D É P A R T E M E N T D E L ’ É V A L U A T I O N D E S O P É R A T I O N S

D E L A B A N Q U E M O N D I A L E

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2001Banque mondiale

Washington

Examen annuel del’efficacité du

développement (2000)

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Copyright © 2001Département de l’évaluation des opérationsProgramme Partenariats et savoir (OEDPK)Email : ecampbellpage@worldbank.orgEmail : eline@worldbank.orgTéléphone : 202-458-4497Fax : 202-522-3125

La série des Documents de travail de l’OED fait connaîtreles résultats d’activités en cours pour encourager les échanges d’idées sur les moyens de renforcer l’efficacité desopérations de développement par l’évaluation. Nous tenonsà publier nos constatations dans les meilleurs délais, mêmesi cela donne aux communications un caractère quelque peuinformel. Les communications portent le nom de leursauteurs et doivent être citées en conséquence.

Les constatations, interprétations, opinions et conclusionscontenues dans le présent document n’engagent que leursauteurs. Elles n’expriment pas nécessairement les vues duDépartement de l’évaluation des opérations ni celles d’autres services de la Banque mondiale, de ses administra-teurs ou des pays qu’ils représentent.

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5 Avant-propos7 Résumé analytique

TABLE DES MATIÈRES

L’Examen annuel de l’efficacité du développement2000 s’inscrit dans le prolongement des examens anté-rieurs. L’Examen de 1998, publié alors que le mondeétait en proie à la crise financière, notait en conclusionqu’il ne suffirait pas d’améliorer les résultats des pro-jets – il fallait viser plus haut, et améliorer les résul-tats des programmes et des pays. L’examen de 1999décrivait les dilemmes et les problèmes posés par lamise en œuvre du Cadre de développement intégré. Ilidentifiait plusieurs méthodes prometteuses pour faireface à ces problèmes, qui nécessitaient toutes que lespays s’engagent fermement à réduire la pauvreté et àassurer une croissance durable.

Cette année, l’Examen fait état des solides progrèsaccomplis dans de nombreux domaines et prévoit lapoursuite de cette évolution positive. La performancedu portefeuille devrait être supérieure à l’objectif fixédans le cadre du Pacte stratégique, soit l’obtention derésultats satisfaisants pour 75 % des projets. Les notesobtenues au plan de la durabilité et du développementinstitutionnel se sont également améliorées. On nepeut que s’en féliciter, étant donné la complexité, lesrisques et à la difficulté des opérations de la Banque,notamment dans les pays à faible revenu.

L’Examen passe en revue quatre domaines dans les-quels la Banque doit actuellement procéder à des arbi-trages. Alors même qu’elle s’efforce de poursuivre unprogramme de plus en plus volumineux, l’institution

doit apprendre à réconcilier les priorités de ses clientset ses priorités institutionnelles ; adapter aux condi-tions locales des remèdes formulés au plan mondial ;allouer ses ressources en fonction non seulement desrésultats obtenus par les pays mais aussi de l’incidencela pauvreté ; et faire preuve d’efficacité et de sélecti-vité tout en s’efforçant de promouvoir une vision glo-bale du développement à long terme. La Banque aégalement entrepris de générer et de diffuser desconnaissances dans le domaine du développement, departiciper avec ses partenaires à des débats d’orienta-tion au plan mondial, et de relever les défis que posele développement et qui ne peuvent être relevés demanière efficace au niveau national.

L’Examen conclut que la Banque pourrait encoreaccroître son impact sur le développement en s’atta-quant directement aux dilemmes auxquels elle setrouve confrontée. Premièrement, ses stratégiesdevraient explicitement prendre en compte les diffé-rences qui existent entre ses priorités et celles de sesclients, et ses instruments devraient être mobilisés demanière plus stratégique pour forger des consensus auniveau national et mondial. Deuxièmement, la Banquedevrait essentiellement viser à appliquer efficacementses grands principes et stratégies en les adaptant demanière judicieuse aux différents cadres institution-nels, sociaux et politiques. Troisièmement, la Banquedevrait préciser et renforcer la démarche qu’elle

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Avant-propos

L a Banque est dans une position idéale pour fournir des services de financement, d’information, de connec-tivité et de renforcement des capacités à ses pays membres en développement. En sa qualité d’institution

financière multilatérale de premier plan, elle a pour mission d’aider les pays en développement à prendrepied dans l’économie mondiale. En sa qualité d’organisme de développement mondial, elle a pour mission deréduire la pauvreté par le biais d’une croissance socialement et écologiquement durable. Elle doit poursuivrece double objectif dans un cadre opérationnel difficile, caractérisé par une situation financière instable, desprogrès technologiques rapides et un environnement de plus en plus fragile.

