Exposé : LE PROCUREUR DE LA REPUBLIQUE
LE PROCUREUR DE LA REPUBLIQUE
Le rôle du Procureur de la République repose sur la confiscation
de la vengeance privée au profit de la puissance publique. Il est,
tout d’abord, le garant des libertés individuelles et des intérêts
généraux de la société. C'est vers le XIVème siècle que la fonction
de Procureur se dégage au sein de la profession d'Avocat. Son
appellation et son rôle sont inspirés de la procédure développée au
sein des juridictions de l'Inquisition. Jusqu'au XIXème siècle, les
procureurs sont dans une culture de soumission au pouvoir
politique. Puis, ils s'émancipent lentement au sortir de l'après
2ème guerre mondiale. Aujourd’hui, le procureur de la République
fait partie du corps de magistrats que l’on appelle magistrats
« debout », c’est le ministère public. Les membres du MP
sont indivisibles c’est-à-dire qu’ils peuvent indifféremment
se remplacer les uns les autres lorsqu’il y a une absence, il forme
un tout. Donc, le Procureur de la République représente le
Ministère Public dans le ressort du TGI et peut parfois intervenir
devant les juridictions civiles, des mineurs, ou encore
commerciales. Mais c'est en matière pénale qu’il a le rôle le plus
important puisque c'est lui qui exerce l'action publique à des fins
de protection de l'intérêt général. Il représente la société qu'il
est censé protéger. Le procureur de la République est également un
agent d'exécution des décisions judiciaires et veille à l'exécution
des décisions pénales notamment les peines privatives de libertés.
Le MP près la juridiction qui a délivré le titre exécutoire est
compétent pour émettre un mandat d'arrêt européen et diffuser le
signalement de la personne dans le système Schengen. En matière de
délinquance juvénile, il fait exécuter les mesures de sûreté ou
d'éducation. Il contrôle donc l'efficacité de la répression.
La chaîne pénale, c’est-à-dire toutes les opérations qui vont de
la constatation de l'infraction au dépôt de la plainte jusqu'à la
sanction et son exécution, sont globalement sous le contrôle du
parquet. Depuis la loi du 15 juin 2000 et surtout la loi Perben Il,
la procédure pénale s’est beaucoup modifiée, ce qui a entraîné des
évolutions considérables sur le rôle du procureur. Cela était déjà
en germe avec, par exemple, les propositions de la commission
Delmas Marty ou Truche. Comme le souligne le sénateur Fauchon, « le
pouvoir du parquet est considérable », « les procureurs assurent
non seulement la poursuite, ce qui est leur raison d'être et
justifie sans doute une organisation hiérarchisée, mais aussi la
charge de rendre en fait la justice dans la majorité des cas ». Les
repères professionnels des magistrats se sont donc modifiés. Mais,
il ne faut pas oublier que cette fonction recouvre des réalités
différentes. Le fonctionnement d'un petit parquet peut être
totalement différent d'un grand parquet, les situations locales
sont très contrastées. Par exemple, le poste de procureur de la
République de Paris est très convoité.
Les évolutions législatives récentes ont eu un impact
considérable sur les pouvoirs du procureur de la République ce qui
nous amène à nous demander quelle est sa place aujourd'hui dans le
dispositif pénal. Peut-on parler effectivement parler
d' « une nouvelle action publique » à l'heure
actuelle ? On peut donc étudier les bouleversements majeurs qui ont
affecté le métier de procureur de la République au travers de ses
relations hiérarchiques et ainsi observer, en premier lieu, que le
procureur de la République voit ses pouvoirs encadrés puisqu’en
effet, celui-ci est avant tout un agent du pouvoir exécutif (I).
Mais ces bouleversements peuvent aussi être étudiés, au travers des
relations avec ses partenaires et des réseaux judiciaires qui se
sont créés car en effet, les pouvoirs du procureur de la République
ont été renforcés ce qui fait de lui un acteur central de la
procédure pénale (II).
I. Des pouvoirs encadrés : le procureur de la République,
un agent du pouvoir exécutif
Malgré la subordination hiérarchique du procureur de la
république à la Chancellerie (A), il a un rôle prépondérant dans
l’application de la politique pénale (B).
A. La subordination hiérarchique du procureur de la république à
la Chancellerie
1) La dépendance statutaire du procureur à la Chancellerie
Contrairement aux magistrats du siège, les procureurs de la
République sont organisés de manière hiérarchisée. La loi Perben 2
réaffirme d’ailleurs cette pyramide car c’est la première fois,
qu’on dit clairement dans le C.P.P que le garde des sceaux est à la
tête du parquet.
Ainsi, le garde des sceaux est à la tête du parquet. Selon le
nouvel article 30 du Code de Procédure Pénale (C.P.P),
« le ministre de la justice conduit la politique
d'action publique déterminée par le Gouvernement. Il veille à la
cohérence de son application sur le territoire de la
République. A cette fin, il adresse aux magistrats du
ministère public des instructions générales d'action publique. Il
peut dénoncer au procureur général les infractions à la loi pénale
dont il a connaissance et lui enjoindre, par instructions écrites
et versées au dossier de la procédure, d'engager ou de faire
engager des poursuites ou de saisir la juridiction compétente de
telles réquisitions écrites que le ministre juge ». Le garde
des sceaux détient donc l’autorité mais il ne possède pas
l’exercice direct de l’action publique. Il a le droit d’ordonner
d’engager des poursuites et d’ordonner des réquisitions conforme à
sa volonté mais il a l’obligation de passer par l’intermédiaire du
procureur général. Ces instructions ne peuvent par contre pas
enjoindre de ne pas poursuivre.
Quant aux procureurs généraux, au regard de l’article 35 du
C.P.P, « le procureur général veille à l'application de la loi
pénale dans toute l'étendue du ressort de la cour d'appel et au bon
fonctionnement des parquets de son ressort. Selon l’article 37
C.P.P « le procureur général a autorité sur tous les officiers
du ministère public du ressort de la cour d'appel ». Ainsi, le
procureur général près la cour d'appel, auquel le garde des sceaux
adresse des ordres, a lui-même sous sa direction non seulement les
membres du parquet général mais aussi les procureurs de la
république du ressort. Il anime et coordonne les actions des
procureurs de la République qui lui adressent tous les mois un état
des affaires de son ressort. Aujourd’hui le procureur écrit au
procureur général de la même façon que le procureur général écrit
au garde des sceaux « je ne manquerai pas ne vous tenir
informé de l’avancement de cette procédure ». Il peut leur
enjoindre d’engager des poursuites ou de saisir une juridiction
comme le rappelle l’article 36 du C.P.P.
