EVALUATION D'I DE GESTION INTÉGRÉE DES … de GIRL.pdf · PTC Piano territoriale delle coste (Italie) RMC Rhône-Méditerranée-Corse (France) SAGE Schéma d’aménagement et de

PROGRAMMEENVIRONNEMENTALD’ASSISTANCETECHNIQUE POURLA MÉDITERRANÉECommission européenneBanque européenne d’investissementProgramme des Nations Unies pour ledéveloppementBanque mondiale

EVALUATION D'INITIATIVES DEGESTION INTÉGRÉE DES RÉGIONS

LITTORALES MÉDITERRANÉENNES: EXPÉRIENCES DU METAP ET DU PAM

(1988-1996)

Gestionnaire interne désigné par la Banque mondiale:Dr. Marea Hatziolos

Chef d’équipe:Ivica Trumbic

Membres de l’equipe:Prof. Harry CocossisDr. Yves Henocque

Dr. Ljubomir JefticDr. Ferenc Juhasz

Dr. Bernard Kalaora

Photographies de covvesture par Marea HatziolosCarthage et érosion du littoral

Tunis, Tunisie

Programme d’actions prioritairesCentre d’activités régionales

EVALUATION D’INITIATIVES DE GESTION INTÉGRÉE DES RÉGIONS LITTORALES MÉDITERRANÉENNES

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CONTENTS

Liste des tableaux....................................................................................................... iiListe des figures ......................................................................................................... iiListe des acronymes................................................................................................... iii

RESUME............................................................................................................................. iv

I INTRODUCTION........................................................................................................ 1A. Informations de base......................................................................................... 1B. Objectifs ............................................................................................................ 3C. Structure du rapport .......................................................................................... 4

II METHODOLOGIE...................................................................................................... 5A. Considérations générales.................................................................................. 5B. Expériences d'évaluation................................................................................... 6C. Composition de l'équipe et méthode de travail .................................................. 7D. Typologie des projets ........................................................................................ 8E. Sélection des études de cas.............................................................................. 10F. Procédure d'évaluation...................................................................................... 11

III ANALYSE ET EVALUATION ..................................................................................... 13A. Brève analyse des initiatives de GIRL - Identification des projets...................... 13B. Analyse des questionnaires............................................................................... 16C. Présentation et évaluation des études de cas ................................................... 21

i. Etude de cas n° 1: la région littorale albanaise ........................................... 21ii. Etude de cas n° 2: le Plan de gestion environnementale de l'archipel

de Cres-Losinj (Croatie).............................................................................. 24iii. Etude de cas n° 3: Le SDAGE du littoral méditerranéen (France) .............. 26iv. Etude de cas n° 4: l'île de Rhodes (Grèce)................................................. 28v. Etude de cas n° 5: le littoral méditerranéen d'Israël.................................... 31vi. Etude de cas n° 6: le littoral ligure (Italie) ................................................... 34vii. Etude de cas n° 7: la région d'Al-Hoceïma (Maroc) .................................... 36viii. Etude de cas n° 8: l'Agence de protection et d'aménagement du littoral

(Tunisie) ..................................................................................................... 37ix. Etude de cas n° 9: la baie d'Izmir (Turquie) ................................................ 39

D. Synthèse des résultats majeurs au niveau des projets ...................................... 42E. Synthèse des résultats majeurs au niveau des programmes............................. 47

i. Les Programmes d'aménagement côtier du PAM....................................... 47ii. Le METAP .................................................................................................. 48iii. Les autres initiatives ................................................................................... 49

IV CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS.............................................................. 50A. Conclusions....................................................................................................... 50B. Enseignements tirés.......................................................................................... 53C. Recommandations ............................................................................................ 54

i. Recommandations de politique générale.................................................... 55ii. Recommandations à l'attention du METAP................................................. 55iii. Recommandations à l'attention du PAM ..................................................... 56


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Annexe: Questionnaire concernant les études de cas................................................... 58

BIBLIOGRAPHIE................................................................................................................ 63

Liste des tableaux

Page

1. Identification des projets ............................................................................................ 142. Liste des interventions pour lesquelles un questionnaire a été reçu: typologie des

projets, priorités et échelle d’intervention ................................................................... 183. Liste des interventions pour lesquelles un questionnaire a été reçu: principales

caractéristiques de la politique générale .................................................................... 194. Liste des interventions pour lesquelles un questionnaire a été reçu: informations

institutionnelles........................................................................................................... 205. Présentation des résultats d’évaluation des études de cas ........................................ 45

Liste des figures

1. Interventions analysées2. La région littorale albanaise3. L’archipel de Cres-Losinj (Croatie)4. Le littoral méditerranéen - SDAGE (France)5. L’île de Rhodes (Grèce)6. Le littoral méditerranéen d’Israël7. Le littoral ligure (Italie)8. La région d’Al-Hoceima (Maroc)9. L’Agence de protection et d’aménagement du littoral (Tunisie)10. La baie d’Izmir (Turquie)


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Liste des acronymes

ANPE Agence nationale de protection de l’environnementAPAL Agence nationale de protection et d’aménagement du littoralBEI Banque européenne d’investissementBERD Banque européenne de reconstruction et de développementBM Banque mondialeCNUED Conférence de Nations Unies sur l’environnement et le développementCOI Comission océanographique intergouvernementaleCPE Comité de protection de l’environnementDES Développement écologiquement soutenableDPM Domaine public maritimeECA Evaluation de la capacité d’accueilEIE Evaluation d’impact sur l’environnementERML Evaluation rapide des milieux littorauxGIL Gestion intégrée du littoralGIRL Gestion intégrée des régions littoralesGIZC Gestion intégrée des zones côtièresGRL Gestion des régions littoralesMEDPOL Programme de surveillance continue de la pollution en MéditerranéeMETAP Programme environnemental d'assistance technique pour la MéditerranéeMMI Municipalité métropolitaine d’Izmir (Turquie)ONG Organisation non gouvernementalePAC Programme d’aménagement côtierPAM Plan d’action pour la MéditerranéePAP Centre d’activité régionale pour le Programme d’actions prioritairesPB Centre d’activité régionale pour le Plan bleuPEM Programme pour l’environnement dans la MéditerranéePIB Produit intérieur brutPNUD Programme des Nations Unies pour le développementPNUE Programme des Nations Unies pour l’environnementPPP Projets pilotes par paysPTC Piano territoriale delle coste (Italie)RMC Rhône-Méditerranée-Corse (France)SAGE Schéma d’aménagement et de gestion des eaux (France)SDAGE Schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux (France)SMVM Schéma de mise en valeur de la mer (France)SIG Système d’informations géographiquesUE Union européenneUIR Université de l’île de RhodeUNESCO Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la cultureUSAID Agence des Etats Unis pour la coopération


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RESUME

I. Informations de base

1. Les tendances à la dégradation de l'environnement en mer Méditerranée étaient déjàévidentes il y a plus de deux décennies, à l'époque où les pays riverains de la Méditerranée ontconvoqué à Barcelone une réunion pour adopter le Plan d'action pour la Méditerranée (PAM) en1975 et la Convention pour la protection de la mer Méditerranée contre la pollution (la Conventionde Barcelone) en 1976. Le PAM et la Convention de Barcelone se sont concrétisés à travers unesérie de Protocoles, ainsi que des programmes conduits par les Centres régionaux du PAMcorrespondants. Parmi ces programmes, le Plan Bleu (PB) et le Programme d'actions prioritaires(PAP), contribuant à la composante socio-économique du PAM, et le MEDPOL, conçu pourestimer le degré de pollution marine en Méditerranée, se placent parmi les plus importants.2. Le Programme pour l'environnement dans la Méditerranée (PEM) a été lancé en 1988. Deuxans après, au sein de ce même programme, le Programme environnemental d'assistancetechnique pour la Méditerranée (METAP) a été démarré par la Banque mondiale (BM) et laBanque européenne d'investissement (BEI), en partenariat avec l'Union européenne (UE) et leProgramme des Nations Unies pour le développement (PNUD). Le METAP a pour missiond'engager des fonds de garantie pour assister les pays méditerranéens (surtout ceux des rivessud et est) dans leurs efforts pour élaborer des politiques, des programmes et des projetsd'investissement qui répondent efficacement aux contraintes de développement durable dans larégion. Deux phases du METAP ont été réalisées jusqu'à présent (1990-1995), et la mise enœuvre de sa troisième phase vient de démarrer.3. Le développement écologiquement soutenable est devenu la finalité fondamentale de lamajorité des interventions dans les régions littorales méditerranéennes. La planification et lagestion intégrées des régions littorales (GIRL) est devenu un outil majeur de mise en œuvre dudéveloppement durable. La nécessité de la GIRL dans le bassin méditerranéen a été reconnuecomme une priorité dans presque tous les programmes environnementaux lancés jusqu'ici en vued'affronter la dégradation de l'environnement dans la région. Le METAP a dépensé 2,8 millions dedollars de subventions pour les activités de GIRL dans sa première phase (1990-1992), et 2,6millions de dollars dans sa deuxième phase (1993-1995). La première génération de PAC(Programmes d’aménagement côtier) du PAM en Croatie, Grèce, Syrie et Turquie a été lancée en1989, et la deuxième (Tunisie, Egypte, Albanie, Algérie et Maroc) en 1991. Une troisièmegéneration de PAC (Israël, Malte, Liban) a été lancée en 1993, tandis que le PAC “Slovénie”,approuvé en 1996, pourrait être considéré comme un PAC de la quatrième génération. Au coursdes derniers 8 ans, le PAM a dépensé plus de 2,5 millions de dollars pour la mise en oeuvre despremiers 7 projets.

II. Méthodologie

4. Pour aider à conduire une nouvelle série d'investissements dans la gestion intégrée desrégions littorales au sein du METAP-III pour la période 1996-1999 et au sein du PAM-II à l'horizonde l'an 2000, il a été jugé nécessaire de faire une revue sélective des initiatives de GIRL réaliséesjusqu'à présent dans la région. Les objectifs essentiels d'une telle évaluation sont:

• identifier les initiatives de GIRL qui ont répondu efficacement aux objectifs annoncéspar le projet,

• identifier les contraintes rencontrées lors de l'établissement ou du déroulement desinitiatives de GIRL,


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• à l'échelle régionale, évaluer la contribution des initiatives individualisées et desprogrammes d'envergure dont elles font partie (en particulier le METAP et le PAM),

• tirer les enseignements essentiels de ces initiatives qui peuvent être appliqués dans larégion,

• proposer des recommandations pour répliquer les interventions réussies, à grandeéchelle,

• proposer des recommandations au niveau des politiques générales, concernant laplace de la GIRL et son importance pour les Parties contractantes à la Convention deBarcelone,

• et informer le METAP et le PAM, ainsi que les promoteurs d'autres initiatives en cours,des résultats de l'évaluation.

5. La Banque mondiale a désigné le Dr. Marea Hatziolos comme gestionnaire interne (TaskManager) de l’évaluation, tandis que le PAP a nommé M. Ivica Trumbic comme chef d'équipe etspécialiste de la gestion des régions littorales. Leur première tâche a été de choisir une équipepluridisciplinaire pour le projet, composée des experts suivants: Prof. Harry Coccossis, aménageurdu territoire et des aires protégées; Dr. Yves Hénocque, spécialiste de l'environnement marin; Dr.Ljubomir Jeftic, spécialiste de la pollution marine; Dr. Ferenc Juhasz, expert institutionnel etéconomiste de l'environnement; et Dr. Bernard Kalaora, expert en sciences sociales. M. DaniloDemi, planificateur de l'environnement, a assumé la fonction d'assistant du programme.6. La mise en œuvre de l’évaluation a été envisagée en trois phases. Dans la première phase(préparatoire), une analyse de la documentation disponible a été réalisée, ainsi qu'une brèverevue de toutes les initiatives de GIRL dans la région. De plus, ont été effectués la préparation destermes de référence, la sélection du noyau de l'équipe de projet, le développement de laméthodologie d'évaluation, la sélection des études de cas pour une analyse approfondie, ainsi quela préparation et l'envoi de questionnaires aux structures focales nationales du PAM et du METAP.Au cours de la deuxième phase, l'évaluation proprement dite a été exécutée, comprenant:plusieurs visites de terrain, trois réunions de travail, la rédaction du premier puis du second projetde rapport commun, et la diffusion du second projet de rapport. Au cours de la troisième phase, ladiffusion des résultats est envisagée à travers des réunions et des ateliers auxquels participerontles principaux acteurs concernés. La présentation des documents au METAP et aux Partiescontractantes à la Convention de Barcelone est envisagée dans la deuxième moitié de l'année1997.7. Dans la première étape du processus d’évaluation, le groupe d’experts a identifié 30programmes, plans et projets - achevés ou en voie d’achèvement - qui furent qualifiés de projetsde gestion littorale. La deuxième étape a été de sélectionner un groupe de 9 études de cas, àsavoir:

• le littoral albanais (PAC et METAP);• les îles de Cres et Losinj en Croatie (METAP);• le bassin du Rhône - partie littorale française (autre origine);• l'île de Rhodes en Grèce (PAC et METAP);• le littoral israélien (autre origine);• la côte ligure en Italie (autre origine);• la zone d'Al Hoceïma au Maroc (METAP);• l'Agence tunisienne pour la protection du littoral (METAP); et• la ville et la baie d'Izmir en Turquie (PAC).

Par ailleurs, le groupe d'experts a réalisé un questionnaire destiné à être utilisé comme sourced'informations et comme guide lors des entretiens avec les autorités, les experts et les institutionsconcernés dans les zones étudiées. Dans la troisième étape, le cadre d’évaluation a été déterminé


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comprenant plusieurs dimensions clés (performance, intégration et durabilité) pour l’évaluation desétudes de cas sélectionnées. La dimension performance comprend deux parties. La premièreconsiste à analyser les points forts et les points faibles d’une intervention (programme, plan ouprojet) et à percevoir dans quelle mesure l’intervention a rempli ses objectifs. Dans la deuxièmepartie, la distinction est faite entre les facteurs résultant de l’intervention elle-même et les facteursgénérés par le contexte dans lequel l’intervention est mise en oeuvre, c’est-à-dire les facteursexternes pouvant influencer de manière significative les résultats du projet. La dimensionintégration concerne le degré de liaison ou d'interdépendance horizontale et verticale existantentre les secteurs, les interventions de planification ou les niveaux administratifs de la région enquestion. La distinction est faite entre l'intégration sectorielle, l'intégration de la composanteenvironnementale dans le contexte socio-économique, l'intégration sur le plan de la gouvernanceet sur le plan de la participation. La dimension durabilité traite des perspectives qu'a l'initiative desubsister. Elle regarde si l'on a tenu compte de ces perspectives, soit sous forme d'un mécanismeincorporé dans l'initiative elle-même, soit sous forme d'un contexte bâti pour permettre la mise enœuvre des propositions sur le long terme. La distinction peut être faite entre les aspectsfinanciers, institutionnels et politiques de la durabilité.

III. Analyse et évaluation

8. Une analyse détaillée et une évaluation des initiatives de GIRL en région méditerranéenneont été effectuées à trois niveaux:

• la classification (typologie) de 30 interventions identifiées par le groupe d'experts, entant qu'étant des initiatives de gestion intégrée des zones littorales dans la région.Cette analyse n'est pas approfondie, car la quantité de données disponibles a étéassez limitée;

• l'analyse de 14 initiatives pour lesquelles les questionnaires ont été remplis;• l'analyse approfondie et l'évaluation de 9 études de cas.

9. Les 30 projets identifiés par le groupe d’experts au début de son travail ont eu lieu dans 15pays méditerranéens. Onze initiatives concernent la partie nord de la Méditerranée, 10 la partiesud, et 9 la partie est. Dix-huit des projets examinés sont en zone littorale, 6 plus spécifiquementen zone humide littorale, 3 dans des baies, 2 en site insulaire, et 1 sur une presqu'île. Quatreprojets sont en zone majoritairement urbaine, 9 en zone rurale, et 17 en zone mixte urbaine/rurale.Neuf projets ont été conçus comme des interventions à l'échelle nationale, 5 à l'échelle infra-nationale (province, région ou district), et 16 à l'échelle locale. Pour ce qui est de la nature desactivités, 16 d'entre elles sont plutôt globales, 9 ne traitent que de la biodiversité, 2 de la luttecontre la pollution, 1 des aspects institutionnels de la GIRL, 1 du patrimoine culturel et de labiodiversité, et 1 du développement touristique. En termes de source d'intervention, 5 projets ontété mis en œuvre au sein du programme des PAC du PAM, 15 au sein du METAP, 2 ont étéappuyés par le PAC et le METAP, et 8 par des sources nationales. En ce qui concerne le niveaud'organisation de ces interventions, 11 ont été conçues comme des programmes, 9 comme desplans côtiers, 9 comme des projets plus détaillés (travaux préparatoires à de grands projetsd'investissement ou plans de gestion de zones de petite taille), et une seule a été dédiée auxquestions de politique générale. Onze projets analysés ont eu une suite, soit sous forme de miseen oeuvre directe des propositions venant du projet, soit sous forme de poursuite de la phase depréparation du projet.10. Des questionnaires remplis ont été reçus de 14 régions venant de 11 pays méditerranéens.Quatre de ces interventions ont été réalisées par le PAM, six font partie du METAP, et le reste ontété conduites comme des programmes nationaux. L’analyse a montré que les interventions duMETAP visaient clairement une suite immédiate sous la forme de projets d'investissement.L'objectif de la plupart de ces projets était d'améliorer la qualité de l'eau de mer dans les régionsen question. Les PAC du PAM et les autres interventions sont plus souvent caractérisées par la


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création d'une politique de gestion des zones littorales, le renforcement des institutions et lacréation des compétences. Toutefois, le groupe d'experts a été conscient du fait que METAP aégalement entrepris un certain nombre d'études de politique régionale, qui n'ont pas été évaluéesdans le cadre de ce travail. Les interventions du METAP sont plutôt de nature locale (montrantl'intention de résoudre les problèmes des régions appelées "points chauds"), alors que les PAC etautres programmes sont davantage orientés vers la planification et les interventions de politiquegénérale aux échelles infra-nationale ou nationale.11. Sur la base de l’analyse effectuée à ce niveau, certaines autres conclusions importantespeuvent être faites. Dans l'ensemble, les interventions ont couvert un grand nombre d'objectifs depolitique générale, ce qui constitue un signe encourageant. Même lorsqu'elles traitent del'ensemble des questions de politique générale (ou un peu de tout), telles que la protection dulittoral et les plans de développement à grande échelle, nationale ou régionale (Israël, Malte, Italie,Tunisie, Turquie), elles abordent également un thème "chaud" de politique générale, tel que ledéveloppement le long du littoral en Israël ou le développement du tourisme à Malte. Trèssouvent, les interventions ont eu à aborder des thèmes supplémentaires, tels que: ledéveloppement du littoral, la question des ressources en eau, la pollution, la protection de labiodiversité et la protection du patrimoine culturel. D'une manière générale, les interventions duMETAP sont plus sélectives en matière d'objectifs poursuivis de politique générale, alors que lesinterventions au sein des PAC couvrent des thèmes beaucoup plus diversifiés. Les interventionsau sein des PAC démarrent toujours comme des actions à objectifs multiples mais, pour diversesraisons, aucun objectif de politique générale n'est jamais atteint. La plupart des interventionssuggèrent des actions de planification ultérieure ou de renforcement institutionnel commemesures de politique générale. Une minorité d'interventions proposent d'autres actions telles quela mise en application d'instruments de politique générale (réglementaires, légaux, économiques,subventions, crédits, autres allocations budgétaires, taxes à payer par les usagers...) oul'éducation environnementale. Ceci indique que, dans la plupart des zones, le processus deplanification et de gestion des régions littorales vient juste de démarrer et que, dans la majoritédes cas, il faudra encore longtemps avant que nous soyons témoin des effets des politiquesproposées. Les interventions générées par le METAP sont un peu plus orientées vers l'applicationpratique.12. Par ailleurs, une grande quantité d'informations institutionnelles a été analysée. A peu prèsla moitié des pays ont créé un contexte légal pour la gestion des régions littorales, ce qui signifieque des lois et des règlementations appropriées concernant la planification et le développementlittoral sont déjà en place. Ce constat n'indique pas l'efficacité de ce contexte légal. Il ne dit pasnon plus si ces lois et règlementations sont appliquées en pratique. Le contexte administratif serapporte à l'existence d'institutions gouvernementales spécifiquement dédiées à la gestion desrégions littorales. Il est surprenant que presque tous les pays possèdent une sorte d'office (auniveau national, régional et/ou local) chargé de ces questions. Malheureusement, ce constatn'approfondit pas la question de leur efficacité ni du degré d'intégration entre ces niveaux. Laplupart des interventions sont à court ou moyen terme (2 à 6 ans). La plupart des interventions ontété organisées en 1 à 3 phases (le cas typique comporte les phases suivantes: travail préliminaire,préparation de documents et mise en œuvre/retombées). La majeure partie des interventions sontterminées (ce qui signifie que la phase de préparation des documents a été menée à terme), etsont actuellement en phase de réalisation. Ceci montre que les projets n'ont pas encore mûri. Lecoût des interventions est, en moyenne, très modeste. Les contributions financières viennentprincipalement de sources internationales, tandis que celles des pays-hôtes sont en général "ennature". Le point de vue du groupe d'évaluation est que ceci constitue l'un des points faiblesmajeurs des initiatives en région méditerranéenne, dans leur ensemble. Les pays ne sont pasassez actifs dans la mobilisation des ressources financières propres. Ceci peut signifier deuxchoses. Ou bien, il se peut que la gestion des régions littorales n'occupe pas encore la placequ'elle mérite dans les préoccupations gouvernementales, et donc n'attire pas de fonds suffisantsde cette provenance. Ou bien, il se peut que l'assistance internationale dans ce domaine soit


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perçue comme une chose normale et attendue, et que les pays détournent leurs ressourcesfinancières vers d'autres priorités. Ce n'est que dans le cas où un projet d'investissement estattendu comme retombée, que l'on peut s'attendre à un changement positif de la situationenvironnementale de la région, et ceci pendant une période relativement brève. Lacomplémentarité entre les PAC du PAM et les interventions du METAP est évidente, mais, dans laplupart des cas, des efforts supplémentaires devaient être faits pour établir des liens explicites.13. Au troisième niveau d’analyse, chaque étude de cas est présentée en détail etminutieusement analysée conformément au cadre d’évaluation. Une synthèse des résultatsobtenus est faite d’abord au regard des interventions et, ensuite, au regard des programmessource (METAP, PAM et autres sources). Cette analyse est résumée dans les paragraphes quisuivent.

Performance au niveau des projets

14. Au niveau des interventions, la dimension performance peut être résumée comme suit. Plusde la moitié des interventions ont été jugées réussies. Dans les interventions considérées commepartiellement réussies, toutes les actions prévues n'étaient pas faciles à exécuter (comme c'est lecas dans plusieurs PAC). Le taux de réalisation des actions au sein des PAC en Albanie, àRhodes et à Izmir est de 50 à 70 %. En plus des ressources financières insuffisantes et du retraitde certains partenaires (Albanie et Izmir), il est évident que le nombre et l’ampleur des actionsdevaient être planifiés de manière plus réaliste (PAC Albanie et PAC Rhodes). Les influencesinternes aux projets sur les résultats ont été plus grandes que les influences externes (Israël,Albanie et Rhodes). Le fait même que les projets ont réussi à exister dans certaines zones a étésuffisant pour produire des résultats, concrètement en matière de renforcement des capacitésinstitutionnelles (Albanie, Izmir, Rhodes) ou de prise de conscience à l’égard de l’environnementdans la majorité des zones étudiées, en particulier en Israël et à Cres-Losinj. Ceci peut êtreconsidéré comme un des meilleurs résultats des initiatives de GIRL dans la région. Le soutienextérieur ou le “contexte“ extérieur des projets a été plutôt faible. Une des raisons possibles en estl’engagement insuffisant des structures sociales “alternatives” (ONG, associations de citoyens...).15. La dimension intégration est un objectif très difficile à atteindre, car les questions d'ordreméthodologique n'ont pas encore toutes trouvé de réponse et les outils et techniques appropriéesn'ont pas encore été développés. Un niveau élevé d’intégration n’a été atteint qu’à Cres-Losinj, enFrance, en Israël et en Tunisie, où il s’agissait d’interventions couvrant un seul secteur. Toutes lesautres interventions n'ont remporté qu'un succès mitigé. Ce sont des projets qui ont très souventun grand nombre d'activités sans aucun rapport entre elles ou avec un rapport lointain. Le succèsa été partiel concernant l'incorporation précoce de la composante environnementale dans leprocessus de gestion. Le niveau de gouvernance et de participation peut être considéré commeinsatisfaisant, surtout au regard de la participation du grand public.16. La dimension durabilité est le point crucial si l'on veut apprécier les possibilités offertes parla réalisation du projet. Du point de vue financier, les perspectives ne sont pas brillantes dans lamajorité des cas. Dans quelques cas seulement, il a été possible d'identifier un engagement desautorités ou d'autres décideurs à soutenir financièrement la mise en œuvre des propositionsvenant du projet (en France et à Rhodes il a été jugé favorable, tandis que les perspectives definancement sont les plus faibles pour les PAC Albanie, Al Hoceïma et Izmir). Dans certains cas,un soutien financier extérieur est attendu pour la poursuite des travaux du projet (les projetsMETAP en Albanie et à Rhodes). Une autre forme de sécurité financière est la perspective d'unprojet d'investissement, juste après l'achèvement de la phase de documentation (le projet METAPà Rhodes). L'appui institutionnel et politique est meilleur, indiquant une amélioration dansl'“appropriation” des projets. Approximativement la moitié des projets ont été évalués commehautement durables (Cres-Losinj, France, Israël, Tunisie), tandis que dans les autres pays on peuts’attendre à un soutien institutionnel et politique mitigé. Ceci peut constituer un signeencourageant.


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Performance au niveau des programmes

17. Au niveau des programmes, trois PAC du PAM ont été analysés (Albanie, Rhodes et Izmir).Ils ont un grand impact dans la région, à l’échelle infra-nationale, et leurs bénéfices compensentleurs coûts par plusieurs aspects (le coût moyen de chaque projet retenu est d'environ 240 000dollars). Ces projets, ainsi que l'initiative entière, sont plus réussis par leur rôle de catalyseur queau regard de l'attente de leurs objectifs, puisqu'en moyenne 50% des activités ont été réalisées.Des études de faisabilité n'ont pas été prévues, et les moyens financiers (PAM, gouvernement dupays hôte, ou autres), très souvent, n'ont pas été assurés avant le démarrage du programme.Bien que les programmes aient parfois manqué d'appui extérieur, il est étonnant de constater queles impacts d'ensemble des programmes eux-mêmes soient bons, notamment sur les institutionsayant participé à leur mise en œuvre. De l'opinion générale, la compétence des experts locauximpliqués s'est accrue de façon significative, et ceci est un résultat des activités de formation(Rhodes, Izmir et Albanie). L'influence sur les décideurs est également importante. Par contre,l'intégration sectorielle n'a pas atteint un niveau élevé. En général, on constate peu decoordination entre les différentes composantes du PAM impliquées dans les PAC, sauf, en partie,dans les cas où des plans intégrés sont à l'étude (Albanie, Syrie et Izmir). La participation estestimée comme moyenne. Des efforts insuffisants ont été déployés pour impliquer tous lesacteurs, surtout les ONG ou le grand public. Il faut toutefois rappeler que les contextes légaux ouadministratifs ne sont pas toujours favorables à la prise en compte du public dans la gestion del'environnement. La durabilité des PAC n'est pas satisfaisante à long terme. Bien que promises,les ressources financières prévues pour les retombées proposées ne sont pas garanties. Lesactions n'ont été poursuivies que lorsque l'investissement était assuré (Rhodes et la baie deKastela, avec la BEI et les projets BERD/BM de traitement des eaux). L'appui institutionnel etpolitique existe mais tant que l'appui financier ne s'est pas concrétisé, l'évaluation d'ensemble dela durabilité ne peut pas dépasser le niveau moyen. Ceci constitue un des plus grands problèmesde l'initiative de PAC. Même si de bons résultats sont obtenus dans la préparation despropositions, celles-ci restent en suspens par manque de durabilité financière.18. La performance de cinq projets METAP évalués comme études de cas a laissé un signeimportant dans la région. La majorité de ces projets étaient d'une portée limitée, orientés vers leprojet lui-même et centrés sur les zones de "point chauds". Le coût moyen des projets examinésétait de 360 000 de dollars. La plupart des projets évalués ont été estimés comme réussis. Lesprojets étaient assez cohérents, ce qui a contribué à leur réussite même dans les cas où l'aideextérieure prévue n'est pas arrivée. Toutefois, une grande partie des actions ont été réalisées parles consultants internationaux, et les retombées en matière de compétences locales ontprobablement été moins importantes que dans le cas des PAC. Les recommandations des projetsMETAP ont été suivies à travers les préparatifs pour les investissements directs. Dans les paysdéveloppés, il y a de bonnes perspectives de retombées sous forme de projets d'investissement(Rhodes). Dans certains pays en développement (Albanie), le suivi du projet semblait être assuré,mais les évenements politiques subséquents ont témporairement bloqué les investissements.Dans certains autres pays, le financement est moins certain (Al Hoceïma), car les projetsd'investissement n'ont pas encore été identifiés de manière précise. Le soutien politique accordéaux projets est très fort, mais les capacités institutionnelles nécessaires pour les épauler fontsouvent défaut. L'intégration sectorielle au sein de ces projets a été satisfaisante, mais le nombrede secteurs concernés était relativement limité par rapport aux PAC. En plus de l’intégrationsectorielle, les préoccupations environnementales ont été incorporées très tôt dans le processusde gestion du littoral. Les autorités locales et nationales ont été présentes tout au long duprocessus de préparation des projets. Des méthodes plus directes de participation civique n’ontpas été employées.19. Trois études de cas classées dans le groupe d’autres initiatives ont été évaluées. Le coûtmoyen de l'intervention s'est élevé à plus de 900 000 dollars, ce qui dépasse de loin lesinterventions du PAM et du METAP. La plupart d'entre eux étaient des projets d'envergure


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nationale bénéficiant de l'appui total des autorités et des institutions nationales. Leur taux deréussite a été jugé très élevé. Certains ont présenté des approches méthodologiques novatricespouvant être répliquées dans la région. Ces interventions ont été de conception plutôt limitée, etleurs activités étaient moins nombreuses que dans les PAC, et même dans les projets METAP.Dans aucune des trois études de cas, la composante socio-économique (population, questions dedéveloppement économique, projections en matière de tourisme) n'a été très importante. Lesinterventions ont réussi dans l'intégration du développement littoral avec la protection del'environnement, surtout dans la partie terrestre (Ligurie, Israël). Un projet a parfaitement réussidans le rôle de pilotage du développement littoral (Israël). Le niveau de gouvernance a étérelativement élevé, et, en France, l’intégration verticale ou intragouvernementale lors del’élaboration et de la mise en oeuvre du programme a été particulièrement évidente. La plupart deces initiatives ont impliqué les institutions nationales et locales, ainsi que les ONG, mais elles ontplutôt échoué vis-à-vis du grand public. Dans la plupart des cas analysés, un relativement hautniveau de durabilité financière a été constaté. Les interventions ont été accompagnées dedispositions institutionnelles adéquates, ainsi que d'un soutien politique approprié.

