EVALUATION

DE

LA FORMATION PROFESSIONNELLE CONTINUE

DES AGENTS DE L’ETAT

Rapport sur les aspects financiersde la formation continue des agents de l’Etat

Danièle LAJOUMARDInspecteur général des Finances

Janvier 2003

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Le présent rapport est une contribution aux travaux de l’Instance du Commissariat général duPlan, chargée de l’évaluation de la formation professionnelle continue des agents de l’Etat.

Ce rapport, qui n’engage pas l’Instance mais son seul auteur, porte sur les aspects financiersde la formation continue des agents de l’Etat et rassemble les principales données chiffréesdisponibles sur cette activité.

- Un point liminaire rappellera la place de cette formation dans l’ensemble des dépensesexposées en France au titre de la formation professionnelle.

- L’effort de formation continue de l’Etat envers ses agents sera étudié en détail aprèsune analyse des objectifs et du processus d’élaboration des indicateurs (premièrepartie).

- Pour mettre ces résultats en perspective, l’effort consenti par l’Etat sera rapproché decelui fourni par les entreprises et les autres collectivités publiques dans le mêmedomaine (deuxième partie).

- Les dispositifs de gestion et de suivi de la formation continue des agents de l’Etatseront examinés au travers des cas du ministère de l’Education nationale et duministère de l’Economie et des Finances, qui rassemblent à eux seuls plus des deuxtiers des effectifs de la Fonction publique d’Etat (troisième partie).

- Des préconisations seront présentées en conclusion.

***Les principales sources disponibles résultent de travaux statistiques qui figurent dans deuxséries de documents.

- Les données générales sur la Formation professionnelle en France sont extraites dufascicule budgétaire annuel « Formation professionnelle » établi en application del’article L 941-3 du Code de travail et annexé aux projets de lois de Finances initiales(PLF). Dans la suite du rapport, ces documents seront identifiés sous la référence«PLF » suivie de l’année de la loi de finances au titre de laquelle ils ont été présentésau Parlement. Les dernières données fournies par le document annexé au projet de Loide Finances pour 2003 (PLF 2003) concernent l’année 2000. Il présente égalementquelques données estimées relatives à l’année 2001.

- Les données d’ensemble, financières et physiques, sur la formation des agents del’Etat sont connues au travers du rapport annuel de la Direction Générale del’Administration et de la Fonction publique (DGAFP) présentant les résultats d’uneenquête effectuée auprès de chacun des ministères. Ce document « Formation desagents de l’Etat en année x » sera dénommé « Bilan DGAFP » suivi de l’année dont ilrend compte. Le dernier document disponible, publié en 2002, concerne l’année 2000(Bilan DGAFP 2000).

La liste des autres documents utilisés et des personnes rencontrées figurent en annexe.

Nota : Bien qu’ils portent sur des années antérieures à 2002, les montants figurant dans leprésent rapport ont tous été convertis en euros.

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Terminologie et conventions

Dans le présent rapport, l’expression « formation professionnelle » employée sans autrequalificatif ou déterminant, recouvre la formation continue dans le secteur privé commedans le secteur public et l’apprentissage et la formation initiale des agents publics.

1) Vocabulaire du dispositif applicable aux entreprises de l’industrie et ducommerce

L’article L.900-1 du Code du Travail distingue au sein de la formation professionnellepermanente, la formation initiale et la formation professionnelle continue (ou formationcontinue) définie comme des formations ultérieures destinées aux adultes et aux jeunes déjàengagés dans la vie active ou qui s’y engagent.

Selon le même article, la formation professionnelle continue inclut la formation paralternance. Sauf mention expresse, les statistiques présentées par le présent rapport sur laformation continue intègreront les données sur l’alternance.

En revanche, la formation professionnelle continue ne comprend pas l’apprentissage,formation spécifique définie par l’article L 117 bis-1 du Code du Travail comme une« première formation professionnelle alternée ». Toutes les données chiffrées concernant laformation continue excluent l’apprentissage.

L’article L.950-1 du code du travail instaure l’obligation pour tous les employeurs àl’exception de l’Etat, des collectivités locales et de leurs établissements à caractèreadministratif, de concourir au développement de la formation professionnelle continue enparticipant chaque année au financement de certaines actions. L’on emploieraindifféremment les expressions «participation des employeurs [ à l’effort de formation] » ou« participation financière des employeurs [ à l’effort de formation] ».

La formation professionnelle des actifs salariés dans les entreprises(ou formation des salariésdes entreprises) comprend les plans de formation, les bilans de compétences, les formationsen alternance et les congés individuels de formation (CIF).

Les formations sont assurées directement par les entreprises ou en recourant à desorganismes agréés. Une partie de l’obligation des employeurs est exécutée par desversements obligatoires ou volontaires, à des organismes paritaires collecteurs agréés(OPCA).

Les dépenses et versements concourant à cette obligation sont dites « dépenses libératoires »et sont limitativement définies quant à leur nature et aux types de formation éligibles.

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2) Vocabulaire du dispositif applicable à l’Etat

L’article L.970-1 prévoit que « l’Etat met en œuvre au bénéfice de ses agents une politiquecoordonnée de formation professionnelle et de promotion sociale semblable, par sa portée etpar les moyens employés à celle visée à l’article L.910-1. Cette politique tient compte ducaractère spécifique de la fonction publique ».

L’expression « formation professionnelle des agents de l’Etat » (ou formation des agents del’Etat) sera considérée comme recouvrant la formation (professionnelle) initiale et laformation (professionnelle) continue prévue dans son principe par l’article L.970-2.

Dans le présent rapport, l’expression formation initiale sera toujours employée au sens deformation professionnelle initiale des agents publics et ne désignera jamais les formationsscolaires et universitaires suivies antérieurement à l’entrée dans l’Administration.

Les actions de formation initiale des agents de l’Etat sont définies comme les formations quiont pour but de préparer à un emploi avant titularisation. Elles sont suivies par :- des fonctionnaires stagiaires en première titularisation issus d’un concours externe,- des fonctionnaires stagiaires en nouvelle titularisation recrutés par concours interne,- des agents promus au choix ou par voie d’examen professionnel dans un nouveau corps- des agents non titulaires au cours de leur période d’essai.

Les actions de formation continue des agents de l’Etat (hors congés de restructuration)correspondent à celles qui interviennent après la titularisation dans le corps et regroupent : - les actions de perfectionnement statutaire,- les actions de perfectionnement et/ou d’adaptation à de nouvelles fonctions,- les actions de préparation aux concours,- les congés de formation- les bilans professionnels.

Les congés de restructuration ont été créés en 1993, pour favoriser la reconversion desagents travaillant dans des services en restructuration. Le nombre de bénéficiaires étant trèsfaible (une cinquantaine par an), les statistiques concernant ces congés seront, saufindication contraire, incluses dans celles sur la formation continue.

***nota : la terminologie concernant la formation des agents des fonctions publiquesterritoriales et hospitalières sera une transposition de celle relative aux agents de l’Etat.

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Introduction

En 2000, les dépenses totales de formation professionnelle (y compris l’apprentissage)représentent en France prés de 21,7 milliards d’euros, soit 1,55% du PIB.L’Etat assure près de 38% du financement de ces dépenses, soit 8,3 milliards d’euros pour2000 (tableau 1).

Sur ces 8,3 milliards d’euros, 3,5 milliards d’euros ont été consacrés en 2000 à la formationprofessionnelle des agents de l’Etat, soit 16% des dépenses totales de formationprofessionnelle.

Au sein de la formation professionnelle des agents de l’Etat, la formation initiale représentait1,6 milliards d’euros et la formation continue 1,9 milliards d’euros (tableau 2).

Tableau 1Evolution globale des dépenses de formation professionnelle (y compris investissements)

(en milliard d’euros)1990 1995 1996 1997 1998 1999 2000*

Dépenses totales**de formationprofessionnelle

15,6 19,9 21,2 21,4 21,6 22,1 21,7

Dont partie financéepar :- Etat 7,5(48%) 8,4(42%) 8,6(41%) 8,5(40%) 8,7 (40%) 8,8(40%) 8,3(38%)- autres structurespubliques

1,5 3,4 3,7 4,1 3,9 3,8 3,6

- entreprises 6,4(41%) 7,7(39%) 8,5(40%) 8,3(39%) 8,5(39%) 8,9(40%) 9,3(43%)- ménages 0,2 0,3 0,4 0,4 0,5 0,5 0,5(source : PLF 2003)* Données provisoires pour 2000 (source DARES : Direction de l’animation de la recherche, des études etdes statistiques du ministère des affaires sociales)** En raison des arrondis, les dépenses totales ne coïncident pas toujours strictement avec le total dudétail des financements

Tableau 2Part des financements de l’Etat consacrés à la formation professionnelle des agents de l’Etat

(en milliard d’euros)1996 1997 1998 1999 2000

Total des financements del’Etat au titre de la formationprofessionnelle

8,6 8,5 8,7 8,8 8,3*

formation professionnelledes agents de l’Etat

3,1 3,1 3,1 3,2 3,5

Dont :- formation initiale 1,4 1,4 1,4 1,5 1,6- formation continue 1,7 1,7 1,7 1,7 1,9(sources : PLF 1999, 2000, 2001, 2002, 2003)

* données provisoires pour 2000

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Première partie :Mesure de l’effort de formation continue

de l’Etat à l’égard de ses agents

Trois accords-cadres triennaux sur la formation continue dans la fonction publique del’Etat ont été conclus au niveau interministériel les 29 juin 1989, 10 juillet 1992 et 22février 1996.

Le contexte et les enjeux de ces accords-cadres peuvent être résumés par le texte1 rédigépar Hugues LENOIR en 1996 :

« La loi du 16 juillet 1971 ne pouvait ignorer le droit des fonctionnaires enmatière de formation…[ et ] pose… les principes généraux du droit à la formationdes agents de l’Etat…Néanmoins, il fallut attendre la loi du 13 juillet 1983, soitdouze années plus tard, pour voir clairement et fortement réaffirmer le droit desfonctionnaires à la formation. Mais ce n’est, de fait, que la circulaire du Premierministre de l’époque, Michel Rocard, en date du 23 février 1989 et l’accord-cadredu 29 juin 1989 qui en découle, puis celui du 10 juillet 1992, qui transformèrentdes incitations et un droit général en un ensemble de réglementations complet etcohérent… Pour les observateurs, l’accord-cadre de juin 1989 visait à aligner, au-delà de lanécessaire modernisation qu’il se propose d’accompagner, les flux financier surles règles en vigueur dans le secteur privé…Cette exigence de quantificationdénotait un réel souci de mesure de l’effort consenti pour la formation, et aussiune tentative (ou une tentation) de le comparer aux pratiques du secteur privé.L’accord de juillet 1992 renforçait cette tendance puisqu’il fixait la barre à 3,2%de la masse salariale à atteindre en 1994, 3,2% représentant à l’époque lamoyenne de la masse salariale consacrée à la formation continue par lesentreprises du privé assujetties à l’obligation légale ».

Après une description des objectifs des trois accords-cadres et des processus deproduction des indicateurs (I), les principaux résultats des actions de formationcontinue seront comparés aux attentes des accords-cadres et aux évolutions de laformation initiale (II) puis analysés sous l’angle de vue des coûts de formation (III).

Il est rappelé que l’expression « formation continue » est de sens strict. Dans les développementssubséquents, ce vocable n’inclut jamais la formation professionnelle initiale.

1 extrait de l’article « Fonction publique et formation : approche comparative » par Hugues LENOIR, Actualitéde la Formation permanente, N°140 janvier-février 1996.

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I) Description des objectifs et du dispositif de mesure desrésultats de la formation continue des agents de l’Etat

La mesure des résultats de la formation continue des agents de l’Etat se fait parréférence aux objectifs assignés par des accords-cadres (I.1), à l’issue d’un dispositif decollecte d’éléments statistiques (I.2) et sur la base d’indicateurs dont il convient de fairel’examen critique pour en apprécier l’exacte portée (I.3).

I.1) Les objectifs des accords-cadres

Au fil des trois accords-cadres triennaux sur la formation continue dans la fonctionpublique de l’Etat de juin 89, juillet 92 et février 96, l’aspect privilégié de plus en plusfortement est le droit individuel des agents de l’Etat à bénéficier d’une formationcontinue. Les objectifs sont :

- l’égalité d’accès à la formation continue de tous les agents. Ce souci d’équité s’estmatérialisé, dès l’accord de 1989, par le droit, pour chaque agent, de « bénéficier, surla durée de l’accord, d’au moins trois jours de formation ». Tout en reconduisant cettemesure, l’accord de 1996 instaurait, à titre d’incitation, un traitement différencié auprofit des agents de catégorie C/D qui devaient bénéficier de quatre jours. L’accord de1996 a porté ces chiffres respectivement à 5 jours et 6 jours. Une attention particulièreest portée à l’égalité d’accès à la formation des hommes et des femmes.

- le renforcement de moyens consacrés à la formation continue par chaque ministère(exprimé en % de dépenses de formation rapportées à la masse salariale). L’accord de1989 prévoyait d’atteindre dès 1990 un pourcentage d’au moins 1,2%, et de le porter,à partir de 1992, à un niveau au moins égal à 2%. Selon l’accord de 1992, « chaqueministère poursuivra son effort » pour atteindre, au plus tard en 1994, une contributionminimale de 3,2% de la masse salariale. L’accord de 1996 visait « une contributionminimale égale à 3,8% de la masse salariale » de chaque ministère « au terme duprésent accord », soit 1998. Par ailleurs, les accords de 1989 et de 1992 avaient fixé unseuil plancher pour le financement du congé de formation : respectivement 0,1% puis0,15% de la masse salariale de chaque ministère. Il a été porté par le dernier accord à0,20% de la masse salariale des services, considérés dans leur ensemble.

Ces accords portent également sur la mise en œuvre et la promotion des outilsd’accompagnement permettant une gestion personnalisée de la formation (ficheindividuelle de formation, entretien annuel de formation).Les accords-cadres ont prévu que leur suivi serait assuré au moyen de bilans quantitatifsannuels et d’évaluations qualitatives périodiques.

Les accords-cadres devaient être déclinés dans chaque ministère en plans de formation. Ilsont, en outre, été prolongés par des accords ministériels au-delà de la période couverte parle dernier accord-cadre (1996-1998). Il est à noter que les trois ministères les plusimportants en termes de nombre d’agents, n’ont pas signé d’accord après 1998 (Educationnationale, Economie, Finances et Industrie, Intérieur).Par ailleurs, dès l’accord-cadre de 1992, l’accent a été mis sur l’intérêt des actions deformations interministérielles. L’accord de 1996 a instauré un bilan sur ce point.

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I.2) L’enquête statistique annuelle et les indicateurs

La Direction générale de l’Administration et de la Fonction publique (DGAFP ) mènechaque année une enquête statistique auprès des directions du personnel (ou de servicesd’études) de l’ensemble des ministères en vue de la confection de bilans quantitatifsannuels.

a) Périmètre de l’enquête

L’enquête porte sur les agents civils de l’Etat (y compris les magistrats), titulaires et nontitulaires. Les résultats publiés par la DGAFP portent sur l’ensemble des ministèresexcepté la Délégation à l’aménagement du territoire et à l’action régionale (DATAR). Parailleurs, le bilan du secrétariat d’Etat à l’Outre-Mer ne porte que sur la formation despersonnels de l’administration centrale sans prendre en compte les agents en service dansles DOM-TOM. De même, les données du ministère de l’Emploi et de la Solidaritén’incluent pas les formations dispensées à l’Ecole nationale de la santé publique. Enfin,certaines catégories d’agents du ministère de l’Education nationale qui, par leur statut, nebénéficient pas de formation continue (enseignants chercheurs, maître d’internat etsurveillant d’externat) sont exclues du périmètre des effectifs en fonction.

b) Données recueillies

Elles sont de deux sortes :

- Les données physiques :• Effectifs en formation• Jours de formation

- Les données financières :• les dépenses de fonctionnement et d’enseignement• les dépenses de rémunération des stagiaires

Ces données portent sur la formation continue, objet des accords-cadres, mais égalementsur la formation initiale. Les formations sont en outre différenciées selon leur nature etselon les catégories de bénéficiaires.

c) Indicateurs suivis

Les deux principaux indicateurs suivis, pour la formation continue comme pour laformation initiale, sont :

- les dépenses de formation rapportées à la masse salariale.- le nombre de jours de formation rapporté aux effectifs en fonction,

Ces indicateurs sont complétés par des éléments relatifs à la structure des populationsd’agents accédant à la formation (catégorie hiérarchique, proportion d’hommes et defemmes).

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En revanche, les agents ayant bénéficié d’actions de formation n’étant pas identifiésindividuellement d’un point de vue statistique, l’on ne peut disposer d’un indicateur quipermettrait de connaître le nombre d’agent ayant suivi au moins une formation dansl’année. La DGAFP a décidé que ce point ferait désormais l’objet d’une enquête.

Les statistiques sont présentées par la DGAFP, ministère par ministère, avec un voletpour les actions interministérielles, conformément à la logique des accords-cadre. Unesynthèse rassemblant l’ensemble des ministères est également produite.

La totalité de ces indicateurs reste suivie au-delà de l’expiration du dernier accord-cadreen 1998.

d) Le processus de production des résultats

Les résultats présentés chaque année par la DGAFP sont déterminés à l’issue d’unprocessus d’élaboration et de centralisation des données à plusieurs niveaux et reposentsur un important travail de normalisation et de retraitement réalisé par cette direction.

• La DGAFP procède à la définition de normes ex-ante pour fixer des règleshomogènes pour tous les ministères et pour assurer la cohérence de la mesurede l’effort de formation de l’Etat avec les définitions du code du travail (massesalariale, coûts de rémunération des stagiaires). Un des buts de ces normes estégalement de simplifier le travail des administrations face aux difficultés decollecte des données.

• La DGAFP diffuse chaque année auprès des différentes administrations unenote à l’appui des formulaires d’enquête, rappelant la définition des dépenseset des données physiques à prendre en compte et la méthodologie applicable.

• Chaque ministère recense, en son sein, les éléments nécessaires pourrenseigner l’enquête. Dans la plupart des ministères, le dispositif de collectedes données suppose des centralisations à plusieurs niveaux. Les donnéestransmises in fine à la DGAFP sont de qualité variables selon les ministères oules directions, en fonction du niveau d’adaptation des systèmes d’information àl’identification des données physiques ou financières.

• Les données centralisées sont retraitées par la DGAFP pour en assurer lacohérence par rapport aux normes et pour permettre la comparabilité desrésultats d’une année sur l’autre.

Les chiffres ainsi produits présentent l’avantage de constituer des séries statistiques aussihomogènes que possible. Ils constituent, de ce fait, à périmètre constant, des indicateursde l’évolution de l’effort de formation des administrations de l’Etat. Le corollaire de cettehomogénéité des chiffres est leur abstraction : il serait vain de vouloir en faire un outil demesure de la valeur absolue des dépenses exposées par ces administrations ou du nombrede jours de formation de leurs agents, même s’ils fournissent pour la plupart desministères un ordre de grandeur vraisemblable (cf. infra I.3).

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I.3) Analyse des méthodes de détermination des indicateurs

Comme toutes conventions, par nature simplificatrices et unificatrices, les normes définiespar la DGAFP peuvent créer des biais statistiques. L’application de ces normes se heurtenotamment aux particularités de l’activité de l’Education nationale et aux formesnouvelles et atypiques de formation continue des agents de l’Etat.

Le bilan annuel produit par la DGAFP rappelle le détail des normes utilisées et précise lesdéficits repérés dans la qualité des réponses à l’enquête statistique. Il appelle enconséquence à la prudence dans l’interprétation des données.

L’examen des résultats devra donc se faire en gardant à l’esprit les limites des travauxstatistiques sur la formation continue.

Ces limites concernent principalement trois points :- la délimitation des actions de formation continue recensées- l’estimation de la masse salariale et du coûts des stagiaires en formation- l’identification des dépenses hors rémunération des stagiaires.

a) la délimitation des actions de formation continue recensées

- normes relatives à la nature des formations

• La délimitation des champs respectifs de la formation continue et de laformation initiale correspond à une terminologie ancienne qui n’est plustotalement adaptée au contexte actuel. En conséquence, les ministères sontamenés à confectionner deux séries de statistiques : les unes exclusivementdestinées à l’enquête DGAFP, les autres servant à la gestion interne de laformation et à la présentation du bilan social au comité technique paritaireministériel2. Les écarts entre les deux séries de résultats sont souventsubstantiels3. Au-delà de la question de la délimitation des formationsinitiales et continues, la nature des actions entrant dans le champ de laformation continue n’est pas définie par un référentiel précis qui seraitpartagé par l’ensemble des ministères et qui structurerait les applicationsinformatiques enregistrant les actions de formation. Le contenu de la formationcontinue est, de ce fait, plus ou moins extensif selon les ministères et lesdirections (inclusion d’action d’information, de réunions de servicesélargies...). La délimitation du champ est, au demeurant, parfois délicate4.

2 A titre d’illustration, des stages non statutaires d’adaptation à l’emploi qui prolongent de plus en plusfréquemment la phase de formation initiale, sont classés en formation continue pour les besoins de la DGAFP eten formation initiale pour les besoins internes de certains ministères.3 Outre la classification différente des actions de formation, une partie de l’écart est due à des différences dans laméthode de calcul des effectifs, de la masse salariale. Tous facteurs d’écart confondus, la différence globaleentre les deux séries de résultats peut atteindre 0,5% voire 1% de la masse salariale soit jusqu’au quart ou aucinquième du montant des actions de formation continue (en ordre de grandeur).4 Outre la délicate distinction formation-information, d’autres situations peuvent donner lieu à discussion. Parexemple, l’entraînement obligatoire au tir des personnels de surveillance des douanes constitue-t-elle une actionde formation ou s’agit-il d’ une obligation de service répondant à des impératifs de sécurité sans lien avec l’idéede formation continue ?

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• Les formations à l’hygiène et à la sécurité sont intégralement exclues duchamp de l’enquête car elles sont répertoriées et suivies dans un autre cadre etfont l’objet d’une enquête ad hoc. Cette exclusion est par ailleurs cohérenteavec la réglementation applicable aux entreprises qui ne peuvent considérer cetype de frais de formation comme des dépenses libératoires au titre de laformation continue. Cependant, cette même réglementation prévoit que desactions de formation « hygiène et sécurité » peuvent entrer dans le champ de laformation continue des entreprises, au sens de l’article L 900-2 du code dutravail, lorsqu’elles permettent, notamment, l’acquisition ou leperfectionnement des connaissances nécessaires à l’exercice d’un métier oud’une technique. Pour l’Education nationale qui, entre autres ministères, estconcernée par des actions répondant à cette définition, la minoration desstatistiques de formation continue peut apparaître négligeable au niveau global(de façon sommaire, moins de 2% des stagiaires de l’année 2000 et moins de1% des jours de formation5 ). En revanche, et sous réserve d’un tri plus précisdes actions, l’impact est sensible pour les personnels de catégorie C : lesformations « hygiène et sécurité » correspondant aux priorités nationales del’année 2000, ont concerné 9 437 agents d’exécution ce qui équivaut à 8% dunombre de stagiaires répertoriés dans les statistiques sur la formation continuede ces personnels.

- normes relatives au temps de formation

• Seuls sont décomptés les stagiaires et les heures de formationcorrespondant à des actions de formation suivies pendant le temps detravail. Cette règle élimine du champ de l’enquête sur les élémentsphysiques, la plupart des formations ne prenant pas la forme classique desstages dit « présentiels6 ». Il s’agit notamment des cours par correspondances,pour lesquels les temps de formation seraient difficiles à cerner, ainsi quel’essentiel de l’auto formation7 réalisée hors du poste de travail et en dehorsdes heures normales de travail. En revanche, les dépenses de formation doiventinclure les frais d’inscription aux cours par correspondance payés par lesadministrations et le coût des ressources pédagogiques et matériels supportsmis à disposition des personnels pour l’auto formation. Cependant, ce pointn’est pas expressément indiqué dans la note annuelle de la DGAFP, et lerecensement de ces dépenses n’est pas toujours spontanément effectué danstous les ministères. Le nombre d’heures de formation éludées au titre de cesformes « atypiques » de formations peut être estimé, à dire d’expert, à un ordrede grandeur inférieur à 10% de l’ensemble de la formation continue.

5 Source statistique : Ministère de l’Education nationale, Direction des personnels administratifs, techniques etd’encadrement (DPATE). Les actions « hygiène et sécurité » prises en compte sont celles correspondant auxpriorités nationales suivies de façon particulière par la DPATE.6 Stages organisant le face à face pédagogique par la présence physique des stagiaires et des formateurs dans lemême espace.7 sous des formes diverses : accès à un corpus « statique » sur support informatique, « e.learning » interactif,ateliers de langue etc.

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• La notion de formation sur le temps de travail est plus particulièrementproblématique pour le personnel enseignant de l’Education nationale pourlequel les obligations statutaires ne coïncident pas nécessairement avec letemps de travail réel. Selon une enquête8 de la Direction de la programmationet du développement, le temps de travail des enseignants du second degrépendant l’année 2000 correspond aux heures de travail rémunérées (heuresd’enseignement dues au titre des obligations réglementaires de service, heuressupplémentaires et décharges de services) qui représentent une moyenne de 19heures 20 par semaine, ainsi qu’à des heures de travail hors enseignement àhauteur de 20 heures 27 par semaine en moyenne, mais également à unefraction des jours de congés (19,4 jours par an en moyenne) consacrés à desactivités de nature professionnelle, dont la formation continue (« universitéd’été »...).

• De même, la DGAFP a défini des règles de conversion des unités de temps( une année = 225 jours, une journée = 6 heures…) pour permettre auxadministrations d’exprimer les durées de stage en nombre de jours deformation. Ceci conduit à des approximations qui peuvent créer desdécalages significatifs9. Comme l’indique le bilan annuel de la DGAFP « cesrègles sont appliquées à tous les ministères, y compris à l’Education nationale,bien que ce choix puisse être discuté pour ce dernier ». Ce même bilanprécise que « la formation dans les écoles est, en général, organisée en annéescolaire n-n+1. Le choix est alors fait d’affecter 12 semaines, soit 60 jours, surl’année n et 165 jours sur l’année n+1 ». C’est le service des Etudes duministère de l’Education nationale qui procède à ce retraitement, par naturesommaire.

b) l’estimation de la masse salariale et du coût des stagiaires en formation

- des données retraitées à partir du fichier de paie de l’INSEE

• Les dépenses de rémunération des stagiaires et la masse salariale ne sontpas, in fine, issues des données fournies par les ministères. Par soucid’homogénéité, elles sont recalculées pour chaque ministère à partir del’exploitation du fichier de paie élaboré par l’INSEE au 31 décembre dechaque année pour répondre à divers besoins statistiques. Ce fichier fournit,par catégorie et genre, le nombre des agents payés et les montants desrémunérations, indemnités et primes comprises. Les agents non titulaires sontclassés dans la catégorie d’agents titulaires à laquelle les conditions de leurscontrats les apparentent.

8 Source : Temps de travail des enseignants du second degré en 2002. Carine GIRIEUD. Note d’information02.43. octobre Ministère de l’Education nationale.9 Ainsi les deux heures hebdomadaires d’entraînement au tir des personnels de surveillance des douanes setraduisent par le décompte d’une demi-journée. Ce calcul porte sur plus de 8000 personnes.

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- l’ évaluation de la masse salariale

• La masse salariale est définie comme l’ensemble des revenus bruts versés auxagents civils de l’Etat (hors charges patronales), de façon cohérente avec lanotion utilisée pour la mesure de l’effort de formation des entreprises. LaDGAFP évalue la masse salariale en affectant à chaque catégorie d’agentun revenu brut annuel moyen calculé à partir des données du fichier depaie INSEE.