Quant au procureur de la République, celui-ci est mis en mesure
de faire exécuter les instructions reçues grâce à l'autorité qu'il
exerce sur ses adjoints et ses substituts. Placés sous ses ordres,
les membres du parquet de grande instance n'agissent qu'en vertu de
ses délégations exprès ou tacites. Le procureur de la république
peut donner des instructions aux substituts pour agir, ne pas agir,
ou agir dans un sens déterminé. Si ceux-ci refusent, il peut s’y
substituer. Comme le rappelle l’article 44 du C.P.P, le procureur
de la république a « autorité sur les officiers du ministère
public près les tribunaux de police de son ressort. Il peut donc
leur dénoncer les contraventions dont il est informé et leur
enjoindre d'exercer des poursuites». La volonté du procureur de la
République est la règle. Par contre, quand le procureur garde le
silence, le substitut a toute latitude.
Les procureurs sont nommés après avis simple du Conseil
Supérieur de la Magistrature (CSM) par un décret du président de la
république. Les procureurs généraux sont nommés en conseil des
ministres sans intervention du CSM. Les avancements et sanctions
disciplinaires appartiennent aussi à l'exécutif. Le Conseil
supérieur de la magistrature, présidé par le chef de l'Etat et
vice-présidé par le garde des Sceaux, a deux missions: donner son
feu vert pour la nomination des magistrats et exercer un pouvoir
disciplinaire. C’est la Direction des affaires criminelles et des
grâces qui élabore les projets de réforme, en matière de droit et
de procédure pénale, et qui, sous l'autorité du garde des Sceaux,
définit, anime, coordonne l'action publique. C'est aussi cette
direction qui renseigne le ministre sur l'avancée des dossiers.
Dernièrement, le garde des Sceaux a nommé quatre magistrats du
Parquet malgré l'avis défavorable du CSM car selon lui, «l'avis du
CSM concernant les magistrats du parquet n'est que consultatif. Le
gouvernement doit assumer ses responsabilités en matière de
nominations des procureurs». Elisabeth Guigou et Marylise Lebranchu
avaient au contraire toujours suivi les avis du CSM pour ne pas
être accusées d'imposer des nominations politiques.
La progression de la carrière judiciaire des procureurs de la
République est incroyablement complexe et est soumise à l’avis de
la Chancellerie. Elle se fait à travers trois grades. Le premier,
appelé «second grade», regroupe les débutants dans la profession
(28%). Le deuxième, nommé «premier grade» (62%), ouvre la porte
vers des postes de responsabilité. Mais seul le «hors hiérarchie»
(10% du corps) permet d'accéder aux postes les plus prestigieux.
Pour obtenir leur promotion, les magistrats s'inscrivent à un
«tableau» qui recense, chaque année, tous les procureurs ou
substituts techniquement susceptibles d'être promus. Interviennent
ensuite les services de la chancellerie, qui font un choix et
proposent les candidats au Conseil supérieur de la magistrature qui
donne son avis sur les propositions du ministère. Au terme de ce
marathon, c'est finalement le président de la République qui, par
décret, nomme le magistrat dans son nouveau poste ou dans sa
nouvelle fonction.
Par conséquent, dans le corps judiciaire, le procureur de la
république a un lien quelque peu étroit avec le pouvoir exécutif
qui peut lui adresser des instructions, des directives. Or une
question fondamentale se pose au regard du droit européen de
la Convention Européenne des Droits de l’Homme (CEDH).
2) Le procureur de la République, un magistrat au sens européen
du terme ?
Ainsi, il convient de se demander si le procureur de la
république peut être véritablement considéré comme un magistrat. La
CEDH a soulevé le problème. Dans un arrêt du 3 juin 2003, elle
a pris en compte les apparences objectives et a affirmé que si le
magistrat peut intervenir dans la procédure pénale en qualité de
partie poursuivante, son indépendance et son impartialité peuvent
être sujettes à caution. Déjà le 22 mai 1998, la CEDH avait
considéré que les procureurs de la république roumains ne pouvaient
pas être considérés comme de vrais magistrats au regard de
l’article 6 paragraphe 1. Il est donc impossible de revendiquer le
statut de magistrats si l’on n’a pas les garanties d’indépendance
et d’impartialité attachées à cette qualité. En effet, au sens
européen, la qualité de magistrats recouvre à la fois un aspect
organique et fonctionnel : l’indépendance, l’impartialité,
l’absence de subordination au pouvoir exécutif sont nécessaires
pour garantir leur liberté de décision. Pour pouvoir exercer des
fonctions judiciaires, un magistrat doit remplir certaines
conditions représentant des garanties contre l’arbitraire dont fait
partie la condition d’indépendance à l’égard du pouvoir exécutif.
Or en France, les procureurs de la république ne bénéficient pas de
ces garanties. En effet, les articles 30, 35 et 36 du CPP
nouvellement modifiés par la loi Perben 2 réaffirment le caractère
hiérarchisé du parquet et sa subordination au garde des sceaux par
le biais des instructions. Pourtant, les débats et surtout les
décisions de la CEDH devraient guider notre législation
nationale qui doit en tenir compte c’est pourquoi, la
dépendance hiérarchique du procureur de la République a été remise
en cause.
3) La dépendance du procureur de la République remise en
cause
En effet, les procureurs de la république ont un statut quelque
peu hybride, le parquet a une organisation centralisée et
hiérarchisée sous l’autorité du ministre de la justice et pourtant,
il est composé de magistrats et non pas de fonctionnaires. Le
statut de procureur de la République peut paraître un peu paradoxal
puisqu’il est à la fois représentant de l’exécutif et serviteur de
la loi. Ils ont un statut différent de celui des juges du
siège : ils sont amovibles et récusables. Pourtant, une
question peut se poser : que fait un procureur de la
république qui reçoit une directive du garde des sceaux qui ne
coïncide pas avec son interprétation juridique et sa conscience de
magistrats ? Sa position paraît difficile. Pour certains, le
procureur doit se soumettre tout en conservant sa liberté de parole
à l’audience. On dit d’ailleurs que « la plume est serve mais
la parole est libre ».
