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Évaluation à mi-parcours du PIC LEADER +
Rapport final
26 novembre 2003
CHÔRA CONSEIL - 6, rue du 8 mai 1945, 75 01001 42 05 92 92 92 93 [email protected]
www.chora.frSarl au capital de 100 000 € - RCS Paris B 431 818 467 - Siret 43181846700026 - APE 741G
En partenariat avec :
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Avant proposEnjeux et modalités de l’évaluation à mi-parcours
Le contexte L'évaluation à mi-parcours du Programme national LEADER + France 2000-2006 est une obligation
communautaire, qui a pour objectif d'optimiser l'utilisation des fonds structurels.
Les objectifs de l'évaluation sont les suivants : Tester la cohérence et le bon avancement du programme
Même si nous ne sommes pas vraiment « à mi-parcours »
Optimiser l'application du programme LEADER + En l’état actuel de la programmation et en tenant compte du risque de dégagement d’office
Intégrer la spécificité de LEADER + Dans un contexte national et communautaire en pleine évolution
Une vision très opérationnelle de l’évaluation à mi-parcours Le choix a été fait - dans la même logique qui avait prévalue lors de l’évaluation ex-ante – de disposer avec
cette évaluation d’un instrument « d’aide à la décision » Dans le cadre d’une approche « terrain »
Une large part est donnée aux études et entretiens de terrain (réalisation de 17 monographies en annexes) Compte tenu de la position spécifique du CNASEA
Etablissement public national représenté dans les régions mandatées par la DATAR pour assumer les tâches de l’autorité de gestion
L'évaluation porte sur les points de blocage et d’optimisation du programme L'évaluation doit prendre en compte les « signaux d'alerte » identifiés
Elle doit présenter des propositions concrètes d'amélioration Notamment pour permettre aux GAL de prolonger les travaux évaluatifs sur le terrain
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Avant propos Calendrier et diffusion de l’évaluation
Le calendrier de réalisation de cette évaluation est le suivant : Mai 2003 : cadrage méthodologique
5 Juin : présentation de la méthodologie au comité de suivi
18 juillet : remise du rapport intermédiaire
Juillet à octobre : études de cas et entretiens
3 octobre : réunion du groupe de travail national
7 novembre : remise du projet de rapport final
19 novembre : réunion du groupe de travail national
25 novembre : présentation et validation en comité de suivi
Ce rapport final permet donc avant tout de faire le point sur les conditions de sélection, de lancement et de mise en œuvre du programme
En répondant aux questions évaluatives Sur les aspects quantitatifs Sur les aspects qualitatifs (notamment le caractère « pilote » du programme et de la programmation)
En complétant l’approche sur le terrain dans le cadre des entretiens avec les GAL
En assurant 17 études de cas sous forme de « monographies »
En dégageant 7 rubriques majeures de préconisations pour la suite du programme (en conclusion) Compte tenu des alertes déjà signalées et de la possibilité encore ouverte de « faire passer des messages aux
GAL et aux responsables de la mise en œuvre » pendant qu’il est encore temps
Les résultats de l'évaluation ont été présentés et validés en comité de suivi national le 25 novembre 2003 : ils ont vocation à être rendus publics le plus largement possible et à être utilisés lors des échanges avec les GAL
le rapport est consultable dans son intégralité sur le site Internet du réseau LEADER
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Sommaire L'examen des conditions de mise en place du programme en France…………………………………………p°6
La négociation………………………………………………………………………………………………………………………………………………… p°7
Les raisons du retard d'adoption du programme…………………………………………………………………………………………………………...p°8
L'approbation du programme…………………………………………………………………………………………………………………………………p°9
La sélection…………………………………………………………………………………………………………………………………………………...p°10
La question du renouvellement……………………………………………………………………………………………………………………………..p°11
Le travail des experts………………………………………………………………………………………………………………………………………..p°17
Les "points de vigilance"…………………………………………………………………………………………………………………………………….p°18
Le conventionnement………………………………………………………………………………………………………………………………………..p°19
L'actualisation de l'évaluation ex-ante du programme LEADER +…………………………………………….p°20
Cohérence, pertinence et propositions d'évolution du volet 1…………………………………………………p°26 Un programme "en phase" avec son contexte……………………………………………………………………………………………………………p°27
L'exemplarité de LEADER +………………………………………………………………………………………………………………………………...p°28
Le choix d'une mise en œuvre nationale…………………………………………………………………………………………………………………..p°29
Les avantages d'une programmation nationale…………………………………………………………………………………………………………..p°30
La nécessité de réintégrer la dimension régionale et d'éviter toute confusion avec l'Objectif 2…………………………………………………….p°31
La prise en compte de la dimension agricole……………………………………………………………………………………………………………..p°32
La question des thématiques……………………………………………………………………………………………………………………………….p°33
La question du partenariat…………………………………………………………………………………………………………………………………..p°35
Comment valoriser dans le temps les pratiques du partenariat?……………………………………………………………………………………….p°37
L'intérêt d'une meilleure "sélectivité "lors de la mise en œuvre…………………………………………………………………………………………p°38
Les conditions de réussite de cette "sélectivité"………………………………………………………………………………………………………….p°39
L'exemplarité de LEADER + en question………………………………………………………………………………………………………………….p°41
L'absence de "mainstreaming" organisé…………………………………………………………………………………………………………………..p°42
A la recherche du "GAL idéal"………………………………………………………………………………………………………………………………p°43
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SOMMAIRE (suite)
Cohérence, pertinence et propositions d'évolution du volet 2……………………………………………….p°44 La France se démarque…………………………………………………………………………………………………………………..p°45
Une contradiction interne………………………………………………………………………………………………………………….p°47
Les attentes des GAL en matière de coopération………………………………………………………………………………………p°48
Une réussite conditionnée………………………………………………………………………………………………………………...p°49
La réponse des réseaux européens et interrégionaux…………………………………………………………………………………p°50
La question de l'intervention du national………………………………………………………………………………………………...p°51
Cohérence, pertinence et propositions d'évolution du volet 3……………………………………………….p°53 L'importance de l'UNA…………………………………………………………………………………………………………………….p°54
Synthèse des évaluations de la Rencontre Nationale LEADER + à Nogent-le-Rotrou, 3-5 décembre 2002……………………p°56
Les attentes des GAL en matière de mise en réseau………………………………………………………………………………….p°58
La mise en réseau: plus clair, plus direct, moins impersonnel………………………………………………………………………..p°59
L'efficience du programme: les premières étapes de la mise en œuvre du programme………………...p°60 Le choix d'une subvention globale……………………………………………………………………………………………………….p°61
L'approche spécifique pour les organismes gestionnaires…………………………………………………………………………….p°62
L'organisation du CNASEA pour la gestion……………………………………………………………………………………………..p°63
L'organisation interne des GAL en matière de gestion………………………………………………………………………………...p°64
Analyse des impacts et auto-évaluation des GAL……………………………………………………………………………………...p°65
La nécessité de rapidement réactiver de manière simple et opérationnelle la fonction évaluative de PRESAGE………………p°66
Éléments de conclusion et de synthèse…………………………………………………………………………..p°67
Annexes…………………………………………………………………………………………………………………p°70
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L’examen des conditions de mise en place du programme en France :
De la genèse au conventionnement
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Les conditions de mise en place du programme La négociation
Deux années ont été nécessaires pour effectivement lancer en France le programme Leader + La Commission Européenne publie le 18 mai 2000 au JOCE n° C (139) la communication aux Etats membres relative à
l'initiative communautaire LEADER+.
Le 19 juillet 200, le programme français est jugé recevable par la Commission ; ce qui déclenche ainsi la rétroactivité du programme
Le 8 juillet 2002, le Ministère de la fonction publique, de la réforme de l'Etat et de l'aménagement du territoire publie un communiqué de presse annonçant officiellement les 140 projets qui allaient bénéficier de LEADER+ en France pour la période 2000-2006.
Il aura donc fallu plus de deux ans pour programmer LEADER+ en France.
A cette longue période, se rajoute le temps des nécessaires négociations entre les GAL et le CNASEA pour la mise au point des conventions
les dernières conventions ont été signées en juillet 2003.
Comment est-on passé de LEADER II à LEADER + ? La DATAR commence à travailler à l'écriture de son programme LEADER+ bien avant la publication de la Communication aux
Etats membres, ce qui lui permettra d'ailleurs d'influencer le contenu de cette communication, notamment en introduisant le concept de coopération
interrégionale. La représentante de la DATAR, participe notamment à un séminaire LEADER+ organisé par l'Observatoire européen (Venise, mars 2000),
ce qui lui permet de mener des échanges avec des administrations d'autres Etats membres.
La DATAR met en place à l’automne 2000 un groupe de travail LEADER+, qui va se réunir à cinq reprises pour définir les options de base du programme national.
Ce groupe réunit les membres les plus actifs du Groupe National d'Accompagnement et de Coordination (GNAC) La concertation sera à la base de la conception du programme, les réunions du groupe de travail étant encadrées par la DATAR. Le programme national a été publié sur Internet dès les premières versions, au tout début de l'année 2000,
ce qui a notamment permis d’influencer la conception même de LEADER+ par la Commission.
La rédaction du programme à proprement parler débute en décembre 1999, avec l’accompagnement des évaluateurs ex-ante.
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Les conditions de mise en place du programme Les raisons du retard d’adoption du programme
La Commission est à ce moment surchargée par la programmation des PDR qui sont nouveaux pour les services de la DG Agriculture (surcharge de travail dans l'Unité Cohérence)
Le choix d'un programme national assorti d'une subvention globale a retardé considérablement l'approbation du programme français car la Commission manquait d'expérience en la matière
Les seules autres subventions globales dans le cadre de LEADER+ concernent des programmes régionaux nettement plus petits
L'application des nouveaux règlements FEOGA et Développement rural à l'Initiative Communautaire allait largement en contradiction avec l'esprit de LEADER+
posant de nombreuses difficultés à la Commission. Il existait un certain nombre de "zones grises" dans la nouvelle réglementation (ce qui est normal avec un nouveau règlement), qui ont provoqué des délais considérables dans les Consultations inter - services
L'application stricte du règlement 1258 rend inéligibles les frais de personnel (Assistance Technique), ce qui aurait paralysé complètement LEADER, qui est basé sur l'animation des territoires.
La Communication aux Etats membres sur LEADER+ ne prévoyait pas de ventilation budgétaire entre mesures
en contradiction avec la spécificité de LEADER, qui permet une programmation locale des actions au fur et à mesure de leur émergence. La Commission a exigé que la DATAR lui communique une répartition "indicative" en sous - mesures (qui n’a malheureusement rien à voir avec la structure du programme par volet et qui ne semble même pas dictée par un souci d’uniformisation de l’ensemble des programmes LEADER+ au niveau européen).
Les régimes d'aide d’Etat ont dû être ajoutés au programme.
La convention avec le CNASEA, désigné autorité de gestion déléguée par la DATAR, a fait l'objet de nombreuses hésitations des services juridiques et financiers.
Une convention entre le CNASEA et la Commission sera finalement signée le 7/12/2001.
D'autres points sont à signaler : les réseaux interrégionaux, la limitation de l'aire géographique pour la coopération avec des Pays Tiers, etc...
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Les conditions de mise en place du programme L’approbation du programme
Peut-on dire que la France est en retard par rapport aux autres pays européens ? Le programme français est envoyé dès juillet 2000 (moins de deux mois après la publication de la communication aux Etats
membres du 18 mai 2000), ayant été suivi de près par le Desk Officer chargé de la France à la CE.
Il s'enlise ensuite à la Commission, qui mettra plus d'un an pour l'approuver. Plusieurs facteurs expliquent cette lenteur cf. page précédente
Une première série de questions ne sera adressée par la Commission à la France qu’en décembre 2000, soit cinq mois après le dépôt du programme. La DATAR y répondra en deux jours. Une seconde Consultation inter-services se déroule au sein de la Commission, et une seconde série de question est envoyée à la France pour une approbation finale le 7 août 2001.
Au final, le retard d'approbation est de huit mois exactement en terme de délai réglementaire. Pour le reste, le programme était considéré comme de très bonne qualité, notamment sur des points essentiels comme le
partenariat privé - public, la sélection des GAL, la coopération transnationale, la cohérence territoriale avec les Pays, etc. Le nombre de groupes n'a pas posé de problème, pas plus que le niveau élevé du budget réservé à la coopération transnationale.
A noter que la même Unité géographique s'est occupée de l'Autriche, dont le programme a été approuvé le premier : le 26 mars 2001
mais il s'agissait d'un P.O. plus classique. D’autre part, les services juridiques n’étaient pas encore prêts à approuver une convention de délégation de gestion entre le CNASEA et la DATAR, dans un contexte qui suit la chute de la Commission SANTER.
Les programmes des autres pays européens ont été approuvés dans les mêmes délais Exemple de l’Espagne avec un Programme national adopté le 2 août 2001
L’application « stricte » de la règle du dégagement d’office aura alors forcément des conséquences pour un programme dont on a pris le temps d’apprécier les effets de leviers qualitatifs et la conformité juridique.
Points clefs
Le « retard » pris par la France est lié au départ aux difficultés à faire approuver le programme. Cette situation n’est pas en décalage majeur avec les autres pays européens
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Les conditions de mise en place du programme La sélection
La sélection des GAL pour le volet 1 s’est opérée en France au niveau national mais en deux phases (deux dates limites)
A chacun de ces deux tours, le niveau régional a pu s’exprimer sur la sélection des GAL À partir d’une grille de critères suggérée par le national Avec la réunion des partenaires autour du préfet de région et du président du conseil régional
Le choix de procéder à une sélection en deux tours semble avoir été effectué pour permettre à des territoires non LEADER I ou II de monter en puissance et d’avoir le temps suffisant pour préparer leur candidature.
Une question est effectivement d’évaluer la capacité de Leader + à créer un effet de « renouvellement » des sites.
C’est un choix qui traduit également le souci de « l’excellence territoriale ». Ce choix ne fut visiblement pas évident et pas tout de suite partagé au niveau du groupe de travail ; certains de ses membres considérant à l’époque,
que LEADER était déjà passé dans les politiques publiques classiques (au travers des Pays et de la territorialisation des contrats de plan) et qu’un programme LEADER+ visant à faire émerger des territoires de projets n’avait pas de sens.
L’arbitrage final a cependant été de rester sur une approche d’excellence territoriale y compris pour le second appel à candidature.
Mais cette question reste toujours d’actualité avec la tentation d’inclure directement LEADER + dans le « mainstream » ; ce qui peut être vu à la fois comme un succès – voire une consécration – mais aussi comme la perte d’un instrument – certes limité en terme de financement – mais disposant de puissants effets démonstratifs pour la diffusion des nouvelles et bonnes pratiques du développement rural.
Il faut donc souligner que dés le début, LEADER + semble assumer son caractère « exigeant » quitte à se donner du temps pour permettre aux sites d’y accéder dans les meilleures conditions.
L’objectif principal initial n’était donc pas une consommation « à tout prix » du PIC et une utilisation du programme en tant que simple « complément financier » des programmes nationaux et régionaux.
D’autre pays ont été plus rapides dans leur processus de sélection En suède, la sélection a été opérée le 02/07/2001
A la date du 15/11/2002, 243 projets ont été approuvés En Angleterre, la sélection est finalisée 7 janvier 2002
Mais compte tenu déjà du retard à l’adoption du programme, il est compréhensible que la préoccupation « qualitative » ait prise le pas sur les considérations strictement financières
La question centrale est donc celle de la capacité de LEADER + en tant que PIC de concentrer ses effets sur les territoires les plus « en pointe », d’une part, et de ne pas « toujours bénéficier aux mêmes », d’autre part.
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Les conditions de mise en place du programme La question du renouvellement
La capacité de LEADER + à « concentrer ses effets » est au départ directement liée au nombre de GAL
En règle générale, la Commission avait considéré qu'il y avait eu trop de GAL dans LEADER II, et qu'il fallait réduire ce nombre dans LEADER+, pour recentrer l'Initiative sur sa dimension pilote.
Elle demandait à la France une réduction de moitié, soit une centaine de groupes.
Dans la même logique, l’évaluateur ex-ante soulignait : « après une première annonce de réduction de moitié du nombre des GAL (soit 90), puis un objectif de 100 GAL dans les premières versions du programme, l'objectif affiché est aujourd'hui de 120 GAL, certains souhaitant que ce nombre soit porté à 140. Si l'on veut conserver au programme un caractère pilote et expérimental, il nous semble indispensable de sélectionner un nombre de GAL réduit (une centaine au maximum) ».
