Gestion des investissements publics pour les partenariats public-privé PIM for PPP JKIM

8/13/2019 Gestion des investissements publics pour les partenariats public-priv PIM for PPP JKIM

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Prsentation

Pourquoi le besoin d'un cadre unifi d'intgration de la PIM et du PPP ?

Avantages d'un cadre unifi

Dfis pour disposer d'un cadre unifi dans la pratique

Comprendre les diffrences : Le contrat de PPP

Le cadre de diagnostic PIMpour PPP : Huit ainsi que les caractristiques du contrat

tape 1 : L'orientation stratgique et la politique du PPP tape 2 : Un cadre unifi pour l'valuation des projets

tape 3 : L'examen indpendant de l'valuation

tape 4 : La slection des projets et la budgtisation du PPP

Une caractristique supplmentaire : Le contrat de PPP tape 5 : La mise en uvre du projet de PPP

tape 6 : L'ajustement du projet de PPP par la rengociation et le refinancement

tape 7 : Le fonctionnement et le maintien du PPP

tape 8

: L'achvement

du

projet

de

PPP

et

l'valuation

ex

post

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Pourquoi le besoin d'un cadre unifi d'intgration de la PIM et du PPP ? La plupart des pays ont gr des projets de partenariat publicpriv (PPP) sparment des projets traditionnellement mis en uvre (TIP).

Les PPP ont surtout t valus, choisis, budgts, et surveills

sparment des TIP. Cette disparit a min la gestion approprie des finances publiques et cr des risques budgtaires indus, causant des proccupations budgtaires par rapport des formes appropries de comptabilit,

de rapport, de budgtisation et d'autres processus. D'un point de vue budgtaire, une lment cl pour lancer des projets de PPP est de dterminer si un gouvernement peut maintenir le mme niveau d'efficacit budgtaire et la viabilit avec le PPP tout comme le TIP.

Important d'tablir le fait qu'il ne devrait pas y avoir une chose telle qu'un projet PPP de manire intrinsque PPP est une forme de mise en uvre d'un projet d'investissement public.

Un cadre unifi pour l'intgration la fois du TIP et du PPP est ncessaire.

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Avantages d'un cadre unifi Permet d'assurer la cohrence de l'valuation et de la prise de dcision

Le choix entre un PPP et un TIP est souvent fauss par des facteurs autres que l'optimisation des ressources. La prfrence politique pour ou contre les PPP peut jouer un rle dans les choix biaiss et influer sur les rsultats.

Un cadre unifi a le potentiel de rduire les dcisions subjectives concernant la mise en uvre des TIP par rapport celle des PPP.

Permet d'appuyer le transfert optimal des risques

Si chaque projet, TIP ou PPP, est gr sparment, le concept de transfert optimal de l'un l'autre peut ne pas tre assur.

Permet d'viter les risques budgtaires non grs tout en amliorant la transparence

Le cadre peut dcourager la budgtisation parallle en rapportant les cots budgtaires futurs, connus et potentiels, des PPP dans le systme budgtaire traditionnel.

En renforant les contrles de procdure sur les engagements de PPP, le cadre permet d'amliorer la transparence globale du systme de la GFP.

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Dfis pour disposer d'un cadre unifi dans la pratique Les contraintes et les difficults continuent de freiner l'application rapide de ce cadre unifi.

Il est donc important d'identifier les points communs et les diffrences entre le TIP et le PPP en passant par les tapes de la PIM qui correspondent aux huit

caractristiques essentielles pour le PPP et pour discuter de points d'entre pour avancer vers un tel cadre unifi.

Besoin de dvelopper un outil de diagnostic de la PIM pour le PPP : PIMpourPPP

tape 1 : L'orientation stratgique et la politique du PPP

tape 2 : Un cadre unifi pour l'valuation des projets

tape 3 : L'examen indpendant de l'valuation

tape 4 : La slection des projets et la budgtisation du PPP

tape 5 : La mise en uvre du projet de PPP tape 6 : L'ajustement du projet de PPP par la rengociation et le refinancement

tape 7 : Le fonctionnement et le maintien du PPP

tape 8 : L'achvement du projet de PPP et l'valuation ex post

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Comprendre les diffrences : Le contrat de PPP

Les questions cls sur lesquelles le cadre PIMpourPPP devra se pencher sont celles qui diffrencient les deux formes de mise en uvre.

Les PPP sont diffrents des TIP en ce qu'ils ont besoin d'attirer l'attention

et les

ressources

des

investisseurs

privs,

des

prteurs

et

des

oprateurs

par le biais du contrat.