Michèle-Laure Rassat avait proposé une solution permettant
l’alignement du statut des magistrats du MP sur celui du siège.
Celle-ci estimait qu’ « on ne pouvait pas « servir
deux maîtres à la fois ». De même, JF Burgelin défend depuis
longtemps le rattachement du parquet à un procureur général de la
Nation. Donc ce statut a quand même entraîné certaines réflexions
et notamment, à la suite d’affaires politico financières dans les
années 1990. On a alors voulu couper le cordon ombilical entre le
garde des sceaux et le parquet. En effet, le financement des partis
politiques est à l'origine de nombreuses affaires fortement
médiatisées comme l’affaire Urba, Tapie, Carignon, Tiberi, Dumas,
ont accrédité l'idée que la corruption politique, non seulement
touche fortement les sommets de l'État, mais se généralise
également à la base même du système. Du fait du fonctionnement
traditionnel de l'institution judiciaire comme la forte
centralisation, les habitudes hiérarchiques, voire de conformisme
et même de soumission, le mode de gestion des carrières, les hommes
politiques sont longtemps parvenus à limiter le droit de regard et
d'intervention de celle-ci sur leurs pratiques qui ont pu se
développer en marge de la légalité. Or, ces affaires au goût de
scandale ont entraîné une réflexion sur la nécessité d’une
indépendance totale des procureurs de la république au pouvoir
exécutif. Un projet vit le jour, le projet Guigou mais celui-ci est
tombé en désuétude.
Finalement, à l’heure actuelle, suite à la loi Perben 2, le
ministre de la justice peut toujours adresser des instructions aux
magistrats du parquet donc aux procureurs de la république mais ces
instructions ne peuvent, par contre, pas enjoindre de ne pas
poursuivre.
Il convient donc de se demander si la politique pénale est une
politique publique comme les autres. Dans ce cas, elle paraît
difficilement compatible avec le principe d’indépendance puisque
comme l’affirme l’article 20 de la Constitution, « le
gouvernement détermine la politique de la Nation ». Il est
vrai que selon Christine Lazerges, une coupure totale entre la
politique criminelle et le pouvoir exécutif ne serait pas
compatible avec la responsabilité politique qui s’attache à la
conduite des politiques publiques dont fait partie la politique
pénale. En effet, si le parquet se trouve être indépendant, comment
est-il possible alors de mettre en œuvre une politique pénale
cohérente ? Il y aurait ainsi un risque de voir chaque
procureur général décider de la propre politique pénale à suivre
dans son ressort et ce grâce à son pouvoir de coordination et
d’animation. Par conséquent, la cohérence et l’uniformité sur le
territoire de la politique pénale passent par cette dépendance des
procureurs à la Chancellerie. Il convient dès lors d’observer que
le procureur de la République joue un rôle prépondérant dans la
politique pénale.
B Le rôle prépondérant du procureur de la république dans la
politique pénale
La politique pénale de la chancellerie (1) est adaptée par le
procureur de la république, et son réseau de partenaires, à la
situation locale (2). Mais, ce dernier rencontre des difficultés
humaines juridiques et matérielles dans sa mise en œuvre (3).
1) L'application de la politique pénale par le procureur de la
république
Une politique pénale est nécessaire parce que les parquets ne
peuvent pas traiter toute la délinquance, il faut donc que la
chancellerie fasse des choix pour que le traitement pénal des
procureurs soit homogène et cohérent. La politique pénale est
donc un "programme" déterminé par Chancellerie qui guide les
procureurs de la république. Les procureurs généraux sont, eux, les
relais de la politique nationale auprès des procureurs de la
république. Ils jouent un rôle de direction. La chancellerie veut
mieux contrôler les procureurs, c'est pourquoi elle leur envoie, de
plus en plus, de directives qui leur donnent des priorités
d’action. Cependant, la chancellerie n’a pas le monopole dans la
définition des politiques pénales, puisque les procureurs peuvent
créer des instruments de gestion des flux adaptés au niveau local.
Parfois, ces expériences sont même intégrées dans la législation
(par exemple, le traitement en temps réel).
Mais la politique pénale se territorialise avec le développement
des politiques de sécurité. Les procureurs de la république mettent
en place des dispositifs « territorialisées de
concertation ».
2) Les politiques pénales locales : le procureur de la
république au cœur d’un réseau.
Les politiques menées par les parquets doivent être cohérentes
au plan national, et, de surcroît, la politique de chaque parquet
doit être adaptée à la situation locale. On peut donc voir le
rapport de pouvoir qui se joue ici entre, d'une part, le pouvoir
central qui représente la justice tutélaire de la chancellerie, et
d'autre part, le pouvoir local qui représente la justice de
proximité.
Les procureurs doivent adapter les objectifs de la chancellerie
à leurs moyens et leurs moyens aux priorités de la Chancellerie. De
plus, ces priorités changent: en ce moment l’accent est mis par
exemple sur la sécurité routière ou la délinquance des mineurs. Par
conséquent, chaque procureur redéfinit ses propres priorités en
matière pénale avec un réseau de partenaires (les collectivités
territoriales, les associations, les maires...). Les procureurs ne
sont donc pas enfermés dans des relations hiérarchiques
pyramidales.
Différentes instances, créées en 2002, permettent ce travail en
réseau. Il y a la conférence départementale de sécurité, le conseil
départemental de prévention. Et, le conseil local de sécurité et de
prévention de la délinquance. C’est une instance communale qui est
un lieu de concertation et de coordination entre le préfet, le
procureur et le maire. Dans ce cadre, chaque ville élabore son
contrat local de sécurité avec ses propres objectifs.