Ceci a été jugé très difficile à respecter (cela équivalait à un GAL par département), et la DATAR en a demandé 140, avec l’objectif d’en obtenir 120. Finalement, la CE en a accepté 140 sans discussion (il y avait déjà eu un précédent avec l'Autriche autorisée par la Commission à pratiquement doubler le nombre de groupes entre LEADER II et LEADER +).
En ne respectant pas la recommandation de l'ex-ante, 140 GAL ont été sélectionnés
Dont une dizaine mal classés par les experts (GAL retenus malgré un classement en niveau « C »)
Avec en moyenne un budget de 3 MEUR (dont 1,5 MEUR d'apport du FEOGA), la France est nettement en dessous de la moyenne européenne (4,64 MEUR)
On peut considérer qu'il y a un risque soit de « saupoudrage » des crédits, soit de dilution de l’effet d’excellence dans la mesure où tous les GAL a priori ne méritaient pas d’être sélectionnés
A moins de penser que les GAL au départ non performants réussiront à recoller au peloton des sites pilotes Ou de faire le pari que la vingtaine de GAL « en trop » seront naturellement mis à l’écart dans la mise en oeuvre
Pari se confirmant pour au moins 10 GAL ayant eu les pires difficultés à signer leur convention avec le CNASEA
Malgré ce choix des 140, de nombreuses disparités géographiques demeurent
Une analyse plus fine de la répartition territoriale de LEADER + fait apparaître de grandes disparités géographiques (tableau et carte ci-après)
Avec 1 DOM non concerné (la Réunion) Avec 2 régions très peu concernées (le Nord-pas-de-Calais et la Picardie)
Une disparité géographique qui souligne que la sélection a été opérée plus à partir de la qualité intrinsèque des dossiers qu’à partir de considérations géographiques nationales
Une disparité qui fait ressortir également : Soit le besoin impérieux d’une ingénierie territoriale de proximité en amont du dépôt de dossiers (cas du Nord pas de Calais par exemple) Soit l’enjeu d’articulation d’un programme lancé à l’échelon national avec les régions disposant déjà de politiques contractuelles très développées
(cas de la Picardie par exemple).
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Les conditions de mise en place du programme Répartition des GAL sur le territoire français
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Les conditions de mise en place du programme Part du territoire de la France métropolitaine couverte par le programme LEADER +
% de la superficie de la région couverte par des GAL LEADR +
Moins de 20 %
Entre 20 et 50 %
Plus de 50 %
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Les conditions de mise en place du programme La question du renouvellement (suite)
Globalement, il est difficile de constater un effet majeur de renouvellement des GAL On dénombre au final seulement 24 nouveaux sur les 140
D’un point de vue géographique (carte ci-après) les régions « riches en GAL » le demeurent Notamment Rhône-Alpes et Midi-Pyrénées
En fait, l’effet de renouvellement des GAL s’est joué lors des deux tours Les 57 premiers GAL sélectionnés, s’ils sont majoritairement d’anciens Groupes LEADER II (9 groupes non -
LEADER II), ont du modifier leur approche et orienter leurs projets en fonction des nouveaux enjeux de LEADER+.
Ainsi, les partenariats et les périmètres des anciens groupes LEADER II ont été dans de nombreux cas modifiés. Par ailleurs, le second tour a permis de retenir un nombre plus important de nouveaux GAL.
D’un point de vue plus qualitatif, le travail des experts a permis lors de sélection de « passer au crible » et de « bonifier » les approches de certains anciens GAL
Une rubrique du dossier de candidature sur « les enseignements tirés des précédents programmes » devant pour les anciens être obligatoirement renseignée
Le travail des experts (détaillé ci-après) les obligeant même quelquefois à redéposer un dossier pour le second tour
N.B. : les "vétérans" sont les GAL ayant participés à LEADER I et LEADER II. Les "vétérans partiels" sont les GAL ayant participé à LEADER I et LEADER II mais avec des variations de périmètre
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Les conditions de mise en place du programme Le nombre de GAL par région
Moins de 5 Entre 10 et 15
Entre 5 et 10 15 et plus
LEADER II LEADER +
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Les conditions de mise en place du programme L'effet de renouvellement géographique
renouvellement des GAL dans les régions
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nombre de GAL LEADER II
Nombre de GAL LEADER +
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Les conditions de mise en place du programme Le travail des experts
Pour assurer la sélection nationale des groupes d'action locale, la DATAR a mis en place, en collaboration avec le CNASEA un pool de 15 experts indépendants choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine du développement local et territorial, de l’ingénierie des programmes européens et/ou de l’évaluation des politiques publiques.
La distribution des propositions auprès des différents experts a été effectuée de manière aléatoire (sauf pour les experts ayant déjà travaillé sur des régions ou sur des candidatures Leader qui ne pouvaient avoir de dossiers de la région considérée).
Chaque proposition a été évaluée par un binôme d'experts aux compétences réputées complémentaires.
A noter, point intéressant, la constitution de « binômes européens » compte tenu de la présence dans la liste d’experts de représentants issus d’autres Pays de l’Union (Belgique et Grèce).
A partir d'une grille commune (discutée et validée par le groupe d’experts sur proposition de la DATAR), chaque dossier de présentation du projet a été analysé isolément par deux experts.
La grille d’analyse commune reprenait et précisait les critères de sélection retenus dans le programme national français.
Les évaluateurs étaient invités à attribuer une valeur entre 1 et 5 à une cinquantaine de critères répartis dans 11 catégories. Leurs notations devaient être argumentées. Un coefficient multipliait cette valeur selon l’importance de chaque catégorie, permettant l’attribution d’une note finale à chaque projet et l’établissement d’un classement qualitatif. Enfin, les experts étaient appelés à identifier les forces et les faiblesses de chaque proposition, et à préparer une synthèse destinée à un "Comité National de Sélection".
Ces critères peuvent être répartis en trois grands ensembles: le territoire (25% de la note environ), le contenu de la proposition (60% de la note environ) et la capacité à mettre en œuvre (15% environ).
La faible pondération pour le troisième volet s’explique notamment par la prise en charge pas le CNASEA d’une instruction plus technique visant à s’assurer du respect des règlements et de la fiabilité des structures locales de portage ; permettant aux experts de se concentrer sur les aspects les plus qualitatifs de la sélection.
La grille utilisée et le coefficient attribué à chaque catégorie ont montré le souci de respecter au mieux la "méthode LEADER" lors de la sélection.
Celle-ci a mené à l'identification de "points de vigilance" (commentés ci-après), sur lesquels les autorités de gestion sont invitées à rester attentives tout au long du déroulement du programme.
A l’issue de cette phase intensive d'analyse, les experts ayant évalué la même proposition ont travaillé en binôme de façon à s'entendre sur une position commune qui a été présentée à l'ensemble du pool d'experts. Un classement qualitatif des candidatures a été proposé aux membres du Comité National de Sélection sous forme d'un répertoire reprenant une fiche par projet.
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Les conditions de mise en place du programme Les "points de vigilance"
La cohérence territoriale Cet aspect de sélection fut sûrement le plus délicat pour les experts : comment juger « depuis Paris » de la cohérence d’un territoire et de
son articulation avec les autres organisations territoriales ? A noter que lors du premier tour, les experts ne disposaient pas forcément des résultats des analyses régionales – avec le souci de ne pas les « influencer » avec les choix régionaux. Lors du deuxième tour, la finalisation de la note a pu cette fois s’appuyer pleinement sur les commentaires régionaux permettant ainsi d’éviter des erreurs manifestes de jugement sur la cohérence territoriale.
Ce volet de la grille illustre en tout cas certainement les limites d’un exercice national de sélection des GAL sans implication particulière ni connaissance fine des jeux de coopération entre les territoires.
La stratégie LEADER+: Les experts ont pu souligner très souvent la faiblesse de la stratégie et le passage pour le moins rapide du diagnostic au plan de
développement.
Il ressort de cette analyse sûrement un fort besoin de pédagogie vis-à-vis des GAL notamment pour bien marquer les articulations entre des objectifs globaux, spécifiques et opérationnels avec une inquiétude dans ce cadre sur la possibilité de fixer des indicateurs distinguant bien le suivi réalisation par rapport au suivi des résultats et des impacts.
Le plan de développement: Cette partie de la grille marque bien le souci d’opérationnalité qui a présidé au travail des experts : la meilleure des stratégies ne vaut que si
elle réussit à être déclinée dans un plan d’action réaliste, dynamique et équilibré. Le CNASEA a du cependant mener un important travail lors du conventionnement afin de faire évoluer positivement les plans de développement proposés. A ce titre, certains experts ont pu s’interroger sur le sort à réserver à des candidatures où le plan de financement devait faire l’objet d’un travail tangible de réécriture ; ce qui revenait en fait à le sélectionner sur ses « bonnes intentions » et à opérer une programmation sous forme de « chèque en blanc ». Le CNASEA a du ainsi quelque fois « prendre la responsabilité » vis-à-vis des experts d’un travail de réécriture de ces plans.
La réalité du partenariat décisionnel Sans doute l’aspect le plus innovant de LEADER+ mais là encore, il fut difficile de juger sur pièces de la réalité d’un partenariat le plus
souvent présenté sous forme déclarative.
Compte tenu de ces critères, il aurait pu être intéressant de pouvoir entendre les candidats et de juger de visu de la mobilisation locale. C’est peut être une idée à retenir pour un prochain programme : laisser la possibilité d’organiser des auditions rend un peu plus vivant l’exercice de sélection (ce mode de fonctionnement est quelquefois utilisé par les GAL sur le terrain pour sélectionner leurs opérations).
Le caractère pilote Ce caractère pilote (c’est-à-dire innovant et transférable) a été évalué en termes de produits et services, de méthodes de travail, de
synergies, de transversalité et d’implication locale.
La question de l’implication de nouveaux publics cibles a été surtout analysée au travers des critères de sélection qui pour certains GAL n’étaient pas identifiés avec précision.
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Les conditions de mise en place du programme Le conventionnement
Le processus de conventionnement, en se plaçant dans la droite ligne du travail des experts, a cherché à renforcer le caractère « opérationnel » des stratégies proposées
Le CNASEA en s’appuyant sur les commentaires qualitatifs des experts a pu émettre des « recommandations » dont la prise en compte conditionnait la signature de la convention
Exemple de recommandation : « Revoir le plan de développement qui est trop général et dans une logique fortement institutionnelle au regard de la dotation
allouée. Pistes d'action à mieux identifier. Il est noté une faiblesse significative des cofinancements privés. Il faut reprendre le plan pour lui rendre un caractère opérationnel et concentrer les interventions sur les thématiques / axes de développement / publics cibles spécifiques »
Là encore, ce type de recommandation souligne la volonté de ne pas signer « à tout prix » des conventions même si quelquefois le travail donne l’impression de faire « revenir de loin » certains programmes
Surtout quand on lit des recommandations comme par exemple : « Toutes les fiches actions doivent être revues à la lumière des recommandations générales. En effet, en l’état actuel du dossier, il est impossible d’apprécier l’éligibilité des dépenses. En particulier, le cadre "Description" des fiches actions doit être complété. »
Points clefs
Le choix d’une sélection « à deux tours » a constitué une prise de risques eu égard aux délais mais a permis certainement d’asseoir progressivement l’excellence attendue ; même si un nombre plus réduit de GAL aurait encore mieux fait ressortir cet effet
Le recours à des experts a permis d’intégrer pleinement les spécificités de la méthode LEADER + ; un travail qui a été prolongé et qui a produit pleinement ses effets lors du conventionnement
Mais dés le départ, le programme ne s’est pas mis en situation d’éviter le dégagement d’office marquant ainsi que cette question n’est pas la première préoccupation par rapport aux attendus qualitatifs (ce point ne peut de toutes les façons relever que d’un arbitrage de niveau européen sur une application « décalée » de la règle N+2 tenant compte de la date effective de signature des conventions qui constitue le véritable « engagement de fait» vis-à-vis des GAL)
Le respect lors de la mise en œuvre des « points de vigilance » soulignés lors de la sélection est posé pour les 140 GAL
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L’examen des différents volets :
L’actualisation de l’évaluation ex-ante du programme LEADER +
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L’actualisation de l’évaluation ex-ante du programme LEADER +
Dés le début, l'évaluation ex-ante avait insisté sur cette dimension qualitative du programme LEADER +
Le travail de l’évaluateur a constitué de ce point de vue plus un travail d’accompagnement que d’examen du contexte socio-économique ou de perspectives européennes.
Par contre, une section est consacrée à une série de recommandations solidement argumentées qu’il convient de reprendre pour voir si elles ont été prises en considération et, si oui, comment.
1.1 Raisonnement, pertinence et cohérence
Recommandation ValidationLaboratoire des méthodes et des outils du développement Cet aspect est validé par le processus de sélection, sauf pour
les GAL classés "C"Espace d'expérimentation de nouvelles formes de coordination,en particulier public/privé
Bien suivi par la rigueur du CNASEA sur ce point.
Lieu de construction de références, de capitalisation desexpériences conduites
Ce sera le travail de l'Unité nationale. A ce stade, inexistant.
Instrument de consolidation et de diffusion de nouvellescompétences, de savoir-faire adaptés
Idem
Espace d'expérimentation de nouvelles formes d'actionpublique.
Aspect le plus important, grâce à la subvention globale et ladélégation de la gestion
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L’actualisation de l’évaluation ex-ante du programme LEADER +
1.2 Pertinence :
1.3 Cohérence externe
Recommandation ValidationThème supplémentaire: intégration des zones Natura 2000 dans uneproblématique de développement
Non retenu.
Généralisation du principe d'échanges au sein de réseaux deproximité
Retard de mise en place Unat et réseaux inter-régionaux
Mesures concernant la communication autour du programme Bonne communication lors de l'appel à projets
Appui technique peu développé Reste peu présent dans le programme
Objectif d'expérimentation administrative Objectif fort, partagé par le CNASEA et la DATAR
Structuration du marché du conseil en matière dedéveloppement territorial
Objectif non repris, malgré l'insistance des évaluateurs ex-ante
Recommandation ValidationUne bonne articulation avec les politiques du « mainstream » Les critères de sélection garantissent une cohérence sur les
périmètres, la stratégie et les organismes de supportMoins bonne articulation avec les procédures financières(CPER, Obj. 2) qui ne se réfèrent pas à LEADER+
L’élaboration des DOCUP s’est opérée avant la sélectionLEADER + : une articulation à organiser maintenant
Eviter que LEADER soit simplement un instrument financierde plus
Exigence de qualité à toutes les étapes de la sélection à suivredans la mise en oeuvre. Consultation des SGAR avant la sélection; 22% du co-financement public vient des régions.Mais le risque reste patent
Eviter l'isolement des GAL dans leur environnement régionalsuite à la sélection nationale
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L’actualisation de l’évaluation ex-ante du programme LEADER +
1.4 Cohérence interne :
Recommandation ValidationLes modalités de mise en oeuvre du programme requièrent untravail d'approfondissement important. Il faut préciser de façondétaillée:
La procédure de sélection et de conventionnement, ainsi que l'existence d'unguide de gestion bien documenté apportent les garanties nécessaires sur levolet 1.
- les règles du jeu, les étapes de mise en œuvre et leurrythme
La procédure sur le volet 2 est bien documentée
- les procédures, la répartition des missions et desresponsabilités- les outils nécessaires, les systèmes d’information etd’accompagnement. Après une première annonce de réduction de moitié du nombredes GAL (soit 90), puis un objectif de 100 GAL dans lespremières versions du programme, l'objectif affiché estaujourd'hui de 120 GAL, certains souhaitant que ce nombresoit porté à 140. Si l'on veut conserver au programme uncaractère pilote et expérimental, il nous semble indispensablede sélectionner un nombre de GAL réduit (une centaine aumaximum).
La recommandation de l'ex-ante n'a pas été suivie. 140 GAL ont étésélectionnés, dont une dizaine mal classés par les experts. Avec en moyenneun budget de 3 MEUR (dont 1,5 MEUR d'apport du FEOGA), la France estnettement en dessous de la moyenne européenne (4,64 MEUR); on peutconsidérer qu'il y a eu saupoudrage, alors que l'objectif affiché des FondsStructurels est la concentration.
Comment assurer l’égalité des chances d’accès au LEADER+ ?
La sélection avec deux dates limites a permis cette égalité jusqu'à un certainpoint. Toutefois, on ne trouve que 24 "vrai" nouveaux GAL.
