Gouvernance de banque centrale et stabilité financièren May 2011 · 2011-05-31 · BRI : Gouvernance de banque centrale et stabilité financière v Préface La récente crise financière

Gouvernance de banque centrale et stabilité financière Rapport d’un groupe d’étude présidé par Stefan Ingves, Gouverneur de la Banque de Suède

Mai 2011

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Contributeurs

Membres du Groupe d’étudeStefanIngves(Président),BanquedeSuèdeMalcolmEdey,BanquedeRéserved’AustralieRodrigoCifuentes(jusqu’àdécembre2009:JorgeDesormeaux),BanquecentraleduChiliGertrudeTumpel-Gugerell,BanquecentraleeuropéenneSylvieMathérat,BanquedeFranceKenzoYamamoto,BanqueduJaponJoséJuliánSidaouiDibetGuillermoGuemezGarcía,BanqueduMexiqueNestorEspenillaJretJohnnyNoeE.Ravalo,BanquecentraledesPhilippinesPiotrSzpunar,BanquenationaledePolognePaulTucker,Banqued’AngleterreWilliamB.English(jusqu’àoctobre2009:PatrickM.Parkinson),SystèmedeRéservefédéraledesÉtats-Unis

Membres du Groupe sur la gouvernance des banques centrales durant l’élaboration du rapportStanleyFischer(Président),Banqued’IsraëlStefanIngves,BanquedeSuèdeMervynKing,Banqued’AngleterreDonaldKohn,ConseildesgouverneursduSystèmedeRéservefédéraleTitoMboweni,BanquedeRéservedel’AfriqueduSudHenriquedeCamposMeirelles,BanqueduBrésilLucasPapademos,BanquecentraleeuropéenneTarisaWatanagase,BanquedeThaïlandeZetiAkhtarAziz,BanquecentraledeMalaisieZhouXiaochuan,BanquepopulairedeChine

Genèse du projet et contributeurs

Genèse du projetCeprojetaétélancéàl’initiativeduGroupesurlagouvernancedesbanquescentrales,aprèsuneanalyseapprofondiedesquestionsdegouvernanceenrelationaveclastabilitéfinancière.Leprésentrapport,quienestl’aboutissement,étudieendétaillesnouvellesstructures mises en place dans quelques pays, en les replaçant dans le contexteplus large des enjeux de la gouvernance. Il témoigne ainsi des différentes solutionsinstitutionnellesenvisageablespourremédieràunproblèmecomplexe.

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Remerciements

Pour l’élaboration du rapport, le président du Groupe d’étude a été épaulé par lesecrétariatduForumsur lagouvernancedesbanquescentralesetpar lesmembresdupersonnelde laBanquedeSuède.Nous tenonsà remercier toutparticulièrementDavidArcher,GavinBingham,SergeJeanneau,MartinJohansson,GöranLind,AnneMackenzieetPaulMoser-Boehm.

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Préface

La récentecrisefinancièreasuscitéune réflexionprofondesur le rôlede labanquecentrale dans la prévention, la gestion et la résolution de ce type de crise. Lorsquecelle-ci est survenue, plusieurs banques centrales ont dû faire face à des situationsextraordinairement difficiles, qui imposaient d’étendre fortement le recours auxinstrumentsd’interventionclassiquesetd’enintroduiredenouveaux.Parallèlements’estengagéundébatpublicintensesurlapartquedevraientprendrelesbanquescentralesdanslemaintiendelastabilitéfinancièreetsur leurrelationaveclesautresautoritéscompétentesenlamatière.

Conscient que, dans un tel contexte, il faudrait probablement repenser lesmissionsdes banques centrales dans le domaine de la stabilité financière, le Groupe sur lagouvernancedesbanquescentralesachargéungrouped’étuded’évaluerspécifiquementles implicationsd’une telle refonte.Lerapportquiendécouleexplore leseffetsde lacrisesurcesmissions.Ilmontrecequ’iladvientdel’autonomieetdelagouvernancesil’onassignedesresponsabilitésmacroprudentiellesauxbanquescentralesetsil’onfaitévoluerlacapacitédecesinstitutionsàsoutenirlesystèmefinancier.Ilaccordeuneattentionparticulièreauxdispositifsdegouvernancenécessairespourqu’unebanquecentrale puisse continuer de s’acquitter efficacement de ses fonctions premières depolitiquemonétairelorsques’ajouteàcelles-cilachargesupplémentairedecontribueràlastabilitédusystèmefinancier.

Lesbanquescentralesdiffèrentparl’étendueetlanaturedeleursmissions,ainsiqueparlecontextepolitico-économiquedanslequelellesopèrent.C’estpourquoicerapportnecherchepasàétablirunensembledemeilleurespratiquesouderecommandations,maisproposeun«guidedelecture»,quiexplorelespratiquesexistantes,metenlumièrecertaines de leurs limites et points forts et examine des solutions organisationnellesenvisageablespourremédieràteloutelproblème.

Lesnouveauxdispositifsencoursd’instaurationdansplusieurspays,etprévusdansd’autres,constituentunebonneillustration,aumoyend’exemplesparlants,desdiversessolutionsidentifiéesetanalysées.Ilsserontdonctraitésendétailici.

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Sommaire

Synthèseetprincipalesconclusions.................................................................... 1

Introduction.......................................................................................................... 5

PartieI: Compétencesdesbanquescentralesenmatièredestabilitéfinancièreentempsnormal–dispositifsenplaceavantlacriseetinnovationsrécentes....................................................................... 7

1. Missionsetattributionsavantlacrisefinancière...............................................7

1.1 Missions........................................................................................................71.2 Objectifs.....................................................................................................101.3 Mandatsdestabilitéfinancièreetrecoursauxinstruments

microprudentielsàdesfinsdestabilitésystémique....................................101.4 Missionsspécifiques...................................................................................131.5 Transparenceetobligationderendrecompte............................................13

2. Nouvellesmissionsetattributions...................................................................14

2.1 Principauxaspectsdesvastesréformesetprojetsderéformes................142.2 Versunenouvellefonctiondepolitiquemacroprudentielle?.....................172.3 Lesobjectifsdestabilitéfinancièreont-ilslaprioritéetsont-ils

clairementénoncés?..................................................................................182.4 Lesconflitspotentielsentrelespolitiquessont-ilsreconnus?..................192.5 Évolutionsdel’obligationderendrecompteetdesrèglesde

transparenceenmatièredepolitiquedestabilitéfinancière.......................20

PartieII: Compétencesenmatièredestabilitéfinancièreenpériodedecrise,dispositifsenplaceavantàlacriseetinnovationsrécentes.. 23

1. Mandatsetattributionsavantlacrisefinancière.............................................23

1.1 Prêteurendernierressortetau-delà..........................................................241.2 Processusdécisionnel................................................................................251.3 Coûtsfinanciersdirectsetrisquesassociésauxmesuresprisespar

labanquecentraleàl’appuidelastabilitéfinancière.................................27

2. Nouveauxmandatsetnouvellesattributions...................................................28

2.1 L’octroidefacilitésd’urgence......................................................................282.2 Régimesspécifiquesderésolutiondesdéfaillancesdes

établissementsfinanciersbancairesetnonbancaires...............................292.3 Obligationderendrecompteettransparence:évolutionspertinentes

pourlesinterventionsdegestiondescrises...............................................30

PartieIII:Aspectsàprendreencomptedufaitdesnouvellescompétencesenmatièredestabilitéfinancière............................... 33

1. Caractèreexplicitedumandat:uneformalisationest-ellenécessaire?........33

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2. Informationsetcapacitésanalytiquesrequisespourexécuterlemandat.......40

3. Outilsrequispourexécuterlemandat.............................................................43

4. Synergiesetconflitsdansl’attributiondesfonctionsauxorganismespublics............................................................................................................51

5. Risquesfinanciersdécoulantdesmesuresd’urgence....................................53

6. Processusdécisionnelpourlagestiondescrises...........................................56

7. Autonomieetobligationderendrecompte......................................................58

PartieIV:Lesdifférentesapprochesenvisageablespourlagouvernancedelafonctionmacroprudentielle....................................................... 65

1. Unepolitiquemacroprudentielleàresponsabilitépartagée.............................65

1.1 Prisededécisionsdanslecadredestructuresinter-organismes...............661.2 Prisededécisionspartagée........................................................................70

2. Unorganismemacroprudentieldistinct,avecunemiseenœuvredécentralisée...................................................................................................72

3. Unepolitiquemacroprudentiellerelevantdelacompétencedelabanquecentrale;uneautoritéderéglementationmicroprudentielledistincte.............73

4. Labanquecentraleentantqu’agencemacroetmicroprudentielle;uneautoritéderéglementationdistinctechargéedeveilleràlasécuritédesproduitsfinanciers...........................................................................................76

5. Remarquesfinales...........................................................................................79

Annexe: Récentesréformesdesstructuresdegouvernancepourlafonctiondestabilitéfinancière.......................................................... 81

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Synthèse et principales conclusions

1. Larécentecrisefinancièreasoulevédesquestionsimportantesconcernantlerôlequedoitjouerlabanquecentraledanslapréservationdelastabilitéfinancièreetl’influencequel’exécutiond’unetellefonctionexercesurlagouvernancedelabanquecentrale.Leprésentrapportsepenchesurcesquestions.Iln’entendpasdéfiniruneapprocheuniformisée,maismettreenavantlesproblèmesquiapparaissent au sein de lamultitude de cadres institutionnels, de contexteshistoriques et d’environnements politiques.Néanmoins, leGroupe d’étude adégagéplusieursconclusionsgénérales:

● Pourqu’unepolitiquedestabilité financièrepuisseêtreefficace, il fautquelesbanquescentralesinterviennentdanssaformulationetsamiseenœuvre.

● Lesmissionsdestabilitéfinancièredelabanquecentraleetlesdispositifsde gouvernance y afférents doivent être compatibles avec leursresponsabilitésrelativesàlapolitiquemonétaire.

● Il ne suffit pas de confier à la banque centrale la responsabilité de lastabilitéfinancière : ilestégalementnécessairedemettreenplace lesoutils,lespouvoirsetlesgarde-fousappropriés.

● Ilestprimordial,auxfinsd’uneprisededécisionsrapideetefficace,delagestiondesarbitragesetdel’obligationderendrecompte,quelesrôlesetresponsabilitésdetouteslesautoritésintervenantdanslapolitiquedestabilitéfinancière(qu’ils’agissedesbanquescentrales,dessuperviseurs,desétablissementsdeprotectiondesdépôts,duTrésoroudesautoritésdelaconcurrence)soientclarifiésexante.

● De manière générale, il n’existe pas de structure simple permettantd’être sûr que les interventions indispensables à la réalisation de touslesobjectifsdepolitiquepubliqueadéquatsserontfacilementidentifiéesetadoptéesdans tous lescas.Complexitéet incertitudemisesàpart,diverses mesures peuvent influer de multiples façons sur les partiesintéressées, suscitant des tensions. Ce constat suffit à convaincre deporterunegrandeattentionàlaconceptiondesdispositifsdegouvernance.

2. Lesbanquescentralesdevraientjouerunrôledepremierplandanslastabilitéfinancière, et ce, principalement pour trois raisons. Tout d’abord, l’instabilitéfinancière peut influer sur l’environnement macroéconomique, avec desrépercussionssubstantiellessur l’activitééconomique, lastabilitédesprixetlesprocessusdetransmissiondelapolitiquemonétaire.Ensuite,lesbanquescentrales constituent la source ultime de liquidité pour l’économie, et il estcrucialdedisposerd’uneliquiditéadéquatepourpréserverlastabilitéfinancière.Enfin,deparl’exécutiondeleursmissionsdepolitiquemonétaire,lesbanquescentrales possèdent une vision macroéconomique et une compréhensiondes marchés, établissements et infrastructures financiers indispensables àl’exerciced’unefonctionmacroprudentielle.

3. Il est impératif que les responsabilités en matière de politique de stabilitéfinancière soient claires si l’on veut réduire le risque de décalage entre cequelesusagersattendentetcequelabanquecentralepeutfaire,maisaussiafinqu’ilsoitmieuxrenducomptedesactivités. Ilnefautpasdemanderauxinstitutionsderendredescomptesàproposdemissionsqu’ellesn’ontpasétéexpressémentchargéesd’exécuter,etqu’ellesnepeuventmeneràbienfaute

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Synthèseetprincipalesconclusions

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dedispositifs idoines.Mêmes’ilestdifficilededéfiniretdemettreenœuvredesconceptsliésàlastabilitéfinancière,ilestimportantquelabanquecentraledisposed’unmandatformel.Lorsquelamissiondelabanquecentralecouvredevastesresponsabilitésrelativesàlastabilitéfinancière, leGrouped’étudeconsidèrequ’ilpourraitêtrejudicieuxd’annoncerpubliquementlastratégiedestabilité financière, de façon à clarifier les intentions de la banque centrale.C’estuneapprochesemblablequiestretenuepourlapolitiquemonétaire:lesgrandsobjectifssontfixésdanslecadrelégislatifetlabanquecentraleformuleetrendpubliquesastratégie.

4. Lorsque des responsabilités macroprudentielles sont confiées à la banquecentrale, il faut soit qu’elle dispose d’outils qu’elle pourra utiliser en touteindépendance, soit qu’elle ait les moyens de solliciter ou même d’exigercertainesactionsdelapartd’autresautoritésquiontlepouvoirdeprendrelesmesuresappropriées.

5. Les banques centrales ont besoin d’accéder à unemultitude d’informationspour pouvoir s’acquitter de leurs fonctions de stabilité financière. Il leur fautdesdonnéessurlaqualitédessûretésapportéesenéchanged’unefacilitédebanquecentrale,surlasolvabilitédesétablissementsquisollicitentunsoutiendelaliquidité,surlasituationdesétablissementsd’importancesystémiqueetsurlesinterconnexionsentreétablissements,marchésetsystèmes.Àcettefin,lesorganismespeuventêtreobligésd’échangerdenombreusesinformations.Ilconvientégalementquelabanquecentraleaitlespouvoirsrequispourobtenirdes informationsdirectementauprèsdesétablissementsfinanciers,enayantautoritépourexigerdesrapportsetpourmenerdesinspectionssursitesiellelejugenécessaire.

6. L’ampleur et la nature de la collaboration avec d’autres organismes publicsdépendront du partage des responsabilités de supervision et de régulation,derésolutiondesfaillitesbancaires,d’assurancedesdépôts,defournituredegarantiespubliquesetdesoutiendestinéàrestaurerlasolvabilité.Savoirquiestchargédequoi,notammentauxdifférentsstadesd’unecrise,peutaccélérerlaprisededécisions.Lescomitésinter-agencespeuventservirdeplateformepourl’échanged’informationsetdeconseils,demêmequelesorganismesdedécisionconjoints.Danslepremiercas,latransparencedesrecommandationsetl’obligationdesejustifierdèslorsquel’onn’appliquepaslesrègles(«complyorexplain»)peuventpermettrederéduirelerisquequelaconsultationnesoitquedepureforme.Danslesecondcas,lesmécanismesdedécisiondoiventêtreclairementétablis (procéduresdevote formel,dispositifsobligatoiresdedoublevetoouvetofacultatif).

7. Pour être à l’abri des pressions politiques court-termistes et des influencesabusives que pourraient exercer les entreprises et le secteur financier, laconduited’unepolitiquedestabilitéfinancièrerequiertdel’autonomie.Commeilfautquelesdifférentesagencestravaillentenétroitecollaboration,lesdispositifsvisantàgarantirl’autonomiedoiventpermettreunecoopérationefficace.Unedélimitation claire des responsabilités ménage un équilibre adéquat entreautonomieetcoopération.

8. L’obligationfaiteàlabanquecentralederendrecomptedesinterventionsdestabilité monétaire repose désormais largement sur la transparence. Pourl’essentiel, lesmêmeséléments seront nécessaires s’agissant des fonctionsdestabilité financière.Lacommunicationdesdécisionsetmesures relativesà la stabilité financière, ainsi que leurmotivation, est donc essentielle, bien



que l’on puisse devoir attendre un certain temps avant de dévoiler certainsaspectsdesdécisions,siunecommunicationimmédiaterisquededéclencherun comportement déstabilisant. Puisqu’à l’heure actuelle, les objectifs destabilité financière ne peuvent être définis avec la même précision que lesobjectifsdepolitiquemonétaire, il faudraitpeut-êtreaffiner lesdispositifsparlesquelsondoitrendredescomptes.Laformulationd’unestratégiedestabilitéfinancière pourrait se révéler utile. En outre, elle peut être précieuse danscertaines juridictionsauxfinsde l’examendedécisionset/oudeprocéduresquedoiventmettreenœuvredesentités impartialesdisposantde l’expertiseetdesfonctionsadéquates.Commepourlapolitiquemonétaire,ilconvientdeveilleràcequelesexamensetl’obligationderendrecompteviennentétayer,etnonsaper,l’autonomieaccordéeàlabanquecentralepourluipermettredemeneràbiensesmissions.

9. Afinquelabanquecentralepuisseconduirelapolitiquemonétaireefficacementetentouteindépendance,ilfautqu’ellegardelamaîtrisedesonbilan.Pluslesresponsabilitésquiluisontconféréespourprendredesmesuresd’urgenceafindesoutenirlastabilitéfinancièreserontgrandes,plussacapacitéàsupporterlerisquedevraêtreimportanteet/oupluslesmécanismesdetransfertdespertesfinancièresauTrésordevrontêtre robustes. Il convientd’énoncerclairementà quel moment, et par quels mécanismes, le Trésor prend à sa charge laresponsabilitédesrisquesfinanciers.




Introduction

Les missions et les dispositifs de gouvernance relatifs aux fonctions de politiquemonétaireaucentredel’activitédesbanquescentralessont,dansunelargemesure,bienétablis.Cependant,larécentecrisefinancièreamèneàs’interrogersurlerôlejouéparlemandatdestabilitéfinancièreassignéàlabanquecentraledanslaprévention,lagestionetlarésolutiondescrises.Cesdeuxdernièresannées,laconceptiondelapolitiquedestabilitéfinancièreetdesstructuresdegouvernancecorrespondantesontdonnélieuàdenombreuxtravauxd’étude,etunenouvellelégislationaétévotéeouestencoursd’adoptiondanscertainesgrandesjuridictions.

Le présent rapport vise à explorer les implications de différentsmandats de stabilitéfinancière(mandatsexplicites/implicites,larges/ciblés,etc.).Ilmontrecequ’iladvientdel’autonomieetdelagouvernancesil’onassignedesresponsabilitésmacroprudentiellesauxbanquescentralesetsil’onfaitévoluerlacapacitédecesinstitutionsàsoutenirlesystèmefinancier.Ilaccordeuneattentionparticulièreauxdispositifsdegouvernanceassurant l’efficacité et la viabilité à long terme des fonctions premières de politiquemonétaire.

Ilimportedepréciserqueceprojetconstitueunguidedelecturedesenjeux,etqu’iln’apaspourfinalitédedéfinirlesmeilleurespratiquesoudeformulerdesrecommandations,maisderecenseruncertainnombredepratiques,desolutionsorganisationnellesetdepolitiques(lalistenesauraitêtreexhaustive,carseulesquelquesbanquescentralessontreprésentéesauseinduGrouped’étude).Cerapports’articuleautourd’unensembled’enjeuxliésàlaconduitedelasurveillancemacroprudentielle.Ildécritdespratiques/solutionseffectivespourchacundecesenjeux.Cettedescriptionestaccompagnéed’uneanalysedesavantagesetdes inconvénients,àsavoirdeseffetspositifsquipeuventêtreobtenusetdesdifficultésqu’ilfautsurmonterlorsquel’onchoisituneapprocheenparticulier,maisiln’yapasicid’évaluationglobale.

Leprésentrapportconfirmequelesattributionsdelabanquecentralenesontpaslesmêmesd’unpaysàl’autre,notammentétantdonnélesdifférencesnationalesdanslalégislationetlesmissions,l’environnementpolitique,lemoded’organisation,lepartagedes rôlesavecd’autresautorités,etmême la tradition.Unebanquecentralequimetenœuvre la politiquemonétaire, qui est responsable du contrôlemicroprudentiel etquidisposed’unmandatpourl’apportdeliquiditésd’urgenceneseraévidemmentpasconfrontéeauxmêmesproblèmesetauxmêmesarbitragespotentiels,dans lecadreducontrôlemacroprudentiel,qu’unebanquecentraledontlesmissionssontdifférentes.Ainsi, étant donné, d’une part, son objectif statutaire clairement axé sur la politiquemonétaireet,d’autrepart,sastructuresupranationale,laBanquecentraleeuropéenne(BCE) n’aura pas à prendre en compte lesmêmes aspects de la gouvernance quela Banque centrale des Philippines, dotée, elle, d’un mandat plus large (contrôlemicroprudentiel et réglementation financière) et d’un organe budgétaire unique aveclequelelledoitseconcerter.

Les13banquescentralesquiparticipentàlaprésenteétudereprésententl’éventaildesmissionsetfonctionsd’unebanquecentrale.Leurexpériencemontrequelesmandats,lespouvoirsetlesmécanismesd’informationdoiventdifférersuivantlecontexte.ElleaégalementpermisdetirerlesconclusionsgénéralesprésentéesdanslaSynthèse1.

1 BienquenefaisantpaspartieduGrouped’étude,labanquecentraledelaMalaisieetcelledelaThaïlandeonteul’obligeancedeluifournirdesinformationsabondantes,afinqueleprésentrapportpuissecouvrirdemanièreéquilibréelesdifférentessituationsrelativesauxpaysetauxbanquescentrales.Sanscette


Introduction

Ce rapport est structuré comme suit : lesParties I et II décrivent le rôle joué par labanquecentrale,auseindespaysduGrouped’étude,dans lapolitiquemenéeen«tempsnormal»vis-à-visdusecteurfinancieretauxfinsdelastabilitéfinancière(PartieI), ainsi que dans l’application demesures d’urgence en période de crise (Partie II).Les grandes réformes sont analysées, notamment celles déployées aux États-Unis,en Europe continentale et au Royaume-Uni (l’annexe donne des informations plusdétaillées sur certaines de ces réformes). La Partie III examine un certain nombred’enjeuxde lagouvernancequ’ilpourraitêtrenécessairedeprendreencomptepourélargir lapolitiquedestabilité financièreafind’inclureune fonctionmacroprudentiellespécifique.LaPartieIVtraitedesquestionsdegouvernancequiseposentavecquatrestructuresinstitutionnellesdifférentes,correspondantchacuneàuneformed’assignationdesmissionsà labanquecentrale.Lesconstatset les thèmescentrauxontdéjàétéprésentésafind’aiderlelecteuràdégagerrapidementlesprincipauxpointsàretenir.

contribution,l’échantillonauraitsous-représentélesbanquescentralesinvestiesderesponsabilitésderéglementationet de surveillancemicroprudentielles, enplusde leurs responsabilités vis-à-vis de lapolitiquemonétaireetdusecteurfinancier.


Partie I : Compétences des banques centrales en matière de stabilité financière en temps normal – dispositifs en place avant la crise et innovations récentes

1. Missions et attributions avant la crise financière

L’enquêtemenéeauxfinsduprésentrapportauprèsdesbanquescentralesduGrouped’étudeapermisderecenserlesmécanismesdestabilitéfinancièrequiexistaientavantlacrisefinancière.Lesrésultatsdecetteenquêtesontdoncunpointdedépartutileàl’examendesnouveauxdispositifsquiferal’objetdelasectionsuivante.

1.1 Missions1

Avant lacrisefinancière, lesbanquescentralesconsidérées iciavaientdesmissionsde stabilité financière très différentes, aussi bien en temps normal (tableau 12, pagesuivante)qu’ensituationdecrise(tableau4delaPartieII).Leseulmandatcommunàquasiment toutes lesbanquescentralesduGrouped’étudeconcernait lasurveillancedessystèmesdepaiement.LaBanquedeThaïlandeétait l’unedesraresàdisposer,avantlacrise,dumandatetdesattributionsluipermettantd’assurerlaréglementationmacroprudentielle;laBanquecentraledeMalaisieaétéinvestiedecettemissionaprèsl’adoptiondelaloide2009(CentralBankAct)3.

Silaprudenceestdemiseenraisondelapetitetailledel’échantillon(13institutions),letableau1permetdedégagercertainestendances:

● Lesbanquescentralesayantunrôleimportantenmatièredesupervisionbancairesesontvuescommeayantétabli lesmoyensde répondreauxquestionsdestabilitédusystèmefinanciertoutentier,mêmesileursinstrumentsprudentielsauraient peut-être encorebesoin d’être étoffés.Et les banques centrales nes’occupant pas, oumoins directement, du contrôle bancaire semblent avoirfait l’effort de développer des capacités d’analyse des questions de stabilitéfinancièresystémique.Ilnes’agitpasd’unerègleintangible,maisdesenquêtesplus vastes le confirment, lesbanques centralesqui assurent la supervision

1 Dans le présent document, les termes «mandat » et « mission » désignent la combinaison de laresponsabilitéetdelacapacitéd’exercercertainspouvoirsdel’Étatdanslebutderéaliserlesobjectifsd’intérêtpublic.L’existenced’unmandatestplusévidentelorsquelaloistipuleexplicitementquel’agentestresponsabledel’exécutiond’unefonction,définitleoulesobjectifsetconfèrelespouvoirsetl’autoriténécessaires.Maiscertainsdecesélémentspeuventfairedéfaut.Ilarrive,parexemple,quelesobjectifsnesoientpasénoncésouque lespouvoirsnesoientpasexpressémentassignés.La loin’estpeut-êtrepas totalementclaire,enparticulier lorsqu’avec le temps, l’interprétationde lapolitiquepubliqueévolue.Selonlajuridiction,uncertaindegréd’interprétationdel’intentiondelaloipeutêtreacceptable,enparticuliersil’agentfaitpreuvedetransparencedansl’interprétationdesesfonctions,s’ilengagesaresponsabilitéetsisuffisammentdetempss’estécoulépourvalidercetteinterprétation–siquelqu’unétaitprêtà lasoumettreàune tellevalidation–dans lecadrede l’obligationde rendrecompte.LesconséquencesseronttraitéesplusendétaildanslaPartieIIIduprésentrapport.

2 Letableau1présentelesinformationsplusdétailléesrecueilliesdansl’enquêtesousformed’indices,calculésàpartirdepondérationsreposantsurlediscernement.Lescolonnesdutableau1,ainsiqued’autres tableaux analogues, sont présentées dans l’ordre du score global des différentes banquescentralesenmatièrederéglementation,d’agrémentetsurveillancedesbanques,afindefaireressortird’éventuellestendancesensuivantunedimensionbienconnue.

3 Commeindiquéplusloin,laBanqued’Angleterrerejoindracepetitgroupelorsqueleprojetdeloiseraadoptéetmisenœuvre,enprinciped’icifin2012.


Compétencesdesbanquescentralesenmatièredestabilitéfinancièreentempsnormal–dispositifsenplaceavantlacriseetinnovationsrécentes

I

bancaire sont relativement moins susceptibles d’avoir un service affectéà la stabilité financière oudepublier régulièrement des rapports de stabilitéfinancièrequecellesquinesontguèreimpliquéesdanslecontrôlebancaire.

● Si on devait désigner unmoyen dont disposent en temps normal la plupartdesbanquescentralespouragirsurlastabilitéfinancière,ceseraitlesystèmede paiement4. Un système de paiement performant est nécessaire au bonfonctionnementdesmarchésmonétaires,sur lesquels lesbanquescentralesmènentgénéralementleursopérationsdepolitiquemonétaire.Plusieursbanquescentrales ont invoqué leurs compétences touchant au systèmede paiementpourjustifierunrôleaccruenmatièredestabilitéfinancière,enparticulierparcequelefonctionnementdusystèmedepaiementinfluefortementsurlesecteurfinancieretsurl’économieengénéral.

● Enfin,imaginonsàquoiressembleraituntableaureprésentantlesmandatsdepolitiquemonétaire:ilcomporteraituneseuleligne,decouleursombre5.Quelsquesoient lesobjectifsspécifiquesqui lui sontassignés, labanquecentraleest généralement responsable de leur réalisation.Un tel tableau permettrait

4 Celanesignifiepasquelesbanquescentralesontuneautoritéidentiquesurlesystèmedepaiement.Ainsi,leSystèmedeRéservefédéraleaactuellementunpouvoirquelquepeufragmentéderéglementationetdesurveillancedessystèmesdepaiementetderèglement.

5 La Banque de France partage la compétence de politique monétaire avec les autres membres del’EurosystèmeetdevraitparconséquentêtrereprésentéeparuneentréeEurosystème.

Tableau1

Mandats de stabilité financière des banques centrales en 2009(Pluslacouleurestfoncée,pluslemandatestimportant)

JP SE AU ECB UK PL CL MX US FR TH MY PHFormulationdesréglem. 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 1 1 1

Octroid’autorisations 0 0 0 0 0 0 0 1 0 1 0 1 1

Supervision 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1

Surveillance 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1

Press.morale/orientations 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0 1 1 1

Régl.macroprudentielle 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0

Formulationdesréglem. 0 1 1 1 0 1 1 1 0 0 1 1 0

Désignation 0 0 1 0 0 1 1 1 0 1 1 1 1

Surveillance 1 1 1 1 1 1 1 1 0 1 1 1 1

Surveillance 0 1 1 0 1 1 0 1 1 1 1 1 0

Press.morale/orientations 0 1 1 0 1 1 0 0 1 0 1 0 0

PMavecobj.destab.fin. 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 1 0 0

0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1

Néantouquasiinexistant Intermédiaire Importantoucomplet

Ban

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tèm

es

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Sys

tèm

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er

Source:enquêtedelaBRIauprèsdesbanquescentralesparticipantes,réaliséeen2009.

II I


Compétencesdesbanquescentralesenmatièredestabilitéfinancièreentempsnormal–dispositifs

enplaceavantlacriseetinnovationsrécentes

Id’apprécier,parcontraste,ladiversitédesmandatsdestabilitéfinancièreavantlarécentecrisefinancière.