• Le point délicat de la méthode est le traitement des non titulaires dans lefichier de l’INSEE. C’est une des sources possibles des divergences entre lesagents payés et les agents en fonction évoquées par l’annexe méthodologiquedu bilan annuel de la DGAFP. Selon cette dernière direction, la plupart desdifficultés de traitement ont été résolues, cependant la masse salariale peutencore se trouver gonflée par la prise en compte de personnels payés à lavacation (exemple médecins membres de jurys d’examen) qui devraient êtreexclus du périmètre pris en compte pour le calcul de l’effort de formation.L’on ne saurait cependant exagérer l’impact de ces scories et la massesalariale reconstituée par la DGAFP peut être considérée comme uneapproximation satisfaisante pour ses besoins statistiques.

- l’évaluation du coût salarial des stagiaires

• Le coût salarial des stagiaires correspond au salaire brut et aux chargespatronales, en cohérence avec la définition de l’effort financier des entreprisesen matière de formation. Ces coûts sont évalués en appliquant à chaquecatégorie d’agents en formation un indice majoré moyen déterminé àpartir du fichier de paie de l’INSEE au 31 décembre. Le traitement brutannuel ainsi calculé est complété de l’indemnité de résidence, du supplémentfamilial de traitement et des primes estimées en pourcentage du traitement brutannuel. Le coût journalier d’un stagiaire s’obtient en divisant le coût annuelainsi calculé par 225 jours.

• Cette méthode qui a le mérite de la simplicité et de l’homogénéité, peutcependant créer un biais dés lors que la rémunération moyenne des agentsen formation d’une catégorie ne correspond pas à la rémunérationmoyenne des agents en fonction dans la même catégorie (ce que l’onappellera « l’absence d’homothétie »). Pour éviter partiellement ce biais, laDGAFP applique des barèmes différents selon les types de formation initiale :le coût journalier d’un fonctionnaire stagiaire en première titularisation, apriori au bas de l’échelle de rémunération de sa catégorie, est moindre danstoutes les catégories hiérarchiques que celui d’un agent en formation initialeaprès changement de corps. Ce correctif à larges mailles (ce qui est inévitablesi l’on veut garder sa simplicité au système) n’a pas son pendant pour laformation continue : il n’existe dans ce domaine qu’un seul coût journalier parcatégorie10.

10 Cf. barème de rémunération établi par la DGAFP pour l’année 2000 infra 1ère partie III.1 tableau 14.

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• Sachant que le coût salarial (hors indemnités liées à la formation)représente 65% des dépenses de formation continue (70% pourl’Education nationale), il convient de mesurer l’impact d’une éventuelleabsence d’homothétie au sein de chaque catégorie hiérarchique entreagents en fonction et agents en formation continue. Faute de pouvoirdisposer d’éléments directs de calcul, une appréciation peut être portée sur labase des données suivantes11 :

- La dispersion des salaires dans la fonction publique d’Etat est assez faible :la dispersion des salaires nets (primes comprises) était de 2,4 en 2000 (horsles deux centiles extrêmes).

- Cette dispersion est plus élevée au sein de la catégorie A (prés de 3) quedans les catégories B et C (aux alentours de 2).

- La fonction publique d’Etat comporte un nombre élevé de cadres A : 45%des agents civils de l’Etat occupent un poste de catégorie A. Mais 80% deces cadres A appartiennent au personnel de l’Education nationale. Danscette administration, le pourcentage d’agents de catégorie A atteint prés de63% .

- Les cadres sont les premiers utilisateurs de la formation continue (50%des jours de formation continue ont pour bénéficiaires des cadres decatégorie A ; ce pourcentage est de 73% pour l’Education nationale).

- Les agents de 50 ans et plus constituent 30% des agents civils de l’Etat(32% à l’Education nationale) et 36% des cadres A de l’ensemble desministères (avec la même proportion à l’Education nationale). L’âge moyendes titulaires civils est relativement élevé : il était de 41 ans en 2000 pourl’ensemble des agents civils de l’Etat et de 42 ans pour les personnels del’Education nationale (y compris l’enseignement supérieur ce qui élève lamoyenne).

- En raison des logiques de carrière à l’œuvre au sein de la Fonctionpublique d’Etat et des mécanismes de prise en compte de l’ancienneté, lesagents les plus âgés représentent une bonne part des agents les mieuxrémunérés dans chaque catégorie.

- L’enquête du Céreq12 montre que le taux d’accès à la formation des agentsfléchit après 50 ans même s’il reste élevé au delà de cet âge contrairementau constat fait pour les salariés des entreprises (taux d’accès à la formationde 50% pour les agents de l’Etat de 20 à 50 ans, de 43% pour les agents de50 à 54 ans , de 33% pour ceux de 55 ans et plus).

11 pour la plupart issues du rapport annuel mars 2001-mars 2002 « Fonction publique de l’Etat »12 Centre d’étude et de recherche sur les qualifications, référence en annexe in fine

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Il résulte de l’ensemble de ces éléments deux conséquences :

- l’application de la méthode de calcul forfaitaire du coût salarialdécrite supra est de nature à créer un biais statistique surtout limité à lacatégorie A et, par voie de conséquence, plus particulièrement sensible,a priori, à l’Education nationale,

- compte tenu de la faible dispersion des salaires et d’un comportement del’ensemble des agents relativement homogène au regard de la formation , lebiais statistique éventuel n’est pas de nature, de façon générale, àenlever leur caractère significatif aux résultats.

- le cas de l’Education nationale, plus exposé au risque d’un biaisstatistique important, mérite cependant un examen plus approfondi .Les éléments recueillis auprès de la Direction des enseignements scolaires(DESCO) et de la Direction des personnels administratifs, techniques etd’encadrement (DPATE) du Ministère de l’Education nationale montrentune répartition des stagiaires assez représentative du poids des différentscorps au sein de la catégorie A. Par ailleurs, l’âge moyen des agents enformation continu est proche de la médiane des âges des personnels enfonction (hors enseignement supérieur). Dès lors, l’ordre de grandeurd’un éventuel biais statistique ne saurait être exagéré. Cependant,compte tenu de l’effet de masse, un simple écart de 5% entre le salairenormatif des agents de catégorie A13 et le salaire réel des stagiaires demême catégorie a un impact de 24 millions d’euros sur le total destraitements des stagiaires (soit 3,5% de ce total). La sensibilitécorrespondante sur l’effort de formation (mesuré par le ratio « dépenses deformation continue sur masse salariale ») est de 7 centièmes de point : à titred’illustration, la correction d’un éventuel biais à la baisse de 5%, porterait leratio 2000 de 2,95% à 3,02%.

- identification des indemnités versées aux stagiaires liées à la formation

Au coût salarial des stagiaires s’ajoutent les indemnités liées à la formationversées aux stagiaires (transport et hébergement). Le montant de cesindemnités n’est qu’imparfaitement identifié par les directions. Certainsministères, au demeurant parmi ceux ayant les moins d’effectifs recensés dans lepérimètre de l’enquête, ne font apparaître aucunes indemnités de ce type : leministère des Affaires Etrangères, les ministères en charge de la Mer, del’Outre-Mer, de la Jeunesse et des Sports ainsi que les services du Premierministre. A noter que (hors ces ministères), ces indemnités représentent plus de8% des dépenses de formation continue en 2000.

13 en valeur absolue 11,5 euros par stagiaire et par jour (soit 5% de 229,59 euros) cf. barême dans bilan DGAFP2000.

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c) l’identification des dépenses hors rémunération des stagiaires

Les dépenses hors rémunération des stagiaires ne constituent qu’une faiblepart des dépenses de formation (20% à l’Education nationale, 25% pour lesautres ministères)14. La faiblesse relative de ces dépenses dites« d’enseignement et de fonctionnement » s’explique par deux séries deraisons : une identification plus ou moins précise des dépenses correspondant àla formation continue et un large recours à des formateurs internes dont larémunération « de base » n’est pas identifiée dans une logique de recherche decoûts complets.

- une identification plus ou moins précise des dépenses de formation continue par lesministères

• Le mode de suivi budgétaire et, surtout, la disposition d’applicationsinformatiques adaptées, sont à ce stade, déterminant : les dépenses deformation sont soit identifiées par un ou plusieurs chapitres budgétaires dédiésà la formation (sans que ces chapitres regroupent pour autant tous les frais liésà la formation) soit classées avec d’autres dépenses sur des chapitres ayant unobjet plus large ou affectés à des dépenses par nature. En l’absence dedispositif analytique, l’identification des dépenses ayant la formation pourfinalité, nécessite soit un important travail de tri soit des estimations assezforfaitaires.

• Les structures de formation initiales de nombreux ministères contribuentlargement, et de plus en plus, à la formation continue. Là encore, l’absence decomptabilité analytique ne permet pas une ventilation très précise des fraisimputable à la formation continue15.

• S’agissant plus particulièrement du Ministère de l’Education nationale,les dépenses autres que le coût des stagiaires, ne sont, pour l’essentiel, pasdéterminées à partir des dépenses réelles constatées. Elles sont extraites desdocuments budgétaires indépendamment des dépenses réellement exposées.Plus précisément, les chiffres utilisés sont le montant des crédits ad hoc fixépar la loi de finances initiale, majoré des reports et minoré des annulations decrédits. Seuls les frais de certains personnels (« ITARF », filière bibliothèque)sont issus des remontés d’enquête mais donnent lieux à des extrapolations.Enfin, les congés formation figurant dans le bilan ne sont pas les congésréellement utilisés mais l’identification des moyens ouverts par les lois definances (postes budgétaires).

14 Pour mémoire, les frais hors salaires des stagiaires représentent la moitié des dépenses de formation desentreprises de l’Industrie et du Commerce.15 Cette remarque ne porte que sur l’aspect statistique, elle ne signifie pas qu’il y aurait , nécessairement, uneanomalie budgétaire. En effet, les crédits sont souvent ouverts par nature ou , lorsqu’ils sont spécialisés pour laformation, ils s’accompagnent souvent d’une fongibilité des crédits pour la formation initiale et la formationcontinue.

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• Les dépenses hors rémunération des stagiaires sont globalisées dans lesstatistiques transmises à la DGAFP. Doivent cependant être identifiéesséparément les indemnités des formateurs rémunérés selon le décret du 12 juin1956 modifiés16. Selon les précisions de la DGAFP dans l’annexeméthodologique de son bilan annuel, «peu de ministères fournissent cetteinformation. Les résultats sont donc à interpréter avec réserve ». A noter que,si le ministère de l’Education nationale ne fait pas apparaître d’indemnités decette nature, le montant des vacations et heures supplémentaires desformateurs est cependant inclus dans le total des « dépenses d’enseignement etde fonctionnement ». Il s’agit au demeurant de l’essentiel des dépenses del’espèce. Ces attributions ne se font pas dans le cadre de règles qui définiraientle statut des formateurs internes de formation continue au sein de l’Educationnationale, d’où des rétributions empiriques et des pratiques hétérogènes selonles académies.

- un recensement de dépenses exposées et non une recherche de coûts

• Les dépenses de formation ne sont pas des coûts complets et sontclairement affirmées comme n’ayant pas cette valeur dans les documentsde la DGAFP : le recensement des dépenses porte sur les seuls frais payésdans l’année par l’Etat et n’inclut pas les charges qui ne donnent pas lieu àdébours par l’administration organisant la formation. Le calcul des coûtscomplets serait au demeurant difficile avec un dispositif comptable à vocationbudgétaire enregistrant, à ce jour, les seules dépenses décaissées et non descharges calculées.

• C’est ainsi que, l’amortissement des immobilisations corporelles n’étant, pourl’instant, pas pratiqué dans la comptabilité de l’Etat, il n’est pas calculé dequote-part de l’amortissement des matériels, propriété de l’administration,utilisés pour des actions de formation. La prise en compte de ces chargescalculées aurait cependant un impact assez faible sur les coûts de formationdont l’essentiel correspond à des frais de personnels.

• A l’inverse des indemnités et vacations versées aux formateurs identifiées dansun certain nombre de ministères (cf. supra), la part de rémunération « debase » des formateurs occasionnels internes correspondant au tempsconsacré aux actions de formation n’est pas calculée17 alors même qu’ils’agit d’un coût d’opportunité qui fait partie des dépenses libératoires del’obligation de formation des entreprises. Elles peuvent en effet décompterdans leur effort de formation le salaire correspondant aux heuresd’enseignement des formateurs (à l’exclusion des heures de préparation)majoré des charges sociales patronales légales. Il n’est pas exigé que cepersonnel enseignant n’exerce pas d’autres fonctions dans l’entreprise.

16 Décret n°56-585 du 12 juin 1956 portant fixation du système général de rétribution des agents de l’Etat ou despersonnels non fonctionnaires assurant à titre d’occupation accessoire soit une tâche d’enseignement, soit lefonctionnement de jurys d’examens ou de concours.17 bien qu’une ligne « autres rémunérations » du questionnaire d’enquête ait, en théorie, vocation à recevoir cetteinformation

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Contrairement aux points précédents, l’absence de prise en compte de larémunération des formateurs occasionnels en tant que coût d’opportunité estd’un ordre de grandeur plus substantiel.

• Bien entendu, cet impact se concentre sur les ministères qui fontprincipalement appel à des ressources internes de formation tandis que lesministères qui recourent presque exclusivement à des structures externesde formation peuvent exciper de coûts proches d’une logique de coûtscomplets. Il en résulte des écarts de « dépenses d’enseignement et defonctionnement » par stagiaire allant du simple au double, voire au triple.Cette différence de méthode devra être présente à l’esprit lors de l’examendétaillé des résultats des différents ministères et lors de l’étude des coûts deformation .

• Pour le ministère de l’Education nationale qui représente à lui seul prés de60% des jours de formation stagiaires, la formation continue estprincipalement assurée par les pairs : des ressources internes sont utiliséesdans plus de 80% des actions de formations18. En prenant l’hypothèse d’unjour formateur pour 25 jours de formation stagiaires et en supposantarbitrairement que le traitement des formateurs est en moyenne supérieur de20% au traitement moyen des stagiaires de catégorie A, le coût d’opportunitédes heures consacrées à assurer des formations par des personnels duministère peut être évalué, pour l’année 2000, à environ 38 millionsd’euros19, ce qui équivaut à prés de 21% des « dépenses d’enseignement et defonctionnement » soit prés de 4% des dépenses totales de formation continue.Rapporté à la masse salariale, le coût éludé est de 11 centièmes de points (àtitre d’illustration, le ratio « dépenses de formation continue sur massesalariale » de l’année 2000 passerait de 2,95% à 3,06%). Bien entendu, lanotion de coût d’opportunité n’est pertinente que dans les cas où les formationssont dispensées pendant le temps de travail rémunéré du formateuroccasionnel, ce qui renvoie à la difficulté déjà évoquée supra de définition etd’identification du temps de travail des enseignants.

• Enfin, il convient de noter que les ministères qui mènent des actions deformation continue au profit des personnels d’autres administrations (hors ducadre strict des « actions interministérielles ») répercutent très rarement lesdépenses qu’ils ont exposées, sur les administrations bénéficiaires. Il en résulteque les « dépenses d’enseignement et de fonctionnement » correspondant à cesactions restent généralement hors du champ de l’enquête. Dans le cascontraire, les « dépenses d’enseignement et de fonctionnement » des ministères« formateurs » sont majorées au regard des journées de formation dont ontbénéficié leurs propres stagiaires, d’où des coûts journaliers légèrementsurestimés. Les ministères bénéficiaires des actions se trouvent dans lasituation inverse.

18 estimations des deux directions en charge de l’essentiel des personnels , DESCO et DPATE19 soit 3 408 milliers de jours stagiaires divisés par 25 = 136 milliers de jours formateurs multipliés par 276 euros(soit 120% de 230 euros, traitement journalier moyen des stagiaires de catégorie A hors indemnités liées à laformation) = 38 millions d’euros

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Au total, compte tenu de la prépondérance du coût salarial des stagiaires et ducaractère normatif de la détermination des résultats, le ratio financier (dépenses deformation continue sur masse salariale) apparaît largement comme la transpositiondu ratio physique (nombre de jours de formation sur effectifs en fonction) pondérépar les catégories hiérarchiques d’agents stagiaires. La crédibilité des résultats dépenddonc au premier chef de la fiabilité des données physiques.

Le Ministère de l’Education national apparaît comme celui qui appelle le plusd’interrogations sur la pertinence de ces données physiques. Il est, aussi, le plus sensibleaux biais que peuvent créer les conventions de chiffrage. L’opinion du rédacteur duprésent rapport est que les statistiques concernant ce ministère ne traduisent que trèsapproximativement la réalité de la formation continue dans ce ministère. Cependant, àcondition d’envisager les chiffres obtenus comme des ordres de grandeurs, les tendancespeuvent être considérées comme significatives.

Pour les autres ministères, l’opinion du rédacteur du présent rapport, est qu’en l’absencede difficultés majeures concernant les données physiques, les indicateurs utilisés dans lesbilans annuels de la DGAFP donnent une représentation acceptable de la réalité desdépenses.

Cependant, l’absence de calcul des coûts complets (à tout le moins celui du coûtd’opportunité des formateurs occasionnels internes) crée une distorsion entre lesministères selon qu’ils s’appuient sur des formateurs occasionnels internes ou qu’ilsachètent les services de structures externes de formation. Dès lors, les résultatsphysiques permettent des comparaisons plus pertinentes que les données financières.

NOTA : dans tous les tableaux du présent rapport, les résultats sont présentés tels qu’ilsfigurent dans les documents DGAFP.

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II) Les résultats

Les résultats des actions de formation continue seront tout d’abord examinés au regarddes objectifs assignés par les contrats-cadres (II.1) puis seront complétés des résultatsde la formation initiale (II.2). Sachant que les séries statistiques disponibles s’arrêtent à2000 et que cette année marque, pour plusieurs ministères, le début d’un nouveau cycledémographique avec des départs en retraite nombreux et des recrutements massifs, ilconviendra de s’interroger plus spécialement sur la portée des chiffres concernantl’année 2000 : constituent-ils un point d’inflexion par rapport aux tendances à lastagnation enregistrées depuis 1995 (II.3) ?

II.1) Résultats des actions de formation continue au regard des objectifs descontrats-cadres

Les résultats examinés ci-après , globalement puis par ministère et dans le cadre desactions interministérielles, comprendront :

- un ratio financier : les dépenses de formation rapportées à la masse salariale (ratioreprésentant l’« effort financier »)

- un ratio physique : le nombre de jours de formation rapporté aux effectifs en fonction.

a) résultats globaux des actions de formation continue, y compris et hors Educationnationale, de 1989 à 2000

Par leur nombre (plus de la moitié des agents de l’Etat) et leur structure (plus de 60% decadres de catégorie A), les personnels du Ministère de l’Education Nationale pèsent d’unemanière particulière dans les actions de formation continue des agents de l’Etat.De plus, les difficultés statistiques se concentrent plus particulièrement sur ce ministère.C’est pourquoi, les indicateurs globaux produits par la DGAFP distinguentsystématiquement la formation dans cette administration et dans les autres ministères.Le présent rapport reprendra cette distinction.

Les chiffres commentés sont extraits du tableau 3 infra.

• L’effort financier de formation continue de la Fonction publique, prisedans son ensemble, est conforme aux objectifs des accords-cadres jusqu’en1997 (inclus). L’année 1995 marque le pallier, situé autour de 3,4%, surlequel s’est peu ou prou stabilisé l’effort de formation, (3,4% puis 3,3% dela masse salariale, avant de remonter à 3,5% en 2000). Cette stabilisationde l’effort financier n’a pas permis d’atteindre l’objectif de 3,8% fixé pour1998, terme de la période triennale couverte par le dernier accord-cadre. Lenombre de jours de formation par agent est décroissant, en tendance, surla totalité de la période sous revue. Cependant, les résultats en terme dejours de formation rapportés aux effectifs se situent à un niveaulargement supérieur à l’objectif de 3 jours (accords-cadres de 1989 et de

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1992) puis de 5 jours de formation par agent (contrat-cadre de 1996)répartis sur la totalité de la période triennale couverte par chaque accord.Les statistiques globales ne permettent pas de vérifier que tous les agents ontbénéficié d’une formation sur chaque période triennale.

• Dans cet ensemble, le ministère de l’Education nationale atteint desrésultats parallèles en tendance mais inférieurs à la moyenne des autresministères. Les dépenses de formation continue de l’Education nationalerapportées à la masse salariale de cette administration sont en dessous del’objectif depuis 1995 (3% pour un objectif de 3,2% à cette date pour atteindre2,7% en 1998 contre 3,8% attendu20). Elles se sont stabilisées autour duchiffre de 1996 (2,8% de la masse salariale, puis 2,7% pour remonter à2,8 en 1999 et 2,9% en 2000). Le ratio physique s’est stabilisé depuis 1996entre 3 jours et 3,3 jours par agent et par an, ce qui, statistiquement,répond à l’objectif général du dernier accord-cadre de 5 jours cumuléssur une période de trois ans. L’objectif particulier (6 jours sur trois ans)concernant la formation continue des personnels de catégorie C n’est, lui,pas atteint (5,7 jours cumulés sur la période 96-98). Le nombre de jours deformation de ces personnels d’exécution baisse sur la durée pour atteindre en2000 un niveau de moitié inférieur à la moyenne constatée dans les autresministères21.

Au delà du constat portant sur le caractère systématiquement inférieur, depuis1992, de l’ensemble des résultats de l’Education nationale par rapport à lamoyenne des autres administrations, il convient de relever le décalage existantentre les résultats financiers et les résultats physiques. C’est ainsi que le ratiofinancier présente, de façon relativement constante, un écart de 35% parrapport au ratio calculé pour les autres administrations tandis que le ratio« nombre de jours de formation continue sur effectifs en fonction » s’écarte enpermanence de 20% environ de la moyenne des autres ministères. Cettedistorsion peut être considérée comme caractérisant la difficile prise en comptede certains éléments financiers (cf. aspects méthodologiques analysés supraI,3).

Pour le reste, l’importance et la constance de l’écart des résultats de ceministère par rapport à celui de l’ensemble des autres administrations, traduitnon seulement le caractère incertain de la collecte des données physiques maisaussi une réelle différence de comportement au regard de la formationcontinue. Les explications et données recueillies auprès des deux principalesdirections en charge des personnels enseignants (DESCO) et non enseignants(DPATE) ne font pas apparaître de gestion malthusienne de la formationcontinue. Les moyens budgétaires affectés à la formation continue sontglobalement suffisant (cf. troisième partie). De même, l’examen des taux desatisfaction des demandes de stages est élevé22.

20 Il s’agit de l’objectif général visé par l’accord –cadre. Cet objectif n’ a pas été relayé, pour l’Educationnationale, par un accord ministériel.21 sous réserve de l’observation faite supra (II) concernant les formations à l’hygiène et à la sécurité quiconduirait à revaloriser ces ratios sans cependant en changer radicalement l’ordre de grandeur.22 pour les seuls personnels non enseignants : 88,29% en 2000 toutes catégories confondues

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D’autres facteurs apparaissent plus déterminants23notamment la difficulté àdéfinir la place et le rôle de la formation continue dans le secteur del’enseignement et l’absence de relais de type « managérial » propres àimpulser des actions dans ce domaine. Des évolutions sont en cours depuis1998 pour répondre à ces difficultés24 mais les éventuels effets de cesévolutions ne sont pas perceptibles à l’horizon statistique du présent rapportqui se limite à l’année 2000.

Un autre élément d’explication de la situation de la formation continue àl’Education nationale peut être une forme « d’effet d’éviction » créé par uneformation initiale longue et très structurée par rapport à la formation continuequi se trouve décalée vers des phases assez avancées de la carrière. (cf. infraII.2).

• A l’inverse, les résultats des autres ministères, considérés globalement,sont très nettement supérieurs aux objectifs des accords–cadres, sur toutela période examinée. Pour 1998, les dépenses atteignent 4,3% de la massesalariale, dépassant ainsi d’un demi-point l’objectif assigné. En ne tenant pascompte du point haut de 1996 (4,6% de la masse salariale) qui résulte pourpartie de raisons méthodologiques, l’on constate qu’un pallier est atteint en1995. A partir de cette date, l’effort financier se stabilise à 4,3%, jusqu’en2000 où il atteint 4,5%. De même, le ratio « nombre de jours de formationrapporté aux effectifs » se stabilise à partir de 1995 à 3,8 ou 3,9. L’effortde formation mesuré en nombre de jours de formation par agent apparaîtcroissant pour les personnels de catégories C .

.

23 il est par exemple intéressant de relever que, pour les personnels non enseignants, si le taux d’assiduité auxstages (défini comme la participation aux 2/3 du stage) des agents de catégories B et C atteint 90% , il ne dépassequ’à peine 50% pour la catégorie A et, en son sein seulement 47% pour l’encadrement, au sens statutaire duterme24 ces évolutions ont consisté à donner un rôle prépondérant et une suffisante autonomie aux recteurs en matièrede formation continue et à affirmer le rôle d’accompagnement des politiques d’enseignement de la formationcontinue (Cf. 3ème partie).

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Tableau 3Résultats globaux des actions de formation continue – y compris congés spécifiques- de la fonctionpublique d’EtatLes chiffres entre parenthèses donnent les objectifs et les résultats spécifiques à la catégorie C/D

dépenses de formation continue rapportées àla masse salariale

nombre de jours de formation continuerapporté aux effectifs en fonction

Période Objectifsannuels

Résultats annuels Objectifstriennaux

Résultats annuels **

Hors EN EN ensemble * Hors EN EN ensembleAccord -cadre

19891989 1,2% 3,5% 3,1% 3,3% 3,0 3,5 3,21990 1,2% 3,9% 3,3% 3,6% 3 3,4 3,8 3,61991 1,2% 4,1% 3,6% 3,8% 3,7 4,2 4,01992 2,0% 4,0% 3,8% 3,9% 3,8 4,3 4,1

Accord-cadre19921993 Entre 2 et

3,2%4,3% 3,3% 3,7%

3 (4)4,1 3,7 3,9

1994 3,2% 4,5% 3,3% 3,7% 4,1 3,7 3,81995 3,2% 4,3% 3,0% 3,4% 3,8 3,6 3,6

Accord -cadre19961996 Entre 3,2

et 3,8%4,6% 2,8% 3,4% 3,9 (3,1) 3,3 (1,7) 3,6 (2,7)

1997 Entre 3,2et 3,8%

4,3% 2,8% 3,3% 5 (6) 3,8 (3,1) 3,3 (2,1) 3,5 (2,8)

1998 3,8% 4,3% 2,7% 3,3% 3,9 (3,2) 3 (1,9) 3,4 (2,9)Hors accord-

cadre1999 - 4,3% 2,8% 3,3% - 3,8 (3,2) 3,1 (1,7) 3,4 (2,8)2000 - 4,5% 2,9% 3,5% - 3,9 (3,3) 3,2 (1,6) 3,5 (2,8)

Source : bilans DGAFP 2000,1999,1998 et tableau de synthèse ad hoc fourni par la DGAFP.

EN : Education nationaleHors EN : tous ministères sauf Education nationaleEnsemble : tous ministères y compris Education nationale

En 1989 et 1990 : les résultats incluent la Poste et les Télécommunications

* l’ objectif est le nombre de jours de formation que chaque agent doit suivre au minimum sur la totalitéde la période de 3 ans couverte par chaque accord .** les résultats ne sont pas définis de façon homogène avec l’objectif triennal : il s’agit du nombre de joursde formation rapportés aux effectifs en fonction, ce qui n’exclut pas qu’un certain nombre d’agents n’aientpas bénéficié du minimum de jours de formation prévus par les accords.