IV. Conclusions, enseignements tirés et recommandations

Conclusions

20. Sur la base de l’évaluation effectuée, les constats généraux suivants peuvent être faitsconcernant les interventions de GIRL:

• la majorité des cas étudiés et évalués sont encore au stade de la pré-mise en œuvre;• le champ géographique d'intervention varie, mais le critère définissant les limites est

celui des frontières adminitratives;• les questions liées à la population n'ont pas toujours été abordées de façon

appropriée;• les activités humaines ont été examinées de manière adéquate dans la plupart des

cas, bien que le tourisme ait été regardé avant tout;• des conflits liés à l'urbanisation et à l'occupation du sol sont présents dans la plupart

des cas, mais sont mal appréhendés dans les politiques de gestion intégrée;• les impacts des activités humaines sur les écosystèmes naturels ont été examinés de

façon satisfaisante quant à l’identification des conflits, mais une analyse économiquedes impacts environnementaux manque généralement;

• la dimension prospective des activités humaines et de leurs impacts surl'environnement n'est pas toujours bien abordée, à l'exception des cas d'études deplanification intégrée. Peu d'effet rétro-actif sur des plans nationaux de développementa été constaté;

• à part dans des actions de PAC, peu d'application d'outils de GIRL a été observée. Etmême dans les PAC, l'accent n'est mis sur de tels outils que dans le sens de lagestion des données et des analyses d’aptitude;

• dans les pays hautement centralisés du point de vue administratif, la gestion du littoralfigure en bonne place dans les plans nationaux de développement et d'aménagementdu territoire ou dans les stratégies nationales de l'environnement;

• la tendance est définitivement engagée à utiliser progressivement les résultats de laGIRL dans l'élaboration des politiques générales et des décisions de gestion (aumoins au niveau local), mais les bailleurs de fonds internationaux devraient aider à ce


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que les GIRL prennent mieux en compte les décideurs et les gestionnaires dans leursproduits résultants (études, propositions de politique générale...);

• dans plusieurs pays méditerranéens, particulièrement les pays membres de l’UE, uncertain nombre d'outils utiles à la gestion du littoral ont été institutionnalisés (EIE,surveillance de la pollution, systèmes d'information...), et des instrumentséconomiques et réglementaires ont été développés à la fois aux niveaux national etinternational. Leur manque est ressenti dans les pays qui ne sont pas membres del’UE.

21. Parmi les facteurs liés au système contribuant à la réussite d’un programme de GIRL, onpeut mentionner les facteurs suivants: l'assistance internationale, la tradition de planification,l'efficacité des services publics, les facteurs politiques, le cadre de politique générale, l'appui desinstitutions et du pouvoir, un haut degré de maîtrise foncière par l'Etat, et la sensibilisation dupublic. Parmi les facteurs liés au projet, on peut mentionner les facteurs suivants: l’approcheappropriée de la conduite de l'initiative, les ressources humaines et financières mises à ladisposition des équipes chargées des projets, et les dispositions gouvernementales envisagéesdans la conception du projet.22. Malgré tous les efforts et les résultats positifs atteints, il reste un certain nombre dedomaines où des améliorations importantes pourraient être obtenues: le manque d'intégrationhorizontale à haut niveau, le manque d'intégration verticale, le manque d'implication efficace dusecteur privé et de participation du public en général, la mise en œuvre d'outils de GIRL, lemanque de réplication ou de transfert d'expériences réussies vers d'autres sites, les programmesexistants de surveillance de la pollution ne sont pas encore utilisés comme outils de gestion,l'amélioration dans la qualité de l'eau et de l'environnement reste difficile à évaluer (à quantifier), lamise en conformité avec les réglementations existantes n'est pas encore effective, lesbénéficiaires finaux des actions n'ont pas été clairement identifiés et donc n'ont pas été impliquésdans la conception des programmes, la coordination entre les différentes composantes n'a pasété adéquate, et la capacité de l'administration à préparer les retombées en termes depropositions d'investissement à soumettre aux financements internationaux ou à d'autres bailleursde fonds, n'a pas été satisfaisante.

Enseignements tirés

23. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de cette évaluation. Pour ce qui est de ladimension performance, on peut constater le suivant:

• un mécanisme d’évaluation doit être incorporé dès le démarrage, et un programme desurveillance doit être lié à l’évaluation, tout au long de la mise en oeuvre du projet,

• la réalisation des objectifs du projet dans la phase de planification ne garantit pasautomatiquement la mise en oeuvre du plan,

• la réalisation des objectifs du projet ne garantit pas qu’il aura des effets au-delà de lazone concernée, à moins que ses résultats soient largement diffusés et reproduits.

Concernant la dimension intégration, on constate ce qui suit:• les préoccupations environnementales doivent être intégrées dans la conception et la

mise en œuvre d'une initiative, dès le tout début des activités,• un programme peut au début être centré sur un seul problème, mais il devra être plus

exhaustif dans les phases ultérieures s’il veut s'attaquer à tous les rapports complexeset offrir des solutions intégrées,

• les programmes doivent être centrés sur les usagers, et les institutions nationalesconcernées doivent être identifiées à un stade très précoce de l'avancement,


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• les interventions de politique générale doivent être étroitement connectées auxobjectifs de l'initiative de GIRL,

• sans amoindrir la qualité des compétences techniques existantes, il est souhaitable des'assurer que les solutions proposées aux problèmes techniques concernant lesmilieux littoraux sont adaptées aux coutumes locales.

En parlant de la dimension durabilité, il convient de souligner ce qui suit:• un fort engagement politique de tous les niveau du pouvoir est fondamental pour la

préparation et la mise en oeuvre d’une initiative,• la participation des détenteurs d'enjeux et des bénéficiaires finaux depuis le stade de

la conception jusqu'à la fin doit être encouragée,• la durabilité à long terme du projet doit être assurée et une attention plus grande doit

être accordée à l'utilisation aisée des résultats du projet.

Recommandations

24. Les pays riverains de la Méditerranée devraient prendre en considération lesrecommandations de politique générale suivantes:

• Développer des stratégies nationales de GRL et intégrer leur mise en application dansles stratégies et les plans nationaux de développement.

• Intégrer la gestion des ressources en eau et la gestion du littoral.• Explorer les possibilités d’une utilisation appropriée d’instruments économiques liés au

financement de projets.• Mettre en place ou renforcer la législation et la réglementation pertinentes.• Investir dans la création des capacités et le renforcement des institutions, en profitant

de l’expertise disponible à l’échelle nationale et régionale en matière de gestion dulittoral.

• Mettre en place des mécanismes institutionaux appropriés pour réaliser l’intégrationverticale et horizontale dans la GIRL.

• Faire des efforts pour harmoniser leurs diverses politiques de gestion des zoneslittorales, et pour harmoniser l’administration locale et nationale lors de la mise enœuvre de ces politiques.

25. Les recommandations suivantes sont adressées spécifiquement au METAP:• Soutenir la mise en oeuvre des plans nationaux, régionaux (infra-nationaux) et locaux

de gestion des régions littorales, par le biais de la préparation des projetsd’investissement et du renforcement des capacités institutionnelles pour la mise enoeuvre de ces plans.

• Créer des capacités pour l’évaluation environnementale et l’utilisation des outils deplanification économique permettant d’internaliser les coûts environnementaux lors dela détermination de la portion des coûts et des bénéfices des activités dedéveloppement proposées d’etre implantées en zone littorale.

• Continuer à soutenir l’adoption et l’utilisation d’outils et de techniques, et l’élaborationd’indicateurs (y compris ceux de développement durable) pour le suivi de politiques,programmes, plans et projets spécifiques.

• La collecte, le traitement et l'évacuation des eaux usées urbaines et industrielles sontle problème majeur des régions littorales méditerranéennes, ce qui exige des


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investissements considérables. Une priorité de tout premier ordre doit être accordéaux investissements dans la préparation de projets. Partout où cela est possible, leseaux usées urbaines et industrielles devraient être traitées séparément pour faciliterles opérations.

• Les institutions financières devraient soutenir la mise en place d'une législationefficace et d’un cadre institutionnel approprié aux investissements importants dans lesprogrammes de gestion des régions littorales; des relations institutionnaliséesdevraient comprendre des comités interministériels, des organesintergouvernementaux..., et les différents acteurs devraient être mieux représentéshors du secteur publique.

• Les pays devraient être aidés dans leur capacité institutionnelle à identifier et à monterles projets. Le bureau régional de préparation de projets du METAP et l’unité“Capacité 21” de création des capacités du PNUD devraient être utilisés dans toute lamesure du possible.

• Les activités du METAP devraient être concertées avec celles du PAM et des autresprogrammes internationaux dans la région, et ceci afin d’accroître la durabilité desefforts, de les élargir et d’augmenter l’impact cumulatif des interventions.

• Le METAP devrait être encouragé à entreprendre une étude détaillee sur l’utilisartiondes instruments économiques dans la région méditerranéenne, qui permettra demieux connaître où ces instruments sont utilisés, s’ils fonctionnent ou pas, quelles sontles contraintes à leur adoption… L’utilisation des instruments économiques devraitfaire partie intégrante de la phase de conception de projets dans tous les pays qui ontdes potentiels de les adopter (au début comme projet pilote).

26. Les recommandations suivantes sont adressées spécifiquement au PAM:• Les programmes à l'échelle locale (PAC) devraient mieux se focaliser sur le

développement durable et les bénéficiaires finaux potentiels devraient être mieuximpliqués dès les premiers stades du processus de GIRL, processus qui devraitdésormais constituer une approche standardisée de développement durable et degestion du littoral. Dans la mise en application de la GIRL, une attention particulièredevrait être accordée à la coordination entre les différents secteurs et niveauxadministratifs.

• La conception et la conduite de PAC devraient être encouragées et renforcées. Lesprojets devraient être précédés d'études de faisabilité destinées à évaluer la capacitéd’assimilation des institutions impliquées et les implications financières desinterventions proposées. Lors de la préparation de nouveaux PAC, une attentionparticulière devrait être accordée à une planification réaliste des PAC et à laproposition d’un nombre viable d’actions à mettre en oeuvre.

• Les pays qui ont déjà préparé des PAC devraient être encouragés à utiliser lesconnaissances accumulées en la matière et à répliquer l'approche dans d'autres siteset localités de leur territoire. A cette occasion, les ressources nationales doivent êtremobilisées au maximum. De même, l'échange d'expérience et de savoir-faire entre lesPAC devrait être encouragé et assisté. Il faudrait également examiner la possibilité depublier un bulletin sur les PAC et de créer une adresse www.

• Les Parties contractantes devraient encourager l'implication et la participation dusecteur privé et du public en général dans la préparation et la mise en œuvre desPAC.

• Les activités des PAC devraient être concertées avec celles du METAP et des autresprogrammes internationaux dans la région, afin d’accroître la durabilité des efforts, deles élargir et d’augmenter les effets cumulatifs des interventions.


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I INTRODUCTION

A. Informations de base

1. Les tendances à la dégradation de l'environnement en mer Méditerranée étaient déjàévidentes il y a plus de deux décennies, à l'époque où les pays riverains de la Méditerranée ontconvoqué à Barcelone une réunion pour attirer l'attention sur ces problèmes et mobiliserl'engagement dans la région, dans le but d'inverser ces tendances. Avec l'adoption du Pland'action pour la Méditerranée (PAM) en 1975 et de la Convention pour la protection de la merMéditerranée contre la pollution (la Convention de Barcelone) en 1976, ont été posés, pour lapremière fois au monde, les fondements d'un Programme des mers régionales, impliquant unecoopération régionale et une coordination entre les 18 Etats membres pour la résolution desproblèmes communs de l'environnement.2. Le Plan d'action pour la Méditerranée et la Convention de Barcelone se sont concrétisés àtravers une série de Protocoles, ainsi que des programmes conduits par les Centres régionaux duPAM correspondants. Parmi ces programmes, le Plan Bleu (PB) et le Programme d'actionsprioritaires (PAP) se placent parmi les plus importants, en contribuant à la composante socio-économique du PAM. Leurs objectifs sont de mener des recherches sur l'évolution à long termedes relations environnement/développement (PB) et de mettre en œuvre des actions concrètesdevant produire des résultats immédiats en matière de développement économique dans lesrégions littorales et d'atténuation des problèmes environnementaux associés (PAP). Leur rôle s'estfortement accru depuis la Conférence de Rio (CNUED, 1992), la Conférence ministérielle de Tunis(1994) et la Conférence de Barcelone (1995), où la Convention de Barcelone et le PAM ont étéreformulés conformément aux prescriptions de développement durable dans la régionméditerranéenne. Le MEDPOL est une autre composante importante du PAM, conçue pourestimer le degré de pollution marine en Méditerranée, évaluer l'efficacité des mesuresd'atténuation mises en œuvre au sein du PAM et développer des normes de contrôle pour lespollutions d'origine tellurique.3. Plus d'une décennie après la Convention de Barcelone, le Programme pour l'environnementdans la Méditerranée (PEM) a été lancé (1988). Deux ans après, au sein de ce mêmeprogramme, le Programme environnemental d'assistance technique pour la Méditerranée(METAP) a été démarré par la Banque mondiale (BM) et la Banque européenne d'investissement(BEI), en partenariat avec l'Union européenne (UE) et le Programme des Nations Unies pour ledéveloppement (PNUD). Le METAP a pour mission d'engager des fonds de garantie pour assisterles pays méditerranéens (surtout ceux des rives sud et est) dans leurs efforts pour élaborer despolitiques, des programmes et des projets d'investissement qui répondent efficacement auxcontraintes de développement durable dans la région. Deux phases du METAP ont été réaliséesjusqu'à présent (1990-1995), et la mise en œuvre de sa troisième phase vient de démarrer.4. A côté du PAM et du METAP, un certain nombre d'autres initiatives en Méditerranée sontorientées vers la durabilité du développement dans les régions littorales. Ces initiatives vont desprogrammes et projets nationaux jusqu'aux actions bilatérales et multilatérales (Unioneuropéenne, divers programmes internationaux d'assistance aux pays, ONG, autres organisationsinternationales...). En conclusion, au cours des vingt dernières années, d'importantes ressourcesprovenant de dons internationaux et des nations riveraines de la Méditerranée ont été mobiliséesdans le but de mieux comprendre le caractère sous-jacent des problèmes environnementaux dansla région et de développer des stratégies régionales et nationales de maîtrise de ces problèmes.5. Dans la mise en œuvre du METAP, du PAM et des autres programmes nationaux etinternationaux en Méditerranée, deux phases peuvent être clairement distinguées. Au début, lagrande masse de ces programmes était de nature diagnostique, principalement sous formed'études de base, de profils côtiers, de programmes de surveillance, et de programmes


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scientifiques visant à identifier les problèmes majeurs, à la fois au niveau régional et au niveau dezones plus restreintes et de localités, et tout particulièrement les "points chauds". Par exemple,durant la première décennie du PAM (1976-1985), le MEDPOL a conduit un programme global derecherches scientifiques et de surveillance de l'état de la pollution en Méditerranée, et a établi unsystème de surveillance permanente de la pollution marine (dans certains pays, pour la premièrefois). A la fin de cette période, il a été démontré que les problèmes étaient principalement d'originetellurique, et que le champ d'action devrait être élargi pour englober les zones situées en amontdu littoral et considérées comme des aires d'influence. Un autre pas en avant important fut lareconnaissance du besoin de concilier le développement du littoral avec la capacité de charge del'environnement. Il a également été reconnu la nécessité de garantir le développement auxgénérations actuelles autant que futures. En résumé, le développement écologiquementsoutenable du littoral est devenu la finalité fondamentale de la majorité des interventions de ladeuxième décennie d'efforts soutenus, orientés vers la gestion des régions littoralesméditerranéennes.6. La planification et la gestion intégrées des régions littorales (GIRL)1 est devenu un outilmajeur de mise en œuvre du développement durable en Méditerranée, en tant que "processuspermanent pour atteindre les objectifs d'un développement écologiquement soutenable, en tenantcompte des contraintes physiques, sociales et économiques des conditions locales, ainsi que descontraintes légales, financières et administratives des institutions et systèmes locaux. C'est unprocessus qui ne s'oppose pas, mais au contraire encourage les relations entre activités deplanification sectorielle pour atteindre des objectifs plus globaux" (PNUE, 1995). Ceci est aussiune des définitions de la GIRL qui est ressortie des efforts permanents visant la création d'uncadre rationnel de gestion des ressources littorales de la région. Comme conséquence d'uneapproche "pro-active", un certain nombre de programmes de gestion du littoral, de plans decontrôle de la pollution littorale, de plans d'urgence, d'études et de projets ont été élaborés durantla deuxième phase en tant qu'interventions concrètes visant l'élimination ou l'atténuation deproblèmes environnementaux dans les zones identifiées comme points chauds.7. Malgré ces efforts, les problèmes croissants et insolubles de la croissance rapide de lapopulation, de l'urbanisation et de l'industrialisation le long de la frange côtière de la Méditerranéeont toujours devancé les mesures de contrôle de la pollution et de maîtrise de la dégradation del'environnement. Faisant écho aux tendances mondiales d'urbanisation du littoral, lesagglomérations des côtes méditerranéennes, surtout celles des rives sud et est, ont étéalimentées par une croissance économique rapide et par un exode rural grandissant, accru pardes réfugiés environnementaux qui se sont déplacés des arrière-pays vers la côte. Les effluentsd'industries implantées auprès des sites urbanisés rendent plus aigus les problèmes de pollutionengendrés par une gestion inadéquate des déchets urbains, solides et liquides. L'expansionrapide du tourisme aggrave ce phénomène d'urbanisation, augmentant les pressions sur leshabitats naturels et provoquant des changements dans les structures sociales, notamment endiluant la population autochtone. La baisse du rendement des pêches, ainsi qu'une utilisation nondurable des autres ressources naturelles, surtout en ce qui concerne les espaces littoraux, onttransformé une grande partie de l'environnement méditerranéen de façon défavorable, et ceci enune période de temps notablement courte.8. La nécessité de la GIRL dans le bassin méditerranéen a été reconnue comme une prioritédans tous les programmes environnementaux lancés jusqu'ici en vue d'affronter la dégradation del'environnement dans la région. Le PEM a financé un bon nombre de programmes et projets decette nature. Les informations citées dans les paragraphes ci-après ne concernent que les 1GIRL est un des acronymes utilisés pour la gestion des régions littorales (les deux autres les plus fréquemment utiliséssont GIZC - gestion intégrée des zones côtières, et GIL - gestion intégrée du littoral), et le débat est permanent sur lechoix de l'acronyme le plus approprié. Vu que ce débat n'est pas le thème de ce document, les auteurs ont choisil'acronyme GIRL qui a été utilisé par la CNUED et, depuis lors, est devenu notoire dans l'ensemble du bassinméditerranéen.


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programmes et les projets "explicites" de GIRL, quoiqu'un grand nombre d'autres projetsenglobent plus ou moins une composante de gestion du littoral. Dans sa première phase (1990-1992), le METAP a financé 9 programmes dans 5 pays pour un total de 2,8 millions de dollars desubventions, qui représente 16% des actions et 20% des fonds du METAP. Au cours de sadeuxième phase (1993-1995), le METAP a dépensé 2,6 millions de dollars pour 9 actions de GIRLdans 7 pays de la région (14% de la totalité des fonds alloués à cette phase). Ceci signifie qu'aucours des 5 dernières années, le METAP a réalisé un total de 18 actions de GIRL dans 10 paysméditerranéens pour un montant de 5,4 millions de dollars. Il faut souligner que la contrepartie despays bénéficiaires n'est pas comptée dans ce total. Le montant total engagé durant cette périodedans divers programmes nationaux, bilatéraux et multilatéraux, n'est pas connu mais certainementdépasse largement la somme précitée.9. Suite à la mise en œuvre par le PAP de quatre Projets pilotes (1986-1989) en Croatie, enGrèce, en Syrie et en Turquie (pour une liste plus détaillée des activités - principalement liées auPAP - effectuées au sein de ces quatre projets, voir Trumbic, 1991), la Sixième Conférenceordinaire des Parties contractantes à la Convention de Barcelone (Athènes, 1989) a décidé queles projets précités devaient être poursuivis et que les autres composantes du PAM et leursactivités devaient être insérées dans ces projets. Ces projets ont été rebaptisés "Programmesd'aménagement côtier" (PAC). En plus des quatre premiers projets, initialement appelés Projetspilotes par pays (et également considérés comme étant la première génération des PAC), uneseconde génération de PAC a été lancée au cours de la même conférence (Tunisie, Egypte,Albanie, Algérie et Maroc). A la Conférence des Parties contractantes de Antalya (1993), unetroisième génération de PAC (Israël, Malte, Liban) a été approuvée. Le PAC "Slovénie", approuvéà Montpellier en 1996, pourrait être considéré comme un PAC de la quatrième génération2. Bienque le PAM et ses composantes aient principalement eu un rôle catalyseur au sein de ces projets,le PAM et le PAP ont participé à la préparation des plans de gestion du littoral dans la plupart desprogrammes précités. Au cours des derniers 8 ans, le PAM a dépensé plus de 2,5 millions dedollars pour la mise en oeuvre des premiers 7 projets. La contribution totale des pays hôtes(principalement “en nature”) est difficile à calculer, mais elle a probablement atteint celle du PAM.10. En tenant compte de certains pays industrialisés, la GIRL semble être grippée dans la phasede planification et montre peu de signes de mise en œuvre efficace. Parallèlement à cela, lesprotocoles et autres dispositions légales ont eu peu d'effet notable dans l'inversion des tendancesnégatives observées dans l'environnement littoral méditerranéen. Et ceci malgré les moyensconsidérables investis dans la région. Le virage reste encore à prendre. Etant donné que lesefforts pour atteindre ce but et celui du développement durable en Méditerranée entrent dans leurtroisième décade depuis la signature de la Convention de Barcelone, il est essentiel de repérer lemeilleur investissement pour les nouvelles ressources prévues dans la période à venir.

B. Objectifs

11. Pour aider à conduire une nouvelle série d'investissements dans la gestion intégrée desrégions littorales au sein du METAP-III pour la période 1996-19993 et au sein du PAM-II à l'horizonde l'an 20004, il a été jugé nécessaire de faire une revue sélective des initiatives de GIRL réaliséesjusqu'à présent dans la région.

2Le mot "génération" est utilisé pour faire la distinction entre les périodes d'approbation d'un PAC particulier, mais celane signifie pas forcément un changement dans la structure des PAC, leur contenu ou leur mode de mise en œuvre. Ilest toutefois vrai que la procédure d'approbation des PAC n'a pas trop changé.3La réalisation de 10 projets dans 8 pays est prévue pour un montant de 13 millions de dollars, ce qui représente 21%de l'ensemble des fonds.4La réalisation de 5 PAC (en Israël, à Malte, au Liban, en Algérie, au Maroc et en Slovénie) est envisagée pour unmontant provisoire de 2 millions de dollars, les accords pour certains de ces projets étant déjà signés.


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12. Les objectifs essentiels d'une telle évaluation sont:• identifier les initiatives de GIRL qui ont répondu efficacement aux objectifs annoncés

par le projet et documenter les fondements de la réussite dans chacun des cas,• identifier les contraintes rencontrées lors de l'établissement ou du déroulement des

initiatives de GIRL dans les pays qui ont essayé de le faire,• à l'échelle régionale, évaluer la contribution des initiatives individualisées et des

programmes d'envergure dont elles font partie (en particulier le METAP et le PAM) auprogrès général à partir du status quo, en montrant les améliorations significativesdans les conditions environnementales,

• tirer les enseignements essentiels de ces initiatives qui peuvent être appliqués danset, éventuellement, hors de la région,

• proposer des recommandations pour répliquer les interventions réussies, à grandeéchelle,

• proposer des recommandations au niveau des politiques générales, concernant laplace de la GIRL et son importance pour les Parties contractantes à la Convention deBarcelone,

• et informer le METAP et le PAM, ainsi que les promoteurs d'autres initiatives en cours,des résultats de l'évaluation dans le but de concentrer les ressources, dans lagénération suivante des projets, sur les activités ayant l'impact le plus probable.

C. Structure du rapport

13. Le rapport comprend quatre chapitres. Le premier chapitre examine le contexteméditerranéen et l'état de la mise en œuvre de la GIRL dans la région, ainsi que les réflexions etles objectifs soutenant cette action. Le deuxième chapitre concerne l'approche méthodologique.Après un aperçu des autres appréciations et évaluations dont disposaient les auteurs de laprésente étude et une analyse des expériences tirée de ces évaluations, ce chapitre présente laméthode retenue pour l'évaluation, sa procédure et ses critères, et décrit les études de caschoisies pour un examen approfondi, ainsi que leur typologie et le mode de leur sélection. Letroisième chapitre fournit une analyse de l'état et de l'impact de la GIRL dans la région, s'appuyantprincipalement sur l'analyse des initiatives dans les zones d'étude de cas. Dans le chapitre final,les enseignements tirés sont récapitulés et des recommandations à l'attention des décideurs sontformulées. Le corps principal du rapport présente les données et les résultats essentiels, lagrande masse des informations étant reléguée en annexe.


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II METHODOLOGIE

A. Considérations générales

14. Un nombre croissant de programmes et de projets de GIRL (estimés à plus de 140 enautomne 1993, voir Sorensen, 1993) ont déjà été réalisés ou sont en cours de mise en œuvredans le monde entier. Parallèlement, il y a un nombre croissant de directives, manuels etpublications spécialisées internationales proposant de nombreux articles sur ce sujet (formationdes compétences, renforcement institutionnel concernant la GIRL...). Cependant, il y a eu peu detentatives d'évaluation de ces initiatives, de leur réussite ou de leurs limites, des mesuresd'encouragement ou de découragement, qui pourraient mieux aider une application réussie de laGIRL à l'avenir. Le meilleur résumé de ce qui précède se trouve dans la conclusion d'uneCommission océanographique intergouvernementale (COI) - informelle - d'une réunion del'UNESCO tenue en 1996, qui dit: "Il devient urgent de disposer d'une méthodologie d'évaluationacceptée pour apprécier les changements identifiés et mis en œuvre. Une fois un cadred'évaluation mis en place, il sera possible de documenter les tendances, d'identifier leurs causesprobables et d'estimer objectivement les contributions des programmes de GIRL auxchangements sociaux et environnementaux examinés" (COI, 1996).15. Dans la vaste littérature sur l'évaluation, le terme anglais "assessment" (que l'on peuttraduire en français par "estimation") apparaît souvent. Quoique les deux termes soientfréquemment interchangeables, l'estimation ("assessment") concerne la mesure quantitative etqualitative, tandis que l'évaluation (ou encore "appréciation" en français) inclut un élémentsupplémentaire de signification (valeur). Une des définitions qui semble largement acceptée,indique que l'évaluation est "un processus qui cherche à déterminer le plus systématiquement etobjectivement possible le bien fondé, l'efficacité et l'impact des actions à la lumière de leursobjectifs. C'est un processus d'organisation visant l'amélioration tant des activités en cours quedes actions futures de planification, de programmation et de prise de décision" (PNUE, 1994).16. Bien que le besoin d'une approche méthodologique consistante pour l'évaluation desinitiatives de GIRL ait été reconnu, ce n'est que récemment que des éléments d'une approchecohérente et largement acceptée ont été discutés. Si dans le passé, certaines institutions ontexécuté ou organisé des évaluations sur leurs propres programmes et projets, en général cestentatives ont été faites isolément et sans aucune relation les unes avec les autres.17. Peu nombreux sont ceux qui se posent des questions sur la nécessité d'évaluer. Laprocédure d'évaluation est toujours incorporée dans l'approche méthodologique du processus deGIRL, habituellement dans la partie du processus concernant la mise en œuvre et le suivi dessolutions de planification retenues. Cependant, bien que le besoin d'évaluation soit généralementreconnu, il y a peu d'évaluation effectivement conduite en pratique. Certaines questions crucialesrestent en suspens. La majorité des procédures d'évaluation mises en œuvre ont utilisé uneméthodologie d'évaluation de projets, c'est-à-dire qu'elles étaient centrées sur les interventionsindividualisées. Or l'évaluation des programmes complexes de GIRL ne peut pas se réduire àl'évaluation de tous les projets individuels.18. L'évaluation recouvre deux aspects: l'évaluation des résultats et l'évaluation du processusd'organisation (Jacobson, 1995). Le premier concerne l'estimation des résultats ou des effets desdifférents projets et programmes (réduction de la pollution, amélioration d'écosystèmes-clés,accroissement de populations d'espèces rares...). Dans ce cas, en matière de gestion del'environnement, des années peuvent être nécessaires avant que des résultats mesurables soientobservés. Par contre, pour ce qui est de l'évaluation du processus d'organisation, le succès d'uneintervention est jugé d'après l'adéquation de sa préparation ou l'efficacité de sa mise en œuvre(par exemple, quelles étaient les ressources humaines et financières affectées à l'intervention; lesobjectifs du programme ont-ils été bien acceptés par les autorités concernées et par les autres


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intervenants; des lois et autres règlementations adéquates ont-elles été formulées et bienacceptées ...?).19. Au cours de l'évaluation, d'autres précautions supplémentaires doivent être prises enconsidération. La première vient de la difficulté à attribuer l'amélioration de l'environnement dansune zone donnée à la seule intervention que l'on est en train d'évaluer. La deuxième concerne leprofil de l'évaluateur et la question de savoir ce qui constitue une évaluation entièrement objective.20. L'évaluation des initiatives de GIRL en Méditerranée a pris pour point de départ l'hypothèseque toutes les interventions (ou projets) à évaluer devaient être achevées jusqu'au stade de ladocumentation. Cependant, un certain nombre de questions portant sur les effets réels desinterventions individualisées resteront parfois sans réponse du fait que, dans certains cas,l'évaluation a commencé trop tôt.