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L’actualisation de l’évaluation ex-ante du programme LEADER +
1.4 Cohérence interne :
Recommandation ValidationComment assurer la diversité de l’expérimentation ? 41% des GAL ont choisi la Valorisation des ressources naturelles et
culturelles parmi six thèmes, contre une moyenne européenne de 33%parmi 5 thèmes. La diversité n'est donc pas bien assurée, mais c'est aussi lethème le plus logique pour une opération de développement local.
Comment assurer l’égalité de l’accès aux financements entreles GAL retenus dans la première vague de sélection et lessuivants?
L'attribution d'un financement d'environ 1,5 MEUR de FEOGA par GAL aassuré cette égalité même si une modulation selon des critères objectifs aété introduite à la marge.
La maquette du programme prévoyait de consacrer 20% à lacoopération: est-ce raisonnable vu l'échec de ce volet dansLEADER II?
Finalement, ce montant est ramené à 14,9%, qui reste très supérieur à lamoyenne européenne fixée à 10,1%.
La maquette du programme prévoyait de consacrer 7,5% à lamise en réseau: c'est trop peu par rapport aux gros besoinsd'encadrement technique. 10 à 12% sont recommandés.
Ce montant est finalement fixé à 4,5%, ce qui est très supérieur à lamoyenne européenne fixée à 1,4%.
Règles du jeu concernant le fonctionnement du GAL Le CNASEA a été très strict lors de la phase de conventionnement sur laparticipation du secteur privé au partenariat de décision.1
Règles du jeu concernant l’animation Les critères de sélection s'intéressaient aux ressources mises en place à ceniveau. 10% du budget peut y être consacré + 10% pour la gestion
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L’actualisation de l’évaluation ex-ante du programme LEADER +
1.4 Cohérence interne :
Points clefs
Les préconisations de l’évaluateur ex-ante ont globalement été reprises par les responsables du programme
Le principal décalage porte sur le nombre de GAL à sélectionner (ce point confirme le risque d’un saupoudrage ; prise de risque qui est atténuée par le souci constant des responsables et bénéficiaires de raisonner « au-delà de l’intérêt financier »)
Des points d’alerte de l’évaluation ex-ante restent d’actualité : les conditions d’application du volet « coopération » et l’articulation des programmes d’intervention en région.
Recommandation ValidationRègles du jeu concernant la programmation Le CNASEA a pu les préciser lors du conventionnement avec les GAL.
Mais des imprécisions demeurent sur la « sélectivité attendue »Règles du jeu liées au caractère pilote et expérimental duprogramme
Idem
Règles du jeu financières IdemVolet coopération: une méthodologie stricte, et le recours à desappuis extérieurs, devraient être systématisés.
Un guide de la coopération sera produit par l'Unité Nationale. Les GALpeuvent prévoir un poste d'assistance technique dans leurs demandes definancement.
Volet mise en réseau: la définition précise des besoins et desmissions reste largement à réaliser avant l'appel à projets
Le succès de ce volet est largement lié aux interventions de l'Unité nationale
Volet gestion: l’instrumentation opérationnelle de ce volet seraà préciser avant l'engagement effectif du programme
Guide de gestion élaboré par le CNASEA. Attachement du CNASEA à le faire respecter pendant la phase de conventionnement. Vigilance à maintenir dans le suivi de la mise en œuvre.
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L’examen des différents volets :
Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 Un programme « en phase » avec son contexte
La cohérence externe et la pertinence du programme LEADER + sont de plus en plus liées au contexte de réforme des programmes d’intervention pour le développement rural tant nationaux qu’européens
Il est impossible de dissocier Leader + de son contexte « local » de mise en œuvre Avec la réforme de l’intercommunalité et plus récemment des Pays
La Commission de son côté est en train de réfléchir à la prochaine génération de fonds structurels et des interventions financières
Avec d’ores et déjà un nouveau cadre d’action pour la PAC
En effet, le programme LEADER + s’inscrit dans le cadre d’un contexte « réformateur » du développement local.
LEADER + doit compter avec la mise en place des Pays : Dans la mesure où « Le Pays exprime la communauté d'intérêts économiques, culturels et sociaux de ses membres. Il constitue le
cadre de l'élaboration d'un projet commun de développement durable destiné à développer les atouts du territoire considéré et à renforcer les solidarités réciproques entre la ville et l'espace rural. Ce projet prend la forme d'une charte de développement du Pays. »
Un des risques du programme est dans ce contexte de voir certains territoires se « servir » de LEADER pour arriver à mettre en place un Pays ou transformer le programme en « machine de guerre » entre territoires et structures concurrentes
Ce type de risque a généralement été bien pris en compte lors des phases de sélection et de conventionnement même s’il reste à suivre sur le terrain
Mais un des atouts de LEADER + est de réussir à donner tout son sens à une démarche et de constituer une des déclinaisons « les plus prometteuses » de la charte du Pays
LEADER devient alors un « accélérateur de développement local » pour des territoires en phase avancée de structuration Pour les territoires sans dynamique de développement, LEADER peut vite s’apparenter à un exercice de style sans prise sur le réel
LEADER s’inscrit également dans un mouvement de réforme de l’activité agricole Avec la mise en place des CTE devenus récemment les CAD donnant une large place à l’approche « territoriale » de l’agriculture
Donnant la prime aux démarches « intégrées » sur le même modèle « ascendant » que LEADER + Dans la perspective d’une « loi d’orientation en faveur du monde rural » qui a été présentée à la rentrée 2003
Et qui dans son exposé des motifs se propose de « garantir la gestion durable des territoires, en assurant notamment les conditions de l'utilisation équilibrée de l'espace rural entre les usages » et « d’introduire une nouvelle logique fondée sur la polyvalence des services et des partenariats »
Le programme est en phase avec l’ensemble de ces principes et outils de contractualisation Pouvant même être présenté comme « poisson pilote » ou comme « laboratoire de bonnes pratiques » dont les expériences demanderaient à
être valorisées et diffusées sur l’ensemble du territoire.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 L’exemplarité de LEADER +
Le programme LEADER + devra tenir compte également des réflexions et décisions nouvelles prises sur la PAC
La dimension « agricole » du programme ne doit sûrement pas être sous-estimée même si le risque de détournement de son objet et d’utilisation à des fins trop agricoles doit faire l’objet d’une vigilance permanente
En effet, la montée en puissance du « découplage » et de la « modulation » en fonction de critères d’éco-conditionnalité n’est pas sans évoquer les expériences réussies de LEADER à intégrer les activités agricoles dans des stratégies de développement rural
L'accord du 26 juin 2003 sur la PAC ouvre de nouvelles perspectives d’actions territoriales en matière de relations entre agriculture et environnement et pour maintenir l'équilibre et la vitalité des territoires.
Ce qui laisse entendre que le programme LEADER + sera attendu aussi bien sur le plan du « mainstream » … comment LEADER + sera repris et intégré au titre des politiques structurelles?
… que de l’évolution de la PAC et de la modulation opérée entre le premier pilier et le deuxième pilier comment LEADER + peut-il influencer positivement les pratiques du deuxième pilier ?
L’utilité de LEADER + ne manquera pas ainsi d’être rappelée tout au long de la mise en œuvre de cette réforme de la PAC D’autant que la France commence à mieux consommer le deuxième pilier de la PAC
Les suites opérationnelles du CIADT rural de septembre 2003 constitueront à ce titre un premier test sur la capacité de LEADER + à produire des effets d’entraînement
Le CIADT de septembre a mis l’accent sur la nécessité d’accompagnement de la réforme de la PAC, profitant d’une modification du règlement de développement rural
Le règlement de développement rural modifié comporte en effet une nouvelle mesure au titre du soutien au développement et à l'adaptation des zones rurales
concernant « la gestion de stratégies de développement rural intégrées à travers des partenariats locaux ».
Dans ce contexte, le programme LEADER + peut être analysé comme un programme pilote qui « permet de favoriser le partenariat de projet entre les agriculteurs et les autres acteurs du monde rural ».
Maintenant la question est de savoir comment LEADER + qui, non content d’être « en phase », se retrouve maintenant à l’avant-garde de cette réforme, peut non seulement continuer à produire à plein ses effets pour les GAL sélectionnés mais aussi jouer ce rôle « exemplaire » que l’on peut attendre au profit de l’ensemble des territoires ruraux.
Compte tenu d’un examen à mener des conditions de mise en œuvre régionale d’un programme qui est (redevenu) national et des attentes des acteurs de terrain pour effectivement associer développement territorial et activité agricole.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 Le choix d’une mise en œuvre nationale
Le choix d’un programme national pour LEADER + s’explique certainement par le relatif sentiment d’échec tiré du programme LEADER II. De ce point de vue, quatre constats ont été généralement mis en avant :
1er constat
Après analyse des DOCUP régionaux LEADER II, le CNASEA et la DATAR ont constaté que ceux-ci ne présentaient pas de réelle plus value, notamment d’un point de vue de la stratégie territoriale.
Ils ont été la plupart du temps écrit rapidement et se sont largement inspirés des politiques territoriales telles qu’elles avaient été définies dans les contrats de plan sans prendre en compte les spécificités de LEADER.
Ainsi et selon les régions, on a pu constater que LEADER est apparu plutôt comme une opportunité pour financer l’ingénierie des politiques territoriales de niveau régional.
2ème constat
Les procédures de sélection mise en place par les régions ont été extrêmement disparates tant en terme de calendrier (avec des sélections de GAL trop tardives) qu'en terme de critères de sélection.
Les autorités nationales ont considéré qu’une telle déclinaison du dispositif ne permettait pas d’assurer une qualité suffisante des candidatures.
3ème constat :
La négociation avec les services de la Commission a entraîné une perte de temps énorme Puisque ce n’est pas moins de 22 DOCUP (18 en 5b et les 4 REGIS dans les DOM) qui ont été négociés avec les services de la
Commission, là où compte tenu de leur plus value un seul DOCUP cadre aurait suffi.
Cet élément est d’autant plus prégnant que, face à des programmes tels que le 5b ou l’objectif 2 de la période 94-99 et l’importance des financements mobilisés, LEADER a souvent été considéré comme présentant peu d’intérêt pour les autorités régionales.
4ème constat :
Enfin, on note une volonté de l’Etat d’assurer son rôle de coordinateur sur un programme qui se trouvait être tout à fait dans la ligne de la politique voulue par le gouvernement en matière d’aménagement du territoire (sur un programme fortement complémentaire de la politique des Pays) et de nature interministérielle (ce qui a d’ailleurs toujours conduit à ce que la DATAR soit présente aux côtés du ministère de l’agriculture).
L’ensemble de ces constats et justifications a effectivement conduit les responsables de l’époque a choisir un programme national pour LEADER +.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 Les avantages d’une programmation nationale
Le passage par une programmation nationale a sûrement permis au programme de retrouver sa crédibilité et sa dynamique originelle
Même si cela n’a pas empêché le programme de prendre du retard au démarrage compte tenu des échanges avec la Commission et d’une sélection en deux tours
Compte tenu d’un échelon régional qui a largement été intégré lors du processus de sélection Des présélections régionales ont été conduites sous l'autorité conjointe des Préfets de Région et des Présidents de Conseil Régional
entourés de membres de diverses structures et institutions régionales compétentes (représentants des Départements, d'assemblées professionnelles, etc.).
Cette phase de présélection permettait de vérifier: la cohérence des territoires proposés, notamment avec les autres organisations existant au niveau local; les modalités d’organisation des GAL candidats; la réalité du partenariat local et le degré d'implication du secteur privé dans celui-ci; la pertinence générale du plan de financement par rapport aux actions proposées.
Cette présélection a conduit le niveau régional à rejeter quelques dossiers qui ne répondaient pas intégralement aux attendus fixés. Elle a permis également de formuler des commentaires qualitatifs et quelquefois de « noter » certains dossiers
Il est difficile cependant de cerner avec précision les conditions d’articulation des niveaux régional et national dans cette sélection et de parler de complémentarité entre le régional et le national
Dans la mesure où l’examen par le national a pu donné l’impression de « refaire » ce qui a été déjà fait au niveau régional Et que les notes et classements effectués par les régions visaient quelquefois à anticiper les critiques qui allaient être émises au niveau
national.
L'autre option fondamentale de cette vision nationale de LEADER+ en France est le choix d'une subvention globale
Ce choix est rendu possible par le choix préalable d'un programme national, par l'existence d'un organisme payeur déjà bien connu des autorités européennes, le CNASEA, et par l'existence du système PRESAGE pour suivre en temps réel les engagements et les paiements réalisés par les GAL
Poussé par le souhait de beaucoup de « revenir » à LEADER I, le choix d'une subvention globale a été motivé par le souhait de maintenir à la fois une cohérence nationale et d’encourager les démarches ascendantes locales
Ce système permet notamment de mettre en place un système d'avance aux GAL, qui va accélérer considérablement les paiements aux bénéficiaires finals (un atout lorsqu'il s'agit d'attirer les entrepreneurs privés) tout en offrant une grande flexibilité.
Ce système est sécurisé par l’utilisation de PRESAGE en tant qu’outil commun de gestion et de suivi des financements En notant que l’absence de PRESAGE aurait rendu beaucoup plus difficile le fonctionnement en subvention globale du programme
même si des adaptations spécifiques du logiciel au programme LEADER + sont attendues (adaptations non réalisées à ce jour) A noter également que l'accès direct aux fonds LEADER sera réservé aux GAL portés par une structure publique ; dans les autres
cas, les antennes régionales du CNASEA se chargeront de cette gestion en délégation.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 La nécessité de réintégrer la dimension régionale et d’éviter toute confusion avec l’Objectif 2
Le programme aurait tout à gagner maintenant à renforcer ses conditions d’articulation avec les régions et à profiter à plein des dynamiques de développement régional
Compte tenu du contexte actuel de décentralisation des programmes européens
Compte tenu de l’implication particulière des DR du CNASEA
Car, comme il était dit dans l’évaluation ex-ante, il s’agit « d’éviter l'isolement des GAL dans leur environnement régional suite à la sélection nationale »
Pour le présent, une première idée vise à s’assurer de la représentation et de l’information « réciproques » aux comités de suivi Objectif 2 et aux comités de programmation des GAL
L’objectif est également d’éviter de faire du programme LEADER + un Objectif 2 « bis » Compte tenu de la tentation quelquefois de se servir de LEADER + pour financer des opérations qui auraient été refusées au
titre de l’Objectif 2 ou de présenter au titre de LEADER, compte tenu d’une plus grande réactivité locale, des opérations qui devraient être financées au titre de l’Objectif 2 voire du PDRN
Le paradoxe serait de voir LEADER + victime de son succès et de lui demander de financer des opérations uniquement parce que sa gestion apparaît comme plus rapide et efficace que celle de l’Objectif 2
Il semble ainsi urgent de formaliser en région la « règle du jeu » en cas de financement « double » possible afin d’éviter certaines dérives et en profiter pour « ressourcer » certaines programmations
La méthode « idéale » pourrait être ainsi de recommander aux GAL lors de l’instruction d’un projet : De s’assurer tout d’abord de l’adéquation du projet aux exigences qualitatives de la stratégie LEADER + De vérifier si ce projet ne peut pas bénéficier d’un financement plus « classique »
en demandant leurs avis aux services consultés
D’autres procédés semblent par contre à proscrire : Un prise en compte « en l’état » de projets éligibles à l’Objectif 2,
mais que ce dernier refuse de prendre en charge faute de financement Une saisine des services responsables de l’Objectif 2 sur tous les projets sans s’être assuré au préalable de leur adéquation à la
stratégie LEADER +
Cet exercice est de toutes les façons l’occasion de s’interroger (à nouveau) dans les GAL sur la « plus value » de leur programme par rapport aux autres interventions
En étant capable lors de la sélection des opérations de démontrer la valeur additionnelle d’un financement LEADER+ par rapport à un financement plus « classique ».