Àl’instardutableau1,letableau2faitapparaîtrel’importancedesmandatsdestabilitéfinancièreavantlacrise(plusl’ombrageestsombre,pluslemandatestimportant),etleurcaractèreformel,représentéparuncercle,quiestentièrementnoircilorsquelemandatcorrespondàuneobligationouuneautorisationexplicitementinscritedanslaloi.Moinslecerclecomportedenoir,pluslefondementjuridiqueestfaible:mandatsimplicitementinscrits dans la loi, mandats précisés dans des déclarations hors cadre législatif oureposantsurlatraditionousurd’autresbasessimilaires(cercleblanc).Ainsi,laBanquedeRéserved’AustralieetlaBanqued’Angleterresontl’uneetl’autreresponsablesaupremierchefde lasurveillancedusystèmefinancier,mais,auRoyaume-Uni, ils’agitd’unecompétenceexplicitedelaBanqueinscritedanslaloibancaire(BankingAct)de2009,tandisqu’enAustralieils’agitd’unemissionhorscadrelégislatif,émanantd’unedéclarationministérielle annonçant la création, en1998, de l’autoritéaustraliennederéglementationprudentielle(AustralianPrudentialRegulationAuthority,APRA).

Voicilestendancesquisedégagentdutableau2:

● Surtoutelagammedesfonctionsdestabilitéfinancièreétudiées,onobserveune corrélation assez forte entre l’étendue du mandat et la solidité de sonfondement.

● Lesmandatsvisant l’ensembledusystèmefinancier (basdu tableau2)sontgénéralementmoinsclairementinscritsdanslalégislationqueceuxquicouvrentlesprincipalescomposantesdusystème(banquesetsystèmesdepaiement).

Tableau2

Ancrage des mandats de stabilité financière des banques centrales : législation, déclarations hors cadre législatif ou tradition

(Plusilyadenoirdanslecercle,pluslemandatestsolidementancré)

JP SE AU ECB UK PL CL MX US FR TH MY PHFormulationdesréglem.

Octroid’autorisations

Supervision

Surveillance

Press.morale/orientations

Régl.macroprudentielle

Formulationdesréglem.

Désignation

Surveillance

Surveillance

Press.morale/orientations

PMavecobj.destab.fin.

Inexistantouquasiinexistant Solide

Ban

ques

Syst

ème

s de

pa

iem

ent

Syst

ème

finan

cier

Intermédiaire




I 1.2 Objectifs

Ilressortdesrésultatsdel’enquêtesurlesmandatsuneimageassezhétérogènedescompétencesdesbanquescentralesenmatièredestabilitéfinancièreavant lacrise.Existait-il une relationentre l’étenduedesmandats de stabilité financièreet la clartédes objectifs spécifiés (le cas échéant) dans la loi ou dans des déclarations horscadrelégislatif?Lasituationestmitigée,commeenattestelegraphique1,quireportel’étenduedesmandatsdestabilitéfinancièresur l’axedesabscisseset laclartédesobjectifsdestabilitéfinancière,qu’ilssoient inscritsdans la loiouqu’ilsapparaissentdansdesdéclarations hors cadre législatif, sur celui desordonnées.Concernant lesbanquescentralesquiavaientdesobjectifsexplicitesenmatièredestabilitéfinancière,onobserveunelégèretendance:pluslemandatestlarge,pluslesobjectifssontclairs(lenuagedepointssedéplacevers ladroiteàmesureque lesobjectifsgagnentenclarté).Celapeuttraduireuneffortdeformulationplusclairedesmandatslorsqueceux-ci gagnent en complexité. Dans lemême temps, l’échantillon compte trois banquescentralesdontlesmandatssontcomparativementétendus,alorsqu’aucunobjectif(oupresque)n’aétéspécifié.C’estpeut-êtrelesignequ’ilestdifficilededéfinirdesobjectifspertinentsquandlescirconstancessontcompliquées.

1.3 Mandats de stabilité financière et recours aux instruments microprudentiels à des fins de stabilité systémique

La politiquemacroprudentielle est et sera en grande partiemise enœuvre par desmesures réglementaires, à l’aide d’instruments qui sont souvent utilisés à des finsmicroprudentielles. Il seradoncplus simplepour lesbanques centralesqui exercentunesupervisionmicroprudentielledes’acquitterdeleurmissionmacroprudentielle.En

Figure1

Étendue du mandat de stabilité financière et clarté des objectifs y afférents

0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0

Cla

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de l’

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Étendue du mandat

Élevée

Moyenne

Faible

Aucune

Ensembledesmandatsétudiés

Pressionmoraleetsurveillance(banquesetsystèmefinancier),réglementationmacroprudentielle

Réglementation,octroid’autorisationsetsupervisiondesbanques





Ieffet,lesbanquescentralesfortementimpliquéesdanslasupervisionmicroprudentielleonttendanceàconsidérerqu’ellesontdescompétencesetdesmoyensplusvastesenmatièredestabilitéfinancière(tableau1),mêmelorsquecescompétencesnesontpasentièrementofficielles(tableau2etanalyse).

Un rapport récent du Comité sur le système financier mondial (CSFM) intitulé «Macroprudentialinstrumentsandframeworks:astocktakingofissuesandexperiences»étudielamanièredontlesdifférentspaysutilisentlesinstrumentsmacroprudentiels6.Ilenressortqueleséconomiesémergentesonttendanceàutiliserplusactivementleurspouvoirsderéglementationàdesfinsmacroprudentielles.Cerapportattireégalementl’attention sur la tendancedesbanques centralesàutiliser cespouvoirs pourmettreen œuvre la politique microprudentielle, et ce, conjointement avec la supervisionmicroprudentielle. Dans les économies émergentes, la banque centrale est plussouvent la principale autorité de supervisionmicroprudentielle. Dans l’échantillon duCSFM,10des17banquescentralesdumondeémergentsontdotéesdecompétencesmicroprudentiellesimportantes,contreseulement3sur18dansleséconomiesavancées.

Dupointdevuedelagouvernance,ilestintéressantdesedemandersilespayslesplusenclinsàrecourirauxinstrumentsmacroprudentielslefontparcequ’ilsontfacilementaccès aux pouvoirs de réglementation microprudentielle nécessaires et qu’ils ont laperceptiond’uneresponsabilitéplusgrandevis-à-visdusystèmefinancier,oubienparcequelaloileurassigneunobjectifdestabilitéfinancièreplusvaste.

Au tableau 3, nous mettons en rapport l’utilisation déclarée des instrumentsmacroprudentiels,présentéedanslerapportduCSFM,etlanaturedumandatofficieldelabanquecentraleentermesdestabilitéglobaledusystèmefinancier.Labanquecentrale n’est plus seulement chargée de la supervision microprudentielle, de lasurveillancedusystèmedepaiementoude la fonctiondeprêteurendernier ressort,maiselleaunmandatofficielquicomporteunobjectifdéfinientermesdestabilitédel’ensembledusystèmefinancier7.Lesobjectifsdestabilitéfinancièreontétérépartisentroiscatégories:étendu,limitéetmineurouinexistant(notesdutableau).

Letableau3confirmelatendancesuggéréedanslestableaux1et2:leséconomiesémergentes ont jusqu’ici été disposées à utiliser plus activement que les économiesavancées les instruments réglementaires ou administratifs pour assurer la stabilitédu systèmefinancier.D’après le cadre supérieur, cette tendanceest liéeà lanaturedes mandats de stabilité financière dont les banques centrales des économiesémergentessontinvesties.Pluslemandatestétendu,pluslerecoursauxinstrumentsmacroprudentielssembleprobable.

Ày regarderdeplusprès, la tendanceà recourirplus fréquemmentaux instrumentsmacroprudentielssembleêtredavantageliéeautyped’économie,ainsiqu’àlanatureetàl’existenced’unmandatdestabilitéfinancière,qu’àlaprésenced’unefonctiondecontrôlemicroprudentielauseindelabanquecentrale.Lecadreinférieurdutableau3

6 CGFSPapern°38,mai2010.L’enquêteaétéréaliséeen2009.LerapportduCSFMexaminequatrecatégoriesd’instrumentsréglementairessusceptiblesd’êtreutilisésàdesfinsaussibienmicroprudentiellesquemacroprudentielles, notamment pour limiter la croissance du crédit (relèvement des ratios prêt/valeur,parexemple),réduirel’interdépendance(limitationdel’effetdelevieroupondérationsdurisqueenfonctiondelataille,parexemple),limiterlaprocyclicité(provisionnementdynamique,parexemple)etréduirecertainsrisquesfinanciers(ratiosderessourcesdebasepourlerisquedeliquidité,parexemple).UnexamenplusapprofondidesinstrumentsmacroprudentielsfigureàlaPartieIIIduprésentrapport.

7 Il aété tenucomptedessynonymesde«stabilité» («bonordre»,«bon fonctionnement»)etde«systèmefinancier»(établissementsfinanciers,marchésfinanciersetinfrastructurefinancière).



I

présenteuniquementlesdonnéesdesbanquescentralesquijouentunrôlemajeurdanslasurveillancemicroprudentielle,laprincipalesourcededifférentiationétantledegrédedéveloppementdusecteurfinancier.Lesbanquescentralesdeséconomiesémergentessemblentplusdisposéesquecellesdeséconomiesavancéesàrecouriràdesinstrumentsréglementairespourassurerlastabilitédusystèmefinanciertoutentier,mêmelorsquel’oncomparelesbanquescentralesassurantlasupervisionmicroprudentielle.

Enfin, nous avons analysé la possibilité que l’inclination à utiliser les instrumentsmicroprudentielssoitd’unecertainemanièreliéeàlaprésencedestructuresdécisionnellesaxéessurlesquestionsdestabilitéfinancière.Plusprécisément,l’existenced’uncomitéchargédesdécisionsdestabilitéfinancièrecontribue-t-elleàexpliquer lapropensiondesbanquescentralesàmettrelesinstrumentsmicroprudentielsauserviced’objectifsplusvastes?Surles35paysconsidérésdansl’enquêteduCSFM,seuls7avaientuntelcomitéavantlacrisefinancière,etaucunn’étaitaffectéàlapolitiquemacroprudentielle8.Dansl’ensemble,leséconomiesavancéesétaientaussisusceptiblesdedisposerd’untelcomitéqueleséconomiesémergentes.LesPartiesIIIetIVduprésentrapportexaminentplusendétaillesstructuresdécisionnellesenmatièredepolitiquemacroprudentielle.

8 En2009,laBanquecentraledeMalaisieainstauréuncomitéexécutifchargédelastabilitéfinancière(FinancialStabilityExecutiveCommittee)etlaBanqued’Angleterrevientelleaussidecréeruncomitédestabilitéfinancière(FinancialStabilityCommittee).

Tableau3

Propension à utiliser des instruments macroprudentiels

Mandat de stabilité financière : Étendu LimitéQuasi

inexistant/Inexistant

ANombre moyen de catégories d’instruments macroprudentiels utilisés, par pays dans l’échantillon du CSFM

Économiesavancées – 0,6 0,5

Économiesémergentes 2,3 2,0 1,4

Nombre moyen de catégories d’instruments macroprudentiels utilisés, par pays où la banque centrale joue un rôle majeur dans la supervision microprudentielle

Économiesavancées – 1,0 0,5

Économiesémergentes 2,0 2,0 1,8

Source:EnquêteduComitésurlesystèmefinanciermondial,2009;donnéesBRI.

Notes : lesmandats de stabilité financière sont classés commesuit : 1) étendu si ses statuts fixentà labanquecentralecommeobjectifabsolu lastabilitéde l’ensembledusystèmefinancier ;2) limitési l’objectifdestabilitéestexpriméen termesd’orientations (parexemplepromouvoir, renforcer, fairetoutsonpossible)ous’iln’estliéqu’àunefonctionspécifiquedelabanquecentrale(contrôlebancaire,octroi d’autorisations bancaires, surveillance du système de paiements) ou s’il ne concerne qu’unepartiedusystèmefinancier(banques,établissementsdedépôts,opérateursdusystèmedepaiement)et3)inexistant/quasiinexistantsilalégislationnementionnepasd’objectifdestabilité.Lescatégoriesd’instrumentsmacroprudentielsauxquellesonseréfèreicisontlesquatrecatégoriesprésentéesdansletableau3durapportduCSFMcitédanslanotedebasdepagen°1.Aucunchiffren’apparaîtpourleséconomiesavancéesdisposantd’unmandatdestabilitéfinancièreétenducariln’yavaitpasuntelpaysdansl’échantillonduCSFM.




I1.4 Missions spécifiques

Réglementation, agrément et contrôle bancaires. Les banques centrales dotées decompétences de contrôle exclusives ou étendues étaient sous-représentées dans leGrouped’étude.Eneffet,labanquecentraleexercecetypedecompétencesdansaumoins lamoitiédespays,selon l’échantillonconsidéré9.LeGrouped’étudeprésenteaussiunediversitéintéressantedecasintermédiairesdanslesquelslabanquecentralen’est pas l’autorité de supervision,mais dispose tout demême d’un certain nombred’outilsprudentiels,dontlapossibilitépourseshautsresponsablesdesiégerauconseildesurveillancel’autoritédesupervisionbancaire.Lorsquelaloifaitdugouverneuroudesonadjointunmembred’officed’untelconseiletsileconseilaunrôleexécutifplutôtque(uniquement)desurveillanceoudesresponsabilitésstratégiquesgénérales,alorslabanquecentralepeutavoiruneinfluencedirectesurlamanièredontlesbanquessontréglementées,obtiennentleursagrémentsousontcontrôlées.C’estlecasauMexiqueetenPologne,maisaussienSuède,àundegrémoindrecependant.L’accèsàl’informationprudentielleconstitueunautreoutil:laBanquenationaledePologne(BNP)détientlabasededonnéesdesautoritésdecontrôle,et lesbanquessont tenuespar la loidefournir,àsademande,lesdonnéesnécessairesàl’évaluationdeleursituationfinancièreetdesrisquesqu’elles fontcourirausystèmebancaire.AuJapon,c’est l’agencedesservicesfinanciersquiestofficiellementchargéedelaréglementationmicroprudentielle,mais labanquecentraleexercedesactivitésquis’apparententàunrôledecontrôle,dontdes inspectionssurplacemenées régulièrement (sur labased’uncontrataveclessociétésfinancières,etnondeparsesprérogativesadministratives)etunsuivisurpièces.

Politique monétaire assortie d’un objectif de stabilité financière. AucunedesbanquescentralesduGrouped’étuden’ad’objectifdestabilitéfinancièrerelevantexplicitementdesonobjectifofficieldepolitiquemonétaire,mêmesi laBanquedeThaïlanden’enestpasloin.Cependant,lesbanquescentralesdel’échantillononttoutesdéclaréavoirutilisédescadresanalytiquestenantcomptedel’évolutiondesmarchésfinancierspourformulerlapolitiquemonétaire,etdanscertainscas,ellesontprécisdequellemanière.Lastratégiedepolitiquemonétaireàdeuxpiliers10de laBCEenestunexemple,demêmequeladevise«unobjectif,deuxperspectives11»delaBanqueduJapon.

1.5 Transparence et obligation de rendre compte

Concernant ses activités en matière de stabilité financière, la banque centrale estrarement tenue légalement ou officiellement de communiquer des informationsdétaillées, contrairementà laconduitede lapolitiquemonétaire12.Lapublicationdesdécisions est généralement discrétionnaire et souvent limitée par l’obligation (ou lafaculté)depréserverlaconfidentialitédesinformationssurlesdifférentsétablissements

9 L’échantillon sera plus représentatif de la réalité mondiale lorsque la Banque d’Angleterre aura laresponsabilitédelasurveillancebancaire,commeleprévoientlesnouvellesdispositions.

10 Lepiliermonétaireidentifielesrisquesàmoyenetlongtermespourlastabilitédesprixetpermetd’intégrerainsil’évolutiondusystèmefinancierdansl’analyseetdeluiaccorderuneattentionparticulière.

11 Lasecondeperspectivecouvrelesrisquesdefaibleprobabilitéàpluslongtermetelsqueceuxassociésàl’instabilitéfinancière.

12 Parexemple,laloisurlaBanqueduJapondistingueexplicitementlesréunionsduConseildepolitiquemonétairesurlesquestionsdesurveillancemonétairedesautresréunions,etexigelapublicationdesprocès-verbauxetdestranscriptionspourlespremières,maispaspourlessecondes.



I financiers.Ladécisionderendrepubliqueunemesuredestabilitéfinancièrerisqueraitdedéstabiliserlesmarchés,c’estpourquoiilestnécessaired’enretarderl’annonce.

Danslemêmetemps,plusieursbanquescentralesduGrouped’étude,dontlaBanquedeSuèdeetlaBanqued’Angleterre,considèrentleurrapportsurlastabilitéfinancièrecommeunimportantoutilpermettantdecommuniquerlesmessagesdestabilitéfinancièrequ’ellesveulenttransmettreauxintervenantsdemarchéetauxpouvoirspublics13.Ainsi,laBanquedeSuèdefaitfigurerdanssonrapportlesrésultatsdestestsderésistancededifférentsétablissementsbancaires.Celaétant,danslapériodequiaprécédélarécentecrise,lesrapportsdestabilitéfinancièrequinefaisaientpasétatd’analysesliéesàdesmesuresencoursouàvenirn’ont,semble-t-il,paseuunimpactcomparableàceluidescommuniquésdepolitiquemonétaire.Commesoulignéàlasection2.5ci-dessous,danssesrapportsdestabilitéfinancière,laBanqued’Angleterreprésenteral’analysequiauramenéàdesdécisionseffectives,commeellelefaitpoursesrapportssurl’inflation,ainsiquediversautresnouveauxmoyensderendrecomptedelapolitiquemacroprudentielle.Ilsepeutquecesinnovationsannoncentunenouvelleapprochedelatransparenceetdel’obligationderendrecomptedansledomainedelastabilitéfinancière.

2. Nouvelles missions et attributions

Plusieurspaysontengagéuneréformeenprofondeurdeleursdispositifsdegouvernancedelapolitiquedestabilitéfinancière,etilssontencoreplusnombreuxàréexaminerlapolitiquedestabilitéfinancièreelle-même.LesÉtats-Unisontadopté,enjuillet2010,laloiDodd-Frank(«WallStreetReformandConsumerProtectionAct»),dontlaportéeestconsidérable.Dansl’Unioneuropéenne,unevisioncommunes’estdéveloppéeautourd’unepropositionprésentéeàl’origineparlegroupedeLarosière.Cettepropositionadonné lieuà la législationrelativeàdenouvellesstructuresdegouvernancemicroetmacroprudentiellequiaétéadoptéeenseptembre2010parleParlementeuropéen.LaFranceetl’Irlandeontégalementrevuleursdispositifsprudentiels,respectivementenmarsetenoctobre2010,etleMexiqueainstauréunnouveaucadreinter-organismesenjuillet2010.AuRoyaume-Uni,legouvernementrécemmentnomméapublié,enjuillet2010etfévrier2011,desdocumentsconsultatifsvisantàmettreenplacedenouveauxdispositifsd’iciàfin2012.LaréformelégislativequiestencoursauxPhilippinesviseàofficialiserlamissionquelabanquecentraleassumedefactoenmatièredestabilitéfinancière.

2.1 Principaux aspects des vastes réformes et projets de réformes

L’Annexeprésenteun résumédesprincipales réformesengagéesousur lepoint del’êtreparlespaysduGrouped’étude(danscertains,aucunepropositionactiven’estauprogramme,soitparcequel’analysedesbesoinsetdespossibilitésn’apassuffisammentprogressé soit parce que les événements récents n’ont pas fait apparaître de faillemajeuredanslesmécanismesenplacedanslesdifférentspays).Voicilesprincipauxpointsàretenir.

13 TouteslesbanquescentralesduGrouped’étude,àl’exceptiondelaBanquecentraledesPhilippinesetdelaRéservefédéraledesÉtats-Unis,publientunrapportsurlastabilitéfinancière,généralementdeuxfoisparan.Lerapportdepolitiquemonétairesemi-annuelduConseildelaRéservefédéralecomporteunesectionconsacréeàlastabilitéfinancière.LefaitquedeuxdestroisbanquescentralesduGrouped’étudequisontdotéesd’importantesfonctionsdesurveillance,nepublientpasuntelrapportcorroborelesrésultatsd’enquêtesmenéesàplusgrandeéchelle.




IDans l’Union européenne, une nouvelle législation renforce la coordination entreautoritésdesupervisionmicroprudentiellequiconserveleurscompétencesnationales,etcréeunestructurecentraliséechargéedelapolitiquemacroprudentielle.Concernantlapolitiquemicroprudentielle,troisnouvellesautoritéseuropéennesdesupervision(AES)ontremplacélescomitésconsultatifsexistants;uncomitémixteaétécréédanslebutdepromouvoir lacoopérationentre lesAES.LesAESdisposentd’une indépendancebudgétaire et d’un fondement juridique renforcé pour coordonner les approchesnationalesenmatièrederéglementationetdecontrôle.

Enmatièredesurveillancemacroprudentielle,quasimenttoutestnouveau,ycomprisleconceptmêmedepolitiquemacroprudentielle.LeComitéeuropéendurisquesystémique(CERS),nouvellementcréé,quicompteessentiellementdesreprésentantsdesbanquescentralesetdesautoritésdecontrôle,estchargédelasurveillancemacroprudentielledusystèmefinancierauseindel’Unioneuropéenne.Ildoitainsicontribueràprévenirouatténuerlesrisquessystémiquespourlastabilitérésultantd’événementsauseindusystèmefinancieretdelamacroéconomieengénéral.Ildevraitdoncpermettred’éviterlesépisodesdedifficultésfinancièresgénéraliséesetcontribueraubonfonctionnementdumarchéintérieur.

LeCERSn’exerced’autoritédirectesuraucuninstrument;enrevanche,ilpeutformulerdesrecommandationsetémettredesalertessur lesrisquessystémiquesàl’intentiondesinstancesquigèrentlesinstrumentsenquestion.Detellesrecommandations,quisontassortiesd’uneobligationd’explicationencasdenon-respect,peuventêtrerenduespubliques dans certaines circonstances. LeCERSs’appuie largement sur l’expertisedes banques centrales et des autorités prudentielles nationales (la BCE assure lesecrétariat ainsi qu’un soutien analytique, statistique, administratif et logistique). Cesont lesmembresde sonConseil général qui formulent sesévaluationsdes risquesmacroprudentiels:banquescentralesnationales,BCE,AES,Commissioneuropéenneet experts scientifiques qui ont tous le droit de vote, et les autorités nationales desupervisionet le comitééconomiqueet financier (CEF)qui ne l’ont pas. Lamiseenœuvredesmesuresappropriéesestaujourd’huiessentiellementduressortdesautoritésdesurveillancemicroprudentielle,mêmesidenombreuxpaysréfléchissentactuellementàlarépartitiondescompétencesnationalesdeformulationetdemiseenœuvredelapolitiquemacroprudentielle.Onnesaitpasencoredequelspouvoirsdiscrétionnairesdisposera en pratique le réseau des autorités de supervisionmicroprudentielle pourrépondreauxrecommandationsduCERS,notammentsurlechoixdesinstruments,leurcalibrageet l’harmonisationpaneuropéenne.LaBCEaclairementditque lapolitiquemonétairedevraitcontinueràêtreaxéesurlastabilitédesprix,etnonsurunobjectifplusvastedemaintiendelastabilitédesprixetdusystèmefinancier.

AuxÉtats-Unis,laloiDodd-Frankacrééunnouvelorganemacroprudentielcentraliséetinter-organismes:leFinancialServicesOversightCouncil(FSOC).Àl’instarduCERS,leFSOCn’a lepouvoirnid’élaborerdes règlesnide les faireappliquer (àquelquesexceptionsprès,concernantlesactivitésdepaiement,decompensationetderèglement).Enrevanche,leFSOCpeutrecommanderàsesorganismesmembresdeprendredesmesures,etdanscertainscas lesyobliger.Enoutre, ilpeutdéterminerdesaspectsimportantsducadreréglementaire(parexempleendésignantlessociétésfinancièreset les fournisseurs d’infrastructure financière devant faire l’objet d’une surveillanceaccrue et de normes réglementaires plus strictes, en raison de leur importance



I systémique14). Le FSOC s’apparente donc au CERS européen, à deux grandesdifférencesprès.Premièrement,lesrecommandationsinvitantlesmembresàrehausserlesnormesréglementairesouàcomblerleslacunesdesmécanismesprudentielsserontrenduespubliques.L’obligationde fourniruneexplicationencasdenon-respectdesrecommandations peut dès lors revêtir un tout autre caractère. Deuxièmement, auxÉtats-Unis, lesnouvellesdispositionsaccordentun rôlemoins importantà labanquecentralequ’enEurope.LeFSOCestprésidéparleSecrétaireauTrésor,etleprésidentduConseildesgouverneursfaitpartiedesdixmembresayantledroitdevote.Enoutre,l’OfficeofFinancialResearch,quifourniraunappuianalytiqueauFSOC,serasituédansleslocauxduTrésor.

Cependant, contrairement au système en vigueur en Europe, aux termes de cetteloi, la Réserve fédérale est l’autorité de supervision microprudentielle de tous lesétablissementsd’importancesystémique(établissementsnonbancairescompris),etellealepouvoirexpressd’ajusterlesnormesprudentiellesàdesfinsmacroprudentielles.Parconséquent,labanquecentralealaresponsabilitéofficielledirectedelaréglementationetdelasurveillancemacroprudentielles.EnEurope,laBCEjoueunrôle indirect(mêmesicertainesbanquescentralesnationalesassurentlecontrôlebancaire,etontdèslorsaussi un rôle direct). Dans les cadres de politiquemacroprudentielle (implicites), lesÉtats-Unisetl’UEmettenttousdeuxl’accentsurlesinstrumentsréglementaires,estimantquelapolitiquedetauxd’intérêtconstitueunmédiocreinstrumentmacroprudentiel.

LaFranceaengrandepartieachevélaréformedelarégulationfinancièreetducontrôlefinancier engagée après la crise. En janvier 2010, une ordonnance administrativea fusionnéplusieursautoritésprudentielles (hormiscelledesmarchés)enuneseuleinstanceadosséeà laBanquedeFrance.Regroupant16expertset présidéepar leGouverneurdelaBanque,lanouvelleAutoritédecontrôleprudentiel(ACP)estentréeen fonction enmars 2010. Le cadre réglementaire n’est donc plus défini en termesde secteurs/établissements mais d’objectifs réglementaires. Et, alors que l’ACPest maintenant investie d’un mandat explicite de stabilité financière, ces objectifsréglementairesprendrontunenouvelleorientationsystémique.Enoctobre2010,laloiderégulationbancaireetfinancièreacrééunConseildelarégulationfinancièreetdurisquesystémique(CRFRS)15afindeconféreruneorientationsystémiqueàl’analysedurisquefinancieretàlaprisededécisions.

AuxPhilippines,l’examendesdispositifsdestabilitéfinancièren’apaspermisd’identifierde lacunesmajeures, ce qui confirme peut-être que le système financier philippin arelativement peu souffert pendant la récente crise financière mondiale. La banquecentraleestdéjàchargéede lasupervisiondusystèmebancaireetdessystèmesdepaiement,etelleadecesmissionsunevisionglobaleetsystémique.Cependant,dansun but de clarté, un amendement précisant que la stabilité financière est un objectifexplicitedelaBanquecentraledesPhilippines,neremettantpasencauselastabilitédesprixcommeobjectifpremier,aétésoumisauParlement.

AuRoyaume-Uni, le nouveau gouvernement a publié, mi-2010 et début 2011, desdocuments de consultation, qui proposent une approche de la politique de stabilitéfinancièreradicalementdifférente.Lastructureexistantelaisseralaplaceàundispositif

14 IlfautpourcelaunvoteàlamajoritédesdeuxtiersdesmembresduFSOC,incluantlavoixduSecrétaireauTrésor.

15 PrésidéparleministredesFinancesetcomposédugouverneurdelaBanquedeFrance(etprésidentdel’ACP),duprésidentdel’Autoritédesmarchésfinanciersetduprésidentdel’Autoritédesnormescomptables(ouleursadjointsrespectifs).




quidevraitêtreenplaceen2012etquiplaceralaBanqued’Angleterreaucentredelasurveillancedusecteurfinancier.L’actuelleautoritédesservicesfinanciers (FinancialServices Authority) sera supprimée et ses compétences en matière de supervisionmicroprudentielle des banques et des assureurs seront transférées à une nouvellefilialede laBanque, indépendantesur leplanopérationnel : laPrudentialRegulationAuthority(PRA).Cettedernièreserachargéedelasurveillancedelasécuritéetdelasoliditédetouslesétablissementsfinanciersd’importanceprudentielle(établissementsnon bancaires compris). La réglementation des marchés et des services financierssera confiée à un nouvel organe spécialisé : la Financial ConductAuthority (FCA).UnComitédepolitiquefinancière (FPC)seracrééetdeviendrauncomitéofficielduConseildesurveillance(CourtofDirectors)delaBanque;ilserachargédeveilleràlastabilitésystémiqueaumoyendelaréglementationmacroprudentielleetdelafonctionde supervision microprudentielle. Le FPC, qui regroupera les principaux banquierscentraux,autoritésderéglementationetexpertsextérieurs,serachargédelaconduitedelapolitiquefinancièreparallèlementauComitédepolitiquemonétaire.

L’objectif de stabilité financière qui est celui de la Banque d’Angleterre depuis la loibancairede2009,seraréaffirmé,maismodifiédefaçonàmettrel’accentsurlanécessitéde coordonner ses actions avec d’autres organes compétents. Le Financial PolicyComittee(FPC)etlaPRAaurontl’unetl’autredesobjectifsstratégiquesgénérauxquicorrespondrontàceuxdelaBanque,maisaussidesobjectifsopérationnelsspécifiquesprécisant comment chaque autorité doit comprendre sa mission stratégique et s’enacquitter.C’est leFPCqui coordonnera lespolitiquesmacroetmicroprudentielles. Ilpourrafairedesrecommandationset,danscertainscas,formulerdesdirectivesprécisesàl’intentiondelaPRAetdelaFCAsurlespolitiquesetrèglesgénérales.LedirecteurgénéraldelaPRAetdelaFCAseramembreduFPC.Lacoordinationaveclapolitiquemonétaire sera facilitéepar la doubleappartenancede certainsde sesmembresauMPC et au FPC. Par ailleurs, lesmécanismes de responsabilité et de transparenceserontégalementamélioréspourtouteslesfonctions.