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b) résultats des actions de formation continue par ministère (autres qu’Educationnationale) de 1996 à 2000

La plupart des ministères présente un ratio « dépenses de formation continue sur massesalariale » qui satisfait aux objectifs définis par le dernier accord–cadre (tableau 4).Seuls deux administrations à faibles effectifs (services du Premier Ministre et ancienscombattants) et un ministère de taille moyenne (Agriculture et Pêche) sont en dessousdes objectifs sur toute la période couverte par l’accord. Le nombre de jours de formationcontinue rapporté aux effectifs en fonction dans ces administrations est, de façoncohérente, inférieur de moitié environ à la moyenne constatée pour l’ensemble desministères (hors Education nationale).

Par ailleurs, trois ministères qui respectaient ces objectifs en 1996 et 1997 ont subi unebaisse de leurs résultats en 1998 à l’inverse des exigences de l’accord-cadre (Défense,Justice , Jeunesse et Sport). Le ministère des Affaires étrangères est dans une situationcomparable, même si la chronique antérieure à 1997 n’est pas complète. Dans cesquatre cas, 1998 marque une décroissance plus ou moins brutale du nombre de jours deformation continue rapporté aux effectifs en fonction.

Les résultats (hors Education Nationale) ont tendance à progresser en fonction de latechnicité du domaine d’activité (aviation civile, santé…) et de la taille des ministères .

• Les trois ministères employant plus de 100 000 agents (Economie, Finances etIndustrie, Intérieur, Equipement) ont des résultats élevés (plus de 4% de lamasse salariale) et assez stables, sur la durée, pour la période sous revue. L’onremarquera que la période hors accord-cadre se caractérise par un maintien del’effort alors même que deux de ces ministères (Economie, Finances etIndustrie, Intérieur) n’ont pas conclu d’accord ministériel.

• Les ministères dont les effectifs se situent entre 10 000 et 100 000 agents,présentent une tendance à la baisse des résultats à partir d’un point de départélevé (1996) avec pour le ministère de la Défense une nette remontée en 2000.Font exception le ministère de l’Agriculture et de la Pêche qui progresserégulièrement à partir d’un point bas (3,1%) et le ministère de la Santé dontles résultats augmentent tendanciellement mais de façon heurtée.

• Les ministères de plus faibles tailles présentent des résultats qui se situentglobalement à un niveau inférieur, à l’exception des deux structures dont leseffectifs pris en compte sont les plus modestes.

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Tableau 4Dépenses de formation continue – y compris congés spécifiques - rapportées à la masse salariale par ministères (hors Education nationale et sauf Coopération)

Les ministères sont classés par ordre décroissant d’effectifs au 1.1.1999. Les résultats encadrés sont ceuxqui apparaissent inférieurs aux objectifs de l’accord couvrant la période 1996-1998

Résultats en % de la masse salariale

Effectifs au1.1.99

1996 1997 1998 1999 2000

Objectifs

Ministères

Entre 3,2et 3,8

Entre 3,2Et 3,8

3,8 Hors accord Horsaccord

Economie,Finances,Industrie*

206 061 4,4

6,4

4,1

6,4 4,3 4,4 4,6

Intérieur 173 326 4,3 4,2 4,5 4,3 4,5Equipement 103 674 4,9 4,7 4,9 4,4 4,7Défense (civils) 95 674 3,9 3,6 3,4 3 4Justice 64 772 4,1 4 3,3 3,8 3,5Agriculture etPêche

37 408 3,1 3,1 3,3 3,8 3,5

Santé 15 931 3,6 Nd 4,6 5,6 4,2Affairesétrangères

14 569 Nd 4,2 3,1 3 3,2

Culture etCommunication

14 562 7,5 7,8 7,9 6,9 7,1

Aviation civile 11 318 13,6 11,7 10,5 8,9 10,7Travail 10 707 4,3 3,9 4,5 3,2 3,5Jeunesse etSport

9 887 Nd 3,3 2,8 2,8 3,0

Services du 1er

Ministre2 721 2,8 3,2 3,3 3,8 3,8

Environnement 2 606 Nd Nd Nd 3,2 2,8Ancienscombattants

2 367** 3,0 3,2 3 Nd Nd

Mer 1 524 3,9 4,1 4,7 2,9 1,2Outre-Mer 241 4,7 4,3 4,1 5,4 5,4Tourisme 165 3,2 3,2 4,1 5,0 6,8

Sources : Bilan DGAFP 2000 (pour années 2000 et 1999) et bilan DGAFP 1998 (pour années 1998,1997,1996)

Nd : données non disponibles* Pour 1996 et 1997 les résultats du Ministère de l’Industrie (ligne inférieure) sont présentés distinctementde ceux du Ministère de l’Economie et des Finances (ligne supérieure). Les années suivantes, figure unrésultat commun à l’ensemble des services.**chiffrage page 37 du rapport de juin 2001 de l’observatoire de l’emploi public

26

26

Tableau 5Nombre de jours de formation – y compris congés spécifiques – rapportés aux effectifs en fonction par ministères (hors Education nationale et sauf Coopération)

Les ministères sont classés par ordre décroissant d’effectifs au 1.1.1999.

Résultats en nombre de jours

Ministères Effectifs au1.1.99

1996 1997 1998 1999 2000

Economie,Finances,Industrie*

206 061 4,1

5,7

3,8

6,0 4,5 4,3 4,4

Intérieur 173 326 3,5 3,3 3,8 4,1 3,8Equipement 103 674 3,8 3,6 3,7 3,4 3,7Défense (civils) 95 674 3,4 3,4 3,3 2,8 3,9Justice 64 772 4,2 4,0 3,1 3,2 3,0Agriculture etPêche

37 408 2,5 2,1 2,1 2,5 2,7

Santé 15 931 4,7 Nd 3,8 4,9 3,6Affairesétrangères

14 569 Nd 6,0 3,4 3,4 3,1

Culture etCommunication

14 562 7,1 7,7 7,8 6,4 6,6

Aviation civile 11 318 7,2 6,7 7,2 7,0 6,0Travail 10 707 4,8 4,4 4,2 3,2 3,4Jeunesse etSport

9 887 Nd 3,9 3,2 3,3 3,4

Services du 1er

Ministre2 721 2,3 2,5 2,6 2,8 3,1

Environnement 2 606 Nd Nd Nd 3,0 2,2Ancienscombattants

2 367** 2,8 3,4 2,3 - -

Mer 1 524 2,5 2,1 2,9 2,0 1,8Outre-Mer 241 4,6 4,6 4,4 4,1 3,7Tourisme 165 2,6 3,4 4,4 7,0 9,2

Sources : Bilan DGAFP 2000 (pour années 2000 et 1999) et Bilan DGAFP 1998 (pour années 1998,1997,1996)

Nd : données non disponibles* Pour 1996 et 1997 les résultats du Ministère de l’Industrie (ligne inférieure) sont présentés distinctementde ceux du Ministère de l’Economie et des Finances (ligne supérieure). Les années suivantes, figure unrésultat commun à l’ensemble des services.**chiffrage page 37 du rapport de juin 2001 de l’observatoire de l’emploi public

27

27

c) résultats des actions interministérielles de formation continue 25

Sans assigner par eux-mêmes d’objectifs chiffrés, les accords-cadres encourageaient ledéveloppement des actions de formation continue dans un cadre interministériel.Sur la période 1998-2000, les formations interministérielles connaissent uneaugmentation plus rapide que l’ensemble de la formation continue des agents de l’Etat( + 27% contre + 8%). Elles représentent cependant moins de 2% de la totalité desdépenses de formation continue. Après un point haut de 1,92% en 1999, les chiffres pour2000 font apparaître un pourcentage de 1,57% (tableau 6).Les indicateurs physiques s’établissent à un niveau relatif plus élevé. Le nombre de jours deformations dispensées dans un cadre interministériel représentait 2,78% des jours deformation continue en 1999 et 2,21% en 2000 (tableau 7).

Tableau 6Evolution des dépenses de formation continue interministérielle par rapport aux dépensestotales de formation continue des agents de l’Etat

(Montants en millions d’euros)1998 1999 2000

Dépenses de formation continueinterministérielle (FC.Intlle )

23,0 33,1 29,2

Evolution en base 100 100 144 127Dépenses totales de formationscontinues des agents de l’Etat(FC.totale)

1 724,4 1 719,7 1 857,4

Evolution en base 100 100 99,7 108%FC.Intlle / FC.totale

1,33% 1,92% 1,57%

Sources : Bilan DGAFP 2000, 1999, 1998

Tableau 7Evolution du nombre de jours-stagiaires de formation continue interministérielle parrapport au nombre total de jours de formation continue des agents de l’Etat

(Nombre de jours en milliers)1998 1999 2000

Nombre de jours de formationcontinue interministérielle(FC.Intlle )

95,8 175,4 143,3

Evolution en base 100 100 183 150Nombre total de jours deformations continues des agentsde l’Etat (FC.totale)

6 531,0 6 306,1 6 474,4

Evolution en base 100 100 97 99%FC.Intlle / FC.totale

1,47% 2,78% 2,21%

Sources : Bilan DGAFP 2000, 1999, 1998

25 Les documents DGAFP précisent que les formations interministérielles recensées correspondent à desformations organisées pour les agents d’autres ministères par le ministère de l’Economie, des finances et del’industrie et par les services du Premier Ministre par le biais du ministère de la Fonction publique. Certainesdonnées sont comptées à la fois dans la partie interministérielle et dans les statistiques concernant les ministèresd’origine des agents ou les ministères organisateurs. Compte tenu de ce double affichage partiel, les ratios etpourcentages figurant dans ce paragraphe n’ont pas une rigueur absolue. Ils permettent cependant dedégager des ordres de grandeur et des tendances

28

28

II.2) Formation continue et formation initiale des agents de l’Etat

En 2000, les deux formations confondues représentaient 6,6% de la masse salariale del’ensemble des ministères. Les dépenses de formation professionnelles des agents de l’Etat serépartissaient en dépenses de formation continue pour 53% et de formation initiale pour 47% .

Sur cet ensemble, 55% des dépenses de formation professionnelle (initiale et continue)des agents de l’Etat correspondaient aux seules dépenses du Ministère de l’Educationnationale avec une nette prépondérance de la formation initiale26.

a) résultats d’ensemble

Après une phase d’augmentation du montant des dépenses de formation continue,supérieure à celle de la formation initiale, la situation s’inverse nettement à partir de1999. 2000 s’inscrit dans cette tendance et marque une croissance vigoureuse desdépenses de formation professionnelle des agents de l’Etat, plus sensible pour laformation initiale (+11%) que pour la formation continue (+ 8 %).

La progression des dépenses de formation initiale en 2000 dépasse celle, déjàimportante, constatée en 1999 (+ 8%). Cette croissance se retrouve aussi nettementlorsque l’on examine le nombre de jours de formation initiale (près de 13%d’augmentation entre 1998 et 2000). Les calculs sous forme de ratios, physiques etfinanciers, corroborent l’existence d’une tendance à la progression de la formationinitiale (cf. tableaux 8 et 9).

En revanche, l’augmentation des dépenses de formation continue en 2000 n’est pascorrélée à une augmentation aussi sensible du nombre de jours de formation (+3,2%en 2000 ce qui vient juste compenser la baisse enregistrée en 1999 par rapport à1998). Les ratios, physique et financier ne dépassent que faiblement ceux enregistréspour l’année 1998.

La nette progression de la formation initiale en 2000 peut être mise en relation avecla forte augmentation du recrutement d’agents statutaires (+11 500 par rapport à1999).

26 plus en termes de nombre de jours de formation que sous forme de traduction financière (Cf. infra c).

29

29

Tableau 8 Evolution des dépenses de formation initiale, continue et totale de 1996 à 2000

Montants en milliards d’euros1996 ∆∆∆∆

97/961997 ∆∆∆∆

97/981998 ∆∆∆∆

99/981999 ∆∆∆∆

2000/992000

Montant desdépenses deformationinitiale

1,396

-1,9%

1,369

+0,2%

1,372

+8%

1,482

+11%

1,648

% MS 2,9% 2,7% 2,6% 2,9% 3,1%Montant desdépenses deformationcontinue

1,668

+1,9%

1,699

+1,5%

1,724

-0,5%

1,719

+8%

1,857

% MS 3,4% 3,3% 3,3% 3,3% 3,5%Montant desdépensestotales deformation

3,064

+0,1%

3,068

+0,9%

3,097

+3,4%

3,202

+6,6%

3,506

% MS 6,3% 5,9% 5,9% 6,2% 6,6%

Sources : Bilans DGAFP 2000, 1999,1998,

% MS : pourcentage de dépenses de formation (respectivement initiale, continue, totale) sur massesalariale.

∆ y/x : pourcentage de variation des montants de dépenses de formation de l’année y par rapport àl’année x.

Tableau 9 Evolution du nombre de jours de formation initiale, continue et totale de 1998 à 2000

1998 ∆∆∆∆99/98

1999 ∆∆∆∆2000/99

2000

Nombre de jours deformation initiale (enmillions)

9,4 +4,3% 9,8 +8,1% 10,6

Ratio 4,9 5,3 5,7Nombre de jours deformation continue (enmillions)

6,5 -3% 6,3 +3,2% 6,5

Ratio 3,4 3,4 3,5Nombre de jours deformation totale (enmillions)

15,9 +1,3% 16,1 +6,2% 17,1

Ratio 8,2 8,7 9,2Sources : Bilans DGAFP 2000, 1999,1998,

Ratio : nombre de jours de formation sur effectifs en fonction .au 1er janvier∆ y/x : pourcentage de variation du nombre de jours de formation de l’année y par rapport à l’année x.

30

30

b) résultats du ministère de l’ Education nationale et de l’ensemble des autres ministères

Les dépenses de formation initiale représentent prés de 50% des dépenses totales deformation professionnelle exposées par l’Education nationale contre un peu plus de 40%pour les autres ministères.

Mesurée en nombre de jours de formation dispensés, la formation initiale représente 65%de la formation professionnelle au sein du ministère de l’Education nationale contre 50% ,en 1999, pour les autres ministères. Cette part a été portée à 57% en 2000 au sein de cesderniers.

Ceci traduit, depuis 1999, un différentiel de croissance entre la formation initiale etla formation continue moins net au ministère de l’Education nationale que dans lesautres ministères.

Tableau 10 Evolution des dépenses de formation initiale, continue et totale de 1998 à 2000 du ministère del’Education nationale et de l’ensemble des autres ministères

Montants en milliards d’euros

Education nationale Autres ministères

1998 ∆∆∆∆99/98

1999 ∆∆∆∆2000/99

2000 1998 ∆∆∆∆99/98

1999 ∆∆∆∆2000/99

2000

Montant desdépenses deformationinitiale

0,88

+3,4%

0,91

+5,5%

0,96 0,49

+16%

0,57

+21%

0,69

% MS 2,54% 2,78% 2,85% 2,70% 3,1% 3,59%Montant desdépenses deformationcontinue

0,95

-2,5%

0,93

+6,5%

0,99 0,78

+1,3%

0,79

+10%

0,87

% MS 2,70% 2,84% 2,95% 4,35% 4,3% 4,5%Montant desdépensestotales deformation

1,83

+0,5%

1,84

+6%

1,95 1,27

+7%

1,36

+14%

1,56

% MS 5,24% 5,62% 5,80% 7,04% 7,3% 8,09%

Sources : Bilans DGAFP 2000, 1999,1998,% MS : pourcentage de dépenses de formation (respectivement initiale, continue, totale) sur massesalariale.

∆ y/x : pourcentage de variation des montants de dépenses de formation de l’année y par rapport àl’année x.

31

31

Tableau 11 Evolution du nombre de jours de formation initiale, continue et totale de 1998 à 2000 du ministèrede l’Education nationale et de l’ensemble des autres ministères

Education nationale Autres ministères

1998 ∆∆∆∆99/98

1999 ∆∆∆∆2000/99

2000 1998 ∆∆∆∆99/98

1999 ∆∆∆∆2000/99

2000

Nombre dejours deformationinitiale (enmillions)

6,2 0% 6,2 +3,2% 6,4 3,2 +9% 3,5 +17,1% 4,1

Ratio 5,3 5,8 5,9 4,2 4,6 5,3Nombre dejours deformationcontinue (enmillions)

3,6 -5,5% 3,4 0% 3,4 3,0 0% 3,0 +3,3% 3,1

Ratio 3,0 3,1 3,2 3,9 3,9 3,9Nombre totalde jours deformation(en millions)

9,8 -2% 9,6 +2% 9,8 6,1 +6,5% 6,5 +10,8% 7,2

Ratio 8,3 8,9 9,1 8,1 8,5 9,3

Sources : Bilans DGAFP 2000, 1999,1998,ratio : nombre de jours de formation sur effectifs en fonction au 1er janvier

∆ y/x : pourcentage de variation du nombre de jours de formation de l’année y par rapport à l’année x.

32

32

c) résultats détaillés des ministères hors Education nationale

Selon le Bilan DGAFP pour l’année 2000, la forte augmentation des dépenses deformation initiale, hors Education nationale, est essentiellement due à l’augmentation desdépenses des trois ministères les plus importants en nombre d’agents (ministères del’Economie, des Finances et de l’Industrie, de l’Intérieur, de l’Equipement) ainsi que duministère de la Justice et de celui de l’Aviation civile.

Ces cinq administrations représentaient en 1999, 82% des dépenses de formation initiale(hors Education nationale).

Ce sont les mêmes trois premiers ministères cités (Economie, Finances et Industrie,Intérieur et Equipement) ainsi que le ministère de la Défense (dont les dépenses deformation initiale baissent fortement) qui expliquent, en grande partie, l’augmentation desdépenses de formation continue par rapport à 1999.

L’examen de l’évolution du nombre de jours de formation rapporté aux effectifs enfonction (tableau 13) conduit à identifier différents groupes de ministères.

• Les ministères à effectifs nombreux et en décroissance (Economie, Finances etIndustrie, Défense) voient leur formation initiale en sensible progression touten maintenant une vigoureuse augmentation de la formation continue. Leministère de l’Equipement connaît lui une stagnation de la formation continueet une progression modérée de la formation initiale.

• Les ministères à effectifs nombreux et croissants (Intérieur, Justice)connaissent une forte augmentation de la formation initiale et une relativestagnation de la formation continue. Le poids de la formation initiale est audemeurant très nettement supérieur à celui de la formation continuecontrairement à la situation des autres ministères (hors Education nationale)27.Cette situation peut s’expliquer par les effets conjugués des départs eninactivité et des recrutements nets massifs de personnels. L’on peut noter queces deux ministères ont une structure de leur pyramide des âges sensiblementplus jeune que les autres ministères pouvant éclairer leur comportement enmatière de formation. « Une croissance soutenue de l’emploi depuis 20 ans,assortie de conditions de départ à la retraite plus précoce pour les catégories« actives », conduisent à un âge moyen de 39 ans à l’Intérieur et de 41 ans à laJustice » [alors que] dans la plupart des autres ministères l’âge moyendépasse 44 ans » 28.

27 sous réserve de l’Aviation civile, pour des raisons tenant largement à la technicité des métiers.28 extrait du rapport annuel mars 2001-mars 2002 La fonction publique de l’Etat.

33

33

• D’autres ministères aux effectifs, moins nombreux, mais également enprogression présentent des résultats de même type que les deux ministèresprécédents mais en accentuant les tendances : stagnation et, le plus souvent,baisse, des actions de formation continue alors que la formation initiale est entrès forte hausse, avec des points de départ variables, partant du plus bas(travail, jeunesse et sport) au niveau le plus élevé (Aviation civile).

• Le ministère de l’Agriculture et de la Pêche présente des effectifs en hausse,mais la formation continue est la seule à progresser.

• Les autres ministères aux effectifs pourtant en hausse connaissent unestagnation ou une baisse des deux types de formation simultanément (Santé,Affaires étrangères, Culture et Communication).

A partir des éléments rassemblés, l’on peut faire l’hypothèse que le comportement desministères en matière de formation initiale et continue tient :

• aux évolutions démographiques (départs en retraite, recrutement de titulairesou recours à des contractuels) avec d’éventuels effets de bascules d’uneformation sur l’autre en fonction des phases de ces mouvements d’effectifs,

• au contenu de la formation initiale selon les ministères ou les directions :formation post-scolaire longue et spécifique ou formation statutaired’adaptation à l’emploi (plus ou moins suivies d’actions de formationcontinue).

• à la disposition ou non d’un appareil de formation spécifique et structuré (cequi est le cas pour tous les ministères à fort effectifs ou techniques).

34

34

Tableau 12Evolution des effectifs et des dépenses de formation continue et de formation initiale rapportés à lamasse salariale pour les ministères employant plus de 10 000 agents (hors Education nationale)

effectifs % dépenses de formationcontinue/masse salariale

% dépenses de formation initiale/masse salariale

Années

Ministères

∆∆∆∆2000/98

1998 1999 2000 ∆∆∆∆2000/98

1998 1999 2000 ∆∆∆∆2000/98

Economie,Finances,Industrie

-1,4% 4,3 4,4 4,6 +7% 2,4 2,4 3,0 +25%

Intérieur +9,7% 4,5 4,3 4,5 0% 4,3 5,0 5,6 +30%

Equipement -3,4% 4,9 4,4 4,7 -4% 2,0 2,1 3,2 +60%

Défense (civils) -2,4% 3,4 3 4 +18% 0,5 0,8 1,0 +100%

Justice +4,2% 3,3 3,8 3,5 +6% 2,9 4,4 5,1 +75%

Agriculture etPêche

+3,6% 3,3 3,8 3,5 +6% 2,6 2,0 2,4 -8%

Santé +17,5% 4,6 5,6 4,2 -9% 2,3 0,9 0,1 -96%

Affairesétrangères

+33,3% 3,1 3 3,2 +3% 0,14 0,1 0,16 +14%

Culture etCommunication

+6,5% 7,9 6,9 7,1 -10% 0,8 0,7 0,9 +13%

Aviation civile +3,6% 10,5 8,9 10,7 +2% 9,7 9,2 11,7 +21%

Travail +5,6% 4,5 3,2 3,5 -22% 0,8 2,5 2,7 238%

Jeunesse etSport

+9,3% 2,8 2,8 3,0 +7% 0,2 0,3 0,2 0%

Sources : Bilan DGAFP 2000 , 1999, 1998

35

35

Tableau 13Evolution des effectifs et des jours de formation continue et de formation initiale rapportés aux effectifsen fonction pour les ministères employant plus de 10 000 agents (hors Education nationale)

effectifs Ratio jours de formationcontinue/effectifs en fonction

Ratio jours de formation initiale/effectifs en formation

Années

Ministères

∆∆∆∆2000/98

1998 1999 2000 ∆∆∆∆2000/98

1998 1999 2000 ∆∆∆∆2000/98

Economie,Finances,Industrie

-1,4% 4,5 4,3 4,4 -2% 3,4 3,4 4,4 +29%

Intérieur +9,7% 3,8 4,1 3,8 0% 7,9 8,5 9,6 +22%

Equipement -3,4% 3,7 3,4 3,7 0% 1,9 1,9 2,0 +5%

Défense (civils) -2,4% 3,3 2,8 3,9 +18% 1,2 2,5 1,9 +58%

Justice +4,2% 3,1 3,2 3,0 +3% 5,9 6,9 8,7 +47%

Agriculture etPêche

+3,6% 2,1 2,5 2,7 +29% 2,7 2,2 2,6 -4%

Santé +17,5% 3,8 4,9 3,6 -5% 4,5 2,1 0,1 -98%

Affairesétrangères

+33,3% 3,4 3,4 3,1 -9% 0,1 0,1 0,1 0%

Culture etCommunication

+6,5% 7,8 6,4 6,6 -15% 1,5 1,1 1,4 -7%

Aviation civile +3,6% 7,2 7,0 6,0 -17% 8,5 11,7 15,6 +84%

Travail +5,6% 4,2 3,2 3,4 -19% 1,0 2,7 3,0 +300%

Jeunesse etSport

+9,3% 3,2 3,3 3,4 +6% 0,2 0,3 0,3 +50%

Sources : Bilan DGAFP 2000 , 1999, 1998

36

36

II.3) L’année 2000 : un point d’inflexion pour la formation continue ?

Les développements précédents montrent qu’après un fléchissement en 1999, les résultatsde la formation continue en 2000 retrouvent (pour les données physiques) ou dépassentlégèrement (pour les données financières) le niveau de 1998.

L’absence de séries statistiques au delà de l’année 2000 ne permet pas de cerner l’exacteportée de ces chiffres : l’année 2000 prolonge-t-elle la période de relative stagnationentamée en 1995 ou amorce-t-elle une phase nouvelle de progression de la formationcontinue des agents de l’Etat ?

Cette question s’inscrit dans le contexte d’un nouveau cycle démographique de laFonction publique, qui s’est traduit, dès 2000, par une augmentation nettement plussensible de la formation initiale.

a) les mutations de la Fonction publique

• Sur la période 2000-2012, 45% des agents de la fonction publique d’Etatseront partis en inactivité29. Les besoins de recrutement de la fonction publiquecoïncideront avec la décrue de la population active. Sachant que les départsseront tout particulièrement massifs dans les catégories A et B, et en tenantcompte de l’élévation du niveau des compétences requises, le marché desjeunes diplômés pourrait connaître de fortes tensions.

• Par ailleurs, le remplacement, total ou partiel, de ces personnels se fera dans uncontexte de modernisation de l’administration qui conduira à un déplacementdu centre de gravité de la fonction publique vers des fonctions plus qualifiéesreposant plus largement sur l’utilisation de nouvelles technologies.

• La relative pénurie de jeunes diplômés et la probable concurrence du secteurprivé conduit à diversifier les voies de recrutement. Notamment, le CIRE30 du15 novembre 2001 a décidé l’instauration de concours sur titres, l’extension durecours au troisième concours, l’utilisation de formules de pré-recrutement etla reconnaissance de l’expérience professionnelle, en équivalence de titres oudiplômes, pour se présenter aux concours, selon le dispositif prévu par la loi du3 janvier 2001.

29 Cf. notamment rapport du groupe de travail présidé par Bernard CIEUTAT « Fonctions publiques : enjeux etstratégies pour le renouvellement ».30 Comité interministériel de la réforme de l’Etat

37

37

b) conséquences sur la formation continue

L’ensemble de ces évolutions devrait conduire à intensifier la formation continueselon quatre axes intimement liés :

• dans une logique d’adaptation à l’emploi, en parallèle et en complément de laformation initiale. Il est envisageable31, pour les nouveaux agents disposantdéjà d’une solide formation et notamment pour les personnels recrutés selonles voies diversifiées mentionnées ci-dessus, d’alléger leur formation initiale etde les accompagner dans leurs activités professionnelles par des formules deformation continue adaptées.

• dans une logique de redéploiement d’effectifs. Se pose la même question del’organisation de formations adaptées à des personnels ayant déjà eu unparcours porteur d’acquisition de compétences.

• dans une logique de promotion interne. Il s’agit d’assurer de façon plusmassive qu’actuellement la promotion des agents déjà en fonction (dont leniveau de formation est souvent supérieur aux exigences statutaires de leuremploi) afin de pallier d’éventuelles difficultés de recrutement externe maisaussi pour gérer les déséquilibres de carrière que peut créer une vague derecrutements externes concentrée sur le cadre A.

• dans une logique de modernisation faisant de la formation continue un levierdu changement avec de fortes incitations32 du « management » et des agents àrecourir à la formation.

c) portée des chiffres de l’année 2000

Le nouveau cycle démographique dans lequel est entrée la Fonction publique ainsique les exigences de modernisation auront nécessairement des incidences, maiselles ne devraient se faire sentir que progressivement. Les évolutions nettementperceptibles dès 2000 pour la formation initiale sont moins nettes pour laformation continue car ces dernières sont, pour partie, décalées dans le temps. Parnature, l’adaptation à l’emploi à l’issue de la formation initiale s’effectue avec uneffet retard et la montée en puissance des nouvelles formules d’accompagnementdes recrutements selon des voies diversifiées n’est pas immédiate. Par ailleurs,l’éventuel contexte de pénurie de jeunes diplômés apparaît pour les gestionnairesde formation comme une hypothèse lointaine. Les pratiques de formation en vuede la promotion interne n’ont guère été modifiées dans cette perspective.