B. Expériences d'évaluation

21. Jusqu'à présent, bien peu d'évaluations détaillées d'initiatives de GIRL ont été réaliséesdans le monde, que ce soit au niveau d'un programme ou d'un projet. Il y a plusieurs raisons àcela. En premier lieu, on peut dire que ceci constitue une discipline relativement jeune et qu'il n'y apas encore eu suffisamment de temps pour établir une méthodologie d'évaluation largementapplicable. Ce constat concerne surtout le niveau des programmes d'initiatives de GIRL, étantdonné qu'au niveau des projets, des évaluations sont plus souvent réalisées en réponse auxbesoins internes des bailleurs de fonds. La deuxième raison du petit nombre d'évaluations peutêtre la faiblesse du système d'indicateurs de suivi des résultats et de l'établissement du processusde GIRL dans une région. La question de l'évaluation systématique des initiatives de GIRL a étésoulevée, peut-être pour la première fois, à l'atelier qui s'est tenu en mai 1996 à Xiamen (Chine).Parmi les difficultés évoquées, on trouvait la confiance que l'on peut accorder à la perceptionqualitative, l'exactitude des informations de base, et l'incertitude de relations de cause à effet(Chua, 1996). Bien que ces questions soient récentes dans la mise en œuvre de la GIRL, nousmentionnerons ci-après quelques évaluations déjà terminées. L' USAID (agence des Etats Unispour la coopération) a évalué ses projets en Equateur (URI, 1995) et au Sri Lanka, initiatives quiont duré presque dix ans. L'évaluation a mis en évidence le succès inégal de ces initiatives deGIRL. Dans ce même contexte, on peut signaler l'étude réalisée par l'université de Caroline dunord (1990) qui examine le programme national de gestion des régions littorales des Etats Unis.Quoique l'étude évalue principalement la composante économique, les résultats sont intéressantset montrent que la GIRL fait la différence dans les régions où elle a été mise en œuvre, au moinsdu point de vue croissance économique générale.22. En Méditerranée, il n'y a pas eu d'expériences notables d'évaluation d'initiatives de GIRL.Jusqu'à présent, aucune évaluation n'a été réalisée par le PAM, malgré des invitations répétées àle faire. Certains auteurs ont toutefois publié dans différentes revues leurs réflexions sur lesréussites et les échecs du PAM (Haas, 1990; Broadus et al., 1993; Sorensen, 1993; Jacobson,1995; Miller, 1996). Ces tentatives mettent généralement en évidence le fait que les auteurs neconnaissent pas suffisamment le fonctionnement de la structure du PAM. Il faut souligner que lePAM est une organisation intergouvernementale qui travaille dans le système des Nations Unieset qui doit se conformer aux règles des Nations Unies. Un tel positionnement a des incidencespositives mais également des incidences négatives. Les difficultés financières par exemple, quisouvent font arrêter les projets PAC, sont l'un des facteurs que les auteurs n'apprécient pas à sajuste mesure. Une évaluation plus rigoureuse du programme MEDPOL du PAM a été réalisée parun groupe indépendant d'experts, à la demande des Parties contractantes à la Convention deBarcelone. L'opinion générale a été que le programme s'est déroulé avec succès et que lesproblèmes rencontrés étaient identiques à ceux dont les autres organisations internationales ontfait l'expérience: manque de fonds, personnel insuffisant à l'Unité de coordination du PAM...(PAM, 1993).


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23. Le programme METAP a accordé une attention spéciale à l'évaluation du premier cycle duprogramme (l'évaluation a été faite deux fois au cours de l'année 1995). Les évaluations ontmontré que le programme bénéficiait d'un soutien important dans la région, qu'il avait des qualitésd'innovation et de catalyseur, et qu'il avait eu une influence considérable dans la création d'uncadre de développement durable et de gestion de l'environnement dans la région. Cependant, lesrapports n'ont pas analysé la composante GIRL isolément, mais ont plutôt examiné le programmedans son ensemble (METAP, 1995a; METAP 1995b).24. On peut dire que les précédentes évaluations d'initiatives de GIRL en Méditerranée ont euune portée plutôt limitée et qu'elles n'ont pas cherché à comparer les degrés de succès desdifférents programmes. La plupart d'entre elles étaient orientées vers l'intérieur, c'est-à-diredestinées à répondre aux besoins d'évaluation interne propres à l'institution promotrice. De plus,certains groupes d'évaluation étaient entièrement composés d'experts connaissant très bien lesprogrammes qu'ils évaluaient (évaluateurs internes), d'autres groupes étaient mélangés(composés d'évaluateurs internes et externes), tandis que les groupes entièrement indépendants,c'est-à-dire composés exclusivement d'experts sans contact antécédent avec les programmesqu'ils évaluaient (évaluateurs externes) étaient peu nombreux. Il est alors très difficile d'apprécierle succès et le bénéfice de telles évaluations. De façon pourtant évidente, il n'existe pas enMéditerranée de méthodologie d'évaluation largement applicable et généralement acceptée, ni desystème d'indicateurs pour le suivi des initiatives qui soit suffisamment développé (que ce soit auniveau des programmes ou des projets), et de ce fait, la réalisation d'une évaluation rigoureusen'est pas une tâche facile. De telles évaluations ne seront possibles qu'après avoir développé unsystème pratique d'indicateurs pour le suivi des initiatives individualisées et après avoir imposél'obligation d'intégrer des évaluations dans le processus de GIRL. Il faut espérer que la prochaineaction du METAP/Plan Bleu sur l'élaboration d'indicateurs de suivi du développement durabletraitera de ce problème, de manière particulièrement attentive. De même, les nouvelles initiativesdu PNUD et de l'université de l'île de Rhode, visant à établir une méthodologie communed'évaluation, faciliteront considérablement les tentatives futures. Le fait que les initiatives évaluéesdans ce présent projet ne sont pas accompagnées d'indicateurs de réussite, constitue la principalelimite de cette évaluation. En conséquence, il s'est appuyé sur l'analyse qualitative de la réussite,c'est-à-dire sur l'estimation qualitative de la réalisation des objectifs par chaque initiative.

C. Composition de l'équipe et méthode de travail

25. La Banque mondiale, en tant que partenaire du METAP et promoteur de l’évaluation, adésigné le gestionnaire interne (Task Manager) de l'évaluation (Marea Hatziolos, spécialiste de lagestion des ressources côtières et marines, de la division Sol, Eau et Habitats naturels dudépartement de l'Environnement), tandis que le Programme d'actions prioritaires du Plan d'actionpour la Méditerranée, en tant qu'agence de coopération, a nommé Ivica Trumbic (Directeur adjointdu PAP) comme chef d'équipe et spécialiste de la gestion des régions littorales. Leur premièretâche a été de choisir une équipe pluridisciplinaire pour le projet. Après consultation dans les deuxorganisations, le noyau de l'équipe comprenait les experts suivants:

• le Professeur Harry Coccossis, aménagement du territoire et des aires protégées,Grèce,

• Yves Hénocque, spécialiste de l'environnement marin, France,• Ljubomir Jeftic, spécialiste de la pollution marine, Croatie/Grèce,• Ferenc Juhasz, expert institutionnel et économiste de l'environnement,

Australie/France,• et Bernard Kalaora, expert en sciences sociales, France.

Danilo Demi, planificateur de l'environnement (Italie), a assumé la fonction d'assistant duprogramme.


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26. Vu l'ampleur et la complexité du processus d'évaluation, sa mise en œuvre a été envisagéeen trois phases. Dans la première phase (préparatoire), une analyse de la documentationdisponible a été réalisée, ainsi qu'une brève revue de toutes les initiatives de GIRL dans la région.De plus, ont été effectuées la préparation des termes de référence, la sélection du noyau del'équipe de projet, le développement de la méthodologie d'évaluation, la sélection des études decas pour une analyse approfondie, ainsi que la préparation et l'envoi de questionnaires auxstructures focales nationales du PAM et du METAP. Au cours de la deuxième phase, l'évaluationproprement dite a été exécutée, comprenant les tâches suivantes:

• la consolidation d'une équipe pluridisciplinaire (une réunion de démarrage a étéorganisée à Split),

• l'organisation de visites de terrain (le noyau d'équipe a été réparti en deux groupespluridisciplinaires, anglophone et francophone, chaque groupe passant 3 à 4 joursdans chaque zone),

• une première évaluation in-situ des projets (au cours des visites de terrain, lesquestionnaires ont été remplis avec les responsables locaux et nationaux),

• l'organisation de trois réunions (Rhodes, Marseille, Athènes) au cours lesquelles laméthodologie a été harmonisée, les évaluations ont été mises en commun et lepremier projet de rapports sur les études de cas a été préparé,

• la rédaction en anglais du premier puis du second projet de rapport commun, àtraduire ensuite en français,

• l'envoi du second projet de rapport commun aux structures focales nationales duMETAP et du PAM pour examen, avant sa finalisation.

Au cours de la troisième phase, la diffusion des résultats est envisagée à travers des réunions etdes ateliers auxquels participeront les principaux acteurs concernés. La présentation desdocuments au METAP et aux Parties contractantes à la Convention de Barcelone est envisagéeau cours d'une réunion programmée en Tunisie dans la deuxième moitié de l'année 1997.

D. Typologie des projets

27. S'appuyant sur des documents de projet recueillis auprès du METAP, du PAM et d'autressources, le groupe d'experts a commencé par identifier 30 programmes, plans et projets - achevésou en voie d'achèvement - qui furent qualifiés de projets de gestion littorale en évaluation. Cesprogrammes n'ont englobé que des initiatives qui, par leur étendue territoriale et leur contenu,appartenaient nettement à la catégorie des gestions intégrées du littoral. La distinction typologiquede base a été faite selon la position géographique (parties nord, est et sud de la région), leprogramme source (PAM, METAP, autres), l'échelle territoriale (nationale, sub-nationale, locale),la nature physique (côte, baie et marécage), la caractéristique de la région (urbaine, rurale), lanature de l'activité de programme (globale, de biodiversité, de pollution, institutionnelle, depatrimoine), et le niveau de programme (projet, plan, programme). La liste complète des projetsest présentée dans le tableau 1 du chapitre III.28. Les initiatives appartiennent aux trois groupes de programmes source suivants: lesprogrammes d'aménagement côtier (PAC) du PAM, les projets, plans et programmes du METAP,et les autres initiatives subventionnées à l'échelle nationale. Ces sources sont détaillées ci-après.29. Les PAC ont été introduits dans la deuxième décennie du PAM (après 1985), comme desactions centrées sur des zones spécifiques, qui s'appuyaient sur l'intégration des connaissanceset des expériences acquises à travers toutes les composantes du PAM (PAM, 1992). Dans lapériode 1988-1989, le PAP a lancé 4 projets de cette nature (originellement appelés "Projetspilotes par pays" ou PPP): la baie d'Izmir (Turquie), l'île de Rhodes (Grèce), la baie de Kastela(Croatie) et le littoral syrien. La Sixième Conférence ordinaire des Parties contractantes à la


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Convention de Barcelone (Athènes, 1989) a loué les résultats obtenus au cours de cette phase duPAM et a décidé que cette initiative serait poursuivie et que les projets pilotes seraient rebaptisés"Programmes d'aménagement côtier" (PAC), ceci suggérant un certain niveau de "maturité" decette activité du PAM. Au sein du programme des PAC, un certain nombre de nouvelles régionsont été choisies dans les pays méditerranéens intéressés. Outre la Croatie, la Syrie, la Grèce et laTurquie, de nouveaux sites ont été choisis en Albanie, en Egypte et en Tunisie. Les zonessélectionnées devaient présenter des particularités en termes de problèmes de développement etd'impact sur l'environnement. De plus, les autorités nationales et locales devaient exprimer leurbesoin de résoudre ces problèmes à court et à long terme. En même temps, ces zones et leursproblèmes devaient être typiques du littoral méditerranéen, afin que l'expérience soit transférableà une échelle plus large. Durant le déroulement du programme des PAC, le rôle du PAM et de sescomposantes sur chaque site visait à être principalement catalyseur, pour atteindre les objectifssuivants:

• galvaniser la coopération avec les autorités, les institutions et les experts, aussi bienlocaux que nationaux,

• transférer les connaissances et les technologies internationales,• fournir un appui à l'expertise, à la formation et à l'équipement minimum, surtout à

l'attention des pays du sud de la Méditerranée,• intégrer les techniques et les outils de gestion favorable vis-à-vis de l'environnement,• travailler en collaboration avec les institutions internationales de financement,• mettre en relief les problèmes de la zone choisie en les resituant dans un contexte

national, régional et international plus large (PAM, 1992).30. Les PAC ont été conçus pour une durée de quatre ans, répartis en trois grandes phases:

• la phase préliminaire qui comprend la recherche et le recueil des données de base, laformation et la création des compétences nationales, la détermination des options et laformulation d'une proposition de programme,

• la phase qui comprend les actions de compréhension de l'écosystème, les actionsparticulières de prévention ou/et de maîtrise de la pollution, l'introduction de laplanification intégrée, l'élaboration d'études de faisabilité et de propositions de projetcomplémentaires à ceux identifiés dans la phase préliminaire,

• la phase de suivi, où des ressources supplémentaires, extérieures au projet, sontapportées pour mettre en œuvre les actions.

31. METAP est un programme global, financé conjointement par la Banque mondiale, le PNUD,l'UE et la BEI, qui, en juillet 1997, a entré dans sa troisième phase de réalisation. Il comprend troisformes principales d'activité: identification et préparation de projets, études de politique générale,et développement institutionnel. Lancé vers la fin des années 80, ce programme a traverséplusieurs périodes au cours desquelles les différentes priorités se sont reflétées dans les projetsproposés. La gestion des zones littorales a occupé une place prépondérante dans toutes sesphases et fait l'objet des trois formes d'activité, mais surtout de celle relative à l'identification et àla préparation de projets. Un autre sujet d'intérêt des bailleurs du METAP est l'eau, commeressource et comme réceptacle de déchets des activités humaines. Cette question a étéprincipalement traitée au sein des activités d'identification et de préparation de projets. Alors quedans les programmes du METAP, les interventions de gestion intégrée du littoral et les questionsrelatives à l'eau étaient associées, dans la présente évaluation elles ont été traitées séparément. Ilest à souligner qu'au cours de ces dernières années, les interventions du METAP et du PAM enrégion méditerranéenne ont souvent concerné les mêmes sites. Dans la plupart des cas, lacomplémentarité de ces interventions a été reconnue et recevra une attention particulière danscette évaluation.


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32. Le PAM et le METAP n'ont pas été les seuls à intervenir dans le domaine de la GIRL enMéditerranée. La plupart de ces interventions ont concerné des pays en développement autour dela Méditerranée, et très rarement des pays membres de l'UE. Comme ces derniers possèdent dessystèmes de planification et de gestion littorale bien développés, il a été décidé qu'un certainnombre de cas serait sélectionné parmi ces pays pour être également étudié en détail. Il s'estavéré difficile de faire une typologie dans ce groupe de projets, car ils varient des interventionscentrées sur des problèmes environnementaux individualisés (tels que l'érosion côtière, ledéveloppement du tourisme littoral...) jusqu'à des plans et programmes régionaux très complexes.Ces interventions sont souvent appuyées par des fonds très importants et des structuresadministratives et institutionnelles très développées qui en quelque sorte garantissent leurréussite. Bien qu'il soit parfois difficile de transférer cette expérience dans des contextes de paysmoins développés, il nous a paru injuste de les exclure de l'évaluation.

E. Sélection des études de cas

33. L'étape suivante a été de sélectionner un groupe plus restreint de projets à partir des 30identifiés à l'origine, pour être retenus comme études de cas. Les critères retenus ont été lessuivants: (1) la représentativité, (2) l'intérêt au regard de la politique générale, et (3) l'organisationde l'intervention. L'objectif de cette phase de l'évaluation était d'examiner plus en détail lesinitiatives sélectionnées. Le critère de représentativité visait un choix équilibré d'études de casselon: (i) la position géographique du site dans le bassin méditerranéen (nord, sud, est), (ii) leprogramme source (PAC, METAP, autres), (iii) l'échelle d'intervention (local, infra-national,national, régional), et (iv) la nature du site (île, baie, agglomération urbaine, zone côtière vierge,littoral national). Par intérêt au regard de la politique générale, on entendait: (i) les objectifs depolitique générale, et (ii) les mesures planifiées ou mises en œuvre. Enfin, le critère d'organisationconcernait le contexte national, la durée et les moyens engagés, ainsi que certains autres aspectsd'ordre organisationnel.34. Par ailleurs, le groupe d'experts a réalisé un questionnaire destiné à être utilisé comme outild'évaluation. Son but était de servir de source d'informations sur un maximum de projets etcomme guide lors des entretiens avec les autorités, les experts et les institutions concernés dansles zones étudiées. Ce questionnaire était divisé en plusieurs chapitres. Le texte intégral duquestionnaire figure en annexe de ce document. Ne sont reproduites ci-après que les questionsessentielles qui ont été posées:

A. Informations de base sur le programme/plan/projet (pr/pl/pj).B. Evaluation générale du pr/pl/pj (conflits, évaluation de sa réussite, contraintes,

intégration des aspects économiques, environnementaux et de gouvernance,mécanismes de financement, aspects institutionnels, perspectives de suivi, desurveillance, indicateurs).

C. Evaluation de questions spécifiques:a. aspects institutionnels (cadre administratif, cadre législatif, cadre économique et

financier),b. aspects environnementaux,c. activités humaines,d. urbanisation et occupation des sols, utilisation de la mer,e. outils de gestion intégrée,f. participation, sensibilisation du public et comportements.

35. Parmi 30 projets qui entrent dans la catégorie globale des interventions de GIRL enMéditerranée, le groupe d'experts a choisi 9 études de cas. Ce chiffre s'est avéré réaliste, et lesexperts ont pu visiter ces zones, les analyser en détail, contacter les acteurs concernés, ainsi queremplir et analyser les questionnaires préparés. Appliquant les trois critères précités, ils ontsélectionné les études de cas suivantes:


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• le littoral albanais (PAC et METAP),• les îles de Cres et Losinj en Croatie (METAP),• le bassin du Rhône - partie littorale française (autre origine),• l'île de Rhodes en Grèce (PAC et METAP),• le littoral israélien (autre origine),• la côte ligure en Italie (autre origine),• la zone d'Al Hoceïma au Maroc (METAP),• l'Agence tunisienne pour la protection du littoral (METAP),• la ville et la baie d'Izmir en Turquie (PAC).

36. En plus de cela, le groupe d'experts a envoyé aux autorités concernées, par l'entremise desstructures focales nationales du PAM et du METAP, des questionnaires concernant les 21 sitesrestants, dont cinq ont été renvoyés dûment remplis. Les 14 questionnaires ainsi remplis ont étéanalysés (voir les tableaux 2, 3 et 4 dans le chapitre III) avant l'analyse et l'évaluation détailléesdes 9 études de cas.

F. Procédure d'évaluation

37. La procédure d'évaluation présentée ci-après est celle qui a été appliquée aux études decas. L'évaluation est un processus qui tente de déterminer, de façon aussi systématique etobjective que possible, la pertinence, l'efficacité et les impacts d'un programme, plan ou projetdonné, à la lumière de ses objectifs. Afin de conduire une évaluation aussi rigoureusement quepossible, il faut déterminer le cadre d'évaluation. Ce dernier est important car il facilitel'enchaînement des étapes méthodologiques qui se suivent, telles que la définition des critèresd'évaluation, la préparation des questionnaires, la réalisation des enquêtes au cours des visites deterrain, l'analyse des résultats obtenus... Le cadre d'évaluation comprend plusieurs dimensionsclés. Ce sont les "lignes frontières" à l'intérieur desquelles une procédure d'évaluation est mise enœuvre. Dans la présente évaluation, nous avons tenu compte de trois dimensions clés: laperformance, l'intégration et la durabilité.38. La dimension performance distingue les points forts et les points faibles d'un programme,plan ou projet. En premier lieu, elle vise à percevoir dans quelle mesure l'intervention a rempli sesobjectifs (tels que l'établissement d'un système réglementaire dans une zone comme résultat duprogramme/plan/projet réalisé, ou la création d'une réserve marine, ou la mise en œuvre d'unprogramme de formation, ou la création d'un organisme de gestion). La réussite ou l'échecpeuvent être mesurés de multiples façons: en résultats mesurables (tels que le nombre deraccords au réseau d'approvisionnement en eau, la longueur des routes construites...) et enrésultats non mesurables (tels que les changements de comportement, la prise de conscience, lerenforcement des institutions...). Ensuite, lors de l'analyse de la performance, il est important dedistinguer les facteurs résultant de l'intervention elle-même (qui peuvent dépendre de laconsistance interne des objectifs de l'initiative, ou de l'envergure du projet vis-à-vis des problèmesde la région en question, ou de l'adéquation des ressources engagées dans cette initiative...) desfacteurs générés par le contexte dans lequel le programme, le plan ou le projet opère (facteursexternes), qui peuvent affecter la performance de l'initiative (par exemple, coordinationinterministérielle insuffisante, mécanismes inadéquats de mise en œuvre des plans...).39. La dimension intégration concerne le degré de liaison ou d'interdépendance horizontale etverticale existant entre les secteurs, les interventions de planification ou les niveaux administratifsde la région en question. La distinction a été faite entre l'intégration sectorielle (coordination desdifférentes préoccupations à l'intérieur d'un secteur spécifique), l'intégration de la composanteenvironnementale dans le contexte socio-économique (souci de l'interaction entre les activitéshumaines et l'écosystème naturel, et prise en compte de leurs impacts mutuels), l'intégration surle plan de la gouvernance (assurant que tous les acteurs impliqués sont coordonnés à différents


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niveaux administratifs) et sur le plan de la participation (entre les institutions gouvernementales, lesecteur privé, les ONG, le grand public...).40. La dimension durabilité traite des perspectives qu'a l'initiative de subsister. Elle regarde sil'on a tenu compte de ces perspectives, soit sous forme d'un mécanisme incorporé dans l'initiativeelle-même, soit sous forme d'un contexte bâti pour permettre la mise en œuvre des propositionssur le long terme, c'est-à-dire au delà de la durée prévue du financement du projet. La distinctionpeut être faite entre les aspects financiers (si un système adéquat de financement a été mis enplace, si des liens ont été établis avec d'autres politiques, programmes ou investissements, audelà de l'objectif immédiat de l'initiative), les aspects institutionnels (si un cadre institutionneladéquat a été créé pour mettre en œuvre les propositions résultant de l'initiative), et les aspectspolitiques (s'il existe une volonté politique suffisante pour la mise en œuvre).


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III ANALYSE ET EVALUATION

41. Ce chapitre contient une analyse détaillée et une évaluation des initiatives de GIRL enrégion méditerranéenne. Tout d'abord, tous les projets connus du groupe d'experts serontanalysés. L'analyse sera effectuée à trois niveaux:

• l'analyse de 30 projets identifiés par le groupe d'experts, en tant qu'étant des initiativesde gestion intégrée des zones littorales dans la région. Cette analyse n'est pasapprofondie, car la quantité de données disponibles a été assez limitée (pour plus dedétails, voir le paragraphe 27). Le tableau 1 présente les données disponibles sur cesprojets,

• l'analyse des initiatives pour lesquelles les questionnaires ont été remplis. Le groupe areçu 14 réponses, dont 9 concernent les régions qui font l'objet d'une étude de cas(voir le paragraphe 36). Les tableaux 2, 3 et 4 présentent les informations utilisées àce niveau,

• l'analyse et l'évaluation des 9 études de cas (voir les paragraphes 37 à 40). Pourchaque étude, la situation actuelle est présentée ainsi que l'évaluation. Une synthèsedes résultats obtenus est donnée dans le tableau 5. Certaines des informationsutilisées à ce niveau d'évaluation peuvent être trouvées dans les tableaux 1 à 4.

Les principaux résultats de cette analyse, effectuée au niveau des projets, seront résumés sousforme de conclusions. La seconde partie de ce chapitre traitera plus en détail des programmessource (PAM-PAC, METAP, et autres) et de leur impact global. Elle constituera en fait unregroupement des résultats dans le but d'identifier les tendances de la GIRL en régionméditerranéenne.

A. Brève analyse des initiatives de GIRL - Identification des projets

42. Le tableau 1 présente les 30 projets que le groupe d'experts a identifiés au début de sontravail. Ces interventions ont eu lieu dans 15 pays méditerranéens. Onze initiatives concernent lapartie nord de la Méditerranée, 10 la partie sud, et 9 la partie est. Dix-huit des projets examinéssont en zone littorale, 6 plus spécifiquement en zone humide littorale, 3 dans des baies, 2 en siteinsulaire, et 1 sur une presqu'île. Quatre projets sont en zone majoritairement urbaine, 9 en zonerurale, et 17 en zone mixte urbaine/rurale. Parmi les projets examinés, 9 ont été conçus commedes interventions à l'échelle nationale (par exemple, le littoral national dans sa totalité), 5 àl'échelle infra-nationale (province, région ou district), et 16 à l'échelle locale (telle qu'uneagglomération urbaine). Pour ce qui est de la nature des activités, 16 d'entre elles sont plutôtglobales (comportant un grand nombre d'actions ou de secteurs), 9 ne traitent que de labiodiversité, 2 de la lutte contre la pollution, 1 des aspects institutionnels de la GIRL, 1 dupatrimoine culturel et de la biodiversité, et 1 du développement touristique. En termes de sourced'intervention, 5 projets ont été mis en œuvre au sein du programme des PAC du PAM, 15 au seindu METAP, 2 ont été appuyés par le PAC et le METAP, et 8 par d'autres sources nationales etinternationales. En ce qui concerne le niveau d'organisation de ces interventions, 11 ont étéconçues comme des programmes (comportant un grand nombre d'actions ou de projets, parfoistrès peu reliés mais toujours centrés sur les zones côtières), 9 comme des plans (principalementplans côtiers), 9 comme des projets plus détaillés (travaux préparatoires à de grands projetsd'investissement ou plans de gestion de zones de petite taille), et une seule a été dédiée auxquestions de politique générale (propositions de politique générale concernant des secteursindividualisés, tels que le tourisme, les infrastructures...). Onze projets analysés ont eu une suite,soit sous forme de mise en oeuvre directe des propositions venant du projet, soit sous forme depoursuite de la phase de préparation du projet. Les autres projets n’ont pas eu de suite ou sonttoujours en phase de préparation.