Le FPC, dans sa forme intermédiaire, se chargera surtout de concevoir la politiquemacroprudentielledansledétail,etnotammentd’endéfinirlesoutils.LespouvoirsduFPC d’utiliser des instruments spécifiques à des fins de politique macroprudentielleserontinfinedéterminésparleParlementdansunemesurededroitdérivé(secondarylegislation). En outre, le gouvernement en place sera habilité à élargir les objectifsspécifiquesduFPC,quiseverraconfierunemissionparleChancelierdel’Échiquier,semblableàcelleduComitédepolitiquemonétaire(dontl’objectifd’inflationestspécifiéparleChancelier).

2.2 Vers une nouvelle fonction de politique macroprudentielle ?

L’unedesquestionsquiseposentàceuxquienvisagentd’engageruneréformeestdesavoirs’ilsuffitd’ajusterlesfonctionsexistantesous’ilfautconcevoiretmettreenplaceunefonctionentièrementnouvelle.Lasupervisionmicroprudentielledoit-ellesimplementêtreélargieetlapolitiquemonétairedoit-elleadopterunevisionplusvastedesobjectifs,oubienfaut-ilundispositifradicalementdifférent?

Dansplusieursdesjuridictionsconsidéréesplushaut,lesprojetsderéformeconsistentàmettreenplaceunenouvelle fonctiondepolitiquemacroprudentielle.On levoitenEuropecontinentale, tantauniveaude l’Unioneuropéennequ’auniveaunational (enFranceetauRoyaume-Uni),maiségalementauxÉtats-Unis.Denouveauxorganesdehautniveaupourlacoordinationoulaprisededécisionontétécréés,ousontenpassedel’être,etreçoivent lemandatexplicited’identifieretdegérer lerisquesystémique.

I



L’ajoutoulaclarificationd’unobjectifdestabilitéfinancièreapparaîtégalementdanslesprojetsderéformeauxPhilippines.

Il convient de noter qu’aucune fonction indépendante chargée de la politiquemacroprudentiellen’aàcejourétéconçuepourêtremiseenœuvreparunorganismespécialisédistinct.CelaabienfailliêtrelecaslorsqueleprésidentduComitéduSénatdesÉtats-Unischargédesquestionsbancairesaprésentéunprojetencesens,quiafinalementétérejeté.

Dans la loi Dodd-Frank, le traitement du risque systémique consiste à identifier desentitésd’importancesystémiqueetàrenforcerlaréglementationetlasupervisiondontellesfontl’objet.Cetteapprocheestintrinsèquementaxéesurlesétablissements,cequiestmoinslecaspourleCERS.LaloiDodd-Franktraitelerisquesystémiquedefaçonàcequeleslacunesnepuissentseformerdanslecadreréglementaireouperdurer.LeFSOCestspécifiquementchargéd’identifiercetypedelacunesetderecommanderdessolutions.ChaquemembreduFSOCdoit,àtitreindividuel,s’acquitterdecettetâche,etattesterdesonanalysedevantleCongrès.Enoutre,laloiDodd-Frankpermetauxautoritésderéglementationsecondairesd’encouragerl’autoritéprincipaleàprendredesmesurespourpallierlesrisquesémergents,etd’agirelles-mêmesaucasoùelleneferaitrien.AuRoyaume-Uni,laclairerépartitiondestâchesentrel’autoritéderéglementationmicroprudentielle(PRA)et l’autoritédesurveillancemacroprudentielle(FPC)doitêtrerenforcéepar deuxéléments qui veilleront à cequ’uneorientationmacroprudentielledistincte soit adoptée : premièrement, les objectifs spécifiques de chacun serontdifférentsdansledétail,etdeuxièmement,lesinstrumentsfournisauFPCserontconçusspécifiquementdansuneperspectivemacroprudentielle.

Hormis aux États-Unis, c’est en premier lieu la banque centrale qui se charge del’analyse macroprudentielle, qui la plupart du temps (mais pas systématiquement)seraconfiéeàundépartement spécialisé.Dans le casduCERS, laBCEprocure lesoutien analytique, épaulée par des réseaux d’experts et de spécialistes de certainsdomainesissusdesorganismesquiconstituentlesystèmeeuropéenderéglementationfinancière. Au Royaume-Uni, la Banque d’Angleterre est chargée de répondre auxbesoinsduFPC.AuxÉtats-Unis,tandisquelaRéservefédéralemènesapropreanalysemacroprudentielle,c’est l’OFR, récemmentcrééauseinduTrésor,quiestchargédetransmettrerenseignementsetanalysesauFSOC.Ilincombegénéralementàl’organede coordinationd’identifier les optionsenvisageables et de sélectionner lesmesuresayantlapréférence.Cependant,ilestsouventproposéqueladécisionfinalerelativeauparamétragedesinstrumentssoitdécentralisée,etqu’ellerevienneàl’instancechargéede recourir à l’instrument en question. Les réformes françaises et celles à venir auxPhilippinesprésententdescaractéristiquesanaloguesàcellesenpassed’êtreadoptéesauRoyaume-Uni:laBanquedeFranceetlaBanquecentraledesPhilippinesassurenteneffetl’analyse,lechoixetlamiseenœuvredesmesures.

2.3 Les objectifs de stabilité financière ont-ils la priorité et sont-ils clairement énoncés ?

Tandisquenombredesprojetsderéformeprévoientd’adopterdesobjectifsdestabilitéfinancière,leRoyaume-Uniprêteuneattentionparticulièrementgrandeàleurformulationconformémentàsonhabitudededonnerlaprioritéauxprocessusetauxincitations.Lanouvelleloibancaire(BankingAct)définituneapprocheinnovatricedeladéfinitiond’unobjectifàfacettesmultiplesencequiconcernelesmesuresrelevantdurégimespécialderésolutiondesdéfaillancesbancaires(pourplusdedétails,voir l’encadré1).Cettenouvelle approche énonce plusieurs objectifs, et impose de faire une déclaration destratégie(sousformed’uncodefourniparleTrésor)quiprocèdeàl’interprétationetla

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hiérarchisationdesditsobjectifs.LaloibancaireassigneaussiàlaBanqued’Angleterreunobjectif général de stabilité financière, et demandeauConseil de surveillancedelabanqued’élaborerunestratégiepoursaréalisation16.Cescodesetdéclarationsdepolitiquepeuventêtreactualisés,cequipermetàl’interprétationetlahiérarchisationdesobjectifsd’évoluerenfonctiondesinformationsrecueillies.C’estcemêmemodèlequiseraadoptépourlesnouveauxobjectifsfixéspourleFPCetlaPRA.L’objectifgénéralde stabilité financière, fixé pour la Banque d’Angleterre, sera réaffirmé, et modifiépourmettre l’accent sur la nécessité d’une coordination avec les autres organismescompétents.LesobjectifsduFPCetdelaPRAserontalignéssurceuxdelaBanque,tandisqueleFPCseratenud’éviterd’entraverlaréalisationdesobjectifsdelaPRAetdelaFCA.LeTrésorclarifieral’approcheglobaleàadopterparleFPCenconfiantauParlementunemissionà laquelle leFPCsera tenuderépondrepubliquement.CettemissionjoueparconséquentunrôleanalogueàceluiducodeprévuparlaloibancaireetladéclarationdepolitiquemonétaireduConseildesurveillance(CourtofDirectors).Danschaquecas,lesobjectifssontclarifiés.Cetteapprochefaitparconséquentéchoàcelleadoptéeenmatièredepolitiquemonétaire:leChancelierdel’ÉchiquierdonneàlaBanqued’Angleterredesdétailssurl’objectifàatteindrepourassurerlastabilitédesprix.

2.4 Les conflits potentiels entre les politiques sont-ils reconnus ?

La plupart des nouveaux dispositifs institutionnels reconnaissent de manière plusimplicitequ’explicite lapossibilitéquedifférentsobjectifsd’intérêtpublicsoientparfoisantagonistes(PartieIII).Différentesapprochesdelacoordinationontétéadoptéesdansdiversdomaines.

Concernantlapolitiquemicroetmacroprudentielle,l’organededécisionmacroprudentielpeut être investi, à différents degrés, d’un pouvoir directif sur les autorités deréglementation microprudentielle. En Europe, le CERS peut émettre des alertes etformulerdesrecommandationsàl’intentiondesautoritésprudentielles,assortiesd’uneobligationd’explicationencasdenon-respectquienrenforceral’influencepotentielle,mêmesicesalertesetrecommandationsnesontpasnécessairementrenduespubliques.AuxÉtats-Unis,leFSOCpeutluiaussiformulerdesrecommandationsassortiesd’unetelleobligation,mais le faitqu’ellessoient renduespubliques leurconfèredavantagedepoids.AuRoyaume-Uni,leFPCauraunpouvoirdirectifpréciséparlalégislationsurlesautoritésderéglementationmicroprudentielle,mêmes’ildoittenircomptedeleursobjectifs.L’objectifgénéraldestabilitéfinancièrepropreàlaBanqued’Angleterreseralaseulelimiteaupouvoirdeformulerdesrecommandations.LaPRAetlaFCAaurontunecertaineinfluencesurleFPCcarleursdirigeantsyserontreprésentés,etleFPCetl’organededirectiondelaPRAaurontdesmembresencommun.Enoutre,c’estleParlementquichoisiralespouvoirsspécifiques(instruments)duFPC.Parconséquent,lecadredegestiondeschevauchementsdescompétencesseraexplicitementdéterminéparl’organelégislatif.

Concernant la politique de stabilité financière et la politique budgétaire, la loi Dodd-Frank donne explicitement au pouvoir exécutif un droit de décision finale sur lesparamètres ayant une incidence importante sur la gestion du risquebudgétaire.Elleautorise la Réserve fédérale à octroyer des prêts d’urgence au titre de la Section13(3)duFederalReserveAct,et laFederalDeposit InsuranceCorporation (FDIC)à

16 De telles déclarations politiquemonétaire font désormais l’objet d’une publication annuelle, dans lerapportannueldelaBanque.

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fournir des garanties d’emprunt et à prendre certaines autres mesures d’urgence,mais uniquement sous réserve de l’accord du Secrétaire au Trésor. Ces nouveauxmécanismes élargissent le modèle que l’on trouve dans le FDIC Improvement Act,loi qui stipule que les décisions visant à favoriser la réduction du risque systémiquepeuventavoirpriorité sur les techniquesde réductiondescoûts lorsde la résolutiond’unedéfaillancebancairenécessitantl’avalduTrésor.Enoutre,certainsaspectsdeladélimitationducadreréglementaire(notammentladésignationdesentitésàsoumettreàuneréglementationetunesupervisionrenforcées)requièrentaussil’avalduSecrétaireauTrésor.AuRoyaume-Uni,lesnouveauxdispositifspréserventlepouvoirdécisionnelduChancelierdel’Échiquierlorsquel’argentducontribuableestenjeu.EtlanouvellelégislationexigeraexplicitementdelaBanqued’Angleterrequ’elleinformeleChancelierdesévénementssusceptiblesd’engendrerunrisquebudgétaire.EnEuropecontinentale,lagestionactivedesinteractionspotentiellesentrelapolitiquedestabilitéfinancièreetlerisquebudgétaireestmoinsexplicite.LeCERSetlaBCEnejouentaucunrôledanslagestiondesdéfaillances,etnepeuventdonctransféreraucontribuable lesrisquescorrespondants. Ils ne peuvent pas non plus officiellement fournir des ressourcesfinancièresquiauraientl’effetdefinancerlesgouvernements.

Concernant la politique de stabilité financière et les considérations de croissanceet d’efficience, la formulationde la déclarationdepolitique financièreduFPCviseàmontrerclairementquelaréalisationdesobjectifsn’obligenin’autoriseleFPCàprendredesmesuresquiseraient,àsonavis,préjudiciablesàlacapacitédusecteurfinancieràcontribuerà lacroissanceàmoyenou long terme.Et,auxÉtats-Unis, la loiDodd-FrankexigeduFSOCqu’ilétudieettentederéduireauminimuml’impactdesmesuresréglementairesenvisagéespourréduirelerisquesystémiquesurlacroissanceàlongterme.

Enfin,concernantlapolitiquedestabilitéfinancièreetlapolitiquemonétaire,ilconvientégalementdenoterqu’aucundesnouveauxdispositifsn’invalidel’autoritédontchaquebanquecentraleestinvestiepourconduirelapolitiquemonétaireentouteindépendance,ninesubordonnelesobjectifsdepolitiquemonétaireauxobjectifsdestabilitéfinancière.Encesens,lesauteursdesdifférentespropositionsontimplicitementprisl’importantedécisiondepréserverl’objectifdepolitiquemonétaireetl’autonomiedécisionnelledelabanquecentrale.

2.5 Évolutions de l’obligation de rendre compte et des règles de transparence en matière de politique de stabilité financière

LesnouvellesprescriptionsenmatièredecommunicationdesmesuresadoptéesdansledomainedelapolitiquedestabilitéfinancièresontdesaspectsclésdesréformesauxÉtats-UnisetauRoyaume-Uni.

AuRoyaume-Uni,chaqueinstancederéglementationserasoumiseàdesmécanismesspécifiquesderedditiondecomptes.AuseindelaBanqued’Angleterre, laPRAseraresponsableaupremierchefdevantsonpropreconseildesrésultatsobtenusauregarddesobjectifs,etensuiteauConseildesurveillance(CourtofDirectors)pourlesquestionsrelatives à l’administration et à l’optimisation des ressources.Vis-à-vis de l’extérieur,leFPCdevrarespecterdenombreusesexigencesdecommunicationfinancièreetderedditiondecomptes:

● Lapublicationdesprocès-verbauxderéunions,dansundélaidesixsemaines,résumantlesdélibérationsduFPCet lesdifférentsargumentsinvoquéspourjustifierlesmesuresadoptées.LesraisonspourlesquelleslesrecommandationsduFPCn’ontpasétérespectéesserontindiquéesentotalitéouenpartie.Les

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informationssurdesquestionsdenaturehautementconfidentielleousensiblesà l’évolution du marché ne seront pas nécessairement rendues publiquesimmédiatement,maisleFPCseratenupériodiquementderéévaluerlecaractèresensibledel’information,dansl’objectifdelapublierentempsopportun.

● SoumissionauTrésordetouteslesorientationsémisesparleFPCàl’intentiondelaPRAoudelaFCA,afinqu’ellespuissentêtredéposéesdevantleParlement.

● Publication semestrielle de rapports de stabilité financière comprenant desévaluations des risques potentiels et effectifs pour la stabilité financière, etdesmesuresprisesparleFPC(ycomprisl’évaluationdeleurefficacité).CesrapportsdoiventêtreprésentésauParlement.

● Deuxfoisparan,leGouverneurdoitinformerleChancelierdesévolutionsdelaréglementationprudentielleetdelastabilitéfinancière.

● Obligation,àdéterminerparleTrésor,deconsultationpubliqueaveclespartiesconcernées,parexemple,viadesdéclarationsémisesparleFPCquiexpliquentparavancecommentilcomptemettreenœuvrelesmesuresréglementaires.

● AuditionsrégulièresparleTreasurySelectCommitteeetoccasionnellesparlaChambredesLords.

La PRA sera également soumise à un nouveau dispositif de responsabilité. Elledevrapubliquement rendre compteauParlementde la réalisationde l’objectif inscritdans la législation, et le grand public sera en droit d’obtenir des informations sur lefonctionnementdusystèmeetsur lamanièredont laPRAexercelasupervision.Desdispositionslégislativesprévoirontenoutrecequisuit:

● Audit complet réalisé par leNationalAuditOffice (NAO), avec obligation derendrecompteauPublicAccountsCommittee(PAC).

● Pouvoir du Trésor de demander un examen indépendant de la bonneadministration,del’efficienceetdel’efficacitédelaPRA.

● Pouvoir du Trésor de demander un examen indépendant, par un tiers, deslacunesréglementaires,commeleprévoitactuellementlaloisurlesservicesetlesmarchésfinanciers(FinancialServicesandMarketAct).

● Unenouvelleexigencefaiteàl’organismederéglementationdefaireprésenterunrapportauTrésor,quidevraêtredéposédevantleParlementencasdelacuneréglementaire.Cerapportpeutcontenirdesrenseignementsconfidentielsdanslescasoùcelaseraitjustifiédansl’intérêtgénéral.

AuxÉtats-Unis,laloiDodd-Frankrenforceégalementlesobligationsdecommunicationdesmesures adoptées pour préserver la stabilité financière (y compris lesmesuresd’urgence,PartieII).LeFSOCesttenudeprésentersonrapportauCongrèstouslesansetdeseprêteràuneauditionsinécessaire.Outrecerapportannuel,chacundesesmembresesttenud’attesterpersonnellementqu’ilpensequeleFSOC,legouvernementetlesecteurprivéprennent«touteslesmesuresraisonnablespourgarantirlastabilitéfinancière et prévenir le risque systémique », ou d’identifier les mesures à prendrepour y parvenir. Plusieurs décisions etmesures adoptées par le FSOC doivent êtrecommuniquées au Congrès, tout comme certaines mesures de la Réserve fédéraleafférentesà la réglementationet la supervisionfinancières.Enoutre, lesentreprisesfinancièresdegrandetailleoud’importancesystémiqueserontsoumisesàdestestsderésistanceannuels,etdevrontpublierunrésumédesrésultats.

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Partie II : Compétences en matière de stabilité financière en période de crise, dispositifs en place avant à la crise et innovations récentes

1. Mandats et attributions avant la crise financière

Laprésente section s’appuie sur l’enquêtemenéeauprèsdesbanques centralesduGrouped’étude,quidresseunétatdeslieuxdesmécanismesd’interventiond’urgencede lapolitiquedestabilité financièreavant la crise financière.C’est unutilepoint dedépartàl’examendesnouvellesdispositionscorrespondantàlaprochainesection.

Recourantàlamêmeapprochequecelleretenuepourlestableaux1et2delaPartieI,letableau4montrel’étenduedesmandatsdestabilitéfinancièredesbanquescentralesen période de crise, et le tableau 5 atteste de la solidité des fondements juridiquesdecesmandats, telsqu’ilsexistaientavant la crisefinancière.Lesmandats lespluscourantsétaientlafonctionconventionnelledeprêteurendernierressort(ligneduhaut)etlacapacitédemenerunepolitiquemonétairenonconventionnelle(lignedubas).Lesoutienfinanciersortantdelafonctionclassiquedeprêteurendernierressortconstituaitunmandatfréquent,maispourlequel,souvent,labanquecentralen’avaitpaslamaîtriseduprocessusdécisionnel, tandisque les interventionsdessuperviseursetcellesquirelèventdesrégimesspécifiquesderésolutionétaientpluscouranteschezlesbanquescentralesayantdescompétencesdesupervisionentempsnormalquechezcellesquin’avaientpeuoupasderôledecetype.Enoutre,lafonctiondeprêteurendernierressortnonconventionnelleétaitparfoislimitée.Ainsi,enEurope,letraitédeLisbonneinterditlefinancementmonétairedugouvernement,cequi,selondenombreusesinterprétations,incluraitlesoutienfinancieraccordéparlesbanquescentralesauxentreprises,quiestdenaturequasibudgétaireetn’apasdelienavecl’exécutiondelapolitiquemonétaire.Lesmandatsvisantàsoutenirlessystèmesdepaiementouàintervenirdansleursactivitéssontbeaucoupmoins fréquentsque lescompétencesenmatièredesurveillancedessystèmesdepaiemententempsnormal.

Tableau4

Mandats de stabilité financière des banques centrales, en 2009(pluslacouleurestfoncée,pluslamissionestétendue)

JP SE AU ECB UK PL CL MX US FR TH MY PHPrêteurendernierressort 1 1 1 0 1 1 1 1 1 1 1 1 1

Soutiennonclassique 1 1 0 0 1 1 0 1 1 0 0 0 1

Intervent.desupervision 0 0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1

Intervent.résol.spéc. 0 0 0 0 1 0 0 0 1 1 1 0 1

Appuifinancier 0 0 0 0 0 0 0 1 1 0 0 1 0

Interventions 0 0 0 0 1 0 0 0 0 0 0 1 0

Syst. fin. PMnonconventionnelle 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 1 0

0 0 0 0 0 0 0 1 1 1 1 1 1

InexistanteouquasiinexistanteIntermédiaire Importantoucomplet

Banques

Systèmesde

paiement

Source:enquêtedelaBRIauprèsdesbanquescentralesparticipantes,réaliséeen2009

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Compétencesenmatièredestabilitéfinancièreenpériodedecrise,dispositifsenplaceavantàlacriseetinnovationsrécentes

Pourmémoire,letableau1indiqueque,dansnotreéchantillon,labanquecentralejoueun rôlemajeur dans la supervision bancaire uniquement auxÉtats-Unis, en France,enMalaisie,auxPhilippinesetenThaïlande.Onnoteraavecintérêtquelesmandatsconsistantenun(éventuel)soutienauxbanquesentempsdecrisesontbeaucoupplusgénéralisés.Unefoisdeplus,c’estunfaitbienétabli,maisilaideàcomprendrepourquoil’unedesinstitutionsconsultéesadéclaré:«c’estànous(labanquecentrale)quelesgenss’enremettentpourassurerlastabilitéfinancière,peuimportequenousassumionsoupaslasupervision!»Detellesperceptionsontprobablementleurimportancedansledébatsurla(re)définitiondescompétencesenmatièredestabilitéfinancière17.

Hormis les interventions d’urgence sur les systèmes de paiement, lesmandats desbanquescentralessontgénéralementexplicitementancrésdanslalégislation,dumoinsau sein de cet échantillon de banques centrales (tableau 5). S’agissant du rôle desbanquescentralesdanslesinterventionsprudentiellesentempsdecriseoudanslesrégimesspéciauxderésolution,desdispositionsjuridiquesexplicitessontnécessaires

sil’onveutpréserverlesprincipesd’équitédansl’administrationdesdroitsdepropriétédansdessituationsaussidifficiles.

1.1 Prêteur en dernier ressort et au-delà

La banque centrale peut aider les banques (individuellement ou collectivement) parl’octroidefacilitéspermanentesservantessentiellementdanslecadredesesopérationsdepolitiquemonétaireetquelesétablissementsfinanciersautoriséspeuventmobiliseràlademande,ouenaccordantponctuellementdesliquiditésd’urgenceàunebanqueen

17 Lesgenssecontentent-ilsderemercierlespompiersoubienleurreprochent-ilsaussilesincendies,vuqueleservicedespompiersestsouventleprincipalresponsabledelapréventiondel’incendieetdelaprotectioncontrel’incendie?

Tableau5

Ancrage des missions de stabilité financière des banques centrales, en 2009(pluslecercleestfoncé,plusl’ancragedumandatestsolide;pluslacaseestfoncée,plusla

missionestétendue,commedansletableau3)

JP SE AU ECB UK PL CL MX US FR TH MY PHPrêteurendernierressort

Soutiennonclassique

Intervent.desupervision

Intervent.résol.spéc.

Appuifinancier

Interventions

Syst. fin. PMnonconventionnelle

Inexistantouquasiinexistant SolideIntermédiaire

Banques

Systèmesde

paiement

Source:enquêtedelaBRIauprèsdesbanquescentralesparticipantes,réaliséeen2009

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difficulté.Cesdeuxcaspeuventinduireunrisquepourlesfondspropresdelabanquecentrale,leniveaudecerisqueétantmoduléparlespratiquesenvigueurenmatièredesûretésetd’éventuelsdispositifsderéductiondurisque(parexemplelagarantiedel’État).Combiendecatégoriesdesoutienexiste-t-iletoùplacerlalignededémarcationentreelles?Lathéorieseulenepermetpasdeledéterminer.Lesdifficultésrencontréesparcertainsparticipantsaveclemodèle(enapparencesimple)proposépourl’enquêteontmisenévidenceunpointimportant:danslapratique,destermesaussiconnusqueprêteurendernierressortoufacilitédeliquiditéd’urgencenesontpasnécessairementutilisésdemanièreuniforme(pourdesoutilsaucomportementanalogue)d’unpaysàl’autre,etl’adoptiondenouvellesapprocheslorsdelacriseactuellerendd’autantplusévidentelanécessitédecomparerlesapprochesavecsoinet(ou)précision.

Pour illustrer ce propos, prenons l’exemple de la Banque de Suède qui, dans lequestionnaire,apréféréfaireladistinctionentre:i)lesfacilitésdeprêtstandardutiliséespour les opérations de politiquemonétaire (nécessitant une sûreté normale) ; ii) lesfacilitésdeliquiditéd’urgence(sousl’intituléprêteurendernierressortclassique),presquetoujoursaccordéesenéchangedesûretésexceptionnelles,qui requièrentun testdesolvabilitéetfontpeserunrisquesurlesfondspropresdelabanque;etiii)lesoutienallantau-delàdelafonctiondeprêteurendernierressortclassiquepourtouteslesautresmesuresdesoutien(parexemplelesgaranties, lesinjectionsdecapitaux,etc.).Pourd’autres institutionsconsultées, la limitedu«prêteurendernier ressort traditionnel»peutêtretracéeàunstadeantérieur,cantonnantlabanquecentraleàunsoutienfaisantpesermoinsde risquessurses fondspropres (qui resteà l’intérieurde la fourchettedetolérancederisquedéfinieparleconseil,éventuellementenaccordavecl’État),etqui inclut des facilités permanentes utilisées comme source de liquidités de secoursdisponiblesàuntauxpénalisateur.QuantàlaBanqued’Angleterre,ellepréfèrequelerôledeprêteurendernierressortclassiquesoitassortide«mécanismesd’assurancedeliquiditéàl’échelledumarché»,probablementpoursoulignerladimensionsystémiquedel’octroidetellesfacilitésparlesbanquescentrales.

1.2 Processus décisionnel

L’enquêtefaitapparaîtreuneremarquablediversitédestructuresdécisionnellespourlesdifférentstypesdesoutienfinancierauxbanques,qu’ils’agissedelastructurecollégialeàl’œuvreauseindelabanquecentraleoudel’intervention(oudelanon-intervention)de l’Étatetdesorganismespublics.Ainsi,selon lesprocéduresutiliséesà laBanquedeSuède, leConseilexécutifest laseuleentité interneofficiellehabilitéeàdébattreet à décider des questions de stabilité financière, sur avis (au sujet de la solvabilitéd’unebanqueendifficulté,parexemple)duDépartementde lastabilitéfinancièredelaBanquedeSuèdeetdel’autoritésuédoisedesmarchésfinanciers.Nilalégislationsuédoise,nileprotocoled’accordentrelaBanquedeSuède,leministèredeFinances,l’Office national de la dette et l’Autorité des marchés financiers ne décrit en détailles démarches successives à engager pour décider de l’octroi d’un soutien financierd’urgenceàunebanqued’importancesystémiquemenaçant les fondspropresde laBanquedeSuède.Desproblèmespeuventrésulterlorsqueletempsestunparamètreessentiel.Unteldispositifprésentenéanmoinsl’avantagedelaisserdelamargepourquelesargumentslesplusjudicieuxl’emportentdansunesituationexceptionnelle,maisil requiertégalementunegrandeconfiancedans lacompétenceprofessionnelleet labonnevolontédetouteslespartiesconcernées,etsurtoutdecellesqui,aveclerecul,obligerontlesresponsablesàrendredescomptes.

Parcomparaisonaveclecassuédois,lecadredécisionneldelaBanquenationaledePolognecomporteunniveau internesupplémentaire : l’Équipedegestiondescrises

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financières,présidéeparlesous-gouverneuretréunissantlesresponsablesdesquatredépartements directement concernés. Cette équipe est chargée de recommanderlesmesuresd’urgenceque leConseildedirectiondoitadopter lorsque lastabilitédusystèmefinancierestmenacée,mais ladécisionfinaled’octroid’unsoutienfinancierrevientauConseildedirection.LeMexiques’estdotéd’uncadreanalogueen2009.Enrevanche,auJapon,lesdécisionsrelèventduConseildepolitiquemonétaire,quiestleprincipalorganeinterned’examenetdedécision,maisdèslorsquelesoutienvaau-delàdurôledeprêteurendernierressortclassique,legouvernementpeutintervenirdansleprocessusdécisionnel.Ainsi, lePremierministreet leministredesFinancespeuvent,s’ils le jugent nécessaire pour la préservation de la stabilité du système financier,demanderàlaBanqueduJapond’accorderdesprêts,laquelleprendrasadécisionentouteindépendance.

EncequiconcernelaBanqued’AngleterreetlaRéservefédéraledesÉtats-Unis,lesdispositifs institutionnels pour les prêts d’urgence en place durant la crise revêtaientdes caractéristiques formelles assez différentes,mais ont, en pratique, quelque peuconvergépendantlacrise.DanslecasdelaBanqued’Angleterre,ladécisionrelativeauxprêtsd’urgenceétait(etdemeure)duressortduChancelierdel’Échiquier.AnalysesetconseilspréalablesàcettedécisionproviennentdelaBanque,parl’intermédiaired’unComitédestabilitéfinancière(FinancialStabilityCommittee,regroupantleGouverneur,les deux sous-gouverneurs et quatre administrateurs de la Banque désignés par lePrésidentduConseildesurveillance(CourtofDirectors)).LeConseildesurveillanceintervient activement en vertu des responsabilités que lui confère le BankingAct de2009etparcequ’ilaunecompétenceexclusivepourcertainesquestions,notammentlesdécisionsconcernantlebilanetl’utilisationdesressourcesdelaBanque.Enoutre,leComitédestransactionsduConseildesurveillance(constituéduPrésidentduConseilde surveillance et de deux autres administrateurs, normalement le vice-président duConseildesurveillanceet leprésidentduComitéd’audit)sontconsultésausujetdesopérationsquisortentducadrenormaldesactivitésdelaBanqueetnerelèventpasdelacompétenceduComitédestabilitéfinancière.