31 Sous réserve des règles statutaires ou de leur aménagement32 liaison formation / notation annuelle et donc carrière.

38

38

Par ailleurs, les besoins nouveaux de formation continue peuvent se heurter auxmême limites physiques (plus que financières) qui expliquent en grande partie lastagnation de la formation continue depuis 1995. En effet, pour des raisons liées àl’organisation du travail, la généralisation de l’accès à la formation continue estcontrebalancée par une nette réduction de la durée des formations33. La difficultéd’organiser des actions de formation continue ne devrait pas baisser dans uncontexte de réduction du temps de travail. A noter que les effets de l’applicationdes 35 heures dans les administrations ne sont pas perceptibles dans le champstatistique du présent rapport, qui s’arrête à l’année 2000.

En conclusion, il est raisonnable de considérer que la légère progression de laformation continue observées pour 2000, n’est pas un simple retour à l’étiage de1998, mais constitue l’amorce d’une tendance de long terme.

L’année 2000 semble clore la période de stagnation quantitative constatée depuis1995. Les premières données, provisoires et très partielles, disponibles pour 2001laissent entrevoir une probable augmentation de la formation continue.34.

L’opinion du rédacteur du présent rapport est que l’année 2000 constitue unpoint d’inflexion dans la série des résultats de la formation continue.

33 cf. deuxième partie, I,234 cf.notamment statistiques de la formation année 2001 ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.Au demeurant, une partie de l’augmentation constatée en 2001 est de nature conjoncturelle (formation à l’euro).

39

39

III) analyse des coûts de la formation continue

Le terme « coût » employé dans les présents développements devra être entendu commeéquivalent au ratio « dépenses de formation sur nombre de jours de formation », en serappelant que les dépenses de formation continue identifiées dans les bilans DGAFP sontloin de permettre une analyse des coûts complets et ont une portée différente selon lesministères (cf. supra I.3).

Il a été vu que la mesure des dépenses de formation continue était fonction :

- à titre principal du coût salarial journalier des stagiaires, normé par catégorie (A, B, C,Ouvriers d’Etat), multiplié par le nombre de jours de formation pour chaque catégoried’agents

- de façon plus aléatoire selon les ministères, des dépenses autres que la rémunérationdes stagiaires ( = « dépenses d’enseignement et de fonctionnement »).

L’analyse des coûts à partir des bilans produits par la DGAFP se résume donc, pourl’essentiel,

- à décomposer la structure des dépenses entre « dépenses d’enseignement et defonctionnement », d’une part, et « rémunération des stagiaires », d’autre part, de façonà faire apparaître les comportements particuliers des ministères qui se traduisentsurtout au travers de la première catégorie de dépenses.

- à corréler la composante « rémunération des stagiaires » à la structure hiérarchiquedes agents en formation .

A titre liminaire, une comparaison entre formation continue et formation initiale serafaite sur ces critères de structure des dépenses et de répartition des jours de formationpar catégorie d’agents (III. 1) .L’étude des coûts par ministère reprendra les mêmes critères généraux d’analyse(III.2).Des analyses plus particulières seront faites pour le ministère de l’Education nationale(III. 3).

40

40

III.1) comparaison globale des coûts de formation continue et de formationinitiale des agents de l’Etat

Le coût moyen par stagiaire des formations initiales s’établit à 156 euros par jourscontre 287 euros par jour pour la formation continue.

- L’essentiel de cet écart tient à la part « rémunérations des stagiaires » (127 eurosen moyenne par jour en formation initiale contre 210 pour la formation continue)et résulte, de façon mécanique, de l’application du barème journalier défini par laDGAFP (tableau 14). Pour les agents en première titularisation qui totalisent à euxseuls 90% des jours de formation initiale, la rémunération moyenne forfaitaire estinférieure d’un tiers à la moitié, selon les catégories, à la rémunération normative desagents en formation continue. L’écart de rémunération le plus important entreformation initiale et formation continue concerne la catégorie A qui représente 71%des jours de formation initiale, dont 93% au titre d’une première titularisation. Pources agents, le coût salarial journalier est estimé 115,10 euros (135,07 pour un cadre Ade l’Education nationale) contre 229,59 euros pour les cadres A en formationcontinue. Le coût salarial estimé d’un cadre A en formation initiale au titre d’unepremière titularisation est, par ailleurs, inférieur (ou pour un cadre A de l’Educationnationale à peu prés égal) à celui d’un agent de catégorie C en formation continue(134,31 euros). Au delà des points de méthodologie que l’on peut discuter, notammenten ce qui concerne l’application d’un coût salarial unique pour chaque catégoried’agent en formation continue35, l’ordre de grandeur des écarts de rémunération doitêtre considéré comme traduisant la réalité des phénomènes de progression de carrièreet d’ancienneté : la formation initiale est moins coûteuse parce qu’elle concerne pourl’essentiel des agents en début de carrière, donc au bas de l’échelle des salaires de leurcatégorie. Aux écarts de traitements moyens entre agents en formation initiale etceux en formation continue, s’ajoutent le poids des frais de déplacementparticulièrement élevé en formation continue.

- Une partie de la différence de coûts entre la formation initiale et la formationcontinue tient au poids différend des « dépenses d’enseignement et defonctionnement » dans la structure des dépenses de formation : 29 euros parjours en moyenne en formation initiale contre 77 euros par jours en formationcontinue. A ce stade, l’on ne peut faire que des hypothèses : utilisation destructures pérennes (écoles ou centres de formation initiale) moins coûteuses quele recours à des moyens ponctuels (locations de salles, services d’opérateurs externesde formation…) ?

35 cf. « l’absence d’homothétie », première partie, II

41

41

Tableau 14Barème de rémunération établi par la DGAFP en 2000 sur la base du fichier INSEE desrémunérations.

La situation statistiquement la plus représentative dans chaque type de formation figure encaractères gras.

(montants en euros)Coût salarial journaliers A B C Ouvriers d’Etat

En formation initiale- fonctionnaire stagiaire enpremière titularisation36

135,0737

115,1038106,10 94,52 108,70

-fonctionnaire stagiaire ennouvelle titularisation ouagent en formation initialeaprès changement de corps

157,94 118,76 118,76 135,98

En formation continue- agent en formationcontinue hors congés

229,59 172,72 134,31 158,09

- agent en congé deformation indemnisé

187,66 142,69 107,32 122,87

- agent en congé derestructuration

207,48 157,94 118,76 135,98

36 Ou agent non titulaire en période d’essai37 agent du ministère de l’Education nationale38 agent des ministères autres que l’Education nationale

42

42

Tableau 15Ratio « montant des dépenses de formation professionnelle sur nombre de jours deformation » pour 2000

Montant des dépensesde formation (enmilliers d’euros)

Nombre de jour deformation (en milliersde jours)

Ratiodépenses/nombre dejours de formation

Formation continue 1 857 400 6 474 287Formation initiale 1 648 737 10 583 156Ensemble 3 506 137 17 057 205(source : bilan DGAPF 2000)

Tableau 16Structure des dépenses de formation professionnelle de la Fonction publique d’Etat pour 2000

Dépenses d’enseignement et defonctionnement

Rémunérations et indemnitésperçues par les stagiaires

Montantsen millionsd’euros

% desdépensestotales

Coûtjournalieren euros

Montantsen millionsd’euros

% desdépensestotales

Coûtjournalieren euros

Formationcontinue

500 27% 77 1 357 73% 210

Formationinitiale

305 18% 29 1 344 82% 127

Ensemble 805 23% 47 2 701 77% 158

(source : bilan DGAPF 2000)

Tableau 17Répartition des jours de formation par catégorie de bénéficiaires

A B C Ouvriers d’EtatFormation continue 50% 21% 26% 3%

Formation initiale(Dont % d’agents enpremière titularisation)

71%

(93%)

10%

(73%)

19%

(84%)

0,03%

(56%)Ensemble 63% 14% 21% 2%

(source : bilan DGAPF 2000)

43

43

III.2) structure des dépenses de formation continue par ministère

Le poids des rémunérations normatives des stagiaires dans les coûts de formationcontinue explique que la plupart des ministères présentent un coût journalier moyende formation continue se situant dans une fourchette assez étroite, entre 257 euros et 299 euros (cf. tableau 19).

Plus précisément, tous les ministères dépassant le millier d’agents (sauf deux,Aviation civile, Agriculture et pêche)39 sont dans cette situation.

Les variations autour du chiffre moyen (287 euros) dépendent largement de la structurehiérarchique des stagiaires. Le tableau n°19 montre clairement la liaison entre lacomposante « rémunération des stagiaires » dans le coût de formation et la proportion plusou moins grande d’agents des cadres A et B dans les bénéficiaires de jours de formation.

• Pour les ministères se situant dans la fourchette relevée supra, les dépenses« d’enseignement et de fonctionnement » varient d’un peu moins de 50 eurosà près de 130 euros par jours. Le recours plus ou moins important à desmoyens internes de formation, peu coûteux ou dont le coût réel n’est pascalculé, explique une grande partie de ces variations.

Le ministère de l’Equipement qui utilise pour une bonne part des formationsfacturées au coût complet, présente des dépenses « d’enseignement et defonctionnement » de 131 euros par jour.

Pour l’Education nationale, cette composante est l’une des plus faiblesenregistrées (54 euros). La formation par les pairs et l’utilisation des structuresde formation initiale40 qui ne facturent pas de coûts complets aux actions deformation continue peut expliquer en partie ce chiffre assez bas. L’étude desaspects méthodologiques (supra I.3) conduit à penser que les « dépensesd’enseignement et de fonctionnement » peuvent être inférieures d’au moins20% aux coûts complets, notamment en raison de l’absence de prise en comptedu coût d’opportunité des formateurs internes occasionnels. Par ailleurs,s’agissant de la contribution des structures de formation initiale à la formationcontinue, il convient de ne pas exagérer l’impact de l’éventuel transfert de coûtde la formation continue vers la formation initiale dès lors que les « dépensesd’enseignement et de fonctionnement » de la formation initiale de ce ministèrereprésentent un coût journalier de 14 euros. Au total, la composante « dépensesd’enseignement et de fonctionnement » du coût journalier de formationcontinue peut être estimée entre 54 et 70 euros. Elle reste, en toutes hypothèses,dans la fourchette basse des dépenses de cette nature identifiées dans le bilande la DGAFP.

39 Les services du Premier qui totalisent près de 3000 agents sont en fait une réunion de plusieurs structures deplus faible taille , ce qui conduit à ne pas en faire une exception à un constat qui conduit à lier l’importance descoûts de formation à la faiblesse numérique des effectifs.40 Instituts universitaires de formation des maîtres, IUFM, qui assurent 40% des actions de formation continuepour les enseignants du premier degré

44

44

• Ne s’écartent très significativement de la moyenne de 287 euros que lesministères pour lesquels de fortes dépenses « d’enseignement et defonctionnement » s’ajoutent à des rémunérations tirées vers le haut par uneimportante proportion de cadres A et B dans les bénéficiaires de formation :Agriculture et pêche (387 euros dont 163 de dépenses « d’enseignement et defonctionnement »), Services du Premier Ministre (323 euros dont 152 dedépenses « d’enseignement et de fonctionnement »), Environnement (374euros dont 146 de dépenses « d’enseignement et de fonctionnement »), Outre-mer (336 euros dont 183 de dépenses « d’enseignement et defonctionnement »). Le coût le plus élevé correspond à une formation plusparticulièrement technique, celle du ministère de l’Aviation Civile dont le coûtjournalier (541 euros) se décompose en 302 euros au titre des dépenses« d’enseignement et de fonctionnement » et 239 euros de rémunération desstagiaires en cohérence avec un taux de jours de formation des agents de cadreA de 74%.Il est remarquable que la majorité des ministères qui dépassent 300 eurospar jour/stagiaire soient des ministères à faibles effectifs (244 agents pourl’Environnement, 336 pour l’Outre-Mer, 2907 pour le total des diversesstructures rassemblées au titre des services du Premier ministre).

• A l’inverse le ministère en charge de la Mer présente un coût journalierparticulièrement bas (145 euros) en raison de la structure des rémunérations destagiaires (10% de jours de formation correspondant à des cadres A) et à causede dépenses « d’enseignement et de fonctionnement » de seulement 5 euros parjours, ce qui laisse penser à une sous identification des dépenses de l’espèce,sans en exagérer cependant l’ampleur. En effet, à titre de comparaison, lacomposante « dépenses d’enseignement et de fonctionnement » du coûtjournalier de formation initiale est de 33 euros.

45

45

Tableau 18Structure des dépenses de formation continue pour l’année 2000 par ministère (Lesministères sont classés par ordre décroissant d’effectifs)

Montants en milliers d’eurosDépenses hors

rémunérations des stagiairesRémunérations des stagiaires Dépenses

totalesministères Total Dont

indemnitésformateurs

Traitementsdes stagiaires

Indemnitésliées à laformation

Total

Education nationale 184 91518, 7%

0[-]

698 198[70,5%]

106 783[10,8%]

804 98181,3%

989 896100%

Economie,Finances, Industrie*

64 44426,9%

11 794[4,9%]

156 018[65%]

19 552[8,1%]

175 57073,1%

240 014100%

Intérieur 77 99941,7%

519[0,3%]

98 831[52,9%]

10 037[5,4%]

108 86858,3%

186 867100%

Equipement 49 54143,8%

3 975[3,5%]

58 630[51,8%]

5 031[4,4%]

63 66156,2%

113 202100%

Défense (civils) 27 89730,2%

962[1,0%]

61 358[66,4%]

3 152[3,4%]

64 51069,8%

92 407100%

Justice 23 02839,6%

1 054[1,8%]

33 000[56,7%]

2147[3,7%]

35 14760,4%

58 175100%

Agriculture et Pêche 16 50342,2%

3 041[7,8%]

19 291[49,3%]

3 318[8,5%]

22 60957,8%

39 112100%

Santé 7 34037%

610[3,1%]

11 264[56,9%]

1 208[6,1%]

12 47263%

19 812100%

Affaires étrangères 5 11835%

0[-]

9 511[65,0%]

0[-]

9 51165%

14 629100%

Culture etCommunication

11 47240,7%

287[1,0%]

15 704[55,7%]

1 008[3,6%]

16 71259,3%

28 184100%

Aviation civile 20 84155,8%

29[εεεε]

14 509[38,8%]

2001[5,4%]

16 51044,2%

37 351100%

Travail 2 08520,4%

1 257[12,3%]

6 691[65,3%]

1 469[14,3%]

8 16079,6%

10 245100%

Jeunesse et Sport 2 09523,1%

191[2,1%]

6 986[76,9%]

0[-]

6 98676,9%

9 081100%

Services du 1er

Ministre1 369

47,1%14[εεεε]

1 538[52,9%]

0[-]

1 53852,9%

2 907100%

Environnement 87739,1%

55[2,5%]

1 177[52,4%]

190[8,5%]

1 36760,9%

244100%

Mer 163,7%

12[2,8%]

418[96,3%]

0[-]

41896,3%

434100%

Outre-Mer 18354,5%

1[εεεε]

153[45,5%]

0[-]

15345,5%

336100%

Tourisme 4617,9%

7[2,7%]

204[79,4%]

7[2,7%]

21182,1%

257100%

Ensemble desministères horsEducation nationale

315 59136,4%

23 809[2,8%]

502 791[58,0%]

49 122[5,6%]

551 91363,6%

867 504100%

Ensemble de tous lesministères*

500 50626,9%

23 809[1,3%]

1 200 989[64,7%]

155 905[8,4%]

1 356 89473,1%

1 857 400100%

* les chiffres de cette ligne comprennent les formations interministérielles

46

46

Tableau 19Ratio dépenses de formation sur nombre de jours de formation par ministère pourl’année 2000Les ministères sont classés par ordre décroissant d’effectifs.

Structure des dépenses Eléments de calcul du ratiodépenses sur jours de formation

Répartition desjours de formationen % entrecatégories debénéficiaires

Ministères dépenses horsrémunérationdes stagiairessur jours deformation

rémunérationet indemnitésdes stagiairessur jours deformation

Total desdépenses

deformation

(enmilliersd’euros)

Nombresde joursdeformation

(enmilliers)

Ratiototal desdépensessur jours

deformation

A B C**

Educationnationale

54 236 989 896 3 408 290 73% 19% 8%

Economie,Finances,Industrie*

72 196 240 014 897 268 30% 38% 32%

Intérieur 112 157 186 867 694 269 5% 10% 85%Equipement 131 168 113 202 378 299 11% 26% 63%Défense (civils) 77 179 92 407 361 256 21% 15% 64%Justice 118 179 58 175 196 297 27% 32% 41%Agriculture etPêche

163 224 39 112 101 387 58% 21% 21%

Santé 109 186 19 812 67 295 23% 30% 47%Affairesétrangères

95 176 14 629 54 271 36% 20% 44%

Culture etCommunication

118 172 28 184 97 291 22% 20% 58%

Aviation civile 302 239 37 351 69 541 74% 15% 11%Travail 55 214 10 245 38 269 35% 30% 35%Jeunesse etSport

60 199 9 081 35 259 66% 10% 24%

Services du 1er

Ministre152 171 2 907 9 323 37% 17% 46%

Environnement 146 228 244 6 374 49% 28% 23%Mer 5 139 434 3 145 10% 49% 41%Outre-Mer 183 153 336 1 336 30% 24% 46%Tourisme 46 211 257 1 257 55% 7% 38%Ensemble desministères horsEducationnationale

103 180 867 504 3 067 283 24% 24% 52%

Ensemble detous lesministères*

77 210 1 857 400 6 474 287 50% 21% 29%

* les chiffres de cette ligne comprennent les formations interministérielles** catégorie C et ouvriers d’Etat

47

47

Tableau 20Dépenses d’enseignement et de fonctionnement rapportées au nombre de jours deformation en formation continue et en formation initiale pour 2000

(montant en euros)Ministères Formation continue Formation initialeEducation nationale 54 14Economie,Finances, Industrie*

72 37

Intérieur 112 34Equipement 131 251Défense (civils) 77 21Justice 118 27Agriculture et Pêche 163 150Santé 109 -Affaires étrangères 95 355Culture et Communication 118 47Aviation civile 302 113Travail 55 61Jeunesse et Sport 60 144Services du 1er Ministre 152 -Environnement 146 79Mer 5 33Outre-Mer 183 -Tourisme 46 -Ensemble des ministères horsEducation nationale

103 52

Ensemble de tous les ministères* 77 29

48

48

III.3) analyse des coûts de formation du ministère de l’Education nationale

La formation continue repose essentiellement sur les ressources internes à ce ministère. Enconséquence, hors rémunération des stagiaires, les frais de déplacement et de mission desstagiaires pèsent d’un poids majeur sur les coûts et, dans certains cas, en sont pratiquementl’unique composante. Il est dès lors difficile d’étudier des coûts de formation sans êtreramené principalement aux caractéristiques géographiques et à la répartition des agents parzone de formation.

Tous les coûts mentionnés ici sont des coûts moyens d’une journée stagiaire, calculés surl’année 2000, hors rémunération des stagiaires mais y compris leurs frais de déplacementet de mission. Le coût d’opportunité du temps consacré à la formation continue par desformateurs occasionnels internes n’est pas décompté. Le coût du remplacement desprofesseurs des écoles du 1er degré et le coût des structures d’accueil (IUFM notamment)sont loin d’être systématiquement inclus. Les charges d’amortissement liées au matériel etaux locaux ne sont pas calculées. Compte tenu de l’hétérogénéité des pratiques dedécompte des coûts selon les académies et les départements, les montants ci-dessousdoivent être considérés comme des ordres de grandeurs.

• Au niveau national, le coût moyen d’une journée stagiaire s’élève à environ- 182,94 € pour un séminaire- 121,96 € pour une université d’été- 60,98 € pour une action inter-académique

• au niveau académique et plus encore départemental41, le coût moyen d’unejournée stagiaire connaît une grande dispersion : de 12,35 € pour la Seine-maritime à 88,42 € pour le Var.

L’examen des coûts par typologie de formation a été effectué pour les personnels nonenseignants. Les résultats moyens par type d’action et la dispersion des académies autourde ces moyennes sont cohérents avec la nature des moyens mis en œuvre et la plus oumoins grande proximité des lieux de formation par rapport aux publics en formation.- 20,34 € pour les préparations au concours (fourchette 9,11 € – 47,73 €)- 33,55 € pour les stages d’adaptation à l’emploi (fourchette : 10,77 € – 92,44 €)- 42,00 € pour les actions de perfectionnement (fourchette : 11,16 € – 74,45 €)- 87,41 € pour les actions inscrites au plan national de formation (25,78 € – 193,47 €)

Les académies placées systématiquement dans le bas de ces quatre fourchettes de coûtssont les académies urbaines (Paris, Créteil, Lille) où les frais de déplacement sont faiblesvoire quasi inexistants. En effet, les agents en formation ne sont pas indemnisés des fraisqu’ils exposent pour leurs déplacements dans la conurbation où ils travaillent. Cettesituation n’est au demeurant pas sans créer d’injustices, les déplacements pour suivre desformations au sein d’une même conurbation pouvant être source de frais sensibles pour lesagents.

41 hors D.O.M et Corse

49

49

Deuxième partie :Mise en perspective de l’effort de

formation continue de l’Etat

Cette mise en perspective se fera en examinant parallèlement à la formation continue desagents de l’Etat :- la formation continue des salariés des entreprises (I)- la formation continue des agents des autres fonctions publiques, territoriale et

hospitalière (II)

I) Formation continue des agents de l’Etat et formationcontinue des salariés des entreprises

Le dispositif défini par le code du travail au profit des salariés du secteur privé constituela référence implicite des accords-cadres, sans pour autant être un modèle absolu42. Ilest dès lors légitime de mettre en parallèle l’effort de formation professionnelle desentreprises des 10 salariés et plus et la formation continue des agents de l’Etat.

En gardant en mémoire les limites de l’ exercice (I.1), cette mise en parallèle permetde constater que l’effort de formation continue de l’Etat n’est pas inférieur à celuides entreprises (I.2). Les tableaux sur lesquels repose ce constat sont regroupés infine (I.3).

I.1) Objet et limite du rapprochement de l’effort de formation des agents del’Etat et de l’effort de formation des salariés des entreprises

La comparaison entre l’effort de formation de l’Etat et celui des entreprises à l’égard deleurs personnels respectifs ne peut être réalisée qu’avec prudence en l’absenced’homogénéité des notions et des périmètres et en raison d’incertitudes sur la qualité desdonnées collectées. Sur ce point, le fascicule Formation professionnelle PLF 2002 ainsique le Bilan DGAFP 2000 indiquent, chacun pour ce qui le concerne, les limites destravaux statistiques sur lesquels ils reposent . De même, le document « L’évolution dessalaires jusqu’en 1999 » également utilisé dans les présents développements, exposelonguement les difficultés méthodologiques qui doivent retenir de tenter unecomparaison terme à terme, toute chose étant égale par ailleurs.

Les présents développements ne reposent donc que sur une mise en parallèle de donnéesissues de deux systèmes de formation différents et surtout de deux dispositifsstatistiques sans grands points communs.

42 Cf. supra, en introduction de la première partie, l’ extrait de l’ article « Fonction publique et formation :approche comparative » par Hugues LENOIR

50

50

Il convient notamment de garder à l’esprit que les travaux statistiques portant sur lesagents de l’Etat ne recensent que des actions directes de formation alors que les donnéesconcernant les entreprises reposent sur des déclarations de nature fiscales incluant nonseulement des financements d’actions directes de formation réalisées par les entreprisesmais aussi des versements à des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) . Cepoint est loin d’être marginal : les sommes versées par les entreprises à des OPCA (ycompris l’alternance) en 2000 dépassaient 2 milliards d’euros (dont plus d’un milliardd’euros au titre du plan de formation).

Les résultats de ces confrontations de chiffres devront être entendus comme desimples ordres de grandeur.

Par ailleurs, l’effort de formation a tendance à croître en fonction de la taille et dépenddu secteur des entreprises. Il aurait été intéressant de pouvoir comparer l’employeur« Etat » à des entreprises de grandes tailles ou à des secteurs d’activité plus proches deceux de l’Etat. A défaut de pouvoir conduire une mise en parallèle rigoureuse sur cettebase, le choix a été fait de retenir l’ensemble des entreprises, en se limitant cependant,pour des raisons d’outils statistiques, aux entreprises de 10 salariés et plus. Ce choix estde plus cohérent avec la référence implicite rappelée en introduction de la présentepartie.

Cette mise en parallèle n’a d’autre but que de situer de façon approximative les résultatsde l’action de l’Etat par rapport aux autres employeurs, pour identifier, éventuellement,des décalages qui seraient de trop grande ampleur pour ne pas poser question.

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I.2) Analyses des résultats du rapprochement de la formation continue desagents de l’Etat et de la formation continue des salariés des entreprises

A l’issue du calcul de quelques ratios physiques et financiers (cf. tableaux infra I.3), iln’apparaît pas que la formation des agents de l’Etat s’écarte de façon défavorablede la moyenne des comportements des entreprises de 10 salariés et plus.

a) Rapportées à la masse salariale, les dépenses de formation continue de laFonction publique d’Etat apparaissent d’un ordre de grandeur similaire à celuides dépenses exposées par les entreprises à l’égard de leurs salariés, mesurées autravers du taux de participation financière des entreprises. Dans les deux secteurs,après une phase initiale d’envolée des dépenses de formation, les dépensesstagnent à un niveau situé à 3,2% de la masse salariale des entreprises etévoluent entre 3,3% et 3,5% pour l’Etat43 (tableau 21). S’agissant des entreprises,la baisse continue du taux d’effort financier de formation est, pour l’essentiel, dûaux entreprises de plus de 2000 salariés44 : de 5,6% de la masse salariale en 1994, ilpasse à 4,87% en 1996 puis à 4,35% en 2000 et à 4,33% en 2001. L’on ne peut querelever la convergence de cette tendance avec celle concernant une grande partie desministères pour lesquels 1995-1996 marquent un point haut par rapport aux annéessuivantes (cf. tableau 4 supra). Des analyses complémentaires (tableaux 22 et 23)montrent que cette situation résulte de la conjonction, sur la période 1996 - 2000,d’une augmentation du nombre des personnels accédant à des stages deformation (+39% pour les agents de l’Etat, +6% pour les salariés desentreprises) et d’une réduction de la durée des formations (- 9% pour lessalariés des entreprises, -17% pour les agents de l’Etat).

b) Le nombre d’heures de formation continue rapporté aux effectifs d’agents del’Etat en fonction au premier janvier est supérieur au ratio de même nature calculépour les entreprises (nombre d’heures de formation sur nombre de salariés) : pour2000, 21 heures par agent public d’Etat en fonction contre 15 heures par salarié desentreprises. Il convient de relever que si les entreprises identifient directement desheures de formation, l’enquête DGAFP recueille pour l’essentiel des jours deformation. De façon homogène avec la convention définie par la DGAFP, lesjournées de formation des agents publics ont été considérées comme équivalant à 6heures. Au delà des questions de méthode, l’écart entre les deux secteurs apparaîtsuffisamment net pour que l’on puisse dépasser le constat d’une équivalence desordres de grandeur et conclure à un nombre d’heures de formation continuerapportés aux effectifs plus important dans la fonction publique d’Etat quedans le secteur des entreprises (tableau 24).