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 La prise en compte de la dimension agricole
Mieux articuler LEADER + et les programmes régionaux permettrait également de tenir compte des difficultés – qui le plus souvent ne peuvent être traitées qu’en région – à prendre en compte la « dimension agricole »
De nombreux GAL sont localisés en zone Objectif 2 et chaque DOCUP comprend un axe « développement rural » dont la complémentarité avec le RDR est organisée en région
Le CNASEA a du ainsi dans un premier temps rappeler la nécessité de bien distinguer FEOGA-G et FEOGA-O le PIC LEADER + ne saurait en aucune manière servir à « refinancer » des interventions qui pourraient être portées par le PDRN
Seulement à force de rappeler l’incompatibilité des interventions « agricoles » par rapport aux programmes de développement rural, le risque est grand de voir LEADER + se mettre en oeuvre « sans les agriculteurs »
La question de la capacité de LEADER à intégrer les agriculteurs et leurs organisations dans le cadre d’une initiative dédiée au développement rural est alors posée
Compte tenu de la perspective (nouvelle) de mise en œuvre d’une nouvelle mesure du RDR
Compte tenu de questions spécifiques intéressant l’ensemble des parties tel que le traitement des zones Natura 2000
Compte tenu du potentiel et des expériences des acteurs agricoles en matière d’intégration des dimensions économiques, sociales et environnementales dans un projet local
De ce point de vue, la récente note du CNASEA devrait permettre d’ouvrir de nouvelles perspectives d’intervention
En effet le CNASEA indique bien que « le traitement de projets touchant le domaine de l’agriculture dans LEADER+ doit intervenir pour favoriser l’intégration d’initiatives agricoles à d’autres secteurs de l’économie locale » et que « s’il n’est pas concevable de financer strictement le champ agricole, un accompagnement LEADER est possible quand l’opération associe des partenaires d’autres secteurs de l’économie rurale ou d’autres horizons et vise à mieux mêler les initiatives relevant du domaine agricole au territoire pris dans son ensemble »
Au final, cette intégration « idéale » de la dimension agricole dans LEADER + demande à être relayée et expliquée sur le terrain
A très court terme, un travail de valorisation des projets concrets illustrant cette association « réussie » des dimensions « agriculture » et « territoires » pourrait être organisé
notamment grâce aux GAL « produits locaux » qui, à l’exemple du GAL du Gévaudan, s’ouvrent à tous les "produits" du terroir et aux GAL qui, à l’exemple du GAL Nord Grande Terre, cherchent à structurer une approche par la « qualité »
Pour l’avenir, la mise en œuvre annoncée d’une nouvelle mesure du RDR peut fournir l’occasion de réunir des « Ateliers (inter) régionaux du développement rural » où les acteurs des politiques régionales et de LEADER + pourraient échanger sur les meilleures pratiques de développement rural prenant en compte de manière « intégrée » la dimension agricole au titre aussi bien des fonds structurels, de la PAC et de LEADER +.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 La question des thématiques
Le caractère pilote de LEADER + est lié également au choix et aux conditions d’utilisation de ses différentes thématiques
41% des GAL ont choisi la « valorisation des ressources naturelles et culturelles » parmi six thèmes contre une moyenne européenne de 33%.
Si l’on ajoute ces GAL à ceux de la thématique des produits locaux, la France atteint le même score que les autres pays Ce qui illustre que le fait que la France pari aussi sur un développement basé sur les ressources endogènes du territoire Ce qui démontre que la France insiste à ce titre – ce qui est notable – sur les aspects environnementaux
Deux thèmes fédérateurs spécifiquement français ont été ajoutés à la liste de la Commission à la demande du groupe de travail (intervention de LEADER France pour l’accueil de nouvelles populations).
Ce qui peut être interprété comme un progrès par rapport aux pratiques antérieures : aller plus loin en terme de mobilité et asseoir des stratégies de développement sur des discriminations positives
Le choix de ce thème ouvre un champ d’examen et de valorisation des pratiques en faveur d’une nouvelle ruralité Avec la question de la contribution spécifique du programme LEADER + à la mise en place de la « charte de l’installation rurale »
qui vise selon le CIADT de septembre 2003 à « marquer l’engagement interprofessionnel et à définir les conditions d’une bonne articulation entre les acteurs qui agissent en faveur de l’installation » et à traiter de manière innovante l’intégration des « néo – ruraux ».
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 Quelques constats sur l’approche thématique et la sélection
La thématique « qualité de vie » a donné lieu aux meilleures appréciations des experts
Même si peu de GAL ont choisi cette thématique Seulement 12% contre une moyenne européenne de
24%
Les thématiques sur les « publics cibles » et la « valorisation des produits locaux » ont aussi été bien notées
Les experts appréciant généralement le caractère concret et justement bien ciblé des dossiers présentés
Le taux de réussite est favorable à la thématique NTIC
Même si en général les dossiers ont obtenu une note relativement « moyenne »
Peu de dossiers « publics cibles » ont été refusé
En moyenne générale, les GAL avaient plus d’une chance sur deux d’être retenu
Sans compter les effets de la pré - sélection régionale
L’approche thématique est perçue pour le reste comme une opportunité de mise en réseau
Analysée ci-après dans le volet 3
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 La question du partenariat
L’approche du partenariat au travers de Leader + a fait l’objet d’une attention toute particulière dans le lancement du programme
Une attention qui a été constante et maîtrisée tout au long du processus de sélection et de conventionnement Il convient de souligner le caractère très concret et très opérationnel de cette attention
Autour notamment de l’obligation de respecter la règle du 50 / 50 : au moins 50% de privés( présents) dans le comité de programmation En réservant à cette partie de la grille de sélection une pondération importante
Avec une « suite logique » organisée de la sélection jusqu’au conventionnement On a pu voir dans les recommandations du CNASEA des demandes visant à « fournir une liste nominative des membres du comité de
programmation et de leurs suppléants. Il est recommandé pour un meilleur impact d’élargir la composition du comité de programmation à des personnes privées (entreprises, individus). »
Avec l’objectif notamment de débusquer les « faux nez » et autres présentations tronquées ne permettant pas de s’assurer de la réalité du partenariat.
Dépassant ainsi l’idée d’un simple discours ou posture réservé au partenariat mais cherchant à chaque instant à donner une traduction concrète à l’esprit « exemplaire et démonstratif » devant animer la mise en œuvre du programme LEADER +.
Du point de vue des GAL, le partenariat est un facteur dynamisant et, il connaît ses premiers succès C’est l’occasion pour les privés (associations, entreprises) de découvrir le fonctionnement de la sphère publique et inversement
pour les acteurs publics d’être passés au « crible » des méthodes du privé insistant sur le rapport coût/avantages de certains projets
À l’exemple du GAL Calades et Senteurs qui insiste sur l'importance de la découverte mutuelle des acteurs publics et privés et qui a organisé un système de présentation des projets par les opérateurs eux-mêmes devant le comité de programmation
Le partenariat contribue à la professionnalisation des acteurs privés, notamment les associations
Le partenariat contribue à renforcer les démarches de développement (pré) - existantes localement Dans le GAL Pays de Lunévillois, le partenariat développé dans l’entité Pays est aussi celui de LEADER +. C’est pourquoi LEADER
renforce la dynamique de ce partenariat en lui apportant des moyens financiers dont la structure Pays ne dispose pas.
Même si l’utilisation de ce partenariat peut présenter certains dangers à défaut d’une clarification des rôles
Comme le CNASEA a pu le relever dans une de ses recommandations à un GAL : « Il est indiqué que le comité de programmation "valide" les dossiers et le syndicat du pays "décide". En réalité la décision du
syndicat de pays concerne uniquement la mise à disposition des crédits. L’initiative de programmation revient au comité de programmation. Il convient de détailler les modalités de gestion et la répartition des tâches entre les structures impliquées et plus particulièrement les attributions du comité de programmation. »
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 La question du partenariat
Une analyse plus fine de la composition des partenariats permet aussi de mesurer le caractère hétérogène des situations
Le tableau suivant permet de mesurer le nombre de GAL répartis en fonction de la part des privés dans les comités de programmation (source CNASEA – juin 2003) :
Ainsi la majeure partie des GAL comprend entre 51 et 60% de partenaires privés.
Si l’on opère une approche encore plus fine parmi les privés en distinguant les représentants des consulaires par rapport aux autres « privés », on obtient les résultats suivants :
La moyenne générale s’établie alors tout juste à 50% Avec prés de 56 GAL qui passent en dessous de 50% Avec des GAL qui passent, si l’on exclut les consulaires de la strate, de plus de 70% à moins de 38%.
Par ailleurs, la représentativité des femmes dans les comités de programmation semble faible, notamment par rapport à l'objectif transversal du programme LEADER + d'égalité des chances :
Nombre de femmes parmi les membres titulaires de quelques Comités de Programmation
GAL Pays de Gâtine : 4 femmes sur 30 membres
GAL Pays Basque : 4 femmes sur 26 membres
GAL Pays du Bessin : 6 femmes sur 37 membres
GAL Pays de Fougères : 2 femmes sur 15 membres
GAL Pays d’Aurillac : 2 femmes sur 12 membres
>70% 8entre 61 et 70% 26entre 51 et 60% 46
50% 32<50% 4Total 116
Avec consulaires Hors consulaires>70% 8 3entre 61 et 70% 26 12entre 51 et 60% 46 30
50% 32 15<50% 4 56Total 116 116
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 Comment valoriser dans le temps les pratiques du partenariat ?
Ainsi, cette question du partenariat – très prometteuse pour LEADER + - est à suivre dans le temps La récente réforme du texte sur les pays a permis de rappeler que :
"Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre ou les communes organisent librement un conseil de développement, comprenant notamment des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs du pays" et surtout que "le conseil de développement est associé à l'élaboration de la charte de développement du pays et à son suivi".
Compte tenu de cette orientation nationale maintenue, le sujet est maintenant plus à suivre sur le terrain des pratiques locales Avec la question de la mobilisation dans la durée des élus localement sur la question Avec la question de savoir jusqu’où Leader + peut avoir vocation à « donner l’exemple » et à montrer l’utilité de ces échanges publics / privés
La réussite du partenariat pour LEADER + reste tout de même conditionnée à une approche volontaire D’une part, certaines utilisations du partenariat peuvent être sujettes à caution
En présence de partenariats qui « déresponsabilisent » les acteurs publics et élus qui ont toujours des comptes à rendre sur l’utilisation (régulière) des deniers publics et qui ne trouvent pas la disponibilité pour assister à tous les comités de programmation
Compte tenu des risques « d’instrumentalisation » du partenariat dans le cadre d’échéances extérieures à LEADER Face à des confusions d’intérêts pour des acteurs privés qui ont aussi des activités à défendre et des productions à assurer
Avec des règles de libre concurrence à faire respecter et des encadrements communautaires (pour les aides aux privés) à intégrer.
D’autre part, il pourrait être intéressant d’aller plus loin que la simple césure public / privé et finalement, de tenir compte pleinement des « privés non institutionnels »
Permettant de raisonner alors sur trois « tiers » : les élus / les institutionnels / les habitants En intégrant dans les institutionnels aussi bien les consulaires que les représentants d’associations et de fédérations constitués et organisés
conformément à des statuts En encourageant les consulaires et les institutionnels comme le font de nombreux GAL à organiser des manifestations plus « grand public »
Ainsi pour assurer une valorisation des bonnes pratiques, il convient d’apporter des réponses pratiques aux difficultés que rencontrent encore les GAL pour faire fonctionner au quotidien leur partenariat
Le caractère « pilote » de Leader + est largement conditionné par la réussite et le caractère effectif des partenariats Et de ce point de vue il peut être utile de très vite valoriser les meilleures pratiques dans le cadre d’échanges et de confrontations avec les autres
territoires intéressés par la question Une valorisation qui pourra mettre l’accent sur les conditions de réussite et le cheminement progressif de ces démarches Une valorisation qui serait l’occasion de continuer à aborder « par l’exemple » une question sensible localement
L’objectif peut être également de tenir compte de manière concrète et immédiate pour les GAL de deux situations particulières : la difficulté à mobiliser certains acteurs et organiser un partenariat qui « déborde » les acteurs publics. Certains GAL peuvent avoir besoin d’un appui :
Compte tenu de la difficulté à « motiver » les partenaires privés Exemple du GAL Pays d'Aurillac : Il n’a pas été possible de véritablement mobiliser les chefs d’entreprises sur le programme LEADER +, malgré l’importance
donnée dans la stratégie à l’accueil d‘entreprises nouvelles sur le territoire Compte tenu de la difficulté à « traiter» une très forte mobilisation à la suite par exemple de campagnes d’affichage et de réunions publiques et en
l’absence de « méthode » pour structurer et animer dans la durée une telle participation À l’exemple du Pays de l’Ain, dont le GAL très atypique par sa composition majoritairement privée, risque d’avoir sous-estimé les ressources nécessaires à
l’animation.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1L’intérêt d’une meilleure « sélectivité » lors de la mise en oeuvre
Si le partenariat est un élément important pour démontrer le caractère « pilote » de LEADER, la réussite du volet 1 est aussi conditionnée par le caractère plus ou moins «sélectif » des programmations
Il a été demandé aux GAL dés le début de s’attacher à démontrer ce fonctionnement « sélectif » Même si le dossier type pouvait induire en erreur les candidats en parlant de « critères de suivi », le CNASEA a bien
demandé aux GAL d’indiquer comment, au titre de chacune des fiches actions, la sélection des opérations allait être opérée
Même si les risques de dégagement d’office peuvent conduire certains GAL à « faire feu de tout bois » (en tout cas pour les GAL n’ayant pas réussi très rapidement à créer une dynamique de programmation et de remontée des factures)
La sélectivité des projets est un moyen d’assurer le maintien de la cohérence avec le thème fédérateur et la stratégie du GAL
Ce qui nécessite à chaque fois de « relier » les critères de sélection aux objectifs spécifiques du site et non plus seulement aux objectifs « globaux » de LEADER +
Pour le GAL Gévaudan par exemple, l’enjeu de la stratégie du GAL est axé autour du thème de la "valorisation des produits locaux" . L’objectif est de constituer une image positive du « Gévaudan » en l’associant à la modernité et non au passéisme. Le choix des actions est donc lié à leur capacité à contribuer très fortement à la création de cette image (par exemple en ne préservant pas la méthode traditionnelle de production des lauzes mais en favorisant l'introduction de nouvelles technologies dans cette activité artisanale).
Pour le GAL du Bessin également ce type d’approche est à même de conforter une approche très fortement axée sur la cohérence du thème par rapport aux enjeux locaux et la pertinence de la stratégie par rapport au potentiel d’actions et de bénéficiaires.
Ce qui implique également d’avoir de temps en temps des projets « refusés » et d’accepter de communiquer cette liste de projets pour bien marquer – par opposition – le type de projets qui est attendu par le GAL.
Pour Artois Lys par exemple, le thème fédérateur a été choisi pour conforter le projet existant. Avoir un thème fédérateur est perçu comme un outil d'intégration, qui facilite les contreparties régionales et permet de limiter la chasse aux subventions.
Pour les Monts et Montagnes d'Ardèche, le thème fédérateur permet de rejeter certains projets peu opportuns. C'est un canaliseur d'énergies même s’il faut selon eux se garder des "portes ouvertes" pour accueillir des projets atypiques.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1Les conditions de réussite de cette « sélectivité »
L’enjeu est maintenant d’examiner, au-delà des critères propres à chacune des actions, comment les GAL réussissent à marquer la «plus value » attendue du programme LEADER +
Tout d’abord, cette plus value est interne pour bien marquer le caractère « pilote » de l’opération Pour le GAL Artois Lys par exemple, les critères de sélection sont basés sur ceux du programme LEADER +: aspect pilote (coopération, nouveaux
partenaires), l'emploi, l'environnement, … Pour le Pays de Gâtine, la sélection doit bien marquer le caractère démonstratif et hautement symbolique du programme, marquant ainsi une vraie
rupture entre LEADER II (recherche d’innovation) et LEADER + (montrer l’exemple en matière de bonnes pratiques) Ensuite, cette plus value est liée aussi à l’impact positif que peut avoir le programme sur les autres démarches territoriale
Le GAL Artois Lys va encore plus loin en insistant aussi et surtout sur l'impact intercommunal et le lien avec d'autres projets, et l'impact sur l'appropriation par les habitants (critère jugé le plus important pour le GAL).