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entend poursuivre dans le cas des pays obtenant depiètres résultats et des pays à revenu intermédiaire quiont accès aux marchés financiers.

La Banque devra également adapter sa structureorganique, ses procédures et ses instruments opéra-tionnels pour réduire les pressions considérables aux-quelles elle est assujettie et qui, si rien n’est fait,pourraient nuire à l’efficacité de son action en faveurdu développement. Premièrement, les stratégies, lesprogrammes, les processus budgétaires et les incita-tions données au personnel de la Banque doivent êtrefonction des résultats obtenus, et les processus budgé-

taires doivent être revus de manière à ce que les allo-cations de ressource reflètent mieux les stratégiesinstitutionnelles. Deuxièmement, la Banque devraitaccorder une plus grande priorité à la création desavoir, au niveau national comme au niveau mondial,et mettre en place des procédures de suivi et d’évalua-tion qualitative pour renforcer la qualité et la cohé-rence de ses activités. Troisièmement, la Banquedevrait systématiquement évaluer l’avantage compara-tif dont elle jouit par rapport à ses partenaires interna-tionaux et nationaux, et se montrer judicieusementsélective en constituant des partenariats productifs.

Examen annuel de l’efficacité du développement (2000)

Robert PicciottoDirecteur général, Évaluations des opérations

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À cette fin, l’institution a lancé, il y a cinq ans, un pro-cessus de rénovation pour se doter de nouvelles compé-tences, renouveler les systèmes et les processus, mettre enplace de nouvelles modalités de gestion et réorienter sesvaleurs et sa culture. Dans le même temps, elle a recentrésa mission sur la réduction de la pauvreté ; réaffecté desressources budgétaires aux activités de gestion du porte-feuille ; renforcé le cadre des mesures de sauvegarde envi-ronnementales, sociales et fiduciaires ; et encouragé lapoursuite d’un processus participatif dans le cadre del’exécution des projets et de la formulation des grandesorientations.

Si ces transformations ont permis d’améliorer l’im-pact de l’aide de la Banque sur le développement, ellesont également accru la complexité des opérations del’institution et le coût qu’elles représentent pour les pays,et créé des situations de tension au niveau des structures,des processus et des personnes. La Banque devra choisirentre divers objectifs, et procéder à des arbitrages entreses objectifs et ceux de ses clients, la performance despays et l’incidence la pauvreté, et enfin les mesures pres-crites à l’échelle mondiale et leur adaptation aux condi-tions locales.

Cet Examen annuel de l’efficacité du développement(ARDE 2000) se base sur les conclusions des dernièresévaluations du département de l’évaluation des opéra-tions (OED) pour guider les arbitrages mentionnés plushauts. Le rapport s’articule autour des trois grands élé-ments des évaluations de l’OED : les projets achevés par

la Banque, ses programmes d’aide aux pays, et ses activi-tés sectorielles et thématiques. Il aboutit à plusieursconclusions importantes et générales :

� Les réformes et les programmes de développementont plus de chance d’être durables lorsqu’ils fontl’objet d’un consensus dans le pays et lorsque laBanque et le pays poursuivent les mêmes objectifs.Au niveau national, la Banque doit utiliser sesinstruments de prêts et hors prêts de manière plussystématique pour forger un consensus en accrois-sant la participation locale et en diffusant plus lar-gement les études réalisées ; elle doit plus souventmonter des projets pilotes pour tester de nouvellesapproches, et recourir plus largement à des servicesde conseils et à des instruments de prêts flexiblespour promouvoir les processus de réorientation despolitiques. Au niveau des stratégies sectorielles etinstitutionnelles, la Banque doit reconnaître lesterrains de désaccord, identifier les priorités rela-tives à la création de savoir, au partage de l’expé-rience et à l’utilisation stratégique de son rôlemobilisateur.