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16

B. Analyse des questionnaires

43. Des questionnaires remplis ont été reçus de 14 régions venant de 11 pays méditerranéens(les tableaux 2, 3 et 4 contiennent 16 rubriques, car les interventions du PAM et du METAP enAlbanie et à Rhodes ont fait l’objet de deux questionnaires séparés). Dans la plupart des cas,ceux qui ont rempli les questionnaires font partie des structures focales nationales du PAM et duMETAP ou y sont associés, ce qui signifie qu’ils sont les usagers des résultats des interventions.Certains ont également participé à l’élaboration des documents au sein de ces interventions. Ilsont été recrutés à l’échelle nationale et locale, et ils venaient du secteur public et des institutionsacadémiques. Les tableaux 2, 3 et 4 présentent une quantité relativement importanted'informations qui permettent de connaître plus en détail presque la moitié des interventionsrecensées au départ, ainsi que de procéder à un autre niveau d'analyse. Quatre de cesinterventions ont été réalisées par le PAM au sein de son programme des PAC, six font partie duMETAP, et le reste ont été conduites par d'autres sources nationales ou internationales deprogrammes. Du point de vue typologique (voir le tableau 2), les interventions analysées serépartissent de manière presque équitable entre celles de politique générale et globale, de typeprogrammes, et celles plus directes de type projets. Ces dernières placent leur priorité surl'identification des projets dans des régions sélectionnées. Ceci est typique des interventions duMETAP, qui visent clairement une suite immédiate sous la forme de projets d'investissement.L'objectif de la plupart de ces projets est d'améliorer la qualité de l'eau de mer dans les régions enquestion. Les PAC du PAM et les autres interventions sont plus souvent caractérisées par lacréation d'une politique de gestion des zones littorales, le renforcement des institutions et lacréation des compétences. Les interventions du METAP, dont bon nombre est de naturenationale, ne sont pas exclues de ce type d'interventions. Le groupe d'experts a été conscient dufait que METAP a également entrepris un certain nombre d'études de politique régionale, qui n'ontpas été évaluées dans le cadre de ce travail. Du point de vue échelle spatiale, les interventionsanalysées concernent généralement le niveau national ou un des niveaux inférieurs. La plupartd'entre elles sont des interventions locales ne couvrant que des parties limitées du littoral national.Toutefois, plusieurs interventions ont été considérées comme nationales, notamment celles quiconcernent l'ensemble du littoral national, même si sa longueur est plutôt faible (comme en Israël,à Malte ou en Syrie où elle est inférieure à 200 km) ou du moins plus petite que celle de certainescôtes locales (la longueur de côte de l'île de Rhodes est supérieure à 200 km). On peut dire queles interventions du METAP en matière de gestion du littoral sont plutôt de nature locale (montrantl'intention de résoudre les problèmes des régions appelées "points chauds"), alors que les PAC etautres programmes sont davantage orientés vers la planification et les interventions de politiquegénérale aux échelles infra-nationale ou nationale.44. Le tableau 3 est centré sur deux éléments majeurs des politiques générales: les objectifs etles mesures. Le premier se rapporte aux principaux thèmes sur lesquels les interventions sontcentrées, alors que le second est dédié aux caractéristiques de l'intervention ou aux mesuresproposées pour atteindre les objectifs fixés. Dans l'ensemble, les interventions ont couvert ungrand nombre d'objectifs de politique générale. Le fait qu'il n'y a pas eu une seule intervention depure politique générale est un signe encourageant. Même lorsqu'elles traitent de l'ensemble desquestions de politique générale (ou un peu de tout), telles que la protection du littoral et les plansde développement à grande échelle, nationale ou régionale (Israël, Malte, Italie, Tunisie, Turquie),elles abordent également un thème "chaud" de politique générale, tel que le développement lelong du littoral en Israël et le développement du tourisme à Malte. Dans les cas mentionnés, ledéveloppement du littoral se présente comme un thème supplémentaire qu'ont eu à aborder lesinterventions. Un autre thème important est la question des ressources en eau, montrantl'engagement de toutes les sources de programmes en Méditerranée pour ce problème "chaud"régional. La pollution, la protection de la biodiversité et le développement du tourisme ont uneimportance particulière dans presque la moitié des interventions analysées, alors que la protectiondu patrimoine culturel est un problème spécifique abordé par une minorité d'interventions. D'une


17

manière générale, les interventions du METAP sont plus sélectives en matière d'objectifspoursuivis de politique générale, alors que les interventions au sein des PAC couvrent des thèmesbeaucoup plus diversifiés. Cela ne présuppose en rien de la réussite des interventions. Toutefois,le fait est que les interventions au sein des PAC démarrent toujours comme des actions à objectifsmultiples, et que pour diverses raisons, aucun objectif de politique générale n'est jamais atteint.Ce constat ne précise pas non plus le niveau d'intégration entre les secteurs. Cette question seraabordée dans les paragraphes qui suivent, et sur la base d'un choix beaucoup plus limité d'étudesde cas. La plupart des interventions suggèrent des actions de planification ultérieure ou derenforcement institutionnel comme mesures de politique générale. Une minorité d'interventionsproposent d'autres actions telles que la mise en application d'instruments de politique générale(réglementaires, légaux, économiques, subventions, crédits, autres allocations budgétaires, taxesà payer par les usagers...) ou l'éducation environnementale. Ceci indique que, dans la plupart deszones, le processus de planification et de gestion des régions littorales vient juste de démarrer etque, dans la majorité des cas, il faudra encore longtemps avant que nous soyons témoin d'unemise en œuvre opérationnelle des politiques proposées. Les interventions générées par le METAPsont un peu plus orientées vers l'application pratique.45. Le tableau 4 contient une grande quantité d'informations institutionnelles pertinentes pour laprésente évaluation. A peu près la moitié des pays ont créé un contexte légal pour la gestion desrégions littorales, ce qui signifie que des lois et des règlementations appropriées concernant laplanification et le développement littoral sont déjà en place. Ce constat n'indique pas l'efficacité dece contexte légal. Il ne dit pas non plus si ces lois et règlementations sont appliquées en pratique.Le contexte administratif se rapporte à l'existence d'institutions gouvernementales spécifiquementdédiées à la gestion des régions littorales. Il est surprenant que presque tous les pays possèdentune sorte d'office (au niveau national, régional et/ou local) chargé de ces questions.Malheureusement, ce constat n'approfondit pas la question de leur efficacité ni du degréd'intégration entre ces niveaux. Grosso modo, les pays analysés peuvent être répartis entre paysdéveloppés et pays en développement (à revenus élevés, moyens ou faibles), offrant un bonmélange des cas. La plupart des interventions sont à court ou moyen terme (2 à 6 ans). Le casd'Israël est une exception, où l'élaboration et l'adoption du plan ont pris des années. La plupartdes interventions ont été organisées en 1 à 3 phases. Le cas typique comporte les phasessuivantes: travail préliminaire (introduction), préparation de documents (programmes, plans,projets, études...), et mise en œuvre/retombées. La majeure partie des interventions sontterminées (ce qui signifie que la phase de préparation des documents a été menée à terme), etsont actuellement en phase de réalisation. Ceci montre que les projets n'ont pas encore mûri. Lecoût des interventions est, en moyenne, très modeste. Les contributions financières viennentprincipalement de sources internationales, tandis que celles des pays-hôtes sont en général "ennature". Le point de vue du groupe d'évaluation est que ceci constitue l'un des points faiblesmajeurs des initiatives en région méditerranéenne, dans leur ensemble. Les pays ne sont pasassez actifs dans la mobilisation des ressources financières propres. Ceci peut signifier deuxchoses. Ou bien, il se peut que la gestion des régions littorales n'occupe pas encore la placequ'elle mérite dans les préoccupations gouvernementales, et donc n'attire pas de fonds suffisantsde cette provenance. Ou bien, il se peut que l'assistance internationale dans ce domaine soitperçue comme une chose normale et attendue, et que les pays détournent leurs ressourcesfinancières vers d'autres priorités. Dans les deux cas, des résultats spectaculaires ne peuvent pasêtre attendus, au vu des moyens engagés. Ce n'est que dans le cas où un projet d'investissementest attendu comme retombée, que l'on peut s'attendre à un changement positif de la situationenvironnementale de la région, et ceci pendant une période relativement brève. Il existe desrelations relativement étroites entre les PAC du PAM et les interventions du METAP. Dans laplupart des cas, elles sont complémentaires plutôt que compétitives. Ceci s'expliqueprincipalement par le fait que dans la plupart des pays les structures focales du PAM et duMETAP sont très proches, et parfois identiques. Ceci empêche le doublement des actions enmatière de GIRL. Le cas de l'Albanie en est un très bon exemple.


18

Tableau 2. LISTE DES INTERVENTIONS POUR LESQUELLES UN QUESTIONNAIRE A ETERECU: TYPOLOGIE DES PROJETS, PRIORITES ET ECHELLE D’INTERVENTION

PAYS TITRE TYPOLOGIE THEMES PRIORITAIRES ECHELLED’INTERVENTION

Politiquegénérale

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Etudedepolitiquegénérale

Développementinstitutionnel

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Nationale

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ALBANIE − Programmed'aménagement côtier(PAM)

− Plan de gestion dulittoral (METAP)

− Lagune de Karavasta -Projet PHARE

CROATIE − Plan de gestion del'environnement del'archipel de Cres-Losinj (METAP)

FRANCE − Schéma directeurd'aménagement et degestion des eaux(SDAGE) - Littoral

GRECE − Programmed'aménagement côtier"Rhodes" (PAM)

− Gestion du littoral deRhodes (METAP)

ISRAEL − Plan directeur du littoralméditerranéen

− Etude sur l'améliorationde la qualité de l'eau dela baie d'Haifa et dufleuve Kishon (METAP)

ITALIE − Coordination territorialepour le littoral (PTC)

MALTE − Plan structurant desîles maltaises

MAROC − Parc national d'AlHoceima (METAP)

− Plan directeurd’aménagement et degestion (METAP)

SYRIE − Programmed'aménagement côtierdu littoral syrien (PAM)

TUNISIE − Agence de protection etd'aménagement dulittoral (METAP)

TURQUIE − Programmed'aménagement côtierd'Izmir (PAM)

− Environnement dulittoral sud-ouest -Turquie (METAP)


19

Tableau 3. LISTE DES INTERVENTIONS POUR LESQUELLES UN QUESTIONNAIRE A ETERECU: PRINCIPALES CARACTERISTIQUES DE LA POLITIQUE GENERALE

PAYS TITRE OBJECTIFS DE POLITIQUE GENERALE MESURES DE POLITIQUE GENERALEPolitiquegénéraled’ensemble

Ressources en eau

Ressourcesterrestres

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Planification

Renforcementinstitutionnel

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ALBANIE − Programmed'aménagementcôtier (PAM)

− Plan de gestion dulittoral (METAP)

− Lagune deKaravasta - ProjetPHARE

CROATIE − Plan de gestion del'environnement del'archipel de Cres-Losinj (METAP)

FRANCE − Schéma directeurd'aménagement etde gestion deseaux (SDAGE) -Littoral

GRECE − Programmed'aménagementcôtier "Rhodes"(PAM)

− Gestion du littoralde Rhodes(METAP)

ISRAEL − Plan directeur dulittoralméditerranéen

− Etude surl'amélioration de laqualité de l'eau dela baie d'Haifa etdu fleuve Kishon(METAP)

ITALIE − Coordinationterritoriale pour lelittoral (PTC)

MALTE − Plan structurantdes îles maltaises

MAROC − Parc national d'AlHoceima (METAP)

SYRIE − Programmed'aménagementcôtier du littoralsyrien (PAM)

TUNISIE − Agence deprotection etd'aménagementdu littoral (METAP)

TURQUIE − Programmed'aménagementcôtier d'Izmir(PAM)

− Environnement dulittoral sud-ouest -Turquie (METAP)

*instruments réglementaires, instruments économiques, allocations budgétaires et autres instruments

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21

C. Présentation et évaluation des études de cas

i. Etude de cas n° 1: la région littorale albanaise

46. Informations générales. Cette étude de cas concerne deux programmes, financés etorganisés par deux sources de programme: le Programme d'aménagement côtier en Albanie(PAC) du PAM et le Plan de gestion du littoral albanais du METAP. L'institution nationaleresponsable de la mise en œuvre de ces deux programmes est le Comité de protection del'environnement (CPE) du ministère de la Santé. Le PAC a été préparé par des experts venantdes différents Centres d'activités régionales du PAM5, sur la base de l'Accord concernant la miseen œuvre du PAC "Albanie" signé entre le gouvernement albanais et le PAM. Le plan du METAP aété préparé par des experts du PAP et du bureau d'études américain DMI, à la suite d'un appeld'offres et de la signature d'un accord entre le gouvernement albanais et la Banque mondiale. Lesdeux interventions ont été réalisées par des experts internationaux, en collaboration avec desexperts nationaux et locaux.47. Caractéristiques naturelles. Le littoral albanais, d'une longueur de 429 km, est dominédans sa partie septentrionale et centrale par une étroite plaine inondable débouchant sur la merAdriatique, et dans la partie méridionale, par des montagnes abruptes descendant vers la merIonienne. Cette interface entre la terre et la mer, diversifiée et dynamique, constitue depuis dessiècles un couloir d'interactions intenses entre les systèmes naturels et les activités humaines. Lagrande diversité des habitats côtiers et de la géomorphologie, comprenant des plages, des zoneshumides et des lagunes, des îles de barrière et des dunes, des baies profondes et des ports, desfalaises rocheuses, des cavernes et des grottes, constituent une ressource naturelle irremplaçabledepuis l'arrivée des premières tribus illyriennes, il y a plus de 3 000 ans. Les plaines inondables etles zones humides au nord ont été considérablement altérées par les populations qui sont venuess'y installer, alors que le caractère escarpé de la côte méridionale a empêché une urbanisationintensive.48. Situation socio-économique. Bien que faisant géographiquement partie de l'Europe, lepays a arrêté - pendant de nombreuses années et jusqu'à il y a peu de temps - toute influencevenant de l'extérieur, ne tolérant que des relations sporadiques d' "amitié politique" avec très peude pays. Cet isolement a conduit à une économie d'auto-suffisance, basée sur l'exploitation desressources naturelles locales par des technologies obsolètes. Les principales activitéséconomiques sont l'extraction minière, l'agriculture, une industrialisation et une productiond'énergie plutôt minimales. Malgré des conditions favorables (situation géographique et atoutsnaturels), le tourisme n'était pas considéré comme une activité économique souhaitable. Lerésultat général de cette économie restreinte a été un faible niveau de production de biensessentiels (avec un PIB par habitant d'environ 600 dollars). Ces biens ne satisfaisaient que lesbesoins élémentaires d'une population en croissance rapide. Les conséquences de ce modèlesingulier de développement sur l'environnement sont ambigües. Les activités primaires etsecondaires (telles que l'extraction minière et le raffinage du pétrole) utilisant des technologiesinappropriées ont gravement dégradé les cours d'eau et les eaux côtières (pollution de la baie deVlore par le mercure). D'un autre côté, du fait de l'absence de certaines activités consommatricesd'espace, telles que le tourisme, des sites naturels précieux sont restés presque intacts etpréservés contre la dégradation. Actuellement, l'Albanie vit une période de transitionfondamentale, d'une économie centralisée vers une économie de marché. Les actions et lespolitiques visant ces objectifs devraient être étroitement liées à celles visant l'amélioration de laqualité de l'environnement. Effectivement, une stratégie de développement soucieuse de

5Programme d’actions prioritaires, Plan bleu, MEDPOL, Aires spécialement protégées, Télédetection del’environnement, 100 sites historiques


22

l'environnement et économiquement rentable sous-tend la stratégie actuellement adoptée par legouvernement dans la conduite de la transition économique.49. Conditions environnementales. Les zones littorales albanaises sont relativement nonpolluées, à l'exception d'une pollution localisée à Durrës et Vlore due aux rejets bruts d'eauxusées, et de quelques plages jonchées de déchets solides. Cependant, avec le développementplanifié du tourisme, de l'exploitation du pétrole au large, de la pêche et de la navigation, lesprocédures de maîtrise de la pollution et de protection du milieu côtier seront de plus en plusindispensables, si l'Albanie veut éviter les erreurs commises par d'autres pays dans ledéveloppement de leur littoral.50. Description des interventions du PAC. L'échelle géographique du PAC est l'ensemble dulittoral albanais, depuis la frontière yougoslave jusqu'à la frontière grecque. L'accord relatif au PACenvisage la mise en œuvre de 14 actions définies en tenant compte des mandats des Centresd'activités régionales du PAM, la plupart pouvant être placée sous un même "chapeau", celui de laGIRL. Parmi ces actions, la plus importante est la préparation d'un Plan de gestion de la régionlittorale centrale, entre Durrës et Vlore. La présente évaluation traite en premier lieu de la mise enœuvre de cette action qui intègre les résultats de la majorité des autres actions du PAC. Lesobjectifs du PAC Albanie sont les suivants:

• Son objectif global est de protéger les ressources littorales et d'en assurer uneutilisation rationnelle pour une durée relativement longue. La tâche d'un tel programmeest de déterminer et de recommander des mesures de gestion appropriées pourrésoudre les conflits environnementaux existants, et de proposer un modèle optimal dedéveloppement dynamique.

• A long terme, il est proposé de développer le littoral albanais en tenant compte de lacapacité d'accueil du milieu naturel et de créer les conditions favorables à un systèmede planification et de gestion intégrée des ressources de la région.

• A court terme, l'intention est d'offrir aux activités individualisées des solutions auxproblèmes environnementaux urgents, lesquelles pourraient être appliquéesimmédiatement. Lors de l'élaboration de ces solutions, une attention particulière seraaccordée aux objectifs stratégiques du programme.

Les phases principales de l'intervention ont été: les actions préparatoires (1992-1993),l'élaboration du programme (1993-1994), la mise au point et la présentation (1995-1996).L'intervention est terminée, et le PAM a investi 300 000 dollars dans son déroulement, tandis queles autorités nationales ont contribué "en nature".51. Description de l'intervention du METAP. Le programme du METAP a concerné la régionlittorale du nord, s'étendant entre la frontière yougoslave et Durrës, et la région littorale du sud,entre Vlore et la frontière grecque. A l'intérieur, le programme a inclu les districts littorauxcorrespondants. Le contrat signé entre le gouvernement albanais et le METAP envisagel'élaboration des plans de gestion du littoral septentrional et méridional. Les principaux objectifs dece programme sont les suivants:

• préparer, avant la mi-1995, une stratégie nationale et un plan d'action relatifs à lagestion du littoral, qui assureront un cadre écologiquement adéquat à desinvestissements rentables et au développement durable du littoral albanais,

• préparer une stratégie et un plan d'action pour renforcer les institutions et améliorer lecadre législatif et réglementaire de la gestion du littoral en Albanie, favoriserl'intégration et la coordination entre les institutions nationales concernées, et réaliserune formation dans le but de renforcer les institutions concernées par les différentsaspects de la gestion du littoral,


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• identifier les priorités relatives aux projets d'investissement indispensables à unegestion efficace du littoral, notamment: (i) le développement du tourisme en harmonieavec l'environnement, et la construction des infrastructures associées, et (ii) lesmesures pour protéger l'environnement, la biodiversité et les parcs nationaux situésdans les régions littorales vulnérables.

Les phases principales de cette intervention ont été: l'élaboration du plan (1994-1995) et lapréparation d'un programme de pré-investissements concernant les régions prioritaires (1995).L'intervention est terminée, et le METAP a investi 400 000 dollars dans son déroulement.52. Evaluation de la performance. Au regard de leur objectif de développer un cadre globalpour la gestion du littoral albanais, les deux interventions précitées peuvent être considéréescomme réussies. Ceci a pu se faire malgré l'absence d'un système global de gestion del'environnement en Albanie (bien qu'existent des documents de stratégie environnementale et unPlan d'action national pour l'environnement). La plupart mais pas toutes les activités du PAC sontterminées, ce qui signifie que les objectifs fixés n'ont été atteints qu'en partie. Par contre,l'intervention du METAP a atteint l'objectif de préparer un Plan national de gestion du littoral basésur les trois priorités définies pour l'Albanie (renforcement institutionnel, développement touristiqueet protection de la biodiversité). Le projet a renforcé les capacités institutionnelles en matière deprotection et de développement du littoral par le biais de la formation d'experts locaux. Le PACcomme le METAP ont considérablement contribué non seulement à améliorer le savoir-fairetechnique mais aussi à développer les institutions et la coopération entre celles-ci. Sur le littoralalbanais, 19 sites ont été répertoriés et proposés pour un statut de protection, sur la base de leurbiodiversité, leurs paysages et leur richesse culturelle. Cinq d'entre eux ont été sélectionnés defaçon prioritaire. D'autre part, un programme de surveillance de la pollution marine a été mis enplace; un cadre légal et institutionnel a été créé pour les interventions en cas de pollution par leshydrocarbures, à l'échelle nationale et locale (ces actions aboutiront à l'élaboration d'un Plannational d'interventions d'urgence); la télédétection a été appliquée avec succès pour surveiller leschangements de la ligne de côte; les programmes ont réussi à freiner ou à modifier certainsprojets dangereux pour l'environnement; et les résultats du PAC et du METAP ont été pris encompte par les investisseurs étrangers lors de l'élaboration des plans de détail pourl'approvisionnement local en eau. Concernant le tourisme, les deux interventions ont proposé deséléments d'une stratégie de développement touristique dans la région, en identifiant les projets etles zones se prêtant le mieux aux interventions futures, ainsi que les infrastructuresindispensables à prévoir. Le plan de la GIRL a été utilisé comme document de base pour un projetà faire financer par une autre institution. S'agissant du processus, il faut souligner le haut niveaude cohérence interne entre les objectifs et les mesures proposées par les deux interventions. Pource qui est du contexte externe, tous ces résultats ont été obtenus malgré le faible intérêt placé parles grands projets de développement dans la protection de l'environnement. La politique nationalede l'environnement est incapable de faire face aux besoins et aux désirs de développementéconomique à l'échelle locale. Jusqu'à présent, les programmes n'ont pas réussi à combler lefossé. Le développement littoral n'est toujours pas abordé de façon intégrée, ce qui fait que lesquestions environnementales reçoivent une attention inégale, dépendant de la manière dont ellesaffectent les différents projets. De manière générale, la coercition reste laxiste lorsqu'il s'agit de laprotection de l'environnement.53. Evaluation de l'intégration. Concernant la coordination intersectorielle et l'introduction descomposantes environnementale et socio-économique, les interventions ont abouti à des résultatsmitigés. Elles s'appuient essentiellement sur les autorités centrales et locales sans avoir mobiliséd'autres intervenants potentiels. L'intégration horizontale entre les différents ministères concernéspar les programmes est encore incomplète. L'intégration verticale entre les différents niveaux degouvernement devrait être renforcée de façon significative. Les deux programmes - PAC etMETAP - sont complémentaires et les premiers de ce type en Albanie. Les propositions faitespour le METAP III sont basées sur les résultats de ces programmes, ainsi que sur les priorités


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définies par le gouvernement en matière de développement du littoral. Ces programmescombinent la gestion des ressources naturelles et les objectifs environnementaux avec la gestionintégrée des régions littorales. Ils tiennent compte des conclusions et recommandations de laStratégie environnementale et du Plan d'action national pour l'environnement, préparés par lesautorités nationales en 1993, avec l'assistance de la Banque mondiale. Les participants locauxaux programmes ont pris conscience de l'importance des problèmes environnementaux dans lecadre du développement économique et de la nécessité de les incorporer dans les programmesde développement.54. Evaluation de la durabilité. Les interventions peuvent être jugées partiellement réussies dupoint de vue du soutien politique: les institutions centrales sont conscientes et prêtes à appuyer lePAC, mais l'engagement financier reste peu évident. Par contre, l'intervention du METAP seraprobablement poursuivie grâce aux fonds du METAP III. Un Comité directeur a été créé pour laréalisation des projets du PAC et du METAP, réunissant des représentants de différentsministères et des experts nationaux. Le plan de gestion littorale de la région Durrës-Vlore, faisantpartie du PAC, et le plan de gestion littorale des régions du nord et sud, élaboré par le METAP,ont été traduits en langue albanaise et seront soumis au Conseil national d'aménagement duterritoire pour adoption. Comme résultat direct de ces deux programmes, le gouvernement a misen place, au sein du Comité de protection de l'environnement, un Département des projets et del'économie environnementale. Différents ministères ont participé, à des degrés relativementimportants, aux différentes étapes des programmes.

ii. Etude de cas n° 2: le Plan de gestion environnementale de l'archipel de Cres-Losinj(Croatie)

55. Informations générales. Cette étude de cas analyse le Plan de gestion environnementalepréparé pour l'archipel de Cres-Losinj en Croatie. Le Plan a bénéficié d'une subvention accordéepar le METAP aux autorités nationales. L'institution nationale responsable de la conduite desactions est la direction d'Etat pour la Protection de l'environnement - bureau pour l'Adriatique. Enmajeure partie, le plan a été élaboré par des experts venant d'un grand nombre d'institutionslocales et nationales, assistés par un groupe restreint de consultants internationaux et de laBanque mondiale.56. Caractéristiques naturelles. L'archipel de Cres-Losinj, d'une longueur de 99 km, est situédans la partie nord de l'Adriatique, au sud de la ville de Rijeka. Il comprend deux grandes îles,Cres (la deuxième plus grande île de l'Adriatique, couvrant une superficie de 404 km2) et Losinj(75 km2), et une chaîne de petites îles. L'archipel a une superficie de 513 km2 soit 16 % de lasurface totale des îles adriatiques. D'après le recensement de 1991, il abrite une populationpermanente de 10 361 habitants, dispersée dans 39 agglomérations. Du point de vue écologique,Cres n'est pas une île adriatique typique. Avec sa topographie abrupte, il connaît plusieursmicroclimats bien distincts et différents types de couvert végétal variant des pâturages et desmaquis aux olivieraies abandonnées, aux pinèdes, et aux citronneraies et orangeraies. Au centrede Cres, un lac d'eau douce dont l'hydrologie n'est pas encore bien connue, assure l'alimentationen eau des deux principales îles. L'île de Losinj est une île adriatique typique. Sa partie nord estcouverte de maquis typiquement méditerranéen, à part quelques pinèdes. Sa partie sud,comprenant les villes de Mali Losinj et Veli Losinj et les principaux centres touristiques, estcouverte d'anciennes pinèdes. La petite île de Susak est la seule île sablonneuse de l'Adriatique,avec des types de couvert végétal bien distincts. Par ailleurs, l'archipel abrite de riches ressourcesmarines biologiques.57. Situation socio-économique et environnementale. Le paysage de l'archipel témoigne demillénaires d'interaction avec différentes populations (Illyriens, Grecs, Romains, Croates,Vénitiens). Le paysage naturel et culturel de l'archipel est unique et menacé entre autres par ledépeuplement, le changement des formes de travail, et les variations touristiques saisonnières.


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Du point de vue économique, le tourisme est le point d'appui essentiel. Il a atteint sa pointe en1987, avec environ 3 millions de nuitées. Après un profond déclin causé par la guerre en 1991-1992, il reprend lentement son essor. Le transport et le commerce maritimes sont deux autresactivités économiques importantes. La pêche souffre de la diminution des stocks, tandis quel'agriculture, l'exploitation forestière et celle des carrières sont des activités mineures,actuellement en déclin. Outre ceux générés par l'activité touristique, les impactsenvironnementaux sont le plus souvent causés par la chasse, qui menace d'extinction lesdifférentes espèces endémiques protégées ainsi que les espèces migratoires.58. Description de l'intervention. L'objet du plan de gestion proposé est de concevoir uninstrument opérationnel, susceptible de protéger les ressources naturelles, culturelles ethistoriques de l'archipel de Cres-Losinj, tout en permettant une approche équilibrée del'agriculture, de l'exploitation des forêts et des autres activités complémentaires, dont en premierlieu le tourisme. Sa tâche principale est de fournir des orientations aux décideurs, à l'échellenationale et à l'échelle locale, en vue de préserver les écosystèmes et les ressources culturellesde l'archipel, indispensables et irremplaçables, tout en garantissant un avenir écologiquement etéconomiquement viable pour les habitants. Le plan examine les aspects techniques,institutionnels, environnementaux, sociaux et économiques de la préservation de l'archipel deCres-Losinj. Il a trois objectifs principaux:

• la préservation et la gestion des écosystèmes et des habitats de la zone, despopulations animales et végétales, et des communautés humaines,

• la préservation et la gestion des ressources naturelles, historiques et culturelles de lazone dans un contexte durable et multi-objectifs,

• l'évaluation des schémas de développement des points de vue de la préservation et dudéveloppement durable.