Enfin, cette plus value peut trouver à être marquée vis-à-vis d’autres programmes Comme il a été vu précédemment, il peut être intéressant de demander aux GAL d’exprimer positivement, lors de la sélection de leurs opérations, en
quoi le financement LEADER + apporte « un plus » par rapport à un financement plus « classique »
Bien entendu, les GAL ne pourront vraiment jouer le jeu de la « sélectivité » que s’ils se sentent « à l’aise » sur le plan de la consommation des crédits
Or la règle de dégagement d’office, même si elle pousse à une plus grande efficacité de gestion, peut amener certains GAL à « faire du chiffre » en programmant des dossiers qui ne permettent pas vraiment de conforter le caractère « pilote » du programme
En matière de consommation des crédits du volet 1, la France est au mois de novembre 2003 dans la situation suivante :
Le risque de dégagement d’office est donc bien réel même si le travail de programmation mais aussi (et surtout) de remontée et de saisie des pièces à venir pourrait permettre de combler l’écart
Tout va dépendre maintenant de la capacité pour les GAL d’assurer une programmation à la fois qualitativement intéressante et quantitativement suffisante
Le pari sur la caractère « pilote » de LEADER + porte justement sur cette équation Avec la question des moyens effectivement consacrés par les GAL à l’animation et à la gestion : de ce point de vue, des GAL
prennent des risques en ne mobilisant que peu de moyens d’assistance technique (à défaut pour beaucoup de trouver les cofinancements nécessaires). Le CNASEA a déjà produit en ce sens une alerte sur le taux de consommation des crédits d’assistance technique pour les GAL concernés.
Situation en coût total au 05/11/2003
Maquette du programme national
Programmation au 05/11/03
Payé au 05/11/03Seuil théorique du
dégagement d'office 2003
Volet Istratégies de développement
422 200 000 81 353 683 31 405 374 64 723 866
Etat d'avancement du volet 1 - Stratégies de développement - au 05/11/12003
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1Les conditions de réussite de cette « sélectivité »
Sur le plan pratique, il semble utile de bien séparer les notions de « recevabilité » et « d’examen approfondi »
En effet, beaucoup de GAL s’en tiennent à un examen « d’éligibilité » qui, en fait, ne couvre que les aspects réglementaires et la conformité « générale » à LEADER +
Laissant le soin « en toute opportunité » au comité de programmation de choisir les opérations
Le danger est alors de ne pas « préparer » la décision du comité et de ne pas éclairer son choix L’instruction des dossiers a ainsi sûrement tout à gagner à examiner dans un premier temps la recevabilité « pure » du dossier (pour
dégager notamment une assiette éligible) pour ensuite fournir des indications sur son adéquation à la stratégie et sur sa capacité à répondre aux attentes plus qualitatives de LEADER (à l’exemple de ce qui est en train de se passer dans le Pays Basque Intérieur)
A partir de là, les GAL peuvent produire des systèmes qui permettent de traduire en continu l’exigence qualitative du programme Leader + sans pour autant « enfermer » la programmation
Certains GAL ont souhaité mettre en place des systèmes assez élaborés de « grilles de sélection » Dans le GAL Pays de Fougères par exemple, une grille de critères communs a été mise au point au début de la programmation,
avec des critères de sélection portant sur le respect du thème fédérateur, l’inscription dans le territoire et l’envergure du projet. Le fonctionnement du Comité de programmation ayant ensuite évolué, une nouvelle grille de critères de sélection a été mise en place, avec un système de cotation sous forme de graphique.
Au GAL Calades et senteurs: lors de sa première réunion, les membres du comité de programmation se sont concertés pour établir les critères de sélection qui allaient être utilisés. Il y a des critères généraux et des critères spécifiques à chaque action. Dans le formulaire de présentation du projet, le porteur doit préciser l'impact en matière d'égalité des chances et d'environnement.
D’autres ont souhaité garder un caractère plus souple, plus « humain » A Guéret par exemple, le projet est analysé au regard des objectifs fixés par la stratégie, sans grille de critères mais à partir des
grandes orientations des fiches actions. Les dossiers sont ensuite présentés au comité de programmation par le responsable du GAL et par les services instructeurs, sans que l'avis du bureau pré-instructeur ne soit forcément donné, afin de ne pas influencé le choix des membres du comité de programmation.
L’objectif est aussi de respecter comme dans le Haut - Chablais le fait que LEADER est (maintenant) considéré comme un programme à part, avec une philosophie qu’il convient de respecter : « LEADER c’est autre chose, c’est plus transparent que les outils français, il y a une dimension humaine, de solidarité ».
Tout cela reste conditionné bien entendu par un travail d’animation organisé dans le temps Pour le Pays de Gâtine par exemple, la sélection est le fruit d’un long travail de maturation qui, s’il ne permet pas « d’afficher »
beaucoup de projets refusés, assure une bonification qualitative des projets au fur et à mesure des groupes de travail.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 L’exemplarité de LEADER + en question
D’une manière générale, il pourrait être intéressant d’encourager les GAL à produire un « règlement intérieur » cadrant cette sélectivité
A partir de là, il est possible enfin de créer des effets d’entraînement grâce à cette sélectivité Certains GAL ont introduit une " modulation " du taux d’intervention en fonction du classement des dossiers
Ainsi, une action orientée vers les jeunes apporte une bonification de 10% du taux d'intervention au GAL Calades et Senteurs
L’objectif est en fait de pouvoir justifier au-delà des nécessités financières au fil de l’eau le taux d’intervention de LEADER Pour éviter de donner l’impression d’un programme qui ne servirait qu’à boucler des plans de financements Pour encourager les meilleurs projets à être déposés au titre de LEADER +
Cette modulation ne reste possible toutefois que dans le respect au final du taux moyen d’intervention Ce qui implique en cas d’introduction d’une telle modulation d’assurer un suivi en continu et, d’être capable de rester cohérent tout
au long de la programmation (en évitant d’avoir à baisser les taux en fin d’intervention en raison d’interventions un peu trop « généreuses » en début de programmation).
Mais la question de « l’exemplarité » de LEADER + - qui est liée aux questions de partenariat, de thématique et de sélectivité - nécessite de dépasser le cadre strict des 140 GAL sélectionnés
En effet, le programme ne sera vraiment pilote que s’il réussit à ouvrir la voie et à montrer l’exemple au plus grand nombre d’acteurs concernés par les bonnes pratiques du développement rural
C’est en ce sens que, d’une certaine façon, l’absence de renouvellement des sites (démontré au début de ce rapport) peut trouver une justification
Ce « non renouvellement » est cohérent dans la mesure où LEADER + n’a pas (normalement) vocation à relancer l’initiative communautaire mais à en être la consécration :
Après un LEADER I pour « l’expérimentation », et un LEADER II pour « l’innovation », LEADER + se doit d’assurer la reconnaissance des actions « pilotes » pour le développement rural
Dans la mesure où LEADER + n’est pas LEADER III Au sens où il ne s’agit pas de poursuivre simplement la démarche d’innovation initiée et consolidée par LEADER II mais d’aller plus loin
Maintenant, si l’on part du principe que nolens volens LEADER + n’a pas vocation à bénéficier directement à de nouveaux territoires, la question des effets indirects sur l’ensemble des territoires ruraux demande à être traitée explicitement.
En s’interrogeant sur le rôle « d’avant-garde » et de « modèle » pour l’ensemble des territoires ruraux de LEADER +
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 L’absence de « mainstreaming » organisé
Les ambitions et exigences que l’on peut avoir pour ce programme en matière d’effets indirects sur l’ensemble des territoires ruraux peuvent être importantes
En effet, le risque est grand à défaut de se poser ces questions, d’alimenter une impression de « clubs de privilégiés » qui auraient profité depuis des années d’une aubaine financière qui, finalement, ne profite qu’à ceux qui savent déjà manier la forme (et la « langue ») de ce type de demande de concours
Alors que justement tout a été fait lors de la sélection et du conventionnement pour passer outre les effets de manche et encourager sur le fond les démarches intégrant véritablement les nouvelles exigences qualitatives de LEADER +
tels que le partenariat et, à terme, la coopération.
L’idée d’insister sur les effets qualitatifs que peut avoir LEADER + sur les autres territoires ruraux part du principe également que les effets quantitatifs interne du programme pourraient être limités : les GAL avec 1,5 M€ considèrent très rarement que le programme peut jouer un rôle « locomotive » sur leur territoire ; LEADER étant au sein des GAL un élément parmi d’autres de développement
même si sur le plan qualitatif il produit des effets intéressant internes aux GAL sur la consolidation des Pays et des Parcs Naturels Régionaux.
L’objectif – plus transversal cette fois – du programme national est de répondre aussi aux attentes et besoins que peuvent avoir les acteurs ruraux pour connaître et maîtriser des exemples réussis, notamment en matière d’articulation des dimensions territoriale et agricole.
Or, l’organisation du travail de « mainstreaming » n’est pas actuellement clairement formalisée Il s’agit tout d’abord de définir ce qu’on entend par « mainstreaming »
Le « mainstreaming » est le mouvement qui permet d’intégrer dans les interventions de droit commun (ou plus classiques) tous les enseignements et bonnes pratiques issus des programmes les plus innovants et expérimentaux
La question est ensuite de savoir qui organise le « mainstreaming » Ce sujet ne peut relever de la seule responsabilité du CNASEA dans la mesure où le champ d’action dépasse celui de LEADER + :
l’ensemble des territoires ruraux (bénéficiant de l’Objectif 2 et du PDNR) est concerné
Il s’agit enfin de déterminer comment ce mouvement peut être organisé Le mainstreaming ne peut fonctionner que si sont opérés non seulement des travaux de « capitalisation des bonnes pratiques » mais
aussi de « diffusion et d’essaimage » En y associant les premiers concernés, les GAL en tant qu’acteurs et témoins de ces bonnes pratiques
A ce titre, un début de réponse à ces questions peut être apporté au titre de LEADER + (grâce au volet 2 analysé ci-après) En tenant compte de la responsabilité « nationale » qui a été prise pour la mise en œuvre de LEADER + et de la question de l’articulation
avec les programmes régionaux
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 1 A la recherche du « GAL idéal »
En résumé pour le volet 1, le travail de sélection et de conventionnement a réussi semble-t-il à définir le portrait « en creux » du GAL LEADER + idéal
Le LEADER + idéal est sûrement un GAL qui réussirait à échapper à tous les écueil et épreuves suivants : Un GAL qui a réussi à digérer les démarches « intercommunalité, Pays et PNR »
Sans pour autant être utilisé au profit unique d’un seul de ses outils de développement Un GAL qui sait encore se remettre en question et qui a « des choses à dire » aux autres territoires ruraux
Pour gommer l’impression de GAL enfermés sur leur propre réussite ou d’un programme relevant pour certains à un simple exercice de style Un GAL qui arrive à affirmer la plus value de LEADER + et à gérer l’articulation avec l’activité agricole
En évitant tout effet de refinancement et en assurant une sélectivité explicite de ses opérations
Maintenant les GAL du volet 1 doivent réussir à transformer l’essai et à être présentés cette fois - ci positivement pour les effets qu’ils peuvent avoir sur leurs propres territoires mais aussi pour l’ensemble des territoires intéressés par le développement rural.
Il convient en cela de tenir compte de l’absence d’effet de renouvellement sur le plan géographique. Cela devrait permettre de pouvoir compter sur des GAL "anciens" et expérimentés , cette fois véritablement « pilotes »
En insistant à ce stade sur l’organisation dans chaque GAL du système de sélection et de démonstration de la plus value de LEADER aussi bien en interne (par rapport à la stratégie et au territoire) qu’en externe (par rapport à des interventions plus « classiques »)
Points clefs
Plusieurs « conditions de réussite » du volet 1 semblent à surveiller tout particulièrement. Quelques préconisations possibles :
- Renforcer la coordination régionale : examen des participations et des informations réciproques Objectif 2 / LEADER +, mise en place de « ateliers régionaux du développement rural » pour la nouvelle mesure du RDR avec l’idée de jouer à plein les effets d’exemplarité qu’est capable de produire le programme LEADER + tout en respectant les approches spécifiques d’une part de LEADER + et d’autre part de la PAC et du PDNR.- Suivre les conditions d’exercice du partenariat et en valoriser les meilleurs pratiques - Mobiliser de manière spécifique les GAL « accueil » pour leur permettre de valoriser leurs expériences en tant qu’ enjeu d’animation et de mise en réseau spécifique.- Organiser les modalités de « mainstreaming » à partir de LEADER +
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L’examen des différents volets :
Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2La France se démarque
Le volet 2 « coopération » représente 15% du programme national soit 40 millions d’Euros.
C’est donc un volet aux enjeux financiers importants, qui doit répondre aux objectifs fixés par la Commission européenne et par le programme.
La « note d’orientation » de la Commission européenne de novembre 2002 a appelé à financer dans le cadre du volet 2 des actions communes concrètes, portées par des structures communes :
il s’agit de dépasser les simples visites d’échanges et de privilégier les projets menant à des actions de coopération.
Ce choix de mettre l’accent sur la coopération permet de qualifier très largement le caractère « pilote » du programme.
Même si l’objectif était surtout de favoriser la coopération entre territoires au niveau français, plutôt qu’en transnational, la capacité de LEADER à générer de l’échange trans-européen sera surveillée de prés
Encore dernièrement, la Communication dans son appel à projet pour l’Observatoire européen insiste sur la dimension « coopération » pour le choix des intervenants.
La France se distingue par son choix de ne pas pré-attribuer de financement aux GAL pour la coopération,
mais de faire des appels à projets réguliers (sélection tous les deux mois).
La France se démarque ainsi nettement, étant le seul pays qui attribue des financements complémentaires pour la réalisation des projets via des appels à propositions ouverts en permanence.
C'est aussi le pays qui a réservé le plus grand pourcentage de son budget pour ce type d'opération 15% du programme contre une moyenne européenne de l'ordre de 10%. Le plafond de 125.000 EUR de FEOGA par projet opérationnel en coopération transnationale et de 100.000 EUR en inter-territoriale signifie qu'il
faut en moyenne que chaque GAL réalise au moins deux projets de coopération, ce parait être un objectif optimiste
Quantitativement à ce jour, la programmation en comité national de sélection reste faible : 9 dossiers « 3000 € » ont été présentés en juin parmi lesquels 6 ont été acceptés, 2 rejetés et un ajourné, 3 dossiers ont été acceptés en octobre 3 dossiers de coopération inter-territoriale en juin ont été présentés en juin parmi lesquels 2 ont été rejetés et un ajourné 2 dossiers de coopération interterritoriale ont été sélectionnés en octobre 2 dossiers de coopération transnationale ont été présentés parmi lesquels l’un a été rejeté et l’autre ajourné Soit un montant total de FEOGA mobilisé de 210 463 € (montant qui n’est pas encore saisi dans l’état PRESAGE ci-dessous)
Situation en coût total au 05/11/2003
Maquette du programme national
Programmation au 05/11/03
Payé au 05/11/03Seuil théorique du
dégagement d'office 2003
Volet IICooépration
80 000 000 17 765 0 12 264 080
Etat d'avancement du volet 2 - coopération - au 05/11/12003
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CHÔRA CONSEIL 26.11.03
Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du
volet 2 La France se démarque (suite)
Dans tous les pays, la coopération se met en place très progressivement. Plusieurs raisons expliquent le lent démarrage de ce volet :
Manque d’appui technique Sur le plan national (retard de mise en place de l’Unité national d’Animation – UNA - et des réseaux inter-régionaux d’animation - RIA ) et européen
(retard dans la mise en place de l’Observatoire européen)
Difficulté de la recherche de partenaires surtout pour les nouveaux GAL
Insuffisance des recherches sur Internet
Coût de l’opération
Difficulté à trouver des projets consistants qui ne se limitent pas à des échanges d’expérience
Difficultés à mobiliser les cofinancements
Priorité donnée au volet 1
Absence de visibilité européenne du programme
Démotivation
Manque d'outils européens
Des différences existent par contre sur le plan de la gestion. Dans les autres Etats membres, deux méthodes de gestion sont utilisées:
Les groupes ont un pourcentage fixe de leur budget à consacrer à des projets de coopération. C'est le cas de l'Irlande, où 10% du budget de chaque GAL est obligatoirement réservé à la coopération. Par contre, les GAL disposent d'une grande
liberté dans le choix des opérations à financer.
Les groupes peuvent allouer au coup par coup une partie de leur budget à des projets de coopération, mais ils doivent auparavant demander l'autorisation des autorités de gestion, généralement en utilisant le document de présentation de projets proposé par la Commission Européenne dans ses lignes directrices.
C'est le cas en Autriche, en Allemagne, en Belgique, aux Pays-Bas, en Grèce, ... Ils ne reçoivent cependant pas d'allocation financière supplémentaire.
En ce qui concerne l'assistance technique, elle fait en général partie des missions confiées aux Unités nationales, à défaut d'Observatoire européen.
La France se démarque encore, étant le seul pays qui a mis en place un système de bourses pour l'appui au montage de projets de coopération (3000 EUR à 100% de cofinancement pour "passer de l'idée au projet")
Même si d’autres pays commencent à envisager une telle mesure exemple de la Wallonie (même si les modalités pratiques du dispositif ne sont pas encore arrêtées)
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2Une contradiction interne
En Autriche, les GAL peuvent demander au Ministère Fédéral un petit appui financier, disponible à 100% pour organiser une première réunion, financer des traductions, de l'hébergement, des études de faisabilité.