Toutefois,étantdonnéqueladécisiond’offrirdesfacilitésd’urgencerevientinfineauChancelierdel’Échiquier,laprincipaleentitédécisionnelleestleComitépermanentpourlastabilitéfinancière(StandingCommitteeonFinancialStability,présidéparleTrésoretregroupantdesreprésentantsduTrésor,delaBanqued’AngleterreetdelaFinancialServicesAuthority (FSA)).Ce comité tripartite constitue le principal forumchargé dedéfinirlapolitiquedestabilitéfinancière,decoordonnerl’actionentrelestroisautoritésoudelafaireapprouveretd’échangerdesinformationssurlesmenacespesantsurlastabilitéfinancière.

Résumonsunprocessuscomplexe: l’accèsd’unétablissementfinancieraudispositifd’assurancede la liquiditémisenplacepar laBanqueà l’échelledumarchédépendde l’évaluation que fait la Banque de la solvabilité dudit établissement (en fonctiond’informationsrenduespubliquesetd’informationscommuniquéespar l’établissementfinancierlui-même18)puisdeladécisiondudirecteurexécutifdelaBanquechargédesmarchés(ExecutiveDirector,Markets),danslamesureoùcetaccèsrelèvedepouvoirsformellementdélégués.S’agissantdusoutiendeliquiditéendehorsdesfacilitésrenduespubliquesparlaBanque,leGouverneurcommenceparconsulterleComitédestabilitéfinancière(FSC)pourévaluerlanaturesystémiqueduproblème.LeFSCpeut,auxtermes

18 LaBanqued’Angleterren’apaslepouvoird’exigerdetellesinformations,maisellepeutenfaireuneconditiond’octroidesesfacilitésdeliquidité.

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delaloi,votersurl’avisàrendreauGouverneur(sesvotesn’étantpasrenduspublics)etpeutégalementsedemandersilaquestionquiluiestsoumiserelèveeffectivementdesacompétence,auquelcasildoitnécessairementconsulterleConseildesurveillancedelaBanque.Auvudesavisémispar leFSC, leGouverneurrendladécisionfinalede la Banque quant à la nature systémique du problème, et conseille le Trésor parl’intermédiaireduComitépermanent(cettedécisionn’étantpasrenduepublique).C’estensuiteauTrésorquerevient laresponsabilitéultimed’autorisercertainesopérationsde soutien. Si le soutien est autorisé, le Gouverneur peut demander au Trésor uneindemnité(sanstoutefoisyêtrecontraint),lequelpeutenaccorderune(sanstoutefoisyêtrecontraint).Avantd’apporterunsoutiensansindemnité,leGouverneurdoitconsulterleFSC.Sicelui-cijugelerisqueacceptableetqueleGouverneurestd’accord,alorslaBanqueaccorde lesoutien.Dans lecascontraire, leGouverneurse retournevers leTrésorpournégocieruneindemnité.SileTrésoracceptedeverseruneindemnité,alorslaBanquepeutaccorderlesoutien.

Aux États-Unis, en revanche, la Réserve fédérale dispose d’une vaste autonomiepouroctroyerdes créditsauxétablissementsdedépôtet autres. LaSection10BduFederalReserveActautorisetoutebanquedusystèmedeRéservefédéraleàprêterauxétablissementsdedépôtàtoutmomentàconditionqueleprêtsoitd’uneduréeégaleouinférieureàquatremoisetqu’ilsoitassortid’unesûretéjugéesatisfaisanteparlaBanquedeRéservefédéraleprêteuse.Cetteloin’imposeaucunerestrictionjuridiquesurletyped’actifsconstituantlasûretérequisepourobtenirdesprêtsauguichetd’escompte,maislesprêtsauxétablissementsdedépôtsous-capitaliséssontsoumisàdesrestrictions.

Auxtermesde laSection13(3), leConseildesgouverneursduSystèmedeRéservefédéralepeutautoriserunebanqueduSystèmedeRéservefédéraleàprêterdansdescirconstances« inhabituellesou impérieuses»àunparticulier,unpartenariatouunesociétécommerciale,surapprobationdecinqmembresduConseildesgouverneurs.L’octroid’uncréditdevaitêtregarantiparunesûretéjugéesatisfaisanteparlaBanquedeRéservefédéraleprêteuse,laquelledoits’assureraupréalablequel’emprunteurnepeutobteniruncréditadéquatauprèsd’autresétablissementsbancaires.Laplupartdesfacilitésd’urgenceautoriséesparleConseildesgouverneurspendantlarécentecrisefinancièreontétéaccordéesautitredelaSection13(3).S’agissantdel’attributiondecréditsd’urgence, laRéserve fédéralebénéficiaitd’une indépendancebeaucoupplusgrande que laBanque d’Angleterre.Dans la pratique, toutefois, elle a régulièrementconsultéleTrésorpendanttouteladuréedelacrisefinancièreetleSecrétaireauTrésora ouvertement fait état de risques (indirects) pour le contribuable dans un courrierreconnaissantunepossibleréductiondestransfertsdelaRéservefédéraleauTrésorencasdepertes.

1.3 Coûts financiers directs et risques associés aux mesures prises par la banque centrale à l’appui de la stabilité financière

D’aprèsladéfinitionutiliséepourl’enquête,lesoutienaccordéautitredelafonctiondeprêteurendernierressortclassiqueestentièrementgarantipardessûretésetconditionnéà la solvabilité (avérée ou présumée).A priori, il ne devrait donc pas entraîner pourlabanquecentraleuncoûtfinancierdépassant leniveaude tolérancepour le risquerelevant de la fonction de prêteur en dernier ressort classique. Toutes les banquescentralesconsultéessupportent,aumoyendeleurspropresressourcesfinancières,dumoins initialement, les éventuelles pertes réaliséesdécoulant de ces risques limités.Àterme,labanquerépercutecespertessurl’Étatenréduisantd’autantlesexcédentsquiluisonttransférés.Onnoteraqu’enPologne,uneloitemporaire(adoptéedurantlarécentecriseetenvigueurjusqu’àfin2010)prévoyaitquelespertesdécoulantdesprêts

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endernierressortnepouvantêtrehonorésenraisond’uneaggravationdelasituationfinancièresoientrembourséesàhauteurde50%àlabanquecentrale.

S’agissant des coûts liés à un soutien ne relevant pas de la fonction de prêteur endernierressortclassique,lasituationvaried’unpaysàl’autre.LaBanquedeRéserved’Australieestuncasextrême,carsonbilannepeut,délibérément,passerviràaiderlesétablissementsinsolvables.Silegouvernementdécidenéanmoinsdeportersecoursàunétablissementinsolvable,laBanquedeRéserved’Australiepeutfaciliterl’opérationouprendred’autresmesures,tantquesonbilannerisquepasd’êtregrevé(recoursàuneindemnitédel’État,parexemple).LecadredécisionneldelaBanqued’Angleterre(supra)esttelqu’ilestmoinsprobablequesesfondspropressoientgravementmenacés.En revanche,à laBanqueduJapon, les fondspropresnesontpasnécessairementprotégésexante.Toutefois,lesprêtsrelaisaccordés,dansl’attented’uneinjectiondecapitaux,parlaBanqueàlademandeduPremierministreetduministredesFinances,sontcensésêtre remboursésgrâceà l’assistancefinancièreaccordéepar laDepositInsuranceCorporationofJapanauxétablissementsfinanciersdéfaillants.

Ilconvientdenoterquelesrisquesjuridiquespesantsurlabanquecentralepeuventêtresubstantiels,surtout lorsquecettedernière intervientdans la résolutiondesbanques.Sesactionspeuventavoirune incidencesur lesdroitsdepropriétéounécessiterunrecoursauxfondspublics.Ilfautdoncquelesbanquescentralesetdeleursresponsablesbénéficientd’uneprotectionlégaleappropriée.

2. Nouveaux mandats et nouvelles attributions

LesréformesengagéesdanslespaysreprésentésdansleGrouped’étudeprivilégientengénéraldavantage lesmesurespréventivesque les interventionsd’urgenceet lesdispositifsdegestiondecrise.Néanmoins,onnoteraavecintérêtdesnouveautésdansdeuxdomainesd’importancepourlesbanquescentrales:l’octroidefacilitésd’urgenceet les dispositifs de gestion des faillites d’établissements financiers d’importancesystémique.

2.1 L’octroi de facilités d’urgence

Les pouvoirs spécifiques reconnus à la banque centrale pour octroyer des prêtsd’urgenceprésententdefortesvariationsd’unejuridictionàl’autre.Danscertainspays,l’indépendancedontdisposelabanquecentralepouraccorderunprêtausecteurprivéest fortement limitée par des exigences explicites relatives à la nature des sûretésrequises,àlatarificationdesopérationsetàlagammedescontreparties.Dansd’autrespays,cesélémentsnesontpasdéfinisexplicitement,etlediscernementestdemise.Dansd’autrespaysencore,ilapparaîtclairementquelegouvernementintervientdansladécisionlorsquedesopérationshorsnormessontenvisagées.

L’octroideliquiditésd’urgenceauxÉtats-UnisaucoursdelarécentecriseaconduitàrepenserlepouvoirdontestinvestileSystèmedeRéservefédéralepouraccorderdesfacilitésd’urgencedansdescirconstancesinhabituellesetimpérieuses(auxtermesdelaSection13(3)duFederalReserveAct).Désormais,untelcréditd’urgencenepeutêtreoctroyéquedanslecadred’unefacilitéoud’unprogrammeassortid’uneadmissibilitéélargie et uniquement sous réserve de l’approbation du Secrétaire au Trésor. Desmécanismes d’atténuation des risques (afin que les prêts ne soient pas accordés àunemprunteurengagédansuneprocédured’insolvabilitéquellequ’ellesoitetquelessûretésacceptéessoientdequalitésuffisante)etderecouvrementdescoûtsdoivent

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égalementêtremisenplacedefaçonàallégerlepluspossiblelachargequelesprêtsd’urgencesontsusceptiblesdereprésenterpourlecontribuable.

2.2 Régimes spécifiques de résolution des défaillances des établissements financiers bancaires et non bancaires

AuRoyaume-UnicommeauxÉtats-Unis, lesautoritésontconstatéque leurcapacitéà résoudre efficacement les difficultés d’établissements financiers bancaires et nonbancaires grands et complexes, dont la défaillancemenaçait la stabilité du systèmefinancier,aétéfortemententravéedufaitqu’ellesnedisposaientpasdesdispositifsderésolutionnécessaires.Desattributionsourégimesspécifiquessontenplacedansdenombreuxpays (AustralieetJapon,parexemple),maiscertainementpasdans tous.En l’absence de tels pouvoirs, les défaillances financières engendrent davantage deperturbationsetrisquentdavantagedemettreenpéril lesystèmefinancier,d’inciteràrecourirauxdenierspublicspourlessauvetagesetdoncdecréerunrisquebudgétaireetdecontribueràl’aléamoral.

Après l’épisodeNorthernRock,qui,début2008,acontraintàdéployerdesmesureslégislativesd’urgence, leParlementbritanniqueaadopté leBankingActdébut2009,instaurantunrégimespécifiquederésolutionpermanent.Cerégimepermetauxautoritésd’interveniravantl’insolvabilité,pourtransférertoutoupartied’unebanquedéfaillanteàuneautrebanque,àunebanquerelaisoulanationalisertemporairement;administrertouteactivitérésiduellenontransféréeoufermerlabanque;liquidersesactifsetsoitremboursersoittransférerlescomptesassurésdesesdéposants.Globalement,lerégimedoitrépondreauxobjectifsvisésparlaloi.UncodedepratiqueélaboréetactualiséparleTrésor,aprèsconsultationdesautresautorités,donnedesdétailssupplémentairessurlerecourspossibleàcerégimespécifiquederésolutionetsonapplication.

Il n’est pas prévu que la législation qui entrera en vigueur en 2012 apporte deschangementssignificatifsaurégimespécifiquederésolutionautrementquepourtenircompte des nouveaux rôles des autorités. L’Autorité de réglementation prudentielle(PrudentialRegulationAuthority,PRA)etlaBanqued’Angleterreendosserontdesrôlesetresponsabilitésdistinctsenapplicationdecerégime:laPRAserahabilitéeàdéclencherentouteindépendancelemécanismedestabilisationautitredurégimespécifiquederésolution(enévaluantsilesconditionspréciséesàlaSection7duBankingAct2009sontremplies),etlaBanqued’Angleterrecontinueradesuperviserledéroulementdelaprocédure,d’assurerlaliquiditédusecteurfinancieret,lecaséchéant,d’octroyerdesliquiditésd’urgence.Leséventuelsproblèmesdecoordination induitsparunsystèmedanslequelunorganismedéclenchelemécanismederésolutiontandisquec’enestunautrequimèneàbienlaprocéduredevraientpouvoirêtreatténuésgrâceàlanouvellestructuredelaBanqued’Angleterre,quiintègrelaPRA,partagelepersonneldehautniveauetfaitpluslibrementcirculerlesinformations.LafonctionmicroprudentielleetlafonctionresponsabledurégimespécifiquederésolutionrendrontcompteauGouverneurpardesvoieshiérarchiquesdifférentes,cequiéviteraqu’uneindulgenceinjustifiéechezlescontrôleursnegagneautomatiquementlesresponsablesdelarésolution.

Aux États-Unis, la loi Dodd-Frank a mis en place une nouvelle autorité destinée àprocéderàlarésolutiondesdéfaillancesdesétablissementsfinanciersnonbancairesquiserontdésignéesd’importancesystémiqueparleFSOC(laFederalDepositInsuranceCorporation,FDIC,disposaitdéjàdepouvoirsderésolutionsubstantielspourlagestiondesfaillitesdesbanquesassurées).Afindepouvoirsaisirl’OrderlyLiquidationAuthority(OLA) pour un établissement donné, il faudra une recommandation du Conseil desgouverneursetduConseild’administrationdelaFDIC(tousdeux,àlamajoritédesdeuxtiers),etunedécisionduSecrétaireauTrésor,aprèsconsultationduPrésident,affirmant

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quel’entrepriseestendéfautouprésenteunrisquededéfaut,quesadéfaillanceetlarésolutiondecelle-ciconformémentàlaloiaméricainesurlesfaillites(BankruptcyCode)auraientdeseffetsnéfastesgravessur lastabilitéfinancière,etque laprocédurederésolutionparl’OLAéviteraitouatténueraitceseffets.Cetteprocédureestanalogueàcelleservantàinvoquerl’exceptionpourrisquesystémiqueduFDICImprovementAct,etellepermettralargementd’éviterlerecoursexcessifaurégimespécifiquederésolution.

Danscenouveaurégime,laFDICestleprincipalorganedelarésolutiondesdéfaillancesdes sociétés financières non dépositaires (hors sociétés d’assurances) d’importancesystémique, et elle disposera de pouvoirs analogues à ceux permettant de menerles résolutions bancaires (les résolutions des sociétés d’assurances d’importancesystémiquecontinuerontd’êtretraitéesconformémentàlalégislationdechaqueÉtat).

En Europe continentale, la question des pouvoirs et procédures de résolution estétroitementliéeauxdiscussionssurl’élaborationd’uncadrepan-européendegestiondescrisesetderésolutiondesétablissementsfinanciers.LenouveaurégimeoffriraauxÉtatsmembresunecertainelatitudepourdésignerlesautoritéschargéesdelarésolution.Parconséquent,lepaysagepourraitserévélerquelquepeuhétérogène,certainesbanquescentrales(enparticuliercellesassumantdesfonctionsdesupervision)endossantlerôleprincipaldanslarésolutiontandisqued’autresserontmoinsétroitementassociéesauprocessus.AuJapon,oùlesautoritésdisposentdepouvoirsd’exception,laBanqueduJaponparticipeauxdécisionsconcernantlesmesuresd’urgence.Concrètement,lorsquel’onestimequeladéfaillanced’unebanquemenacegravementlastabilitédusystèmefinancier,lanécessitédemettreenplacedesmesuresexceptionnelles,tellesquedesinjectionsdecapitaux,estexaminéelorsd’uneréunionduConseildegestiondusystèmefinancier(FinancialSystemManagementCouncil)organiséeàlademandeduPremierministre,età laquelleparticipe leGouverneur.EnAustralie,unexamendesmesuresetprocéduresdontlesautoritésdisposentdanslessituationsd’urgenceaétéengagé,danslecadredelalégislationexistantecependant.Cetexamendevraitdébouchersurunerévisionsignificativedurôledelabanquecentralevis-à-visduprincipalorganismederéglementation,l’AustralianPrudentialRegulationAuthority.

2.3 Obligation de rendre compte et transparence : évolutions pertinentes pour les interventions de gestion des crises

La nouvelle législation adoptée aux États-Unis met en place plusieurs mesures quirenforcentnettementl’obligationderendrecompteetlatransparenceencequiconcernelesmesuresd’urgence.

Lanouvelle loi imposeà laRéserve fédérale,dès lorsqu’elleaccordeune facilitéautitre de la Section 13(3), d’en informer immédiatement le Congrès (sous sept joursaprèsl’autorisation)etdeluiremettredesrapportspériodiques(tousles30jours),enspécifiantnotammentlenomdesemprunteurs,lessommesempruntéesparparticipantetlescaractéristiquesdessûretés(cependantlaRéservefédéralepourrachoisirdenecommuniquercertainesinformationsqu’auxprésidentsetmembresseniorsdescomitésduCongrèsconcernés,surdemandeécrite).

LaRéservefédéraleesttenuedecommuniquerdesinformationssurlesparticipantsetlemontantdechaqueopération,pourtouteslesfacilitésdecréditquiserontcrééesautitredelaSection13(3),ainsiquesurlesemprunteursoulescontrepartiesdestransactionsauguichetd’escompteetdesopérationsd’openmarket,selon lecalendriersuivant :unanaprès l’échéanced’une facilitéethuit trimestrescalendairesaprès le trimestre

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calendaireaucoursduquellatransactionauguichetd’escompteoul’opérationd’openmarketaeulieu.

Le Government Accountability Office (GAO) est tenu de mener un audit ponctuelde toutes les facilitésaccordéesau titrede laSection13(3)etautres,ainsiquedesprogrammesmisenplaceentre le1erdécembre2007et ladatederatificationde lanouvellelégislation.LeGAOestautoriséàprocéderàdesauditsopérationnelsdetouteslesfacilitésdecréditquiserontmisesenplaceautitredelaSection13(3),ainsiquedestransactionsauguichetd’escompteetdesopérationsd’openmarket.

AuRoyaume-Uni, lesdispositionsquientrerontenvigueuren2012visentégalementàmettreenplacedesdispositifsclairsassuranttransparenceetd’obligationderendrecompte pour les prestations des organismes de réglementation. S’agissant de laPRA,chargée infinededéclencher lemécanismederésolutionspécialdessociétésfinancières, l’obligationderendrecompteaugouvernementetauparlementreposerasurlesmécanismesdécritsauparagraphe2.5delaPartieI.

LaPRAseraenoutreentièrementsoumiseàlaloisurlalibertéd’information(FreedomofInformationAct).Cependant,certainsdispositifssupplémentairesserontmisenplacepour permettre à l’informationde circuler librement entre laBanqueet laPRA, sanscompromettreleslimitationsdel’applicationdeladiteloiàlaBanque.

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Partie III : Aspects à prendre en compte du fait des nouvelles compétences en matière de stabilité financière

Ils’agiticid’examinerlesdifférentesquestionsquiseposerontpourconcevoirlagouvernancedesnouvellescompétencesmacroprudentiellesetassurerleurcompatibilitéavecd’autres responsabilités.L’analysesignaleessentiellementqu’ilestimportantd’avoirdebonscadresdegouvernanceparcequ’ilneserapas simple de réaliser des objectifs de stabilité financière qui ne sont pasencorepleinementcomprisnidelesconcilieravecd’autresobjectifsdepolitiquepublique.

Les questions de gouvernance qui entourent la gestion de crise ne sontévoquéesqu’àlafindecettepartie.LaPartieIVestplusprolixesurcesujet;ellereprendraégalementlesdiversaspectsabordésdanslaprésentepartiepourlesappliqueràquatreconfigurationsprobablesdepolitiquemacroprudentielle,lesrapprochantd’exemplesrécentsdedispositifsinstitutionnels.

1. Caractère explicite du mandat : une formalisation est-elle nécessaire ?

Bienquelaplupartdesbanquescentralesestimentquelastabilitéfinancièreestdeleurressort1,etquelepublicluireconnaîtcetteresponsabilité,lemandatn’estpastoujoursexplicite.Eneffet,unobjectifdestabilitéfinancièreestclairementénoncédansmoinsdelamoitiédeslégislationsrégissantlabanquecentraleetilestalorssouventliéàunefonctionmicroprudentielle,parexemplel’agrémentetlasupervisiondesétablissementsfinanciers.Jusqu’àrécemment,beaucouppensaientquelemandatdestabilitéfinancière,qu’ilsoitofficieloupas,expliciteouimplicite,étaitunefonctionquiconsistaitessentiellementàréglementeretàsurveillerlesétablissementsfinanciers,enveillantaubonfonctionnementdescomposantesclésdel’infrastructurefinancière(systèmesdecompensationetderèglement,dispositionscontractuellesstandardisées,agencesd’évaluationdu crédit et systèmes de notation, etc.) et lorsque les choses tournentmal,c’estlafonctiondeprêteurendernierressortquientreenjeu.Cependant,larécentecrisenousabienmontréquecelanesuffitpas.Ilmanqueuningrédientmacroprudentiel : lapriseencomptedes interactionsentre lescomposantesdusystème(ycompris lesutilisateursdesservicesfinanciers).Actuellement,laplupartdesloissurlabanquecentraleneconfèrentpasàcetteinstitutiondefonctionexpliciteetgénéraleenmatièredepolitiquedestabilitéfinancière,nineluiassignentdefonctionmacroprudentielle.Est-cequecelaposeproblème?Convient-ilderendrelesmandatsexplicites?

Les banques centrales peuvent se sentir investies d’unmandat de politiquemacroprudentielleenraisondel’intérêtqueprésentelastabilitéfinancièrepourleursautresfonctions.Ainsi,puisqu’ellesendossentlerôledeprêteurendernierressort,ellespeuventdoncpenserqu’ellessetrouventauxavant-postespourintervenirencasd’instabilitéfinancière.Enoutre, lebonfonctionnementdes

1 Lorsd’uneenquêtede2006,lesreprésentantsdesbanquescentralesdes28paysdelazoneOCDEonttousindiquéquelaresponsabilitédumaintiendelastabilitéfinancièregénéraleincombaità labanquecentrale.S.Oosterlooet J.deHaan (2006) :«Centralbanksandfinancialstability:asurvey»,Journal of Financial Stability,n°1.

Lesbanquescentralessontdéjàconfrontéesàlaquestiondelastabilitéfinancièredufaitdeleursautresfonctions…

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Aspectsàprendreencomptedufaitdesnouvellescompétencesenmatièredestabilitéfinancière

marchésmonétairesestnécessaireàlamiseenœuvredesmesuresdepolitiquemonétairequi sont transmisespar l’intermédiairedescourssur lesmarchésfinanciers.Une interruptiondesmécanismesdemarchédueàde l’instabilitéfinancièrecompromettralacapacitédelapolitiquemonétaireàinfluersurlestaux d’intérêt appliqués auxménages et aux entreprises et, par là, sur leurcomportement. En outre, la situation financière (par exemple, les structuresdebilan) influenceàson tour le comportementdesagentséconomiques,etpartantlesrésultatsmacroéconomiques.Pourprévoiretinfléchirprécisémentcesrésultatsmacroéconomiques,labanquecentraledevraprendreencompteàlafoisl’influencedusecteurfinanciersurlesconditionsmonétaires,ainsiquelesfacteursfavorablesetdéfavorablesrésultantdel’ajustementdesbilansdusecteurnonfinancier.

D’unautrecôté,cen’estpasparcequel’onaunintérêtàlastabilitéfinancièrequel’onestnécessairementinvestid’unmandatd’intérêtpublicvisantunobjectifindépendant de stabilité financière. Deux exemples l’illustrent parfaitement.L’évolutiondelapolitiquebudgétaireintéressevivementlesbanquescentralesinvestiesd’unmandatdestabilitémonétaire,commelemontrentclairementlescirconstancesactuelles2.Cependant,cen’estpaspourautantquelapolitiquebudgétairedevientunecompétencedelabanquecentrale(mêmesilabanquecentraleavait,parexemple, lepouvoirdemodulercertains tauxd’impositionde façon contracyclique3). Deuxièmement, si une autorité macroprudentielledistincte devait être créée, elle porterait à l’évidence un intérêt à l’évolutiondelapolitiquemonétaire,puisquelesconditionsmonétairesontuneincidencesur le comportement financier. Comme les instruments macroprudentielscontracycliquesauraientuneincidencesurlesconditionsfinancières,ellepourraitavoir lepouvoird’influersur lesrésultatsdelapolitiquemonétaire.Toutefois,lefaitdeporterunintérêtàcesrésultatsetdepouvoirlesinfléchirn’impliquepasautomatiquementquesonmandatdestabilitéfinancièreseraitétendudefaçonà porter également sur la stabilitémonétaire.Ces exemplesmontrentqu’il est souhaitable d’énoncer clairementmandat de chaqueorganisme, decomprendreleurchevauchementetdegérerlerisqued’incompatibilité

Unmoyenefficaced’énoncerclairementlemandatconsisteàfixerunobjectifexplicite à l’organisme en question. Ces dernières décennies, les objectifsde stabilité monétaire des banques centrales sont devenus nettement plusexplicites.Engénéral,uneplusgrande formalités’estensuivie,puisquecesobjectifsontalorsétéinscritsdanslalégislation,oudansdesdéclarationsdehautniveauhorscadrelégislatifsurlesgrandsaxesdelapolitiquemonétaire

Lorsqu’ilsexistent,lesobjectifsdestabilitéfinancièresontsouventplusvaguesquelesobjectifsdepolitiquemonétaire.Eneffet,«lapréservationdelastabilitéfinancière»estunobjectifmoins facileà interpréterque« lemaintiende lastabilitédesprix»,puisquesil’onpeutfaireuneévaluationchiffréedelastabilitédesprix,aumoyend’unindicecommunémentadmis,cen’estpaslecasdelastabilitéfinancière.Enoutre, lesobjectifsdestabilitéfinancièresontsouvent

2 S.Cecchetti,M.MohantyetF.Zampolli(2010):«Thefutureofpublicdebt:prospectsandimplications»,BIS Working Papern°300,mars.

3 Comme le proposait, par exemple, l’ancien Gouverneur de la Banque de Réserve deNouvelle-Zélande,DonaldBrash(D.Brash(2008):«WouldgivingtheGovernorpowertovarytheexcisetaxonfuelreducetheamplitudeofexchangeratefluctuations?»,Asymmetric Information,avril).

…maiscelanesuffitsansdoutepasàétablirunmandatdestabilitéfinancière.

Desobjectifsexplicitescontribuentàancrerlesmandats.

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expriméscommeuneorientation,etnonentermesabsolus,parexemplepardesverbestelsque«promouvoir»,«soutenir»ou«s’efforcerderéaliser».Iln’existepasd’unitédemesurepermettantdequantifierlapromotion,lesoutienouleseffortsvoulus.

Onpeutsupposerquelesobjectifsdestabilitéfinancièresontimplicitesdansles fonctionsetattributionsconféréesà labanquecentrale.Néanmoins,desobjectifs assez différents peuvent être associés aux mêmes fonctions etattributions. Ainsi, de nombreuses banques centrales sont chargées de lasurveillance du système de paiement, avec parfois des objectifs explicites.Certainsdecesobjectifsonttraitàlastabilitéfinancière,d’autresàl’efficiencedes systèmes de paiement ou à l’ouverture à la concurrence. Ces objectifspeuventnécessiterdesactionsassezvariées.Lesresponsablesdel’exécutiondelapolitiqueretenueontbesoindesavoirquellesactionssontsouhaitablesetlesquellesnelesontpas.Etlesecteurprivédoitpouvoirprévoirl’orientationprobabledesmesuresdansdifférentsscénarios.

Il existe une autre raison pour laquelle il peut être nécessaire de définir unmandatexpliciteassortid’unobjectifexplicite,pouruneexécutionefficacedelafonctiondestabilitéfinancière.Lesmesuresvisantàlimiteruneprisederisquequimenacelastabilitéfinancière(relèvementdestauxd’intérêt,augmentationdesvolantsdeliquiditéoudefondspropres,élévationduplafondduratioprêt/valeur, par exemple) pourraient se révéler politiquement très sensibles, neserait-cequeparcequ’ellescoïncidenthabituellementavecdesperspectivesmacroéconomiquessansnuage.Cesmesuresdoiventpouvoirêtre justifiéespardesargumentssolides,sansquoiellespourraientnejamaisêtreadoptées.«Lapréservationdubonfonctionnementdesmécanismesdetransmission»risque de ne pas être un argument suffisant pour convaincre du bien-fondéd’unedécisionimpopulaire

Parallèlement,sansmandatouobjectifexplicite,lesmesuresadoptéesparlesautoritésexistantespeuventêtreremisesencauseexpost.En l’absencededéfinitionclaireexante,lesdécideurspeuventseretrouverprisentreceuxquileurdemandentde rendredescomptesaprès-couppourdesmesuresqu’ilsn’ontpasprisesetceuxquileurreprochent,sil’instabiliténesematérialisepas,d’avoirprisdesmesuresenapparenceinutilesoucoûteuses.

Demanièregénérale,stabilitémonétaireetstabilitéfinancièresesoutiennentmutuellement. La conduite efficacede la politiquemonétaire présupposeunsystèmefinancierstableet, inversement, lastabilitédusystèmefinancierestfavorisée par une politique monétaire stable et prévisible. La stabilité danscesdeuxdimensionscontribueà l’efficienceéconomique,c’est-à-direqu’ellefavorise,àlalongue,l’allocationefficientedesressourcesetundéveloppementéconomiquedurable.Néanmoins,ilarrivequelesintérêtsàcourttermedelapolitiquemonétaireetdelapolitiquedestabilitéfinancièredivergent,parexemplelorsqu’unebulledesactifsseformeàlafaveurdel’effetdelevierenpérioded’inflationfaibleconjuguéeàunrythmed’expansionconformeauxestimationsdupotentieldecroissance4.Enpareilscas,silesobjectifssontexplicites,les

4 Autreexemple:unebanquecentralequidéfenduncoursdechangefixeenrelevantlestauxd’intérêtàcourt termede façonàendiguer lessortiesdecapitauxpeutsoutenir l’ancragenominaldelapolitiquemonétaire,maisellecréedestensionsdanslesystèmefinancier(telaéténotammentlecasenSuèdeen1992).