Le plan fournit un cadre d'exécution et introduit un processus auquel pourront prendre part toutesles parties concernées. Il propose également aux autorités gouvernementales une stratégieconcrète, une méthodologie technique et des adaptations pour les structures institutionnellesexistantes, tout ceci en vue d'assurer le développement durable et la préservation des ressourcesnaturelles et culturelles dans la zone et ses alentours. Le plan a été terminé en 1995, et METAP ainvesti 217 000 dollars dans son élaboration.59. Evaluation de la performance. Au regard de ses objectifs de faire adopter le plan par lesautorités locales et de mettre en place un cadre institutionnel pour sa mise en œuvre, cetteintervention peut être considérée comme réussie. Cependant, la mise en œuvre du plan n'est pasassez mûre pour pouvoir évaluer ses effets à long terme. Par ailleurs, il est encore trop tôt pourdes résultats mesurables de l'intervention, notamment en matière d'amélioration de la situationenvironnementale. Pour ce qui est des résultats non mesurables, on peut dire que le planincorpore avec succès les questions environnementales dans les processus de décision, et qu'iljouit d'une acceptation et d'un appui général aux niveaux national, régional et local, ce qui a accrula conscience du public à l'égard des questions environnementales majeures. Ceci est largementdû aux efforts déployés par les institutions impliquées dans les études. Le plan a une très bonnecohérence interne. La manière dont il aborde le problème important de la revitalisation des zonesrurales dépeuplées en est un bon exemple. Les données rassemblées sont très bien organiséeset pourraient servir d'exemple pour de futures études de ce type. L'élaboration du plan a été géréelocalement, avec un appui marginal des autorités nationales. Il y a aussi quelques points faiblesdans la performance du plan. Bien que certains conflits aient été clairement identifiés(chasse/troupeaux de moutons, exploitation forestière/troupeaux de moutons, pratiques culturalestraditionnelles/modernes), aucune recommandation n'a été formulée pour leur résolution. Malgrél'étude sociologique réalisée au début de l'élaboration du plan, de nombreuses préoccupationslocales concernant les services et la qualité de la vie en général, qui sont des facteurs essentiels


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influant sur le développement durable et contribuant à l'émigration des jeunes, n'ont pas été prisesen compte par le plan.60. Evaluation de l'intégration. D'une manière générale, le plan a atteint un niveau élevéd'intégration. Les liens entre les questions environnementales et socio-économiques sont biendéveloppés et témoignent d'une bonne connaissance des conditions locales. Lesrecommandations faites tiennent compte de la capacité de charge des îles. Cependant, commepoint faible, il faut mentionner que ce plan constitue principalement une étude écologique oùd'autres questions environnementales (telles que la pollution) ne sont abordées que de manièrelimitée. Un autre exemple en est l'étude trop fouillée des questions de biodiversité dans le milieuterrestre (vautours) et dans le milieu marin (dauphins). Le plan a obtenu des résultats mitigésdans l'intégration politique. Il n'y a que très peu de relation avec les institutions gouvernementales,alors que celles à l'échelle locale sont assez bien développées. La participation locale a étésatisfaisante.61. Evaluation de la durabilité. L'intervention peut être jugée partiellement réussie. Bien que leplan fournisse des bases solides pour des retombées en termes de propositions d'investissement,le financement direct de la mise en œuvre du plan n'est pas assuré. Une des principalesrecommandations du plan - l'établissement d'un organisme de gestion - a connu un premier pasde mise en œuvre, ce qui renforce le cadre institutionnel. Toutefois, étant donné la situation légaleactuelle des municipalités, la mise en œuvre d'autres propositions de financement du plan(notamment les instruments économiques) est incertaine. Le soutien politique à l'échelle locale estimportant.

iii. Etude de cas n° 3: Le SDAGE du littoral méditerranéen (France)

62. Informations générales. L'étude de cas analysée en France s'inscrit dans un effortnational, entièrement programmé et financé par des ressources nationales. Le Schéma directeurd'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) est un plan d'aménagement prévu pour êtreélaboré pour les principaux bassins versants en France. L'élaboration du SDAGE du bassin duRhône a été organisée et conduite par l'Agence de l'eau Rhône-Méditerranée-Corse (RMC),organisme régional sous tutelle du ministère de l'Environnement, et son Comité du bassin.Toutefois, de nombreuses institutions, organisations et entreprises régionales et infra-régionalesont pris part à son élaboration. Le plan évalué ici est centré sur la partie littorale du bassin RMC. Ila été élaboré par l'Agence de l'eau RMC, en collaboration avec deux grandes institutions derecherche et de consultation, IFREMER et CQEL.63. Caractéristiques naturelles. Le bassin RMC est une des régions géographiques les pluscomplexes et diversifiées de France. Partant du littoral méditerranéen, il entre profondément dansl'intérieur du territoire national, englobant le bassin versant du fleuve le plus important du pays, leRhône, et la région montagneuse des Alpes. Dans ce large contexte, la mer Méditerranée n'estpas seulement le réceptacle final de tous les résidus des activités humaines et des processusnaturels ayant lieu en amont dans le bassin versant du Rhône, mais elle fait aussi partie,conjointement avec la partie terrestre du littoral et les eaux territoriales, du bassin hydrographiquede la région RMC.64. Situation socio-économique et environnementale. La brève description qui suit neconcerne que la section littorale de la région couverte par le SDAGE. Il s'agit d'une des régionslittorales les plus développées de France. Les principaux conflits se produisent entre l'industrie etle tourisme, l'aquaculture et le tourisme, l'industrie et la pêche, et l'agriculture et la pêche en milieulagunaire. La concentration des populations et leurs activités ont consommé la majeure partie del'espace littoral, en créant des atteintes néfastes à l'environnement. La gestion de l'espace littoralest devenu extrêmement difficile, et les plans d'urbanisme et d'aménagement du territoire régionalne sont plus des outils de gestion efficaces. De nouveaux (et coûteux) instruments ont été créés,tels que le Conservatoire du littoral, dont l'idée est de préserver et protéger l'espace littoral


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résiduel. Ce schéma s'est avéré relativement efficace. Toutefois, la dégradation de la partiemarine du littoral est devenu un problème préoccupant et mobilisateur. Sa surveillance est devenuune nécessité car elle permet de mesurer la contamination par les polluants individuels etd'analyser les déséquilibres qui en résultent.65. Description de l'intervention du SDAGE. En plus de la nécessité d'aborder de manièreintégrée tous les problèmes engendrés par les activités humaines, notamment celles produisantdes effets négatifs sur les systèmes naturels à l'intérieur d'un grand écosystème (dans le casprésent, le bassin versant du Rhône), il existe en France une réglementation légale qui obligentles autorités à prendre les mesures nécessaires pour prévenir la dégradation de l'environnementplacé sous leur juridiction. Il s'agit de la loi sur l'eau, datant de 1964 et remaniée en 1992, quiindique que le champ géographique de la loi concerne les eaux continentales, superficielles etsouterraines, ainsi que les eaux marines territoriales et les eaux côtières adjacentes. Elle exigeque toutes les interventions, et en particulier celles visant le contrôle de la pollution des systèmesd'eau douce et d'eau de mer, soient continues, cohérentes et globales (en un mot, intégrées) surl'ensemble du champ géographique de la loi. L'étendue géographique de l'intervention analyséedans cette étude de cas est l'ensemble du littoral français, de l'Espagne à l'Italie, y compris laCorse. La partie terrestre du littoral s'étend jusqu'aux limites du plus proche bassin versant, tandisque la partie marine s'étend jusqu'à la limite d'influence des eaux de rejet (en général, la lignebathymétrique des 100 m). Bien que le SDAGE soit essentiellement un plan de gestion desressources en eau à moyen terme, son ambition va au delà de cet objectif principal pourcontribuer à la promotion d'un développement socialement et économiquement soutenable dubassin RMC. Ses deux objectifs majeurs sont: faire évoluer de la gestion des eaux proprementdite vers une gestion intégrée des milieux aquatiques, plus étendus et plus complexes, etaccorder la priorité aux intérêts collectifs. La première orientation signifie que tous les types deressources en eau sont étudiés; que leurs relations mutuelles et leurs caractéristiques physiques,chimiques et biologiques sont prises en compte; et que la demande, l'utilisation, etl'approvisionnement en eau sont abordés de manière intégrée. L'orientation sur les intérêtscollectifs signifie que la gestion doit prendre en compte les intérêts de tous les usagers et de lapopulation toute entière, les questions de santé publique étant prioritaires. Le plan propose 10objectifs majeurs, liés en premier lieu à la gestion des ressources en eau, notamment le contrôlede la pollution des eaux, pour garantir une eau de grande qualité, la priorité à une bonne gestionavant tout nouveau investissement, et le respect des systèmes naturels et leur préservation.66. Description de l'intervention le long du littoral méditerranéen. Le SDAGE, dans sapartie littorale méditerranéenne, suit une méthodologie très rigoureuse selon 50 zoneshomogènes qui constituent autant d'unités de gestion cohérentes. Chacune de ces unités, étantune zone homogène, permet une approche intégrée optimale pour la gestion, la réhabilitation et lapréservation, ainsi que pour la mise en valeur du littoral. Le plan développe une série d'analyseset de propositions de gestion pour chaque unité. L'élaboration du plan a démarré début 1992. Lapremière version provisoire a été terminée mi-1995, tandis que la version finale de SDAGE a étéadoptée par le Comité du bassin en 1996. Le coût total de la partie littorale du SDAGE est estiméà 1,1 million de dollars.67. Evaluation de la performance. Cette intervention est jugée comme réussie. Des progrèsimportants ont été faits dans la compréhension des problèmes, et la concertation institutionnelleest évidente à travers l'approbation et l'adoption du plan. Le plan représente une évolution, de lagestion de la qualité de l'eau vers la gestion de l'écosystème marin. Ses objectifs et ses actionssont ciblés par zones prioritaires spécifiques. Bien qu'il soit encore trop tôt pour évaluer sesrésultats mesurables, le plan a réussi en se positionnant comme une référence de base pour lasurveillance continue des eaux côtières et des systèmes d'eau douce sur le littoral méditerranéen.Le plan a une très grande cohérence interne et est mis en œuvre avec beaucoup de rigueur. Desméthodologies novatrices ont été utilisées, et ce concept de gestion est transférable à d'autresrégions, étant donné qu'il insiste sur l'intégration de la gestion des ressources en eau et la


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protection des milieux aquatiques avec la gestion du littoral. Certains des aspects conceptuels(tels que la méthode de détermination des unités littorales et des objectifs de la gestion définis enfonction des spécificités de chaque unité) peut s'appliquer directement à tous les projetssimilaires. Le plan a amorcé la mise en place d'un système intégré d'informations pour l'ensembledu littoral méditerranéen français. Un autre aspect à souligner est l'ouverture des outils de gestion,les mécanismes réglementaires étant complétés par des mécanismes de négociation etd'arbitrage. Parmi les points faibles, il faut mentionner que le plan est centré plutôt sur laprotection de l'environnement que sur le contrôle du développement. Pour ce qui est du contexteextérieur, la forte cohérence interne du plan et son bon positionement au sein des institutionsexistantes ne nécessitent pas d'assistance ou de soutien externe supplémentaire.68. Evaluation de l'intégration. A en juger par l'intégration des aspects de gestion littoraledans la gestion intégrée de l'eau et des milieux aquatiques, l'intégration sectorielle a été forte,assurant la continuité des systèmes littoraux avec le bassin versant dans sa totalité. Une bonnecoordination entre les plans de gestion des eaux régionaux (SDAGE) et locaux (SAGE - Schémad'aménagement et de gestion des eaux) a été développée, en insistant sur l'action au niveau local.Toutefois, la tâche d'assurer l'harmonisation avec les autres planifications territoriales et politiques(POS, SMVM...) est laissée au niveau local, sans critères clairs ou indications de principe pourrésoudre les conflits. Un niveau élevé d'intégration institutionnelle entre l'administration, lesgroupes socio-professionnels, les experts techniques et autres acteurs, a été atteint, mais cetteparticipation se limite au niveau institutionnel. Aucune initiative directe n'a été prise pour que lesecteur privé, les associations ou le grand public participent à la gestion des ressources en eau etdes ressources marines.69. Evaluation de la durabilité. Comme ce plan est lié aux plans d'action de l'Agence de l'eau,sa durabilité financière à long terme semble certaine. D'autres mécanismes économiques ontégalement été mis en place (tels que les taxes à payer par les usagers de l'eau douce). Ladurabilité institutionnelle peut également être considérée comme très élevée. Des mécanismescoordonnés de surveillance de la qualité des eaux côtières ont été mis en place. Tout cecitémoigne du fort soutien politique dont bénéficie le plan.

iv. Etude de cas n° 4: l'île de Rhodes (Grèce)

70. Informations générales. Cette étude de cas analyse le Programme d'aménagement côtier(PAC) réalisé sur l'île de Rhodes. Le programme a été administré et financé (dans ses deuxpremières phases) par le Plan d'action pour la Méditerranée (PAM). Sa phase III a été financéepar la Banque européenne d'investissements (BEI), à travers le programme METAP. L'institutionnationale responsable de la mise en œuvre du programme est le ministère de l'Environnement, del'Aménagement du territoire et des Travaux publics. Le programme a été préparé par des expertsde l'Unité de coordination du PAM à Athènes et de ses Centres d'activité régionale, et par d'autresexperts internationaux, en collaboration avec des institutions locales et nationales de la Grèce. Le"Protocole d'accord concernant la mise en œuvre du PAC de l'île de Rhodes - Grèce" signé entrele gouvernement grec et le PAM a fourni les bases légales pour les phases I et II de l'intervention.Concernant les activités de la phase III, un contrat a été signé entre le PAM, la BEI/METAP et legouvernement grec.71. Caractéristiques naturelles. L'île de Rhodes, avec ses 220 km de côte, est située dans lecoin nord-est de l'archipel du Dodécanèse en mer Egée. Elle est longue de 80 km et couvre unesuperficie de 1 400 km2. Les montagnes centrales sont relativement hautes (1 215 m au montAttaviros), entourées de plaines s'étendant vers le nord et le sud. Ces plaines sont bordées deplages de sable. Le plateau continental est étroit, et sa profondeur augmente rapidement àproximité des côtes. Par sa position géographique, l'île est particulièrement intéressante pourl'étude des peuplements insulaires terrestres et des espèces marines introduites à travers le canalde Suez, ainsi que des espèces reliques de l'ancien Thetys. Trois principaux types d'écosystèmesnaturels terrestres peuvent être observés: la forêt, le maquis et les zones humides. Les forêts


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couvraient 52 % de l'île avant 1940 mais se réduisent aujourd'hui à 20 %, principalement en raisondes incendies de forêt. Le maquis couvre 30 % de l'île et il est marqué par les impacts humains,principalement les incendies et le surpâturage. Quatre habitats marins sont recensés: les fondssableux à proximité de la côte, les forêts de cystoseira sur les fonds rocheux, les prairies d'herbesmarines à des profondeurs plus grandes, et enfin, les formations coralliennes dans les zones àfaible lumière entre 20 et 80 m.72. Situation socio-économique. Le modèle de développement actuel est caractérisé par desdéséquilibres et des contraintes qui s'imposeront aux options futures, en créant des problèmes etdes tendances qui nécessitent d'être prises en compte. L'économie est coincée dans un marchésaturé de tourisme de masse, les ressources environnementales sont dispersées et lescommunautés rurales de l'arrière-pays sont marginalisées. Les principales tendances du modèlede développement de l'île sont les suivantes:

• l'exploitation des ressources soumise à la maximisation de la croissance économique,• la dépendance excessive de l'économie vis-à-vis du tourisme côtier,• la concentration géographique du développement touristique le long des côtes nord et

sud,• la polarisation du développement le long de la ligne de partage nord/sud,• les relations économiques limitées entre le tourisme d'un côté, et l'agriculture et

l'artisanat de l'autre,• la marginalisation sociale et économique des communautés de l'arrière-pays,• la croissance de l'emploi plus rapide que la croissance démographique,• les pressions environnementales accumulées sur le milieu littoral,• la négligence à l'égard des ressources écologiques et culturelles,• la faible application des contrôles de planification et d'environnement.

73. Situation environnementale. Bien que jusqu'ici il n'y ait pas encore eu d'impactsirréversibles majeurs sur le milieu terrestre et marin, des conflits existent entre les usageshumains et les activités de développement en expansion rapide, et la capacité de charge dumilieu. L'expansion du développement le long du littoral a relégué l'agriculture et la préservationde l'environnement dans un rôle secondaire. Les côtes de Rhodes sont exploitées pour untourisme de masse causant une urbanisation importante et une dégradation locale, comme parexemple dans la partie nord de l'île et dans une moindre mesure sur la côte est. Par contre, lacôte s'étendant à l'ouest de Kamiros est mieux protégée du fait de son exposition aux vents et à lahoule venant du nord-ouest, et des côtes rocheuses difficilement accessibles par la terre. Lesprincipaux "points chauds" sont:

• la fréquente pollution marine à Kolymbia (côte est) et Kremasti-Ixia (côte ouest),• la surexploitation des eaux souterraines sur la côte nord de l'île, dans la région de

Trianda, sur la bande côtière de Koskinou-Kalithies et à Sgourou-Faliraki,• l'intrusion saline dans les villes de Rhodes, Kalithies, Koskinou, Trianda et Afandou,

ainsi que sur la côte sud-est, à Kalathos et Gennadi,• la détérioration progressive de la qualité des plages (érosion des plages et

refaçonnage de la côte) dans la ville de Rhodes, la baie d'Ixia et les parties du littoralle long de la zone Kremasti-Theologos-Soroni-Kamiros-Skala.

Les lois existantes portant sur la planification sont particulièrement importantes pour la politiqueenvironnementale, notamment la loi-cadre sur la planification (loi Ekistics) pour l'aménagement duterritoire et la loi sur l'environnement pour la planification et le contrôle de l'environnement. Toutesles deux sont des documents législatifs bien élaborés, mais de nombreuses difficultés enréduisent l'application:


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• Il manque un processus de planification intégrée (il n'y a pas de cadre pourl'aménagement régional et la prise en compte des questions socio-économiques).

• La loi sur la planification n'est pas appliquée pas dans son ensemble, mais de manièresélective, occasionnellement et à contrecœur.

• La propriété foncière joue un rôle important dans la solidarité sociale et familiale. Lescontrôles de planification affectant les droits de construction sont généralement malreçus et souvent activement entravés, étant perçus comme des menaces de l'Etat vis-à-vis des droits individuels. L'aménagement du territoire, étant la responsabilité dugouvernement central, est peu respecté.

74. Description de l'intervention. Le champ géographique de ce PAC est l'île de Rhodes dansson ensemble. Le projet a été réalisé en plusieurs phases. La première phase du projet (1988-1990) a été réalisée comme projet pilote du PAP. Les actions préparatoires ont été accomplies etde riches connaissances ont été acquises sur l'état et les problèmes des écosystèmes de l'île deRhodes. La deuxième phase (1991-1992) a été réalisée en tant que PAC "Ile de Rhodes", auquelont participé toutes les composantes du PAM, suivant l'accord signé en novembre 1990. Lesobjectifs de ce PAC ont été plus ou moins identiques à ceux de tous les autres PAC (voir l’étudede cas no1 sur la région littorale albanaise). L’accord envisageait la réalisation de plusieurs actionssectorielles (telles que la mise en oeuvre des actions faisant l’objet des protocoles de laConvention de Barcelone, la gestion des déchets liquides, la surveillance de la pollution, le plandirecteur des ressources en eau, les implications des changements climatiques attendus, leprogramme d’exploitation écologiquement rationnelle de l’énergie, la protection des siteshistoriques, le programme de formation au SIG, l’application de l’EIE, les scénariosenvironnement/développement, la gestion des aires spécialement protégées) qui ont été ensuiteintégrées dans une action cadre - l’Etude de planification intégrée pour l’île de Rhodes. Lesrésultats de cette phase ont été présentés lors d'une conférence organisée en décembre 1992.Des 14 activités envisagées par cet accord, seules 7 ont connu des progrès significatifs à la datecitée. Les premières deux phases, financées par le PAM (250 000 dollars), ont bénéficié d'unecontribution significative de la part du gouvernement grec. Un des résultats principaux de laconférence citée fut la proposition de retombées pour le projet, sous la forme d'une série d'actionsimportantes. Cette proposition a été soumise à la BEI pour financement et la troisième phase(1993-1996) a pu être financée par une subvention de la BEI (470 000 dollars). Dix actions ont étésélectionnées pour la suite. La participation active des autorités nationales et locales, et desinstitutions et experts internationaux, nationaux et locaux, a été un facteur important pour la miseen œuvre réussie du projet. Les résultats du projet ont été présentés lors d'une conférence tenueà Rhodes en mai 1996. A cette occasion, il a été conclu que les résultats de ce PAC ne seraientmaximisés que si l'on les utilisait comme plan directeur pour la définition d'un programmed'investissement dans l'île de Rhodes. A ce jour, ce programme n’est pas préparé.75. Evaluation de la performance. Dans l'ensemble, l'intervention peut être considérée commepartiellement réussie. Celle du PAC a mené à terme seulement sept des 14 activités prévues, aumoment de la conférence de 1992. L'intervention du METAP III a été entièrement réussie puisquetoutes les actions ont été terminées comme prévu. Le programme entier a eu un impact positifsignificatif sur l'organisation des services administratifs et techniques à tous les niveaux. Il aintroduit une approche holistique au développement et à la gestion de l'environnement. Il arenforcé de manière significative la capacité des services techniques à l'échelle locale pour utilisercertains outils liés à l'environnement et au développement, tels que le SIG, l'EIE, la surveillance dela pollution, le montage de projets... Par exemple, la formation au SIG a permis de créer ungroupe solide d'experts locaux (au sein du PAC), pendant que les ressources du METAPpermettaient d'équiper la Préfecture d'un laboratoire SIG. L'élaboration d'études détaillées au seindes deux programmes, qui a abouti à la création d'une riche base de données, facilitera lemontage de projets pour l'île dans son ensemble. Ce processus a contribué à améliorer la prise dedécisions par la mise en place d'un système d'information de la première génération. Il a introduit


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la perspective à long terme dans la prise de décision à l'échelle locale. Pour ce qui est desrésultats non mesurables, les informations disponibles montrent que le raisonnement de toutes lesautorités (et même des entrepreneurs) a été influencé par ces programmes. Ceux-ci ont accéléréle montage de projets-clé d'infrastructure. Les deux programmes ont un niveau élevé decohérence interne entre les objectifs et les résultats (bien que l'initiative du PAC n'ait pas atteinttous ses objectifs). Mais le contexte extérieur au projet n'a pas contribué autant qu'espéré àl'aboutissement des programmes. Le premier obstacle a été le cadre légal inadéquat, notammentla loi sur la planification (par exemple, la possibilité de construire sans permis de construction surdes parcelles inférieures à 4 000 m2). Ensuite, un mécanisme de coordination pleinement efficaceau niveau de la préfecture (certainement indispensable, vu le nombre et la diversité des actionsenvisagées par les deux programmes) ne s'est jamais concrétisé, ce qui a certainement contribuéà prolonger la durée escomptée des actions du PAC.76. Evaluation de l'intégration. Les différentes activités et les rapports produits au sein desdeux programmes n'ont pas été coordonnés de manière facilement lisible par l'administration. Acet égard, la coordination sectorielle peut être jugée faible. Toutefois, un meilleur résultat a étéobtenu dans l'étude de planification intégrée de l'île de Rhodes (lancée au sein du PAC et menéeà terme en tant que programme METAP), où les résultats de toutes les actions ont été utilisés, etoù l'assistance aux autorités locales a été fournie de manière plus concrète. La composanteenvironnementale a été pleinement respectée et introduite dès le début dans toutes les actionsdes deux programmes. L'intégration verticale entre les différents départements gouvernementauxa été partiellement réussie. La plupart des actions des deux programmes a été réalisée sur l'île.Seul un petit groupe d'experts du ministère de l'Environnement, de l'Aménagement du territoire etdes Travaux publics a contribué de manière significative au projet, notamment au sein du PAC.Ceci a certainement contribué à une meilleure collaboration entre les organismes locaux etnationaux dans leurs efforts pour résoudre les problèmes majeurs. Mais le projet n'est pasparvenu à un niveau élevé d'intégration entre les différentes administrations. Horizontalement, auxéchelles préfectorale et municipale, la collaboration a été relativement satisfaisante. Bien que lesprogrammes aient sensibilisé la société locale aux aspects à long terme du développement et auxsolutions alternatives, et malgré de très bons résultats techniques, les efforts visant à engager lasociété locale à poursuivre une stratégie à moyen terme de gestion intégrée du littoral, ont étéinsuffisants. Les programmes n'ont pas déployé d'efforts explicites pour communiquer lesrésultats et pour renforcer les capacités sociales à adopter une telle stratégie.77. Evaluation de la durabilité. Les programmes d'investissement proposés ont derelativement bonnes chances d'être financés à long terme, étant donné la potentialité d'unfinancement par l'UE des grands projets d'infrastructure appuyés par les deux programmes. Ceciassure également le soutien politique aux programmes. Mais le cadre légal et institutionnelexistant est insuffisant pour soutenir et suivre efficacement les actions du PAC et du METAP, etleurs chances de persister à long terme sont jugées moyennes.

v. Etude de cas n° 5: le littoral méditerranéen d'Israël

78. Informations générales. Cette étude de cas analyse l'élaboration du Plan Directeur dulittoral méditerranéen d'Israël. En 1970, le Comité national de la planification et de la constructiona reconnu que les côtes israéliennes devaient être traitées comme des ressources de valeurnationale et a donné l'ordre d'élaborer des plans nationaux pour tous ses littoraux marins etlacustres. Les institutions nationales responsables de l'élaboration et de la mise en œuvre de cesplans sont le ministère de l’Intérieur et le ministère de l'Environnement d'Israël. Le plan a étéentièrement élaboré par des experts nationaux.79. Caractéristiques naturelles. Le littoral méditerranéen d'Israël s'étend sur une longueur de188 km, de Rosh Hanikra sur la frontière libanaise à Zikim sur la frontière avec la bande de Gaza.Le littoral peut être réparti en quatre sections morphologiques selon les caractéristiques physiqueset les propriétés sédimentologiques, à savoir:


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• de Rosh Hanikra à Acco: une région isolée du point de vue de la sédimentologie, avecdes plates-formes rocheuses érodées et des plages étroites,

• la baie de Haifa: limitée par le promontoire d'Acco au nord et le massif montagneux deCarmel au sud,

• la plaine littorale de Carmel, entre Cesarea et Haifa: consistant de trois crêtesparallèles de grès calcaires, en partie sur la côte et en partie en mer, avec des plagesde sable relativement étroites,

• et le sud de Cesarea: ici les plages de sable sont parfois interrompues par desescarpements de grès calcaires allant jusqu'à 40 mètres de hauteur.

Les rivières s'écoulant des collines de l'arrière-pays vers le littoral méditerranéen sontprincipalement saisonnières aujourd'hui, ne coulant qu'en hiver. Bien que d'importanceéconomique limitée, elles ont une valeur naturelle et, là où elles ne sont pas polluées, ces rivièresconstituent des domaines appréciables d'élevage de poissons pour les pêches locales.80. Situation socio-économique et environnementale. Les activités humaines le long decette bande littorale remontent à la préhistoire et ont laissé de nombreux vestiges archéologiquesau large et sur le littoral. A cause du manque de baies naturelles, la construction artificielle s'esttoujours imposée sur ce rivage ouvert pour offrir des abris contre la mer Méditerranée agitée. Aumoins douze agglomérations côtières avec des ports sont bien connues depuis les tempshistoriques les plus anciens le long de ce corridor maritime utilisé de manière intensive. Environ70% de la population d'Israël habitent à moins de 15 kilomètres de la côte méditerranéenne.Depuis les 50 dernières années, la construction intensive le long du littoral est la formeprédominante d'occupation des sols dans cette région, surtout avec les deux centres urbainsmajeurs, Tel Aviv et Haifa. Cette étroite bande littorale est le centre de l'activité économique etcommerciale du pays. Le tourisme constitue le secteur économique majeur du littoral, nonseulement dans les stations touristiques urbaines mais aussi dans les zones rurales nouvellementdéveloppées, offrant un type différent d'hébergement, notamment les "villages de loisir" en milieurural. La bande littorale offre également la terre agricole la plus fertile d'Israël, surtout pour laproduction de citrons. Il y a de sérieux conflits entre l'expansion littorale des agglomérations et laprotection des terres fertiles agricoles. Les principales voies de communication passent tout prèsde la côte sur la plus grande partie de sa longueur, surtout de Tel Aviv vers le nord. La routenationale côtière et le chemin de fer suivent presque parallèlement les récifs de grès calcairespour éviter d'empiéter sur les terres agricoles. Vu la haute concentration de la population et del'activité économique dans la bande littorale, les politiques de développement en Israël ont essayéde freiner l'expansion littorale des agglomérations, en accordant la priorité à la construction et àl'expansion des agglomérations urbaines et rurales dans les zones moins développées du nord etdu sud du pays. Les empiétements des terres agricoles ont été réduits, sans pour autant êtreempêchés, et le développement linéaire sur le littoral a été limité. Une bonne partie de la bandelittorale est affectée à différents types d'espaces publics ouverts. Les zones de valeur naturelleexceptionnelle, principalement les embouchures de rivières et les rivages rocheux, ont étéinstaurées comme réserves naturelles. Les plages de haute valeur récréative dans les zonesnaturelles et les sites d'intérêt archéologique ont été instaurés comme parcs naturels. Desréserves marines sont déjà instaurées ou sont sur le point de l'être. Elles comportent des zonesrocheuses au large des côtes, riches en flore et faune marines, ainsi que des rochers au large etdes rivages sablonneux importants pour les tortues marines.81. Description de l'intervention. Le champ géographique de l'intervention est le littoralméditerranéen entier d'Israël. La première phase du Schéma directeur national de gestion dulittoral méditerranéen (nom officiel de ce plan) a été approuvée en 1983. Ses objectifs majeurssont d'empêcher un développement littoral non essentiel, de protéger de grandes portions de lacôte en tant que réserves naturelles, parcs nationaux et réserves côtières, et d'affecter des zoneslittorales aux activités de tourisme et de récréation. Le plan directeur a émis une disposition


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rigoureuse qui interdit la construction à moins 100 mètres de la ligne de côte. Des dérogations àcette disposition ne sont autorisées qu'avec l'approbation du Comité national. Pour orienter lapolitique nationale de façon globale et à long terme, conformément aux directives générales duplan directeur approuvé, le Comité national a commandé un document plus détaillé sur la gestiondes ressources du littoral méditerranéen à l'attention des activités récréatives et de tourisme. Leplan de gestion des ressources littorales, élaboré par le ministère de l'Environnement, a étérécemment soumis au Comité national pour approbation. Une équipe multidisciplinaired'aménageurs, de géologues et d'écologues a réalisé les études de base des ressources littoraleset préparé des directives sur certaines questions essentielles de gestion des ressources tellesque: approvisionnement en sable, ouvrages en pleine mer, érosion des falaises, questionsgéologiques particulières, roches au large du littoral, et processus naturels côtiers. L'équipe aégalement préparé des directives sur les habitats rares et uniques, les habitats des côtesrocheuses, les questions biotiques importantes et les zones à proximité des réserves naturelles.Le plan de gestion des ressources littorales repose sur le principe d'aptitude et de vulnérabilitédes ressources littorales. Le principe dominant adopté pour la gestion des ressources était ladétermination (et donc le contrôle) de l'intensité du développement. Le plan a été initié il y a 26ans, et sa première version adoptée il y a 13 ans. Depuis, le plan est mis en œuvre, régulièrementmis à jour et amendé. Il n'a pas été possible d'estimer le coût de son élaboration du fait de lalongue durée d'élaboration et de mise en œuvre. Mais il est évident qu'il a été entièrement financépar des fonds nationaux et que le coût a été important.82. Evaluation de la performance. La conception et la mise en œuvre du Plan directeurd'Israël peuvent être considérées comme réussies. Parallèlement à ce plan, un certain nombred'initiatives de planification et de gestion ont démarré, telles que le plan directeur du tourisme, leplan directeur de l'immigration... Il y a aussi quelques points faibles. Une vision stratégiqued'ensemble manque dans la planification du développement littoral et de la protection del'environnement. Dans une certaine mesure, ce manque a été compensé par d'autres plansstratégiques complémentaires (mentionnés ci-dessus). La zone de planification est relativementétroite, jusqu'à 2 km, cernée par des infrastructures, pouvant conduire à terme à undéveloppement intensif trop proche de la ligne de côte. Du point de vue du développement urbain,le retrait des 100 mètres n'est pas toujours respecté et il est parfois interprété avec laxisme. Il y aune philosophie de reconquête des terres et de création d'îles artificielles que le plan n'a pasréussi à supprimer, et qui à long terme pourrait nuire au développement durable de la régionméditerranéenne. L'élimination des ordures est insuffisante, surtout dans les zones contrôlées parles responsables de réserves naturelles. Un Plan directeur d'ensemble pour la réduction despollutions fait défaut. Des résultats mesurables et non mesurables sont visibles. Un exempled'excellente approche de la gestion adoptée par l'Association municipale du district de Haifa est lamodélisation de la pollution de la baie de Haifa par six polluants majeurs. Le plan traite, auxdifférents degrés, de tous les aspects écologiques et de toutes les questions liées à la pollution età la gestion des ressources, selon une approche préventive. L'efficacité de la gestion desressources en eau est particulièrement impressionnante, à la fois en termes de qualité et dequantité. De même, en dehors des principales conurbations, le plan a réussi à minimiser lesempiétements dans la bande littorale, à sauvegarder les paysages, à utiliser les ressources defaçon durable et à maintenir la pollution à un niveau acceptable. Tout ceci a été possible grâce àun haut niveau d'intégration, et a été effectué à un prix relativement faible. Concernant lescontextes interne et externe, le plan est une réussite. Ses objectifs ont été atteints de manièrerigoureuse, parfois même dépassés au cours du processus, car le contexte extérieur a apporté unsoutien considérable. La collaboration avec le département de la Planification du ministère del'Intérieur a été importante.83. Evaluation de l'intégration. Initialement conçu comme un plan d'occupation du sol, le Plandirecteur s'est ensuite transformé en un plan de gestion intégré des régions littorales. Les plans etrèglements existants, en cohérence avec le Plan directeur et concernant la gestion des régionslittorales et la prévention/contrôle de la pollution, sont de bonne qualité, bien qu'ils ne couvrent pas


