'efficacité des consultations: recommandations

Le CESE estime essentiel d'établir des procédures de consultation efficaces pour améliorer la politique et la législation, qu’il considère comme l’un des principaux moyens de combler le fossé avec le citoyen européen, de manière à associer à nouveau plus étroitement les citoyens et la société civile au projet européen.

Le CESE a à cette fin d'ores et déjà émis des propositions concrètes, notamment dans ses avis sur la consultation dans le cadre du programme «Mieux légiférer», sur l'article 11 du TFUE, et du programme REFIT47.

14.1 Éléments essentiels du processus de consultation

14.1.1 Le CESE demande à la Commission européenne d'imposer les lignes directrices internes existantes aux DG et d'en sanctionner le non-respect (par exemple en cas d'absence de transparence des réponses ou du rapport d'analyse), tout comme le manque de qualité de l’analyse d’impact est sanctionné par le «comité d'analyses d'impact».

14.1.2 Le CESE plaide à cette fin en faveur d'une cellule de coordination au secrétariat général, sous la conduite directe du vice-président compétent de la Commission. Cette cellule apporterait également son soutien à toutes les DG en matière d’approche globale et de stratégie des consultations, d’élaboration et de mise en œuvre des exigences de qualité et des procédures, d'accompagnement concernant la qualité, d’information et de suivi.

14.1.3 La cellule de coordination se ferait assister par un groupe d’experts, auquel s'ajouteraient des représentants des groupes cibles à qui s'adresse la consultation.

14.1.4 Une approche plus systématique des consultations, avec calendrier précis et annonce préalable, doit permettre d'aider les parties prenantes à préparer leur participation. À cet égard, un calendrier prévisionnel des consultations, fiable et mis à jour régulièrement, est indispensable. Plus généralement, le CESE propose à la Commission de mieux structurer les

45 Consultation sur les lignes directrices en matière de consultation des parties prenantes, menée du 30/6 au 30/9/2014: http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/planned_ia/consultation_2014/index_fr.htm.

46 http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/docs/contributions/ summary_responses_stakeholder_consultation_guidelines_public_consultation_en.pdf.

47 Avis INT/489: «Mieux légiférer»Avis SOC/423 (2012): «Principes, procédures et actions pour la mise en œuvre de l'article 11, paragraphes 1 et 2, du traité de Lisbonne»Avis INT/750: «Programme pour une réglementation affûtée et performante (REFIT): situation actuelle et perspectives».

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/docs/contributions/summary_responses_stakeholder_consultation_guidelines_public_consultation_en.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/docs/contributions/summary_responses_stakeholder_consultation_guidelines_public_consultation_en.pdf

http://ec.europa.eu/smart-regulation/impact/planned_ia/consultation_2014/index_fr.htm


consultations, notamment sur une base institutionnelle et représentative, en tirant parti des ressources des organes consultatifs représentatifs ou de leurs équivalents déjà en place, tant au niveau européen que dans les États membres et les régions.

14.1.5 Le CESE recommande à la Commission de dresser, au titre de source d'inspiration, l’inventaire des meilleures pratiques recensées dans les États membres. À cet effet, les études de l’OCDE sur ce thème peuvent être très utiles.

14.1.6 Le CESE recommande à la Commission de publier chaque année une évaluation de son approche des consultations et des résultats de celle-ci.

14.1.7 Le CESE procédera, en coopération avec la Commission et dans le cadre d'un observatoire adéquat, au suivi et à l’évaluation des consultations, et rendra à ce sujet un avis allant de pair, le cas échéant, avec une audition publique.

14.2 Cartographie des parties prenantes

14.2.1 La bonne définition du groupe cible de la consultation est essentielle pour obtenir les informations nécessaires. Une coopération avec les structures existantes et les organisations représentatives de la société civile est indispensable à cet égard. Le CESE est prêt à jouer un rôle de soutien à cette fin, en vue d’identifier des organisations représentatives au sein de certains groupes cibles déterminés. De cette manière, le Comité peut également apporter sa contribution à une base de données des parties prenantes à l'échelle de l'UE.

14.2.2 Une bonne répartition, géographique et par groupe cible, doit constituer une préoccupation systématique. Il convient en outre de veiller à ce qu’une attention supplémentaire soit accordée aux groupes sous-représentés dans la «cartographie des parties prenantes».

14.2.3 Le CESE demande d'introduire un mécanisme de pondération motivée dans l'analyse des réponses aux consultations, afin de donner la priorité aux acteurs représentatifs et directement concernés.

14.2.4 Pour accroître la participation des parties prenantes aux consultations, le contenu du retour d’informations à l’issue de ces consultations revêt une grande importance. Les parties prenantes doivent pouvoir constater le résultat de leur contribution et donc ressentir qu'elles ont eu une influence réelle sur les propositions présentées ou recevoir des explications quant aux raisons pour lesquelles certains éléments n’ont pas été pris en compte.

14.3 Méthodologie et instruments

L'approche «Mieux légiférer» implique une simplification et une rationalisation des méthodes de travail. Les douze instruments de consultation retenus dans les lignes directrices comprennent de véritables instruments ponctuels et parfois également plutôt une


méthodologie. La méthodologie est une consultation soit écrite/en ligne, soit orale/débats interactifs. Le Comité recommande donc à la cellule de coordination d’évaluer les douze instruments mentionnés.