� L’efficacité du développement dépend dans unetrès large mesure de l’adaptation des prioritésinstitutionnelles et des programmes compte tenudes obstacles et des possibilités qui existent danschaque pays. Pour ce faire, il est important dedisposer d’informations à jour sur le cadre desaffaires et les conditions dans lesquelles se

RÉSUMÉ ANALYTIQUE

L a mission de la Banque mondiale s’est diversifiée en même temps qu’elle s’est approfondie au coursdes dix dernières années. La transformation de l’économie internationale et du système de développe-

ment a amené la Banque à mettre davantage l’accent sur le développement institutionnel, la bonne ges-tion des affaires publiques, le développement social, la reconstruction des pays à l’issue d’un conflit,l’allègement de la dette et les biens publics mondiaux. De nouveaux défis doivent donc être relevéspour assurer l’efficacité du développement.

déroulent les activités. Bien qu’une importanceaccrue soit accordée à la gestion des connaissances,la structure actuelle des allocations de ressourcesn’accorde pas une priorité suffisante aux études éco-nomiques et sectorielles.

� Les pays dans lesquels l’action publique s’inscritdans un cadre solide reçoivent un volume de prêtsplus élevé par habitant. Toutefois, dans tous lespays, mais surtout dans ceux dont les institutionssont précaires et les politiques peu judicieuses,l’efficacité de l’action de la Banque dépend nonseulement du volume des prêts mais aussi de l’en-semble des instruments utilisés, du moment oùdes prêts sont consentis à l’appui de réforme et durecours judicieux à des partenariats.

� La Banque a entrepris de former un large éventailde partenariats productifs, mais ne pourra pleine-ment exploiter leur potentiel qu’en se montrantpragmatique et en déterminant soigneusement lesobjectifs qu’ils doivent permettre d’atteindre, lesrisques qu’ils posent et la manière dont ils peuventpermettre à la Banque de réaliser des économies auniveau de ces opérations en lui permettant de défi-nir plus précisément ces avantages comparatifs.

Amélioration des résultats des projets

Malgré l’environnement difficile dans lequel prennentplace ses opérations, les efforts déployés de longue datepar la Banque pour améliorer la qualité des projets por-tent leurs fruits. La performance du portefeuille s’estaméliorée au cours des cinq dernières années et devraitêtre supérieure à l’objectif indiqué dans le Pacte straté-gique, qui fixait à 75 % la proportion des projets pou-vant être jugés satisfaisants durant l’exercice 00. Lesnotes attribuées au titre de la pérennité des projets et dudéveloppement institutionnel se sont également amélio-rées. Les projets ont continué de donner des résultatsdécevants en Afrique, mais les informations du Groupede contrôle de la qualité (QAG) sur le portefeuille actuelsemblent indiquer une reprise prometteuse par suite desefforts d’amélioration du portefeuille.

Ces progrès ont été accomplis alors même que lesprojets devenaient de plus en plus complexes et difficiles,en particulier dans les pays à faible revenu. Plus desquatre cinquièmes des projets qui viennent d’être évaluésexigeaient beaucoup des emprunteurs. Comme plus d’un

tiers des projets ont été jugés ne pas avoir été exécutés demanière satisfaisante par ces derniers, il faudra, pourpouvoir continuer de progresser, renforcer les capacités etadapter la conception de chaque projet aux capacités desemprunteurs. Les notes des projets d’investissement sesont améliorées puisque 75 % des projets inclus dansl’échantillon partiel constitué pour l’exercice 00 ont étéjugés satisfaisants alors que ce pourcentage était resté del’ordre de 70 % les années précédentes. Les résultatsobtenus pour les opérations d’ajustement s’améliorentprogressivement depuis cinq ans. Les conclusions desaudits des projets et des évaluations sur le terrain sem-blent toutefois indiquer que la réalisation des objectifsd’action immédiats n’a pas nécessairement un impact àlong terme sur les revenus et la pauvreté. Pour que cetimpact se matérialise, il faut que les pouvoirs publicssoient déterminés à poursuivre les réformes et que celles-ci fasse l’objet d’un consensus. Les résultats peuvent enoutre souffrir de l’effet de facteurs exogènes. Maintenantque la Banque replace son action dans un cadre basé surles résultats, les objectifs des programmes d’ajustementdevraient, de plus en plus, être poursuivis par étapespour aboutir à des résultats de développement explicites,et les responsabilités incombant aux différents agents dudéveloppement devraient être clairement définies.