Desmandatsexplicitesassortisd’objectifsexplicitespeuventcontribueràl’adoptiondemesuresadéquates.

Desobjectifsexplicitespeuventêtrenécessairespourgérerlesarbitragesdepolitiquepublique…

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autoritéspourrontplusfacilementdéfinirleurspriorités.Toutefois,ilnefautpassurestimerlafréquenced’unteldilemme,etlagestionenserafacilitéesilesautoritésdisposentd’unevastepaletted’outils,concordantavecleurmandat,pour s’occuper de questions de stabilité financière. Cependant, l’interactionentre lesciblesdestabilitémonétaireet financièredépendde lanaturedesdéséquilibres macroéconomiques auxquels est confrontée l’économie, duchoixducadredepolitiquemonétaireetde lastructuredusecteurfinancier.Ilexistedonc,àl’évidence,uneinterdépendance,maisil faudraitunexamenplusapprofondipourcomprendrecommentelletransparaîtdanslesdéfisquedoiventreleverlesautoritéset,parconséquent,danslanécessitédedisposerd’outilsoudemécanismesinstitutionnelsdifférents.

Lorsquelabanquecentraleadescompétencesàlafoisdestabilitémonétaireetfinancière,ilestsouhaitabledehiérarchiserlesobjectifs(bienquecenesoitpastoujourspossible;voirsectionsuivante).DanslecasdelaBCE,parexemple,unetellehiérarchisationestdéjàétablie,l’objectifpremierétantlastabilitédesprix. Une hiérarchisation peut être particulièrement intéressante lorsque lechoixdesmesuresdestabilitéfinancièrerevientàplusieursautoritésàlafois.Lorsqu’ilyadesarbitragesàfaireetqu’uneautrepartieprenanteprendpartauxdécisions,fautederèglesclaires,l’indépendancenormalementconféréeàlabanquecentraleenmatièredepolitiquemonétaireseraitcompromise.

Dansl’étatactueldesconnaissancesdecequiconstituelastabilitéfinancière,et ses principaux déterminants, chercher à orienter la politique au moyend’objectifs explicites peut engendrer des difficultés pratiques.Ainsi, il seraitregrettablequedesobjectifsexplicitesconduisentàécarter involontairementdesstratégiesquiinfineserévéleraientopportunes.L’efficacitédelapolitiquepubliquepeutêtrecompromisesi,àunmomentoùilfautfairepreuved’espritdedécision,ilfautengagerdesjuristespourdéterminersilalégislationaccordelepouvoirnécessairepourintervenir.Onpeutciterundeuxièmeexemple:unénoncéclairdesobjectifsorientantlapolitiqueverslemaintiendelastabilitéfinancière,sansindiquerdansquellemesurelesautoritéssontprêtesàprotégerlesagentsprivéscontrelerisqued’évènementextrême,peutinduireuneprisederisqueplusgrandequecequelesinstrumentsenplacenepeuventgérer.

Un autre facteur important peut encore venir compliquer la situation : lescrisesfinancièressontpeufréquentes,nonlinéaires,etdoncimprévisibles.Ilestparticulièrementdifficiled’anticiperdansquellescirconstances le recoursà desmesures de stabilité financière permettra de devancer les problèmes.Onpensedeplusenplusqu’unvifrenchérissementdesactifsconjuguéàunaccroissementdel’effetdeleviersuffitàfaireladistinctionentreuneévolutionfinancièresaineetpréoccupante.Peut-êtreobservera-t-onquecettehypothèsecouvreunéventailsuffisammentlargedecontextes,oupas.

Pourlesraisonsquenousvenonsd’évoquer,ilestpeut-êtretroptôtpourancrerlaformulationd’unobjectifdanslalégislation,quiestparnaturedifficileàmodifier.Toutefois,desdispositifsformelshorscadrelégislatif,telsquedesprotocolesd’accord,deséchangesdecourriers,desdéclarationsofficiellessurlecadreoulastratégiequisontexpressémentacceptéespartouteslespartiesintéressées,oudumoinsacceptéesdefaitpuisqu’ellesnesontjamaisremisesenquestion,peuventconstituerdesmoyenssuffisammentformels,toutenrestantflexibles,pourénoncerdesobjectifsaussiclairementquelepermettentlesconnaissancesactuelles.Cesinstrumentsintègrentdenombreuxmécanismesdeciblagedel’inflation.LaBanqued’Angleterre,parexemple,utilisel’undecesinstruments

...maisàtropvouloirinscriredesobjectifsclairsdanslaloi,onrisqued’entravermalencontreusementlapolitiquepublique.

Desdispositifshorscadrelégislatifpeuventapporterdelaclartétoutenlaissantunecertaineflexibilitépermettantdes’adapteràl’évolutiondescirconstances.

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III

Encadré 1 Recherche d’une définition opérationnelle de la stabilité financièreDans la recherche d’une définition opérationnelle de la stabilité financière, qui pourrait servir d’objectif et orienter les politiques macroéconomiques, plusieurs angles ont été adoptés. Il convient de paraphraser ici un certain nombre des définitions proposéesa. Il faut souligner que les auteurs de chaque définition ont généralement noté un certain degré d’insatisfaction avec celles-ci parce qu’elles n’avaient souvent pas la simplicité et la précision des définitions classiques de la stabilité des prix. Dans le même temps, la définition imparfaite de la stabilité financière n’est généralement pas vue comme un obstacle fondamental à son maintien.

Définitions en termes des conditions préalables (plutôt que des résultats)Une définition de la stabilité financière sous l’angle des conditions préalables peut aider les autorités à poser les bonnes questions, a suggéré, en 2006, Adrian Orr, sous-gouverneur de la Banque de Réserve de Nouvelle-Zélande, ces conditions préalables étant que les risques présents dans le système financier soient dûment identifiés, affectés, tarifés et gérésb.

Compte tenu des événements récents au Royaume-Uni et aux États-Unis en particulier on constate qu’il est extrêmement difficile de surveiller ces conditions et de les comprendre.

poursonobjectifdestabilitéfinancière:unedéclarationannuelledestratégieémanantdesonconseildesurveillance.Etlenouvelobjectiffixépourlecomitédepolitiquefinancièrereposeraégalementsuruntelinstrument,souslaformed’unemissionrévisableconféréeparleTrésor.

Detelsinstrumentshorscadrelégislatifpermettentdefaireévoluerl’interprétationdes objectifs inscrits dans la législation, à la lumière des connaissances etcompétencesnouvelles.Lestextesdeloipeuventfaireexplicitementréférenceà leur rôle, comme dans le cas de l’accord sur les objectifs (PolicyTargetsAgreement)enNouvelle-ZélandeetauRoyaume-Uni,oudans lesexemplesmentionnésplushautconcernantlastabilitéfinancière.

En ré

sum

é...

Il existe des arguments solides en faveur d’un mandat de stabilitéfinancièreexpliciteetclair.Onréduitainsilerisquededifférendentrelesorganismesquantàleurchampdecompétence,enmêmetempsquelerisquederéactionsdéfensivesparunorganismequicraintd’êtretenuresponsabledefonctionsdontiln’estpascertainequ’ellessoientdesonressort.Onmultiplieainsileschancesquelesorganismes(ycompris la banque centrale) sauront prendre des décisions lorsquecelas’impose.

Desobjectifs explicites et clairs sont unpuissantmoyend’arriver àunedéfinitionprécisedumandatdestabilitéfinancière,cequin’estpas chose facile.Diversespossibilitéspeuvent êtreenvisagées : laformulationd’unestratégiedestabilitéfinancièredans lecadred’unmandatenestcertainementune.Onpeutaussiincorporerlesgrandsobjectifs dans la législation et puis, par de grandes déclarations,amplifieretinterprétercequecesobjectifsimpliquentpourlapolitiquede stabilité financière à la lueur d’une compréhension évolutive decesobjectifs.De telsdispositifsdoiventassurer lacompatibilitédesopérations effectuées pour assurer la stabilité financière avec lescompétencesdansledomainemonétaire



III

Définitions en termes de résultats : absence d’instabilitéQuand il occupait le poste de Directeur général de la Banque des règlements internationaux, Andrew Crockett avait défini la stabilité financière comme une condition dans laquelle le dynamisme de l’économie n’est pas compromis par les fluctuations des prix des actifs ou par l’incapacité des établissements financiers à honorer leurs obligationsc. Roger Ferguson, Vice-Président du Conseil des gouverneurs du Système de Réserve fédérale des États-Unis a, lui aussi, défini la stabilité financière comme une absence d’instabilité caractérisée par a) un décalage entre prix des actifs et paramètres fondamentaux et b) des distorsions importantes en termes de fonctionnement des marchés et de disponibilité du crédit de sorte que c) la demande agrégée s’écarte (ou menace de s’écarter) du potentiel à long termed. Récemment, Bill Allen et Geoffrey Wood ont défini la stabilité financière comme une situation dans laquelle l’instabilité financière est suffisamment improbable pour que la crainte d’une telle instabilité ne soit pas un facteur important dans les décisions – l’instabilité financière désignant une situation où un grand nombre d’agents économiques sont simultanément affectés par les effets de la crise financière, lesquels sont collectivement très nocifs pour les résultats macroéconomiquese.

Pour chaque auteur, on recense des canaux particuliers de transmission à l’économie des effets d’un dysfonctionnement du système financier, les prix des actifs figurant dans la perspective de Crockett et Ferguson, mais pas dans la perspective Allen-Wood. Allen et Wood voient l’existence d’externalités comme une condition nécessaire pour justifier une intervention des autorités, mais les variations des prix des actifs ne sont pas toujours assorties d’externalités. Ferguson estime que la complexité est telle qu’il convient de considérer la stabilité financière en termes de ses incidences sur la macroéconomie, et non pas comme un objectif en soi.

Définitions en termes de résultats : un fonctionnement sans heurtPréférant mettre l’accent sur les résultats recherchés, Wim Duisenberg, ancien Président de la Banque centrale européenne, a défini la stabilité financière comme le fonctionnement sans heurt des principales composantes du système financierf. De la même façon, pour Y. V. Reddy, ancien Gouverneur de la Banque de Réserve de l’Inde, la stabilité financière désignait le fonctionnement sans heurt des marchés et établissements financiers, mais pas l’absence totale de crise ou son évitementg.

En termes d’orientation des décisions, il s’agit de déterminer ce qui constitue un « fonctionnement sans heurt » et les « principales composantes » du système financier. De plus, un système financier peut fonctionner « sans heurt » sur une longue période tout en accumulant des tensions qui induisent de l’instabilité, comme on l’a récemment observé.

Définitions en termes de résilience aux chocsSachant que les chocs sont inévitables et qu’une protection totale contre leurs effets défavorables sur le fonctionnement du système financier et, partant, sur l’activité économique, peut nuire au dynamisme du système, la Banque de Norvège a préféré mettre l’accent sur la résilience. Ainsi, un système financier stable résisterait à une dégradation de l’économie et serait donc capable d’assurer la médiation financière, d’effectuer des paiements et de redistribuer le risque de manière satisfaisante, même en période de tensionsh. Tommaso Padoa-Schioppa, membre du Conseil d’administration de la BCE, a adopté une approche similaire, estimant qu’un système financier est stable s’il est capable d’absorber les chocs sans apparition de processus cumulatifs de nature à entraver l’allocation de l’épargne vers les opportunités de placement et le traitement des paiements dans l’économiei.

En mettant l’accent sur la résilience aux chocs, ces définitions signalent un choix possible, sans entrer dans le détail : convient-il de garantir la stabilité ou d’autoriser la prise de risque susceptible d’accompagner l’innovation ? Par processus cumulatifs, la définition de Padoa-Schioppa entend une dynamique non linéaire de propagation des chocs que les agents privés ne peuvent pas aisément anticiper ni atténuer.



III

Définitions en termes de fonctionnement sans heurt et de résilience aux chocsCertaines définitions mettent l’accent sur le fonctionnement sans heurt des principales composantes du système financier et sur la résilience aux chocs. La Banque fédérale d’Allemagne, par exemple, définit la stabilité financière comme un état stable dans lequel le système financier remplit avec efficience ses fonctions économiques essentielles, comme l’allocation des ressources et la répartition des risques ainsi que le règlement des paiements, et ce même en cas de chocs, de tensions et de mutation structurellej. Récemment, la Banque d’Angleterre a mis sur le même plan la résilience du système, le fonctionnement de celui-ci et les effets produits sur l’économie. Pour elle, l’objectif de stabilité financière est d’assurer la résilience du système financier afin de garantir la stabilité de l’offre de services financiers – services de paiement, crédit, assurance contre le risque – à l’économie au sens large sur l’ensemble du cycle du créditk.

Ces définitions mettent l’accent sur certains aspects du fonctionnement du système financier qui méritent l’attention des autorités, notamment les services de paiements, l’offre de crédit et la redistribution des risques. Si la Banque fédérale d’Allemagne parle d’efficience, elle ne précise pas l’objectif recherché et la portée. Contrairement à l’approche Padoa-Schioppa mais à l’instar d’autres, aucune des deux définitions susmentionnées ne donne une idée de la stabilité recherchée (Padoa-Schioppa laisse entendre que les fluctuations de la performance du système et de la prestation de services ne sont pas nécessairement préjudiciables tant qu’elles ne sont pas autoentretenues).

Définition multidimensionnelle d’un objectif La nouvelle loi sur les banques au Royaume-Uni offre un autre point de vue encore. Cinq objectifs y sont définis en vertu du nouveau régime spécial de résolution des faillites, créé par la même loi : la stabilité du système, et plus particulièrement la continuité de service ; la confiance ; la protection des déposants ; la protection budgétaire ; et la protection des droits de propriété. Certains objectifs peuvent être contradictoires, sans qu’aucune pondération ou priorité ne soit prévue. Mais il y aurait lieu d’établir un code contenant des éléments d’interprétation à l’intention des organismes compétents qui leur permettraient de pondérer et hiérarchiser les objectifs selon la situation.

Dans le contexte général de la politique de stabilité financière (plutôt que le contexte particulier de la résolution des faillites bancaires), une liste multidimensionnelle d’objectifs pourrait inclure : la résilience, de sorte que les tensions sur les services essentiels n’induisent pas un processus autoentretenu ; la protection des créanciers profanes ; l’anticipation d’un risque de perte par des investisseurs informés ; la protection de la situation budgétaire ; la protection des droits de propriété passant par le choix délibéré d’éviter le risque subjectif (aléa moral) ; l’efficience dynamique et productive ; le respect des droits des citoyens d’autres juridictions. De même que pour la loi britannique sur les banques, un énoncé facilitant l’interprétation serait nécessaire pour approfondir le sens de chaque composante et exposer sa pondération relative – compte tenu de l’état des connaissances quant à la façon dont l’intérêt général est affecté, de ce qui est techniquement possible et des préférences exprimées par la société.

a Plusieurs des exemples cités sont tirés de G. J. Schinasi (2004), « Defining Financial Stability », IMF Working Paper, n° 04/187.

b Adrian Orr, allocution à l’Institute of Professional Engineers, Nouvelle-Zélande, mars 2006.c Andrew Crockett, article intitulé « The Theory and Practice of Financial Stability », GEI Newsletter, n° 6, juillet

1997.d Roger Ferguson, étude préparée en 2002 pour une conférence du FMI sur les défis posés aux banques centrales

par la mondialisation des systèmes financiers intitulé « Should Financial Stability Be an Explicit Central Bank Objective? ».

e W. A. Allen et G. Wood, « Defining and achieving financial stability », Journal of Financial Stability, n° 2, 2006.f Wim Duisenberg, article de 2001 intitulé « The Contribution of the Euro to Financial Stability ».



IIIIII

2. Informations et capacités analytiques requises pour exécuter le mandat

Pour jouer le rôle de prêteur en dernier ressort et s’acquitter d’un mandatmacroprudentiel,ilfautdisposerdesinformationsetconnaissancesnécessairesàuneanalyseefficace,ainsiqued’instrumentsadaptés.Laprésentesectionexamine les deux premiers éléments et la suivante, les instruments requis.Toutesdeuxposent laquestiondesavoirsi l’expansionexpliciteou implicitedesmandatsprogresseplusrapidementquel’acquisitiondescadresetoutilsanalytiquesnécessairespourréaliserdesobjectifsdestabilitéfinancièreplusvastes.Unetelleévolutioncomporteraitplusieursrisques.

S’agissantdelapolitiquemacroprudentielle,etnotammentdel’évaluationdesmenacessystémiquesetdelacontributiondesdifférentsacteurs,lapremièretâcheconsisteàidentifierlesinformationsnécessaires.Puisquelesinteractionssystémiquesentrelescomposantesdusystèmesontunaspectfondamentaldelapolitiquemacroprudentielle,ilestprimordialdedisposerderenseignementssur les expositions entre les établissements et les expositions communes(concentrationdurisquequidécouled’unecombinaisondedécisionsprisespardesentitésparailleursindépendantes).Ilfautparfoisseprocurerl’essentieldecesinformationsbrutesauprèsdechaqueétablissement.Certainespeuventêtrecommuniquéesparleschambresdecompensationcentralesetpard’autresélémentsdel’infrastructurefinancièrequ’utilisentlamajoritédesintervenants.Sicesont lesbanquescentralesquigèrent l’infrastructure,ellesyaurontunaccèsdirect5.

La banque centrale dispose de trois grands moyens de s’informer sur lasituationdesescontrepartiesetsur leurs liensauseindusystèmefinancierafinderemplirsonrôledeprêteurendernierressortetdeprendrelesdécisionsmacroprudentielles.Sic’estlabanquecentralequiestchargéedelasupervisionmicroprudentielle, elle peut y avoir directement accès en permanence,puisqu’elle a le pouvoir de procéder à des inspections sur place (en plusdes inspections sur pièces). Deuxièmement, la banque centrale peut être àmêmed’obtenir des informations spécifiquesauxbanqueset d’entreprendre

5 Les tableauxenannexed’un rapport conjoint duFSF,duFMIet de laBRIauxministresdes Finances et Gouverneurs des banques centrales du G20 donnent une idée du typed’informationsquipeutêtrenécessaire.VoirGuidance to Assess the Systemic Importance of Financial Institutions, Markets and Instruments: Initial Considerations, rapportduFondsmonétaireinternational,delaBanquedesRèglementsInternationaux,etduSecrétariatduForumdestabilitéfinancière,octobre2009.

Lesétablissementsfinancierssontlasourced’informationspourlesprêtsendernierressortetl’analysemacroprudentielle.

g Y.V.Reddy,extraitd’uneallocutionàla8èmeconférencemondialedesactuairesquis’esttenueàMumbaile10mars2006.

h BanquedeNorvège,Financial Stability Review,février2003i TommasoPadoa-Schioppa,articlede2003intitulé«CentralBanksandFinancialStability:ExploringtheLandin

Between»,publiédansunouvragepubliéparV.Gasparetal.:The Transformation of the European Financial System(BCE).

j Banquefédéraled’Allemagne,Monthly Reportdécembre2003:«ReportontheStabilityoftheGermanFinancialSystem».

k Banqued’Angleterre,Bank of England Discussion Paper,«TheRoleofMacroprudentialPolicy»,novembre2009.



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des vérifications préalables (devoir de diligence) lorsque certains aspectspréoccupants l’y incitent.Elle recourt pour ce faire à sespropresagents ouà du personnel contractuel spécialisé, même si elle n’est pas chargée ducontrôlebancaire.Labanquecentralepeutêtrehabilitéepar la législationàobtenir ce type d’informations ou elle peut simplement y avoir accès parceque ses contreparties effectives ou potentielles consentent à les lui fournir.Troisièmement,labanquecentralepeutaccéderàcesinformationsparlebiaisd’autresorganismes,parexempleuneautoritémicroprudentielle.Untelpartaged’informationspeutreleverd’uneobligation légale, faire l’objetd’unprotocoled’accordouêtresimplementconsidérécommerelevantdesbonnespratiques.Àl’inverse,onrapportedenombreusessituationsdanslesquellesl’informationn’estpascompiléeoupartagéedebongré,ousiellel’est,sanatureindirecteenlimitel’intérêt.Parmicestroisapproches,c’estlorsquelabanquecentraleaaussiunefonctiondesupervisionmicroprudentiellequel’accèsàl’informationsembleleplusaiséetlemoinssusceptibled’accroîtrelefardeaudemiseenconformitédesentreprises.

Desinterventionsd’urgencedequalité,enparticulierdanslecadredesrégimesde résolutiondesdéfaillancesbancaires, peuventnécessiter dedisposerdedonnéessubstantiellesdepremièremain,tellesquecellesrecueilliesaucoursdemissions de due diligence, ainsi qu’une expérience directe de la gestiond’activités financières complexes. L’interprétation précise des informationsrecueilliespeutrequérirdescompétencesprofessionnellesdifficilesàacquériretàentretenir.Laréticencedesbanquesenbonnesantéàracheterrapidementdesbanquesendifficulté,ainsiquelesrésultatsmitigésdetellesopérations,montre bien que même des spécialistes de la gestion d’établissementsfinanciersontd’énormesdifficultésàévaluerlaviabilité,parfoismêmedeleurpropreétablissement.

Il n’est pas rare que la banque centrale fasse appel à d’autres entités pourmenerlesévaluationsnécessairesàdesinterventionsd’urgenceefficaces.Sicesontcesautresentitésquisontchargéesducontrôlemicroprudentiel,ellesseront peut-êtremieux placées pour évaluer les informations sur la viabilitéd’unétablissement.Ilarriveparailleursquelesbanquescentralesaientaccèsà l’information, mais qu’elles aient du mal à retenir le personnel disposantde l’expérienceanalytiqueetsectoriellenécessaire. Ilesteneffetdifficiledepréserver«entempsdepaix»leseffectifsqualifiésopérationnels«entempsdeguerre».

La surveillancemacroprudentielle peut demander des capacités analytiquesdifférentes. Il est impensable de concevoir correctement une politiquemacroprudentielle en se contentant d’agréger des préoccupationsmicroprudentielles. S’agissant de la stabilité financière, les covariancesentre lespositionsdesétablissementssontpeut-êtreunplusgrandmotifdepréoccupation que les positions elles-mêmes, même si, pour autant, il fautsegarderdenégliger lesexpositions individuelles. Il n’estpasenvisageabled’évaluerlerisquedecontagionetlepotentieldedynamiquesystémiquenonlinéaireensecontentantsimplementd’observerlescomportementsindividuels.Une analyse systémique est impérative. De plus, l’interaction entre le cycleéconomiquenonfinancieretlesecteurfinancierpeutêtreunfacteurdéterminant.

On pourrait penser que confier la fonction prudentielle à une institutionessentiellementspécialiséedanslamacroanalysepermettraitderéunirtouteslescompétencesettouslesintérêtsrequis.Maisilnefautpasnonplusexclure

Sic’estlabanquecentralequiassurelasurveillancemicroprudentielle,l’accèsàl’informationestplusimmédiatetlescoûtsdemiseenconformitésontallégés.Cependant,d’autressolutionsexistent.

Ilfautinvestirdanslerenforcementdelacapacitéanalytiquenécessaireàuneactionpréventiveefficace.



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qu’auseind’unemêmeinstitution,lesfonctionspuissentdemeurerséparées,ou que l’analyse macroprudentielle adopte une orientation exagérémentmicroprudentielle.Cependant,desperspectivesmicroprudentiellesassociéesàdescompétencesd’analysemacroéconomiqueneconduisentpasdirectementàuneanalysedessystèmes.C’estd’ailleurs cedont témoigne le rôle limitéjouéparladynamiquedusystèmefinancierdansl’analysemacroéconomiquestandardmenéeparlesbanquescentrales,ycompriscellesquiassurentaussila supervisionmicroprudentielle.Denombreusesbanquescentralespublientdes rapports sur la stabilité financière qui comportent une analyse de cetype d’interactions systémiques.Cependant, ces rapports, et l’analyse qu’ilsproposent,sontunepratiquerelativementrécente.Lestechniquesanalytiquesensontencoreàleursbalbutiements.Desurcroît,ilestmoinsprobablequelesbanquescentraleschargéesdelasupervisionmicroprudentiellesoientdotéesd’un service d’analyse macroprudentielle et qu’elles publient des analysesmacroprudentielles6.

Enbref,sideprécieusessynergiespeuventsedégagerentre lestrois typesd’outils analytiques (macroéconomiques,macrofinanciersetmicrofinanciers),l’histoirerécentemontrequelacapacitéd’analysemacroprudentiellenevientpas forcément « naturellement » aux banques centrales qui participent à laconduitedelapolitiquemicroprudentielleoudelapolitiquemonétaire.Cettecapacité doit être mise en place de manière volontariste. Un organisme,ou le secrétariat d’un comité des risques systémiques, qui n’est ni l’autoritémicroprudentiellenilabanquecentrale,estcertesenmesuredesedoterd’unetellecapacité.Néanmoins,sil’onveutprivilégierl’accèsdirectàl’information,lacapacitéd’analysedesétablissements,desmarchésetdelamacroéconomie,ainsique la rapiditéde ladécision,unorganismeouuncomitédistinctserasansdoutedéfavorisé.

Quelle que soit l’entité à laquelle cette fonction est confiée, ce n’est pasl’analyse elle-même qui détermine l’intervention. Les banques centrales ontpubliédenombreuxrapportssurlastabilitéfinancièreavertissantdelamontéedes risques systémiques.Or, il est probable que ces avertissements n’aientpasétésuffisammentprisausérieuxpourquedesmesuresspécifiquesaientétéadoptéesavantlacrise;celapourraitchanger.Pourtant,lepassaged’uneanalyse qui met en garde contre divers dangers possibles dont on ignorel’ampleuretlaprobabilitéàuneanalysesuffisammentspécifiquepourjustifieruneinterventionn’estpassansprésenterd’importantsdéfis.

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Unepolitiquemacroprudentielleefficacepasseàlafoisparl’informationet par la capacité analytique. De toute évidence, l’informationmicroprudentielle sur les différents établissements financiers a sonutilité, mais l’analyse macroprudentielle devra aussi se fonder surd’autresinformations,communiquéespardiversessources,ycomprislessystèmesdepaiementetderèglementetlesétablissementseux-mêmes.

6 Dans un échantillon de 46 banques centrales participant au Réseau de gouvernancedes banques centrales, les 20 qui ne jouent pas un rôle majeur dans la surveillancemicroprudentiellepublienttoutesdesrapportssurlastabilitéfinancière,tandisqueles9quin’enpublientpasparticipentactivementàlasurveillance.

Cetinvestissementpeutêtremoinslourdpourlesbanquescentralesquepourlesautresentités...

...maislacanalisationdessynergiesquipeuventexisterauseindesbanquescentralesn’estpasautomatique.

Unebonneanalysenedébouchepasnonplusforcémentsuruneactiondesautorités.



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(a c

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Confier les fonctionsmicroetmacroprudentielleàunseuletmêmeorganisme peut présenter des avantages pour la transmission desinformations. Cependant, les perspectives étant différentes, il nes’agit pas là de la seule possibilité. Lorsque les compétences sontrépartiesentreplusieursorganismes,desolidesprotocolesdepartagede l’information seront nécessaires, et/ou l’autorité de surveillancemacroprudentielledevraêtreinvestiedel’autoritédecommanderdesrapportset,sinécessaire,d’effectuerdesinspections.

Lescadresdel’analysemacroprudentielleontpeut-êtredavantagedepointscommunsavec l’analysemacroéconomiquequ’avec l’analysemicroprudentielle. Toutefois, des différences non négligeablessubsistent et la capacité d’analysemacroprudentielle doit êtremiseenplacedemanièrevolontariste,cequipourraitapporterunéclairagenouveauauxspécialistesdelamacroéconomie.

3. Outils requis pour exécuter le mandat

Actuellement,lesautoritésdisposentdedeuxensemblesd’outilspourfavoriserla stabilité macroprudentielle. Le premier se compose des instruments deréglementation et de contrôle. Plusieurs pays (d’Asie, en particulier, maisaussi d’Amérique latine) lesutilisentavecsuccèsàdesfinsessentiellementmacroprudentielles. Ainsi, la loi sur la Banque centrale de Malaisie prévoitdésormaisexplicitementlerecoursàcetyped’outilspourdesobjectifsdestabilitéfinancièreplusvastes,ycomprislorsquelacontributiond’unétablissementoud’unsecteuraurisquesystémiqueappelleuneactionréglementaire,mêmesilesentitésàl’originedecerisquesontelles-mêmesbienprotégées.Ladeuxièmecatégoriesecomposedesoutilsmacroéconomiques telsque l’orientationdela politiquebudgétaire et les tauxd’intérêt.Ce sont engénéral lesbanquescentralesquiprennentladécisiondefairevarierlestauxd’intérêtàcourtterme.Mêmelorsquelesbanquescentralesmodulentcestauxdemanièreàmaintenirlastabilitédesprix,ellespeuventchoisirdetenircomptedesconditionssurlesmarchésfinancierspourdéfinir lemomentet l’ampleurdesmodificationsdutauxdirecteur.Parfois,lapolitiquedetauxd’intérêtacherché,dumoinsdansunecertainemesure,àcontrer lesexcèsfinanciersquisedessinaient.C’estparexemplelecasdelapolitiquemonétaireaustralienneen2003,oudecellemiseenœuvreparlaSuèdeentre2005et2007.

Si d’aucuns laissent entendre que de nouveaux instruments pourraient serévélernécessaires,c’estparcequecesexemplesillustrenttousunrecoursàdesinstrumentsquiavaientétéconçusetutilisésàd’autresfinsquelesbesoinsde lapolitiquemacroprudentielle.Cettepolyvalence risqueeneffetd’aboutirà des problèmes de coordination et à des conflits, lesquels peuvent in finecompliquer les cadres de gouvernance. La présente section développe cespoints,encommençantpardéfinircertainstermes.