L’exemple de la prostitution illustre bien comment la politique
pénale locale peut être différente selon le rôle joué par le
procureur de la république dans sa ville. A Nantes, la lutte contre
la prostitution de rue s’est faite grâce à la collaboration du
procureur et du maire. Le procureur a renforcé les interventions de
la police et choisit la brigade des mœurs, et non la BAC, pour
régler cette délinquance. Le procureur a mené une politique
préventive. En effet, à la première interpellation, il y avait un
simple rappel à la loi, à la deuxième, la prostituée avait une
amende avec sursis. Cette amende était ferme à la troisième
interpellation. La prison était encourue avec sursis qu’à la 4ème
interpellation. Tandis qu'à Toulouse, c’est la Préfecture et la
Police qui ont principalement collaboré. Le parquet n’a joué qu’un
rôle mineur, il n’a pas véritablement dirigé l’action policière. La
politique était beaucoup plus répressive puisque les prostituées
interpellées étaient poursuivies immédiatement sur le fondement de
l'article 225-10-1 du CP qui réprime le racolage actif et
passif.
Le procureur a maintenant un rôle extra juridictionnel
important, c’est un acteur de la vie publique. Mais, il rencontre
des difficultés dans la mise en oeuvre de la politique pénale
puisqu'il est limité sur le plan humain, juridique et matériel.
3) Les difficultés du procureur de la république dans la mise en
œuvre des politiques pénales
Le partenariat exige de créer des liens, mais il faut garder des
relations neutres et éviter d’aborder des dossiers en particuliers.
Or, depuis la loi Perben II, les procureurs peuvent, sous certaines
conditions, communiquer aux maires des éléments d’informations sur
une affaire, mêmes ceux soumis au secret de l’enquête ou de
l’instruction. Par conséquent, la solution la plus raisonnable
serait peut être de changer, après quelques années, de lieu
d’affection.
Quant à l’influence de la politique pénale nationale, elle
doit être relativisée car les procureurs sont un peu noyés sous un
flot de priorités successives qui rend floue la politique
d'ensemble.
Le procureur doit aussi gérer le manque de locaux, de greffier
et de substitut. Ce manque de moyens en personnel et en matériel ne
permet pas aux procureurs de répondre à toutes les injonctions de
la chancellerie. Donc, plus qu’une politique cohérente et suivie,
la politique du procureur correspond plus à une suite d’actions
ponctuelles. Elle est très pragmatique.
Les procureurs doivent gérer des flux de dossiers toujours plus
importants et les exigences de la chancellerie ne cessent
d'augmenter. En conséquence, les pouvoirs du procureur ont du être
renforcés.
II Des pouvoirs récemment renforcés : le procureur de la
république, acteur central de la procédure pénale.
Le procureur de la république est devenu l'acteur central de la
diversification et de l'accélération de la réponse pénale (A), ce
qui conduit à la création d'une nouvelle action publique (B).
A Le procureur de la république, acteur de l'accélération et de
la diversification de la réponse pénale
Les modifications intervenues dans relations entre la police et
le parquet avec notamment le traitement en temps réel (1), ont
permis aux procureurs de la république de favoriser des modes de
traitements pénaux accélérés (2). Ainsi, les procédures
alternatives aux poursuites sont de plus en plus utilisées par ces
derniers (3).
1) Les relations optimisées entre le procureur et la police pour
une rationalisation de la réponse pénale
Le procureur, en tant que garant des libertés fondamentales,
dirige et contrôle la PJ dans le ressort de son tribunal (Art 12
CPP). Il a toutes les prérogatives attachées à la qualité d’un OPJ
sans en être un. Les enquêteurs lui rendent compte de l’avancement
de leurs enquêtes. Il peut donc réorienter l’activité des
policiers, ou leur demander des investigations complémentaires (Art
75 à 78 CPP).
Le procureur de la république reçoit les plaintes et les
dénonciations, mais pour l’essentiel l’information lui est
transmise par les procès verbaux. Donc le parquet est dépendant de
la police puisque c’est elle qui l’informe de la majorité des
infractions. Par conséquent, la relation police/parquet est
déterminante. Le procureur de la république dirige réellement la
Police que s’il est informé sans délai de la commission d’une
infraction. L’information du procureur est donc une condition
primordiale du pouvoir de direction du procureur sur la Police. Il
y a donc tout un maillage de textes pour qu’aucune information
n’échappe au procureur. Par exemple, il est averti immédiatement en
cas de crime flagrant, il est aussi informé dès la 1° heure du
placement en garde à vue, il est également informé dès qu’un
suspect est identifié. (Mais selon une décision de la cour de
cassation du 1° décembre 2004, les actes d’enquête restent valides
même si le procureur n'en a pas été immédiatement informé.)
La majorité des informations passe par le service en temps
direct du parquet. Les substituts de permanence au STD répondent
aux appels téléphoniques des services de police, et ils jugent de
la suite à donner à l’affaire. Le traitement en temps direct est
une procédure qui a été expérimentées par les procureurs de Bobigny
et Pontoise, puis généralisée il y a une dizaine d’année. Cela a
permit de rationaliser et d’accélérer le traitement pénal. Si on
prend l’exemple du parquet de Nantes: il est divisé en 4 services:
le service de traitement en temps direct, le parquet des mineurs
qui fonctionne lui aussi en temps réel, le parquet économique et
financier et le service des stupéfiants. Pour que ce système
fonctionne, le procureur de la république et la police se mettent
d’accord en amont sur les types d’infractions qui doivent donner
lieu à la communication par le TTR. Les procureurs font des barèmes
qui indiquent aux substituts la suite à donner aux affaires dans
toute une gamme de situations.
Sur 100 affaires, un tiers est portée à la connaissance du STD
qui décidera de la procédure à suivre, 10 sont communiquées au STD
simplement pour informations ou conseils, et le reste suit la voie
classique du courrier. Pour les affaires simples, cette procédure
permet de gagner en rapidité et en simplicité. Pour les affaires
graves ou complexes, cela permet au parquet de mieux contrôler le
déroulement des procédures. Le TTR a donc permit une meilleure
collaboration entre la police et le parquet. L’autorité du
magistrat est plus présente puisque l’enquêteur est obligé de
rendre compte de vive voix. Les procureurs ont donc une plus grande
maîtrise de la phase d’approvisionnement judiciaire, ils sont des
véritables juges de la poursuite.