Amélioration des résultats par l’adaptation des opé-rations aux conditions en vigueur dans les pays

Depuis quelques années, la Banque s’efforce de mettremoins l’accent sur la poursuite de projets indépendantspour privilégier la formulation de programmes par pays.Les résultats de ces programmes, tels qu’ils figurent dansles évaluations de l’aide aux pays réalisées par l’OED dif-fèrent fréquemment des résultats obtenus pour l’en-semble du portefeuille d’un pays donné. Par ailleurs, lesrésultats du programme d’un pays ne sont pas nécessaire-ment déterminés par le revenu par habitant. En fait, l’ef-ficacité du développement au niveau national dépend dela manière dont la stratégie et les instruments utilisés – ycompris les partenariats – sont choisis et adaptés auxconditions en vigueur.

La mesure dans laquelle un pays accepte la nécessitédes réformes est un facteur déterminant de la pertinenceet des résultats des stratégies formulées pour ce pays. Lespiètres résultats observés au niveau de l’exécution desprojets ont essentiellement tenu au manque de détermi-

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nation manifesté par les parties prenantes à l’égard desprogrammes de la Banque et des réformes. Les évaluationsde l’aide aux pays montrent que la Banque surestime lamesure dans laquelle les gouvernements emprunteursacceptent ses conseils, leur détermination à entreprendredes réformes difficiles et leurs capacités à exécuter lesmesures recommandées. Dans certains cas, la Banque aconsenti des prêts à l’appui de réformes – sous forme deprêts d’ajustement ou de prêts d’investissement – avantque ces réformes n’aient fait l’objet d’un consensus. Cen’est qu’à titre exceptionnel que des analyses sont consa-crées aux parties prenantes.

La Banque devrait recourir de manière plus straté-gique à ses instruments de prêt et hors prêt, en fonctiondes conditions en vigueur dans les pays. Les prêts d’ajus-tement peuvent aider les pays qui souhaitent améliorerleur politique macroéconomique ou sectorielle, mais seu-lement lorsque les parties prenantes sont convaincues dela nécessité des réformes en question. Il est souventnécessaire de fournir un appui complémentaire pourréaliser des études économiques et sectorielles, renforcerleurs capacités et procéder à des investissements sectorielsde manière à maximiser l’impact des prêts à l’appui deréformes. Lorsque les réformes ne font pas l’objet d’unconsensus, il peut être souhaitable de procéder à des opé-rations pilotes, d’engager le dialogue et de réaliser desétudes économiques et sectorielles, mais il est, dans tousles cas, essentiel d’obtenir la participation des popula-tions locales et de diffuser largement les conclusions desefforts accomplis.

Selon la plupart des évaluations de l’aide aux pays, lacontribution de la Banque au développement institution-nel semble réduite. Ces évaluations confirment le fait quel’analyse des institutions et des risques est généralementla partie la moins solide des études de diagnostic, et queles projets et les recommandations de la Banque sont fré-quemment trop complexes et exigeants, en particulierdans les pays dont les institutions sont précaires et lescapacités limitées.

L’aide au développement a généralement davantaged’impact dans les pays dont le cadre macroéconomiqueest stable et le secteur public efficace. L’IDA prêtepresque deux fois plus, par habitant, aux pays dont laperformance est jugée satisfaisante dans le cadre desévaluations de la politique et des institutions nationales(EPIN), qu’à ceux dont la performance est jugée relati-vement faible. On observe une différence similaire pour

les prêts de la Banque internationale pour la recons-truction et le développement (BIRD), bien que celle-cin’ait pas de mécanisme de prêt formellement basé surla performance. Ces liens seront encore renforcéslorsque la Banque commencera à communiquer ses éva-luations de la performance aux autorités des pays quiempruntent à l’IDA, comme elle est censée le faire àpartir de l’exercice 01.