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tous les aspects. Bien que les questions environnementales soient très présentes dans toutes lesréflexions de planification et que toutes les décisions aient été prises sur la base de l'évaluationdes impacts environnementaux, l'attention portée à la biodiversité et aux ressources halieutiquesest insuffisante. Les institutions gouvernementales, ainsi que les ONG, ont été bien impliquésdans les processus de planification et de décision, mais on ne peut pas en dire autant pour lesecteur privé.84. Evaluation de la durabilité. A côté des efforts faits par le gouvernement pour surveiller etmettre à jour la mise en œuvre du plan, aucun moyen financier n'est prévu pour le long terme.L'évaluation économique des propositions et des mesures est légère ou inexistante, et l'utilisationd'instruments économiques devra être renforcée de façon significative pour que le programmedevienne viable. Du point de vue institutionnel, des efforts ont été faits pour développer desindicateurs dans certains secteurs particuliers (agriculture, énergie, transport) qui pourront dansl'avenir conduire à des indicateurs de développement durable. Ajoutons que le Plan 2020 d'Israëlcomprend entre autres l’élément important de développement durable qui est à l’origine del’élaboration actuelle de la stratégie nationale de développement durable.

vi. Etude de cas n° 6: le littoral ligure (Italie)

85. Informations générales. Cette étude de cas analyse le Plan directeur de la région italiennede Ligurie, dans le nord de la mer de Ligurie. L'autorité responsable de l'élaboration du plan est ladirection régionale de l'Urbanisme. Les actions techniques ont été réalisées par l'Office del'aménagement du territoire de la région de Ligurie, avec des institutions et des experts régionauxspécialisés dans différents domaines.86. Caractéristiques naturelles. La côte ligure a une longueur d'environ 350 km, à partir de lafrontière avec la France. Le littoral est bordé de 63 agglomérations, représentant plus de 70% dela population régionale. Il englobe aussi la majorité des ressources et des activités économiquesrégionales, le tourisme et les transports étant les plus importants. Les caractéristiques physiqueset géographiques de la région ligure sont à l'origine de l'idée fausse que la région est une bandecôtière très étroite, confrontée à de nombreux problèmes dûs aux processus naturels, ainsi qu'à lagestion des ressources naturelles (surtout la gestion des terres et la prévention des risques et descatastrophes associés). Bien que la majorité des activités soient situées dans cette étroite bandecôtière, toute planification doit inclure dans ses analyses l'arrière pays où se trouvent des bassinsversants d'importance.87. Situation socio-économique et environnementale. L'urbanisation, surtout après laDeuxième Guerre mondiale et jusqu'aux années 1980, s'est dans une grande mesure concentréesur cette étroite bande côtière, créant des pressions supplémentaires dans une zone déjàaccablée par le manque de terrains propices à la construction. L'urbanisation a été suivie par lanécessité de fournir suffisamment de terrain aux industries, au tourisme (cette région est parmicelles où le tourisme est le plus développé en Italie et de façon exclusive) et surtout aux transports(le port, le chemin de fer, la route nationale), car Gênes, le plus important port italien, situé dans lapartie centrale de la Ligurie, a traditionnellement été le point d'entrée et de sortie des biens àdestination et à provenance des riches régions italiennes le long du Pô. Tous ces problèmes ontcréé des pressions sur les systèmes naturels de la région qui ont montré en retour la nécessité deplanifier et de gérer ces espaces de manière particulièrement attentive.88. Description de l'intervention. Ce plan constitue l'action finale d'une série d'interventions deplanification qui ont commencé avec l'adoption du projet préliminaire de plan littoral (officiellementappelé "Schéma d'orientation") par le Gouvernement régional. Ce document détaille tous lesaspects du territoire, du paysage et de l'économie de la région. Sur la base de ce document, lePlan paysager (PTCP) a été adopté en 1990 (le premier en Italie). Le Plan paysager a étél'instrument principal de la protection du paysage de la région. En 1995, un Plan coordonnéd'aménagement du territoire pour la partie centrale de la Ligurie a été approuvé, avec comme


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objectif principal la gestion des régions particulièrement peuplées et actives de Gênes et deSavona. Les objectifs majeurs de ce plan sont:

• préserver et protéger les ressources naturelles côtières et marines,• restaurer le paysage littoral, à la fois naturel et urbain,• augmenter la production des ressources marines.• Un certain nombre de sous-objectifs ont également été définis, tels que:• protéger les zones rurales et sauvages le long de la côte, qui ont gardé leur état

naturel ou leur valeur paysagère d'espace non urbanisé,• promouvoir la réhabilitation des zones côtières dégradées,• améliorer l'accès à la mer,• encourager un développement touristique qui soit compatible avec la capacité

d'accueil locale,• réglementer la construction d'équipements touristiques et d'autres ouvrages côtiers,• prévoir des mesures d'incitation à la construction de petites installations maritimes et

portuaires,• définir des normes concernant la construction d'ouvrages de défense de la côte,• et améliorer l'image esthétique des fronts de mer.

Ce plan peut être considéré comme un plan littoral d'occupation du sol très rigoureux, mettantl'accent sur les problèmes et les questions liés à l'étroite bande côtière (actuellement, la loi stipuleque la zone de réglementation s'étend sur 300 mètres à l'intérieur et jusqu'à la lignebathymétrique des 20 mètres). Le plan suit une procédure méthodologique très sévère qui enpremier lieu définit 16 zones littorales homogènes, le long de la côte entière. Des interventionssont proposées, allant de la préservation et la réhabilitation jusqu'à la reconstruction et laréutilisation des chemins de fer. Ensuite, le plan esquisse 40 territoires spécifiques, où desinterventions urbaines sont à mettre en œuvre par les municipalités. Le plan fournit aussi despropositions détaillées pour ces 40 points de focalisation, notamment des directives concernant lamise en œuvre des projets. Enfin, le plan fait des propositions sur les questions spécifiquesd'intérêt régional, telles que:

• les plages et la défense de la côte,• des prospectives de développement du secteur maritime,• des directives pour la réutilisation des lignes de chemins de fer,• l'accès à la côte et sa viabilisation.

Le coût d'élaboration du plan est estimé à 750 000 dollars.89. Evaluation de la performance. Le plan a réussi à atteindre ses objectifs, bien que ceux-cisoient restés limités principalement à la protection et la réhabilitation de l'environnement, aucontrôle du développement, et à la partie terrestre du littoral. Les objectifs étaient posés demanière générale, telle que la protection des milieux marin et côtier, la restauration du paysagelittoral, l'augmentation des équipements touristiques... La faiblesse du plan est son silenceconcernant la surveillance de la qualité des eaux côtières et l'impact des activités humaines surces eaux. Cependant, du point de vue méthodologique, le plan est très cohérent et utilise desapproches techniques novatrices. La détermination et l'analyse des unités littorales homogènessont particulièrement intéressantes. Ce plan est en grande partie similaire au SDAGE en France(voir l'étude de cas n° 3). Un de ses résultats non mesurables est le fait que les autoritésresponsables de la planification ont examiné ce plan comme une base commune de planificationpour toutes les composantes de la région. Cette méthodologie peut facilement se transférer dansun quelconque autre endroit de la région méditerranéenne. A part l'établissement d'une bonnebase de données, il est encore trop tôt pour juger des résultats mesurables du plan, tels que lesaméliorations dans le contrôle du développement de la région, ou bien dans l'état desécosystèmes les plus importants.


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90. Evaluation de l'intégration. Au cours de l'élaboration du plan, le travail des différentsservices administratifs de la planification régionale a été bien coordonné. Horizontalement, lesobjectifs globaux à l'échelle régionale avaient la priorité sur les objectifs particuliers à l'échellelocale. Bien que quelques informations soient disponibles, l'environnement marin est largementsous-documenté, la continuité environnementale entre les eaux douces et la mer n'est pas visible.Il y a aussi discontinuité au niveau gouvernemental: le gouvernement régional de Ligurie ne traiteque de la zone terrestre de la région, tandis que la partie marine, y compris les plages, reste sousl'autorité du gouvernement central (ministère de l'Environnement). Le plan a été élaboré parl'administration régionale (service de l'Urbanisme) mais son approche n'a pas prêté d'attention à laparticipation du public. Des concertations ont eu lieu entre les autorités provinciales etmunicipales, laissant le grand public à l'écart de ce plan.91. Evaluation de la durabilité. Du point de vue financier, la mise en œuvre du plan n'est pasencore garantie. Il y a toutefois une proposition d'allocation de fonds par l'administration régionalepour la mise en œuvre et des études complémentaires, à consacrer à certains thèmes spécifiquesdu plan, tels que la défense de la côte et la surveillance environnementale. Il existe un programmed'action pour l'élaboration d'autres plans tels que des plans directeurs à l'échelle de lamunicipalité, des plans d'intervention d'urgence, et la conception d'ouvrages maritimes etd'installations portuaires. Les problèmes de coordination entre les différentes structuresadministratives régionales et la fragmentation entre les organes administratifs aux niveauxétatique, régional et municipal pourraient réduire les perspectives de durabilité du plan sur le longterme. On espère que la situation s'améliorera, une fois le plan transformé en Plan directeur dulittoral.

vii. Etude de cas n° 7: la région d'Al-Hoceïma (Maroc)

92. Informations générales. L'étude de cas concerne le développement d'un parc naturel à Al-Hoceïma situé sur la façade orientale méditerranéenne du Maroc. L'instauration de ce parc faitpartie d'une politique nationale visant la création de plusieurs parcs nationaux le long du littoralmarocain. Le rôle du parc est de servir de protection naturelle contre l'urbanisation voisine et desource de revenus supplémentaires pour les fermiers et pêcheurs locaux. Une étude détaillée dela région a été réalisée, une Autorité de gestion du parc a été créé, et un Plan de gestion a étéélaboré grâce aux fonds du METAP. Trois ministères sont directement concernés par le projet:l'Agriculture, la Pêche et la Marine marchande, et l'Environnement. Le parc n'a pas encore reçu destatut légal. A ce stade, le ministère de l'Agriculture et du Développement rural (en tantqu'organisme fédérateur) est en train de rechercher des fonds internationaux pour mettre enœuvre le Plan de gestion. Les détails du plan seront précisés par le Comité de gestion.93. Caractéristiques naturelles, situation socio-économique et environnmentale. Lafaçade méditerranéenne du Maroc a une importance particulière pour le pays en termes detransport, de production agricole, d'activités récréatives et de tourisme. Durant les vingt dernièresannées, la région a vécu une urbanisation intensive, principalement générée par le tourisme. Lesconflits majeurs de cette région se situent entre l'agriculture et le tourisme, l'industrie et la pêche,la pêche et la gestion des ressources marines, le développement rural et la préservation de lanature. Dans cette région méditerranéenne, l'urbanisation intensive a résulté des opportunitésoffertes par le tourisme, la pêche et l'agriculture. Les pratiques traditionnelles de l'agriculture et dela pêche sont progressivement abandonnées en faveur d'activités plus profitables, et la terreoccupée par le tourisme et les constructions. Ceci induit des menaces considérables sur les zonesnaturelles et l'espace rural. Les plans d'urbanisme dans la ville avoisinante et les zonestouristiques d'Al-Hoceima prévoient un développement et une expansion supplémentaires dans unproche avenir. Il en résulte un risque de voir disparaître les quelques derniers espaces libres lelong de la côte au bénéfice d'usages concurrentiels. Le parc est coincé entre la zone urbaine d'Al-Hoceïma et la zone touristique à l'ouest. Il est prévu que les parties terrestre et marine du parc


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soient consacrées à la préservation de la nature et de l'espace vierge, ainsi qu'au rétablissementet au soutien d'activités rurales traditionnelles dans le but d'assurer des revenus supplémentaires.94. Description de l'intervention. L'intervention proposée est l'instauration d'un Parc national(terrestre et marin), dans une zone rurale qui sera gérée sur la base de la protection del'écosystème. Une partie de la zone est couverte par de la végétation naturelle (zone forestière),une autre partie est considérée comme importante pour la préservation de la biodiversité(écosystèmes terrestre et marin), la partie restante - peu peuplée - étant prévue pour êtreaménagée comme une réserve d'espaces libres où certaines activités traditionnelles serontencouragées. Les plans de détail seront spécifiés par le Comité de gestion. Des travaux mineursd'infrastructure sont également envisagés pour créer des sentiers et des itinéraires pour lesvisiteurs, ainsi qu'un centre pour l'administration du Parc. Une réglementation stricte et lasurveillance des activités humaines sont envisagés par le parc. Le pays dispose d'une expérienceen gestion de parcs, et les premiers pas ont déjà été faits dans le sens du recrutement d'undirecteur et de la préparation d'un Schéma de gestion.95. Evaluation de la performance. Ce Plan de gestion fait partie d'une stratégie nationale pluslarge visant la création d'un "réseau" d'espaces protégés. Ce plan est conçu comme une zone depréservation stricte à l'intérieur d'une région plus large de pressions et de conflits intenses dedéveloppement. Dans le cadre de ses objectifs limités, le plan a été préparé avec rigueur. C'est untravail documenté pour la préservation d'une région ayant une importance particulière aux niveauxnational et international en termes de patrimoine et de protection de la biodiversité. Il a étéfavorablement accepté par les administrations en charge de la protection de la nature parce qu'ils'appuie sur l'évaluation de l'environnement des points de vue biologie, écologie et patrimoineculturel. Les propositions sont bien élaborées et adaptées aux capacités institutionnellesexistantes et à l'expérience acquise en matière de gestion des espaces protégés. Il fournit unebase solide de données sur les actions futures de gestion. Pourtant, le projet a été différé, et unréexamen de certaines parties du plan serait en cours. Le plan présente une bonne cohérenceinterne entre ses objectifs et ses résultats. Cependant, comme les objectifs étaient limités à lapréservation, le plan s'est moins intéressé à l'analyse des pressions et des influences émanant ducontexte extérieur à la zone elle-même. Ceci peut être considéré comme un point faible du plan.96. Evaluation de l'intégration. Le plan montre une perception limitée de la gestion intégrée dufait qu'il repose essentiellement sur un éco-centrisme peu concerné par le développement. Enconséquence, la composante environnementale a prévalu dès les premiers stades d'élaborationdu plan. A côté de l'approche analytique de l'écosystème naturel, l'analyse des conflits dans larégion reste limitée, ainsi que celle des coûts et des bénéfices socio-économiques tirés del'instauration du parc. Les rôles possibles des différents acteurs, excepté le ministère del'Agriculture et le ministère de la Pêche et de la Marine marchande, ne sont pas bien définis. Il y aun manque évident de cadre d'intégration pour assurer la coordination des différentes politiques etinterventions sectorielles dans les régions littorales. La participation du public est inexistante, etseuls différents niveaux administratifs ont été impliqués.97. Evaluation de la durabilité. Il n'y a aucun mécanisme particulier ni aucune ressourcefinancière pour la mise en œuvre du projet, notamment dans ses aspects opérationnels et desuivi. Avant même la décision formelle de création du parc, un directeur a été désigné et formé àla gestion des parcs nationaux. La mise en œuvre de l'ensemble des actions envisagées parl'étude exigera un engagement considérable et la mobilisation des ressources et des institutionsconcernées.

viii. Etude de cas n° 8: l'Agence de protection et d'aménagement du littoral (Tunisie)

98. Informations générales. Cette étude de cas analyse le rôle et les activités de l'Agence deprotection et d'aménagement du littoral (APAL), une institution nationale créée en décembre 1995par le Président de la Tunisie dans le but de coordonner les actions publiques et privées dans les


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régions littorales. L'année 1996 a été une phase de préparation devant conduire au Plan d'actionquinquennal 1997-2001. La création de l'Agence a été soutenue par le METAP.99. Caractéristiques naturelles. Le littoral tunisien, d'une longueur de 1300 km, a un rôleprédominant dans l'économie nationale car elle concentre quelque 70% de la population, 50% del'agriculture, 88% de l'industrie (en termes d'emplois) et presque la totalité (96%) du tourisme.Plus particulièrement, le nord du pays a accueilli des activités humaines depuis l'antiquité. Lesagglomérations les plus importantes (Tunis, Sousse, Sfax, Gabès et Bizerte) sont situées sur lacôte. Les terres agricoles les plus fertiles et la majorité des ressources en eau sont concentréessur le littoral. L'intérieur du pays, et surtout le sud, souffre de pénurie d'eau et présente des signesde désertification provoquée par une sécheresse de plus en plus marquée, par l’avancée duSahara et par une mauvaise utilisation foncière des sols à productivité déjà marginale. La bandecôtière englobe aussi la majorité du capital touristique du pays (des sites culturels commeCarthage, mais aussi un capital naturel comme les plages).100. Situation socio-économique et environnementale. Le développement de la Tunisies'appuie en très grande partie sur l'exploitation des ressources naturelles (le pétrole), l'agricultureet le tourisme (le tourisme de masse attiré par la mer et le soleil). En conséquence, les ressourceslittorales (et en premier lieu l'eau, la terre et les fronts de mer) sont soumises à des pressionsintenses. Par ailleurs, il y a des conflits d'usage des ressources entre des activités en concurrence(tourisme/agriculture, industrie/tourisme). Les conflits développement/environnement les plusimportants restent l'urbanisation de la côte, l'érosion des plages, la pollution et l'élimination desdéchets solides et liquides. L'administration tunisienne est relativement bien développée(comparée à d'autres pays de la région) et dispose d'une série d'outils de politique générale (planset programmes, mais aussi statuts réglementaires) pour maîtriser le développement des activitéshumaines et protéger l'environnement.101. Description de l'intervention. Le champ géographique des activités de l'APAL est la côtetunisienne toute entière, de la frontière avec l'Algérie jusqu'à celle avec la Libye. Sa finalitépremière est d'une portée assez large: protéger le domaine public maritime (DPM) enréglementant son usage, surveiller l'environnement littoral, préserver et promouvoir le patrimoineculturel et naturel, assurer une gestion rationnelle des ressources littorales et développer/soutenirl'action collective et la participation à la gestion du littoral. Ses tâches opérationnelles sontcodifiées en vue de la surveillance de l'environnement littoral, de la réglementation dudéveloppement dans le DPM, de la réhabilitation des espaces dégradés (surtout des plages desable) et de la protection des espaces vulnérables. A cette fin, une agence a été créée sous latutelle du ministère de l'Environnement et de l'Aménagement du territoire, en tant qu'institutionpublique d'intérêt particulier. L'APAL est encore dans un stade initial de développement,capitalisant un soutien politique à haut niveau et la bonne volonté d'autres organismes mis enplace par le gouvernement (ANPE, Direction générale des forêts...), dans le but de collaborer aveceux. N'ayant pas encore atteint sa phase opérationnelle (jusqu'à la fin de juillet 1997, l'Agence estdans la phase de mobilisation, pendant laquelle son mandat et son rôle précis doivent êtredéfinis), il est encore prématuré pour observer les difficultés majeures de son fonctionnement.Toutefois, le champ de ses activités suggère la nécessité d'élargir la mobilisation des ressourceshumaines et financières qui, pour le moment, ne s'appuient que sur les fonds de l'Etat.102. Evaluation de la performance. A ce stade précoce de réalisation, cette intervention peutêtre jugée comme réussie. L'APAL a été créée avec un cadre légal solide et un soutien politiquefort au plus haut niveau. Elle a un grand pouvoir légal sur tout le domaine public maritime.L'étendue de ses activités est définie avec précision, en termes de gestion de l'érosion desplages, de résolution des conflits d'usage de l'espace littoral, et de développement d'une base dedonnées sur le littoral. L'APAL a également bénéficié d'un appui international, notammentl'expérience française du Conservatoire du littoral et le programme canadien "EnvironmentNational Geomatic Programme". La phase de mobilisation pour la mise en place de l'APAL nepermet encore pas d'évaluer les impacts mesurables. Les mécanismes concrets d'intervention


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sont encore absents, et son mode de fonctionnement repose toujours sur la bonne volonté àcoopérer. Tout ceci suggère une très forte volonté extérieure pour la rendre performante. L’APALdispose actuellement d’un siège à Tunis et d’antennes régionales dans les principalesagglomérations côtières.103. Evaluation de l'intégration. Le personnel de l'APAL est multi-disciplinaire et très motivé. Leprincipe de l'intégration sectorielle est prédominant dans leurs réflexions. Cependant, la phasepréparatoire à l'établissement de l'APAL a été conduite sans concertation avec des acteurs endehors du gouvernement (par exemple, l'industrie touristique, les ONG, les autorités locales, legrand public...), et aucun fonds n'est prévu pour un tel retour d'information systématique. A la findu processus de décision, le rôle spécifique de l'APAL n'est toujours pas nettement défini, surtoutpar rapport à l'ANPE (ceci devrait se clarifier à la fin de la période de mobilisation). Le rôle d'"observatoire du littoral" (instauré en liaison avec l'initiative du PAM/Plan Bleu concernantl'observation des tendances et des processus de développement durable en Méditerranée) n'esttoujours pas clair concernant les banques de données existantes et les institutions concernées parla collecte de données, et il n'y a pas de lien direct avec les activités de l'APAL.104. Evaluation de la durabilité. Le champ d'activités de l'APAL est très large et il exige unemobilisation substantielle de ressources financières, humaines et d'organisation. Bien qu'il existede très bonnes idées pour les ressources financières de l'APAL, il n'y a pas encore de garantie oud'engagement financier de la part d'intervenants plus importants. Le principe d'autofinacementassurera une viabilité à long terme si l'APAL réussit à créer des mécanismes efficaces de collectede fonds. Le rôle de l'APAL dans la protection du littoral sera favorisé par le fait qu'une grandepartie du littoral national est encore peu développée et à l'état naturel. L'existence d'un organeadministratif reconnu (la Direction générale des Forêts) ayant une longue tradition dans la gestiondes dunes et des forêts littorales soulagera quelque peu le rôle opérationnel de l'APAL. Il sembleque le soutien politique à l'APAL soit très fort.

ix. Etude de cas n° 9: la baie d'Izmir (Turquie)

105. Informations générales. Cette étude de cas analyse le Programme d'aménagement côtier(PAC) du PAM pour la baie d'Izmir, et plus particulièrement, l'étude de planification intégrée de larégion d'Izmir qui a été élaborée au sein de ce programme. Le PAC a été réalisé par des expertsde l'Unité de coordination du PAM à Athènes et de ses Centres d'activités régionales, et par uneéquipe d'experts internationaux, en collaboration avec les institutions nationales et locales. Lesinstitutions turques compétentes sont le ministère de l'Environnement et la Municipalitémétropolitaine d'Izmir (MMI).106. Caractéristiques naturelles. La baie d'Izmir, une des plus larges sur la côte égéenne de laTurquie, s'étend sur une longueur de 24 km d'est en ouest, avec une largeur moyenne de 5 km.On considère habituellement que la baie est composée de trois sections en termes de topographieet d'hydrologie: la baie intérieure, la baie centrale et la baie extérieure. La profondeur de l'eauvarie de 10 m dans la baie intérieure à 60 m dans la baie extérieure. La baie intérieure et la baiecentrale n'ont pas les caractéristiques suffisantes pour permettre l'échange des eaux et leurautopurification. Sur les rives sud de la baie, le relief se compose de collines aux pentes raides etd'une étroite plaine alluviale le long de la côte. Par opposition à la côte sud, la côte nord a desdeltas bas et plats. Le long de la partie est de la côte septentrionale, il y a cependant une zone decollines assez hautes. Pareillement à la côte sud, la côte nord présente également une étroiteplaine alluviale. A l'extrémité est de la baie, il y a une vallée alluviale connue sous le nom de plainede Bornova, d'une largeur de 5 km, et des pentes montant progressivement jusqu'à des altitudesde 80 à 90 mètres à son extrême est. Cette zone est utilisée pour l'agriculture et l'industrie.107. Situation socio-économique. Comme dans la majorité des zones urbaines turques, lapression démographique à Izmir (3ème ville du pays) est énorme. D'après certaines estimations,la ppulation actuelle de presque 2 millions va doubler dans les 30 années à venir. Izmir, avec


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quelques villes "satellites" au voisinage, est une zone industrielle majeure. A côté d'établissementsindustriels importants, un grand nombre de petites et moyennes entreprises se sont développéesdans la ville et ses alentours. Le contrôle environnemental de ces établissements ne semble pastrès efficace. Leurs déchets sont rejetés dans de nombreux ruisseaux qui se jettent dans la baieintérieure d'Izmir, s'ajoutant ainsi à son niveau déjà élevé de pollution. L'industrialisation continuede la zone a répondu aux besoins toujours grandissants de nouveaux emplois. Certainesindustries se trouvent sur des zones de captage des eaux ayant une importance vitale pourl'alimentation en eau de la ville.108. Situation environnementale. La situation environnementale actuelle d'Izmir, et toutparticulièrement celle de la baie, laisse penser que les systèmes naturels ne sont plus capablesde s'accomoder des pressions provenant des activités humaines. Le développement récent aengendré une série de conflits d'intérêt en matière d'usage des ressources qui se sont traduits parla dégradation de ces systèmes naturels, réduisant d'autant leur capacité à produire des biens etservices traditionnels de qualité (pêche, tourisme, agriculture...). La situation actuelle peut serésumer comme suit:

• Le développement urbain, reflétant la poussée démographique rapide, se poursuitautour de la baie et consomme la plus rare des ressources - le sol. Les eaux uséesurbaines constituent une source majeure de pollution de la baie.

• Le rejet des déchets industriels dans la baie a gravement détérioré la qualité de l'eauet a réduit les possibilités offertes aux activités de loisir, de tourisme et de pêche.

• Dans la partie orientale de la baie, les installations portuaires, notamment les bateauxen navigation, constituent une menace pour l'écosystème de la baie à cause desaccidents pouvant survenir.

• La perte de terres agricoles au bénéfice d'usages résidentiels d'une part, etl'accroissement de la demande de produits agricoles d'autre part, ont réduit lesespaces naturels préservés, diminué le niveau de protection contre les inondations etaugmenté l'érosion des sols.

• La décision de construire une station d'épuration des eaux usées dans le delta deGediz a répondu au besoin urgent d'assainissement approprié. Toutefois, la solutionproposée de rejeter l'effluent épuré dans le vieux lit de la rivière affecteraprobablement le milieu marin des baies centrale et intérieure.

• L'évacuation des eaux usées domestiques et industrielles, les ruissellements urbainset agricoles, les sédiments et les eaux contaminées venant des rivières et desruisseaux ont un impact cumulatif défavorable sur la qualité des eaux et lescaractéristiques naturelles de la baie intérieure, ce qui a provoqué une eutrophisation.

Le système de gestion des ressources est réparti entre quatre niveaux d'administration et dedécision, à savoir: le gouvernement central, le Gouvernorat d'Izmir, le niveau métropolitain et leniveau de district. Les mécanismes décisionnels existants nécessitent une meilleure coordinationentre ces niveaux. Il n'existe pas d'autorité responsable unique de la gestion environnementale dela région tout entière.109. Description de l'intervention. Le champ géographique de l'intervention est celui de laMunicipalité métropolitaine d'Izmir. Cependant, pour certaines questions, une zone plus large aparfois été prise en considération. Les actions du PAM se sont réparties en deux phasesprincipales:

• de 1987 à 1989, constituant la phase pilote du projet (la plupart des actions ont étéexécutées par le PAP),

• de 1990 à 1993, où les actions ont été exécutées dans le cadre du PAC de "la baied'Izmir", selon un accord signé entre le Gouvernement turc et le PAM.