Mais le procureur de la république, c’est aussi le juge de
l’enquête puisqu'il procède ou fait procéder à tous les actes
nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions (41
CPP). Il peut ordonner à la police d’ouvrir une enquête
préliminaire qui est alors menée par les OPJ sous le contrôle du
procureur de la République (Art 75 CPP). Le procureur peut aussi
ordonner une enquête de flagrance (art 53 et s. CPP). L’enquête est
aussi menée sous son contrôle, mais il a, dans ce cas, des pouvoirs
plus cœrcitifs. Mais en pratique, il délègue ses pouvoirs à un OPJ.
Le procureur peut aussi ouvrir un réquisitoire supplétif quand il
découvre d’autres faits. Il a donc un vrai pouvoir de direction et
de contrôle dans le déroulement des enquêtes. Mais avec le nouvel
alinéa 3 de l’article 41 CPP, le procureur n'est plus le seul à
diriger la police judiciaire. Parce que selon cet article, pour les
enquêtes longues ou complexes, le procureur et le chef de service
de la police doivent définir ensemble les moyens à utiliser pour
faire les investigations nécessaires. Donc la direction de la
police judiciaire contrôle aussi l’utilisation des moyens.
Quant à la garde à vue, le procureur contrôle le placement en
garde à vue (art 41 al 3 CPP). Il vérifie les locaux au moins une
fois par an. Il vérifie également la qualification juridique donnée
aux faits par les enquêteurs. Pour prolonger la garde à vue, il
faut l’autorisation écrite du procureur. Enfin, il n’y a que sur
ses instructions que la personne sera remise en liberté ou déférée
devant lui, puisque le Procureur a le pouvoir d'engager l'action
publique.
2) Le procureur de la république, organe des poursuites,
favorisant les modes de traitement pénaux accélérés.
Il met en mouvement l’action publique en saisissant la
juridiction d’instruction ou de jugement. La victime peut
déclencher l’action publique en se constituant partie civile mais
elle n’a pas le pouvoir de l’exercer. C’est donc un pouvoir propre
du procureur (Art 40 et 41 CPP). Mais il peut le déléguer à ses
substituts. Donc le procureur général et le garde des sceaux ne
peuvent pas directement saisir une juridiction ou éviter qu’elle le
soit. Ils ne peuvent pas, non plus, donner des instructions
directement aux substituts. La subordination hiérarchique est donc
limitée ici. Le procureur de la République a une entière liberté.
Cependant, il faut un procureur plutôt courageux pour aller contre
l’avis de sa hiérarchie. A l’inverse, si le substitut fait un acte
de procédure contraire à l’ordre du procureur, il n’est pas vicié
puisque le ministère public est indivisible. Mais il s’expose à des
sanctions disciplinaires. Quand la décision de poursuivre est
prise, le procureur ne peut plus renoncer, l’action publique ne lui
appartient plus. Mais si la poursuite se solde par une relaxe ou un
non lieu sa responsabilité n'est pas engagée.
Le procureur de la République oriente le dossier, il a le choix
du traitement pénal. Donc, le procureur regarde d’abord si les
conditions légales de l'infraction sont réunies. Ensuite, il évalue
l'opportunité de l'enclenchement de l'action publique. L’art 40-1
CPP précise comment il doit choisir. Il peut soit ne pas
poursuivre, soit poursuivre, soit recourir à une procédure
alternative si la commission des faits le justifie. Donc, le
législateur incite le procureur à proposer une réponse pénale
systématique, même faible, si l'infraction est constituée et
l'auteur identifié. On peut voir là un glissement du principe
d’opportunité des poursuites vers un principe de légalité.
Si on prend l'exemple d'un procureur qui reçoit dans une année
16000 procès verbaux dont 8000 pour lesquels les auteurs sont
identifiés mais que le Tribunal correctionnel ne peut juger que
1500 affaires et 500 pour le tribunal de police. On réalise qu'il
est impossible de tout traiter par la voie classique. Le procureur
doit sélectionner la voie pénale la plus adaptée en fonction de sa
politique pénale, de la charge des audiences, et du passé pénal de
la personne qu'il connaît grâce aux fichiers de police et au bureau
d’ordre pénal.
Le procureur peut, tout d'abord, choisir le classement sans
suite. Ce n'est pas une décision définitive, elle peut être
révoquée à tout moment tant que la prescription n’est pas acquise.
Le procureur classe majoritairement pour des raisons légales. Par
exemple, l'auteur n’est pas identifié, ou l'action publique est
prescrite. Il classe aussi si l’auteur a exécuté les conditions
pour le classement. S'il a, par exemple, régularisé sa situation
administrative. C’est la procédure du classement sous condition. Il
peut aussi classer pour une question d’opportunité, si le préjudice
est faible, ou si le reclassement de la personne est assuré.
Le procureur de la République qui classe sans suite doit en
informer le plaignant. Ce plaignant peut alors, depuis la loi
Perben II, faire un recours hiérarchique devant le procureur
général. Il pourra alors, sous certaines conditions (Art 36 CPP),
obliger le procureur de la République à engager des poursuites
(Art. 40-2 et -3 CPP). Ce recours montre bien la volonté du
législateur de redonner aux procureurs généraux une autorité sur
les procureurs de la République. C’est aussi un droit
supplémentaire accordé à la défense. Et on peut se demander, au vu
de la place de plus en plus grande accordée aux victimes et aux
associations de victime, si on ne va pas vers une privatisation de
l’action publique.
Si le procureur décide de poursuivre, il a le choix entre
plusieurs options. Il peut choisir la procédure d’avertissement, ou
la citation directe. Il choisit souvent l'ordonnance pénale pour
les contraventions de 5° classe et les délits, notamment routiers.