L'Unité Nationale met une journée d'expert à disposition des groupes pour les aider à remplir les formulaires de demandes de financement pour la réalisation des projets.
Dans les autres pays, aucun soutien financier supplémentaire n'est prévu, mais les GAL peuvent parfois utiliser une partie de leur dotation coopération pour des opérations de pré-développement de projets (Irlande).
La recherche de partenaires est rendue difficile par l'absence des outils normalement proposés par l'Observatoire européen.
Les Unités nationales offrent des espaces de discussion et des bases de données sur leurs sites Internet une base de données communes aux Unités de Suède, des Pays-Bas, de l'Autriche et de la Grande-Bretagne a été mise en ligne
(leaderplus.se). Des recherches par mots-clés sont possibles mais l'outil pourrait encore être perfectionné.
L’appel d’offres pour le « point de contact » de l’Observatoire européen a été lancé en octobre 2003 Ce « point de contact » ne pourra certainement pas voir le jour avant janvier 2004
Des séminaires et des Foires à la coopération ont été organisés dans plusieurs pays , soit à l'initiative des Unités nationales (Suède, Danemark, Finlande, Grande-Bretagne), soit à celle des autorités de gestion (Irlande).
Ces Foires étant des occasions très directes de se rencontrer face à face, elles ont mené à l'émergence de quelques projets concrets de coopération.
Ces comparaisons soulignent toutefois la caractère atypique mais aussi relativement contradictoire de la France
Une priorité générale et massive donnée au volet 2
Une absence de démarrage effectif au mois de novembre 2003 (aucun projet trans-national n’a encore été programmé)
Un système de sélection des projets qui peut être sujet à caution sur le plan de la proportionnalité : le dispositif est géré au niveau national pour la sélection de projets ne dépassant pas…. 3000 € alors que le même niveau national n'a prévu aucun dispositif pour accompagner et encourager de manière qualitative l’élaboration des plus gros projets de coopération
Ce travail étant confié aux réseaux de coopération interrégionale dont la mise en place vient d’être lancée
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2Les attentes des GAL en matière de coopération
Bien entendu, la coopération ne peut fonctionner que si les GAL font la preuve de leur implication et de leur mobilisation sur ce volet
Qui de toutes les façons nécessite le temps de la maturation et de la consolidation des réseaux et expériences
Les freins identifiés à la coopération par les GAL sont de plusieurs ordres : Les difficultés de compréhension entre partenaires transnationaux,
dues classiquement à l'obstacle linguistique
La nécessité (souvent perçue comme telle) de créer une structure commune Le GAL Pays du Perche envisage la possibilité de monter un projet de coopération, éventuellement transnational, qui pourrait porter
sur la réalisation d’une étude en commun ou l’échange de bons procédés. L’obligation de créer une structure commune est perçue comme un frein à la coopération, notamment dans le cadre du thème de l’amélioration de la qualité de la vie qui est celui du GAL
Le manque de temps et de moyens techniques et humains
La « lourdeur » et la « lisibilité » de la procédure
Souvent la coopération est vue par les porteurs de projets à « sens unique » ou comme devant être « strictement égalitaire »
Il est difficile d’avoir tout de suite un projet à long terme
Le peu d’expérience du territoire en matière de coopération Le GAL Pays d'Aurillac par exemple a axé sa stratégie sur un thème peu familier du territoire, l'accueil de nouvelles populations et
d'entreprises. Le territoire est en outre peu expérimenté en matière de coopération. Les animateurs du GAL ne se sentent pas par conséquent en mesure de préparer un projet de coopération à court terme.
Le solde financier des opérations de coopération menées sous LEADER II reste trop lourd pour envisager de nouveaux projets de coopération
Le GAL Pays de Fougères a mené sous LEADER II deux projets de coopération (l’un avec l’Italie, l’autre avec l’Écosse) avec des résultats en demi-teinte. Des réalisations concrètes ont été rendues possibles mais de nombreuses difficultés d’organisation et de trésorerie ont compliqué la tâche du Gal. Le solde financier des opérations précédentes de coopération reste trop lourd pour envisager à court terme de nouveaux projets de coopération.
L’absence d’Observatoire européen est également un frein notable à la coopération Les nouveaux GAL n’ont pas pu bénéficier d’un « kit » de bienvenue Les pratiques des anciens n’ont pu être capitalisées complètement et surtout être valorisées dans le cadre de manifestations
marquant bien la dimension européenne et tout l’intérêt des démarches de coopération Les autorités nationales – notamment le CNASEA – ont du prendre à leur charge des actions et des dépenses relevant du niveau
communautaire (exemples du retirage en France de magazines consacrés à la coopération et du lancement par l’UNA Suédoise d’un site Internet de recherche de partenaires).
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2Une réussite conditionnée
La mobilisation des GAL ne va donc pas de soi dans ses modalités même si la culture « générale » des GAL leur fait mesurer tout l’intérêt de ces projets
L’intérêt en termes d’échanges, de rencontres et de circulation des idées et des pratiques
L’intérêt en termes de financements supplémentaires pour des actions et des idées nouvelles. Avec le risque toutefois que la coopération transnationale n’étant pas un volet séparé, les GAL ne fassent que de l'interterritorial.
Compte tenu de cette mobilisation relative et conditionnée des GAL, la réussite du volet 2 semble relever d’un volontarisme national particulier
La connaissance du volet 2 est limitée sur le terrain et doit trouver sa place par rapport au programme INTERREG III jugé quelquefois plus « attractif »
Avec un traitement spécifique à réserver aux GAL en zone transfrontalière qui sont déjà fortement mobilisés dans INTERREG III A sans pour autant développer des complémentarités entre les deux approches
En tenant compte de l’échec relatif en France de l’Interreg III B et C ; ce qui montre qu’il y a bien un problème sur le transnational
Le volet 2 ne touche pas encore les porteurs de projet : seuls les GAL sont mobilisés Ce qui peut constituer un fort levier de développement : chercher à toucher plus directement les acteurs et porteurs de projets locaux
A partir de là, il semble difficile (voire dangereux) lors de la sélection de dissocier les aspects « échanges » (de l’idée au projet) de « l’action de coopération » (du projet à son achèvement)
Parce que financer « l’échange » sans avoir une idée précise sur le projet revient toujours plus ou moins à financer du tourisme administratif Et puis que faire de structurant avec 3 000 € …?
Parce que financer « la réalisation » sans donner la possibilité de mener des échanges préalables, c’est donner la prime aux « anciens » de la coopération et ne pas donner le temps de la structuration préalable du projet
Un fonctionnement à « guichet ouvert » par ailleurs, même si une sélection est opérée tous les deux mois, laisse peu d’espoirs sur la consommation des fonds et sur la mobilisation effective des territoires : les GAL ne se sentent pas « obligés » de se mobiliser sur ce volet et ne se mettront pas en mouvement en l’absence de commande politique tangible
Compte tenu de ces constats, quelques hypothèses de travail peuvent être émises pour aider à la mise en place d’un véritable plan d’actions de lancement du volet 2 :
Il semble important de continuer à insister dans la communication sur la notion de « projets communs » Qui traduit à la fois l’idée de « bénéfices réciproques » des GAL et territoires impliqués mais aussi la nécessité d’aboutir à terme à une
production / une réalisation concrètes Qui permet de financer aussi bien le travail de mise en réseau que les productions communes
Sans avoir besoin à chaque fois de financer un site Web ou une brochure commune Un accompagnent direct est à proposer rapidement aux GAL
Un accompagnement qui ne s’en tient pas seulement à la « recherche de partenaires » Un accompagnement opérationnel et sur mesure qui valorise les bonnes pratiques et alerte les GAL sur les erreurs à éviter
La procédure de sélection pourrait être plus lisible en étant rythmée par un certain nombre de « temps forts » En ne fonctionnant plus forcément à guichet ouvert mais à partir d’appels à projets à dates fixes En prévoyant un ensemble de manifestations et/ou accompagnements techniques spécifiques
Tenant compte à chaque fois des manques / opportunités recensés lors des comités de sélection
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2La réponse des réseaux européens et interrégionaux
Actuellement, la relance du volet 2 est posée principalement au travers de la mise en place de réseaux interrégionaux d’animation (RIA)
Dans l’appel à projet pour les RIA, les services suivants sont sollicités en matière de coopération : Encouragement et appui à la coopération, Participation à l’organisation et à l’animation des échanges prévus sur la coopération, Organisation de sessions de travail sur la conduite de projets de coopération, Repérage d’experts coopération, Participation à l’alimentation de la base de données pour la recherche de partenaires
Cette aide devra certainement être précieuse même si on en perçoit d’ores et déjà les limites il ne faut pas exclure à ce stade l’absence de couverture nationale par ces réseaux Il ne faut pas non plus sous estimer la volonté des GAL, notamment en matière de coopération transnationale, d’agir en direct et
d’activer leur propre réseau sans pour autant passer par un réseau de proximité A noter que tout reste à demander aux RIA en matière de « mainstreaming » et de communication au bénéfice des autres territoires
ruraux et d’articulation des interventions des différents programmes En tant qu’élément pouvant entrer dans le processus de sélection et de lancement des RIA
La mise en place de l’Observatoire européen devrait également apporter des réponses en la matière Dans l’appel à projet de la Commission, l’accent est mis fortement sur la notion de « coopération » avec notamment
La mise en place d’un point de contact pouvant répondre à toute question et recevoir les candidats à Bruxelles L’organisation de conférences de grande envergure et de séminaires dédiés à ces questions
Même si le nombre de ces séminaires pour 40 à 60 personnes (et ne portant pas tous sur la coopération) sont limités à 6 par an
L’ensemble de ce dispositif devrait finalement donner une large place à une logique de « proximité » En effet, la logique « subsidiaire » qui préside à ces deux appels à projet conduira à voir l’Observatoire européen « aider » les
UNA tandis que l’UNA devra « apporter son soutien » aux RIA qui sont sur le terrain les premiers interlocuteurs.
C’est, confortés par cet appui de terrain, que les GAL pourront normalement aborder de manière volontaire et ascendante les meilleurs projets de coopération.
car, comme le soulignent le GAL Gévaudan et le GAL Monts et Montagnes d'Ardèche, il n'y a plus de dimension européenne au programme, la "grande famille" manque à défaut de se concentrer sur la coopération.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2 La question de l’intervention du national
La question de l’intervention du national reste posée à plusieurs titres : L’intervention du national peut se justifier pour pallier des déficiences locales ou ajouter une dimension supplémentaire
En l’absence de RIA dans certaines régions répondant à l’appel à projet Laissant des GAL « isolés » en matière de coopération
En présence de RIA pour mettre encore plus l’accent sur la dimension « coopération » Il est à ce titre à noter que le service questions/réponses de l’UNA est censé s’arrêter au bout de 6 mois au profit des GAL pour se limiter aux
seules réponses aux questions posées par les RIA ; ce qui peut être dommageable dans la mesure où le temps n’est pas vraiment venu de limiter les possibilités d’accès aux sources d’information portant notamment sur la coopération
Son intervention est liée également à une procédure de sélection de niveau national Même s’il pourrait être envisagé de faire attribuer ces crédits au niveau régional (puis interrégional au fur et à mesure de
l’émergence des réseaux). En demandant notamment aux DR du CNASEA et aux conseils régionaux de plus s’impliquer sur leur attribution.
Mais, elle peut aussi se concevoir pour bien marquer la continuité de l’engagement national pour ce volet 2 et la coopération en général
Compte tenu également des annonces sur l’avenir des fonds structurels donnant une large place à la coopération
La première préconisation porte ainsi sur la mise en place d’un véritable plan d’actions comprenant plusieurs volets
L’objectif est tout d’abord de mieux communiquer sur les procédures et l’intérêt de telles démarches : Clarifier le fait que l'on peut coopérer avec un GAL qui n'a pas le même thème fédérateur Montrer que c'est une façon additionnelle de prolonger la stratégie développée au titre du Volet 1
L’objectif pourrait d’aider les groupes à remplir leurs demandes de financement Pour aller plus loin, il est possible d’encourager les GAL à recourir à un accompagnement direct et opérationnel
Un accompagnement dans les différentes étapes de leur projet, de la définition des besoins en matière de coopération à la réalisation effective de leur projet.
À ce titre, la question du cofinancement par le national de « journées d’expert » au profit des GAL pourrait être posée afin d’apporter justement, en l’absence ou en complément des interventions des RIA, un soutien directement mobilisable
compte tenu le cas échéant de l’état d’ouverture du volet interrégional des contrats de plan
La deuxième préconisation porte sur l’organisation du processus de sélection Une relance du dispositif du volet 2 pourrait prendre la forme d’appels à projets nationaux à échéances fixes.
L’avantage de ce type de procédé est d’amener les GAL à travailler de manière concentrée à un instant donné en organisant leur travail en rétro-planning
L’inconvénient est de ne pas pouvoir prendre en compte à tout instant un dossier déposé et de ne pas forcément respecté les rythme d’élaboration des projets
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 2 L’intervention du national au travers de « temps forts »
D’une manière générale, le soutien au volet transnational qui pourrait passer par l’organisation de « temps forts »
Ces « temps forts » peuvent porter tout au long de l’année aussi bien sur l’animation générale que sur l’appui direct aux porteurs de projet, avec un volontarisme marquée sur le transnational
Les séminaires organisés par l’UNA (dés janvier 2004) seront l’occasion de faire passer des messages et de commencer à échanger pratiquement sur la coopération
Même si on ne connaît pas encore forcément le nombre de personnes qui pourront en 2004 bénéficier effectivement de ce type de séminaires et que la dimension transnationale ne pourra pas être complètement couverte
le cahier des charges de l’UNA ne lui permettant pas de traiter de manifestations et d’échanges transeuropéens
Sans attendre l’Observatoire européen et pour en prolonger ensuite les effets, il semble déterminant d’organiser des foires (bi)annuelles ciblées sur la coopération transnationale dont la réussite est conditionnée aux aspects suivants :
En amont des entretiens individuels pour aider au montage du dossier En aval un suivi des projets montés à l’occasion de ces foires En aucun cas laisser les GAL « tout seuls » quand il s’agit d’aborder ces foires aux projets qu’elles soient organisées par d’autres pays ou à
l’échelle européenne par le « point de contact » de l’observatoire européen En mobilisant à la fois les GAL et leurs porteurs de projets des territoires compte tenu de l’implication des acteurs locaux dans des réseaux
de coopération déjà existant (exemple des agriculteurs, des entreprises, des associations culturelles et environnementales …)
Cette relance du volet 2 participe ainsi à l’objectif général de mieux assurer la diffusion des bonnes pratiques de LEADER +
C’est un enjeu de coopération en tant que tel Avec une attention particulière à réserver au transnational
C’est un enjeu de « mainstreaming » tel qu’analysé pour le volet 1
C’est un enjeu de mise en réseau (comme il sera vu ci-après) Avec toujours la même idée que rien ne sert de mobiliser des énergies pour l’innovation et de capitaliser les expériences si rien n’est fait pour en
assurer la diffusion concrète auprès des acteurs concernés Dans le cadre d’une responsabilité partagée en faveur de l’ingénierie territoriale entre non seulement les GAL et le CNASEA mais aussi la DATAR, les ministères et
partenaires concernés (collectivités locales, réseau consulaire et associations d’élus notamment)
Points clefs
Le danger est grand de voir une réduction « mécanique » du volet 2 s’appliquer en raison du dégagement d’office
Les RIA constituent certainement une première réponse pour accompagner les GAL même si il pourrait être souhaitable que l’échelon national en cas de maintien de la procédure de sélection actuelle définisse un véritable plan d’actions visant à soutenir les démarches de coopération et plus particulièrement les démarches de coopérations transnationales
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L’examen des différents volets :
Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 3
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 3L’importance de l’UNA
Le principal élément de mise en œuvre du volet 3 est le recours à une unité nationale d’animation (UNA) En règle générale, la sélection d'une Unité nationale d'animation de réseau a été assez lente dans la plupart des Etats membres, les
premières structures ayant été sélectionnées en décembre 2001 (Allemagne, Autriche, Pays-Bas).
Dans plusieurs Etats membres, cette structure n'est pas encore identifiée (Belgique, Irlande, Italie, Grèce).
Ailleurs, elle a en général démarré ses activités assez récemment (Grande-Bretagne, Danemark, Suède, ...).