La Banque doit résoudre un problème particulier, quiconsiste à trouver le moyen de réduire la pauvreté dansles pays à faible revenu dans lesquels la gestion et lecadre des affaires publiques présentent des carences. Il luifaut renforcer et préciser sa démarche. Elle doit s’efforcerde diagnostiquer les causes de ces carences et utiliser sonpouvoir de mobilisation pour forger un consensus enfaveur de réformes. Il lui faudra éviter de consentir desprêts d’ajustement tant que le pays n’aura pas pris demesure concrète montrant qu’il est déterminé à changerla situation. Selon les conditions en vigueur, il pourraêtre approprié de poursuivre des opérations de prêts oude dons ciblés d’envergure limitée pour renforcer les sys-tèmes de responsabilisation du secteur public ou fournirun appui à des programmes de pauvreté focalisés et fai-sant l’objet d’un suivi attentif.

Le processus d’allocation des ressources administrati-ves de la Banque pourrait être renforcé de manière àaccroître l’efficacité du développement. Étant donné legrand nombre de départements-pays et le rôle primor-dial qu’ils jouent au niveau de la gestion budgétaire, ilest difficile de réaffecter les ressources. Les allocationsbudgétaires aux programmes des pays sont relativementindépendantes des résultats obtenus par ces derniers auplan des politiques et des projets, et ne sont pas toujoursvraiment adaptées à la stratégie d’aide aux pays.L’ampleur relative des coûts fixes du programme d’unpays, en particulier lorsque que la Banque a un bureaudans ce dernier, réduit encore cette flexibilité.

Il est aisé de constituer des partenariats à l’appui duprogramme formulé pour un pays lorsque la Banque et lepays client ont un cadre de politique bien déterminéauquel le pays emprunteur « adhère » pleinement.Lorsque le cadre de l’action publique est clairement dé-fini, il est plus facile de réunir les deux conditions es-sentielles à un partenariat fructueux : la définition d’unrôle précis pour chaque partenaire, et une répartitionclaire et nette des responsabilités entre les partenaires.Or, en raison de la structure de gestion matricielle de la

Résumé analytique

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Banque, il est plus difficile de s’engager à poursuivre desobjectifs globaux et d’affecter les ressources requises auxprogrammes des pays. Au niveau sectoriel et institution-nel, il importe de donner la priorité à l’adoption destructures de partenariat plus pragmatiques. Les réseauxdoivent déterminer clairement les compétences et avan-tages comparatifs de la Banque pas comparaison à sespartenaires, et forger des alliances productives donnantlieu un partage approprié des responsabilités. Pour cefaire, il importera de rationaliser les différentes modalitésde partenariat, de s’assurer que tous les accords bénéfi-cient de l’engagement de l’institution, compte dûmenttenu de leurs implications au plan des ressources, et decesser de poursuivre des activités qui peuvent être réali-sées par d’autres acteurs.

La recherche de résultats globaux : une dimensionsectorielle et thématique

La Banque a le grand avantage de pouvoir définir desstratégies générales, et a l’obligation de fournir desconseils reflétant une continuité de vue d’un pays etd’une région à l’autre. Les stratégies sectorielles et thé-matiques sont importantes car elles permettent de définirles objectifs institutionnels et d’atteindre les objectifs dedéveloppement international ; elles doivent toutefois êtreréconciliées avec le fait que la les programmes formuléspar la Banque pour les pays sont de plus en plus impul-sés par la demande. L’exécution des stratégies sectoriellesou thématiques est d’autant plus facile que les prioritésidentifiées dans la stratégie de la Banque et celle de l’em-prunteur – ou d’autres parties prenantes – coïncident ousont compatibles. Toutefois, rares sont les stratégies etpolitiques de la Banque qui fournissent des directivesexplicites sur les instruments qu’il convient d’utiliser etles positions à prendre dans le cadre du dialogue menéavec un pays lorsqu’un gouvernement ne veulent pasaborder un problème qui dépasse largement le cadre deses frontières – comme la parité hommes-femmes ou lapréservation des forêts.

Le succès des programmes à l’échelon local est lar-gement fonction de l’adaptation des stratégies et despolitiques recommandées. Pour pouvoir procéder àcette adaptation, il est essentiel d’analyser la situationde chaque pays ; la diminution des ressources affectéesaux études économiques et sectorielles ne manque donc

pas d’être préoccupante, de même que la faiblesse chro-nique des modalités de suivi et d’évaluation – qui sontpourtant essentielles à l’adaptation et à la mise à jourdes stratégies.