Dans ce cas, le procureur adresse le dossier au juge qui statue
sans débat préalable. Le procureur de la république optera
fréquemment pour la comparution immédiate s'il estime nécessaire
une détention provisoire. Il invite la personne à comparaître
devant le tribunal sous un bref délai. Mais l'audience peut se
tenir le jour même si la personne consent en présence de son
avocat. C’est une procédure qui est appelée le "TGV de la justice"
puisqu’elle permet de gérer très rapidement les affaires pénales,
d’autant plus que la loi Perben I a fait disparaître les seuils
maxima pour lesquels on pouvait recourir à cette procédure. La
convocation par OPJ est surtout utilisée quand il estime nécessaire
un placement sous contrôle judiciaire. Le procureur informe alors
la personne des faits qui lui sont reprochés, et il fixe la date de
comparution. C’est le mode principal de poursuite en matière
correctionnelle parce que cela évite la présentation au parquet et
la détention du prévenu au dépôt du palais de justice. Enfin, en
matière délictuelle, le procureur peut décider d’ouvrir une
information judiciaire, mais s’il le fait, il perd le contrôle de
la procédure. En matière criminelle, il doit saisir le juge
d’instruction
Comme il y a une forte pression quantitative sur les
procureurs, les procédures classiques comme la citation directe, ou
l’instruction sont de moins en moins utilisées parce que ce sont
des voies lentes et coûteuses. Les procureurs privilégient les
modes de règlements rapides. La logique quantitative fait qu'il y a
de moins en moins de place pour l’individualisation du traitement.
Les procureurs recherchent des solutions pré construites et
normalisées, ce qui risque d’aboutir à une standardisation du
traitement pénal. De même, l'accent est surtout mis la petite et la
moyenne délinquance.
Le procureur joue aussi un rôle important au terme de la voie
délictuelle, c'est-à-dire lors de l’audience
pénale correctionnelle. Le procureur est obligatoirement
présent, il ne peut pas être récusé puisqu’il est partie au procès.
Il participe aux débats et peut poser des questions directement au
prévenu, à la partie civile ou à toute personne appelée à la barre.
A tout moment, il peut prendre des réquisitions auxquelles la
juridiction est tenue de répondre. Après la clôture des débats, le
procureur rend ses réquisitions. Le procureur général peut
intervenir dans la rédaction des réquisitions. C’est encore un
exemple de la subordination hiérarchique. Mais à l’oral, quand le
procureur prononce son réquisitoire, il a une entière liberté de
parole. Il s’attache d’abord à la preuve des faits, puis à la
culpabilité, et ensuite il requiert une peine. Si les débats
démontrent l'innocence ou l'absence de preuve de la culpabilité, le
procureur requiert l'acquittement ou la relaxe. Il peut enfin
exercer un recours contre les juridictions répressives. Il peut
notamment faire appel des jugements correctionnels dans un délai de
10 jours.
Les procureurs ne peuvent pas tout poursuivre par la voie
traditionnelle, parce que le délai d’audiencement doit rester
raisonnable et que les rôles sont surchargés. Mais ils doivent
donner une réponse pénale à un maximum de dossier. Donc, les
procureurs ont plébiscité la troisième voie.
3) La multiplication des réponses pénales, le recours croissant
du procureur aux procédures alternatives aux poursuites
Ces procédures alternatives permettent d'alléger le nombre de
contentieux en attente et d’accélérer le règlement des litiges.
Cela a aussi permis de briser le clivage prévention/ répression et
de rappeler que le procureur n’est pas seulement un agent de
répression mais aussi de prévention (Art 41-1 CPP).
Selon les statistiques du ministère de la justice, le nombre de
poursuites a augmenté, les classements ont baissé et le nombre de
procédures alternatives a été multiplié par trois. Ainsi, alors
qu’auparavant, le procureur aurait classé une affaire, aujourd’hui
il l’oriente vers une procédure alternative. Chaque procureur
établit sa propre politique pour déterminer quel type d’affaire
sera traité par la voie alternative. Les pratiques sont variables
mais elles s’inscrivent toujours dans un même cadre. Les mesures
alternatives aux poursuites sont principalement utilisées pour les
infractions de faible gravité, pour des faits datant de moins de 6
mois et pour les primo délinquant. Certains procureurs utilisent
beaucoup plus que d’autres les réponses alternatives. Il y a aussi
des écarts considérables entre les procédures, certaines étant
beaucoup plus utilisés que d'autres.
Les procédures alternatives ont une fonction de prévention, et
de réparation. Le procureur propose une mesure alternative s’il
pense qu’elle pourra assurer la réparation du dommage, mettre fin
au trouble ou contribuer au reclassement de l’auteur. Donc, il n’y
a pas de poursuite engagée, mais il y a quand même une réponse
pénale.
Le procureur peut faire un rappel à la loi, ou bien orienter la
personne vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle.
Il peut aussi exiger la réparation du dommage ou proposer une
médiation. Le procureur de la république peut également opter pour
un classement sous condition Dans ce cas, si la condition n'est pas
exécutée, il peut poursuivre par la voie classique ou proposer une
composition pénale.
La composition pénale se situe entre les alternatives aux
poursuites à visée réparatrice et la mise en mouvement de l’action
publique. C’est une procédure punitive mais avant poursuite. Elle a
été créée par la loi 23 juin 99 pour accélérer le règlement
des contentieux, et la loi Perben II l’a étendue à presque tous
délits punis de maximum 5 ans d’emprisonnement. Pour que le
procureur puisse la proposer, il faut que la personne soit majeure,
qu’elle reconnaisse les faits et qu’elle accepte la procédure. Le
procureur choisit la ou les mesures dans une liste qui ne cesse
d’augmenter et toutes les mesures peuvent s’additionner. Ce qui
fait dire à une partie de la doctrine que ce sont des peines qui ne
portent pas leur nom, d’autant plus qu’elles sont inscrites au
casier judiciaire. La mesure proposée n’est pas validée pendant une
audience, puisque le procureur doit saisir le président du TGI (si
c'est un délit) ou du TI (si c'est une contravention) d’une requête
aux fins de validation.
Selon une étude faite par Mr Danet et Mme Grunvald, la
composition pénale s’applique à des primo délinquants, lorsque
l’infraction est de faible gravité et que l’atteinte à l’ordre
public est faible. Mais les procureurs en ont fait une utilisation
très différente selon leur besoin. A Angers, elle est surtout
utilisée pour les conduite en état alcoolique, à Nantes ont
l’utilise beaucoup pour les violences conjugales, tandis qu’au Mans
elle n’est presque pas utilisée parce qu’il y a peu de retard dans
le contentieux.