Dans la mise en uvre d'un PPP,le contrat L'accord de projet prend encore plus d'importance que dans la mise en uvre d'un TIP puisqu'il structure l'ensemble des relations entre l'entit gouvernementale

responsable et l'entit prive. Le contrat de PPP doit faire l'objet d'une attention particulire dans l'valuation du cadre PIMpourPPP.

Il existe une exception importante la cohrence des huit

caractristiques essentielles du PIM : le contrat de PPP. Le contrat de PPP dfinira les moyens par lesquels les actifs soustendant le contrat sont labors, dvelopps, financs et exploits pour un grand nombre d'annes.

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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :Huit ainsi que les caractristiques du contrat

-

1

Orientation&

Examen

2

formelledu projet

valuation

3

delvaluationn

Examen

4

de projet

Slection&

budgtisation

7

de servicesPrestation

6

dans le projetChangements

5

Mise enoeuvre

8

Projetdvaluation

Le contrat de PPP


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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :L'orientation stratgique et la politique du PPP (tape 1)

Les PPP sont souvent choisis sans aucune orientation stratgique intgre et coordination entre les mthodes de mise en uvre du TIP et du PPP. Ils sont le plus souvent grs comme des projets ou des initiatives autonomes.

Mettre en

place

un

examen

stratgique

et

une

orientation

en

matire

de

planification pour les PPP potentiels devrait donc tre le point de dpart, car cela offre les avantages fondamentaux suivants :

En numrant les arrangements juridiques et institutionnels de PPP, certains gouvernements peuvent plus directement signaler o et dans

quels secteurs les capitaux privs sont ncessaires pour faire bnficier le public.

On pourrait faire valoir que ces restrictions limitent la nature flexible et innovante des PPP. Toutefois, un cadre juridique et rglementaire explicite

facilite le

lancement

de

projets

de

PPP,

il concde

au

secteur

priv

le

droit

l'initiation ou la participation.

Le gouvernement devrait galement publier des lignes directrices sur les bonnes pratiques qui refltent les diffrences importantes entre la gestion des TIP et des PPP par les parties prenantes.

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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :Un cadre unifi pour l'valuation des projets (tape 2)

Il est important de fournir la rglementation fiscale pour l'valuation des projets de PPP avec le mme soin apport la mise en uvre des TIP.

Un exemple normalis pour l'valuation du projet dans un cadre unifi pourrait tre compos de deux phases : (a) la dcision de procder et (b) la dcision de mettre en uvre.

(A) La dcision de procder (tude prliminaire de faisabilit) Une tude prliminaire de faisabilit pourrait tre mene pour prparer la dcision de procder et pour une prparation complte et dans un stade ultrieur. L'tude prliminaire de faisabilit value non seulement l'opportunit de passer la prparation complte du projet, mais aussi pousse le gouvernement investir l'avance dans la prparation plus dtaille du projet.

(B) La dcision de mettre en uvre (valuation de l'optimisation des ressources [VFM] )

Si le projet propos semble tre possible, une valuation de la VFM tudierait alors les options de mise en uvre du TIP par rapport au PPP.

En fait, les cots du gouvernement et les intrants du projet d'un comparateur du secteur public souvent connus, sont compars par rapport ceux des cots prvus ajusts en fonction du risque d'un autre PPP pour

valuer si

le

PPP

pourrait

parvenir

une

meilleure

VFM.

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Le cadre de diagnostic PIMpourPPP :

Un cadre

unifi

pour

l'valuation

des

projets

(tape

2

suite)

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VFM(PPP) < VFM(PSC)VFM(PPP) > VFM(PSC)

Remarque : Remarque : VFM = optimisation des ressources. PSC = comparateur du secteur public. PPP = partenariat public-priv.

Mettre en oeuvre par le biais du mode de PPP Rejet

tude prliminaire de faisabilit (y compris analyse des cots et

bnfices)

Initiation de projet

Dcision de procder

Dcision de mettre en oeuvre

valuation de la VFM

Mettre en oeuvre par le biais du mode classique


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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :L'examen indpendant de l'valuation (tape 3)

Dans le cas des PPP, le rle des examens indpendants par les pairs peut tre particulirement important compte tenu du rle des units consacres aux PPP.

Plus l'entit d'valuation est indpendante d'une mthode ou d'un organe de prestation spcifique, plus son jugement est susceptible d'tre impartial, ce qui favorise et facilite un partenariat optimal entre les deux parties.