14.3.1 Le CESE peut intervenir en tant que «réseau de réseaux» afin de diffuser les consultations par écrit (en ligne) auprès des différentes parties prenantes (comme le Comité des régions le fait également vers les administrations locales). En ce qui concerne les rencontres interactives, le CESE peut agir en tant qu’organisateur.

14.3.2 Le questionnaire de la consultation (en ligne) doit être soumis pour commentaires aux organisations civiles du ou des groupes cibles concernés, ainsi que dans la langue du public à atteindre. Il est en outre indiqué que le questionnaire soit préalablement testé auprès d'un panel d'acteurs concernés. Pour ce faire, une cartographie préalable des acteurs concernés ainsi que le registre de transparence pourraient être utilisés comme outils pour cibler ces organisations (cf. 4.2).

14.4 Établissement du calendrier et de la durée

14.4.1 Les lignes directrices prévoient que, pour une consultation en ligne, il y a lieu de prévoir un délai d’au moins 12 semaines, ce délai étant de 20 jours ouvrables pour la rencontre interactive. Le CESE recommande de ne pas lancer de consultation lors des périodes estivales. De plus, un calendrier prévisionnel (cf. point 4.1.4) doit être respecté au mieux.

Pour permettre aux parties prenantes de se préparer à la participation aux consultations, le CESE juge opportun de leur fournir des informations suffisantes sur l’ensemble du processus de préparation et sur la planification des (différentes) consultations.

14.5 Publication de la consultation: accessibilité et visibilité

14.5.1 Le CESE demande à la Commission, y compris ses délégations dans les États membres, de mettre sur pied une campagne d’information efficace et soutenue en vue d'annoncer les consultations et d’inciter les parties prenantes à y participer. Le Comité peut assurément également jouer un rôle en la matière et demander à ses membres de diffuser les informations au sein de leur réseau.

14.5.2 Chaque consultation sera annoncée clairement, de manière appropriée et en temps utile, dans les médias de la Commission, des États membres et des organisations de la société civile concernées. Les représentants de la Commission dans les États membres devraient également être associés à cette approche globale.

14.6 Analyse des résultats


14.6.1 Le CESE demande à la Commission de mieux prendre en considération les points de vue émis lors des consultations et de justifier la manière dont il en a ou pas été tenu compte.

14.6.2 Lors de la pondération motivée dans le traitement des résultats (cf. point 4.2.3), la société civile organisée et les partenaires sociaux doivent proportionnellement être les plus représentés.

14.7 Établissement d'un rapport et retour d’information

14.7.1 Le CESE demande de rendre systématique la publication d’un rapport de synthèse allant de pair avec un aperçu de toutes les réponses reçues. La transparence sera ainsi favorisée.

14.7.2 En outre, le CESE plaide pour que des informations sur la suite de la procédure soient transmises – en particulier aux répondants –, notamment concernant les ajustements de la proposition, les étapes suivantes dans le processus de décision, etc.

15. Le rôle du Comité économique et social européen

15.1 Dans le cadre du processus de consultation

15.1.1 Le CESE procédera, en coopération avec la Commission et dans le cadre d'un observatoire adéquat, au suivi et à l’évaluation des consultations, et rendra à ce sujet un avis allant de pair, le cas échéant, avec une audition publique.

15.1.2 Le Comité peut apporter sa contribution à une base de données des parties prenantes à l’échelle de l’Union, en identifiant des organisations représentatives au sein de certains groupes cibles.

15.1.3 Le CESE peut intervenir en tant que «réseau de réseaux» et facilitateur, afin de diffuser les consultations par écrit (en ligne) auprès des différentes parties prenantes (comme le Comité des régions le fait également vers les administrations locales).

15.1.4 En ce qui concerne les rencontres interactives, le CESE peut agir en tant qu’organisateur, comme il le fait régulièrement dans le cadre de plates-formes de dialogue structurées (par exemple sur l'immigration, sur la consommation…).

15.1.5 Dans le cadre d'une campagne d’information efficace et soutenue, le Comité peut assurément jouer un rôle et demander à ses membres de diffuser les informations au sein de leur réseau.

15.2 Dans le cadre du protocole de coopération entre la Commission européenne et le CESE


15.2.1 Le CESE peut, à différents stades de la préparation, de la mise en œuvre et du suivi de la consultation, constituer un canal de communication entre la Commission européenne et la société civile organisée.

15.2.2 Pour certaines activités, comme les rencontres interactives, une action conjointe de la Commission et du Comité peut être mise sur pied.

15.3 Dans le cadre de l’accord interinstitutionnel entre les institutions

15.3.1 Afin d’assurer également la consultation des parties prenantes dans le cas d'amendements en cours de processus législatif, les institutions peuvent faire appel au CESE pour, en cas de modifications substantielles de propositions législatives, solliciter le retour d’information des parties prenantes sur ces amendements.

Bruxelles, le ... 2015.

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European Economic and Social Committee - … … · Web viewLe thème a entretemps été traité de manière approfondie au niveau académique par d'éminents professeurs, notamment