Les procureurs de la République ont donc su tirer parti de la
flexibilité de la composition pénale, puisqu’ils l’utilisent dans
des buts différents, ce qui relativise le rôle unificateur des
parquets généraux. Soit ils l’utilisent comme une procédure
simplifiée pour avoir une réponse systématisée et normalisée, c'est
donc une sorte de tarification. Soit, ils l’utilisent dans un but
pédagogique et individualisé pour responsabiliser l’auteur. Le
bilan est positif puisqu’il y a, en amont, un travail de
négociation entre le procureur et le juge du siège pour définir la
population cible.
On voit donc que la décision d’orientation est fondamentale,
puisque pour la même infraction, il y a une grande différence entre
les peines encourue, suivant la voie choisie par le procureur.
L’appréciation quasi discrétionnaire du magistrat est déterminante,
même si la décision finale revient au juge du siège. Donc, on
pourrait souhaiter qu’il y ait un débat contradictoire autour
de la décision d’orientation du dossier sur le fondement du procès
équitable (art 6§1 CEDH et art préliminaire du CPP). On peut donc
se demander si on ne va pas vers une nouvelle action publique.
B. Vers une nouvelle action publique
1) Le procureur de la République, co-auteur de la décision
judiciaire dans la procédure de comparution
La comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité
(CRPC) fut créée par la loi du 9 mars 2004 notamment afin
d’accélérer le règlement des litiges et pour pouvoir juger dans un
délai raisonnable. Ici, le procureur voit son rôle se
modifier : en effet, la CRPC est une procédure après
l’engagement des poursuites, le procureur a mis en mouvement
l’action publique. Or il a ici un pouvoir de proposition de la
peine qui doit être acceptée par l’auteur des faits. Le juge perd
donc ce pouvoir de décision sur la peine et il ne fera
qu’homologuer ou pas la décision du procureur de la république. La
priorité de traiter tout sans aucun retard joue ici pleinement. Le
procureur de la République propose une peine qui peut être une
peine d’emprisonnement mais qui ne pourra être que de la moitié de
celle qui est encourue dans une procédure ordinaire de poursuite.
Une circulaire récente a même affirmé qu’il convient de proposer
une peine moins lourde que celle qui aurait été requise devant le
Tribunal correctionnel. Cela signifierait donc que lorsque les
procureurs de la république utilisent la CRPC, ils choisissent le
« rabais ».
Mais cette procédure de CRPC peut entraîner quelques
interrogations. Il est, en effet, possible de se demander s’il
n’existe pas un risque d'atteinte à la présomption d'innocence. En
effet, même quelqu’un d’innocent risque de s’auto-accuser si le
procureur de la République offre une peine modeste, surtout après
une garde à vue un peu longue. De même, en ce qui concerne le juge
«homologateur», est-ce qu’il vérifiera s'il y a eu un vrai débat ?
Le procureur devient donc co-auteur de la décision judiciaire, il
devient quasiment un juge puisqu’il est « offreur » de la
sanction. Le procureur de la république a effectivement un rôle
très particulier dans cette procédure puisque, pour la première
fois, il propose une peine après l’engagement des poursuites dont
une peine d’emprisonnement à l’auteur d’une infraction alors qu’il
proposait une mesure dans la composition pénale. Il fait, pour la
première fois, figure de magistrat négociateur. Cela modifie
incontestablement le visage de notre procédure pénale car le rôle
du juge y paraît extrêmement réduit.
Récemment, un débat eu lieu afin de savoir si la présence du
procureur de la république à l’audience d’homologation était
obligatoire ou pas. Dans un avis du 18 avril 2005, la Cour de
cassation a affirmé que le procureur devait obligatoirement être
présent, le Conseil d'Etat s’est d’ailleurs rangé sous cette
opinion.. Pourtant, une loi du 26 juillet 2005, complétant
l’article 495-9 du C.P.P, a, au contraire, affirmé que la présence
du procureur de la République n’était pas obligatoire mais que
cependant, celui-ci pouvait y assister s’il le souhaitait. Le
Conseil Constitutionnel a validé cette loi dans une décision du 22
juillet 2005. Ce débat eu notamment lieu car les avocats disaient
que si ce magistrat n’était pas présent, leurs plaidoiries
porteraient sur la décision du procureur acceptée par
l’auteur ce qui est plutôt illogique. Mais en pratique le juge
risque de refuser d’homologuer ou le prévenu risque de faire appel
pour cause d’absence du procureur de la République.
2) Une redistribution des pouvoirs entre les acteurs du procès
pénal
a) Le juge
Depuis la loi Perben 2, est intervenue une modification de
l’équilibre entre le procureur de la république et le juge
d’instruction, certains disent même, à l’instar d’Hubert Dalle, que
l’institution du juge d’instruction « agonise
lentement ». En effet, depuis 2004, le procureur de la
république peut saisir directement le juge des libertés et de la
détention d’une demande de mise en détention provisoire. Ici, ce
n’est donc plus le juge qui contrôle les décisions du procureur
mais le procureur qui encadre et limite les pouvoirs du juge
d’instruction dans le domaine des libertés. Cela a donc pour
conséquence de réduire considérablement le recours au juge
d’instruction.
b) Le juge d’instruction
Il est possible de se demander si la loi Perben a transféré les
pouvoirs du juge aux procureurs de la république notamment
dans la procédure de CRPC. A priori, le juge ne sera pas seulement
« tamponnateur » de la peine proposée puisqu’il peut
refuser de l’homologuer. Il garde donc le dernier mot. Pourtant, il
n’empêche que le procureur propose quand même une peine qui peut
être la prison ce qui est une innovation. De plus, comme le
rappelle l’article 32 du C.P.P, le procureur est un agent
d'exécution des décisions judiciaires, il veille à l'exécution des
décisions pénales notamment les peines privatives de libertés et
fait exécuter les mandats de dépôts ou d'arrêt. Il contrôle donc
l'efficacité de la répression tout comme le juge d’application des
peines. Mais cet enjeu post-pénal ne mobilise pas les parquets car
le procureur a d'autres priorités.
c) Le rôle renforcé du procureur de la république en matière de
criminalité organisée et de délinquance économique et
financière
La loi Perben 2 confère en matière de criminalité organisée et
de délinquance économique et financière de nouveaux pouvoirs aux
procureurs de la république notamment dans la direction des
enquêtes et dans l’orientation du dossier. Furent créées des
juridictions spécialisées inter régionales qui ont une compétence
concurrente par rapport aux juridictions normalement compétentes.