La France est à ce jour le dernier pays à avoir sélectionné son Unité nationale.
Quatre types de structures ont été choisies par les autorités en charge de LEADER+: Appel à une entreprise privée de consultants (Autriche, France, Grande-Bretagne, Grèce, ...) identifiée via un appel d'offres.
Intégration partielle au sein du Ministère en charge de LEADER+, des tâches spécifiques (publications, site Internet, organisation d'événements, ..) étant sous-traitées à des entreprises spécialisées (Espagne, Portugal)
L'animation de réseau est confiée à une structure parapublique liée au Ministère de l'Agriculture, en général après appel d'offres public (Allemagne).
On trouve aussi des solutions mixtes, certaines fonctions étant confiées à des institutions parapubliques, tandis que d'autres sont attribuées à une entreprise privée identifiée par appel d'offres (Belgique).
Les missions des Unités nationales sont en général fort proches: l'animation du réseau national par la réalisation d'une série de prestations spécifiques. Parmi celles-ci:
Info-Hotline: recherche de partenaires nationaux et transnationaux, consultation pour les GAL, expertise, échange de bonnes pratiques entre territoire, assistance technique à la coopération entre territoires
Ateliers et séminaires
Publications comme LEADER - Magazine
LEADER Newsletter : veille informative par e-mail
Visites de terrain
Pilotage des gestionnaires des nouveaux GAL
Site Internet et bases de données
Groupes de travail thématiques entre les GAL sur des thèmes qu’ils choisissent.
Appui à la coopération transnationale
A noter que seul la France insiste sur la mise en place de réseaux interrégionaux Mission confiée à titre prioritaire à l’UNA et qui a fait l’objet conformément au cahier des charges l’objet d’un appel à projets pour la
constitution des RIA
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 3L’importance de l’UNA (suite)
Aux Pays-Bas, le réseau organise une conférence nationale annuelle qui lance un thème qui sera ensuite approfondi tout au long de l’année à travers plusieurs séminaires et ateliers organisés de façon décentralisée dans le pays.
A noter que la mission du réseau néerlandais dépasse le réseau LEADER+. Le mainstreaming de LEADER est une mission essentielle que rend possible la structure du réseau. En effet, les Pays Bas ont monté un
structure de réseau dont font partie, outre les GAL, les autres réseaux nationaux de développement rural, soit 15 réseaux au total. La plate-forme d’animation du réseau a pour mission d’analyser les expériences réussies et les bonnes pratiques, qui sont ensuite discutées avec les décideurs. Ce dispositif alimente les discussions en cours sur l’avenir du développement rural aux Pays Bas après 2006.
Il y a souvent une continuité entre LEADER II et LEADER+, les mêmes structures étant sélectionnées de nouveau (France, Allemagne, Espagne partiellement), parfois dans une composition
partenariale modifiée (Suède, Grande-Bretagne, Autriche).
Ceci signifie que l'on dispose au niveau des Etats membres de structures solides et d'équipes expérimentées, à même de compenser jusqu'à un certain point l'absence d'Observatoire au niveau européen.
L'exemple de la base de données communes pour la recherche de partenaires augure peut-être de ce que pourrait être l'animation de réseau sans pôle européen.
L'aspect très négatif de cette évolution, c'est la disparition progressive de toute dimension européenne dans la mise en oeuvre de LEADER+.
Il n'y a plus d'outil de visibilité et de reconnaissance de l'action menée sur le terrain, et LEADER+ devient peu à peu une série d'initiatives nationales complétant les programmes nationaux existant déjà (Pays en France, Proder en Espagne, Pomo en Finlande, etc.).
C'est un label de qualité et une source de financement supplémentaire, mais l'ambition de disposer d'un laboratoire européen risque fort de s'avérer vaine.
C'est d'ailleurs dans ce cadre que la France peut faire entendre une voix différente sur la nécessité d’étudier avec attention les conditions de maintien d’une initiative européenne spécifique sur le développement rural
Dans la mesure où un cadre de financement plus « régulier » est proposé aux anciens GAL et aux territoires qui n’ont plus (ou pas) besoin de mettre autant l’accent sur l’innovation
Dans la mesure où LEADER n’est pas dilué dans le second pilier de la PAC et dans ses nécessaires mesures d’accompagnement
A partir de là, le PIC LEADER peut continuer à jouer ce rôle de « sas » entre les territoires encore marqués par une approche très cloisonnée par « production » et par catégories socio - professionnelles et les territoires ayant réussi à intégrer toutes les dimensions de leur développement dans une stratégie d’ensemble.
Déjà, le programme organise sa mobilisation au travers de manifestations nationales Le séminaire de Nogent en est la première manifestation (résumé de l’évaluation ci-après)
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 3Synthèse des évaluations de la Rencontre Nationale LEADER+ à Nogent - le - Rotrou, 3-5 décembre 2002
La synthèse fait état du traitement des 73 fiches évaluatives reçues. Les fiches ne représentent donc que 17% des participants présents à la Rencontre nationale Leader+, à Nogent-le-Rotrou, les
3, 4 et 5 décembre 2002.
En règle général, les participants se déclarent "satisfaits" de leur participation aux rencontres. Toutefois, l'exploitation des questionnaires d'évaluation révèle des nuances importantes dans cette appréciation.
Des points forts... Cette rencontre a été appréciée par les participants dans la mesure où elle a tenu ses promesses. En effet, l’objectif était
symbolique: lancer le programme Leader+ en France, faire se rencontrer les divers acteurs des GAL sur le territoire français et développer l’effet réseau. En cela, la rencontre de Nogent-le-Rotrou a été un franc succès.
Les fiches d’évaluation témoignent de l’intensité et de la qualité des échanges entre les divers GAL présents et de l’importance qu’ils ont eu pour les acteurs de Leader+ : coopérations futures, échanges d’expériences entre les GAL proches géographiquement ou thématiquement….
Les GAL regrettent de ne pas avoir disposé de suffisamment de temps pour ces contacts informels, non moins essentiels. Ces échanges ont permis une prise de conscience de la nécessité du travail en réseau, du partenariat et aussi de l’activité d’animation des GAL.
La rencontre a donc été l’occasion pour les acteurs de Leader+ de s’approprier cette culture commune, cette "philosophie Leader+” et d’en repérer les divers intervenants. Les GAL se sont fortement mobilisés dans ce sens, pendant ces trois jours.
... et des points faibles On note cependant une certaine déception chez les participants. En effet, les acteurs du programme Leader+ attendaient une
approche plus concrète de Leader+ lors de ce colloque, dont ils dénoncent les allures de “grand messe”. Ainsi, le contenu a été jugé trop théorique face aux demandes concrètes des techniciens présents: objectifs, procédure, mise en oeuvre, gestion…. De plus, ils regrettent le manque d’adaptabilité des thèmes abordés par rapport à l’état d’avancement du programme (ex: coopération).
La densité du programme a limité l’approfondissement des ateliers, qui se sont cantonnés, souvent, à des discours généraux. De même, le temps des forums a été diminué, voire supprimé. De plus, l’éloignement entre les lieux de logements, de restaurations et du colloque, a accru ce phénomène. L’ensemble des participants regrette cette mauvaise gestion du temps.
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 3Synthèse des évaluations de la Rencontre Nationale LEADER+ à Nogent - le - Rotrou, 3-5 décembre 2002 (suite)
Des attentes différentes L’appréciation de la rencontre par anciens et nouveaux GAL diverge. En effet, les premiers ont souvent été déçus par le non
approfondissement de certains sujets. En revanche, les seconds se sont plaints d’avoir été submergés d’informations pas suffisamment adaptées à leurs situations de “débutants”. Il est en effet difficile de répondre aux attentes différentes de ces deux publics. La dimension européenne par l’invitation de GAL d’Etats membres n’a pas suffi à leur intégration véritable. Certains participants expriment leur frustration pour le peu de place accordé aux partenaires européens et extra-européens.
Malgré tout, les participants ont très largement apprécié l’accueil réservé durant ces trois jours dans le Perche et ont tous salué la convivialité de la rencontre. Ils soulignent, à l’unanimité, la qualité du dossier documentaire distribué à chacun.
En effet, il était complet et pratique (CD-Rom avec toutes les coordonnées des GAL sélectionnés pour Leader +, carte des GAL sur le territoire).
Des améliorations possibles Afin d’améliorer les rencontres suivantes, les personnes présentes ont fait quelques propositions. Ils souhaitent un programme moins dense
et plus à l’écoute de leurs besoins : un programme moins ambitieux, mais plus pragmatique.
Pour pallier ces lacunes, ils proposent d’organiser des séminaires complémentaires sur des thématiques précises et plus en groupes de travail. Ce sera d’ailleurs le rôle du réseau qui vient de se mettre en place. Enfin, au niveau de l’organisation pratique, ils demandent aux prochains organisateurs de concentrer dans un espace géographique restreint les divers temps du colloque, afin de ne pas perdre de temps en déplacements inutiles.
Indice général de satisfaction Appréciation générale : 2,015
2,12 = clarté des objectifs de la rencontre
1,91 = contenu de la rencontre
2,05 = méthode d’animation
1,67 = place ménagée aux échanges
1,77 = densité de la rencontre
1,99 = conditions matérielles et organisation pratique
2,1 = durée de la rencontre
2,72 = dossier documentaire
Indices : 1 = Peu satisfait ; 2 = Satisfait ; 3 = Très satisfait
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 3 Les attentes des GAL en matière de mise en réseau
Maintenant la question est de savoir, d’une part, de quels type d’échanges les GAL peuvent avoir besoin et, d’autre part, qui est à même d’organiser ces échanges
Dans le cadre de la mise en place des RIA Compte tenu de la montée en puissance de l’UNA Compte tenu de l’existence du réseau LEADER France En attendant le lancement d’un Observatoire européen En prévision d’éventuelles unités régionales d’animation (URA)
A ce titre des mises en réseaux pré - existent déjà, parfois dans la continuation de LEADER II Certains GAL mettent alors l’accent sur le caractère informel et sans structure des mises en réseau
Le GAL Pays Lunévillois se félicite de la mise en réseau informelle qui s'est mise en place en Lorraine animée par le Carrefour des Pays Lorrains et le Conseil Régional depuis plus d'un an. Il arrive également aux GAL de Lorraine de se réunir en dehors de ce cadre. Sur la question de la réflexion de mise en réseau, c'est une réflexion à l'échelle interrégionale qui a été initiée par la Lorraine à l'échelle du Grand Est (5 Régions).
Le GAL Gévaudan ne voit pas d'intérêt particulier à constituer un réseau avec d'autres régions (Auvergne notamment). Il considère en effet que pour mettre des ressources en commun, l'UNA et le réseau informel régional suffissent.
D’autres cherchent déjà à structurer leur réseau au niveau régional En Rhône-Alpes : La constitution d'un réseau entre les 12 GAL de Rhône-Alpes est en cours de discussion, le débat portant sur la structure
porteuse En Auvergne : sous LEADER II, un réseau de coordination des 9 GAL d’Auvergne, le CIGAL, avait été créé et géré par l’ARPA (Association
Régionale des Pays d’Auvergne). Les Gal d’Auvergne participant à LEADER + envisagent la reconduction de ce réseau En Lorraine : plusieurs rencontres régionales ont déjà eu lieu à l’initiative des GAL lorrains autour de thèmes spécifiques et des problèmes communs.
Ces GAL ont rédigé et transmis au CNASEA un cahier des charges reprenant leurs attentes vis à vis de la future Unité régionale d’animation (URA) . Ils souhaitent une consultation formelle sur les missions futures d'une URA, dans la mesure où ils devraient financer à 50% cette structure.
En Bretagne, région particulièrement "dotée" en GAL, les 14 GAL semblent souhaiter la mise en place d'un réseau breton avant de penser à l’interrégional (c'est-à-dire un réseau "Grand Ouest")
D’autres GAL encore souhaitent la mise en place de réseaux thématiques … Le GAL Pays du Perche souligne l'intérêt qu'il y aurait à réunir dans un même réseau les 15 GAL ayant choisit la thématique de l'« amélioration de la
qualité de la vie dans les zones rurales » Le GAL Haut chablais a découvert sur Internet l’existence de l’association des géoparcs créée suite à un projet de coopération LEADER II lancé par
la réserve géologique de Haute Provence et souhaite s’en rapprocher Le GAL Gévaudan propose une formation sur l'approche des publics-cibles Les GAL NTIC ont déjà commencé à échanger à partir de la rencontre d’octobre dans le Vendômois
…même si les échanges inter-thématiques peuvent être intéressants Par exemple entre « produits locaux » et « valorisation des ressources naturelles et culturelles »
Afin d’éviter aux GAL « produits locaux » de s’enfermer dans des logiques de filières Afin d’éviter aux GAL « Valorisation » d’oublier les éléments d’identité et les productions locales
Par exemple autour de la thématique « accueil » afin de faire profiter l’ensemble des GAL qui potentiellement sont concernés : par exemple, le thème de l’accueil au Pays d’Aurillac est pertinent pas rapport au diagnostic (dépopulation du territoire) mais c’est un thème nouveau et donc difficile à mettre en œuvre : pas d’expérience des acteurs sur ce thème d’où des difficultés à les mobiliser
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Cohérence, pertinence et propositions d’évolution du volet 3La mise en réseau : plus clair, plus direct, moins impersonnel
D’une manière générale, la première attente vis-à-vis de la mise en réseau est celle de l’opérationnalité Il semble que la formule « table ronde » ne suscite plus autant d’intérêt
L’après midi du séminaire UNA de Rennes a pu montrer les limites d’une telle formule
Les acteurs semblent souhaiter des ateliers privilégiant l’échange direct et personnalisé de GAL à GAL Même si la présence d’animateurs est souhaitée pour apporter des éléments de capitalisation et de coordination
Le succès de la mise en réseau est aussi lié à un partage plus clair des rôles entre les différents intervenants et de l’ouverture d’échanges avec les autres programmes
Trop de mise en réseau, pourrait tuer la mise en réseau … La vision d’ensemble reste ainsi à produire : Comment, à l’échelle nationale, l’UNA et Leader France interviennent par exemple en complémentarité ?
Une programmation annuelle des réunions permettrait aux GAL de s’organiser à l’avance pour y participer Ce point devrait être traité par l’adoption du programme d’actions de l’UNA lors du comité de suivi du 25 novembre À ce titre les thèmes les plus cités par les GAL pour 2004 semblent être la coopération puis l’évaluation et la sélectivité
Avec la question toujours en suspens de la mise en réseau et des échanges tournés vers l’extérieur Avec les autres territoires ruraux organisés dans la logique de LEADER + Avec les autres programmes européens pour aider les GAL à mieux appliquer, comprendre et positionner LEADER +
Un positionnement par exemple de LEADER France, du réseau consulaire, des associations d’élus est attendue sur la question des échanges entre programmes communautaires notamment sous les angles majeurs suivants :
échanges LEADER + / Objectif 2 / PAC sur le développement rural Échanges LEADER +/Interreg sur la coopération transeuropéenne Echanges LEADER+ / Objectif 2 / PRAI sur les NTIC Echanges LEADER + / Equal sur la question de l’emploi et de l’insertion sociale
Points clefsLes attentes des GAL en matière de mise en réseau portent sur l’opérationnalité et le caractère directement exploitable de ces échanges dans le cadre d’une programmation prospectiveL’approche peut alors être organisée au niveau régional (en complément ou en l’absence de RIA) même si l’idée d’échanges informels et liés à une question spécifique est aussi privilégiéeLes échanges thématiques et inter - thématiques peuvent être porteursLa question des échanges trans- programmes et inter – sites ruraux relève d’une mobilisation particulière
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L’efficience du programme :
Les premières étapes de la mise en œuvre du programme
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Les premières étapes de la mise en œuvre du programmeLe choix d’une subvention globale
La mise en place de dotations globales pour LEADER + répond à une logique expérimentale d’appropriation des politiques publiques par les territoires ruraux.
L’implication des échelons les plus proches du terrain dans la gestion des fonds structurels est un véritable défi qu’il conviendra d’analyser dans le temps.
De nouveaux acteurs locaux sont responsabilisés autour de l’utilisation directe de crédits communautaires ; ce qui est précédant en France à cette échelle.
Cette évolution notable s’inscrit dans le cadre de systèmes administratifs et financiers français plus marqués jusqu’à présent par le principe de « spécialité juridique, comptable et géographique » que par les système de mutualisation des crédits et des moyens techniques.