Les politiques opérationnelles guident la mise enœuvre des priorités institutionnelles et sectorielles par lesservices de l’institution. Le cadre de l’action de la Banqueprésente toutefois certaines ambiguïtés ou lacunes desorte que le personnel, la direction, les clients et les par-tenaires de l’institution ne sont pas certains des condi-tions à remplir. L’application des mesures de sauvegarden’est pas systématique parce que la responsabilité de ceteffort a été placée à un niveau très décentralisé et que lesactivités de coordination et de suivi au niveau centralsont restées limitées. La direction de la Banque a pris desmesures pour préciser le cadre de ses politiques mais illui faudra renforcer le processus de responsabilisation etharmoniser ses politiques et obligations en matière desauvegarde avec celles de ses pays clients et des parte-naires internationaux.

Depuis qu’il a été décidé, en 1996, de réaliser desétudes sur la stratégie sectorielle, la Banque a entreprisde standardiser le processus de formulation de ces straté-gies et de remédier à certaines des carences observéesantérieurement au niveau de la formulation des poli-tiques. Or, les départements-pays ayant l’essentiel desressources budgétaires et régissant en grande partie leprocessus de décision, aucune des stratégies sectoriellesévaluées n’était assortie de plans d’exécution explicite etvérifiable. Certaines récentes études sur la stratégie secto-rielle prêtent une plus grande attention aux implicationspour l’institution des objectifs sectoriels et thématiquesmais, en raison du déséquilibre qui persiste au niveau dela structure matricielle, il reste toujours très difficile degérer les stratégies sectorielles et thématiques sur la basedes résultats.

La direction de la Banque a procédé à un examenpréliminaire de ces études qui l’a amené à conclure quela situation s’améliorait progressivement mais quenombre des problèmes identifiés ci-dessus continuentde se poser. L’analyse par l’OED des accomplissementsde la Banque dans le cadre de la conception et de l’exé-cution des stratégies et politiques sectorielles laissepenser que, pour accroître l’efficacité des stratégies sec-torielles et thématiques de la Banque, il faudra mettrel’accent sur les quatre éléments nécessaires au succès

Examen annuel de l’efficacité du développement (2000)

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d’une stratégie, à savoir les politiques, les résultats, lesprogrammes et les partenariats.

Implications pour la direction de la Banque

Les conclusions de cet examen présentent certaines impli-cations pour la direction de la Banque.

� Les stratégies, programmes et processus budgé-taires de la Banque devraient être plus explicite-ment liés à l’obtention de résultats, compte tenude la mission et des avantages comparatifs de l’ins-titution. Les processus budgétaires devraient doncallouer les ressources sur la base des stratégies de laBanque. Le coût total des stratégies d’aide auxpays, des stratégies sectorielles et des partenariatsmondiaux qui ont été approuvés devrait être cal-culé et pris en compte dans le cadre du processusbudgétaire annuel. Les incitations fournies au

personnel de l’institution devraient être fonction desrésultats et des performances et n’ont pas desintrants et des processus.

� Il est crucial de maintenir la base de connaissancede la Banque. L’institution devrait s’efforcer demieux équilibrer la gestion et la création de savoir,aussi bien au niveau national qu’au niveau mon-dial. Elle devrait suivre et évaluer en permanencela qualité et la cohérence de toutes ses activités ence domaine.

� Pour pouvoir se montrer sélective, la Banque devrasoigneusement et systématiquement évaluer sesavantages comparatifs par rapport à ceux de sespartenaires internationaux et des pays clients. Celapourrait signifier « l’abandon » d’activités dontd’autres partenaires peuvent se charger.

Résumé analytique

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Le Département de l’évaluation des opérations (OED),service d’évaluation indépendant relevant des administra-teurs de la Banque mondiale, évalue l’impact sur le déve-loppement et le déroulement de toutes les opérations deprêt effectuées par la Banque une fois qu’elles sont ache-vées. Les résultats de ces évaluations et les recommanda-tions qui en découlent sont transmis aux administrateurset sont pris en compte dans la formulation et la mise enœuvre des nouvelles politiques et des nouveaux projets.Outre les opérations individuelles et les programmesd’aide aux pays, l’OED évalue les politiques et lesméthodes de travail de la Banque.

On peut lire le résumé des études et le texte complet desPrécis et Leçons et pratiques sur l’internet àhttp://www.worldbank.org/html/oed

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