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Certaines actions, achevées au cours de la première phase, ont tout d'abord aidé à résoudre desproblèmes urgents au niveau de la région, à approfondir les connaissances sur la dégradation dessystèmes naturels, et à faire une analyse critique des solutions proposées par un projetd'assainissement bénéficiant du soutien financier de la Banque mondiale. Ensuite, ces actions ontfourni la base d'une réflexion qui a conduit au PAC. Ainsi, le PAM, le gouvernement turc et lesautorités d'Izmir étaient prêts à profiter de la possibilité de poursuivre les actions de la phase 1dans le cadre du PAC. Le PAM et des experts turcs ont conjointement préparé un programmed'action, qui a été retenu dans l'Accord relatif au Programme d'aménagement côtier de la baied'Izmir. Onze actions ont été envisagées. Le programme envisageait également l'engagement dela Banque mondiale dans le projet (à travers le METAP) et son appui financier à certaines desactions prévues. Le fait que la Banque n'ait pas concrétisé son engagement (suite au transfert del'appui du gouvernement turc vers d'autres projets) a perturbé la réalisation du programme,puisque seulement 50% des actions ont été réalisées. Le résultat principal du programme a étél”'Etude de la gestion intégrée de la région d'Izmir", qui a proposé les mesures suivantes:

• des mesures urgentes d'atténuation des problèmes aigus relatifs à une utilisation nondurable des ressources,

• des mesures à entreprendre dans la période intermédiaire de 5 ans à la fin de laquelleun système institutionnel de GIRL pourrait être mis en place dans le but d'élaborer lePlan directeur de gestion intégrée du littoral d'Izmir,

• et un cadre méthodologique pour l'élaboration du plan directeur.Les résultats de la phase du PAC ont été présentés à une conférence qui s'est tenue à Izmir enseptembre 1993, après la clôture officielle du PAC. Le PAM a investi environ 200 000 dollars dansce PAC et les autorités turques y ont apporté une contribution significative en nature. Après laclôture du PAC, les autorités locales et nationales ont poursuivi les activités dans la Municipalitémétropolitaine d’Izmir. Suivant les informations récentes, les investissements dans le projetd’assainissement se poursuivent ; au lieu du système lagunaire, on a choisi le système detraitement biologique ; une étude d’impact a été élaborée ; des études préliminaires à la recherchemarine dans la baie d’Izmir ont été effectuées par la Municipalité métropolitaine d’Izmir ; et unrapport final présentant les données collectées dans la période 1994-1996 a été publié et diffusé.Par ailleurs, le Projet de surveillance continue de la pollution atmosphérique se poursuit. Certainesde ces activités ont été suggérées dans les documents élaborés au sein du PAC.110. Evaluation de la performance. L'intervention peut être considérée comme partiellementréussie, vu que seule la moitié des actions prévues ont été réalisées. Il est difficile de détecter lesrésultats plus directs ou mesurables à ce stade précoce de la mise en œuvre. Toutefois, depuis lapublication des résultats du PAC de "la baie d'Izmir" (1993), des évolutions positives dans lagestion et le développement de la Municipalité métropolitaine d'Izmir (MMI) peuvent êtreobservées. Ceci peut en partie être attribué à un changement dans la conduite de la MMI(nouveau maire, nouveau chef de l'urbanisme, nouveau chef de l'environnement), et en partie,directement ou indirectement, aux résultats du PAC. Une équipe de consultants est en train depréparer un nouveau plan directeur en s'inspirant des suggestions du PAC. A ce stade, lesdirectives pour l'élaboration du plan directeur sont encore imprécises et insuffisantes. Un systèmed'information qui engloberait toutes les données concernant la MMI est en préparation. Desinnovations ont été introduites, surtout dans l'implantation des industries, qui ont déjà conduit ouconduiront dans l'avenir, à des améliorations importants en matière d'environnement. Desdécisions majeures ont été prises pour la collecte, le traitement et l'évacuation des effluentsurbains, qui amélioreront la qualité de l'eau dans la baie d'Izmir (ces actions font partie intégrantedu Projet de traitement des eaux usées financé par la Banque mondiale). Une nouvelle loi sur lagestion de la baie d'Izmir a été proposée. Des décisions concernant la construction d'un métro etd'une route périphérique amélioreraient aussi la qualité de l'air et réduiraient le bruit et lacongestion dans la région d'Izmir.


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111. Evaluation de l'intégration. Le plan directeur est encore un plan d'occupation du sol et n'apas été transformé en un plan de gestion, comme suggéré par le PAC. Les aspects économiquesfont encore l'objet d'une attention insuffisante: besoins économiques du développement futur,adaptation du développement économique à venir pour mieux exploiter l'espace, et applicationdes instruments économiques dans la mise en œuvre des politiques. Une améliorationsignificative peut être constatée dans l'application des règlements en matière d'environnement,ainsi que dans la mise en vigueur des plans existants d'occupation du sol. Un programme globalde surveillance de la pollution de la baie a démarré en 1996. Le gouvernement, en collaborationavec la MMI, règlemente la qualité du charbon dans la production de l'énergie. Un pland'amélioration de la qualité de l'air, utilisant un SIG pour la surveillance et le contrôle de qualité esten cours d'élaboration. Ce plan inclura l'inventaire existant des émissions qui est continuellementmis à jour. Les relations entre les autorités nationales et municipales, ainsi que celles entrel'industrie et le gouvernement en général, se sont améliorées. Les structures actuellesd'application sont encore faibles, surtout en ce qui concerne la construction illégale de logements.La participation du grand public dans la mise en œuvre des actions du PAC a été faible.112. Evaluation de la durabilité. Il semble qu'aucun calendrier n'ait été fixé pour l'achèvementdu plan directeur (qui est considéré comme l'action principale du PAC), et le processus est plutôtlent. Bien que la baie soit la principale ressource économique et environnementale, elle neconstitue toujours pas la préoccupation majeure de la planification. Malgré l'appui croissant dontbénéficie la gestion de l'environnement et de l'urbanisme à la Municipalité d'Izmir, l'avenir financierde ces actions reste ambigu. La présente administration municipale reste engagée dans la miseen œuvre des propositions du PAC (elle a demandé au PAM de poursuivre ses actions), mais uneéventuelle nouvelle équipe municipale pourrait avoir des priorités tout autres. C'est pourquoi quela durabilité institutionnelle et politique à long terme de cette intervention est jugée moyenne, enmettant les choses au mieux.

D. Synthèse des résultats majeurs au niveau des projets

113. Tous les projets identifiés par le groupe d'experts ont été minutieusement analysés etévalués à plusieurs niveaux. Les résultats sont donnés dans le tableau 5. L'évaluation des cass'est faite principalement selon trois dimensions, considérées comme cruciales pour la gestionintégrée des régions littorales dans la région: la performance, l'intégration et la durabilité. Unesynthèse des résultats essentiels au regard de ces trois dimensions est exposée ci-après.114. Performance. Plus de la moitié des interventions ont été jugées réussies. Il est évidentqu'elles ont atteint la majorité des objectifs annoncés. Dans les interventions considérées commepartiellement réussies, toutes les actions prévues n'étaient pas faciles à exécuter (comme c'est lecas dans plusieurs PAC). Une des faiblesses d'une telle évaluation est qu'un projet qui commenceavec des objectifs limités et un nombre restreint d'actions, a plus de chances d'être considérécomme réussi. Par exemple, les initiatives qui n’ont concerné que des plans individualisés degestion du littoral ont été menées à terme avec succès (Albanie - METAP, Grèce, Cres-Losinj,France, Israël, Ligurie). La mise en oeuvre réussie du programme préparé par le METAP pour l’îlede Rhodes en Grèce (plus de 10 actions menées à terme) est une exception dans ce groupe. Parcontre, le taux de réalisation des actions au sein des PAC en Albanie, Grèce et Turquie, est de 50à 70 %. En plus des ressources financières insuffisantes et du retrait de certains partenaires(Albanie et baie d’Izmir), il est évident que le nombre et l’ampleur des actions (PAC Albanie etPAC Rhodes) devaient être planifiés de manière plus réaliste, et que la gestion de ces initiatives(PAC Rhodes) doit être améliorée. Un autre élément de la performance des interventions se situedans les effets positifs produits par le projet lui-même. Les influences internes aux projets sur lesrésultats ont été plus grandes que les influences externes. De façon pratique, ceci signifie que lacohérence entre les objectifs et les résultats, ou la portée des projets vis-à-vis des problèmes, oubien la cohérence entre les ressources utilisées et les résultats obtenus, ont prévalu sur, parexemple, le soutien extérieur accordé aux projets dans les contextes de leur mise en œuvre. Cela


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est particulièrement évident dans le cas de Plan directeur israélien, de PAC Albanie, de PACRhodes et de programmes METAP où, du moins dans la phase de programme, aucun importantproblème écologique n’a été laissé de côté, et où l’ensemble de la région littorale a été traité demanière relativement globale. Par ailleurs, le fait même que les projets ont réussi à exister danscertaines zones a été suffisant pour produire des résultats, concrètement en matière derenforcement des capacités institutionnelles (Albanie, Izmir, Rhodes) ou de prise de conscience àl’égard de l’environnement dans la majorité des zones étudiées, et en particulier en Israël et àCres-Losinj. Ceci peut être considéré comme un des meilleurs résultats des initiatives de GIRLdans la région. En général, le soutien extérieur ou le “contexte“ extérieur des projets a été plutôtfaible. Une des raisons possibles en est l’engagement insuffisant des structures sociales“alternatives” (ONG, associations de citoyens...) qui n’ont pas réussi à stimuler les structuresadministratives à prendre une part plus active dans la mise en oeuvre de l’initiative. Dans cecontexte, le Plan directeur du littoral israélien et le projet APAL en Tunisie méritent d’êtrementionnés. Ce dernier est sans aucun doute le résultat d’un engagement plus actif des autoritéstunisiennes visant à améliorer la gestion de l’environnement dans le pays entier. A l'opposé de cesrésultats non mesurables, les interventions n'ont pas pu être évaluées par des résultatsmesurables (tels que l'amélioration de la situation environnementale, des changements dans lespratiques d'exploitation des ressources, ou le nombre de kilomètres de routes construites...) et il aété conclu que cette évaluation était prématurée, vu que la plupart des projets ont été récemmentachevés, ce qui n'a laissé que peu de temps pour apprécier leur réussite à cet égard.115. Intégration. Cette question serait le dénominateur commun le plus visible de la réussite dela GIRL dans la région. C'est un objectif très difficile à atteindre, car les questions d'ordreméthodologique n'ont pas encore toutes trouvé de réponse et les outils et techniques appropriésn'ont pas encore été développés. Un niveau élevé d’intégration n’a été atteint qu’à Cres-Losinj, enFrance, en Israël et en Tunisie, où il s’agissait d’interventions couvrant un seul secteur (laconservation du littoral, la prévention de la pollution des eaux, l’occupation des sols, ou la créationd’un cadre institutionnel). Toutes les autres interventions n'ont remporté qu'un succès mitigé dansl'intégration sectorielle. Ce sont des projets qui ont très souvent un grand nombre d'activités sansaucun rapport entre elles ou avec un rapport lointain. Le succès a été partiel concernantl'incorporation précoce de la composante environnementale dans le processus de gestion. Bienque la situation s'améliore et que plusieurs actions aient été jugées par les impactsenvironnementaux qu'elles ont eus très tôt dans le processus de décision, cet aspect a été évaluécomme hautement atteint dans seulement la moitié des interventions (Cres-Losinj, France, Grèce,Maroc, Tunisie). La question de la gouvernance et de la participation est le point faible de tous lesprojets. Ceci peut être considéré comme insatisfaisant, surtout au regard de la participation dugrand public. Très souvent, les projets ont annoncé la participation comme un de leurs objectifsmais, dans la pratique, cette participation s'est limitée aux organismes représentatifs, et parfoismême pas. Le niveau de gouvernance, par exemple, a été jugé moyen dans presque toutes lesinterventions, indiquant que la participation des structures administratives a été relativementinsuffisante lorsqu’il s’agissait de coordonner les différents acteurs et détenteurs d’enjeux. Leniveau de participation du grand public a été favorablement jugé à Cres-Losinj, en France et enItalie (seulement à l’échelle locale), tandis qu’en Albanie (dans tous les deux projets) il n’y apresque pas eu de participation significative.116. Durabilité. C'est le point crucial si l'on veut apprécier les possibilités offertes par laréalisation du projet. Du point de vue financier, les perspectives ne sont pas brillantes dans lamajorité des cas. Dans quelques cas seulement, il a été possible d'identifier un engagement desautorités ou d'autres décideurs à soutenir financièrement la mise en œuvre des propositionsvenant du projet (en France et en Grèce il a été jugé favorable, tandis que les perspectives definancement sont les plus faibles pour les PAC en Albanie, au Maroc et en Turquie). Dans trop decas, un soutien financier extérieur est attendu pour la poursuite des travaux du projet (les projetsMETAP en Albanie et en Grèce). Ce manque de durabilité financière ou l’incapacité de mobiliserles ressources intérieures, pourrait être très préoccupant. Toutefois, les projets lancés dans les


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pays plus développés sont mieux garantis financièrement. Une autre forme de sécurité financièreest la perspective d'un projet d'investissement, juste après l'achèvement de la phase dedocumentation (une fois de plus, la situation est plus typique dans les pays développés de larégion, tels que la Grèce). En conséquence, au mieux, la durabilité financière peut être estiméecomme moyenne dans la plupart des cas. L'appui institutionnel et politique est meilleur, indiquantune amélioration dans l'appropriation des projets. Approximativement la moitié des projets ont étéévalués comme hautement durables (en Croatie, France, Israël, Tunisie), tandis que dans lesautres pays on peut s’attendre à un soutien institutionnel et politique mitigé. Ceci peut constituerun signe encourageant. Si la participation de tous les intervenants concernés par les projetspouvait augmenter (estimé généralement comme faible en termes d'intégration), cela pourraitfavorablement influencer les perspectives de financement des retombées proposées (en attirantdes investisseurs potentiels), améliorer l'environnement et l'utilisation des ressources (enrehaussant la sensibilité à l'environnement et l'éducation), ainsi qu'améliorer les autres résultatsmesurables des projets de GIRL dans la région.

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E. Synthèse des résultats majeurs au niveau des programmes

117. Sont présentés ci-après les résultats de l'évaluation au niveau des programmes source.Trois sources importantes de programme ont été identifiées dans la région: les PAC du Pland'action pour la Méditerranée; les projets du METAP de la Banque mondiale, de l'Unioneuropéenne, de la Banque européenne d'investissement et du PNUD; et les autres sourcesnationales et internationales. Les sources dont il s'agit ici concernent les financements desinterventions. Chacune de ces sources est particulière, tant des points de vue de la disponibilitédes fonds, des objectifs de projet, de l'utilisation des résultats de projet, que des possibilités etperspectives concernant les retombées. En conséquence, leur présentation séparée peut êtreconsidérée comme légitime et d'un certain intérêt pour l'orientation future des décisions au regarddes efforts de GIRL dans la région.

i. Les Programmes d'aménagement côtier du PAM

118. Performance. Depuis 1988, le PAM a lancé 7 PAC. A ce jour, quatre ont été achevés(Croatie, Syrie, Turquie et Grèce), et trois sont en cours (Egypte, Tunisie et Albanie). Dans cetteévaluation, tous ces PAC ont été identifiés comme initiatives de GIRL, des questionnaires remplisont été reçus pour quatre d'entre eux (Albanie, Turquie, Grèce et Syrie), et trois PAC ont étéretenus comme études de cas (Albanie, Grèce et Turquie). Les PAC du PAM ont un grand impactdans la région, et leurs bénéfices compenseront leurs coûts par plusieurs aspects (le coût moyendes projets retenus est d'environ 240 000 dollars). Aucune étude coût-bénéfice n'est nécessairepour le justifier. Ces bénéfices sont surtout visibles dans les pays à revenus faibles, tels quel'Albanie. Ces projets, ainsi que l'initiative entière, sont plus réussis par leur rôle de catalyseur etau regard des objectifs cités au paragraphe 29 de ce rapport (ces objectifs ont été appliqués àtous les PAC). Par contre, les études de cas n'ont été estimées qu'à moitié réussies dans l'attentede leurs objectifs, puisqu'en moyenne 50% des activités ont été réalisées. La situation est la plussatisfaisante en Syrie où le nombre d’actions était limité, tandis qu’en Albanie le nombre d’actionsachevées est plutôt faible. Des études de faisabilité n'ont pas été prévues, et les moyensfinanciers (PAM, gouvernement du pays hôte, ou autres), très souvent, n'ont pas été assurésavant le démarrage du programme. Bien que les programmes aient parfois manqué d'appuiextérieur comme prévu dans leur montage, il est étonnant de constater que les impactsd'ensemble des programmes eux-mêmes soient bons, notamment sur les institutions ayantparticipé à leur mise en œuvre. De l'opinion générale, la compétence des experts locaux impliquéss'est accrue de façon significative, et ceci est un résultat des activités de formation(particulièrement en Grèce, en Espagne et en Albanie). L'influence sur les décideurs estégalement importante. Toutefois, des résultats mesurables sont plus difficiles à percevoir, enraison du peu de temps écoulé depuis le démarrage des projets.119. Intégration. L'intégration sectorielle n'a pas atteint un niveau élevé, à cause de la manièredont les PAC se sont réalisés. En général, on constate peu de coordination entre les différentescomposantes du PAM impliquées dans les PAC, sauf, en partie, dans les cas où des plansintégrés sont à l'étude (en Albanie, Syrie et Turquie). L'intégration de l'environnement existe dansl'approche globale des questions de développement des régions concernées, comme dans le casde scénarios (PAC de Rhodes) ou de programmes de GIRL (PAC d’Albanie). La maîtrise et laparticipation de tous les intervenants dans les régions des PAC sont estimées comme moyennes(Grèce) à faibles (Albanie et Turquie). Des efforts insuffisants ont été déployés pour impliquer tousles acteurs, surtout les ONG ou le grand public. Il faut toutefois rappeler que les contextes légauxou administratifs des pays souvent n'ont pas encore permis une participation plus grande dupublic. Ces contextes ne sont pas toujours favorables à la prise en compte du public dans lagestion de l'environnement. Par ailleurs, les sources financières n'ont pas été suffisantes pourpermettre une mise en œuvre sérieuse de cet aspect.


48

120. Durabilité. La durabilité des PAC n'est pas satisfaisante à long terme. Bien que promises,les ressources financières prévues pour les retombées proposées ne sont pas garanties. Lesactions n'ont été poursuivies que lorsque l'investissement était assuré (Rhodes et la baie deKastela, avec la BEI et les projets BERD/BM de traitement des eaux). L'appui institutionnel etpolitique existe mais tant que l'appui financier ne s'est pas concrétisé, et c'est le cas dans laplupart des projets, l'évaluation d'ensemble de la durabilité ne peut pas dépasser le niveau moyen.Ceci constitue un des plus grands problèmes de l'initiative de PAC. Même si de bons résultatssont obtenus dans la préparation des propositions, celles-ci restent en suspens par manque dedurabilité financière.

ii. Le METAP

121. Performance. Cette évaluation a identifié 17 projets METAP lancés depuis 1988, pourlesquels 7 questionnaires remplis ont été reçus (Albanie, Croatie, Grèce, Israël, Maroc, Tunisie etTurquie) et 5 études de cas ont été sélectionnées et évaluées de manière approfondie. Encomparaison des PAC, la majorité de ces projets étaient d'une portée limitée, orientés vers leprojet lui-même et centrés sur les zones de "point chauds" (il est à souligner qu'il existe aussi ungrand nombre de projets METAP orientés vers des politiques régionales, mais ceux-ci n'ont pasété retenus dans cette évaluation). Le coût moyen des projets examinés est de 360 000 dedollars. Ces coûts ne sont pas élevés, mais les bénéfices les ont bien dépassé . Un projet METAPmoyen a disposé de 50% d'argent de plus qu'une intervention moyenne de PAC, pour un nombreplus petit d'actions. Ceci a permis une meilleure préparation des actions envisagées et l'attente detous les objectifs, ainsi que la mise en œuvre des actions. La plupart des projets évalués ont étéestimés comme réussis. Les projets étaient assez cohérents, ce qui a contribué à leur réussitemême dans les cas où l'aide extérieure prévue n'est pas arrivée. Contrairement aux PAC, unegrande partie des actions ont été réalisées par les consultants internationaux, et les retombées enmatière de compétences locales ont probablement été moins importantes que dans le cas desPAC. Cependant, les interventions METAP constituent des exemples de projets dont lesrecommandations ont été suivies (pour plus de détails, voir le tableau 1 et le paragraphe 42).Dans plusieurs cas, les activités préliminaires ont conduit à un projet d'investissement visant ànettoyer l'environnement ou à améliorer son état général.122. Intégration. L'intégration sectorielle au sein de ces projets a été satisfaisante, mais lenombre de secteurs concernés était relativement limité, inférieur à celui dans le cadre des PAC.En plus de l’intégration sectorielle, les préoccupations environnementales ont été incorporées trèstôt dans le processus de gestion du littoral, aussi bien dans les PAC que dans les projets METAP.Toutefois, comme dans les PAC, la participation du public a fait défaut. Les autorités locales etnationales ont été présentes tout au long du processus de préparation des projets. Des méthodesplus directes de participation civique n’ont pas été employées, probablements pour des raisonspratiques, car l’échelle territoriale de la plupart des projets était assez grande. Grâce auxdirectives issues de la Banque mondiale, dans plusieurs cas, les ONG ont été mieux impliquées etreprésentées qu'elles ne l'ont été dans le cas des PAC. Ce point devrait être amélioré dansl'avenir.123. Durabilité. En général, ces projets sont plus durables que les PAC. Dans les paysdéveloppés, les activités devraient sans aucun doute se poursuivre, avec de bonnes perspectivesde retombées sous forme de projets d'investissement (par exemple, en Grèce). Par contre, pourcertains projets dans les pays en développement, tels que l’Albanie, le suivi du projet semblait êtreassuré, mais les évenements politiques subséquents ont témporairement ralenti cedéveloppement positif. Dans certains autres pays (par exemple, au Maroc), le financement estmoins certain, car les projets d'investissement n'ont pas encore été identifiés de manière précise.Le soutien politique accordé aux projets est très fort, mais les capacités institutionnellesnécessaires pour les épauler font souvent défaut. Cette situation ne peut toujours s'expliquer parla faiblesse des projets mais semble plutôt liée au contexte général des pays.


49

iii. Les autres initiatives

124. Performance. Huit projets de GIRL ont été identifiés dans la région, pour lesquels 5questionnaires ont été reçus et 3 études de cas retenues et évaluées. Le coût moyen del'intervention (seulement les études de cas) s'est élevé à plus de 900 000 dollars, ce qui dépassede loin les autres interventions. La plupart d'entre eux étaient des projets d'envergure nationalebénéficiant de l'appui total des autorités et des institutions nationales. Leur taux de réussite a étéjugé très élevé. Certains ont présenté des approches méthodologiques novatrices pouvant êtrerépliquées dans la région. Ces interventions ont été de conception plutôt limitée, et leurs activitésétaient moins nombreuses que dans les PAC, et même dans les projets METAP. Elles étaientcentrées sur la réduction des problèmes de pollution (France, Italie), la surveillanceenvironnementale (France), ou bien des questions spécifiques au développement du littoral(Israël). Toutefois, dans certaines interventions, une attention adéquate portée à la partie marinedu littoral a manqué (Italie), réduisant ainsi l'intégration entre les deux composantes élémentairesdu littoral. Certains projets ont parfaitement réussi dans leur rôle de pilotage du développementlittoral, comme en Israël où le plan est activement mis en œuvre depuis plus de dix ans.125. Intégration. L'intégration sectorielle a été jugée très élevée, mais dans une certainemesure, ceci est dû au nombre limité de secteurs concernés. Dans aucune des trois études decas, la composante socio-économique (population, questions de développement économique,projections en matière de tourisme) n'a été très importante. Les interventions ont réussi dansl'intégration du développement littoral avec la protection de l'environnement, surtout dans la partieterrestre (Italie, Israël). Le niveau de gouvernance est relativement élevé. Comme la plupart deces initiatives ont été conduites à l'échelle nationale, dans des pays disposant de contextes légauxet administratifs relativement développés, cette exigence n'était pas indispensable. Le niveaud’intégration intragouvernementale a été élevé (particulièrement en France où l’intégrationverticale entre les différents départements et provinces a été très réussie). La plupart de cesinitiatives ont impliqué les institutions nationales et locales, quelquefois même les ONG, mais ellesont plutôt échoué vis-à-vis du grand public.126. Durabilité. Dans la plupart des cas analysés, comme ils sont d'ampleur nationale, unrelativement haut niveau de durabilité financière a été constaté. Ceci s'explique aussi par le faitque ces interventions se sont situées dans des pays développés. Il est à remarquer que, dans lespays en développement de la région, il y a très peu de financement d'interventions de GIRL endehors des ressources locales ou nationales. La majorité de ces pays s'attendent à ce que lesprojets soient soutenus par des sources internationales, notamment le PAM et le METAP. Legrand nombre de demandes concernant de telles interventions peut être interprêté comme unsigne encourageant. Dans trois zones étudiées, les interventions nationales ont étéaccompagnées de dispositions institutionnelles adéquates, ainsi que d'un soutien politiqueapproprié (par exemple, le plan élaboré en Israël a été retenu malgré plusieurs changements dansl’administration).


50

IV CONCLUSIONS ET RECOMMANDATIONS

A. Conclusions

127. L'ensemble des projets identifiés et des études de cas évaluées montre une grande diversitédans les programmes de gestion intégrée des régions littorales en Méditerranée, notamment auniveau local. Surtout, la gestion du littoral dans la région est prise en compte à un bien meilleurniveau, en comparaison avec la situation qui régnait il y a 5 à 10 ans. L'assistance internationaleet la coopération se sont accrues de façon significative (par exemple, avec la mise en place duMETAP et de divers autres programmes assistés par l'Union européenne). Simultanément, l'aidebilatérale s'est également accrue de façon appréciable. Bien que beaucoup de ces actions n'aientpas explicitement porté sur les questions de gestion du littoral, elles ont appuyé un certain nombrede composantes de gestion littorale. A travers les actions du PAC et du METAP, plusieurs pays endéveloppement ont été concernés par la gestion intégrée du littoral, de façon systématique.128. A partir de toutes ces expériences, on peut faire les constats généraux suivants:

• La majorité des cas étudiés et évalués sont encore au stade de la pré-mise en œuvre.• Le champ géographique d'intervention varie, mais le critère définissant les limites est

celui des frontières adminitratives, à quelques exceptions près (l'île de Rhodes et leSDAGE français, où les limites administratives coïncident avec les limitesgéographiques).

• Les questions liées à la population n'ont pas toujours été abordées de façonappropriée.

• Les activités humaines ont été examinées de manière adéquate dans la plupart descas, bien que le tourisme ait été regardé avant tout (Albanie, Grèce, Croatie, Israël).Ceci reflète la prédominance du tourisme en Méditerranée. Les activités rurales ontégalement été abordées de façon satisfaisante (Albanie, Israël).

• Des conflits liés à l'urbanisation et à l'occupation du sol sont présentés dans la plupartdes cas, mais sont mal appréhendés dans les politiques de gestion intégrée (sauf enIsraël et en Italie).

• Les impacts des activités humaines sur les écosystèmes naturels ont été examinés defaçon satisfaisante quant à l’identification des conflits, mais une analyse économiquedes impacts environnementaux manque généralement.

• La dimension prospective des activités humaines et de leurs impacts surl'environnement n'est pas toujours bien abordée, à l'exception des cas d'études deplanification intégrée (Albanie, Grèce, Turquie).

• Peu d'effet rétro-actif sur des plans nationaux de développement a été constaté.• A part dans des actions de PAC, peu d'application d'outils de gestion intégrée des

régions littorales a été observée (EIE, SIG, évaluation de la capacité d'accueil - ECA,évaluation rapide des milieux littoraux, arbitrage des conflits, analyse coûts-bénéfices,instruments économiques...). Et même dans les PAC, l'accent n'est mis sur de telsoutils que dans le sens de la gestion des données et des analyses d’aptitude (SIG).

129. On peut repérer les approches suivantes dans différents cas étudiés dans cette évaluation:• l' "Aménagement du territoire", comme cela est exprimé dans le mandat de l'APAL

tunisien, dans le Plan directeur d'Israël, et dans le PTC italien de la région ligure,• la "Gestion des aires protégées" ou "gestion des habitats naturels", dans le cadre du

Parc national d'Al-Hoceima (Maroc) et de l'archipel de Cres-Losinj (Croatie),


51

• l' "Identification des problèmes" et la "Planification des ressources", une doubleapproche suivie dans les cas de l'île de Rhodes (Grèce), de la baie d'Izmir (Turquie),du littoral albanais et du SDAGE français,

• quant à la quatrième approche (que l'on pourrait provisoirement qualifier de "gestiondes activités en relation avec la capacité de charge des ressources"), elle a été suiviedans une certaine mesure lors de l'évaluation de la capacité d'accueil touristique d'unepartie de l'île de Rhodes.