En principe, les instruments macroprudentiels s’attachent aux risquessystémiquesquivontau-delàdelasommedescomposantesmicroprudentielles.Lesanalysesdelapolitiquemacroprudentielleenglobenttroisdimensions.Ladimensioncycliquecorrespondauxmesuresprisespourcontrerlaconjonctiondesmultiplicateurs/accélérateursfinanciersnaturelsquiamplifientlescyclesetdesaspectsprocycliquesdelaréglementationmicroprudentielle.Pourcontrer

Qu’entend-onparoutilsmacroprudentiels?



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lesaccélérateursfinanciers,onpeutconstituerdesvolantsdeprovisionnementreliésaurisqueenphased’expansionetlesmobiliserenpériodederécession.La modulation contracyclique de ces instruments peut être discrétionnaireou basée sur de règles précises. Le recours à la politique de taux d’intérêtà des fins de stabilité financière (intervention à contre-courant) constitue uninstrumentdiscrétionnaire(limitédanssonapplication)relevantdeladimensionconjoncturelle.

Enrevanche,ladimensiontransversalesupposedereconnaîtrequedifférentsétablissementsetacteurscontribuentàdesdegrésdiversaurisquesystémique.Cettedimensiondelapolitiquemacroprudentiellechercheàimposerdesrèglesplus strictes et/ou des primes de risque plus lourdes (pour toutmécanismed’assuranceoudequasi-assuranceprocuréparl’État),voiredesexigencesdefondspropressupplémentaires,auxétablissementsqui contribuentplusquelesautresaurisquesystémique.

La troisième dimension est de nature structurelle, et fait intervenir uneréglementationetdesmesuresvisantàlimiterlaprisederisqueetàrenforcerl’infrastructurefinancière.Pourlimiterlaprisederisque,ilfaudraitnotammentdes exigences de fonds propres conditionnels ou d’autres exigencesproportionnellesaurisquepris,desrèglesdeconcurrencequiinfluentsurlatailleetlaconcentrationdusecteurfinancierousurlagammedesactivitésauxquellesse livrent les établissements, une politique fiscale pesant sur les décisionsrelativesàl’effetdelevier,ainsiquelarévisiondesincitationsdesgestionnairesetdesengagementsdesactionnaires.Pourrenforcerl’infrastructurefinancière,ilconviendraitd’instaurerdessystèmesderèglementbrutentempsréeletdesdispositifsdecompensationcentrale.

Lerisquemacroprudentiels’accroîtàmesurequelesexpositionscommunessemultiplientetque lagranularitédusystèmefinancierdiminue(dominationdequelquesgrandsacteurset/ouprésenced’une forteconcentration).Dansl’idéal, lecalibragedesrèglestransversalesdoitdoncêtreconditionnéparlasituationetévolueraufildu temps7.Encesens, iln’existepeut-êtrepasdeclairedistinctionentredimensionconjoncturelleetdimensiontransversalepourcequiestdesinstrumentsquiévoluentdansletempsetceuxquel’onpeutfixerunefoispourtoutes.

Cetteclassificationdesinstrumentsmacroprudentielsconcernelesdispositionspréventives. Ilexisteparailleursunecatégoried’instrumentspertinentspourla stabilité financière et qui sont de nature réactive8. Cette catégorie inclutles mécanismes de prêteur en dernier ressort à l’échelle du système (quel’onappelleparfois facilitéde liquiditéd’urgence,ouFLU)et les régimesderésolutionspécifiquespourlessociétésfinancièresdéfaillantesouendifficulté.L’idéal serait de classer les instruments de type réactif dans la gestion descrises,plutôtquedanslapolitiquemacroprudentielle(oumicroprudentielle).Ils

7 N.A.Tarashev,C.BorioetK.Tsatsaronis(2009):«TheSystemicImportanceofFinancialInstitutions»,BanquedesRèglementsInternationaux.

8 Commec’estsouventlecas,cetteclassificationn’estpasclairementtranchée.Eneffet,enraisonde leurseffetsd‘anticipation/d’incitation, les instrumentsdenature réactivepeuventavoirdesincidencessurlapropensiondestensionsfinancièresàseformer.Lesinstrumentsdenatureréactivequin’engendrentpasd’aléamoralpeuventdèslorsjouerunrôlepréventifutile.



III

sonttoutefoisfortementpertinentsdanslesréflexionssurlagouvernancedelafonctiondestabilitéfinancière.

Laplupartdes instrumentsanalyséspeuventêtreutilisésàdesfinsmicroetmacroprudentielles. Par exemple, les variations des taux d’intérêt peuventproduireuneffetsurlesprix,surl’activitééconomiqueetsurlasituationfinancièredes établissements. À ce jour, aucun instrument relevant spécifiquementde lapolitiquemacroprudentiellen’aétéutilisé9.Ceci créeundéfipouruneélaborationoptimaledesmécanismesdegouvernancedans lamesureoù iln’estpasfaciledemettreenactionoud’évaluerdesinstrumentspouvantêtreutilisésàdesfinsmultiples,etce,particulièrementquand lesobjectifsde lapolitiqueneconcordentpasparfaitement.

S’agissant des mesures d’urgence, il se pourrait que les instrumentssoient davantage rattachés aux objectifs que ne le sont les instrumentsmacroprudentielsàviséepréventive,sibienque l’attributiondes instrumentsauxorganismess’appuiesurdesbasesplussolides.Cesontsouvent là lesargumentsquisontavancésàproposde l’unedes fonctionsclassiquesdesbanquescentrales,celledeprêteurendernierressort.Lesbanquescentralesont la capacité unique d’augmenter ou d’abaisser les réserves du systèmebancaire.Leurfonctiondeprêteurendernierressortutilisecettecapacitédansles casd’urgencesystémique.Deplus, étantdonné les règles standardquiempêchentquedesprêtsendernier ressortsoientaccordésàdesbanquesinsolvables,ilestpossibledeprévenirleschevauchementsavectoutedécisiondes pouvoirs publics d’accorder (ou pas) un soutien. En particulier, il sepeut que les interventions d’urgence contraignent àmobiliser les fonds descontribuables, vu qu’un soutien financier à des entreprises privées à risquepourrait être nécessaire pour empêcher le système de s’effondrer, et où lesecteurpublicpeutfaireofficed’assureurpourcertainescatégoriesderisquefinancier(soitexplicitement,viadesdispositifsdegarantiedesdépôtsfinancésparl’Étatoubénéficiantdelagarantiedel’État,soitimplicitement)(encadré2).

9 Leplafonnementduratioprêt/valeur,lesexigencesdeprovisionnementdynamiqueetd’autresinstrumentsquel’onenvisaged’intégrerdanslapolitiquemacroprudentiellesontégalementutilisésàdesfinsmicroprudentielles,pourrenforcerlasoliditéetlasécuritédesétablissementsaucasparcas,sansrecalibragerégulieràlasuitedesnouveauxdéveloppementsàl’échelledusystème.Onenvisageaussid’appliquerdesexigencessupplémentairesdefondspropresspécifiquementenfonctiondelacontributionaurisquesystémique,maiscelles-cin’ontpasencoreétéutilisées.

Pourl’instant,lerecoursàdesinstrumentspurementmacroprudentielsesttrèsrare.

Ilseraitpossibledelaissercertainsaspectsdesprêtsd’urgenceêtredécidésindépendamment...

...maisceseraitmoinsfacileencasdecrisesystémique.

Encadré 2 Spécificité de la fonction de prêteur en dernier ressortLa fonction de prêteur en dernier ressort est généralement considérée comme l’apanage de la banque centrale, tout comme la création monétaire. Il est toutefois difficile de déterminer les caractéristiques qui lui confèrent sa spécificité dans la pratique, celles-ci étant alliées à d’importantes distinctions, notamment entre création de monnaie et affectation des ressources, entre liquidité et solvabilité et entre prêt garanti et prêt à risque.

S’agissant de la première de ces distinctions, la banque centrale est seule à pouvoir créer la monnaie, mais elle en contrôle rarement l’affectation. Une banque commerciale peut temporairement être dans l’impossibilité d’obtenir un financement. Depuis Walter Bagehot, la banque centrale a été encouragée à prêter facilement (non sans sûreté de qualité et pénalités de retard). Toute partie en mesure de transférer instantanément des fonds d’un compte de banque centrale à un établissement à risque pourrait exercer la fonction de prêteur en dernier ressort. Or, les parties privées s’en sont abstenues. Un trésor public en mesure de faire des transactions sur son compte auprès de la banque centrale pourrait assumer ce rôle.



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Le monopole dont bénéficie la banque centrale en matière d’octroi de facilités d’urgence est peut-être seulement un aspect de la fonction de prêteur en dernier ressort dans le contexte de problèmes de liquidité systémiques liés à une hausse de la demande de monnaie dans l’ensemble du système.

On établit généralement une distinction entre problèmes de liquidité et de solvabilité, les premiers étant le domaine réservé de la banque centrale, et les seconds celui de l’État. Il est possible que la distinction ne tienne pas dans certaines circonstances. Comme il a été démontré avec force lors de la récente crise, en cas d’événements systémiques caractérisés par une vive contraction de la liquidité de marché, les actifs peuvent aussi se déprécier – voire tomber en deçà de la valeur future des flux de trésorerie qu’ils génèrent. Vu les asymétries habituelles des échéances, un tel effondrement des prix des actifs peut entraîner l’insolvabilité, à la valeur du marché, de certains établissements financiers. Dans ce cas, il se peut que la liquidité soit inséparable de l’insolvabilité.

Il existe une autre distinction, qui découle de la distinction liquidité-solvabilité, entre les prêts d’urgence accordés par la banque centrale, qui sont garantis, et les prêts qui supposent d’assumer un risque de crédit direct. Dans de nombreux pays, un nantissement obligatoire à 100 % avec une sûreté de qualité est la condition préalable à l’octroi de facilités d’urgence par la banque centrale. Il s’agit là du point de départ de récentes propositions formulées aux États-Unis sur le partage de la responsabilité entre la Réserve fédérale et le Trésor public. Toutefois, la délimitation entre prêts garantis et prêts à risque a été difficile à préserver. La disponibilité des informations et des connaissances nécessaires pour évaluer le risque de crédit est le premier problème. Un deuxième, tout aussi important, est que les circonstances changent, et souvent se détériorent. Surtout, une fois qu’elle commence à octroyer des prêts, la banque centrale sera sans doute peu disposée à se rétracter, car un retrait nuirait à sa crédibilité.

D’autres problèmes surviennent dans le contexte de crises systémiques lorsque a) la disponibilité de sûretés de bonne qualité est incertaine et que b) le calcul des risques liés à une politique va dans le sens d’un soutien immédiat au contribuable pour éviter une aggravation ultérieure du problème. En pareils cas, continuer d’exiger que les actifs sous-jacents fournis comme sûreté soient de première qualité peut entraver la réapparition d’une intermédiation normale du crédit, les contreparties commerciales n’étant pas nécessairement en mesure d’obtenir une sûreté d’une qualité suffisante. Exiger une sûreté de première qualité comporte, en outre, un risque politique car la défaillance de la contrepartie laisserait la banque centrale dans une situation préférable à celle de créanciers sans garantie mais qui seraient potentiellement engagés sur le plan politique. Toutefois, en acceptant une sûreté de qualité inférieure, la banque centrale accroît vivement le risque de crédit effectif, car il se peut que la réalisation de cette sûreté en période de fortes turbulences sur le marché soit incompatible avec la réalisation d’autres objectifs.

En outre, les décisions concernant les facilités d’urgence peuvent limiter les options qui s’offriront aux autres agences et à l’État. L’octroi de facilités d’urgence à un établissement dont les difficultés sont plus graves qu’anticipé donne le temps à certains créanciers de prendre la fuite, réduisant les actifs liquides auxquels les autres créanciers peuvent avoir accès et compromettant la position de l’organisme de garantie des dépôts. En outre, l’octroi de facilités d’urgence en regard d’une sûreté fragile et à de nouvelles catégories de contreparties peut changer les règles du jeu. Il convient peut-être d’élargir le cadre réglementaire pour compenser tout risque subjectif (aléa moral) résultant d’une tarification imparfaite de l’assurance de liquidité offerte par le secteur public.

Des perspectives différentes sur la séparabilité de la fonction de prêteur en dernier ressort des questions plus générales liées au risque budgétaire et aux modalités réglementaires expliquent pourquoi les structures de gouvernance varient d’un pays à l’autre. Dans la plupart des pays (environ les quatre cinquièmes sur un échantillon de 41), les décisions concernant le prêteur en dernier ressort relèvent entièrement de la compétence de la banque centrale. Dans d’autres, elles sont prises de façon collective suite à une procédure de consultation. Au Royaume-Uni, c’est au Chancelier de l’Échiquier qu’il incombe d’autoriser les prêts en dernier ressort.



III

Lorsque les objectifs sont ambitieux mais ne bénéficient pas de l’appuid’instruments suffisants, ils peuvent créer des anticipations qui ne pourrontpasêtresatisfaites (cadre inférieurgauchedu tableau6).Si l’aléamoralestproblématique,ilpeutaboutiràuneprisederisqueexcessive(pardesagentspeu informés). Il y a lieu de craindre que l’obligation de rendre compte expost seraplus stricte si lesanticipationsde cequi est réalisable se fondentdavantage sur des objectifs que sur une évaluation réaliste des possibilitéscomptetenudes instrumentsdisponibles10.Uneobligationexpostexcessivefaitplanerunemenacesurlesfutursmécanismesdegouvernancedesbanquescentrales,ainsiquesurlesprincipauxfonctionnairesconcernés,enentravantlerecrutement,voireeninduisantuncomportementdéfensif.Cesproblèmessontrésumésdans lamatriceprésentéeau tableau6,etanalysésci-après.Faceà l’insuffisancedes instrumentsau regarddesobjectifs, les responsablesseretrouverontdevantundilemmequantauchoixdeparamètresadaptés.Quelquesoitledegréoptimald’utilisationdestauxd’intérêtlorsquel’onveutfreinerl’accumulation de déséquilibres financiers, il est probable que cet optimumneserapasatteintsilabanquecentralenedisposepasd’autresinstrumentsservantàfavoriserlastabilitéfinancière.Ilarrivequel’onrecoureauxpressionsmoralespluscourammentquel’efficienceneledicterait,sachantquecetypedepressionsest de toute façonnotoirement inefficient (puisqu’il produit deseffetsd’allocationquidépendent fortementde l’habiletépolitiquedespartiesconcernées).Parailleurs,lesinstrumentsréglementairessontparfoisutilisésàmauvaisescient,cequiinduitdesdistorsions.

Deplus,silabanquecentraledisposed’instrumentsauxquelsellepourraitavoirrecours,maisqu’ellen’apasreçulemandatdelefaireàdesfinsdestabilitéfinancière,ellepeutêtre incitéeàoutrepassersespouvoirs (cadresupérieurdroitdutableau6)ouaucontraireàpécherparexcèsdeprudencedecrainted’agirau-delàdesescompétences.Parexemple,dufaitdesapositionvis-à-visdesmarchésetdessystèmesdepaiement, ilpeutarriverque labanquecentraleprennerapidementconscienced’unproblèmepotentiel.Ellepeutaussiêtredavantagesensibiliséeauxrisquespourlastabilitésystémiquequed’autresorganismespublics.L’inactiondesorganismesofficiellementresponsablespeutl’inciteràrepousserleslimitesdecequiestautoriséconcernantparexemplelesexigencesenmatièredesûretés,lagammedescontrepartieséligiblesauxfacilitésdeliquiditéd’urgence,etc.Enfait,labanquecentralepeutseretrouverincitéeàselancerdansunjeustratégiqueaveclegouvernement,danslequelceseraàceluiquibougelepremier,peuimportequiestformellementinvestidupouvoircorrespondant.

Pouratténuercesrisques,ilestparexemplepossibled’instaurerdesobjectifsexplicitesquitiennentcomptedel’efficienceéconomiquelimitéedesinstrumentsdisponibles.Danscertainspays,lalégislationn’autoriselabanquecentraleàvisercertainsobjectifsqu’àconditionqu’elleétudiel’effetdesesinterventionssur l’efficience économique. Les textes législatifs imposant le recours aux

10 Certains affirment qu’il n’est pas véritablement possible de comprendre les objectifs destabilité financière sans se référer à une évaluation de ce qui est objectivement faisable,compte tenude l’instrumentdéfini (il s’agit làd’unautre facteurquidifférencie lapolitiquedestabilitéfinancièredelapolitiquedestabilitémonétaire).Cependant,ilsembleprobableque lespoliticiens (parexemple)qui étudient lesprestationsde labanquecentraleaprèsunépisoded’instabilitéserontmoinsenclinsàutiliserune telleméthodologiepour faciliterl’interprétationdel’objectifquelesexpertsquiabordentlaquestionex ante.

Uneasymétrieentrelesobjectifsetlesinstrumentspréventifsdisponiblespeutengendrerdesdifficultés.



III

Tableau6

Questions susceptibles de se poser avec plusieurs combinaisons d’objectifs et d’instruments de portée différente

Instruments :

Objectifs :

Portée et pouvoir limités Portée et pouvoir étendus (éventailcompletd’instrumentstransversauxetcontracycliques,pouvantêtreutilisésavecpeude

restrictions)

Limités(dansleurvisée,carilsnecontribuentqu’àlastabilitéfinancière;restreints,carilsnes’appliquentqu’àcertainsaspectsdusystèmefinancier;obligationdemoyens).

● Lacorrespondanceentrelescapacitésetlesanticipationsdépenddelaclartédeladéfinitiondesobjectifs.Avecdesobjectifspeuclairs,l’organismecompétentpourrasecomportercommes’ilétaittenuderendredescomptes(expost)pourdesobjectifsplusétendus(supra).

● Dépendaussidelaclartédesobjectifs.Lesanticipationsambitieusesvis-à-visdel’organismepeuventseconcrétiser,maisseulementsiellessontclairesexante.

Étendus (inciteàanticiperuneassurancedestabilitéfinancièredanstoutessesdimensions).

● Surtoutsilesobjectifs/anticipationssontclairs,l’organismecompétentpeutêtretentéderecourirexcessivementauxinstrumentsdisponibles.Lapolitiquedetauxd’intérêtpourraitêtreutiliséedemanièreinefficienteetengendrerainsidel’instabilitémacroéconomique.Lesinstrumentsréglementairesrisquentd’êtreemployésdemanièreagressive,mettantenpérill’efficienceéconomique.

● Lesfonctionnairespeuventrefuserunemissionconsidéréecommeimpossible,cequipeutentraînerdesdifficultésderecrutement.

● Lesagentsprivéspeuventêtretentésdeseconduirecommesilesystèmefinancierétaitplusstablequelapolitiquenelepermet.

● Ladisponibilitédesinstrumentspeutdépassernotrecapacitéàcomprendreetàprévoirlesrisques.Ilarrivequelesinstrumentsutiliséssoientmaladaptésauxproblèmes,cequientraîneuneinefficienceéconomique.

● Lorsquelespouvoirsetlesinstrumentssechevauchent,lesconflitsentrelesdifférentsorganismespublicsquantàleurchampdecompétencepeuventêtrefréquents



IIIIII

mécanismes de marché vont dans le même sens. Lorsque l’on s’appuie sur une liste d’objectifs pertinents pour la politique de stabilité financière, cette liste pourrait mentionner l’efficience économique. Enfin, certaines lois accompagnent l’énoncé des objectifs de mentions telles que « dans les limites des pouvoirs conférés ».

La politique tant micro que macroprudentielle s’applique au niveau national, mais souvent en produisant des effets qui s’étendent au-delà des frontières. Les mesures de stabilité financière à visée préventive, qu’elles soient de type transversal ou contracyclique, soulèvent ainsi des questions de compétitivité vis-à-vis des politiques analogues mises en œuvre dans les juridictions concurrentes, et ouvrent donc la perspective d’un arbitrage réglementaire. La coordination transfrontière des structures de la politique est possible, mais pas simple. Quant à la coordination transfrontière de l’orientation de la politique macroprudentielle, elle paraît peu probable. Les structures transversales de la politique macroprudentielle sont censées être calibrées de manière à correspondre à la contribution de chaque établissement et entité au risque systémique. Or, il est peu probable que ces contributions seront identiques d’une juridiction à l’autre. Et surtout, le cycle financier ne sera pas forcément synchronisé à l’échelle mondiale, ce qui aboutira à un calibrage différent pour les instruments contracycliques. Les mesures réactives motivées par l’imminence ou le début d’une crise soulèvent des problèmes encore plus difficiles à résoudre, puisqu’elles entraînent souvent des risques budgétaires. Ces questions sont décrites plus en détail dans l’encadré 3.

En ré

sum

é....

Il est possible de mettre en œuvre la politique macroprudentielle grâce à une gamme d’instruments divers qui peuvent avoir de multiples utilisations. C’est précisément ce chevauchement des instruments qui se trouve au cœur des problèmes de conception des mécanismes de gouvernance traités dans ce rapport.

Dans le même ordre d’idées, la politique de stabilité financière fait bien davantage intervenir d’autres organismes et le gouvernement que la politique microprudentielle ou monétaire. Même le soutien procuré par la banque centrale au secteur financier peut avoir des conséquences budgétaires en cas de crise de la liquidité systémique.

Lorsque, pour remplir les objectifs de la politique macroprudentielle, les autorités publiques ne disposent pas des pouvoirs et attributions nécessaires, de graves dangers peuvent apparaître. Ce problème ne pourra pas être entièrement évité, car il n’est pas encore possible de concevoir des objectifs très structurés, d’autant que les instruments et capacités de la politique macroprudentielle sont en cours d’élaboration.

Nombre de ces problèmes sont exacerbés lorsqu’il s’agit d’appliquer la politique macroprudentielle à l’échelle transfrontière, comme on le voit dans ce qui suit.

La coordination transfrontière de la politique macroprudentielle n’ira pas sans difficultés.



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Encadré 3 Aspects transfrontièresLes questions qui présentent un intérêt pour la gouvernance de l’analyse macroprudentielle au sein d’un pays sont quasiment toutes pertinentes également au niveau transfrontière, avec un plus grand degré de complexité cependant. Il est plus difficile d’analyser et de formuler la politique publique vu que les paramètres et indicateurs sont plus nombreux et que certains peuvent fort bien évoluer en sens inverse dans les différents pays concernés. En outre, le contexte institutionnel est compliqué non seulement par le nombre accru d’organismes publics concernés mais aussi par les différences nationales en matière de législation, de règlementations et de politiques. Néanmoins, dès lors que, la stabilité financière de la plupart des pays peut être affectée par des événements survenant ailleurs, notamment par le jeu des relations entre groupes financiers transfrontières ou par des secteurs économiques étroitement liés, l’analyse macroprudentielle doit prendre en considération l’évolution de la situation à l’étranger, à savoir les questions mondiales et régionales, notamment concernant les « pays étroitement liés » (au sein de l’Union européenne, par exemple).

Les questions transfrontières sont pertinentes tant en temps normal qu’en situation de crise. L’expérience montre qu’en établissant les relations, les mandats et les instruments institutionnels quand tout va bien, on facilite le partage d’informations et la coopération sur les questions macroprudentielles en période de crise. Ainsi, les pays d’origine et d’accueil seront sans doute plus conscients de la nécessité de partager certaines données quantitatives et qualitatives en temps de crise si les questions qui s’y rapportent ont été examinées au préalable entre les banques centrales lors de périodes plus calmes.

L’aspect transfrontière n’affecte pas nécessairement le mandat de la banque centrale. Toutefois, il devrait être clair que l’objectif est la stabilité financière dans le pays d’origine lui-même ou dans son système financier, y compris ses établissements importants situés à l’étranger. D’autre part, il y a aussi la question de savoir si les groupes financiers qui sont domiciliés dans un pays mais représentés dans un autre devraient être visés par le mandat macroprudentiel de ce dernier.

Vu du côté d’un pays d’accueil ayant une forte présence (systémique) d’établissements étrangers (dont la banque mère est domiciliée dans un autre pays), on peut présumer que le mandat et l’analyse tiendraient compte de la situation financière de ces groupes, et notamment de l’évolution de la situation dans le pays d’origine et les autres pays susceptibles d’avoir une incidence notable sur le groupe.

Si les instruments de banque centrale sont généralement axés sur l’économie nationale, il y en a certains qui améliorent la stabilité financière d’autres pays et ont ainsi un effet bénéfique indirect sur le pays d’origine. La banque centrale pourrait, par exemple, accorder une ligne de swap à un pays dans le but de réduire le risque d’une propagation des tensions intérieures sur la liquidité. Il faudrait ensuite tenir compte de l’utilisation potentielle de tels instruments pour décider du volume général des fonds propres de la banque centrale.

Les questions relatives au partage d’informations et à la coopération transfrontières sont souvent résolues par le biais de protocoles d’accord bilatéraux ou multilatéraux, comme le protocole d’accord sur la coopération entre les ministères des Finances, les autorités de supervision financière et les banques centrales de l’UE. Les microdonnées relatives à divers groupes financiers sont normalement acheminées par les organismes de contrôle des pays concernés, même dans les cas où la banque centrale est le destinataire final. Pour éviter des retards injustifiés, en particulier en situation de crise, la banque centrale de certains pays a pour mandat d’obtenir de tels renseignements directement auprès de la banque mère, dans le pays d’origine. Il existe aussi des protocoles d’accord signés uniquement par les banques centrales pour assurer un partage de l’information et une coopération adaptés sur les questions qui les intéressent particulièrement. Pour concevoir de tels protocoles d’accord, il est souvent bon de décrire dans le moindre détail l’information qu’il conviendrait de partager. Faute de quoi, il peut s’avérer qu’en temps de crise, les banques centrales concernées aient des points de vue bien différents à cet égard. Les protocoles d’accord seraient alors d’un intérêt limité et peuvent, en temps normal, donner aux banques centrales un faux sentiment de sécurité quant



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4. Synergies et conflits dans l’attribution des fonctions aux organismes publics

À mesure que l’éventail des fonctions macroprudentielles de la banquecentrales’élargit,denouveauxproblèmesinstitutionnelsetdegouvernancenemanquerontpasdeseposer11.L’échelleetlanaturedecesproblèmesvarieronténormémentsuivantl’étenduedesfonctionsexistantesdelabanquecentrale.

Laprésentesectionportesurlesconséquencesdeschevauchementsentrecesfonctionspourlesstructuresdegouvernance.Cesquestionssontpertinenteslorsquelespaysdoiventchoisirquellesfonctionsdepolitiquepubliqueregrouperpourlesconfieràuneseuleetmêmeagence,etquellesfonctionsséparerpourlesattribueràdesorganismesdifférents.Maiscenesontpaslesseules,carl’efficienceetladisponibilitédesressourcesoccupentaussiuneplacecentrale.

Dans la plupart des cas, il n’est pas possible de cibler précisément lesinstrumentsdelapolitiquemonétaireoudelapolitiquedestabilitéfinancièredemanièreàenisolerleseffets.Ainsi,lestauxd’intérêtinfluentàlafoissurlesdépensesetsur lecomportementfinancier.Et la réglementationprudentielleinflueaussisurlesdépenses,enpesantsurladisponibilitéetleprixducrédit,ainsi que sur le comportement financier (l’encadré 4 ci-après décrit plus endétaillechevauchementdeseffetsdecesinstruments).

Étantdonnéque les instrumentsproduisentdeseffetsmultiplessusceptiblesd’évoluer au fil du temps, il est plus compliquédeprendredesdécisionsetdeconcevoirdesmécanismesdanslecadredesquelslesresponsablessonttenus de rendre des comptes. Les responsables devront déterminer quelleest lacombinaisondemesuresoptimaleenfonctiondeleursobjectifsetdesinformationsàleurdispositionaumomentoùlesdécisionssontprises,queces

11 Cela ne signifie pas pour autant que les problèmes institutionnels et de gouvernance seposeraient avec moins d’acuité si la fonction macroprudentielle était confiée à un autreorganisme,commeilapparaîtraclairementaucoursdel’analyse.

Lorsquelesinstrumentsetobjectifsdelapolitiquemonétaireetdelapolitiquedestabilitéfinancièresechevauchent,unarbitrages’imposeparfois.

auxrenseignementsqu’ellesobtiendrontentempsdecrise.

Il est possible d’accéder, dans une certainemesure, grâce à des sources publiques, auxinformationsmacroprudentiellesconcernantlasituationdupaysd’accueil,maispourqu’ellessoientcomplètesetd’actualité,ellesdoiventenprincipes’accompagnerdecommunicationdirectesentrelesbanquescentraleset,sipossible,aussientrelabanquecentraledupaysd’origineetlesautresautoritésdupaysd’accueil.Unetellecoopérationestfacilitéedufaitqu’ilestaussidel’intérêtdupaysd’accueildeveilleràcequel’évaluationdelastabilitéfinancièrereposesurlesmeilleuresinformationspossible.Toutefois,si labanquecentrale,etd’autresautorités, du pays d’accueil sont souvent invitées à formuler des commentaires avant quel’évaluationdelastabilitéfinancièredeleurpayssoitpubliée,c’estengénérallepaysd’originequiassumeseullaresponsabilitéfinaledel’évaluation.

La raisonenest que seule la banque centrale dupaysd’origine répondde l’exécution dece mandat. Au moment de formuler son évaluation de la situation d’un autre pays, elleconnaîtraleséventuellesconséquencesàl’étranger.Celadit,letactrequisdanslarédactiondes conclusions ne devrait pas l’empêcher de communiquer ouvertement avec les partiesconcernées,quitteàutiliserd’autresmoyensquelapublication.

Pour accroître la participationdupaysd’accueil, et aussi obtenir des renseignements pluscompletsetàjour,certainesbanquescentralesontjugéutilededélégueràleurhomologuedupaysd’accueillatâcheconsistantàdécrire,sanslesévaluer,lastabilitédecedernier.