43 l’année 2000 semblant cependant amorcer une nouvelle phase de croissance de la fonction continue de lafonction publique d’Etat : 3,5% serait alors un point d’inflexion (cf. supra première partie II.3).44 Au sein de cette catégorie des entreprises de plus de 2000 salariés, le niveau de l’effort financier est trèscontrasté et certaines entreprises se maintiennent à un niveau élevé d’effort de formation. La tendance estcependant globalement à la baisse. Pour s’en tenir à des secteurs qui regroupent quelques unes des plus grandesentreprises françaises, l’évolution du pourcentage de masse salariale affecté à la formation continue au cours descinq dernières années dont les résultats sont connus, est la suivante :secteurs 10, 11, 12 (extraction produits énergétiques) : 4,79% en 1996 contre 4,24% en 2000,secteur 40 (production et distribution électricité gaz) : 8,89% en 1996, 5,38% en 2000,secteur 62 (transports aériens, spatiaux) : 9,65% en 1996 à 9,24% en 2000.(sources : PLF 1999 et 2003)

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c) le taux d’accès à la formation continue des agents de l’Etat apparaît plus élevéque dans la moyenne des entreprises de 10 salariés et plus (pour s’en tenir auxordres de grandeur, moins de 50% pour les agents de l’Etat contre moins de40% pour les salariés des entreprises). Plus précisément, le tableau 22 montre quele taux d’accès des salariés du secteur privé aux stages de formation est de 37% en2000. S’agissant du pourcentage d’agents de l’Etat ayant suivi un stage au coursd’une année, il repose sur des statistiques qui n’identifient pas les individus : unagent qui bénéficie de plusieurs formations est décompté autant de fois que destages suivis. D’où des résultats qui atteignent 80% pour dépasser 100% depuis1998. Si ces données permettent de mesurer l’augmentation du nombre de stagessuivis, ils ne disent rien des chances d’accès d’un agent à la formation. Il convientpour retrouver des résultats plus homogènes avec le secteur privé, de corriger cespourcentages bruts à l’aide des données partielles fournies par l’enquête du Céreq« Formation continue 2000 »45. Le taux d’accès aux stages de formation des agentsde l’Etat apparaît alors voisin de 50%. L’échantillon pouvait inclure, sans qu’il soitdistingué entre eux, des agents ayant bénéficié d’actions de formation initiale oucontinue. L’on retiendra cependant cet ordre de grandeur de 50% en sachant qu’ilest sans doute majoré par rapport au taux de la seule formation continue46. A noter,incidemment, que ce taux est voisin de celui des entreprises de plus de 2000salariés (50,6% pour 2000)47. Selon la même enquête du Céreq, le pourcentageconcernant les entreprises (de toutes tailles) est de 32%. Ce pourcentage est en ligneavec le taux de 37% mentionné supra et qui ne concernait que les entreprises d’aumoins10 salariés. L’analyse du Céreq montre que les sources d’inégalitésd’accès sont de même nature dans les deux secteurs : le recours à la formationaugmente avec le niveau de diplômes et concerne les cadres plutôt que les ouvriersou les employés, les titulaires plutôt que les contractuels, les personnes de moins de50 ans de préférence à des personnes plus âgées. Cependant, ces disparités sont demoindre ampleur dans la Fonction publique : « la participation à la formation estsystématiquement plus élevée dans la Fonction publique quel que soit le critèreretenu (hors personnels bénéficiant d’un contrat aidé) ».

d) Le ratio des dépenses de formation rapportées à l’heure de formation ne présente,en première approche, pas d’écart significatif entre les deux secteurs. Pour2000, l’ordre de grandeur est de 48 euros de l’heure tant pour la formation desagents de l’Etat que pour celle des salariés du secteur privé (tableau 25). L’ons’abstiendra cependant, d’appeler « coût horaire » le résultat de ces ratios,concernant aussi bien l’Etat que les entreprises. Pour ces dernières, les dépensesincluent la totalité des versements aux organismes collecteurs (OPCA). Hors cesversements (et hors alternance), le ratio concernant les entreprises est voisin de 46euros de l’heure. Le coût horaire de formation continue des entreprises que ce ratioest censé représenter apparaît comme légèrement inférieur au montant horaire desdépenses de formation des agents de l’Etat tel qu’il résulte des statistiques issues del’enquête annuelle de la DGAFP .

45 Enquête réalisée auprès d’un échantillon de 28 700 personnes incluant des personnels d’entreprises de moinsde 10 salariés (résumé dans le « Bref n°184 de mars 2002 »)46 Une analyse approfondie de la DPATE (Ministère de l’Education nationale) corrobore les données duCéreq pour les personnels non enseignants qui représentent près de 200 000 agents : le taux d’accès global à laformation continue est de 44,56% ( 46,63% pour les hommes, 43,74% pour les femmes). Le taux d’accès parcatégorie est de 70,99% pour les agents de catégories A, 51,98% pour les agents de catégorie B et 37,55% pourles agents de catégorie C.47 source « Formation professionnelle 2000 »

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e) Si les dépenses rapportées à l’heure de formation sont d’un ordre de grandeurvoisin, en revanche la structure des dépenses de formation est nettement différentedans les deux secteurs. Les salaires des stagiaires (augmentée des indemnités etfrais d’hébergement et de déplacement liés aux stages) représentent 73% desdépenses de formation continue des agents de l’Etat alors qu’ils ne constituentque 50% des dépenses « directes » des employeurs privés. Ces dépenses« directes » sont définies ici comme les dépenses déclarées, moins les versementsaux organismes collecteurs et les actions de formation en alternance. Cette mise enparallèle, au demeurant très imparfaite, appelle deux remarques.

- Une partie de l’écart s’explique par le décompte d’unerémunération moyenne plus élevée des stagiaires issus de la fonctionpublique d’Etat (30 euros de l’heure contre 17 euros de l’heure pourles salariés du secteur privé, chiffres 1999). Il est important d’insisterde nouveau sur le fait que ces chiffres ne sont pas issus du mêmeprocessus de calcul : les rémunérations versées aux salariés dusecteur privé sont celles considérées comme libératoires del’obligation des employeurs ; elles correspondent aux rémunérationsréelles des heures de formation (sans inclure la quote-part de toutesles primes versées dans l’année). Ces heures sont directementidentifiées par les entreprises. En revanche, le montant de larémunération des stagiaires figurant dans les bilans sur la formationcontinue des agents de l’Etat résulte de l’application, pour chacunedes grandes catégories d’agents (A, B, C, ouvriers d’Etat), d’unbarème théorique représentant la fraction journalière moyenne dessalaires annuels y compris toutes primes et indemnités. De plus, lenombre d’heures de formation des agents publics n’est pasdirectement collecté mais reconstitué en multipliant les jours deformation par 6 heures. Il convient donc de ne pas s’attacher auxvaleurs absolues dont la comparaison serait fallacieuse. Il suffit denoter qu’il existe un écart significatif, entre le niveau moyen desrémunérations des stagiaires des deux secteurs. Dans sonprincipe, cet écart est cohérent avec la structure de la fonctionpublique d’Etat. Les cadres (catégorie qui se forme beaucoup,aussi bien dans le privé que dans le public) représentent environ lamoitié des effectifs dans la Fonction publique (45% des agents civilsen 2000) contre 12% de ceux du privé selon une estimation del’enquête emploi de 1999. De même, les agents de l’Etat ont unemoyenne d’âge sensiblement plus élevée que les salariés desentreprises alors même que l’ancienneté est souvent plus grande etmieux valorisée dans la fonction publique. En raison de cettestructure (et non pas à cause de salaires qui seraient intrinsèquementsupérieurs à qualification égale), le salaire net moyen en 1999 étaitde 22 851 euros pour les agents publics d’Etat et de 19 995 eurospour les salariés du secteur privé (soit +14% pour les premiers surles seconds). Cet écart est quelque peu atténué en tenant compte descotisations et contributions sociales mais reste d’un ordre degrandeur de 10%.

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- L’écart de structure constaté dans les coûts de formation tient nonseulement aux rémunérations stricto sensu des stagiaires mais aussiaux frais connexes : en 2000, les dépenses de transport etd’hébergement représentaient pour les entreprises 187 millionsd’euros soit 8% des salaires des stagiaires tandis que les indemnitésliées à la formation versées aux stagiaires agents de l’Etat s’élevaientà 156 millions d’euros soit 13% des rémunérations auxquelles ilssont venus s’ajouter. L’on peut faire l’hypothèse que ces fraisconnexes subissent comme les rémunérations des stagiaires unedéformation liée à la structure hiérarchique des agents en formation

- Il convient également de rechercher une partie de cette différencede structure dans les dépenses d’enseignement et defonctionnement autres que les salaires des stagiaires et dépensesconnexes. Le recours aux formations externes par lesadministrations est en net retrait par rapport aux pratiques desentreprises48 et le coût des formateurs internes est lacunaire. Demême, les coûts de structure ne sont pas calculés lorsqu’ils necorrespondent pas à des débours de l’année, alors que les entreprisesdécomptent des charges non décaissées comme les amortissements.

48 cf enquête du Céreq et développements supra 1ère partie I.3 .

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I.3) tableaux

Les sources communes aux tableaux infra sont :

- pour les entreprises : fascicules « Formation professionnelle » PLF 1999, 2000, 2001,2002, 2003 », (données issues de l’exploitation des déclarations fiscales desemployeurs n° 24-83, CEREQ, pour les entreprises de plus de 10 salariés). A noterque les statistiques retenues ne portent que sur les trois quarts environ des salariés dusecteur privé (pour 2001 : 73% des salariés soit 10 millions sur 13,7 millions).

- pour la fonction publique d’Etat : Bilan DGAFP 1998, 1999, 2000

Tableau 21 :Rapprochement- de l’effort financier de formation des entreprises- des dépenses rapportées à la part de la masse salariale affectées par l’Etat à la formation

continue de ses agents

La masse salariale correspond au salaire net majoré des charges salariales mais hors charges patronales.

(montants en milliards d’euros)1996 1997 1998 1999 2000 2001*

a) Formation dessalariés du secteurprivé (entreprises de 10salariés et plus)- montant des salairesbruts

213,0 207,6 213,5 220,3 228 228

- montant des dépensesdéductibles

6,9 6,7 6,9 7,1 7,2 7,2

- taux de participationfinancière desentreprises

3,25% 3,24% 3,23% 3,22% 3,16% 3,16%

b) Formation desagents de l’Etat

- masse salariale 49,4 51,6 52,9 51,4 52,8- dépenses de formationcontinue

1,7 1,7 1,7 1,7 1,8

- taux de dépenses deformation continue/masse salariale

3,4% 3,3% 3,3% 3,3% 3,5%

* données provisoires

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Tableau 22 : Rapprochement :- de l’évolution du taux d’accès à la formation des actifs occupés du secteur privé- de l’évolution du pourcentage d’ agents de l’Etat ayant suivi un stagemesurées en base 100.

(les nombres de personnes sont en milliers)1996 1997 1998 1999 2000

a) salariés du secteur privé(entreprises de 10 salariéset plus)Nombre de salariés 10 036 9 498 9 461 9 811 10 101Nombre de stagiaires 3 513 3 438 3 631 3 737 3 724Taux d’accès des salariésaux stages

35% 36% 38% 38% 37%

Evolution en base 100 100 103 109 109 106

b) Formation des agentsde l’Etat- nombre d’agents (effectifsen fonction)

2 214** 2 230** 1 928 1 841 1 860

- nombre de stagiaires (=nombre de stages suivis) *

1 775 1 792 2 088 1 922 2 065

Pourcentage d’agents ayantsuivi un stage (= % destages par agent en fonction)

80% 80% 108% 104% 111%

Evolution en base 100 100 100 135 130 139

* un agent ayant suivi plusieurs stages est compté autant de fois que de stages suivis, d’où des taux pouvantêtre supérieurs à 100%.** source PLF 1998 et 1999 (chiffres incluant Poste et Télécommunication)

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Tableau 23 : Rapprochement- de l’évolution de la durée moyenne de la formation continue des actifs occupés du

secteur privé- de l’évolution de la durée moyenne des stages de formation continue des agents de

l’Etatmesurées en base 100.

1996 1997 1998 1999 2000

a) salariés du secteur privé(entreprises de 10 salariéset plus)Nombre de stagiaires enmilliers

3 513 3 438 3 631 3 737 3 645

Nombre d’heures de stagesen millions

162 149 151 151 1453

Durée moyenne desformations des stagiaires enheures

46 43 42 40 42

Evolution en base 100 100 93 91 87 91

b) Formation des agentsde l’Etatnombre de stagiaires (=nombre de stages suivis) enmilliers

1 775** 1 792** 2 088 1 922 2 065

nombre d’heures deformation en millions*

40,8 39,8 39,2 37,8 38,8

Durée moyenne des stagesen heures

23 22 19 20 19

Evolution en base 100 100 96 83 87 83

* nombre d’heures de formation = nombre de jours de formation x 6 H** source PLF 1998 et 1999(chiffres incluant Poste et Télécommunication)

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Tableau 24 : Rapprochement- du nombre d’heures de formation professionnelle rapportées aux affectifs salariés des

entreprises- du nombre d’heures de formation continue rapportées aux effectifs en fonction pour les agents

de l’Etat.

1996 1997 1998 1999 2000

a) salariés du secteurprivé (entreprises de 10salariés et plus)Effectifs salariés desentreprises en milliers

10 036 9 498 9 460 9 811 10 101

Nombre d’heures destages en millionsd’heures

162 149 151 151 153

rapport heures de stagessur effectifs salariés

16 16 16 15 15

b) agents de l’Etat

Effectifs en fonction au1er janvier en milliers

2 214** 2 230** 1 928 1 841 1 860

Nombre d’heures destages de formationcontinue (en millionsd’heures)

40,8 39,8 39,2 37,8 38,8

Rapport nombred’heures de stages deformationcontinue/effectifs enfonction

18 18 20 20 21

* nombre d’heures de formation = nombre de jours de formation x 6 H** source PLF 1998 et 1999(chiffres incluant Poste et Télécommunication)

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Tableau 25 : Rapprochement- du ratio dépenses de formation sur nombre d’heures de formation des actifs occupés du

secteur privé (dépenses totales et dépenses « directes » hors actions de formation enalternance et hors versements aux OPCA mais y compris congé individuel de formation[CIF] et bilan de compétences)

- du coût horaire de formation des agents de l’Etat

1998 1999 2000dépensestotales

Dépensesdirectes

dépensestotales

Dépensesdirectes

dépensestotales

Dépensesdirectes

a) salariés du secteur privé(entreprises de 10 salariéset plus)Dépenses déclarées(subventions non déduites)en millions d’euros

7 050 4716 7 247 4756 7 378 4 825

Nombre d’heures deformation en millions

151 108* 151 103* 153 105*

Ratio dépenses/nombre d’heures en euros

47 44 48 46 48 46

b) Formation continue desagents de l’EtatDépenses de formation enmillions d’euros

1 724 1 720 1 857

Nombre d’heures deformation

39 38 39

Coût horaire en euros 44 45 48

* le nombre d’heures mis en regard des dépenses directes correspond aux actions de formationdirectement financées par les entreprises au titre du plan de formation et aux actions prises en chargepar l’employeur dans le cadre du CIF et des bilans de compétences. L’écart par rapport au nombred’heures mis en regard des dépenses totales correspond aux actions prises en charge par les OPCA autitre des plans de formation et aux formations en alternance.

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Tableau 26 : Rapprochement- de la structure des dépenses de formation des actifs occupés du secteur privé (dépenses

« directes » hors versements aux OPCA et hors alternance )- de la structure des coûts de formation des agents de l’Etat

(Montants en millions d’euros)1998 1999 2000

a) salariés du secteur privé(entreprises de 10 salariés et plus)Dépenses directes des entreprises 4 716 4 756 4 825Dont rémunérations versées auxstagiaires et dépenses de transport etd’hébergement

2 410 2 412 2 426

% des rémunérations et dépensesconnexes sur total des dépensesdirectes des entreprises

51% 51% 50%

b) Formation continue des agentsde l’EtatDépenses de formation 1 724 1 720 1 857Dont rémunération et indemnitésperçues par les stagiaires

1 246 1 250 1 356

% des rémunérations et indemnitésperçues par les stagiaires total desdépenses de formation

72% 73% 73%

Tableau 27 : Rapprochement- de la rémunération horaire moyenne des stagiaires agents de l’Etat- de la rémunération horaire moyenne des stagiaires actifs occupés du secteur privé (

hors alternance )

1998 1999 2000

a) salariés du secteur privé(entreprises de 10 salariés et plus)Rémunérations versées aux stagiaires(brut) en millions d’euros

2 230 2 231 2 239

Nombre d’heures de formation enmillions

129 128 128

Rémunération horaire des stagiairesen euros

17 17 17

b) Formation continue des agents del’EtatTraitement des stagiaires (brut) enmillions d’euros

1 115 1 125 1 201

nombre d’heures de formation enmillions

39 38 39

Rémunération horaire des stagiairesen euros

29 30 31

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II) Formation continue des agents de l’Etat et formationcontinue des agents des autres fonctions publiques

Alors que la fonction publique d’Etat représente 1 860 000 agents civils (au 1.1.2000), lesfonctions publiques territoriale et hospitalière comprennent respectivement 1 435 400 et842 800 agents 49.

La structure de la Fonction publique hospitalière50, par l’importance du nombre des cadresqu’elle emploie, est comparable à celle de l’Etat. En revanche, la compositionsocioprofessionnelle de la fonction publique territoriale est plus proche de celles desentreprises. Ce point n’est pas sans conséquence sur leur activité de formation continue,ainsi que le démontre l’étude conduite par le Céreq mentionnée supra.

Ces deux fonctions publiques se caractérisent par l’existence de plusieurs dizaines demilliers d’employeurs de toutes tailles. Dans le domaine de la formation continue, cetteatomisation est contrebalancée par le recours à des structures de mutualisation desfinancements et des formations, distinctes pour la fonction publique territoriale (II.1) etpour la fonction publique hospitalière (II.2).

II.1) Formation des agents de la fonction publique territoriale

a) l’effort financier global

Il est à noter que, dans les présents développements, les éléments financiersenglobent la formation continue et la formation « initiale d’application ». Leterme « formation » sans qualificatif recouvre les deux types de formation.

Les collectivités (régions, départements et communes) et établissements publicslocaux sont tenus de verser au Centre national de la fonction publique territoriale(CNFPT) une cotisation de 1%, au minimum, de leur masse salariale (horsemplois aidés). Les collectivités territoriales et établissements publiques locauxpeuvent, en outre, réaliser des actions, au delà de cette obligation, en faisant appelau marché concurrentiel de la formation, y compris le CNFPT.

Les fascicules « formation professionnelle » PLF 2002 et 2003 fournissent desstatistiques qui ne portent que sur l’activité du CNFPT .Ainsi mesuré, le montant des dépenses de formation des agents des collectivitésterritoriales et de leurs établissements publics s’élevaient en 2001 à 87,3 millionsd’euros (contre 86,1 millions d’euros en 2000). Elles comprennent larémunération des chargés de cours, les frais de séjour et les frais de convention.

49 Référence des sources dans « La fonction publique de l’Etat » Rapport annuel mars 2001-mars 2002 . Chiffresconcernant la fonction publique locale : enquête INSEE ; chiffres concernant la fonction publique hospitalière :enquête statistique annuelle sur les établissements de santé effectué par le ministère de la Santé.50 y compris médecins

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Ces mêmes documents soulignent que ces chiffres sous-évaluent l’effort totalpour la formation des agents territoriaux pour une double raison :

- les actions « au delà du 1% » confiées à d’autres structures que le CNFPT ne sontpas décomptées

- le salaire des stagiaires n’est pas pris en compte pour mesurer l’effort descollectivités territoriales et de leurs établissements publics. Rappelons que la partdes salaires des stagiaires dans les dépenses de formation continue des entrepriseset de l’Etat correspond, respectivement, à la moitié et aux trois quarts.

Par voie de conséquence, si l’on suppose que la partie connue des dépensesidentifiées représente entre la moitié et le quart des dépenses, l’effort financierréel des collectivités territoriales doit être chiffré, pour le moins, au doubledes dépenses mesurées par la seule activité du CNFPT, et le pourcentage desdépenses de formation rapportées la masse salariale peut être situé en ordrede grandeur entre 2 et 3% .

b) les données physiques

L’examen des données physiques de la seule formation continue réalisée par leCNFPT (cf. tableau 28 infra), montre que :

- la durée moyenne de formation continue des stagiaires51 est de 39 heurespour 2000 et de 34 heures pour 2001 soit des chiffres voisins de celui desentreprises (40 heures)52.

- le nombre d’heures de formation continue rapporté à la totalité des effectifs enfonction se situe entre 6 et 7 heures environ ( il est de 21 heures pour la Fonctionpublique d’Etat et de 15 heures pour les entreprises53). Le taux d’accès aux stagesest de 16,5% (alors qu’il avoisine 36% pour les entreprises de 10 salariés et plus ,et prés de 50% pour la Fonction publique d’Etat). L’incertitude sur la mesureexacte des effectifs de la fonction publique territoriale54 est d’un faible impact surla détermination de ces ratios. En revanche, la connaissance très partielle desactions de formation des collectivités locales nécessite un éclairagecomplémentaire fournit par l’enquête du Céreq citée supra.

51 nombre d’heures de formation CONTINUE rapporté au nombre de stagiaires52 cf. tableau 23 supra. En 2000 pour la Fonction publique d’Etat, la durée moyenne des stages était de 19H maisque les bases statistiques différentes empêchent de comparer directement cette durée avec celle constatée pour leCNFPT , un agent étant décompté autant de fois qu’il bénéficie de stages .53 cf. tableau 2454 estimés à 1 435 400 agents cf. note page précédente

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Le taux d’accès des agents de la Fonction publique territoriale à la formationest, selon l’ enquête du Céreq, de 39%55 (taux voisin de celui des entreprises).Sur la base de ce taux, le nombre de stagiaires de formation continue serait d’unordre de grandeur de 500 000 personnes (soit un peu moins du double desstagiaires identifiés dans le tableau infra). Si l’on considère de façon relativementarbitraire que le nombre d’heures de formation continue augmente dans la mêmeproportion, le ratio « heures de formation continue sur nombre d’agents enfonction » peut être évalué à une douzaine heure, chiffre un peu inférieur àcelui des entreprises.

Tableau 28Activité de formation du CNFPT en 2000 et 2001 (formation continue et formation initiale)

Nombre de stagiaires Nombre d’heures-stagiaires

2000 2001 2000 2001

Formation continue (y comprispréparation aux concours et examens)

237 451 276 589 9 164 078 9 415 228

Formation initiale d’application 24 309 32 907 2 849 077 2 815 253

Sources PLF 2002 et 2003Nota : les formations initiales d’application sont définies comme les stages obligatoires, préalables àla titularisation ou à la nomination et au changement de grade.

55 Ce taux est établi sans distinguer les formations initiales et les formations continues. Son utilisation pourl’accès à la seule formation continue conduit sans doute (mais non de façon certaine) à une surestimation.

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II.2) Formation des agents de la fonction publique hospitalière

Les établissements hospitaliers doivent consacrer au minimum 2,1% de leurmasse salariale à leur plan de formation. Ils ont également l’obligation de verserune cotisation au titre du congé de formation professionnelle à un organismecollecteur unique, l’ Association nationale pour la formation permanente despersonnels hospitaliers (ANFH). Cette cotisation qui était de 0,15% jusqu’en 2000a été portée à 0,20% par la loi de modernisation sociale du 17 janvier 2002.L’ANFH assure en outre la gestion et la mutualisation d’une part (le tiers environ)des crédits des plans de formation des établissements adhérents. Ceux-cireprésentaient, en 2001, 85% des établissements hospitaliers susceptiblesd’adhérer et regroupent 86% des personnels de la fonction publique hospitalière.

Selon les bilans sociaux des établissements hospitaliers pour l’année 200056 :

- les dépenses de formation continue des agents hospitaliers exerçant dansdes établissements de plus de 300 agents s’élèvent à 465 millions d’euros (contre493 en 1999). Dans cette somme, les plans de formation représentent 421 millionsd’euros (contre 459 en 1999 et 400 environ en 1998) et les congés de formation34 millions d’euros comme en 1999. La structure des coûts de formationcontinue est voisine de celle constatée pour l’Etat : sur l’ensemble desdépenses, les coûts pédagogiques représentent 154 millions d’euros (soit un tiersdu total) et les rémunérations des stagiaires, majorées des indemnités dedéplacement, s’élèvent à 311 millions d’euros (soit 67% de l’ensemble descoûts).

- le taux de participation financière de l’ensemble des établissementspasse de 2,94% en 1999 à 2,67% en 2000, retombant ainsi à un taux prochede celui de 1998 (2,64%). Il est toutefois précisé qu’une partie de la fluctuationde ce taux est imputable à des changements de méthode au sein d’unétablissement de plus de 3000 agents. Incidemment, l’on peut relever l’ampleur del’impact des difficultés méthodologiques rencontrées dans le domaine étudié.

- l’effort de formation est, en tendance, croissant avec la taille desétablissements. Cependant alors que l’écart entre les différents typesd’établissements tendait à se creuser jusqu’en 1999, l’année 2000 secaractérise par un resserrement du spectre. En effet, les établissements de plusde 3000 agents retrouvent en 2000 leur niveau d’effort de 1998 , avec un taux de2,83% contre 3,55% en 1999. Les établissements de moins de 500 agents dont letaux stagnait au minimum légal atteignent 2,27% en 2000. Les établissements desdeux catégories intermédiaires, de 500 à 1000 agents et de 1000 à 3000 agents,ont, respectivement, un taux de participation financière de 2,37% et de 2,73%.

Par ailleurs, l’enquête du Céreq citée supra fait apparaître un taux57 d’accèsà la formation des agents de la Fonction publique hospitalière proche de 50%soit un taux très voisin de celui relevé pour la Fonction publique d’Etat.

56 Source : fascicule « Formation professionnelle » PLF 200357 Comme pour celui concernant l’Etat, ce taux ne distingue pas la formation continue et la formation initiale.

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Troisième partie :Gestion de la formation continuedans la Fonction publique d’Etat

Cette gestion sera plus particulièrement étudiée au travers de deux ministères, l’Educationnationale et le ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, qui rassemblentprés de 70% des effectifs entrant dans le périmètre défini par la DGAFP et 66% tant desjournées de formation continue que des dépenses recensées à ce titre.

Les caractéristiques communes à ces deux ministères sont une large déconcentration dela mise en œuvre de la gestion budgétaire et opérationnelle de la formation continue,sur la base de politiques de formation définies, cependant, selon des logiques assezdifférentes (I).

Le corollaire de cette déconcentration est un système d’information éclaté bien que desévolutions soient en cours pour assurer un dialogue entre les différents niveaux et lesdivers secteurs concernés (ressources humaines, formation, budget-finances) (II).

La Loi organique du 1er août 2001 relative aux Lois de Finances (LOLF) qui redéfiniten profondeur le cadre budgétaire, aura un impact sur les logiques de gestion de laformation continue mais ne devrait pas entraîner de bouleversements radicaux (III).

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I) La gestion budgétaire de la formation continue

L’examen des comportements des deux ministères étudiés montre que les crédits budgétairesaffectés à la formation ne sont pas l’élément majeur qui conditionne le volume des actions deformation, même si, bien entendu, ils ne sont pas neutres dans le choix des actions et si lesouci d’optimisation des crédits alloués est de plus en plus présent dans les modes de gestion.

Dit autrement, il n’existe pas de pénurie de crédits budgétaires au regard des formationsqu’il est physiquement possible d’assurer.

De façon quelque peu paradoxale, là où l’encadrement budgétaire est, apparemment, le plusfort, en raison de la spécialité58 des crédits de formation (Education nationale), la difficulté dedéfinir le concept même de formation continue crée un certain flottement dans l’emploi descrédits dont l’utilisation déborde le champ attendu de la formation continue59.

L’absence de spécialité des crédits de formation (Ministère de l’Economie, de Finances et del’Industrie) n’empêche pas un fort encadrement de la formation continue : face à l’ampleurdes besoins de formation pour maintenir la technicité des agents dans un contexteréglementaire et informatique en rapide évolution, des arbitrages doivent être faits pour que levolume et les modalités des formations soient compatibles avec le fonctionnement des unitésde travail. Dès lors, l’optimisation des modes de formation est une préoccupation parallèle ausouci d’optimisation budgétaire.