130. Dans les pays hautement centralisés du point de vue administratif (Israël, Turquie, Albanie,Croatie, France), la gestion du littoral figure en bonne place dans les plans nationaux dedéveloppement et d'aménagement du territoire ou dans les stratégies nationales del'environnement. Dans les autres pays, la nécessité d'intégrer la planification du littoral dans lesplans nationaux de développement ou d'environnement connaît une attention grandissante.131. La tendance est définitivement engagée, à utiliser progressivement les résultats de la GIRLdans l'élaboration des politiques générales et des décisions de gestion (au moins au niveau local).Pour appuyer cette tendance, les bailleurs de fonds internationaux devraient aider à ce que lesGIRL prennent mieux en compte les décideurs et les gestionnaires dans leurs produits résultants(études, propositions de politique générale...). La coopération devrait être accrue entre la classepolitique et gestionnaire d'une part, et les institutions et experts en gestion du littoral d'autre part.132. Dans certains cas, les initiatives de GIRL ont posé les fondements pour des interventionsqui ont ou vont améliorer la qualité de l'environnement (île de Rhodes, baie de Haïfa, baie deKastela). Dans d'autres cas (Albanie, Crej-Losinj, Al-Hoceima, Izmir), les plans et lesétudes/propositions ont été utilisés par les décideurs comme sources d'orientations ou d'optionspour une meilleure gestion.133. Dans plusieurs pays méditerranéens, particulièrement les pays membres de l’UE, un certainnombre d'outils utiles à la gestion du littoral ont été institutionnalisés (EIE, surveillance de lapollution, systèmes d'information...), et des instruments économiques et réglementaires ont étédéveloppés à la fois aux niveaux national et international. Bien que l'évaluation environnementalesoit désormais acceptée par les pays en développement comme un outil standard pourl’évaluation des impacts d'une action de développement proposée sur l’environnement, elle n’estpas appliquée de manière systématique dans ces pays. Beaucoup plus souvent, lorsqu’appliquée,l’évaluation environnementale est utilisée au niveau du projet, pour suggérer des modificationsdans le projet afin de le rendre plus acceptable par l’environnement. De nombreux typesd'instruments économiques sont utilisés dans la gestion du littoral, en particulier par les pays dunord de la région. Les instruments les plus souvent utilisés dans ces pays sont: les taxes etredevances à payer par les utilisateurs, surtout dans le domaine de l'eau, des eaux usées et desdéchets; les taxes touristiques, les subventions de l'Etat pour promouvoir le développement; et lesincitations économiques pour encourager le respect des réglementations. Par contre, il n’est paspossible d’affirmer que ces instruments sont utilisés dans les pays du sud et de l’est, où la gestiondu littoral est caractérisée par des systèmes d'obligation et de contrôle. Les problèmes rencontréssont alors de deux ordres: premièrement, beaucoup de ces réglementations sont inadéquatespour maîtriser des zones littorales densément exploitées; et deuxièmement, les réglementationsne sont pas bien respectées. Comme les enjeux financiers sur le littoral sont énormes, lesincitations à détourner la réglementation, parfois avec l'accord tacite des autorités locales, sonttrès fortes.134. Les facteurs majeurs contribuant à la réussite des initiatives de GIRL dans la région peuvents'analyser au niveau du système, ou du programme, du plan ou du projet individualisé. Lesfacteurs liés au système sont ceux qui résultent du contexte environnant dans lequel l'initiative estconduite, et qui ne sont pas forcément une conséquence de l'initiative elle-même. Les facteurs liésau projet sont ceux qui résultent directement de l'initiative.135. Parmi les facteurs liés au système, on peut mentionner les facteurs suivants:


52

• l'assistance internationale (prêts, financement des études, subventions...),• la tradition (longue tradition de planification dans l'occupation du sol et l'utilisation de la

mer),• l'efficacité des services publics,• des facteurs politiques (changement dans l'administration, création d'un cadre de

politique générale, dirigeants politiques forts, appui gouvernemental à la GIRL,conscience de la nécessité d'une GIRL),

• un cadre de politique générale (intégration de l'aménagement du territoire, de laprévention des pollutions et de la gestion des ressources naturelles; réseaux informelsd'experts, associations informelles de villes; intégration de la politiqueenvironnementale dans le cadre de politique générale; haut niveau d'intégration entreles autorités nationales et locales/métropolitaines; mise en place d'un organeenvironnemental fort; renforcement de la coopération entre les autorités nationales etlocales; mise en place d'une Agence de gestion du littoral),

• l'appui des institutions et du pouvoir (engagement pour la protection et la réhabilitationde l'environnement, engagement à les mettre en application, planification à l'échellenationale),

• un haut degré de maîtrise foncière par l'Etat,• la sensibilisation du public (débat public permanent sur les questions

environnementales, plans d'occupation des sols mis à la disposition du public pourexamen, implication des acteurs locaux et des communautés universitaires etprofessionnelles dans le processus de décision).

136. Parmi les facteurs liés au projet, on peut mentionner les facteurs suivants:• l’approche appropriée de la conduite de l'initiative (dans la plupart des cas analysés,

les limites de l’intervention ont été définies soit au niveau de l’écosystème soit auniveau fonctionnel ou administratif / de planification; dans la majorité des cas,l’implication de tous les acteurs a été concrétisée; l’utilisation des outils de planificationet des instruments de mise en œuvre a fait l’objet d’apprentissage auprès des expertslocaux…),

• des ressources humaines et financières ont été mises à la disposition des équipeschargées des projets (dans certains cas, des instruments économiques ont été utiliséspour prolonger l'appui financier; dans la plupart des cas, le personnel local adéquatayant les qualifications requises a été recruté; au sein des projets qui ont bénéficiéd’un financement international, une assistance internationale additionnelle a étéfournie),

• des dispositions gouvernementales ont été envisagées dans la conception du projet(dans la plupart des cas, des dispositions institutionnelles adéquates ont été prévues;dans certains cas, les communautés locales ont été suffisamment impliquées pours’approprier de manière adéquate du projet; certains projets se sont avérés trèstransparents dans le processus de prise de décisions).

137. Malgré tous les efforts et les résultats positifs atteints, il reste un certain nombre dedomaines où des améliorations importantes pourraient être obtenues:

• L'intégration horizontale à haut niveau manque (la communication au niveau nationalentre les différentes agences et institutions responsables est loin d'être satisfaisante).

• L'intégration verticale manque (la communication entre les niveaux national et local estégalement loin d'être satisfaisante).


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• L'implication efficace du secteur privé et la participation du public en général sontl'exception plutôt que la règle.

• La mise en œuvre d'outils de GIRL (EIE, SIG, certaines formes sophistiquéesd’instruments économiques…) n'est toujours pas satisfaisante (bien qu'ils aient été misen place dans la plupart des projets, soutenus par l'aide internationale, les systèmesd'information ne sont pas suffisamment développés pour couvrir de larges territoires).

• Il n'y a pas encore de signe de réplication ou de transfert d'expériences réussies versd'autres sites.

• Les programmes existants de surveillance de la pollution ne sont pas encore utiliséscomme outils de gestion. L'amélioration dans la qualité de l'eau et de l'environnementreste difficile à évaluer (à quantifier).

• La mise en conformité avec les réglementations existantes n'est pas encore effective,tandis qu'un système de contrôle de la conformité (inspections par exemple) manquedans un certain nombre de pays, ou bien est inefficace et inapproprié.

• Dans un certain nombre de cas, les bénéficiaires finaux des actions n'ont pas étéclairement identifiés et donc n'ont pas été impliqués dans la conception desprogrammes.

• Dans le cas de programmes globaux de GIRL, la coordination entre les différentescomposantes n'a pas été adéquate.

• La capacité de l'administration à préparer les retombées en termes de propositionsd'investissement à soumettre aux financements internationaux ou à d'autres bailleursde fonds, n'a pas été satisfaisante.

B. Enseignements tirés

138. Plusieurs enseignements peuvent être tirés de cette évaluation, à savoir:Performance• Un mécanisme d’évaluation doit être incorporé dès le démarrage, et un programme de

surveillance doit être lié à l’évaluation, tout au long de la mise en oeuvre du projet.• La réalisation des objectifs du projet dans la phase de planification ne garantit pas

automatiquement la mise en oeuvre de ses recommandations ou du plan qui enrésulte.

• La réalisation des objectifs du projet ne garantit pas qu’il aura des effets au-delà de lazone concernée, à moins que ses résultats soient largement diffusés et reproduits.

Intégration• Les préoccupations environnementales doivent être intégrées dans la conception et la

mise en œuvre d'une initiative, dès le tout début des activités.• Un programme peut au début être centré sur un seul problème et tenir principalement

compte des facteurs influant sur ce problème, mais il devra être plus exhaustif dansles phases ultérieures s’il veut s'attaquer à tous les rapports complexes et offrir dessolutions intégrées.

• Les institutions nationales, qui commanderont et qui lanceront le projet, doivent êtreidentifiées à un stade très précoce de l'avancement.

• Les interventions de politique générale doivent être étroitement connectées auxobjectifs de l'initiative de GIRL.


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• Sans amoindrir la qualité des compétences techniques existantes, il est souhaitable des'assurer que les solutions proposées aux problèmes techniques concernant lesmilieux littoraux sont adaptées aux coutumes locales.

Durabilité• Un fort engagement politique de tous les niveau du pouvoir à préparer et à mettre en

oeuvre une initiative est le plus important facteur déterminant la durabilité de cetteinitiative.

• L'identification des détenteurs d'enjeux et des bénéficiaires finaux, et leur implicationdepuis le stade de la conception jusqu'à la fin, est de la plus haute importance.

• La durabilité à long terme du projet doit être assurée. Pour cela, une attention plusgrande doit être accordée à l'appropriation aisée des résultats du projet par lesinstitutions et autres cibles visées par ces résultats.

C. Recommandations

139. Ces dernières années, plusieurs événements encourageants se sont produits dans la régionméditerranéenne, qui ont fait de la GIRL un instrument de base pour la réalisation dudéveloppement durable dans les régions littorales. Dans ce sens, les Parties contractantes à laConvention de Barcelone ont adopté à Tunis, en 1994, l'Agenda MED21 et mis en place, deux ansplus tard, la Commission méditerranéenne du développement durable (en 1996). Cettecommission est progressivement devenue une véritable locomotive dans la mise en œuvre duconcept de développement durable dans la région. Pour cette raison, certaines des conclusions etdes recommandations de ce document sont destinées à illustrer les tâches accomplies par laCMDD.140. En 1997, le METAP est entré dans sa troisième phase, avec un programme de travail pourla période 1997-2000. Après des travaux préparatoires et une implication active des paysméditerranéens dans le processus de décision, un Document de lancement a été élaboré, quiplace la gestion intégrée des ressources en eau et des ressources du littoral parmi ses priorités, etqui devrait être exécuté selon les activités suivantes:

• renforcement des capacités de gestion et développement de nouveaux outils degestion,

• élaboration de plans et de stratégies (planification de bassins versants, stratégie degestion du littoral),

• mesures d'incitation (instruments de politique économique pour promouvoir un usagedurable des ressources en eau et des autres ressources du littoral),

• utilisation des ressources existantes (amélioration des infrastructures, pratiques debonne gestion),

• investissements.141. Parmi les initiatives nationales et internationales, celles du programme PHARE et del'Association euro-méditerranénne de l'Union européenne méritent d'être mentionnées. Leprogramme PHARE couvre les pays en transition d'Europe centrale et orientale, et enMéditerranée, les pays de la péninsule balkanique. La gestion du littoral y constitue unecomposante importante. L'initiative euro-méditerranéenne a été lancée à Barcelone en 1995, avecun accent particulier sur la protection et le maintien de la qualité de l’environnement comme unedes conditions préalables aux accords commerciaux. La gestion intégrée du littoral est considéréecomme un outil important de réalisation de ces objectifs.


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142. Basées sur les expériences évaluées, les recommandations ci-après visent à aider les paysméditerranéens à atteindre les objectifs de telles initiatives. Les recommandations sontprésentées en trois groupes, à savoir: (i) des recommandations de politique générale à l'attentiondes pays de la région; (ii) des recommandations à l'attention spécifique du METAP III; et (iii) desrecommandations à l'attention spécifique du PAM.

i. Recommandations de politique générale

143. Les pays devraient prendre en considération les recommandations de politique généralesuivantes:

• Développer des stratégies nationales de GRL et intégrer leur mise en application dansles stratégies et les plans nationaux de développement.

• Intégrer la gestion des ressources en eau et la gestion du littoral. Les impacts en avaldes ouvrages de régulation fluviale et des utilisations diverses des ressources en eaudevraient être pris en compte lors de l'élaboration de plans de gestion ou de stratégiesd'investissement. Les effets transfrontaliers du développement dans un bassin versantou sur un littoral devraient également être regardés et, lors de resources en eaupartagées, les pays riverains doivent être encouragés à coopérer dans la planificationdes aménagements amont et aval.

• Explorer les possibilités d’une utilisation appropriée d’instruments économiques liés aufinancement de projets. Ceci pourrait comprendre des études sur le prix de l'eau, basésur les forces du marché, sur des redevances applicables aux usagers, sur des taxesenvironnementales, sur des amendes, et sur la réduction des subventions.

• Mettre en place ou renforcer la législation et la réglementation sur les questionsd'occupation des sols, d’accès aux ressources littorales et marines (telles que lespêcheries, les zones humides, les cours d’eau douce, les forêts…), de biodiversité, dequalité de l'air et de l'eau, et de gestion des déchets en zone littorale.

• Investir dans la création des capacités et le renforcement des institutions, en profitantde l’expertise disponible à l’échelle nationale et régionale en matière de gestion dulittoral.

• Mettre en place des mécanismes institutionaux appropriés pour réaliser l’intégrationverticale et horizontale dans la gestion des régions littorales.

• Les pays devraient faire des efforts pour harmoniser leurs diverses politiques degestion des zones littorales, et pour harmoniser l’administration locale et nationale lorsde la mise en œuvre de ces politiques.

ii. Recommandations à l'attention du METAP

144. Les recommandations suivantes sont adressées spécifiquement au METAP:• Soutenir la mise en oeuvre des plans nationaux, régionaux (infra-nationaux) et locaux

de gestion des régions littorales, par le biais de la préparation des projetsd’investissement et du renforcement des capacités institutionnelles pour la mise enoeuvre de ces plans.

• Créer des capacités pour l’évaluation environnementale et l’utilisation des outils deplanification économique permettant d’internaliser les coûts environnementaux lors dela détermination de la portion des coûts et des bénéfices des activités dedéveloppement proposées d’etre implantées en zone littorale.


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• Continuer à soutenir l’adoption et l’utilisation d’outils et de techniques, et l’élaborationd’indicateurs (y compris ceux de développement durable) pour le suivi de politiques,programmes, plans et projets spécifiques.

• La collecte, le traitement et l'évacuation des eaux usées urbaines et industrielles sontle problème majeur des régions littorales méditerranéennes, ce qui exige desinvestissements considérables. Une priorité de tout premier ordre doit être accordéaux investissements dans la préparation de projets. Partout où cela est possible, leseaux usées urbaines et industrielles devraient être traitées séparément pour faciliterles opérations.

• Les institutions financières devraient réfléchir sur la mise en place d'une législationefficace (par exemple, l’autorisation des dispositions institutionnelles appropriées)comme condition à des investissements importants dans les programmes de gestiondes régions littorale; des relations institutionnalisées devraient comprendre descomités interministériels, des organes intergouvernementaux...

• Les pays devraient être aidés dans leur capacité institutionnelle à identifier et à monterles projets. Le bureau régional de préparation de projets du METAP et l’unité“Capacité 21” de création des capacités du PNUD devraient être utilisés dans toute lamesure du possible.

• Les activités du METAP devraient être concertées avec celles du PAM et des autresprogrammes internationaux dans la région, et ceci afin d’accroître la durabilité desefforts, de les élargir et d’augmenter l’impact cumulatif des interventions.

• Le METAP devrait être encouragé à entreprendre une étude détaillee sur l’utilisationdes instruments économiques dans la région méditerranéenne, qui permettra demieux connaître où ces instruments sont utilisés, s’ils fonctionnent ou pas, quelles sontles contraintes à leur adoption… L’utilisation des instruments économiques devraitfaire partie intégrante de la phase de conception de projets dans tous les pays qui ontdes potentiels de les adopter (au début comme projet pilote).

iii. Recommandations à l'attention du PAM

145. Les recommandations suivantes sont adressées spécifiquement au PAM:• Les programmes à l'échelle locale (PAC) devraient mieux se focaliser sur le

développement durable et les bénéficiaires finaux potentiels devraient être mieuximpliqués dès les premiers stades du processus de GIRL, processus qui devraitdésormais constituer une approche standardisée de développement durable et degestion du littoral. Dans la mise en application de la GIRL, une attention particulièredevrait être accordée à la coordination entre les différents secteurs et niveauxadministratifs.

• La conception et la conduite de PAC devraient être encouragées et renforcées. Lesprojets devraient être précédés d'études de faisabilité consistantes. Lors de lapréparation de nouveaux PAC, un accent particulier devrait être porté sur lacoopération intersectorielle, la coordination entre les niveaux national et local, et surl'accroissement des compétences. Une attention particulière devrait être accordée àune planification réaliste des PAC et à la proposition d’un nombre viable d’actions àmettre en oeuvre.

• Les pays qui ont déjà préparé des PAC devraient être encouragés à utiliser lesconnaissances accumulées en la matière et à répliquer l'approche dans d'autres siteset localités de leur territoire. A cette occasion, les ressources nationales doivent êtremobilisées au maximum. De même, l'échange d'expérience et de savoir-faire entre les


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PAC devrait être encouragé et assisté. Il faudrait également examiner la possibilité depublier un bulletin sur les PAC et de créer une adresse www.

• Les Parties contractantes devraient encourager l'implication et la participation dusecteur privé et du public en général dans la préparation et la mise en œuvre desPAC.

• Les activités des PAC devraient être concertées avec celles du METAP et des autresprogrammes internationaux dans la région, afin d’accroître la durabilité des efforts, deles élargir et d’augmenter les effets cumulatifs des interventions.


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Annexe: Questionnaire concernant les études de cas

I INFORMATIONS DE BASE SUR LE PROGRAMME/PLAN/PROJET

1. Quel est le nom du programme/plan/projet?2. Quel est le nom de l'institution responsable de l'élaboration et de la mise en œuvre du

programme/plan/projet?3. A quel niveau se situe l'origine du programme/plan/projet? (Au niveau national/Au

niveau local)4. Quels sont les objectifs essentiels du programme/plan/projet? Pourriez-vous les

expliciter?5. Quelles sont les limites administratives de planification du programme/plan/ projet?

Pourriez-vous les détailler?6. Quels furent les critères lors de la définition du programme/plan/projet? Pourriez-vous

les expliciter?7. Quelles phases essentielles ont été suivies par le programme/plan/projet? Pourriez-

vous les détailler?

II EVALUATION GÉNÉRALE DU PROGRAMME/PLAN/PROJET

1. Etablissez la liste des conflits majeurs rencontrés dans la région littorale, concernantl'exploitation des ressources et l'occupation du sol (par exemple, tourisme/agriculture,industrie/pêche) et citez les principaux acteurs impliqués.

2. Le programme/plan/projet a-t-il réussi au regard de ses objectifs? (Oui / Moyennement/ Non) Pourriez-vous justifier la réponse en détail?

3. Quelles ont été les contraintes majeures rencontrées?4. Un mécanisme d'évaluation a-t-il été proposé dans le programme/plan/projet? Si oui,

pourriez-vous le décrire?5. Les principales activités économiques et les questions sociales ont-elles été prises en

compte dans le programme/plan/projet d'une manière pertinente? (Oui / Partiellement /Non / Sans objet).

6. Evaluez la manière selon laquelle le programme/plan/projet a pris en compte lesquestions environnementales. (De façon pertinente / De façon partielle / De façonpratiquement inexistante). Pourriez-vous justifier la réponse en détail?

7. Existe-t-il un mécanisme financier qui permette de prolonger et de développer lesactivités au delà du programme/plan/projet (par exemple des taxesenvironnementales, des redevances payées par les usagers, des attributionsbudgétaires...)? Pourriez-vous décrire ce mécanisme en détail?

8. Le programme/plan/projet a-t-il accru les compétences des institutions impliquées,pour résoudre les problèmes abordés par le programme/plan/projet (par exemple, àtravers de la formation)? (De façon considérable / De façon partielle / De façoninadéquate). Pourriez-vous justifier la réponse en détail?

9. Le programme/plan/projet a-t-il produit des résultats tangibles dans la région? (Dansles infrastructures / Dans l'amélioration de la gestion du littoral / Pas de résultatsvraiment tangibles). Pourriez-vous détailler?


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10. Les résultats du programme/plan/projet ont-ils été mis à contribution dans l'élaborationde la politique générale et dans les décisions de gestion? (Oui / Partiellement / Pas dutout)

11. Quelles sont les perspectives de retombées du programme/plan/projet en termesd'actions concrètes? Pourriez-vous détailler?

12. La planification de politique générale générée par le programme/plan/projet et sa miseen œuvre ont-ils fait l'objet d'un suivi? Les résultats de ce suivi ont-ils été diffusés? (Defaçon quantitative / De façon qualitative).

13. Des indicateurs ont-ils été utilisés, ou sont-ils prévus, pour mesurer les progrès allantdans le sens: (Du développement durable / Des performances environnementales / Dela performance des activités du METAP?)

III EVALUATION SPÉCIFIQUE DE CERTAINES QUESTIONS

a. Les questions institutionnelles1. Le cadre administratif

1.1. Un cadre de politique générale pour la gestion du littoral existe-t-il dans votre pays, etce cadre fait-il partie d'un plan de développement durable? Pourriez-vous détailler?

1.2. De votre point de vue, ce cadre est-il: (Pertinent / Réalisable / Peu pratique)?1.3. Votre programme/plan/projet a-t-il été monté comme une partie intégrante de ce cadre

de politique générale pour la gestion du littoral? Si oui, par quel mécanisme (ad hoc ouformalisé) votre programme/plan/projet a-t-il été intégré dans le cadre d'ensemble?Pourriez-vous expliciter la réponse en détail?

1.4. Quel cadre administratif a été utilisé pour la planification et la mise en œuvre de votreprogramme/plan/projet (commission interministérielle, commission du littoral...)? Etcomment s'est faite la coordination de votre programme/plan/ projet avec les autoritésnationales, régionales, locales? Pourriez-vous décrire en détail?

1.5. Le programme/plan/projet a-t-il réussi à intégrer les différents niveaux d'autorité? (Oui/ Partiellement / Pas du tout).

1.6. La procédure d'étude d'impact sur l'environnement (EIE) est-elle obligatoire dans votrepays? (Oui / Non).

1.7. Une EIE a-t-elle été conduite dans votre programme/plan/projet? (Oui / Non).1.8. Dans le cas d'une réponse positive, cette EIE fut-elle utile? (Oui / Non). Pourriez-vous

justifier la réponse en détail?2. Le cadre réglementaire

2.1. Votre pays dispose-t-il d'une loi appropriée concernant le littoral, ainsi que de loisconcernant les eaux littorales? Si oui, sont-elles appliquées (de manière efficace / Demanière partiellement efficace / ou ne sont-elles pas du tout appliquées)? Pourriez-vous détailler?

2.2. Les différentes réglementations qui affectent le littoral ont-elles été harmonisées? (Oui/ Non). Pourriez-vous expliciter?

3. Le cadre économique et financier3.1. Comment est-il envisagé de financer les mesures et recommandations

environnementales proposées dans le programme/plan/projet? (Ressources publiquesnationales / Ressources publiques locales / Ressources privées / Ressourcesinternationales). Pourriez-vous expliciter?


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3.2. Les autorités nationales ou locales lèvent-elles des fonds pour financer les dépensesdu programme/plan/projet liées à l'environnement, à partir des sources suivantes?(Taxes locales / Redevances de service public (assainissement...) / Redevances pourl'exploitation des ressources naturelles / Autres).

3.3. Les fonds cités sont-ils appropriés pour atteindre les objectifs fixés dans leprogramme/plan/projet? (Parfaitement / Partiellement / Inappropriés). Pourriez-vousjustifier la réponse?

b. Les questions environnementales1. Etablissez la liste des questions environnementales essentielles qui sont pertinentes

dans la région du programme/plan/projet.2. Le programme/plan/projet s'est-il préoccupé convenablement de la pollution marine et

des effets associés, ainsi que de l'état des écosystèmes littoraux? (Oui / Non / Sansobjet)

3. Le programme/plan/projet s'est-il préoccupé convenablement des questionssuivantes? (Les déchets solides et dangereux / Les sources telluriques de la pollutionmarine / La collecte, le traitement et l'élimination des eaux usées / Les déchetsindustriels / La pollution transfrontalière)

4. Le programme/plan/projet s'est-il intéressé à la gestion des ressources suivantes?(Les eaux douces / Les sols / Les ressources halieutiques / La biodiversité / Les forêtslittorales / Le patrimoine culturel / Les paysages).

5. Dans la région couverte par le programme/plan/projet, des "points noirs" de pollutionmarine ont-ils été identifiés? (Oui / Non).

6. La région couverte par le programme/plan/projet disposait-elle d'expertiseinstitutionnelle suffisante pour mesurer la pollution de l'environnement et évaluer sesimpacts? (Oui / Partiellement / Non).

7. Un système de surveillance environnementale a-t-il été inclu dans leprogramme/plan/projet? Si oui, celui-ci était-il relié à des systèmes de surveillanced'échelle régionale tels que MED-POL? (Oui / Non).

8. L'information environnementale disponible a-t-elle été utilisée dans les décisions degestion? (Oui / Non).

9. Dans la région couverte par le programme/plan/projet, les réglementations en vigueurétaient-elles appliquées? (Oui / Partiellement / Non). Si non, pourriez-vous expliciter?

10. Le programme/plan/projet a-t-il émis des recommandations concernant la préservationde l'écosystème (instauration d'aires protégées, de sanctuaires...) (Oui / Non).

c. Les questions concernant les activités humaines1. Les dynamiques démographiques ont-elles été prises en compte dans le

programme/plan/projet? (Projections à moyen terme (5 à 10 ans) / Projections à longterme (au delà de 10 ans)).

2. La croissance économique à venir a-t-elle été prise en considération? (Oui / Non).3. Les ressources naturelles de la région sont-elles en mesure de soutenir la croissance

économique et démographique à venir? (Oui / Non).4. Les évolutions des activités économiques suivantes et leurs impacts sur le littoral ont-

ils été pris en considération? (Pêche / Agriculture / Exploitation forestière / Exploitationminière / Industrie / Transports / Energie / Tourisme / Autres services / Autresactivités).


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5. Existe-t-il un mécanisme efficace ou une tribune de débats pour résoudre les conflitsconcernant l'exploitation des ressources du littoral? (De type législatif / De typemédiation / A quel niveau). Pourriez-vous détailler?

d. Les questions d'urbanisme et d'occupation des sols1. Les grandes tendances en matière d'urbanisation et leurs impacts dans la région

littorale ont-ils été pris en considération? (Oui / Non)2. Les questions suivantes étaient-elles importantes dans le programme/plan/ projet? (La

croissance démographique / Les prévisions d'urbanisation / La demande foncière / Ledéveloppement des infrastructures / La demande en services sociaux / Ledéveloppement anarchique).

3. L'exploitation actuelle et future de l'environnement marin dans la région couverte par leprogramme/plan/projet a-t-elle été pris en considération? (Oui / Non)

e. Les outils de la gestion intégrée1. Lesquels de ces outils de la gestion intégrée ont été utilisés au cours de l'élaboration

du programme/plan/projet? (Le système d'information géographique / La télédétection/ L'évaluation environnementale stratégique / L'analyse multi-critères / L'évaluation dela capacité d'accueil / L'analyse coûts-bénéfices / L'élaboration de scénarios / Autres)Pourriez-vous citer lesquels d'entre eux ont été les plus utiles.

2. Lesquels de ces outils de politique générale concernant la gestion intégrée ont étéutilisés au cours de l'élaboration du programme/plan/projet?Instruments économiques Instruments réglementaires Instruments de procédureRedevances d'usagers EIE Analyse globalePrix des ressources Délimitation de zones

réglementéesEnquêtes publiques

Taxes vertes Normes d'émission Arbitrage des conflitsTaxes touristiques Planification NégociationsSubventions Audits environnementaux MédiationsEmprunts Engagements volontaires

f. Participation, sensibilisation et comportements du public1. Etablissez la liste des principaux groupes d'intérêts dans la région couverte par le

programme/plan/projet (par exemple, l'industrie touristique, l'industrie minière, lesentreprises de pêche...).

2. Un financement a-t-il été réservé pour favoriser la participation de ces groupesd'intérêts dans la conception et la mise en œuvre du programme/plan/projet? Pourriez-vous détailler?

3. Le secteur privé, les ONG et, de façon générale, le grand public ont-ils participé auprogramme/plan/projet? (De façon très large / Dans une certaine mesure / Pas dutout). Pourriez-vous décrire?

4. Une volonté d'établir des liens étroits avec le programme/plan/projet s'est-elledéveloppée parmi la population affectée par le programme/plan/projet? (Fortement /Modérément / Faiblement).

5. Le programme/plan/projet a-t-il contribué à augmenter la cohésion au sein de lapopulation ou au contraire a-t-il conduit à des conflits? Pourriez-vous décrire?

6. Le programme/plan/projet s'est-il préoccupé de sensibiliser la population, à travers:(La radio / La télévision / Les journaux / Des brochures et dépliants / Des actions


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d'éducation / Des présentations au niveau des communautés / Des conférences /Autres).

7. Les comportements, les usages et coutumes, les droits traditionnels des groupeslocaux sont-ils respectés par le régime de gestion en vigueur? (Oui / Non).

8. Une évaluation sociale a-t-elle été réalisée au cours de l'élaboration du programme /plan / projet afin de déterminer les impacts potentiels? (Oui / Non).

9. Des normes sociales ou culturelles (par exemple des comportements, des valeurs)ont-elles influencé la conception et la mise en œuvre du projet? Pourriez-vous décrire?

10. Des changements de comportement ont-ils été détectés comme étant le résultat duprogramme/plan/projet? (De façon significative / Modérément / Pas du tout).

11. Qui sont les principaux bénéficiaires du programme/plan/projet?12. Y a-t-il des mesures d'incitation significatives visant la participation et le soutien du

grand public au programme/plan/projet? (Oui (lesquelles) / Non).13. Le savoir-faire acquis et les méthodologies développées ont-ils été appliqués dans

d'autres projets du pays? (Oui / Non).14. Avez-vous échangé ou partagé des informations concernant le programme/plan/projet

avec d'autres initiatives dans la région (en dehors du METAP ou du PAM)? (Oui /Non).


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BIBLIOGRAPHIE

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Documents

EVALUATION D'I DE GESTION INTÉGRÉE DES … de GIRL.pdf · PTC Piano territoriale delle coste (Italie) RMC Rhône-Méditerranée-Corse (France) SAGE Schéma d’aménagement et de