L'unit de PPP comme promoteur de PPP ou contrleur ?

Les deux rles de l'unit, comme un promoteur de PPP ou valuateur indpendant, peuvent effectivement tre en conflit l'un avec l'autre.

la lumire de ces risques et des possibles conflits d'intrt, la principale recommandation est qu'il y ait une stricte indpendance des intrts directs des ministres et organismes engageant des dpenses.

Le systme de contrle indpendant devrait tre officialis et/ou supervis par le ministre des Finances, et les examinateurs doivent tre totalement indpendants et n'avoir aucun intrt direct dans le rsultat.

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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :La slection des projets et la budgtisation du PPP (tape 4)

Comptabiliser les PPP :

L'absence de normes comptables claires et pertinentes sur le plan oprationnel limite l'application des contrles de dpenses, et donc les projets de PPP contournent souvent les plafonds de dpenses et les rgles budgtaires.

Cependant, les rcents dveloppements en matire de normes statitstiques et de comptabilit internationales telles que les normes IFRS et des normes IPSAS, rduisent de plus en plus les possibilits d'utiliser les PPP pour dformer les ralits financires.

Budgtisation des PPP :

Le FMI

(2006)

et

l'OCDE

(2012)

soulvent

le

principe

selon

lequel

les

documents

budgtaires

doivent divulguer de manire transparente toutes les informations possibles sur les cots (d'investissement et rcurrents), les passifs explicites et passifs ventuels des PPP.

Lorsque les gouvernements fournissent des paiements initiaux aux PPP, les paiements requis sont similaires ceux des TIP, et ils peuvent tre intgrs assez facilement dans les budgets

annuels et

le

cadre

de

dpenses

moyen

terme.

Sauvegarder le plafond pour les PPP :

Compte tenu des difficults dcider si un engagement particulier de PPP est abordable, les limites ou les plafonds de dpenses globales pour les PPP peuvent tre un moyen utile de veiller ce que l'exposition totale du gouvernement aux PPP demeure dans des limites

grables (par exemple : Brsil, Hongrie, Core, etc.)12


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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :Le contrat de PPP (Une caractristique supplmentaire)

Une valuation supplmentaire du contrat de PPP, qui relie le processus de slection des projets (dans les tapes 1 4) au processus de mise en uvre du projet (dans les tapes 5 8), est importante pour assurer une prise de dcision cohrente.

Vrifier la qualit et l'exhaustivit du contrat, et comparer avec les bonnes pratiques internationales.

Le contrat dfinit la manire dont les risques sont rpartis entre les parties l'accord. Il affecte profondment l'ensemble de l'efficacit et de l'efficience du projet et dtermine les rsultats.

Mme si lon pourrait faire valoir que la qualit du contrat mme n'est que le reflet du cadre gnral, on peut nanmoins souligner spcifiquement les faiblesses qui existent dans ce cadre et en particulier dans les connaissances et comptences de ngociation des fonctionnaires et de leurs conseillers.

Les projets de TIP ont galement des contrats, principalement des contrats de construction ou d'ingnierie. Bien que ces questions en ellesmmes soient importantes, elles ne comprennent pas une relation de travail entre les entits du secteur public et du secteur priv pour des priodes allant jusqu' 25 ou 30 ans.

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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :

La mise en uvre du projet de PPP (tape 5)

Au cours de la mise en uvre d'un projet de PPP, les rsultats de la VFM dpendent d'une gestion efficace des termes du contrat.

La mauvaise gestion des contrats avec le partenaire priv peut entraner des cots plus levs, le gaspillage des ressources, et une diminution des performances.

Un processus d'appel d'offres (bien que n'tant pas la seule mthode possible de slection) est essentiel pour assurer la VFM et la rpartition optimale du risque entre le secteur public et le secteur priv.

Il est utile de dvelopper et d'annoncer les lignes directrices de mise en uvre pour dterminer la stratgie d'approvisionnement, la gestion des processus d'appel d'offres, le dveloppement d'un accord de projet type et de clauses

types.

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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :L'ajustement du projet de PPP par la rengociation et le refinancement (tape 6)

Comme les projets entrent dans la phase de mise en uvre, il est essentiel de bien comprendre le processus d'ajustement des projets de PPP, en particulier en ce qui concerne les deux cas distincts de rengociation et de refinancement.

Avant des ajustements majeurs, la rvaluation de la viabilit conomique et de la VFM est demande ; cela permet au gouvernement de revrifier l'impact des changements dans le contenu du projet ou le plan d'activit ainsi que d'examiner l'adquation de l'ajustement.