La connaissance, même sommaire, des logiques de formation propres aux métiers de cesdeux ministères (I.1) apparaît, au même titre que la nature ou le niveau des crédits etmoyens affectés à la formation (1.2), comme un préalable nécessaire à la compréhensiondes modes de gestion budgétaire (I.3) mis en oeuvre dans chacun d’eux.

58 le mot « spécialité » est toujours employé dans ce rapport dans son sens budgétaire ; cette notion renvoie auprincipe selon lequel l’exécution des dépenses doit respecter le cadre élémentaire d’autorisation budgétaire queconstitue, actuellement, le chapitre ( le chapitre budgétaire fixe la limite des dépenses autorisées par nature oupar destination de dépenses).59 l’objet du présent rapport n’est pas d’examiner la question de la régularité budgétaire des imputations ni dejuger de l’opportunité des dépenses dont les intitulés apparaissent éloignés de la définition de la formationcontinue.

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I.1) Cadre général de la gestion de la formation continue des personnels del’Education nationale et du ministère de l’Economie, des Finances et del’Industrie.

a) organisation de la formation continue au ministère de l’Education nationale

Le concept et la place de la formation continue au sein du ministère de l’Educationnationale sont traditionnellement difficiles à définir. La formation continue reste, pourl’essentiel, un droit individuel que les agents exercent ou non. Elle n’apparaît quemarginalement comme une réponse aux besoins collectifs de l’institution. Des évolutionsse dessinent cependant et le ministère de l’Education nationale vient d’ affirmer lafonction d’accompagnement des priorités de la politique éducative de la formationcontinue.

S’agissant de l’organisation, la réforme engagée en 1998 a nécessité, en 2001 et 2002, uneffort de clarification sur les rôles respectifs des différents acteurs .

L’essentiel de la gestion opérationnelle de la formation continue incombe auxrecteurs d’académie qui disposent d’une très large autonomie en ce domaine . Ilsélaborent un Plan académique de formation pour l’ensemble des personnels, enseignantsou non, placés sous leur autorité. Ces plans académiques de formation ont un voletdépartemental, élaboré en concertation avec les Inspecteurs d’académie en charge de samise en œuvre .

L’action des recteurs est placée sous le pilotage des directions centrales en charge desfilières professionnelles. C’est ainsi que la formation continue est pilotée :

- pour les personnels enseignants, par la Direction de l’Enseignement scolaire,direction pédagogique définissant la politique éducative (définition desprogrammes, examens et certifications),- pour les personnels non enseignants, par la Direction des personnelsadministratifs, techniques et d’encadrement60 .

La fonction de pilotage des directions centrales comprend :- la définition de la politique de formation en liaison avec les priorités de lapolitique éducative,- la mise en œuvre d’un programme national de formation comportant laformation de « personnels ressources » et l’organisation de séminaires ouuniversités d’été pour les personnels d’encadrement concernés par la formation,- la contractualisation avec les recteurs qui s’accompagne d’une délégation descrédits aux académies et d’un suivi des programmes académiques de formation,- l’impulsion des actions des académies à travers l’animation du réseau despersonnes chargées de la formation.

60 Une réorganisation en cours doit conduire à séparer la gestion de la formation des personnelsd’encadrement de celle des personnels administratifs et techniques qui sera confiée à la Directionde l’administration, en charge de la gestion administrative des agents du ministère.

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C’est par un dispositif de contractualisation sur les objectifs et les moyens qu’estassurée actuellement l’articulation entre le niveau central de pilotage et des recteursd’académies très autonomes dans la définition de leur programme de formationcontinue.

Les développements qui suivront reposent sur une étude faite auprès :- de la Direction de l’Enseignement scolaire (DESCO)- de la Direction des personnels administratifs, techniques et d’encadrement (DPATE).

b) Organisation de la formation continue au ministère de l’Economie, des Finances etde l’Industrie

La définition de la politique de formation (initiale et continue) est de laresponsabilité de chacune des directions « de métier » qui élaborent leur plan deformation en étroite corrélation avec l’évolution de leurs missions et en fonction desbesoins de renforcement de la technicité de leurs agents. Les directions qui animent desservices déconcentrés fixent les priorités de formation de l’ensemble de leur réseau.

La responsabilité opérationnelle de l’organisation des formations est partagée entreles directions centrales qui s’appuient notamment sur des structures nationales deformation et les chefs des services régionaux et/ou départementaux qui disposent demarges de manœuvre assez importantes en matière de formation continue maisdoivent respecter les priorités définies au niveau national.

La formation au sein des directions à réseaux du ministère est marquée par unetendance au renforcement des liaisons entre formation initiale et formation continue(implication des écoles professionnelles de formation initiale dans la formation continuecorrespondant à leur spécialité ou leur public, création de stages d’adaptation au premieremploi à l’issue de la formation initiale « classique »…).

La logique de formation de chaque direction « de métier » est fortement corrélée à lanature de ses missions et des métiers et compétences que leur exécution nécessite.

L’analyse du dispositif du ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie reposesur l’étude de deux exemples :

- la Direction Générale de la Comptabilité Publique (DGCP) qui gère le réseau duTrésor public,

- la Direction générale des Douanes et Droits indirects (DGDDI) .

Ces deux directions représentent un peu de 60 000 agents pour la DGCP et près de 20 000personnes pour la DGDDI.

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- La Direction générale de la Comptabilité publique a des missions assez homogènes, assurées par les comptables publics et leurs collaborateurs. Elles se regroupent autourde deux principaux axes intimement liés : d’une part, l’exécution de la Loi de financeset des budgets des collectivités locales et établissements public, en recettes et endépenses, d’autre part, la tenue des comptabilités de l’Etat et des autres personnesmorales citées. L’informatique est omniprésente dans l’ensemble des procédures. Ledéploiement de nouvelles applications ou un changement de réglementation conduit àdes vagues de formations massives alors même que l’éclatement de la majorité despersonnels dans des petites unités de travail réparties sur l’ensemble du territoire, rendsensible la question de l’absence des agents en formation61. D’où le recours fréquentà des dispositifs de formation en cascade : les formés devenant à leur tour formateurschargés de répercuter localement leur savoir. Par ailleurs, le corpus de règles est, engrande partie, spécifique : règles de la comptabilité publique, comptabilitébudgétaire de l’Etat, réglementations et procédures informatiques du recouvrement del’impôt, des amendes, chaînes informatiques de la dépense etc. Dès lors, la majoritédes formations est assurée par des personnels internes à la Direction. A dire d’expert,seulement 5% des formations font appel à des intervenants extérieurs à la DGCP. Si lecorpus de règles est spécifique à la matière, en revanche la DGCP n’en a pasl’exclusivité d’usage. C’est pourquoi, elle assure des formations auprès des agentsd’autres administrations, ou des personnels des collectivités locales62 et desétablissements publics63. La formation professionnelle au sein de la DGCP a faitl’objet d’une réforme en 1999 visant à organiser une meilleure articulation entre laformation continue et la formation initiale et entre les acteurs. La formation est placéesous le pilotage de la Direction générale (bureau 2.D) qui définit un programmenational. Les responsables de la formation, au niveau déconcentré sont, dans chaquedépartement, les trésoriers payeurs généraux assistés , dans cette mission, par unconseiller départemental de formation. L’Ecole nationale du Trésor, répartie sur troissites spécialisés selon les types d’action et les catégories de public à former, assure laformation initiale et une partie des formations continues. Elle constitue un supportmajeur de l’ingénierie de formation continue. Au niveau régional, les « missionsrégionales formation- contrôle » assurent des actions de formation continue etcontribue à l’ingénierie de formation. La hiérarchie du réseau du Trésor public joueun rôle fondamental dans l’animation locale du dispositif de formation et dans latransmission des savoirs professionnels. La formation a été, et reste, un élémentfédérateur important : normalisation du corpus de règles, unité des concepts etc.

61 Cet éclatement de structures aux effectifs limités a d’autres conséquences : difficultés matérielles et coûtsprohibitifs de mise en place d’une « e.formation » répondant aux impératifs techniques et pédagogiques : plate-forme informatique, salle ad hoc avec moniteur etc.62 exemple : formation à l’Instruction M14 relative à la comptabilité des collectivités locales63 exemple : convention avec les universités pour la formation des personnels des agences comptables

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- La Direction générale des Douanes et Droits indirects assure, quant à elle, desmissions diversifiées allant de la lutte contre le trafic de stupéfiants et lescontrefaçons, à des missions de sécurité et de qualité des produits, en passant par lasurveillance des retraits de fruits et légumes dans le cadre des procédures européennesd’aides à l’agriculture ou à la perception de taxes et droits indirects64. Les métiers dela DGDDI sont donc multiples et font appel à diverses compétences et spécialités :57% des agents travaillent dans le secteur des opérations commerciales(dédouanement, liquidation et perception des droits et taxes, laboratoires…) tandis que43% des agents sont chargés des missions de surveillance (contrôles aux frontières,lutte contre les trafics frauduleux…). Les personnels de la douane comprennent desspécialistes (mécaniciens, marins, pilotes d’avions etc.) qui doivent disposer de laqualification leur permettant d’exercer leur spécialité, dans le respect des normesnationales ou internationales propres à chacun de ces métiers. Par ailleurs, lespersonnels de la Douane et des Droits indirects mettent en œuvre un corpus de règles,françaises ou européennes, d’une grande complexité et sujettes à de rapides mutations.Il en résulte un besoin permanent de formation et d’adaptation de l’ensemble despersonnels quelle que soit leur catégorie hiérarchique. Sur cette base, se greffent desbesoins spécifiques. C’est ainsi qu’après une phase massive de reconversion despersonnels pour faire face à la réorganisation des missions en 1992, la DGDDI resteengagée dans des démarches d’adaptation de moindre ampleur mais entraînant desformations de plusieurs mois pour chaque agent concerné. Il doit être noté qu’unepartie des formations est impérative : formations qualifiantes et maintien desqualifications des spécialistes (qui repassent régulièrement des épreuves devérification des qualifications), entraînement au tir des personnels de surveillance65…La Douane dispose de trois écoles de formation initiale et d’un réseau interne deformation continue auquel ces écoles sont étroitement associées. Les formations fontappel de façon significative à des intervenants externes66. La Douane utilise égalementdes structures externes de formation pour des stages spécialisés, souvent très coûteuxpar la nature même des techniques mises en œuvre (stages auprès de la Marinenationale, cours dans des écoles de pilotage d’avions, d’hélicoptères etc.)

64 TVA intracommunautaire, taxe intérieure sur les produits pétroliers, droits sur des alcools, droits deconsommation sur les tabacs …65 Sur ce dernier point, cf. 1ère partie (I.3) sur la nature de cet entraînement : formation continue ou obligation deservice.66 exemple : conférence de spécialistes de la réglementation agricole européenne

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Les politiques de formation des directions « de métiers » s’inscrivent dans un cadreministériel assurant le minimum de coordination .

- La Direction du Personnel et des moyens administratifs (DPMA) a, depuis 2000, unedouble mission : d’une part, elle coordonne les politiques de formation desadministrations centrales, d’autre part, elle est en charge de la politique ministériellede formation. A ce dernier titre, et sans empiéter sur les responsabilités de chaquedirection « de métier » dans la définition de ses propres orientations et priorités, elledéfinit les thèmes transverses de formation prioritaires en liaison avec les politiquesministérielles ou interministérielles et impulse, dans ce cadre, des actions de formationcommune aux différents métiers (exemple : formation sur le passage à l’euro en2001…). Elle organise un « club de la formation » réunissant chaque mois lesresponsables de la définition de la politique de formation de chacune des directions.Elle assure la centralisation des données statistiques67 concernant l’ensemble desservices du ministère (administrations centrales et réseaux déconcentrés). La DPMAne dispose pas de budget propre pour des actions de formation. Elle collabore avecl’Institut de gestion publique et du développement économique (I.G.P.D.E)68 qui esten charge de la mise en œuvre des formations inter-directionnelles et de certainesévolutions transverses (par exemple, en matière de formation du type « e.learning).

67 la DPMA centralise les données alimentant le bilan de la DGAFP , elle confectionne le bilan social examinépar le comité technique paritaire ministériel.68 L’I.G.P.D.E a par ailleurs une fonction de formation interministérielle dans le domaine de la gestion publique.

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I.2) Crédits et moyens de la formation continue

a) définition des crédits et moyens de la formation professionnelle continue

Pour éviter toute ambiguïté sur le contenu des présents développements, il est rappelé queles dépenses de formation continue telles qu’elles sont définies par la DGAFP sedécomposent en plusieurs éléments distincts :

- le traitement69 des stagiaires de la formation continue est identifié de façon statistiquemais ne relève pas de crédits budgétaires dédiés à la formation. Font exception lescongés de formation 70 qui sont imputés sur des crédits particuliers. Dans les autrescas, les chapitres de frais de personnel couvrent les dépenses de rémunérations sansdistinguer selon les finalités des différentes fractions d’activité des agents71. C’estpourquoi, bien que constituant prés des trois quarts des coûts de formation continue,les traitements des stagiaires resteront hors du champ de l’étude budgétaire.

- les autres dépenses (« dépenses d’enseignement et de fonctionnement » et indemnitésliées à la formation versées aux stagiaires) relèvent soit de crédits spécialisés pour laformation (c’est le cas pour l’Education nationale) soit de chapitres par nature 72 (casdu ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie). C’est à ces « autresdépenses », quel que soit le type de crédits, que renverra le terme de « crédits deformation » ou « crédits » sans autre déterminant.

L’expression de « moyens en heures » (ou moyens) qui sera utilisée dans lesdéveloppements concernant l’Education nationale, désigne les heures supplémentaireset postes budgétaires octroyés aux gestionnaires de la formation continue pour payerles vacations et assurer les remplacements. Il s’agit en fait d’une conversion descrédits budgétaires sous forme d’unités physiques . Les moyens en heures font doncpartie intégrante des « crédits de formation » définis supra. L’on conservera cependantce vocable de « moyens en heures » (ou moyens) pour exprimer des donnéesphysiques d’heures supplémentaires ou de postes.

69 hors indemnités liées à la formation (c’est-à-dire hors frais de déplacement et d’hébergement)70 concernant 7 052 personnes en 2000 pour la totalité de la Fonction publique d’Etat.71 la ventilation des frais de personnel par finalités relève non de la logique budgétaire mais d’une démarche detype analytique. S’il existe actuellement des dispositifs de repérage des finalités dans les applications dedépenses, ces dispositifs n’ont pas vocation à suivre en détail l’activité des agents.72 Rémunérations, frais de déplacement, achat de matériel etc.

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b) nature des crédits et moyens en heures du ministère de l’Education nationale

Les dépenses de formation des personnels73 (remboursement des frais de déplacement desparticipants, indemnisation des participants, frais d’organisation tels que location de salles,achat de petit matériel), sont imputées sur des chapitres spécifiques : s’agissant del’enseignement scolaire, le chapitre 37-20 ; pour l’enseignement supérieur74, le chapitre36-11 article 60.

Le chapitre 36-11 «Enseignement supérieur et recherche. Subvention defonctionnement » article 60 « formation professionnelle et promotion sociale »représente 29,7 millions d’euros pour l’année 2002 dont un quart environ pour lespersonnels non enseignants entrant dans le périmètre de la présente étude.

Le chapitre 37-20 « formation des personnels », d’un montant total de 82,5 millionsd’euros pour l’année 200275, se décompose en articles destinés :

- à la formation initiale et continue des personnels enseignants, d’éducation etd’orientation à hauteur de 60,4 millions d’euros (soit 73% des crédits du chapitre) :

- article 10 «formation initiale et continue des personnels du premierdegré : crédits déconcentrés » : 20,5 millions d’euros- article 20 « formation initiale et continue des personnels du premierdegré : crédits non déconcentrés » : 1,4 millions d’euros- article 30 « formation initiale et continue des personnels du seconddegré : crédits déconcentrés » : 36,8 millions d’euros- article 40 « formation initiale et continue des personnels du seconddegré : crédits non déconcentrés » : 1,7 millions d’euros

- à la formation initiale et continue des autres personnels pour 22,1 millions d’euros :

- article 50 «formation initiale et continue des personnels des servicesacadémiques : crédits déconcentrés » : 13 millions d’euros- article 60 « formation des personnels de l’administration centrale » : 1,6millions d’euros- article 70 « formation initiale et continue des personnels d’encadrement :crédits déconcentrés » : 2,8 millions d’euros- article 80 « formation initiale et continue des personnels des servicesacadémiques : crédits non déconcentrés » : 4,7 millions d’euros

Certaines actions de formation76 destinées aux emplois-jeunes (emplois-jeunes « aideséducateurs » et emplois-jeunes « cadre de vie » sont financés à partir du chapitre 37-20, article 30.

73 comme précisé supra, ne sont pas visées dans ces dépenses les rémunérations des stagiaires et des formateursoccasionnels.74 Si les enseignants-chercheurs du supérieur n’entrent pas dans le périmètre défini par la DPMA pour sonenquête sur la formation continue, les autres personnels du supérieur font partie des personnels pouvantbénéficier d’action de formation continue. Ils sont, à ce jour, gérés par la DPATE.75 Tous les chiffres du présent paragraphe sont issus des documents budgétaires « services votés de 2002 –Education nationale- Enseignement scolaire» et « services votés de 2002 –Education nationale- Enseignementsupérieur» .

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L’examen de ces crédits appelle deux remarques.

- L’essentiel des crédits est déconcentré. Il s’agit de la totalité des articles10, 30 , 50 et 70 du chapitre 37-20, pour un total de 73,1 millions d’euros(soit 89 % du chapitre) .

- La plus grande partie des crédits du chapitre 37-20 est globalisée auregard du critère de la nature de la formation : ils peuvent êtreemployés, au sein d’un même article, tant pour la formation initiale quepour la formation continue. Ceci concerne notamment la formation despersonnels du 1er degré : l’article 10 permet le financement, indistinctementde la formation initiale et des stages longs du secteur de l’adaptation et del’intégration scolaire qui suivent la formation initiale et qui relèvent de laformation continue. L’article 30 concernant les personnels du second degré,fait exception à cette large fongibilité en présentant un détail ventilant lescrédits selon un cumul de critères, dont la nature de la formation. Il s’agit audemeurant essentiellement de crédits de formation continue.

Les moyens en heures et emplois à la disposition des recteurs d’académiecorrespondent à :

- des emplois de remplacement des enseignants du 1er degré bénéficiant destage. Ces emplois de remplacement ne sont pas spécialement destinés àpermettre des départs en stage mais répondent à divers cas d’absence(maladie, maternité…). Les personnels remplaçants sont soit des titulairesremplaçants soit les professeurs des écoles stagiaires en 2ème annéed’IUFM.77 Les enseignants du second degré en stage de formation ne sont,eux, pas remplacés.

- des décharges de service ou des heures supplémentaires pour lesformateurs du second degré. Il doit être relevé qu’il n’existe pas de texteréglementaire définissant le statut des formateurs et que l’attribution de cesdécharges de service et heures supplémentaires est effectuée de façonempirique et diverse selon les académies. Lorsque l’indemnisation desformateurs est réalisée par paiement de vacation, ces sommes s’imputentsur le chapitre 37-20.

La contre –valeur de ces moyens en emplois et en heures est nettement supérieureaux crédits des chapitres 37-20 et 36-11 article 60.

A titre d’illustration, pour l’exercice 2000 , pour l’ensemble de la formation continuedes personnels entrant dans le périmètre défini par la DGAFP, les frais de stage imputéssur les chapitres 37-20 et 36-11 article 60, s’élevaient à 107,6 millions d’euros alorsque la rémunération des formateurs, correspondant en grande part aux moyens enheures, atteignait 184 millions d’euros78.

76 Il s’agit des entretiens exploratoires ou de bilan, des actions d’adaptation à l’emploi et de professionnalisation.77 IUFM : Institut universitaire de formation des maîtres78 source : ministère de l’Education nationale, Direction des Affaires financières, bureau des études.

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c) nature des crédits du ministère de l’Economie, des Finances et du Budget

Ce ministère n’a pas de chapitres spécifiques pour la formation79. Les dépenses deformation continue sont imputées, au même titre que des dépenses ayant d’autres finalités,sur des chapitres de dépenses par nature. Les principaux chapitres80 concernés sont :

- le chapitre 31-90 : rémunérations principales

- le chapitre 31-94 : Indemnités et allocations diverses

- le chapitre 34-98 : Moyens de fonctionnement des services (achat, entretien et locationde matériel, locations immobilières, achats de fournitures et de documentation, achatsde prestations de services, déplacements temporaires etc.) .Ce chapitre 34-98 comprend :

- des crédits déconcentrés aux services territoriaux des directions du ministère(pour les exemples étudiés : article 41« Trésor public : crédits déconcentrés »,article 61 « Direction générale des douanes et droits indirects : créditsdéconcentrés »…)- à des crédits non déconcentrés (pour les exemples étudiés : article 42 « Trésorpublic : crédits non déconcentrés », article 62 « Direction générale des douanes etdroits indirects : crédits non déconcentrés ».

A partir de ces crédits, les directions du ministère définissent l’allocation nécessaire àla formation professionnelle de leurs agents. Cette allocation ne constitue pas uncadre de spécialité budgétaire. Pour les crédits déconcentrés, cette allocation estsouvent intégrée dans une dotation globale de fonctionnement et ne constitue qu’unélément indicatif pour la gestion d’une masse de crédits fongibles.

79 à l’exception des crédits de congés formation80 l’indication du montant et de l’évolution de ces chapitres n’aurait pas de sens ici dans la mesure où lesdépenses consacrées à la formation au sein de chacun de ces chapitres est de quelques pour-cents.

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d) Adéquation des crédits et moyens par rapport aux objectifs en matière de formationcontinue

Pour les deux ministères étudiés, le niveau absolu des crédits et moyens apparaît secondpar rapport à la définition d’une politique de formation répondant aux besoins des agentset des structures et se traduisant par des modalités adaptées au fonctionnement desservices et aux contraintes des personnels.

• Dans le contexte d’une formation assurée par des moyens internes, lescrédits budgétaires ne constituent pas l’élément majeur de contrainteconditionnant l’ampleur de la formation continue et apparaissent adaptésaux besoins.

Les deux ministères étudiés assurent la formation continue par des ressources internesdans plus de 80% des actions 81. Pour le ministère de l’Economie, des Finances et del’Industrie, la situation est très contrastée selon les directions : près de 95% de recourtaux moyens internes pour la DGCP, un taux beaucoup plus faible (mais non exprimésous forme chiffrée) pour la DGDDI.

Dés lors, les dépenses de formation de ces deux ministères sont principalement desdépenses connexes aux frais de personnel (frais de déplacement , paiement d’ heuressupplémentaires,…) .

Il en résulte d’une part, que ces dépenses ramenées au nombre de stagiairessont relativement faibles82, d’autre part, qu’elles s’imputent, pour l’essentiel ou enbonne partie, sur des chapitres par nature, non spécialisés en matière de formation, quidonnent de réelles marges de manœuvre. Pour autant, ceci ne veut pas dire que lesministères étudiés ont une capacité financière illimitée de formation. Les budgetsaffectés à la formation viennent en concurrence d’autres besoins et font l’objetd’arbitrage. Dans ce cadre, les formations sont organisées avec un souci d’optimisationdes ressources disponibles.

Pour les dépenses de l’Education nationale qui s’imputent sur des chapitres spécifiques(37-20 et 36-11 article 60), les dotations de l’espèce apparaissent larges au regard descapacités d’utilisation pour la seule formation des personnels. Ces crédits servent àpayer des dépenses qui débordent de la stricte formation des agents (études, recherchespédagogiques, constitution de ressources débouchant sur le fonctionnement destructures de documentation…). Beaucoup d’expériences locales conduisent aufinancement de structures diverses83.

81 ce pourcentage « à dire d’experts » vise à donner un ordre de grandeur.82 cf. supra 1ère partie, III, analyse des coûts83 A titre d’exemple, l’Académie de Versailles qui représente à elle seule un dixième des créditsdéconcentrés, consacre une partie des crédits mis à sa disposition dans le cadre du chapitre 37-20 au financementd’un centre de ressources (dans le CRDP : « médiapole ») et d’un centre d’aide aux établissements en situationde violence. A signaler que les stages dits « présentiels » inscrits dans le plan académique de formation et seulsrecensés dans l’enquête DGAFP ne représentent que 20% de ses crédits. Ne sont pas recensés les fraisd’inscriptions au CNED pour la préparation de concours, des animations pédagogiques, des formations auxlangues hors temps de travail qui représentent une part substantielle des crédits.

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Cette fonction de chapitre « d’ajustement » explique que la tendance à la baisse duchapitre 37–11 n’a pas empêché les dépenses globales de formation (telles querecensées dans l’enquête DGAFP) de croître au sein du ministère de l’Educationnationale. Le tableau 29 permet de constater que ce ne sont pas ces crédits spécifiquesqui conditionnent principalement la formation dans cette administration.

Tableau 29Evolution comparée des dépenses de formation (hors traitement des stagiaires) du ministèrede l’Education nationale, recensées dans l’enquête DGAFP et des crédits du chapitre 37-20, Enseignement scolaire, formation des personnels

En milliers d’euros

1998 1999 ∆ 99/98 2000 ∆2000/99

Dépenses de fonctionnement etd’enseignement de laformation continue

188 208 189 029 + 0,4% 184 914 -2,2%

Indemnités des stagiaires liéesà la formation

84 659 81 564 -3,7% 106 782 +30,9%

Total des dépenses deformation continue (horstraitements des stagiaires)

272 867 270 593 - 0,8% 291 696 +7,8%

Chapitre 37-20- crédits votés 79 698 79 835 +0,2% 79 683 -0,2%- crédits disponibles pourl’exercice *

79 737 82 254 +3,2% 112 529 +36,9%

- crédits disponibles en find’exercice

8 045 9 414 +17% 24 569 161%

Sources : bilan DGAFP 2000 et Lois de finances pour 2000, 2001, 2002 : « crédits votés » Educationnationale, enseignement scolaire.Nota : les crédits du chapitre 36-11 article 60 relatif à la formation professionnelle dans l’enseignementsupérieur ne sont pas pris en compte en raison de la difficulté d’articuler ces chiffres avec le périmètredéfinis par la DGAFP qui place hors champ de l’enquête les personnels enseignants du supérieur.Cependant les crédits estimés pour les personnels non enseignants du supérieur sont d’un ordre de grandeurfaible au regard des crédits du chapitre 37-20 (nettement moins de 10 millions d’euros) et leur absence deprise en compte dans ce tableau ne change pas les conclusions de la confrontation des chiffres de dépenseset de crédits.

* Crédits disponibles pour l’exercice = crédits votés et modification des crédits (reports et fonds deconcours)

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• Les contraintes tiennent surtout à des éléments physiques notamment ladisponibilité des stagiaires et des formateurs.

Ainsi, pour le ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, lalogique de formation de masse qui s’exprime de façon différente dans les deuxdirections étudiées (cf. supra I.1), rend nécessaire l’adaptation des formesd’action (à la DGCP : formations « en cascade », réduction des durées, choixdes créneaux de formation compatibles avec la réduction du temps de travailetc., pour la DGDDI, planification des formations sur quatre ans …).De même, pour l’Education nationale, la gestion des moyens de remplacementdes professeurs des écoles conditionne fortement les possibilités de formationcontinue dans le premier degré.

• L’apparition de nouvelles formes d’enseignement comme le « e.learning »peut cependant, à terme, inverser la situation : elles sont de nature àdesserrer la contrainte physique mais à rendre sensible les limitesbudgétaires.