Même si récemment le texte sur les Pays parle de « confier à une personne publique l'exécution d'une partie du contrat de Pays », il n’existe pas en France de statut légal pour la « dotation globale » et les « organismes intermédiaires ».
Au delà, il y a un défi à plus long terme dans cette option : celui de doter les territoires ruraux de savoir-faire de gestionnaires et de leur permettre de maîtriser les procédures financières nécessaires à une gestion plus simple, rapide et lisible des crédits de développement.
Avec comme conséquence immédiate pour les fonds européens d’augmenter la rapidité de la programmation et de réduire les délais de paiements
Qui sont pour l’instant perçus par les GAL comme les deux acquis majeurs de ce nouveau système de dotation globale Même si on rencontre encore dans certains GAL, 6 mois de décalage dans les reconstitutions d’avance auprès des instances nationales
et communautaires .
C’est en ce sens que le traitement spécifique des questions de gestion entre aussi dans la démonstration du caractère « pilote » de LEADER +
dans la mesure où le système de gestion très prometteur reste conditionné par une capacité des acteurs à s’approprier le système et par une mobilisation de moyens humains et en formation adaptés.
Et une capacité à « digérer la complexité » en faveur des porteurs de projets – une capacité que les GAL à l’exemple de celui du Mercantour souhaite consolider au fur et à mesure de la programmation
dans la mesure où les GAL sont mis en situation d’assumer pleinement leurs responsabilités nouvelles dans un contexte européen et national fortement marqué par le renforcement des contrôles.
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Les premières étapes de la mise en œuvre du programme L’approche spécifique pour les organismes gestionnaires
Ainsi, sur le plan de la mise en réseau, et compte tenu des premières difficultés recensées et de l’évaluation de Nogent, une dimension spécifique semble à intégrer :
celles des personnes contribuant directement à la mise en œuvre et à la gestion du programme. À partir d’un recensement des « organismes gestionnaires »
comprenant les ADASEA et certains conseils généraux par exemple
En effet, le programme souffre comme tout programme de développement local d’un important « turn- over » de ses agents techniques
Une action spécifique à leur égard peut avoir comme objet de fidéliser et de motiver des agents qui vont être durement éprouvés notamment lors des clôtures d’exercice
En favorisant les échanges (les plus pratiques) d’expériences sur l’aspect du programme pour lequel le droit à l’erreur est très limité
L’objectif est également de permettre aux animateurs GAL de se dégager et de ne pas dépendre de ces questions de « cuisine » et de se concentrer sur l’animation qualitative
la procédure de gestion directe est par exemple quelquefois jugée « lourde », notamment en ce qui concerne les pièces à produire pour la justification des factures.
Cette impression peut avoir un effet dissuasif sur les porteurs de projet, notamment les plus petits, si le GAL ne les encourage pas à se présenter et ne se sent pas « en confiance » sur le nombre et le type de pièces à fournir
Il convient également de souligner la nécessité d’échanges rapides et stabilisés sur la façon de faire face concrètement au risque de dégagement d’office - même si les GAL obtiennent une application « différée » de la règle du dégagement d’office
Déjà le Cnasea a déjà diffusé des guides et notes pratiques à ce sujet Par exemple sur les techniques sous PRESAGE pour faciliter la saisie des factures en fin d’année
Mais l’ensemble de ces documents sont perçus comme « perfectibles » notamment sur le plan de la pédagogie Avec l’idée d’encourager l’ensemble des gestionnaires à accéder au plus vite à l’Intranet REPERE qui reste mal connu par les GAL
Ces actions d’information et de formations pourront s’inscrire – en complément des moyens mobilisés directement par les GAL – dans le cadre des crédits du volet 4 dont la consommation est en novembre 2003 la suivante :
Situation en coût total au 05/11/2003
Maquette du programme national
Programmation au 05/11/03
Payé au 05/11/03Seuil théorique du
dégagement d'office 2003
Volet IVgestion, suivi et animation
10 000 000 3 830 720 998 166 1 533 010
Etat d'avancement du volet 4 - gestion, suivi et animation- au 05/11/12003
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Les premières étapes de la mise en œuvre du programme L’organisation du CNASEA pour la gestion
Les GAL semblent attendre beaucoup du CNASEA sans pour autant avoir pour l’instant une vision clair du « qui fait quoi »
Il a été à ce titre très clairement posé que ni l’UNA ni les RIA n’ont vocation à traiter des questions de « cuisine »
La question est donc de savoir comment le CNASEA assure la plus grande fiabilité mais aussi réactivité sur des questions par exemple d’éligibilité, de fonctionnement de PRESAGE et de respect des réglementations communautaires
D’une part, des critiques sont formulées sur la disponibilité des animateurs PRESAGE (pour lesquels Leader + n’a pas été présenté comme une priorité) et sur l’adaptation de PRESAGE aux spécificités du programme (adaptation non réalisée ni même programmée en novembre 2003)
D’autre part, des demandes sont formulées pour des accompagnements et formations spécifiques autour de PRESAGE afin d’expliquer, vu des GAL, les possibilités de requêtes et d’utilisation des données et d’application des règles de gestion.
Cette fois ci la responsabilité du CNASEA et de ses DR est directement engagée Le CNASEA pourrait ainsi annoncer et mettre en oeuvre un programme complet d’intervention et de formation des acteurs
concernés par la gestion dans la droite ligne de ses premières réunions régionales et interrégionales. Certaines questions relevant directement du national D’autres de réunions techniques régionales voire interrégionales D’autre d’un traitement strictement régional en fonction des demandes des GAL
L’objectif est de fournir rapidement aux GAL le « plan d’accès » aux sources d’information sur les questions de gestion Associant à chaque type de problème un interlocuteur En rédigeant un document non « d’application des textes » mais partant des questions posées par les GAL
Cette répartition des rôles au sein du CNASEA et ce type de précisions pour les GAL semble d’autant plus importante à organiser que le risque est grand de voir des disparités entre les régions apparaîtrent et des effets de concurrence surgir entre le CNASEA et certains RIA qui ne manqueront pas d’être saisies « pour information » de certains points de « cuisine »
risques de confusion à venir compte tenu de la multiplication des acteurs et interlocuteurs sur ce terrain : DATAR, CNASEA, UNA, RIA, URA, Observatoire européen, services de l’Etat, services chargés du contrôle, cellules Europe des collectivités, organismes gestionnaires, évaluateurs …
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Les premières étapes de la mise en œuvre du programmeL’organisation interne des GAL en matière de gestion
Dans les GAL cette fois, le principal point d’alerte porte justement sur les conditions de prise en charge des fonctions de « gestion »
En effet, certains GAL, le plus souvent faute de moyens, confie à une seule et même personne l’ensemble des tâches liées à LEADER + La même personne se retrouve à animer, instruire, sélectionner, suivre, contrôler et évaluer les opérations
Ce qui n’est pas le cas par exemple dans le GAL d’Aurillac où l’animateur responsable de l’animation accueille les porteurs de projets et les guide dans le montage du dossier. La responsable de la gestion instruit ensuite les dossiers en contrôlant notamment les règles d’éligibilité.
A la base, le souci du CNASEA portait avant tout sur l’établissement de lignes et de fiches séparées pour respectivement "la gestion", "l'animation" et "l'évaluation ». Maintenant la question est celle de la séparation effective des fonctions dans l’organisation des GAL entre animation / instruction et suivi des dossiers / contrôles avec un certain nombres de problèmes qui pourront être rencontrés :
La même personne qui monte les dossiers et qui ensuite les instruit La même personne qui produit le certificat du service fait et qui participe, ensuite, aux contrôles de deuxième niveau
En tant que préconisation, une alerte pourrait être formulée auprès des GAL sur les principales erreurs à ne pas commettre en terme d’organisation compte tenu de leur responsabilité importante en cas de contrôle
Avec l’idée de procéder à une mobilisation effective des moyens consacrés à l’animation et à la gestion du programme Avec l’idée de laisser aux GAL une grande marge de manœuvre pour s’organiser dans la mesure où les principes de base sont respectés Avec l’idée de mettre l’accent sur la formation et l’information des agents concernés
Sur le plan de la mise en œuvre locale, une attention particulière et constante est certainement à porter aux « encadrements communautaires » et au respect des réglementations sur les aides d’Etat (notamment autour de l’application du « de minimis »).
Déjà le CNASEA s’est inquiété de cette dimension en soulignant quelquefois que « les fiches recouvrent une très grande diversité de types d'opération avec peu de détails ce qui rends impossible une analyse de l’éligibilité des interventions prévues ».
Avec des GAL tel celui de la Vallée de l’Ain qui ont rencontré des problèmes dû à la méconnaissance des règles de financement pour les projets dans le secteur concurrentiel et qui doivent désormais rectifier le tir.
Points clefs
En matière de gestion, une mise en réseau et un soutien renforcé aux gestionnaires pourraient être assurés. Des alertes peuvent être formulés sur le plan local sur la prise en charge des différentes « fonctions », le nécessaire respect des encadrements communautaires dans le cadre d’une organisation explicite pour les GAL de l’accès aux sources d’information sur les questions de « cuisine ».
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Les premières étapes de la mise en œuvre du programmeAnalyse des impacts et auto - évaluation des GAL
La question de l’évaluation relève d’une responsabilité à la fois nationale et locale En raison de la responsabilité de l’autorité de gestion vis-à-vis de la Commission
Afin de renseigner le rapport annuel mais aussi de répondre aux demandes de contrôles sur le respect de la piste d’audit Le déploiement national de PRESAGE doit permettre à ce titre un suivi consolidé de niveau national
Compte tenu des responsabilités de chacun de GAL au titre de leur convention Une responsabilité qui doit être partagée avec les opérateurs afin de disposer en continu de toutes les données
Afin de permettre aux acteurs évaluateurs du programme de travailler dans de bonnes conditions Comment envisager une évaluation des impacts si personne ne renseigne de manière cohérente et partagée les indicateurs ? Comment parler de « pilotage » localement si le comité de programmation ne dispose d’aucuns éléments de retour ?
Des responsabilités qui ne sont pas actuellement être correctement assumées si l’on s’en tient à PRESAGE PRESAGE est correctement renseigné par les GAL en ce qui concerne les « indicateurs BARNIER » ; le CNASEA assurant de son côté le
(re) traitement des données utiles aux rapports annuels à fournir à la Commission : le volet « obligatoire » de l’évaluation est ainsi assuré Par contre, compte tenu du choix d’indicateurs qui a été opéré (voir ci-dessous), PRESAGE n’est pas du tout perçu ni utilisé comme un
outil adaptée et opérationnel pour l’évaluation en continu du programme (ce qui peut rendre extrêmement difficile la conduite de l’évaluation finale et surtout les mesures nationale et locale des impacts spécifiques à LEADER +)
N.B. : Le choix d’indicateurs sous Présage qui a été opéré visait à associer à chaque fiche action un indicateur
Une rapide analyse de ces indicateurs (ci-contre) souligne que sur un nombre total d’indicateurs de 1553 un tout petit nombre semble réservé au suivi des résultats et impacts sur les publics cibles et sur les deux objectifs prioritaires de la commission (l’emploi et l’environnement)
Par ailleurs, le choix des indicateurs à renseigner n’a pas été effectué en concertation avec les GAL ; ce qui laisse peu d’espoirs de les voir renseigner au niveau local
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Les premières étapes de la mise en œuvre du programmeLa nécessité de rapidement réactiver de manière simple et opérationnelle la fonction évaluative de PRESAGE
En matière d’évaluation, il semble important de procéder rapidement à un travail de clarification En distinguant tout d’abord les indicateurs de réalisation des indicateurs de résultats et d’impact
Le suivi des indicateurs de réalisation localement rencontre deux difficultés : Sous PRESAGE, une bande déroulante propose des indicateurs qui ne permet aucun ajout ou modification. Or les acteurs locaux devraient
normalement disposer de la plus grande marge de manœuvre pour caler opération par opération les indicateurs de réalisations à suivre Dans les sites ensuite, il ne semble pas que les conventions et arrêtés de subvention comprennent obligatoirement une annexe / rubrique
consacrée à l’évaluation Le suivi des indicateurs de résultats se limite souvent à une appréciation sur le caractère neutre / négatif / positif sur les
quatre dimensions du développement durable Ce qui ne permettra pas véritablement d’assurer un suivi consolidé et explicite au niveau national Ce qui n’amène pas les GAL à s’interroger véritablement au delà des simples réalisations sur les résultats spécifiques et les impacts plus
globaux de LEADER sur leur territoire
De manière générale, on peut se poser la question de la pertinence de mettre en place rapidement un « minimum set » - liste d’indicateurs à renseigner a minima en insistant sur la notion de « résultats »
Cette liste pourrait s’inspirer des travaux menées pour d’autres PIC ou dans le cadre de l’Objectif 2 en matière de réserve de performance avec l’idée d’éviter que chacun des GAL ne réinventent une liste d’indicateurs
Cette liste pourrait ainsi comprendre plusieurs rubriques : Le niveau et la qualité de réalisation du programme Les retombées sur le territoire et l’évolution d’indicateurs de contexte La plus value par rapport à des interventions plus classiques, la plus value du thème fédérateur Le caractère partenarial et la capacité à toucher des publics tels que les jeunes et les femmes L’efficience des actions …
Et, dans ce cadre, l’évaluation peut être reliée dans les GAL aux travaux sur la « sélectivité » : l’intervention locale d’évaluateurs pourrait ainsi être - plutôt que de « produire encore des indicateurs » - de faire de l’évaluation un élément de meilleur pilotage du programme : en insistant sur la meilleure « rétroaction » de l’évaluation sur la programmation
Points clefsL’introduction d’un « minimum set » d’indicateurs de résultat pourrait permettre de relancer PRESAGE en matière d’évaluation et de conforter le pilotage de la programmation en disposant de « retours » sur les actions financées Le renseignement d’indicateurs par les opérateurs nécessite de rappeler la nécessité d’une annexe évaluation en tant que telle dans les conventions / arrêtés de subvention
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Eléments de conclusion et de synthèse
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La vision générale des commentaires
Leader + a réussi à générer une dynamique « pilote » lors de la sélection et du conventionnement
Par des efforts constants et cohérents mettant l’accent sur le caractère à la fois opérationnel et exigeant du programme (notamment en termes de partenariat)
Une dynamique qui prend tout son sens dans le contexte actuel Européen : réforme des fonds structurels et de la PAC
National : émergence des Pays et projet de loi sur le monde rural
Régional : décentralisation des programmes européens et contractualisation
Sa réussite dans le temps peut être confortée en travaillant les points suivants : La meilleure articulation de LEADER + avec les interventions en régions
L’organisation du « mainstreaming » autour de LEADER +
La valorisation des thématiques et les échanges inter - thématiques
Le suivi des pratiques partenariales
Le décollage effectif du volet 2, notamment en transnational
Le respect et le suivi de la sélectivité dans les GAL
Le soutien renforcé aux gestionnaires du programme
L’élaboration d’un « minimum set » pour l’évaluation
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La vision générale des recommandations 1. Le partenariat
L’équilibre Elus / Institutionnels / habitants La mobilisation des élus et les moyens d’animation La diffusion des techniques de mobilisation et d’organisation du partenariat
2. La sélectivité et la plus value La distinction recevabilité / plus value L’articulation positive par rapport à l’Objectif 2 Sélectivité et modulation des taux d’intervention
3. Le « mainstreaming » L’articulation en région du programme L’intégration de la dimension agricole Faire profiter l’ensemble des territoires ruraux des expériences « pilotes »
4. La coopération La mise en place d’un plan national d’actions : communiquer et accompagner L’organisation de « temps forts » : foire aux projets
5. La mise en réseau La clarification des rôles La programmation annuelle (échanges techniques et thématiques) Les échanges trans-programmes
6. La gestion L’organisation « subsidiaire » du CNASEA La formation et l’accompagnement des gestionnaires La séparation des fonctions dans les GAL et la mobilisation des moyens d’assistance technique
7. L’évaluation La distinction entre réalisations et résultats La réactivation de PRESAGE à partir d’un « minimum set » Les liens entre sélectivité et évaluation
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AnnexesAnnexe 1 : les monographiesAnnexe 2 : la synthèse du rapport par question évaluative
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CHÔRA (cvra) : dans la Grèce antique, le territoire de la cité, le pays, la région. L'originalité de la cité grecque (polis) résulte de l'union politique et sociale d'un territoire (chôra) et d'un centre urbain (asty). Elle offre à tous les citoyens, soumis aux mêmes lois, le droit de participer au gouvernement.