Rengociation :

La rengociation signifie un ajustement ou un changement dans l'accord de projet entre deux ou plusieurs parties un PPP.

Une VFM ex ante ne devrait pas tre affecte chaque fois qu'une rengociation est faite. Tout processus de rengociation doit tre fait de manire transparente et soumis la loi.

Refinancement :

Selon les termes des accords de projet du PPP, le gouvernement peut s'attendre partager les avantages de refinancement de manire quitable avec la socit de projet.

Il devrait

y avoir

des

rgles

claires

en

place

pour

la

gestion

des

refinancements. 15


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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :Le fonctionnement et le maintien du PPP (tape 7)

Par dfinition, une grande partie de l'optimisation des ressources dans les PPP doit tre cre par une gestion plus efficace de la prestation des services et le fonctionnement et l'entretien des actifs.

Pour atteindre l'optimisation des ressources prvue lors de la signature de l'accord de projet, le gouvernement et le partenaire priv doivent s'assurer que l'affectation prvue des responsabilits est claire et que les risques sont partags de manire optimale et quilibre.

Chaque autorit publique gre des projets en suivant les protocoles prvus dans les

accords de projet et en recevant des rapports d'avancement du projet. Les contrles de performance sont raliss comme indiqu dans les normes de qualit d'entretien.

Le but du contrle de la performance est d'valuer si les produits et les rsultats

de la prestation des services sont conformes l'accord de projet et aux spcifications de sortie.

Les dductions peuvent tre appliques aux paiements du gouvernement verss aux partenaires privs ayant ralis une mauvaise performance afin de promouvoir la responsabilisation du secteur priv et inciter une meilleure performance oprationnelle. 16


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Le cadre de diagnostic PIMpour PPP :L'achvement du projet de PPP et l'valuation ex post (tape 8)

L'valuation des projets de PPP est extrmement difficile en raison la fois du caractre instable du concept et du grand nombre de disciplines concernes conomie, comptabilit, droit, science politique, ingnierie, et ainsi de suite.

Difficile en pratique de prouver une meilleure optimisation des ressources : Traditionnel contre PPP

En thorie et vux pieux : vrifier une meilleure VFM par l'valuation du projet Dans la pratique : deux pistes distinctes pour l'investissement public traditionnel et les PPP Difficile vrifier et comparer.

Toutefois, une faon d'valuer les PPP est de garder des preuves de rduction des cots et de gain d'efficacit ainsi que des preuves de la contribution des PPP l'conomie nationale :

D'un point de vue du projet : si des amliorations progressives, par rapport aux cas de projets mis en uvre de faon classique, ont t ralises dans l'efficacit des cots, les taux de page, et les taux de rentabilit conomique.

D'un point de vue plus large : La contribution des PPP l'conomie nationale, s'ils ont des rpercussions sur l'conomie nationale travers plusieurs canaux : la croissance conomique rsultant de l'afflux de capitaux privs ; un renforcement de la protection sociale rsultant de la prestation en temps opportun des services sociaux, et la ralisation rapide des prestations sociales. 17


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Annexe : Un outil d'valuation d'indicateur du cadre PIMpour PPP

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PIMpourrPPP Matire

Orientation stratgique et politique1 Examen des projets par rapport aux priorits de la politique2 Efficacit du cadre juridique pertinent3 Efficacit des arrangements institutionnels pertinents4 Gestion/engagement des parties prenantes5 Rle des conseillers

valuation du projet6 Rgles d'valuation, orientation et pratique7 Comparateur du secteur public (PSC)8 Intgralit du processus d'valuation9 Regroupement des projets

Examen indpendant de l'valuation10 Qualit et pratiques

Slection et budgtisation11 Risque financier12 Transparence et traitement de la comptabilit

Le contrat de PPP13 Qualit et exhaustivit des contrats sur la base de positions

prtablies14 Comparaison des principales clauses contractuelles avec les

bonnes pratiques internationalesMise en uvre du projet

15 Pratiques de mise en uvre

16 Processus d'approvisionnement

et

les

pratiques

dans

les

projets

de

PPP

17 Rapidit de la mise en uvre Ajustement du projet

18 Pratiques d'ajustement, efficacit et efficience19 Refinancement

Exploitation des installations20 Pratiques de gestion de contrats

21 Registres d'actifsExamen et valuation de la phase d'achvement22 valuation expost


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Merci !

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