IIIIII

Encadré 4 Interaction des instruments monétaires et financiers de l’organisme de réglementation

La politique monétaire agit sur la propension de l’économie à emprunter et à dépenser en influençant les taux d’intérêt. La transmission de la politique monétaire pourrait être illustrée par la relation suivante :

rm = rp + m(capreg, concurrence, risque)

où

rm = taux d’intérêt réels du marché qui s’appliquent aux ménages et aux entreprises

rp = taux directeurs réels

m(capreg) = marges d’intermédiation financière, représentant une certaine fonction de la réglementation des fonds propres

Cette relation montre que la politique de taux d’intérêt et les changements d’orientation de la politique réglementaire jouent un rôle dans la transmission de la politique monétaire. Lorsqu’elle fixe les taux d’intérêt, la banque centrale doit tenir compte des variations des marges d’intermédiation. (Pour un examen plus approfondi, voir, par exemple : S. Cecchetti et L. Li (2008) : « Do Capital Adequacy Requirements Matter for Monetary Policy? », Economic Inquiry.)

objectifssoientcomplémentairesounon.Demanièregénérale,pluslagammed’instruments est large, plus les possibilités à la disposition des autoritésserontnombreuses lorsque lesobjectifssont incompatibles.Parexemple,siellesdisposentàlafoisd’instrumentsderéglementationmacroprudentielleetd’instrumentsdepolitiquemonétaire,ellesaurontmoinsbesoinderecouriràcesdernierspourpromouvoirlastabilitéfinancière.Pourfaciliterleprocessusdécisionneletl’obligationderendrecompte,ilestpossibledehiérarchiserlesobjectifs,commec’estparexemplelecaspourcequiestdelastabilitédesprixdansleTraitédeMaastricht.

Puisquelastabilitédusystèmefinancierdépendducomportementconjointdesacteurs,unsystèmefinanciercomposéd’établissementsquisontadéquatementprotégéspardesmécanismesdegestiondu risquedebonnequalitéetpard’amplesvolantsdesécuritéauseindeleursbilanspeutdemeurernéanmoinstrès fragile dès lors que ces établissements ont desmodèles opérationnelsetdesapprochesdelagestiondurisqueidentiques.Eneffet,desapprochesidentiques imposées par une autorité de réglementation microprudentiellepeuventserévélercontrairesauxintérêtsmacroprudentiels,quellequesoitlaqualitédesnormesdegestiondurisque.

Parailleurs,qu’ellescorrespondentàlaréalitéounon,lesspéculationsselonlesquelles la rivalité entre lesmarchés de Londres et deNewYork a pesésur l’intensitéde la supervisionprudentielle illustrentbien le conflit potentielentre politique prudentielle et politique de la concurrence. À moins que laréglementationprudentielleetlescyclesfinancierssoientsynchronisésentrelespays,desmesuresprudentiellescontraignantes,auniveaumacrooumicro,pourraient alourdir les coûts et entraver la compétitivité internationale desétablissements.

Ilestpossibled’utiliserunratiodefondspropres,ouunratiode levier,pourprendre deux exemples, à des fins à la fois micro et macroprudentielles.L’orientationdelapolitiqueoptimiséesurleplantransversalpourlesobjectifsmacroprudentielsimpliquerontleplussouventundegréd’exigencequirépondra

Desconflitspeuventaussiapparaîtreentreletrianglepolitiquemacroprudentielle,politiquemicroprudentielleetpolitiquedelaconcurrence.



IIIIII

aussiauxconsidérationsmicroprudentielles.En fait, lesexigences imposéesparlaréglementationmacroprudentielleviendronts’ajouteràlaplupart,sinonlatotalité,desmesuresdictéesparlaréglementationmicroprudentielle12.

Cependant, il est probable que la dimension conjoncturelle de la politiquemacroprudentielle engendre un risque plus grand de conflit entre desinstrumentsetdesobjectifsde l’actionpubliquesechevauchant.Enpériodedecrise, l’autoritéderéglementationmacroprudentiellepourraitpréférerpourdes instruments se chevauchant une politique plus accommodante que nel’exigerait une autorité de réglementation microprudentielle consciente d’unenvironnementplusrisquéqu’àl’accoutumée..

De manière générale, on prend des mesures à visée réactive lorsque lesrisquespourlesstructuresdel’actionpubliqueetlasituationbudgétairesontrelativement élevés. Il faut peut-être renforcer le degré de coordination desdécisionsàcetégard.Onpourraitparexemplepré-structurercettecoordination,àlamanièredontlerôledechaqueorganismeestprédéfinidanslesrégimesderésolutionspéciaux.

En ré

sum

é....

Les instruments qui peuvent être utilisés aux fins de la politiquemacroprudentielle peuvent produire de vastes effets (par exemple,lesmesuresdeplafonnementdurisquedecréditpeuventpesersurla demande globale). Ces effets peuvent engendrer des synergiesimportantesetprécieuses,maisaussi,occasionnellement,nécessiterd’équilibrer les intérêts à court terme de la politique monétaire etceuxde lapolitiquedestabilitéfinancière.Parailleurs, ilpeutaussiponctuellementêtrenécessairedeprêterattentionàl’équilibreentrepolitique macroprudentielle et microprudentielle. Il faut alors savoirfairepreuved’ungranddiscernement.Si l’ondisposed’unegammed’instrumentsplus large, ilestpossibled’atténuer laprobabilitéd’unconflitentrelesdifférentespolitiques.

Suivant la répartition des compétences en matière de politiquemonétaireetdepolitiquemacroprudentielle,etsuivantquelesobjectifsdelapolitiquemonétaireetdelapolitiquedestabilitéfinancièreserontexplicitement hiérarchisés ou non, ces instruments seront utilisésdifféremment,etpardesorganismesdifférents.

5. Risques financiers découlant des mesures d’urgence

Lesbanquescentralespeuvent faire faceàunrisquefinancieralorsqu’elless’efforcent d’assurer la stabilité financière. L’absence du pouvoir ou de lacapacitéd’assumer le risquepeutaffecter leursdécisions ;mais laprisederisque peut aussi avoir ultérieurement des répercussions politiques sur leurfonctionnementetleurefficacité.Laprésentesections’attacheàexaminerces

12 Ce qui suppose que les exigences supplémentaires en regard du risque systémique neserontprobablementpasnégatives,soitparcequelesrisquesdesétablissementsauniveauindividuelprésententrarementunecorrélationnégativeaveclesystème,soitpourd’autresraisons.

Ladimensionconjoncturelledelapolitiquemacroprudentiellepeutdonnerlieuàplusdeconflitsqueladimensiontransversale.

Celaétant,lesinstrumentsmacroprudentielspréventifssusciteraientmoinsdeconflitsquelesinstrumentsréactifs.



IIIIII

questionsetmetenévidence lesdiversmécanismespermettantdegérer lerisquequedescontraintesindésirablespèsentsurinterventionsjudicieuses.

Il arrive que des opérations de prêteur en dernier ressort entraînent unrisque financier,mêmesi ce dernier n’est pasdélibéré. Lesprêts d’urgences’accompagnentdanscertainscasd’unrisquedecréditconnu,surtoutdanslecontextedecrisessystémiques,quandl’acceptationetl’exerciced’unesûretéestcontraireauxautres intérêtsde lapolitiquepublique.Dupointdevuedubilandupays,lesvariationsdel’actifnetdelabanquecentrale«appartiennent» (effectivement)aucontribuable,du fait des impôtsquecedernierdevraàl’avenirpayerpourquelabanquecentralepuissedisposerd’unebasesuffisantede fondspropres.Étantdonnéqu’il estdifficiledeconnaître lacapitalisationappropriéepourunebanquecentrale,lelienentresesinterventionsetl’impactsur le contribuableest flou.Néanmoins, la situation financièrede labanquecentralepeutse révélerpertinentedupointdevuede l’économiepolitique :la tentationd’utiliser les revenusprovenant du seigneuriagepeut justifier detransférerlaprisededécisionenmatièredepolitiquemonétairedelasphèrepolitiqueàlabanquecentrale.Deplus,quelquesoitleniveauadéquatdefondspropres pour une banque centrale, il sera immanquablement grevé par despertes.Et,dansl’idéal, lestransfertsderichessedetous lescontribuablesàquelques-unsmettentenjeularesponsabilitévis-à-visdesinstancespolitiques,même(etpeut-êtresurtout)lorsquelemécanismeestopaque.

A dans des transactions financières risquées, sauf lorsque le risque eststructurel,ets’inscritdans lecadredemécanismesprécis(parexempleuneasymétriestructurelledetauxd’intérêtassociéeàdesengagementsàvueouàtrèscourttermeadossésàdesactifsàlongtermedétenusjusqu’àl’échéance,ouuneexpositiondechangestructurelle,étayéepardesrèglesquiinterdisentdesolderdespertesoudesgainsderéévaluationnonréalisés,ainsiqueparune capitalisation suffisante). La distinction entre liquidité et solvabilité pourlesopérationsdeprêteurendernier ressort constitueunexempledenormeopérationnellesusceptiblede réduire le risquedecrédit.Cependant,commeindiquéplus haut (encadré2), la distinctionentre liquidité et solvabilité peutévoluerrapidementaugrédesévénements,etlerisquedecréditpeutsurgirdemanièreinattendue.

Face à l’éventualité d’une dépréciation d’actifs, on peut imaginer plusieursdispositifsenvuedetraiterlesrisquespolitiquesapparaissantàl’interfaceentrelasituationfinancièredelabanquecentraleetlescaissesdel’État:

● Capitalisationmassivedelabanquecentrale.Cettemesurepermetàlabanquecentraledeselivreràdesactivitésquiinduisentunrisquefinanciersansavoiràrecouriraubudget.Afinderemédierauproblèmede la légitimitépolitiquedesdécisionsquirésultentd’untransfertdel’argent des contribuables au bénéficede certains particuliers et decertainesentreprises, ilestpossiblede formulerplusclairement (ounon)lesrèglesd’engagement.

● Mécanismesdetransfertdesrisques,ycomprisdesélémentsd’actifetdepassifassociésàuntypedetransactionsdonné,etdispositifsd’indemnisation. Tant le transfert des risques que l’indemnisationpeuvent se faire automatiquement dès lors que la banque centraledécide d’engager des activités à risque ; être déclenchés par unprocessusdedécisionconjointe(associant,parexemple,leTrésoroulesautoritéspolitiques)ounégociésaucasparcas.Detouteévidence,

Lesprêtsd’urgencepeuventinduireunrisquefinancier,lequelpeutattirerl’attentiondelasphèrepolitique.

Diversesoptionssontenvisageablespourlagestiondesrisquesfinanciersetpolitiques.



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lanaturedumécanismedetransfert,etleprocessusdécisionneldontil s’accompagne, jouent un rôle manifestement important dans laconfigurationdurégimedegouvernance.

● Mécanismesderecapitalisationquidisparaissentaprèsl’événement.Produisant un effet similaire aux mécanismes d’indemnisation, lesdispositifsderecapitalisationlaissentlesélémentsd’actifetdepassif,ainsiquelesfluxderevenusquileursontrattachés,danslescomptesdelabanquecentrale,maiscomblentlesbrèchesdanslacapitalisation.Cesdispositifspeuventêtreautomatiquesetobéiràdesobjectifsdecapitalisationinscritsdanslalégislationouàdesrèglesdictéesparlesévénements,oubiennégociésaposteriori

● À l’autre extrême, sous-capitalisation et interdiction à la banquecentraledeselancerdansdesactivitésinduisantunrisquefinancier.

De manière générale, les mécanismes qui ne protègent pas la situationfinancière de la banque centrale, et dont l’utilisation résulte d’un processusdécisionnel régi par des règles obscures, peuvent être porteurs d’un risquepolitiquesignificatif pour labanquecentrale.Parexemple, la recapitalisationparnégociationintervient(pardéfinition)aprèsl’évènementetpeutfairepartieintégranted’uneprocédurederesponsabilisationdanslaquellelesinterlocuteurspolitiquesfontpreuved’unesagesserétrospectiveafindedétournerlapressionpolitiquequipèsesureux.

En ré

sum

é...

Cette analysedes incidences, des risques financiers auxquels sontexposéeslesautoritésamisévidence:plusieurspointsayanttraitauxdispositionsdegouvernance

Lesprêtsd’urgencepeuvententraînerdesrisquesfinancierspourlabanquecentraleoul’État.Lalignededémarcationentresoutiensdeliquidité d’urgence et prêt comportant un risque de perte financièrepeut s’estomper, surtout dans le contexte d’une crise systémique,mêmes’iln’estpasprévuquelabanquecentraleselancedansdesprêtsrisqués.

D’éventuelles conséquences budgétaires amènent à s’interrogersur les questions tournant autour de la coordination de la gestiondu risquefinancier,ainsiquesur les risquespolitiquessusceptiblesd’être encourus lorsque le bilan de la banque centrale estmobilisépour gérer une crise. Plusieurs options ont été envisagées afin demettreenplacedesmécanismesdetransfertdesrisques,oudedoterlabanquecentraled’unecapacitéfinancièresuffisantepourabsorberdetelsrisques.



IIIIII

6. Processus décisionnel pour la gestion des crises

Comme indiqué à plusieurs reprises, en période de crise, la conduite de lapolitiquepubliquepeutappelerunprocessusdécisionneldifférentdeceluiquiprévautpourlapolitiquepréventiveappliquéeentempsnormal,surtoutencasderecoursauxpouvoirsexceptionnels.Enparticulier,lesenjeuxpeuventêtreplusimportantsetinduireunrisquebudgétaireplussensible.D’autantquelesdécisions prises au plus fort de la crise peuvent influencer les anticipationsconcernant l’orientation future de la politique et déterminer la nature etl’étenduede la réglementation future.Deplus, il fautparfoisprocéderàdesarbitragesentrelesintérêtsdesorganismesparticipants,cequipeutavoirdesconséquencessocialestrèssubstantielles.Àcesujet,laparticipationactiveduTrésorestprévuedans les récentes réformesengagéesauRoyaume-UnietauxÉtats-Unis,ainsiquedanslesdispositionsenvigueurauJaponetailleurs.

L’intensitéde laparticipationduministèredesFinancespourraitêtremoduléparunmécanismedécisionneléchelonnélorsdupassaged’uneconfigurationnormale à une configuration de crise. Les intérêts d’une autorité deréglementationmacroprudentielle,àsavoirlasurveillancedurisquesystémique,necorrespondentpastoujoursàceuxdel’organismechargédelarésolutiondedéfaillances,quitient,elle,surtoutàcequelarésolutionsoitrapideetcoûtelemoinscherpossible.Lorsque l’organismechargéde la résolutionacceptedesuivredesorientationsvenantdel’extérieur,celapeutaussicompromettrel’efficience et l’efficacité de sonmécanisme de résolution, avec à la clé unséquençage compliqué, dans un calendrier serré, et un risque juridique etd’exécutionimportant.

Celaétant,danscertainspays(parexempleleRoyaume-UnietlesÉtats-Uniss’agissant des holdings bancaires et des banques d’investissement), c’estpeut-être l’absencede régimede résolutionefficacequiaposé leplusgrosproblème,etnonlamenaced’uneinterventiondel’extérieurrisquantderalentirla procédure.AuxÉtats-Unis, certaines dispositions élargissent les pouvoirsde laFDIC (par rapportà ceuxdontelledisposepour les casde résolutionbancaireordinaires) lorsquelerisquesystémiqueestunproblèmeimportant.Cesdispositions,quiprévoientdesdémarchesetdeslimitationsbiendéfinies,etattribuentunrôlecléàlaFDIC,nesontpasperçuescommeunemenacepourl’indépendanceoul’efficacitédelaFDIC.

Une structure de décision conditionnelle prévoit explicitement une révisionduprocessusdedécisionenfonctiondel’évolutiondesconditions.C’estparexemple le cas des dispositions intégrées dans la loi sur la protection desdépôts et la loi sur la banque centrale au Japon. LaBanquedu Japonestinvestiedupouvoirpleinetentierdeconsentirdesprêtsd’urgence,sileprêtestassortid’unesûretéclassique.Lorsqu’elledécided’accorderunprêtàrisqueoudeprendreuneparticipationdanslecapitald’unétablissementfinancier,lesprocéduressontdifférentes.L’unedesprocédurespossiblesest lasuivante:i) un comitédehaut niveauprésidépar lePremierministre, et composéduGouverneur,duministredesFinances,duministredesServicesfinanciers,duCommissairedel’AutoritédesservicesfinanciersetduSecrétaireenchefduConseil desministres admet la nécessité demettre enœuvre desmesuresexceptionnelles telles que l’injection de capitaux pour enrayer le risquesystémique, ii) lePremierministreet leministredesFinancesdemandent àlaBanqueduJapond’accorderdesprêts-relais jusqu’àceque l’injectiondecapitauxaiteulieuetiii)laBanqueduJaponjugeentouteindépendancesielle

Lesstructuresdedécisionconditionnellespermettentuneautonomiedeladécisionentempsnormal,maisrequièrentunecoordinationdansdescirconstancesexceptionnelles.



III

doitaccordercesprêts.Autrepossibilité:i)laBanqueduJapondécidedemeneruneopérationquinécessiteuneautorisationofficielle,tellequel’achatd’actionsdétenuespardesétablissementsfinancierset l’octroideprêtssubordonnés,auxfinsdepréserverlastabilitédusystèmefinancier,etii)lePremierministreet leministredesFinancesdécidentd’autoriserounon laBanqueà le faire.L’exercicedelaclaused’exceptionencasderisquesystémiqueprévuedanslaloisurlaFederalDepositInsuranceCorporationdesÉtats-Unisconstitueunautreexempledestructurededécisionconditionnelle.Onpeutégalementciterl’exempleduCanada(législationrégissantlesystèmedegarantiedesdépôtset laBanqueduCanada),duMexique(législationcontenantdesdispositionsanaloguesàcellesdesÉtats-Unis)etduRoyaume-Uni(accordstripartites).

Ilestrelativementrarequel’onaitàprendredesdécisionsrelativesàlafonctiondeprêteurendernier ressort,à l’octroide liquiditésd’urgenceouau régimespécialderésolutiondesfaillites,cequipeut justifierplusimpérativementdeles coordonner étant donné leurs éventuelles conséquences budgétaires etleurs implications futurespour la réglementation. Ilestdonc judicieuxde lesinscrire dans le cadre d’une structure de décision conditionnelle, prévoyantdesmécanismesdedéclenchement liésà lahaussedurisquebudgétaireetréglementaire. Bien qu’intéressantes dans leur principe, ces structures nefonctionnent toutefois pas toujours bien dans la pratique, surtout lorsqu’onnesaitpasclairementquienalacharge.L’expériencedesaccordstripartitesconclusauRoyaume-Uniillustrebiencetypedeproblèmes.

Lesmécanismesderésolutiondesconflitsutiliséspouropérerdesarbitrageslorsquelesobjectifsdedifférentesautoritéssontcontradictoiresentrentaussidanscettecatégorie.Parexemple,siunorganismemacroprudentieldistinctdelabanquecentraleétaitcréé,danslesrarescasoùlapolitiquedetauxd’intérêtserait en conflit avec l’impératif demaîtrise du bilan, unmécanisme distinctpermettantdeprendredesdécisionspourraitêtreinvoqué.Mêmesilabanquecentraleétaitresponsabledelapolitiquemacroprudentielle,ilseraitenvisageablederecouriràunmécanismededécisiondistinctencasdedifférendmajeur.Cemécanismepourraitassocierd’autresparties,dont legouvernement,s’ilétaitjugéutiled’opérercetyped’arbitrageauniveaupolitique.

Enpériodedecrise, il fautdécider rapidement,etsur labased’informationslimitées. Cette situation peut conduire à confier la décision à quelquespersonnesquinesontpasdansunesituationdeconflitd’intérêts.Lorsquelesdécisionssontsusceptiblesdeproduiredeseffetsmajeurssurlesgénérationsfutures,oud’avoird’importantesconséquencessurlarépartitiondelarichesse,l’intervention du pouvoir politique au plus haut niveau peut se justifier. LaRéserveFédéraleasaluélarévisiondespouvoirsd’accorderunprêtd’urgenceprévusàlaSection13(3)duFederalReserveAct(loisurlaRéserveFédérale),révisionquiétendconsidérablementlerôleduTrésoraméricain,carelleapportedesclarificationsetatténuelerisquedeconflitsaposterioriconcernantl’emploidesdenierspublicsdanslessituationsd’urgence.Lesdispositifsdécisionnelsquisontoptimauxentempsnormalnelesontpastoujoursenpériodedecrise.



IIIIII

En ré

sum

é...

Pourrésumerlesquestionsquesoulèvelagestiondescrises:

En raison des risques budgétaires accrus et de la possibilité denuire aux autres intérêts de la politique publique, la coordinationentreautoritéspolitiquesetorganismespublicsserévèledavantagenécessairequ’entempsnormal.

Ilestpréférabledespécifierà l’avance lapossibilitédemodifier lesmodalités de coordination, surtout vu que des décisions prises « àchaud » produiront des effets durables sur les anticipations et lesincitations. On peut envisager plusieurs procédures pour solliciterles niveaux hiérarchiques supérieurs ou structures de décisionconditionnelle.Diverspaysontdéjàmisenplacecetypededispositif,maistousnel’ontpastestéensituationdecrise.

7. Autonomie et obligation de rendre compte

L’instaurationdedispositifsinstitutionnelsquigarantissentl’indépendancedelaprisedesdécisionssurl’orientationmonétairevis-à-visdespressionspolitiquesàcourttermes’estrévéléeutilepourstabiliserlesprixetmaintenircettestabilitéavecdesrésultatspositifspourl’économieréelle.Cetteindépendanceapuêtrepréservéeenpartiecar:ilaétérelativementaisédespécifierlesobjectifsdepolitiquemonétaire ; les résultatsdecettepolitiqueontété raisonnablementfacilesàcomparerauxobjectifsrecherchés;lacoordinationaveclapolitiquebudgétaireaétéassuréepardeuxentitésautonomes.

Ladélégationdupouvoirdedécisionàunorganismeautonome,oudansdesconditionsquiassurentl’indépendancedecetteprisededécision,peutprésenterd’importantsavantageslorsquedesquestionsélectoralementsensiblesayantdesconséquencesàlongtermeetdesproblèmestechnologiquementcomplexessontenjeu.Lesdécisionsrelativesàlastabilitéfinancièrepeuventserévélertoutaussipolitiquementsensibles,sicen’estdavantagedanscertainscas,quelesdécisionsdepolitiquemonétaire.Ellespeuventdefaitêtreplussensiblesauxpressionsdegroupesd’intérêts,puisquelesecteurdesservicesfinancierspeutcollectivementêtreneutreconcernantlesdécisionsdetauxd’intérêt,maispâtircollectivementd’undurcissementdesrèglesprudentielles.Lestentativesd’accaparer le processus décisionnel n’en seront que plus acharnées. Il estdoncfortrecommandéd’inscrireladécisionconcernantlapolitiquedestabilitéfinancièredansunprocessusquisoitàl’abridespressionsdelasphèrepolitiqueetdesgroupesd’intérêts.

Ilestimportantdesavoirsilesdispositionsprisespourlaconduitedelapolitiquedestabilité financièrepréservent lesavantagesprocuréspar l’indépendancedesdécisionsdepolitiquemonétairelorsquelabanquecentraleestassociéeà lapremière.En réalité, celapeutdépendredes conflitspotentielsentre lapolitiquedestabilitéfinancièreetlapolitiquemonétaire,ainsiquedelanaturedumécanismederésolutiondesconflitsqu’impliqueleprocessusdécisionneladopté(voirlerécapitulatifci-après).

L’autonomievis-à-visdespressionspolitiquesauquotidienenmatièredestabilitéfinancièrepeutcomptertoutautantquel’autonomieenmatièredepolitiquemonétaire.



IIIIII

Réc

apitu

latif

L’analysequiprécèdeamisenévidencelespointssuivants,quisontpertinentsàlafoispourlaresponsabilisationetpourl’autonomiedesinstitutions:

Ensituationnormale,lesobjectifsdepolitiquemonétaireetdepolitiquemacroprudentielleconduirontàdesparamétragescompatibleslesunsavec les autres.Ainsi, en temps normal, aucune incompatibilité nerésulteraitdufaitquelaprisededécisionrevienneàlamêmeentitéàconditionqu’aucunedesdeuxfonctionsneconduiseàsedésintéresserdel’autre,cequiaboutiraitàunepertedecompétenceset/oud’oublide l’objectifprincipal. Iln’yauraitpasnonplusd’incompatibilitési laprisededécisionrelevaitdedeuxentitésdifférentes.

Sielledisposed’unepanoplieadéquated’instrumentsmacroprudentielsetdelacapacitédedéciderdeleurutilisation,labanquecentralepeutrechercher lemeilleuréquilibrepossibleentrepolitiquemonétaireetstabilitéfinancièredansleparamétragedesesinstruments.

Ilconvientdeconcevoir lesdispositifsdécisionnelsdemanièreàcequ’il soit possible de comprendre clairement toutes les différentesalternatives et de les évaluer précisément.De telsmécanismes degouvernancefaciliteraientlaresponsabilisation.

Lorsqueleprocessusdécisionnelutilisépourrendrel’arbitrageentrepolitiquemonétaire et stabilité financière fait intervenir les autorités politiques et desorganismes publics, l’autonomie de la décision de politique monétaire estclairementmiseàmal.Danscertainesjuridictions,celapeutêtreparfaitementaccepté,parexemplelorsquec’estlegouvernementquidétermineinfinelesobjectifsd’inflation.Dansces juridictions, laconfigurationde lagouvernancechercheraàéviter quecesoit labanquecentralequi prennecesdécisions.Dansd’autres,unetellesituationpeutêtreconsidéréecommeinacceptable,etlaconfigurationdelagouvernanceviseraalorsàprotégerlabanquecentraled’uneérosiondesonautonomie.

L’obligation de rendre compte induit un double engagement : expliquer lamotivationdesesinterventions(ousoninaction)etenassumerlesconséquences.Naturellement, le résultat anticipé du processus de responsabilisation peutinfluersurlesincitationsquidéterminentlesinterventions.

Pourquelesmécanismesderesponsabilisationsoientjustesetefficaces,ilfautque lemandatsoitclair.Pouruneclarté indiscutable,ses troiscomposantesdoiventêtreexplicitesetbiencomprises:laresponsabilitédelafonction,lesobjectifs et les pouvoirs dévolus. Il est absurde d’obliger un responsable àrendre des comptes pour une tâche dont il ignorait qu’elle lui incombait. Lamenaced’unemiseencauseexpostdéraisonnablepeutinduiredesréactionsindésirablesdelapartdeceuxquisontexposésàcerisque(commeindiquéplushaut).Pourtant,iln’est,àcejour,paspossibledeclarifierpleinementtouslesobjectifs.Enrevanche,ilestpossiblededéfinirclairementlaresponsabilitédécisionnelle,mêmesicen’estpastoujourslecas(biensouvent,lesmandatsmanquentencoredeprécision,commeindiquéaudébutdelaprésenteanalyse).

L’obligationderendrecomptevadepairavecl’autonomiedécisionnelle,maisrestedifficileàinstaurer.



60

IIIIII

Laconceptiondesmécanismesderedditiondecomptesenmatièredestabilitéfinancièreseheurteàuneautrecomplication :en tempsnormal, ilpeutêtredifficiled’évaluerl’effetdel’actionpublique.Ilestfaciled’observersilastabilitédesprixestassuréeoupas.Enrevanche,l’absencedecrisefinancièren’estpassynonymedesuccèsdel’actionpublique.Eneffet, il fautdutempspourque lesdéséquilibres, lesconflitsd’intérêtset le recoursexcessifà l’effetdelevierquiconduisentàdescrisesfinancièress’accumulent.Unepolitiquedestabilitéfinancièreefficacedevrayremédierbienavantqu’unecrisen’éclate,etilfautdoncconcevoirdesmécanismesderesponsabilisationenconséquence.

Onopterapourdesmécanismesdifférentsselonlasituation.Letableau7(ci-avant)présentecertainsdesmécanismesderedditiondecompteenmatièredestabilitéfinancièreappliquésparlesbanquescentralesquiparticipentàlaprésenteétude,enfaisantunedistinctionentre lesmesuresprisesentempsnormaletenpériodedecrise.

Cesmécanismesontdescaractéristiquesquiméritentd’êtrenotées:

● Dans leur conception, lesmécanismes de reddition de comptes autitre de la stabilité financière sont globalement comparables à ceuxappliquéspourlapolitiquemonétaire.

● Même au sein de l’échantillon très restreint de banques centrales,onobservedesdifférencesdans l’utilisationdesdiversmécanismesde reddition de comptes, lesquelles s’expliquent par la nature trèsdifférentedesmandatsdestabilitéfinancièredesbanquescentralesetparlesdifférentsprocessusetprocéduresquipermettentd’obligerlesorganismespublicsàrendredescomptes,selonlespays.

● La politique de stabilité financière recourt moins à des règles detransparence et de communication que la politique monétaire, enraison,enpartiedel’absenced’indicateurclairdesonsuccèsousonéchecetdesincidencesnégativessurlastabilitéfinancièrequepeuventavoirlesannoncesquiérodentlaconfiancedupublic.Toutefois,celapourraitcommenceràchanger.

Nonobstant leur grande similitude, relativement parlant, les mécanismes deresponsabilisation qui relèvent de la politique de stabilité financière et quis’attachent aux processus décisionnels peuvent être plus efficaces que lesmécanismesaxéssurlesrésultats.Plusencorequepourlapolitiquemonétaire,les résultats de la politique de stabilité financière sont difficiles à observer.Dans lecadredesstructuresdecoordination, ilpeutêtreprévuqued’autresexpertsconseillentl’organismecompétent.Ondisposeraitainsid’unepistedevérificationdecesconseils,etdesmesuresauxquellesilsontdonnélieu.Demême,ilestpossibled’intégrerdanslesstructuresdedécisionconditionnelledesconditionsobservablesquiserventdefacteursactivantlaréorientationduprocessusdedécision.Unepistedevérificationserait,làencore,disponible.