C’est le procureur de la république qui peut mettre en œuvre cette
compétence lorsque « la complexité des faits le
justifie ». Au stade de l’instruction, le procureur de la
république a un rôle central ceci étant dû à la mise en place d’une
procédure de dessaisissement : il peut requérir le juge
d’instruction de se dessaisir au profit de la juridiction
spécialisée régionale. Le juge doit, dans ce cas, statuer sous huit
jours et s’il ne le fait pas, le procureur peut saisir directement
la chambre de l’instruction ou la Cour de cassation. Sous couvert
de spécificité de cette délinquance, ces pôles visent à réduire les
saisines des juges d’instruction. Le pouvoir exécutif par la
courroie de transmission du parquet pourra parfaitement, sous le
prétexte de complexité ou de technicité, phagocyter un dossier. On
a d’ailleurs reproché à cette loi de donner en cette matière les
pleins pouvoirs au procureur car au terme de l’article 706-104 du
C.P.P, « le fait qu’à l’issue de la procédure, la circonstance
aggravant de bande organisée ne soit pas retenue, n’entraîne pas la
nullité des actes régulièrement accomplis ». Mais une telle
disposition fut déclarée non conforme à la Constitution par le
Conseil constitutionnel. Sans toucher à la carte judiciaire, la loi
Perben 2 modifie pourtant en profondeur les compétences des
procureurs généraux et des procureurs de la République dans le
ressort desquels se situeront ces juridictions inter
régionales.
En conclusion, dans ces deux domaines, les procureurs généraux
et les procureurs de la République des juridictions ont un rôle
essentiel dans l’animation de cette politique de regroupement des
dossiers et de saisine des juridictions spécialisées. Il y a donc
spécialisation du parquet dans ce domaine.
3) Des modifications profondes quant à l’institution du
procureur de la République
a) Le procureur de la république, un nouveau rôle
d’administrateur et de gestionnaire
Avec la LOLF (loi d’orientation et de programmation des lois de
finances du 1er août 2001), les procureurs généraux et les
procureurs de la république sont de plus en plus impliqués dans des
tâches d’administration et de gestion. Il sera un interlocuteur
administratif dépendant hiérarchiquement du ministère comme peut
l’être un préfet ou un directeur régional d’administration. En
effet, une attention toute particulière est portée sur les frais de
justice criminelle, il faut réduire les coûts de procédure car les
écoutes téléphoniques, les relevés d’empreintes génétiques coûtent
cher. Cela a une incidence sur les choix opérés par le procureur en
matière d’action publique : il se doit d’utiliser les
procédures simplifiées, de refuser les investigations coûteuses… Or
cela a un impact très grand sur le métier même de procureur de la
république, il doit veiller au budget et à ne pas le dépasser.
Le procureur de la République a également maintenant accès
directement au fichier STIC c’est-à-dire au système de traitement
des infractions constatées et au fichier judiciaire automatisé des
auteurs d’infractions sexuelles. De plus, le procureur est
aujourd’hui un homme de communication puisqu’il a affaire aux
différents médias. Son rôle a donc évolué au rythme des nouvelles
technologies et des moyens de communication.
b) Le procureur de la république, un pivot de la procédure
pénale française ?
En 20 ans, le rôle de procureur de la république s’est
considérablement modifié. Il est, à l’heure actuelle, au cœur de
nouvelles procédures comme la CRPC, la composition pénale ; il
a des pouvoirs renforcés en matière de criminalité organisée…
L’évolution de la procédure pénale française semble aller dans le
sens d’une place accrue du procureur de la république. Il est le
premier intervenant du système judiciaire, le plus proche de la
société. Il opère des choix multiples en ce qui concerne
l’orientation du dossier La centralisation et la verticalité
laissent place à une institution déconcentrée et décentralisée,
notamment en matière de politique d'action publique. Il devient un
interlocuteur incontournable au niveau local. De même, le métier de
procureur de la république est de plus en plus occupé par des
femmes alors qu’il y a quelques années, seuls des hommes y étaient.
Il y a également une mutation à ce niveau là.
Est-on face à une vraie révolution de la procédure pénale ? Un
système est mis en place où le parquet, dépendant du ministère de
la Justice, joue un rôle essentiel au détriment des juges du siège,
notamment des juges d'instruction. L'acharnement productiviste et
la volonté de mettre en place des procédures sommaires soulignent
ce déséquilibre. L’économie du temps judiciaire est principalement
au cœur des remaniements récents de la procédure pénale.
Le procureur de la république face à l’européanisation de la
procédure pénale
On sait l’importance du droit européen de la CEDH dans notre
procédure pénale nationale. La France parfois condamnée dût
modifier sa législation interne afin de se mettre en conformité
avec la Convention Européenne. Depuis quelques années, le Droit
s’européanise. De même le droit communautaire exerce une
influence notamment sur la politique de sécurité de la France,
il y a un renforcement de l’Europe judiciaire et une
européanisation des politiques pénales.
La création d'un parquet européen avait été inscrite dans le
projet de Constitution. Il est fort possible que le Parquet
européen voie effectivement le jour. Eurojust peut être considéré
comme l’embryon du futur parquet européen qui assure la
coordination des enquêtes et des poursuites dans la lutte contre
les formes graves de criminalité. Il existe une volonté d’aboutir
au rattachement de ce parquet aux institutions de l’union. On ouvre
la voie vers un pouvoir d’incrimination européenne ce qui nous
amène à nous interroger sur le fait de savoir si le droit
d’incriminer sera encore une prérogative nationale.
De même, l’institutionnalisation de la coopération policière a
été reconnue par le traité de Maastricht avec la création d’un
office européen de police appelé Europol. Des magistrats de liaison
ont été instaurés et un réseau judiciaire fut crée. On va donc vers
une idée d’européanisation des poursuites.