En effet, la mise en place de ce type de formations nécessite de coûteuxinvestissements matériels (plate-formes informatiques), pédagogiques(conception de modules pertinents) et humains (apparition de nouveauxmétiers). C’est pourquoi, l’on assiste, dans chacun des deux ministères, à unemutualisation des efforts, à contre-courant des logiques traditionnelles de« verticalisation » par métiers au ministère de l’Economie, des Finances et del’Industrie ou d’autonomie de chaque recteur d’académie au ministère del’Education nationale. C’est ainsi qu’au ministère de l’Economie, des Financeset de l’Industrie, l’IGPDE assure au niveau ministériel, pour le compte desdirections de métiers et de la DPMA, un travail visant à la mise en place desoutils informatiques pré-requis et à la conception de modules de formationdans les domaines les plus à même de créer une utilisation large et réussie. Demême, à l’Education nationale, la DPATE fait développer des modules destinésà être mis à disposition de l’ensemble des académies. L’ensemble de cestravaux est conduit dans une logique d’expérimentation prudente compte tenudes sommes en jeux.

La réduction des contraintes physiques (moindre absence des personnels,suppression ou réduction des temps de transport) peut être une solution àcertaines difficultés actuellement rencontrées. Cependant, le « e.learning » danssa version la plus efficace , suppose un monitorat et des locaux ad hoc. Sonorganisation reste donc difficile pour les personnels répartis dans de petitesstructures.

L’apparition de nouvelles formes de transmission du savoir ou de l’expériencefait apparaître les limites du décret n°56-585 du 12 juin 1956 qui régitactuellement la rémunération des formateurs occasionnels. Il ne répond plusaux évolutions de la formation qui prend des formes nouvelles (tutorat dans desactions en alternance, monitorat, formation en ligne etc.).

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I.3) Modalités de gestion des crédits et des moyens de la formation continue

L’élément commun le plus caractéristique est une gestion des crédits largementdéconcentrée dans le cadre de dotations globales donnant de réelles marges demanœuvre aux responsables locaux (Directeurs régionaux des douanes, Trésorier-Payeurgénéraux) voire une grande autonomie (recteurs d’académie).

L’articulation entre le niveau national où se définissent les grandes lignes84 ou le détail85

de la politique de formation et le niveau local de mise en œuvre se fait :

• au ministère de l’Education nationale, par une contractualisation entre lesrecteurs et les directions centrales (DESCO et DPATE),

• au ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, par unedémarche plus hiérarchique conduisant à une déclinaison desprogrammes nationaux comportant une bonne part de figures imposées,avec des possibilités d’adaptation aux logiques locales.

Les prévisions budgétaires reposent sur une programmation détaillée des actions au ministèrede l’Economie, des Finances et de l’Industrie. Elles apparaissent de nature plus statistiques auministère de l’Education nationale.

S’il existe bien un suivi central des résultats de l’activité de formation sur la base de bilanscomportant un volet financier et budgétaire, le contrôle de gestion stricto sensu occupe unefaible place. Au demeurant, la nature des dépenses engagées pour des formations,essentiellement internes et correspondant de ce fait surtout à des frais de déplacement et demission payés sur crédits globalisés, place essentiellement le contrôle au niveau local. Lesdeux ministères essaient cependant d’analyser les logiques de coûts à l’œuvre dans leursactions de formation.

a) organisation de la gestion des crédits et moyens de la formation continue

- Au ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, les crédits (de toutenature) sont gérés par chaque direction « de métier », avec délégation des créditsdéconcentrés aux responsables des unités régionales ou départementales, selon lesorganisations. Ces crédits délégués prennent, le plus souvent, la forme de dotationglobale de fonctionnement incluant la formation.

84 Education nationale85 Economie, Finances et Industrie

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• Direction générale de la Comptabilité publique : L’échelon central définit lapolitique de formation et fixe les priorités dans un plan national annuel quicomporte un volet budgétaire. La mise en œuvre des orientations ainsi définiesincombe aux Trésoriers-Payeurs généraux, chefs des services du Trésor danschaque département. Cette mise en œuvre est réalisée dans le cadre d’un plandépartemental de formation. Les trésoriers-payeurs généraux disposent d’unbudget déconcentré global intégrant la formation. Les frais de mission et dedéplacement engagés au niveau local sont imputés sur le budget déconcentréglobal. Les crédits de rémunération des praticiens-formateurs font l’objet d’unedélégation spécifique dont les trésoriers-payeurs généraux rendent compte del’emploi à la Direction générale (bureau 2D). Pour leur fonctionnement, lesstructures de formation (école et missions régionales) disposent d’unedélégation de crédits ad hoc sur les crédits du niveau national. Les créditsd’équipement sont gérés au niveau central. La gestion des crédits de formation,comme d’autres aspects de la formation professionnelle, s’inscrit dans unedémarche qualité.

• Direction générale des Douanes et Droits indirects : les actions prioritaires sontplanifiées par le niveau central pour une période de quatre ans. Dans ce cadre,la direction élabore chaque année un plan national de formation. Les prioritésqu’il dégage sont déclinées à deux niveaux :

- l’exécution du plan national de formation est prise en charge par lestrois écoles de formation de la Douane. Les crédits correspondants sontaffectés à la Direction nationale du recrutement et de la formationprofessionnelle qui gère ces écoles.

- la gestion déconcentrée de la formation continue incombe auxdirections régionales qui élaborent leur plan de formation et en assurentla mise en œuvre. Les crédits déconcentrés sont délégués aux directeursrégionaux des douanes dans le cadre d’une dotation globale defonctionnement. Du point de vue des règles budgétaires, les directeursrégionaux ont la possibilité de faire des arbitrages concernant l’emploide cette dotation : les actions de formations venant éventuellement enconcurrences avec d’autres dépenses. Cependant, ils doivent réaliser lesactions obligatoires et doivent présenter leur bilan social au comitétechnique paritaire local. De facto, l’enveloppe de formation délimitéevirtuellement dans la dotation globale de fonctionnement constitue unréel repère de gestion .

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- Pour l’Education nationale, « les crédits sont gérés au niveau du ministère quandl’organisation relève de l’administration centrale et au niveau déconcentré quantl’organisation relève de l’Inspecteur d’académie ou du recteur d’académie » 86. C’estainsi que les crédits de formation sont gérés dans le cadre de deux dispositifsdistincts :

• Le programme national de pilotage relevant du niveau ministériel. « Il s’agit àtravers ce programme d’impulser la politique éducative en proposant auxpersonnels des formations leur permettant d’évoluer conformément àl’évolution du système éducatif . Ce programme s’organise selon troismodalités : des séminaires nationaux, des universités d’été et des conférencesuniversitaires »87.

• Les plans académiques de formation (avec un volet départemental) «quirépondent à une adaptation au contexte local des priorités de la politiqueéducative » . Les crédits sont délégués globalement aux académies par lesdirections (essentiellement DESCO, DPATE) gérant les crédits de formation(respectivement des personnels enseignants et des autres personnels). Laglobalisation porte également sur les moyens en heures délégués aux recteurs.Les recteurs disposent d’une grande autonomie par rapport à l’administrationcentrale dans l’emploi des crédits de formation et des moyens en heures. Lerecteur procède à des subdélégations par département après avoir procédé auxarbitrages concernant la répartition des emplois entre les départements, sur labase d’indicateurs discutés avec les inspecteurs d’académie.

• L’articulation entre les deux niveaux se fait par une contractualisation(partielle) sur les objectifs et les moyens, entre le recteur et les deux directionsen charge de la politique de formation professionnelle des personnels (DESCOet DPATE).

b) Programmation et prévisions budgétaires

Les directions en charge de la définition des politiques de formation effectuent chaqueannée un travail de définition des priorités, de recensement et d’arbitrage des actions deformation continue envisagées et de chiffrage des dépenses correspondantes.Cependant, la détermination des crédits affectés à la formation dans les deuxministères étudiés est incluse dans un processus plus global qui ne s’appuie pas oupeu sur la sommation des actions.

86 cf document budgétaire « service votés pour 2002- Education nationale-Enseignement scolaire», analyse descrédits du chapitre 37-20,87 mêmes références.

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• Pour le ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, la formationcontinue est un des nombreux paramètres entrant dans les formules dedétermination des frais de personnel et de fonctionnement .

• Pour le ministère de l’Education nationale, le chapitre 37-20 apparaît commeun chapitre d’ajustement dépassant les besoins stricts des actions de formation.

Ce qui est décrit ici est donc moins le processus de prévision budgétaire que celui deprogrammation des actions et de répartition des crédits.

- Au ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, les deux directionsobservées procèdent à une remise à plat systématique des besoins conduisant à ladéfinition des priorités nouvelles et à l’élimination des actions anciennes, etrecherchent, au stade de la définition ex ante des actions, l’optimisation des dépensesde formation, notamment par le choix du cadre et des modalités de formation propresà limiter les frais de déplacement mais aussi le temps d’absence .

• La Direction générale de la Comptabilité publique procède à l’automne N-1 àla définition des priorités de la politique de formation et du détail des actionsde l’année à venir dans un programme annuel national . Ce programme est lerésultat d’une double enquête : auprès des bureaux de réglementation del’administration centrale pour le recensement des axes de formation, auprèsdes Trésoriers-Payeurs généraux de département pour les besoins propres deleurs personnels (remises à niveau, formation à la micro-informatique,adaptation à l’emploi après changement de métier…). Ce programmecomprend le chiffrage des coûts correspondant aux actions décidées. S’agissantde formations essentiellement internes dont les principaux coûts correspondentaux frais de déplacement et de missions, ce chiffrage repose sur uneidentification assez précise des publics, des lieux d’organisation et moyensassociés.

• La Direction générale des Douanes et Droits indirects effectue chaque annéele chiffrage des actions de l’exercice budgétaire à venir d’une manièrecomparable à celle de la Direction générale de la comptabilité publique.Cependant, la complexité et le caractère externe d’une part importante desformations qui se traduisent par des coûts particulièrement élevés, justifientque cette direction mettent ces prévisions annuelles dans la perspective tracéepar une planification pluriannuelle. La DGDDI élabore un plan quadriennal deformation qui définit les priorités et donne le cadrage financier de la formation.

- Pour l’Education nationale, les prévisions et les répartitions sont effectuées par leniveau central, en concertation avec les recteurs d’académie. Elles reposentprincipalement sur des critères objectifs (nombre et répartition des personnels,structure géographique du département, correctifs tenant compte des spécificités del’académie…) mais intègrent également quelques éléments propres à permettre unemeilleure prise en compte des objectifs prioritaires (participation aux actionsnationales…) et des critères qualitatifs.

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c) suivi de l’activité de formation et contrôle de gestion

- Au ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie

• La Direction générale de la Comptabilité publique (bureau 2D) établit chaqueannée deux bilans, statistique et budgétaire, qui agrègent les résultats del’activité de formation professionnelle de la Direction générale (niveau central)et des trésoreries générales.Le bilan statistique est quantitatif mais aussi qualitatif, car la plupart desactions font l’objet d’une évaluation immédiate ou différée. Les résultatscomportent une présentation par département et donnent lieu à une restitutionauprès des trésoreries générales.Le bureau 2D reçoit chaque fin d’année et analyse les comptes-rendus destrésoriers-payeurs généraux sur l’emploi des crédits délégués pour larémunération des praticiens-formateurs.Les frais de déplacement et de mission qui sont, eux, payés sur la dotationglobale déconcentrée ne font pas, de façon cohérente avec la nature des crédits,l’objet de contrôle ou d’analyse au niveau central. Ils font cependant l’objetd’enquête à fins statistiques.

• La Direction générale des Douanes et Droits indirects a commencé de déployerun dispositif de contrôle de gestion, piloté par la Direction générale et déclinéau niveau régional. Ce contrôle de gestion repose sur des grands indicateursliés aux missions de la DGDDI, dans l’esprit préfigurant la mise en œuvre dela Loi organique sur les lois de finances (LOLF, cf. infra 3ème partie). Dans cecadre, la formation des personnels ne fait pas l’objet d’un indicateurparticulier. Par ailleurs, la responsabilité de la pertinence des dépenses estlaissée au niveau régional conformément à la logique des dotations globalesdéconcentrées.

- ministère de l’Education nationale

La contractualisation est utilisée comme cadre de gestion et support dudialogue de gestion entre le niveau national et les rectorats.

C’est ainsi que les directions centrales ont mis en place des indicateurs partagésavec les recteurs d’académie pour le suivi des objectifs et des moyens ayant faitsl’objet d’une contractualisation entre les deux niveaux. Ce dispositif permet auxdifférents acteurs de commencer à s’approprier les logiques de gestion enpréfiguration de la mise en place de la LOLF88.Les remontées de données statistiques sur les coûts moyens de formation paracadémie donnent lieu à analyse des disparités et à identification des pratiques etdes spécificités des académies avec les rectorats.Le ministère de l’Education nationale s’est, par ailleurs, engagé dans unedémarche d’identification et de diffusion des bonnes pratiques.

88 qui au demeurant, on le verra en partie 3, pourrait conduire à remettre en cause la logique de contractualisationtelle qu’elle existe au sein du ministère de l’Education nationale.

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II) Les systèmes d’information sur la formation continue desagents de l’Etat

La déconcentration de la mise en œuvre des formations et de la gestion des crédits a eu pourcorollaire des dispositifs d’information éclatés ne permettant qu’une centralisation sommairedes données. Par ailleurs, les dispositifs de gestion des données sur la formation, actuellementen fonctionnement dans les deux ministères étudiés, n’ont pas, ou peu, de liaisons avec lessystèmes gérant des informations connexes (ressources humaines, dépenses).

Au delà des contingences techniques, cette situation des outils informatiques traduit uneorganisation cloisonnée de la gestion des trois domaines (II.1).Des évolutions sont cependant à l’œuvre. Des projets informatiques plus ou moins avancésdoivent permettre une rationalisation des dispositifs d’information et donner au niveaucentral une plus grande visibilité dans leur fonction de pilotage (II.2).Cette rationalisation passe par l’articulation du suivi de la formation et de la gestion desressources humaines. Cette évolution n’est pas sans lien avec la montée du souci de gestionprévisionnelle des emplois et des compétences (II.3).

II.1) Des dispositifs de gestion opérationnelle de conception ancienne, éclatéset cloisonnés

Dans les deux ministères étudiés, le système d’information sur la formation continue s’estconstitué de façon empirique par le développement d’applications capables de répondreaux besoins des gestionnaires en charge de la mise en œuvre des actions de formationdéconcentrées. Les préoccupations très opérationnelles des concepteurs et l’état de latechnique lors de la création de ces applications ont débouché sur des bases localesjuxtaposées, sans base centrale.

- C’est ainsi qu’à l’Education nationale, les rectorats disposent de l’application G.A.I.A(Gestion Académique Informatisée des Actions de formation). La centralisation desdonnées repose sur les extractions faites par les académies et ne donne pas une grandevisibilité au niveau central.

- Les directions régionales des Douanes et Droits indirects se servent d’une applicationF.I.F.I techniquement obsolète. Les dispositifs d’extraction, de remontée et detraitement des données se font selon des formes lourdes et dépassées qui procurent auniveau central des informations parfois difficiles à manier.

- La Direction générale de la Comptabilité publique a déployé dans chaque trésoreriegénérale de département un outil de gestion et de pilotage de la formation, le logicielS.A.F.I.R (Suivi Automatisé de la Formation Initiée par le Réseau). Il permetl ‘élaboration du catalogue des formations, le suivi des demandes des agents, l’éditiondes convocations, le suivi des formateurs et de leur rémunération, l’édition des fichesindividuelles de formation, l’élaboration des statistiques par thème, par posted’affectation ... Les extractions permettent des remontées d’information au niveaunational jugées assez satisfaisantes.

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Ces applications de suivi de la formation se sont développées distinctement du système degestion des ressources humaines, initialement conçues dans des logiques « dechaînes » spécialisées ( application de paie, gestion des avancements, des mutations…) etsouvent gérées à un autre niveau et/ou par d’autres services.

Par ailleurs, le dispositif budgétaire et comptable n’est pas tourné vers l’identification desdépenses par finalité et encore moins vers la reconstitution des coûts. En l’absence decomptabilité analytique, le repérage de la finalité des dépenses exécutées repose sur lanomenclature d’exécution et un système d’analyse de la dépense 89. Pour certainesdépenses, la finalité n’est pas identifiable par ce système (frais de déplacement). Ellesdoivent être repérées lors de la liquidation de la dépense dans un dispositif particulier ousont identifiées a posteriori par un tri manuel lors d’ enquêtes. L’exploitation des donnéesbudgétaires et comptables, sous un angle d’analyse « formation » reste donc difficile.

II.2) Des dispositifs en évolution : de la gestion matérielle au pilotage de laformation

Les évolutions en cours n’ont pas seulement pour objet la rationalisation dedispositifs empiriques et vieillis. Elles visent à permettre un pilotage actif desdirections centrales.

a) A l’Education nationale, les deux directions en charge de la formation des personnels,enseignants et non enseignants, la DESCO et la DPATE, ont engagé conjointement uneaction pour faire évoluer l’application existante G.A.I.A90 afin de mettre en place une basecentrale de pilotage. Ce projet, dont les tests ont commencé à l’automne 2002 doit êtreopérationnel en 2003. Il permettra de constituer une base partagée entre l’administrationcentrale et les académies, pour le suivi de la formation des personnels. Elle fédérera lesinformations réparties actuellement dans diverses bases de données. Cette applicationpermettra un réel contrôle de gestion. L’application constituera un outil d’élaboration et desuivi du devis prévisionnel associé au plan académique de formation. Par ailleurs, les deuxdirections ont conduit un travail commun sur le pilotage par des indicateurs partagés avecles académies et entre directions. Les données centralisées permettront de disposer dunombre de journées stagiaires et du nombre de stagiaires par corps, âge, discipline, typed’établissement, académie, du montant des indemnités de déplacement et de séjour desstagiaires et des dépenses d’organisation des formations.Cette application sera articulée à d’autres dispositifs (système de gestion des ressourceshumaines et application91 de liquidation des dépenses).

89 application ADAGE90 Gestion Académique Informatisée des Actions de formation91 application KHEOPS

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b) Au ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, les deux directionsétudiées ont chacune des projets en cours de réalisation selon des principes similaires àcelui de l’Education nationale : mise en œuvre d’une application de gestion de laformation reposant sur une base centrale accessible à tous les acteurs concernés et articuléeavec le système de gestion des ressources humaines. Ces deux applications permettent lesuivi individuel des stagiaires, la mise à jour du catalogue de formation, l’élaboration destatistiques, et le contrôle de gestion. Pour ne pas accroître la complexité du dispositif, iln’est pas prévu de connexion avec le dispositif budgétaire.

- La Direction générale des Douanes et Droits indirects est en phase d’expérimentationd’une nouvelle application de la gestion de la formation. Elle sera connectée àl’INTRANET qui d’ores et déjà met à disposition des responsables de la formation etdes agents l’offre de formation nationale. Cette interface permettra les inscriptions enligne. La nouvelle application sera articulée avec une application de gestion desressources humaine92 afin de servir de façon automatique les fiches individuelles desagents quant aux stages suivis.

- La Direction générale de la Comptabilité publique a inclus dans le projet de gestiondes ressources humaines (S.I.R.H), en cours de réalisation, un volet destiné à lagestion de la formation. Un INTRANET93 met, d’ores et déjà, à la disposition desagents et des responsables de la formation l’offre de formation concernant lapréparation aux concours, des guides méthodologiques et des modules formalisés.

L’on peut relever qu’en l’absence de référentiel commun à la Fonction publique d’Etat,chaque administration réalise ses évolutions informatiques avec un cadre conceptuel quilui est propre.

92 application SIGRID93 MAGELLAN

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II.3) L’évolution des dispositifs de gestion de la formation et la démarche degestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences (GPEEC)

La démarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences94 ades prémices déjà anciennes à l’Education nationale. Elle a été engagée de façon plusrécente au ministère de l’Economie, des Finances et du Budget. Dans les deux cas, cetravail prospectif est essentiellement tourné vers la connaissance des évolutions demasse (mesure des départs retraites, identification des besoins de recrutement…) etn’intègre pas la connaissance des parcours individuels et notamment des formationsreçues sauf pour certaines catégories d’agents (personnels d’encadrement, spécialistes dehaute technicité…).La liaison avec le dispositif de gestion de la formation, tel qu’il existe à ce jour,apparaît faible dans sa portée et artisanale dans ses moyens. Certains des nouveauxdispositifs de gestion de la formation, conçus pour s’articuler avec le système de gestiondes ressources humaines, donne la possibilité de mieux prendre en compte la formationdans la démarche de gestion prévisionnelle des emplois et des compétences.

a) Le Ministère de l’Education nationale travaille depuis une dizaine d’années sur troisdes axes de la GPEEC :

- Connaissance des métiers, des emplois et des qualifications avec la création d’unréférentiel des emplois-types visant à obtenir une cartographie des emplois et desmétiers et à rendre possible l’analyse prospective des emplois en liaison avecl’évolution des missions.

- Développement des outils informatiques de gestion des ressources humaines(outils restant cependant encore trop cloisonnés par directions gestionnaires pour avoirle degré d’harmonisation satisfaisant).

- Développement d’outils prospectifs : l’Education nationale a mis en place un planpluriannuel pour l’éducation. Depuis 1992, le ministère (Direction de laprogrammation et du développement) réalise des projections d’ensemble du systèmeéducatif à l’horizon de 10 ans.

94 Pour permettre l’adaptation quantitative et qualitative de la fonction publique aux enjeux de lamodernisation, le Comité interministériel de la réforme de d’Etat (CIRE) du 12 octobre 2000 a demandél’élaboration d’un plan ministériel de gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences(GPEEC) à chaque ministère en vue de la préparation du projet de loi de finances 2003. Parmi les axes detravail proposés aux ministères pour développer la GPEEC et atteindre l’objectif assigné par le CIREfigurent le développement des analyses des missions, métiers et compétences, l’amélioration des outils deconnaissance des ressources humaines, ainsi que la mise à plat d’études prospectives sur les évolutions despersonnels.

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Ces projections intègrent :

• l’évolution des besoins sur la base des prévisions de démographie scolaire(élèves et étudiants) et des réformes pédagogiques envisagées,

• l’évolution des ressources à partir de la démographie des personnelsenseignants (et, depuis 2000, des personnels d’orientation et des personnelsadministratifs, techniques et d’encadrement) et de la connaissance des mesuresde gestion des personnels.

L’articulation de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences avec laformation continue apparaît limitée à certaines catégories d’agents, comme les personnelsd’encadrement. Elle reste encore assez empirique. La liaison de la nouvelle applicationG.A.I.A avec le dispositif de gestion des ressources humaines apparaît tournée vers unelogique de pilotage de masse de la formation. L’application G.A.I.A, dans sa versionévoluée, n’est pas destinée à identifier les parcours individuels des agents.

b) Au ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie, la gestion prévisionnelledes emplois et des compétences est une démarche récente . Cependant, les directions demétiers organisent depuis des décennies des parcours de formation adaptés à l’exercice decertaines fonctions. Le dispositif d’information sur les parcours individuels est à ce jourtrès limité.

• La Direction générale des Douanes et Droits indirects travaille sur leseffectifs et notamment les départs en retraites. En revanche, il n’existe pas dedispositif d’analyse des compétences individuelles à l’exception desspécialistes avec qualification. Leur recensement dans les applicatifs de gestiondes ressources humaines est, au demeurant, justifié non par une gestionprospective des emplois et compétences mais parce que ces qualificationsentraînent une différence de rémunération .L’évolution des dispositifsinformatiques permettra de connaître le parcours individualisé de formationdes agents. En revanche, il n’est pas prévu d’identifier et de gérer lescompétences à partir d’un système informatique. La question du référentiel etla lourdeur du dispositif technique sont à ce jour considérés commerédhibitoires.

• La Direction générale de la Comptabilité publique est peu engagée dans lagestion prévisionnelle des emplois et des compétence en raison de la craintedes organisations syndicales de voir cette démarche déboucher sur le profilagedes postes et des carrières. Une meilleure prise en compte du parcoursprofessionnel et de la formation des agents sera cependant possible dans lenouveau dispositif S.I.R.H. qui doit remplacer des outils éclatés de gestion despersonnels95.

95 Actuellement, la DGCP ne dispose que d’outils spécifiques à chaque aspect de la gestion des personnels :outil de gestion automatisé du personnel (GAP), outil de gestion automatisé du recrutement (GAR), outil degestion de la formation (S.A.F.I.R) ne donnant pas de vision des formations reçues individuellement par lesagents.

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III) Les perspectives ouvertes par la loi organique relative aux loisde finances

La Loi organique du 1er août 2001 relative aux Lois de Finances (LOLF)96 a un doublebut :- réformer le cadre de la gestion publique pour l’orienter vers une logique de résultats

et la recherche de l’efficacité,- renforcer la transparence des informations budgétaires et la portée de l’autorisation

parlementaire.

Le discours très général du passage d’une logique de moyens à une logique de résultats,dont on voit bien comment il peut s’appliquer à la formation comme à tout autredomaine (III.1) doit être complété d’une réflexion sur la manière dont le nouveaudispositif envisagera la formation continue (III.2) et notamment les conséquences desnouvelles règles budgétaires sur les moyens de la formation (III.3).

III.1) Le passage d’une logique de moyens à une culture de résultats

a) une nomenclature de performances axées sur les programmes se substitue àune nomenclature budgétaire de moyens, spécialisés par chapitres.

- Selon les nouvelles règles budgétaires, les crédits sont votés par mission.Chaque mission regroupe des programmes, « concourant à une politiquepublique définie », eux-mêmes déclinés en actions. Les missions peuventêtre interministérielles.

- Le niveau de spécialité97 budgétaire est désormais le programme « quiregroupe les crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemblecohérent d’ actions relevant d’un même ministère et auquel sont associésdes objectifs précis, définis en fonction de finalités d’intérêt général, ainsique des résultats attendus et faisant l’objet d’une évaluation ». La notion dechapitre qui était l’unité de spécialité des crédits, disparaît.

96 L’entrée en vigueur des nouvelles règles budgétaires se fera par étapes et sera achevée au 1.1.2005. L’essentieldes points présentés en III.1 entreront en vigueur en 2005.97 Définition en note 57, page 66

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b) La responsabilisation des gestionnaires de crédits conduit à une gestion plusglobale des moyens à travers :

- la fongibilité des crédits de fonctionnement au sein de chaque programme,avec des restrictions concernant les crédits de personnel. Au sein d’unprogramme, le gestionnaire peut redéployer les crédits entre les titres.Cependant ce principe de fongibilité est « asymétrique » : les créditsinscrits au titre des dépenses de personnel peuvent venir abonder les autrestitres au sein d’un programme mais ne sauraient être, eux-mêmes, abondéspar ces autres titres. Ainsi, les crédits votés pour le titre des dépenses depersonnel sur un programme constituent le plafond de ces dépenses.98

- l’assouplissement des principes d’annualité conduit à l’extension desautorisations d’engagement à la section de fonctionnement et àl’élargissement du champ des reports de crédits de paiement (dans la limitede plafonds).

c) Le dispositif comptable doit accompagner le passage à une culture derésultats. La LOLF prévoit :

- la production de « rapports annuels de performance », les résultats étantmesurés au moyen d’indicateurs précis

- une comptabilité d’exercice aussi proche que possible de celle desentreprises99

- une comptabilité analytique pour établir le coût complet des missions del’Etat.

III.2) La définition de la place et du rôle de la formation dans l’architecturebudgétaire

a) les définitions possibles

La formation continue ou initiale, comme d’autres activités, devra être située dans lahiérarchie des missions, programmes et actions. La formation des personnels est soitune politique en tant que telle, soit un élément contribuant à la réalisation d’unepolitique.

98 travaux parlementaires : rapport de M.Alain LAMBERT sur le projet de Loi organique relative aux Lois deFinances. Commission de Finances du Sénat.99 ce point est de nature à permettre, à terme, l’amortissement des immobilisations qui ne peuvent actuellementêtre incorporés à des calculs de coûts (cf. 1ère partie). Cependant, des difficultés techniques peuvent réduire laportée de ces amortissements.

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De façon purement théorique 100 :

- la conception de la formation comme but intrinsèque pourrait se traduire parune mission interministérielle « formation », déclinée dans chaque ministère enprogrammes, regroupant des actions correspondant à divers types de formations

- si la formation est conçue comme élément de mise en œuvre d’une politique,elle pourrait être une action (ou un sous-point d’une action) au sein d’unprogramme.101

Il est également possible d’envisager la formation comme une fonction« support » entrant, pour chaque ministère, dans un programme généralrassemblant toutes les fonctions de ce type.

b) les axes de réflexions

Compte tenu de la conception de ces catégories budgétaires, il est, en fait, peuprobable que la formation des personnels constitue, à elle seule, l’une des grandesmissions de l’Etat et soit même identifiée par des programmes particuliers. Lanotion de fonctions « supports » est par ailleurs peu conforme à l’esprit de laLOLF. L’hypothèse la plus vraisemblable apparaît celle d’une formationrépartie dans une pluralité d’actions en tant qu’élément de mise en œuvred’un objectif.

En ce cas, deux conséquences peuvent être envisagées.

• Sans entrer dans un raisonnement de type déterministe, la qualification de laformation comme moyen posera la question de la place des actions depromotion sociale par rapport aux formations tournées vers l’expertisemétier, qui, elles, s’insèrent tout naturellement dans un dispositif de réalisationdes programmes. Cette question, qui peut sembler théorique, doit être reliée àcelles posées par la « fongibilité asymétrique » des crédits (cf. infra III.3).

• La logique du système d’information sur la formation continue ne serapas modifiée par rapport au dispositif, très lacunaire, actuel. En effet, lacomptabilité analytique prévue par la Loi organique vise à fournir les coûtscomplets des grandes missions de l’Etat. Les dépenses de formation seront undes éléments incorporés dans les coûts des mission mais ne pourront sansdoute pas être traités selon un deuxième axe analytique pour déterminer uncoût complet de la formation. En effet, la comptabilité analytique est rarementmulti-axes (même avec les progiciels les plus modernes) et la plupart desentreprises butent sur l’identification du coût des fonctions transverses, si tantest que ce calcul soit nécessaire.

100 Au moment où le présent rapport est rédigé, l’architecture précise des missions, programmes et actions n’estpas encore connue. Les exemples donnés ne visent donc qu’à illustrer la nature du choix et non à donner lestermes mêmes du choix.101 par exemple une action du programme de recouvrement de l’impôt au ministère de l’Economie, desFinances et du Budget, ou une action au sein d’un programme « sécurité » au ministère de l’Intérieuretc..

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III.3) L’incidence des nouvelles règles de fongibilité des crédits sur la formation

a) l’incidence de la fongibilité asymétrique sur les moyens de la formation

Une grande partie102 des dépenses de formation entre dans la catégorie des frais depersonnels. En ce cas, elles se trouveront du « côté contraint » de l’asymétrie. Lesarbitrages au sein des titres de frais de personnels pourraient conduire à faire de laformation un terme d’ajustement, du moins pour les actions les moins directementliées au maintient de l’expertise des agents.

b) fongibilité des crédits et délégation de crédits

Des expériences de délégation globalisées des crédits de fonctionnement sont d’ores et déjàlargement engagées dans la plupart des ministères disposant de services déconcentrés. Pourles deux administrations plus particulièrement étudiées, les délégations globalisées descrédits de fonctionnement aux recteurs, directeurs régionaux des douanes ou trésoriers-payeurs généraux , sont devenues la règle.

Les nouvelles règles budgétaires auront donc moins d’effet sur le dispositif techniquelui-même que sur le fondement de la globalisation des crédits.

Ce devrait être sans incidence notable pour le ministère de l’Economie, des Finances et del’Industrie où chaque service déconcentré ne relève, selon une logique hiérarchiqueclassique, que d’une direction centrale. Il en va autrement pour l’Education nationale. Ceministère a mis en place un dispositif de globalisation qui apparaît comme le corollaire dela contractualisation sur les moyens et les objectifs entre les recteurs et chaque directioncentrale concernée.C’est cette contractualisation sur les objectifs et les moyens qui assure actuellementl’articulation entre le niveau central de pilotage et les recteurs d’académies très autonomesdans la définition de leur programme de formation continue.Pour les recteurs, la globalisation qui était octroyée et partielle deviendra large et de pleindroit. Les recteurs seront en position d’arbitrage par rapport aux diverses administrationscentrales.

Une réflexion sera nécessaire pour maintenir ou refonder le lien de cohérence etd’orientation que crée la contractualisation dans le cadre actuel au sein du ministèrede l’Education nationale.

102 frais de déplacement, frais de missions , indemnités…

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Conclusions et préconisations

S’ils s’inscrivaient initialement dans une logique de modernisation de l’Administration, lesaccords-cadres ont, au fil du temps, mis l’accent sur la promotion et la protection des droitsindividuels des agents de l’Etat en matière de formation continue.

Après une phase de montée en puissance, la formation continue a atteint une butéequantitative dès 1995, en raison de la conjonction d’une augmentation du taux d’accès desagents à la formation et d’une diminution de la durée des formations.En 2000, la formation continue a connu, à un moindre degré que la formation initiale, unrebond lié à la situation démographique de la Fonction publique et à la volonté de moderniserl’Administration.Il s’agit donc, de facto, d’un retour à la logique originelle d’utilisation de la formationcontinue comme levier de la modernisation.Le défi que doit surmonter la formation continue est celui de la personnalisation de laformation, de son insertion dans une dynamique « recrutement-promotion » où la formationprofessionnelle (initiale et continue) ne saurait plus être une juxtaposition de segments sanslien entre eux ni être déconnectée des logiques de carrière.

Les données physiques (nombre d’heures rapportés aux effectifs en fonction) montrent que lesagents de la Fonction publique d’Etat accèdent plus largement à la formation continue que lessalariés des entreprises sans que cela se traduise pour autant par un taux d’effort financier del’Etat supérieur à celui des entreprises.Ceci résulte d’une structure des coûts très différente, pour des raisons méthodologiques maisaussi à cause du plus grand recours des entreprises à des structures externes de formation.Entre administrations elles-mêmes, l’utilisation plus ou moins importante de moyens internesou externes de formation conduit à des différences dans le ratio « dépenses de formationcontinue sur masse salariale » qui ne traduisent pas la réalité de l’effort consenti par chacune.Au demeurant, l’indicateur financier correspond pour plus des deux tiers à des élémentspurement normatifs concernant la rémunération des stagiaires : il apparaît comme largementéquivalent à l’indicateur physique, pondéré par le poids des catégories hiérarchiques dans lepublic des agents stagiaires.

Pour les ministères étudiés, les moyens budgétaires ne constituent pas, actuellement, leprincipal élément conditionnant les possibilités de formation continue. La contrainte majeuretient à des éléments physiques et notamment à la disponibilité des agents. La réduction dutemps de travail et, pour certaines administrations, la dispersion des personnels dans de petitesunités de travail peuvent rendre difficiles les départs en stage. L’apparition de nouvellesformes d’enseignement comme le « e.learning » peut cependant, à terme, inverser lasituation : elles sont de nature à desserrer la contrainte physique mais à rendre sensible leslimites budgétaires en raison du coût important de mise en place des supports techniques etpédagogiques de ce type de formation..

Pour le ministère de l’Education nationale, la définition incertaine du rôle et de la place de laformation continue des personnels enseignants constitue un frein plus sensible que les créditsbudgétaires largement dotés par rapport aux possibilités d’utilisation.

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La principale caractéristique de la gestion de la formation continue est la natureessentiellement déconcentrée de sa mise en oeuvre.Le corollaire de cette déconcentration est l’existence d’outils d’information et de gestionéclatés. La rénovation de ces outils, largement engagée, doit cependant donner au niveaucentral des ministères des moyens de pilotage dont il ne dispose actuellement pas. Enl’absence de référentiel commun à la Fonction publique, les dispositifs rénovés continuerontcependant de produire des informations hétérogènes d’un ministère à un autre.

Les moyens budgétaires sont mis à la disposition des responsables déconcentrés en grandepartie sous forme de dotations globalisées laissant des marges de manœuvre importantes auxgestionnaires locaux, dans les limites, cependant, qu’impose le respect des priorités définiespar le niveau central ou des objectifs contractualisés.La Loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances ne devrait pas modifiersensiblement la logique actuelle de gestion des crédits consacrés à la formation . Cependant,la « fongibilité asymétrique » des crédits pourrait conduire à des arbitrages défavorables à laformation au sein du titre des frais de personnel de chaque programme . C’est la formation lamoins directement liée aux besoins des métiers qui pourrait alors être affectée. Par ailleurs, àl’Education nationale, la nouvelle logique budgétaire pourrait remettre en cause l’articulationentre le niveau central et les recteurs, qui repose actuellement sur la contractualisation desmoyens et des objectifs.

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Préconisations concernant les objectifs

Dans la perspective de la signature éventuelle d’un nouvel accord-cadre interministériel, ilest préconisé de ne pas reconduire la logique ancienne de fixation d’objectifs quantitatifsglobaux . L’ objectif ne peut plus être la recherche intrinsèque d’une progressionquantitative mais doit être différencié pour correspondre au besoin d’adaptation dechaque administration, en fonction de ses spécificités et des besoins de ses personnels.

Le nouvel accord-cadre pourrait être un accord de méthode fixant des repères pour laconclusion d’accords ministériels adaptés à la situation de chaque administration, sur labase d’objectifs raisonnés intégrant tout le champ de la formation professionnelle desagents de l’Etat et prenant en compte l’articulation des formations avec la carrière desagents.

Une part importante de la réflexion doit porter sur la finalité des formations au regard desbesoins d’adaptation des services et d’évolution de la fonction publique.Si les accords interministériels ont dans le passé porté exclusivement sur ledéveloppement de la formation continue indépendamment de la situation de la formationinitiale, le contexte démographique nouveau nécessite de mettre en perspective laformation continue par rapport à la formation initiale. En effet, les politiques suiviespeuvent se traduire par un basculement de la formation continue vers la formation initialeau gré des vagues de recrutements, et/ou par le renforcement de la formation continuepour permettre des redéploiements et des promotions internes.

Des objectifs ne peuvent être assignés qu’à condition de mieux connaître les processus àl’œuvre : conséquence de la réduction du temps de travail sur la formation continue,articulation formation initiale - formation continue, prise en compte des nouveaux modesde formation.

Si la logique ancienne devait perdurer, il conviendrait, à tout le moins, de différencier lesobjectifs du ministère de l’Education nationale de celui des autres administrations.

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Préconisations concernant les indicateurs

Le suivi de la formation à partir d’un ratio financier en grande partie conventionnel et neprenant en compte que les dépenses décaissées et non les coûts complets, n’apparaît paspertinent.Il n’est pas préconisé de surmonter ces difficultés par une recherche de coûts complets de laformation continue. Dans un contexte de gestion globalisée des crédits, les outils actuels ou encours de développement ne le permettraient pas sans des adaptations coûteuses,disproportionnées par rapport à l’intérêt de la parfaite connaissance des coûts complets.Compte tenu de la logique de la nouvelle architecture budgétaire, il est par ailleurs peuprobable que la formation des agents constitue une mission de l’Etat au sens défini par la Loiorganique relative aux Lois de Finances. Dès lors, il serait illusoire d’attendre de la futurecomptabilité analytique la production des coûts complets de fonctions transverses comme laformation continue des agents de l’Etat.

C’est pourquoi, il est préconisé d’abandonner l’indicateur financier et de ne conserver quel’indicateur physique.La contre-partie de ce recentrage sur un seul indicateur serait :

1) l’amélioration de la qualité des données physiques

- recensement des heures réellement consacrées à la formation et abandon de la conventiond’un calcul en jours de formation conduisant à d’assez larges approximations

- définition d’ un référentiel précisant le champ de la formation continue en tenant comptedes nouveaux modes de formations et des évolutions dans la conception des parcours deformation.

2) l’enrichissement de l’information présentée par la DGAFP

- en faisant accompagner les résultats de l’enquête statistique de la DGAFP de commentairesde chaque ministère sur ses évolutions de fond tant en matière de formation continue que deformation initiale

- en distinguant des catégories de formation au delà des seules catégories définiesstatutairement, à partir des travaux d’élaboration du référentiel mentionné supra.

Si pour des raisons pratiques (notamment de continuité statistique) l’indicateur financierdevait être conservé, il conviendrait que les ministères utilisant des ressources internesintègrent le coût d’opportunité du temps consacré par les formateurs à des actions deformation continue. Ce coût pourrait au besoin être normatif 103 comme c’est le cas pour lecoût des stagiaires. Cet élément, malgré son caractère conventionnel, améliorerait lapertinence des comparaisons entre ministères.

103 du type : x heures de formateurs à un niveau de rémunération normatif pour y heures stagiaires.

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Préconisations concernant la gestion budgétaire

La gestion des crédits utilisés pour les actions de formation continue se fait très largement,dans un cadre de dotations globalisées déconcentrées.Par ailleurs, la formation continue n’est pas, en tant que telle, un axe de gestion des directionset ne le sera probablement pas dans le futur. Les éléments constitutifs des dépenses deformations sont ventilés dans diverses grandes catégories de frais, notamment les frais depersonnels. Ce sont donc des indicateurs plus globaux (comme l’évolution de la massesalariale ) qui font l’objet d’un suivi régulier.C’est pourquoi, il n’est pas préconisé de contrôle de gestion particulier à ce domaine de laformation par rapport aux dispositifs appelés par la Loi organique relative aux Lois deFinances.

La qualité des prévisions et un suivi de la réalisation des objectifs physiques parallèlement aurespect des autorisation budgétaires doivent permettre de s’assurer de l’utilisation rationnelledes crédits. Plus qu’un dispositif technique, il est préconisé d’instaurer ou d’approfondir undialogue de gestion entre les gestionnaires déconcentrés et le niveau central sur la réalisationdes objectifs, les écarts par rapport aux prévisions et par rapports à l’année précédentes.De ce point de vue, il convient de veiller au maintien du support de dialogue, de cohérence etd’amélioration de la gestion que constitue la contractualisation entre les recteurs et lesdirections centrales au sein du ministère de l’Education nationale. Si l’application de la Loiorganique relative aux Loi de Finances devait, comme c’est probable, déstabiliser ledispositif actuel, il conviendrait de le refonder sur des bases nouvelles pour en garder l’esprit.

Pour les ministères où les dépenses de matériels ou les achats de formation externes sontimportants, des analyses par type de formation et des comparaisons avec d’autres ministèresplacés dans des situations comparables pourraient être pertinentes de façon à identifier lesbonnes pratiques.

La Direction générale de la Fonction publique (peut-être au travers de l’observatoire de lafonction publique) pourrait utilement effectuer des études thématiques pour connaître le coûtde formation de diverses catégories de personnels et engager ainsi une réflexion sur lapertinence des logiques à l’œuvre non seulement en matière de formation mais aussi derecrutement, de gestion de carrière etc.

La Direction générale de la fonction publique devrait également préciser les règles derémunération des formateurs qui sont actuellement appliquées de façon hétérogènes selon lesministères et les adapter aux fonctions de tuteurs ou de moniteurs qu’entraînent les nouveauxmodes de formation.

Enfin, il est préconisé de définir clairement le statut des intervenants dans les actions deformation continue au sein du ministère de l’Education nationale .

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ANNEXE I

Listes des personnes rencontrées

Ministère de la Fonction publique, de la réforme de l’Etat et de l’Aménagement du territoire

Direction générale de l’Administration et de la Fonction publique (DGAFP),Bureau du recrutement et de la formation FP5 : Mme Nicole HERMAN, chef de BureauBureau des statistiques, des études et de l’évaluation : Mme Sylvie MARCHAND, chef debureau et Mme Hélène DESERT

Ministère de l’Education nationale

Direction des Affaires Financières,Bureau des études : Mme LEGRAND, chef de Bureau ; Mme Kim DAVID

Direction de l’Enseignement scolaire (DESCO)Bureau A .10, Formation continue des enseignants : Mme Germaine SIMONI, Chef debureau et M. PEROL

Direction des personnels administratifs, techniques et d’encadrement (DPTATE)Sous-Direction de la formation des personnels administratifs, techniques et d’encadrement :Mme MESNARD, chargée de mission

Ministère de l ‘Economie , des Finances et de l’Industrie

Direction du Budget : M. Brice CANTIN, adjoint au chef du bureau 2B

Direction du personnel et des moyens administratifs : Mme Brigitte KLEIN, mission des ressourceshumaines , Sous-Direction de la Modernisation et de la Prospective.

Direction générale de la Comptabilité publique :- Bureau 2.D, recrutement et formation professionnelle : M.GANDON, Chef de bureau et

Mme Laurence MOUCHON- Bureau 1B , affaires budgétaires : Mme GAY

Direction générale des Douanes et Droits indirectsBureau A/1 Politique générale du Personnel : Mme Mylène ORANGE-LOUBOUTIN, Chefde bureau et M.Gilbert LABORDE, Adjoint au chef du bureau A/1

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ANNEXE II

Sources bibliographiques

I) Documentation juridique

Code du Travail, livre IX

Dictionnaire Permanent Social , Formation professionnelle

Accords-cadres sur la formation continue dans la fonction publique de l’Etat

- du 23 juin 1989

- du 10 juillet 1992

- du 23 février 1996.

Loi du 20 juillet 1992 relative à la validation d’acquis professionnels pour ladélivrance de diplômes technologiques et professionnels

Loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 de modernisation sociale (article 134 concernantla validation des acquis de l’expérience professionnelle),

Loi n° 2001-03 du 3 janvier 2001 relative à la reconnaissance de l’expérienceprofessionnelle

Circulaire DGEFP du 18 avril 2002 sur la validation des acquis de l’expérience

Décret n°56-585 du 12 juin 1956 (modifié) portant fixation du système général derétribution des agents de l’Etat et des personnels non fonctionnaires assurant à titred’occupation accessoire soit une tâche d’enseignement, soit le fonctionnement dejurys d’examen ou de concours

Loi organique relative aux Lois de Finances du 1.8.2001

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II) Sources statistiques et financières

- Sources Lois de finances

Fascicules « Formation Professionnelle » annexés aux projet de lois de financesinitiales (P.L.F) pour 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 et 2003 .

Crédits votés pour les années 1998, 1999, 2000, 2001, 2002 : ministère de l’Education nationale, I, Enseignement scolaire

Crédits votés de 2002 : ministère de l’ Education nationale, II, Enseignementsupérieur

Crédits votés pour l’année 2002 : Ministère de l’Economie, des Finances et del’Economie

- Sources Ministère de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat

Bilan établi par la DGAFP « La formation des agents de l’Etat » tomes I et II pourchacune des années 1998, 1999 ,2000

« Enquête formation 2001. Notes méthodologiques » DGAFP

Tableaux et graphiques de l’évolution de la formation continue de 1989 à 2000,DGAFP (documents confectionnés pour le présent rapport)

« La fonction publique de l’Etat » Rapport annuel (mars 2001- mars 2002), « Lafonction publique et la réforme de l’Etat » Rapports annuels (mars 1999 - mars2000), (mars 2000- mars 2001) La documentation française

Rapport annuel (juin 2001) de l’Observatoire de l’emploi public (volumes I et II)

« Situation et perspectives démographiques de la fonction publique de l’Etat »DGAFP juin 2002

« Les sorties de fonction à l’horizon 2018 : à partir de 2009, retour au calmeprogressif» Pierre MASSAL . POINT ST∆T. DGAFP

- Sources ministère des Affaires sociales, du Travail et de la Solidarité

« Le contrôle de la formation professionnelle en 1998,1999 et 2000 ». Ladocumentation française

« L’emploi par métier en 2010 » Michel AMAR, Agnès TOPIOL .Direction del’animation de la recherche, des études et des statistiques ( DARES) ministère del’Emploi et de la Solidarité octobre 2001. n° 43.4

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- Sources ministère de l’Education nationale

Programme des opérations statistiques B.O n°3 24 janvier 2002 spécial.

Note d’information O2.43 « Temps de travail des enseignants du second degré en2002 ».

« Bilan social de l’administration centrale 2000 ». Direction de l’administration.

« Les gestionnaires de personnels du ministère de l’Education nationale , de larecherche et de la technologie » IGAEN. Juillet 1999

« La formation continue des personnels, enquêtes et étude sur l’utilisation desmoyens dans les académies ». IGAEN. Juillet 1997

« Gestion des ressources humaines la dimension qualitative de la gestion despersonnels (du mythe au quotidien ». ». IGAEN. Janvier 2000

- Sources ministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie.

« Statistiques de la formation – année 2001 » DPMA

« La douane en 2000 » et « La douane en 2001 » (publications ministère del’Economie, des Finances et de l’Industrie)

Direction générale de la Comptabilité publique :

- « Les moyens de la formation professionnelle »

- « Formation professionnelle : les dispositifs d’évaluation au Trésorpublic »

- « La programmation et le suivi de l’activité formation »

- Charte de la formation professionnelle au Trésor public (publicationministère de l’Economie, des Finances et de l’Industrie)

- Manuel qualité « Dispositif local de formation professionnelle » . BureauD2.

- Liste des procédures qualités . Bureau D2

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- Sources Céreq

« La formation continue des agents de la fonction publique. Exploitation de l’enquêteformation continue 2000 ». Rapport pour l’instance d’évaluation de la politique deformation continue des agents de l’Etat. Christophe LOWEZANIN ,Coralie PEREZ .Céreq . janvier 2002.

« La formation continue des agents de la fonction publique » Coralie PEREZ . CéreqBref n°184 mars 2002

« Un panorama de la formation continue des personnes en France » ChristineFOURNIER, Saïd HANCHANE, Marion LAMBERT, Coralie PEREZ, MichelTHERY, Gwenaële THOMAS. Céreq. Bref n°172 février 2001

« Hommes et femmes salariés face à la formation continue » Christine FOURNIER .Céreq. Bref n°179 octobre 2001

- Autres sources statistiques

« L’évolution des salaires jusqu’en 1999 ». SYNTHESES. Statistique publique.(Plusparticulièrement : annexe « Les comparaisons de salaire entre le secteur privé et lafonction publique d’Etat »).

« Les agents de l’Etat : évolutions en 1990 et 2000 » Aline PAURON et DominiqueQUARRE, note INSEE n° 865 août 2002

« Plein emploi » rapport de Jean PISANI FERRY. La documentation française

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III) documents généraux sur la fonction publique et la formation

- Sources Ministère de la Fonction publique, de la réforme de l’Etat

« Considérations générales sur la formation continue au sein de la fonction publiqued’Etat » .Texte de l’intervention de Mme HERMAN devant l’instance d’évaluation(novembre 2001).

« Modernisation du recrutement dans la fonction publique » (Février 2002) DGAFP

« La gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences. Guideméthodologique ». DGAFP

Comptes-rendus de journées d’Etudes « La gestion prévisionnelle des effectifs, desemplois et des compétences ; anticiper pour mieux gérer » 26 avril 2001 DGAFP

Comptes-rendus de journées d’Etudes « La fonction publique face au défidémographique : comment recruter demain ?» 3 avril 2002 DGAFP

- articles « Actualité de la Formation permanente »

« Fonction publique et formation : approche comparative » par Hugues LENOIR,Actualité de la Formation permanente, N°140 janvier-février 1996

« Les enjeux de l’évaluation de la formation » Philippe VIAL ; Actualité de laformation permanente n°140

- rapports du Commissariat Général du Plan

« Fonctions publiques : enjeux et stratégie pour le renouvellement » rapport dugroupe présidé par Bernard CIEUTAT. La documentation française

« La France dans l’économie du savoir : pour une dynamique collective » rapport dugroupe présidé par Pascal VIGINIER. La documentation française

« Gestion dynamique de la Fonction publique : une méthode » Rapport du groupethématique « gestion prévisionnelle des emplois : outils et structures » mai 2000

- rapports du Conseil d’Analyse économique (Premier Ministre)

« Formation tout au long de la vie » André GAURON. La documentation française

« La formation continue de l’encadrement supérieur de l’Etat : bilan des pratiques etperspectives » . La documentation française . 1998

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- autres rapports et articles

« La formation professionnelle, diagnostics, défis et enjeux ». Secrétariat d’Etat auxdroits des femmes et à la formation professionnelle. Mars 1999

« Le système de formation professionnelle en France » CEDEFOP. 1999

« La formation professionnelle continue » Claude DUBAR . La découverte . 2000

« La Formation professionnelle en mutation » Liaisons sociales. 2001

« La gestion prévisionnelle des emplois et des métiers dans la Fonction publique :constats et propositions à partir de l’étude de cinq ministères » Inspection généraledes Finances, Inspection générale de l’Administration , Inspection générale desaffaires sociales, Inspection générale de l’administration de l’Education nationale,Conseil général des Ponts et Chaussées (Tome I, rapport de synthèse, Tomes 2 et 3,monographies)

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SOMMAIRE

Présentation du rapport

Terminologie et conventions

Introduction

Première partie : Mesure de l’effort de formation continue de l’Etat à l’égardde ses agents

I. Description des objectifs et du dispositif de mesure desrésultats de la formation continue des agents de l’Etat

I.1. Les objectifs des accords-cadres

I.2. L’enquête statistique annuelle et les indicateurs

I.3. Analyse des méthodes et détermination des indicateurs

II. Les résultats

II.1. Résultats des actions de formation continue au regard desobjectifs des contrats-cadres

II.2. Formation continue et formation initiale des agents del’Etat

II.3. L’année 2000 : un point d’inflexion pour la formationcontinue ?

III. Analyse des coûts de la formation continue

III.1. Comparaison globale des coûts de formation continue etde formation initiale des agents de l’Etat

III.2. Structure des dépenses de formation continue parministère

III.3. Analyse des coûts de formation du ministère del’Education nationale

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Deuxième partie : Mise en perspective de l’effort de formation continue del’Etat

I. Formation continue des agents de l’Etat et formation continuedes salariés des entreprises

I.1. Objet et limite du rapprochement de l’effort de formationdes agents de l’Etat et de l’effort de formation des salariésdes entreprises

I.2. Analyse des résultats du rapprochement de la formationcontinue des agents de l’Etat et de la formation continuedes salariés des entreprises

I.3 Tableaux

II. Formation continue des agents de l’Etat et formation continuedes agents des autres Fonctions publiques

II.1. Formation des agents de la Fonction publique territoriale

II.2. Formation des agents de la Fonction publique hospitalière

Troisième partie : Gestion de la formation continue dans la Fonction publiqued’Etat

I. La gestion budgétaire de la formation continue

I.1. Cadre général de la gestion de la formation continue despersonnels de l’Education nationale et du ministère del’Economie, des Finances et de l’Industrie

I.2. Crédits et moyens de la formation continue

I.3. Modalités de gestion des crédits et des moyens de laformation continue

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II. Les systèmes d’information sur la formation continue desagents de l’Etat

II.1. Des dispositifs de gestion opérationnelle de conceptionancienne, éclatés et cloisonnés

II.2. Des dispositifs en évolution : de la gestion matérielle aupilotage de la formation

II.3. L’évolution des dispositifs de gestion de la formation et ladémarche de gestion prévisionnelle des effectifs, des emploiset des compétences

III. Les perspectives ouvertes par la loi organique relative aux loisde finances

III.1. Le passage d’une logique de moyens à une culture derésultats

III.2. La définition de la place et du rôle de la formation dansl’architecture budgétaire

III.3. L’incidence des nouvelles règles de fongibilité des créditssur la formation

Conclusions et préconisations.

Annexe 1 : Liste des personnes rencontrées

Annexe 2 : Sources bibliographiques

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