Cesontlespréoccupationsquantàlaconfidentialitédel’informationsurteloutelétablissementfinancierquiontjusqu’iciguidélesdiscussionssurlerecoursàlatransparenceetlacommunicationcommemécanismederesponsabilisation.Il est possible que cette information soit commercialement sensible, ou que

Ilfaudraitpeut-êtremodifierlesmécanismesderesponsabilisationafind’atténuercertainesdifficultésintrinsèques.



IIIIII

Tableau7

Mécanismes de reddition de comptes pour les interventions de stabilité financièreRapport

sur la politique

monétaire

Rapport sur la

stabilité financière

En temps normal En période de criseMéthode de

reddition des comptes iden-tique ou très proche pour la politique

monétaire et la politique de stabilité finan-

cière

Nombre chaque annéeCommunication

des informa-tions

ExamenCommunica-

tion des infor-mations

Examen

Australie 4 2Moinsquepourlapolitiquemonétaire

AuParlement

Communiquéauxmédiassurlesopérationsdeprêteurendernierressortclassiques

AuParlement Oui

BCE – 2Commepourlapolitiquemonétaire

Engagementdecompterenduau

Parlement,auConseiletàlaCommissiondel’UE

Lesdécisionssontgénérale-mentpub-liques,saufsiunepublicationimmédiateproduiraitdeseffetsdélétères

EngagementàrendrecompteauParlement,auConseiletàlaCommission

del’UE

Oui

Chili 4 2Moinsquepourlapolitiquemonétaire

Compterenduannuelauministredes

FinancesetauSénat

Compterenduannuelauministredes

FinancesetauSénat

Oui

États-Unis 2 –

Complètepourlaréglementation,limitéepourle

contrôle.Compterendudétaillé

desprêtsdugui-chetd’escompte,avecdécalagedansletemps

CompterenduettémoignageobligatoiresdevantleCongrès

Suivantletyped’intervention.Compterendudétaillésur

lesfacilitésdeprêtd’urgence,avecdécalagedansletemps

CompterenduettémoignageobligatoiresdevantleCongrès

Oui

France n.d. 1-2 Étendue Aucundirecte-ment Discrétionnaire Aucundirect-

ment Pascomparable

Japon 2 2Moinsquepourlapolitiquemonétaire

ÀlaDiète(cf.note) Discrétionnaire ÀlaDiète(cf.

note) Oui

Mexique 4 1Moinsquepourlapolitiquemonétaire

Obligationdecompterenduau

gouvernementfédéraletauCongrès

Généralementaucune

Obligationdecompterenduau

gouvernementfédéraletauCongrès

Oui

Philippi-nes 4 2

Complètepourlaréglementation,aucunepourle

contrôle

Généralementaucune

Notes:(1)laBCEnepubliepasderapportspécifiquementconsacréàlapolitiquemonétaire,maissonBulletinmensuelcomporte des éléments comparables. (2)Au Japon, le Gouverneur ou un représentant désigné par le GouverneurparticipefréquemmentauxsessionsdelaDièteoudesescommissions,lorsqu’ilyestinvité,afindedécrirelesopérationsetlesavoirsdelaBanque(article54(3)delaloisurlaBanqueduJapon).



III

sadiffusionprovoquedesretraitssoudainssur l’établissement13.Deplus,onconsidère que l’ambiguïté constructive concernant la fonction de prêteur endernierressortdelabanquecentralejoueunrôleimportant,carelleempêchelesétablissementsfinanciersdetropdépendredusoutiendelabanquecentrale.Cependant,iln’estpasévidentquelesmesuresdepolitiquemacroprudentielle,et leur motivation, doivent être moins transparentes que celles de politiquemonétaire. La plupart d’entre elles cibleront le système financier dans sonensemble,oudescatégoriesd’établissementsfinanciers,plutôtquedesentitésprécises.Et,dansl’idéal,laplupartserontdenaturepréventiveetchercherontàdésamorcerlescraintesd’uneinstabilitéimminente.Ainsi,lesconsidérationsde confidentialité et les préoccupations quant au risque de provoquer unmouvementdepaniquen’ontpaslieud’être.Deplus,ladoctrinesurl’ambiguïtéconstructiveconcernantlafonctiondeprêteurendernierressortaévolué,caron reconnaîtaujourd’huique l’ambiguïtéengendredes incertitudeset risquedeminer le soutiendupublic, sanspourautantdissiper l’idéeque l’onpeutcomptersurunegarantieimplicite.

Ilsemblequelesconsidérationsévoquéesdanslesdeuxderniersparagraphesaientétéprésentesdans les réflexionsquiontaboutiaux récentes réformesengagées au Royaume-Uni et aux États-Unis. Ces deux pays jugent toutparticulièrementimportantquelesautoritésderéglementationmacroprudentielle

13 C’esteneffet lorsque l’onadivulguéque laBanqued’Angleterreavait accordédesprêtsd’urgenceàNorthernRockPlcquelesdéposantsontprocédéàdesretraitssoudains.

Tableau7

Mécanismes de reddition de comptes pour les interventions de stabilité financièreRapport

sur la politique

monétaire

Rapport sur la

stabilité financière

En temps normal En période de criseMéthode de

reddition des comptes iden-tique ou très proche pour la politique

monétaire et la politique de stabilité finan-

cière

Nombre chaque annéeCommunication

des informa-tions

ExamenCommunica-

tion des infor-mations

Examen

Pologne 3-4 2

Moinsquepourlapolitiquemonétaire;généralement

aucune

Entièrementdiscrétionnaire Oui

Roy-aume-Uni 4 2

Commepourlapolitiquemonétaire

AuParlement

Deplusenplusrequise,aveclapos-

sibilitédedéro-gations

AuParlement Oui

Suède 3 2Commepourlapolitiquemonétaire

Discrétion-naire,maisnormalement

oui

Oui



III

expliquentaupréalable leursanalyses, leursévaluationset les intentionsdeleur politique.Ainsi, auRoyaume-Uni, le comité de politique financière seratenude rendre publique demanière assez détaillée sonopinion concernantleparamétrageappropriédesinstrumentsàsadisposition,etlesmotivationssous-jacentes,réunionaprèsréunion.EtauxtermesduDodd-FrankAct,auxÉtats-Unis, lesmembresduFSOCdoiventchaqueannéesoitdéclarerqu’ilssont satisfaits de l’efficacité du régime de réglementation financière, soit enidentifierleslacunesetsuggérerdeschangements.

En ré

sum

é...

En bref, il est plus difficile de mettre en place un mécanisme deresponsabilisationsolidepourlesfonctionsdestabilitéfinancièrequepourlapolitiquemonétaire,notamment:

Dufaitdenotrecapacitélimitéeàspécifierrigoureusementlesobjectifs,ilest impossiblededisposerd’un instrumentdemesureprécispourorienterlapolitiqueetenévaluerlesrésultats.

Enraisondesdélaispluslongsetenl’absencedescénariocontrefactuel,l’évaluationexpostdel’efficacitédelapolitiqueseratoujoursdifficile.

Néanmoins,ilestpossiblederévéleraupubliclesmesuresdepolitiquemacroprudentielleetleurmotivation,commeonlefaitpourlapolitiquemonétaire,àconditiondeprêterdûmentattentionauxrépercussionsdecesrévélationssurlaconfianceetsurlesconditionsdeconcurrencedans lesecteurfinancier.Dece fait,demêmequepour lapolitiquemonétaire,latransparencedel’actionpubliquepeutalorsconstituerleprincipalmécanismederesponsabilisation.

Danslesréformesrécemmentengagéesdansaumoinsdeuxgrandesjuridictions,ilestpossibled’observerlespremierssignestémoignantd’unrôleplusétendudelatransparencedel’actionpublique.



III


IVIV

Partie IV : Les différentes approches envisageables pour la gouvernance de la fonction macroprudentielle

Ilexistemaintesconfigurationsenvisageablespourlarépartitiondesfonctionsentre différents organismes. La structure de gouvernance retenue dépendrades missions assignées. La présente partie du rapport envisage quatreconfigurations possibles pour lesmissions de politiquemacroprudentielle etpermet ainsi d’illustrer les structures de gouvernance (plus précisément, entermesdeprisededécisions,d’autonomieetd’obligationde rendrecompte)correspondantes.Elleseraprincipalementconsacréeàl’analysedesquestionsqui se posent lorsque les compétences de politique macroprudentielle sontpartagéesentreplusieursorganismes.Eneffet,nombredecesquestionsvalentaussidanslesautrescasdefigure.

Les quatremodèles de configuration examinés ci-après ont essentiellementtrait à une politique macroprudentielle de nature préventive. Il n’est pasnécessaireque lesconfigurations retenuespour lagestiondescrisessoientlesmêmes,surtoutquandunmécanismeappropriéestdéfinipourlaprisededécisions conditionnelles (infra). Le principalmessage est que chacune desconfigurationsprésentedesavantagesetdesinconvénients.Certainsaspectsde la gouvernance sont plus importants que d’autres, mais, parce que lesinstrumentsetlesintérêtscoïncident,ilfaudramettreenplaceunecoordination,quiimposeraparfoisd’opérerdeschoixdélicats.

1. Une politique macroprudentielle à responsabilité partagée

Commenous l’avons vu, un éventail complet d’instruments axé uniquementsurlapolitiquemacroprudentiellen’apasencoreétéconçu,niafortiorimisenplace.Les instrumentsquipourraientservirunobjectifdestabilitéfinancièresystémiquesontnotammentlespouvoirsderéglementationetdesupervisionutilisésàdesfinsmicroprudentielles,ainsiquelapolitiquedetauxd’intérêtettoute intervention réglementairedirecte (telleque l’applicationdecoefficientsde réserve)auxfinsde lapolitiquemonétaire.Certainescomposantesde lapolitique fiscale et les contrôles sur lesmouvements de capitaux extérieurspourraient aussi avoir un rôle à jouer. En général, plusieurs organismes separtagentlaresponsabilitédecesinstruments.

Lesfonctionsd’informationetd’analyseintéressantlapolitiquemacroprudentiellepeuvent,ellesaussi,êtrerépartiesentreplusieursorganismes.L’analysequisous-tend la politiquemacroprudentielle présentedespoints communsavecl’analyse qui sert à définir la politique microprudentielle (compréhension duprofil de risque des établissements d’importance systémique), la politiquemonétaire et budgétaire (dimensions macroéconomiques et analyse dessystèmes), ainsi que la politique financière (compréhension des implicationsdedifférentesstructuresfinancières).Enoutre,certainsaspectsde l’analysesur laquelle repose lapolitiquemacroprudentielle sontpropresà la fonction,comme,parexemple,pourl’interdépendancedesétablissementsfinanciersoulescaractéristiquesnonlinéairesdessystèmesfinanciers.

Toutedispersiondesélémentsfondamentauxdelapolitiquemacroprudentielleposeleproblèmedelacoordinationdesanalysesetdesactionsentrelesdifférentsorganismes.Onpeut,parexemple,considérer lapolitiquemacroprudentielle

Unecoordinationestnécessairelorsqueplusieursorganismesmettentenœuvrelapolitiquemacroprudentielle.

Unorganismeseracrééàceteffetoulaprisededécisionsserapartagée.


Lesdifférentesapprochesenvisageablespourlagouvernancedelafonctionmacroprudentielle

IVIV

commeuneresponsabilitépartagée.Comment,alors,assurerlacoordinationentrelesorganismes?

1.1 Prise de décisions dans le cadre de structures inter-organismes

Dansuncertainnombred’endroits,notammentenEuropeetauxÉtats-Unis,unconseilmacroprudentielouunconseildurisquesystémiqueaétémisenplacepourcoordonnerlestravauxdeplusieursorganismes:banquecentrale,autorités de réglementation microprudentielle, régulateurs des marchés desvaleurs mobilières, organismes d’assurance des dépôts et ministère desFinances.

Unequestioncrucialesepose:unconseilinter-organismesest-iluneinstancedécisionnelle ou une structure destinée à l’analyse conjointe et à l’exercicede pressions par les pairs ? En d’autres termes, les organismes qui y sontreprésentésconservent-ils leurautonomiedans leur sphèredecompétence,ouceconseilpeut-ilorienterleursactions(etmêmecellesdenon-membres)?L’Europecontinentaleet lesÉtats-Unisontoptépouruneapprochereposantsurdesexamensparlespairsetsurdesrecommandations.Danslesdeuxcas,cesrecommandationssontrenforcéesparl’obligationfaiteàleurdestinatairedeseconformeroudes’expliquer.Unetelleobligationadavantagedeforcesilesrecommandations,ettoutemesureydonnantsuite,sontrenduespubliques.C’estsystématiquementlecasauxÉtats-Unis,alorsqu’enEurope,ilfautunedécisionàlamajoritédesdeuxtiersduComitéeuropéendurisquesystémique(CERS).

Nous nous intéressons ci-après à l’impact potentiel, sur les principauxorganismes, d’une configuration dans laquelle une instance de coordinationde la politique macroprudentielle est investie du pouvoir de décision, puisaux questions qui se posent quand ce type d’instance n’a pas de pouvoirréglementaire ou directif. L’analyse est intentionnellement générale et necommenteaucunedesrécentesréformesoudespropositionsactuellementàl’examen.

Enprésenced’une instancedécisionnelle conjointe seposeessentiellementla question des répercussions possibles sur l’autonomie dont disposent lesorganismes participants dans leur propre sphère de compétence. Il faudraitmûrementpeserleséventuelleslimitationsdeleurautoritéetveilleràcequ’ellessoientalignéessurlahiérarchiesouhaitéedesobjectifsetsurlesobligations.

● Les orientations données à une autorité de réglementation microprudentielle ne doivent pas nécessairement entraver la réglementation ou la supervision microprudentielleUneinstancedecoordinationinvestiedupouvoirdedécisionpourrait-elledonnerdesorientationsàuneautoritéde réglementationoudesupervisionmicroprudentiellesansnuireaumandatdecettedernière?Cela semblerait possible, surtout si les paramètres des instruments

L’instancedecoordinationpeutêtredotéedepouvoirsdedécisionethabilitéeàdonnerdesinstructionsauxorganismes.Ellepeutaussiéchangerdesinformations,desanalysesetdesconseilsémanantdespairs,attributionsquipeuventêtrerenforcéesparunpouvoirdeformulerdesrecommandations.

Sil’instancedecoordinationdonnedesdirectives,lesorganismesrisquentdeperdreenpouvoiretenautonomie.Maisilyapeut-êtremoyend’éviterceproblème.



IVIV

microprudentiels concernés sont complétés par une dimensionmacroprudentielle1.

Les autorités de contrôle microprudentiel veillent à l’application delois qu’elles n’ont pas élaborées elles-mêmes. Certaines, mais enaucuncastoutes,ontlepouvoird’émettredesréglementations.Ainsi,en Europe, la directive européenne sur l’adéquation du capital desétablissementsdecréditetdesentreprisesd’investissement(directive«CRD»)estun instrumentduParlementeuropéen(proposépar laCommission européenne et validé par leConseil desministres desFinances).Dèssatranspositiondansledroitdespaysmembres,lesautoritésdecontrôlenationaleslamettentenœuvreetnedisposentqued’unemargedemanœuvreminimepours’enécarterenutilisantleurs propres pouvoirs réglementaires. Il n’en demeure pas moinsquelesautoritésdecontrôlenationalesagissentindépendammentduParlementeuropéenet,engénéral,dugouvernementdeleurpays.Demême,uneinstancedecoordinationmacroprudentiellepourraitdéfinirlesrèglesquel’autoritédesupervisionmicroprudentielleappliquerait.Il est peu probable que l’adoption de mesures visant à préserverl’intégrité des cadres microprudentiels compromette l’indépendancedel’autoritédecontrôlemicroprudentiel.

● Les orientations données à une banque centrale pour changer le cadre de la politique monétaire à des fins macroprudentielles risquent d’être ultra vires dans certaines juridictionsIlpeutenallerautrementpourcequiconcernelamiseenœuvredelapolitiquemacroprudentielles’appuyantsurdesinstrumentsdepolitiquemonétaire.L’indépendancedeschoixdepolitiquemonétairevis-à-visdespoliticiensetdesorganismessurlesquelsilsinfluents’estmontréeprécieusepourassureretmaintenir lastabilitédesprix.Cependant,l’indépendancedelabanquecentraleenmatièredepolitiquemonétairerevêtunsenstrèsdifférentd’unejuridictionàl’autre.

Danslespaysoùlabanquecentraledécideentouteindépendanceàlafoisdesobjectifsprécisdelapolitiquemonétaireetduparamétragedes instruments de cette politique (comme c’est le cas en Europecontinentale),sonautonomieseraforcémentcompromisesil’Étatoud’autres institutions interviennentdanscesdécisions.Dans lespaysoù la banque centrale n’a pas le pouvoir de déterminer elle-mêmeses objectifs, l’État pourrait lui demander de modifier l’importanceaccordéeàlastabilitéfinancière.Detelschangementsdansl’objectif

1 À cette fin, une exigence supplémentaire (notamment aux exigences de fonds proprescorrigéesdurisqueouauxexigencesenmatièredeliquidité)seraitajoutéeàuneexigencemicroprudentielle pré-existante. Concernant les minima définis pour les bilans (ratio defonds propres), l’ajustement minimum serait de zéro (dans le creux du cycle, cas danslequelunevariationcontracycliqueestenvisagée).Concernantlesmaximadéfinispourlesbilans (limite à l’effet de levier), l’exigence supplémentaire serait soustraite et, là encore,l’ajustementminimal serait de zéro.De telles dimensions supplémentaires pourraient agirsurl’aspectcycliqueet/ousurl’aspecttransversal.Onpourraitaussilareprésentercommelamultiplicationdesparamètresdesinstrumentsmicroprudentielsparunfacteurexprimantlesobjectifsmacroprudentiels.Cefacteurcomporteraitunelimiteinférieurede1,0pourlesinstrumentsconçuscommedesminimamicroprudentiels(ratiodefondspropres)etunelimitesupérieurede1,0pourlesinstrumentsconçuscommedesmaxima(ratiodelevier.



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delapolitiquemonétairedoiventêtreopérésavecsoinafindenepasmenacerlastabilitédesprixoulacrédibilitédelapolitiquemonétaire.

● Les orientations données à un organisme d’assurance des dépôts pour qu’il ajuste ses primes à des fins macroprudentielles pourraient être séparées de celles destinées à protéger les déposantsUn organisme d’assurance des dépôts peut se retrouver dans lamêmesituationqu’uneautoritéde réglementationmicroprudentielle,dumoins en ce qui concerne lesmesures préventives. Les primescalculées en fonction du risque pourraient servir d’instrumentmacroprudentiel. Il serait en principe possible de concevoir unedimensionmacroprudentielledistincte,quel’onpourraitfairevarierdemanière indépendante et qui s’ajouterait à une prime fondée sur lerisquepropreà l’établissement.Bref,unorganismed’assurancedesdépôtspourrait recevoir d’uneautreentitédesorientations relativesà la politiquemacroprudentielle, sans compromettre l’indépendancedontilbénéficiedanssesactivitéscourantesdeprotectionpréventivedesdépôts.

● Les instruments dont disposent les régulateurs indépendants des marchés des valeurs mobilières peuvent jouer un rôle important dans la politique de stabilité financièreNombredesinstrumentsutilisésparlesrégulateursdesmarchésdesvaleursmobilières, telsque lesrèglesd’informationsur lesproduits,les systèmes de règlement ou les droits d’accès aux marchés,sont susceptibles d’être pertinents pour les objectifs de stabilitémacrofinancière. De plus, bien souvent, les marchés des valeursmobilièressortentducadreréglementaire.Mêmes’ilsseprêtentpeut-êtremoinsàunajustementcontracyclique,cesinstrumentspourraientcontribueràladimensionstructurelledelapolitiquemacroprudentielle.Unajustement fréquentdece typedecomposantesstructurellesdela réglementation des marchés des valeurs mobilières serait peuprobable. Dans ce contexte, les régulateurs seraient desmembresimportants de structures inter-organismes, et, couplées à leurobligationdeseconformerous’expliquer, lesrecommandationsquedetellesstructuresformuleraientàleurintentionpourraientpermettreunebonnecoordinationtoutenrespectantleurautonomie.

● Relation avec les ministèresIl pourrait être utile d’examiner à l’avance l’interaction potentielleentrelesintérêtsd’uneinstancedecoordinationmacroprudentielleetl’activitéministérielle.Deuxtypesd’intérêtspeuventêtreenjeu.L’unatraitàl’impactsurlesfinancespubliquesdesdécisionssurl’approchedelapolitiquemacroprudentielleetdesdécisionssursonorientationultérieure ; l’autre touche à la concurrence et au développementéconomique.Quelpourraitêtreledegréd’autonomied’unorganismemacroprudentieldontlesactionspourraientpesersurlespossibilitésd’interventiondel’Étatdanscesdomaines?

Ladélégationdupouvoirdedécisionàcertainsorganismespourteloutelaspectdelapolitiquepubliquen’ariendenouveau.Onlapratiquelorsque les intérêts électorauxà court terme risquent ded’influer la



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politiquepubliqueaudétrimentdesintérêtssociétauxàpluslongterme,quelacomplexitétechniqueinciteàdéléguerlesdécisionsàdesexpertsouqu’ilexisted’importantsrisquesdecorruption.Cestroissituationsconcernentdesaspectsdelapolitiquemacroprudentiellepréventive.Dumomentqu’elleaunefinalitéprécise,clairementénoncéedanslalégislationoudansdegrandesdéclarationsdeprincipeparallèlementaux objectifs affichés (dans lamesure du possible) et à l’obligationde rendre compte, la délégation de pouvoir peut être entièrementcompatibleaveclesnormesdegouvernancedelapolitiquepublique.

Si l’instance de coordination n’est pas investie du pouvoir de décision, lesattributionsexistantessontpréservéesetuneérosiondel’autonomieestévitée,maisd’autresproblèmespeuventseposer,enparticulier:

● Lesrivalitésentreorganismes,oulacraintedetellesrivalités,peuventêtredavantagesusceptiblesdenuireà l’efficacitéd’une instancedecoordinationlorsqu’iln’yapaslieudeprendredesdécisionsportantàconséquence.

● Certainspeuventêtretentésd’annoncerunecrisemêmesielleestpeuprobable.Ilfaudraitdoncquelesconseillerssoienteuxaussitenusderendrecompte,et c’est l’unedes raisonspour lesquelles il convientd’exigerlapublicationdesrecommandations.

Il se peut que l’introduction d’une obligation de se conformer ou s’expliquerrenforcelesincitationsdetouslesparticipantsàcetypededispositif.Unetelleobligationconfèrebeaucoupplusdeforceauxavisformulés.Celuiquidonne

Lesproblèmessontdifférentssil’instancedecoordinationn’apasdepouvoirdedécision.

Encadré 5 Modalités en matière de coordination active et leurs diverses incitations

Pour certains, la prise de décision au niveau d’un groupe a une mauvaise image, quand bien même elle a la nette préférence des banques centrales pour l’orientation monétaire et la direction générale. De toute évidence, il convient de prévoir différents dispositifs adaptés à chaque situation, et un certain nombre de possibilités sont envisageables, dont certaines prévoient la prise de décision au niveau du groupe mais sans face-à-face. Les exemples pertinents incluent :

● Prise de décision collective, par vote ou par consensus

● Examen concerté, avec droits de veto d’une ou de plusieurs parties (y compris la procédure à double veto, aux termes de laquelle chaque partie doit être d’accord)

● Examen concerté, à condition qu’une ou plusieurs parties donnent leur approbation (y compris la procédure à double veto, une partie étant désignée pour définir les bases du débat)

● Obligation de consulter une autre partie

● Obligation de notifier une autre partie avant la décision ou la mise en œuvre

● Obligation de dispenser des conseils à une autre partie

Ces différentes approches peuvent changer la dynamique du processus de prise de décision, de façons parfois difficilement perceptibles. Si les parties sont toutes tenues de donner leur approbation, elles acquerront à l’évidence un sens plus aigu de leur responsabilité que si elles sont simplement les destinataires d’une notification obligatoire des moyens d’action prévus par une autre. Qui dit plus grande responsabilité, dit incitation à consacrer du temps et de l’énergie à trouver une solution. De même, il en résultera probablement aussi une plus grande motivation à influencer le résultat (voire avec différents objectifs) et un fardeau réduit des autres parties concernées.



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desconseilsdoitdoncendosseruneplusgranderesponsabilitévis-à-visdesrésultats, car le destinataire de ces conseils estmoins libre d’agir comme ill’entend.C’estd’ailleursl’objectifrecherché.

1.2 Prise de décisions partagée

Onpeutégalementrépartirlaformulationetlamiseenœuvredelapolitiquemacroprudentielle entre différents organismes et l’État, sans recourir à uneinstancedecoordination.Nousparleronsde«prisededécisionspartagée»pourdécrirecemodedecoordinationdesdécisionsdepolitiquemacroprudentielle.Il existe plusieurs variantes d’un tel dispositif, dont certaines font interveniruneprisededécisionsconjointe,commelaprocédureàdoubleveto, levetofacultatifetl’exigenced’approbation(encadré5).Lesquestionsquiseposentà propos de l’impact de cemodèle sur le pouvoir, l’autonomie et l’efficacitédes organismes participants par rapport à leurs intérêts spécifiques ont étéabondammenttraitéesplushaut,danslecontexted’unecoordinationassuréeparunorganismeconstituéàcetteseulefin.Pourl’essentiel,elless’appliquentaussiauxdispositifs reposantsuruneprisededécisionspartagée,bienqueladynamiquedegroupepuissenepasêtreaussipuissantedanslecasd’unecoordinationàdistance.Ainsi,lorsquelapenséeuniquepèsefortementsurlaprisededécisions,ilseraitutiled’enatténuerl’influence.Àl’unedesextrémités

Encadré 6 Parallèles entre coordination des politiques monétaire et budgétaire et des politiques monétaire et macroprudentielle ?

En cas de chevauchement des fonctions et des objectifs, lorsque les mesures adoptées dans un domaine ont un impact sur la prise de décision dans un autre, une certaine coordination est souhaitable. Le processus de prise de décision collective reposant sur la négociation passe par des concessions réciproques sur différents intérêts ou objectifs. Dans certains cas, surtout lorsque l’indépendance de la prise de décisions est souhaitable sur certains aspects de la conduite de la politique publique, la prise de décision collective ou la négociation peut être jugée inadaptée ; néanmoins, avant d’adopter des mesures dans un domaine, il peut être souhaitable de tenir compte de son incidence sur les autres.

La coordination des politiques monétaire et budgétaire l’illustre bien. La coordination sans lien de dépendance s’est généralisée, supplantant la discussion de vive voix comme principal mécanisme de coordination. Ainsi, si les autorités budgétaires comprennent suffisamment bien la fonction de réaction de la politique monétaire, et les autorités monétaires les règles de la politique budgétaire, les unes peuvent tenir compte des autres sans nécessiter de contact personnel susceptible de permettre la négociation tacite. Ce mécanisme fonctionne bien, en temps normal et dans la difficile période actuelle, à condition que les objectifs budgétaires et monétaires soient globalement complémentaires. Dans une adversité extrême (qui pourrait être caractérisée par « la déplaisante arithmétique monétariste » de Sargent), il serait sans doute nécessaire d’opter pour une prise de décision collective.

Un mécanisme de coordination sans lien dépendance pourrait être envisagé pour gérer les chevauchements entre les décisions de politique monétaire et macroprudentielle, si ces fonctions reviennent à des organismes différents ou à plusieurs instances décisionnelles au sein du même organisme. Chaque fonction suppose des décisions potentiellement très sensibles sur le plan politique, c’est pourquoi il est bon qu’elles soient prises indépendamment des gouvernements, dans des cadres dûment convenus. Les décisions à prendre vont parfois à l’encontre des intérêts de politique publique de chacun. Selon certains, il peut être utile que la prise de décision concernant chaque fonction soit indépendante de l’autre, la coordination étant assurée selon le principe d’indépendance. Serait-il nécessaire pour cela de définir plus clairement les objectifs de stabilité financière ? Pas forcément. Les objectifs de politique budgétaire ne sont sans doute pas mieux exprimés que ceux de politique macroprudentielle.



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des solutions envisageables pour une coordination partagée, on trouve lacoordinationàdistancepar deuxentitésautonomes, qui nenécessite qu’unapportd’informations(encadré6).

Laprisededécisionspartagéeposeunproblèmepotentiellementimportant:étantdonnéleurfaibleinteraction,chacundesorganismescompétentspourraitavoirdavantagededifficultésàévaluerl’avisd’expertrenduparlesautres.Ilsepeutque ladistancepropiceà l’indépendancenuiseà la compréhensionmutuelleetquelesrivalitésentreorganismesnuisentencoreplusàunebonneinteraction.Unetelledynamiquerisqued’entraverlacoopérationsurunebasevolontaire,cequiimposeraitd’octroyeràl’organismechargédel’objectifpremierlepouvoirdedonnerdesorientations.

En ré

sum

é...

Lesfonctionsmacroprudentiellesenrecoupentd’autres,tellesquelaréglementationet lasupervision, lapolitiquemacroéconomiqueet lapolitiquedeconcurrence.Unecoordinationexpliciteou impliciteestnécessairepourtoutefonctionquinerevientpasexclusivementàuneseuleautorité.

Bienquetrèsrécente,lasolutionprivilégiéesembleêtreunestructureinter-organismes investie d’un pouvoir plus ou moins étendu. Pourl’essentiel, la nouvelle structure formulera des recommandations,renforcées,àdesdegrésvariables,parleurpublicationet/oupardesmécanismesdetype«seconformerous’expliquer».

De manière très limitée, ce type de structure pourra prendre desdécisions juridiquement contraignantes pour ses membres, pourl’heureuniquementpourcertainesmesuresdepolitiqueprudentielle.

Enprésenced’unestructurequipeutformulerdesrecommandationsnoncontraignantes,unproblèmepotentielestlatentationd’exagérerl’urgenced’unesituation.Onpeut le tempérerenrendantpubliquescesrecommandations.

Le pouvoir de donner des orientations aux organismes membresréduit forcément l’indépendance de ces dernières. L’introductiond’une dimension macroprudentielle complétant le paramétrage desinstrumentsmicroprudentielspourraitêtrecompatibleavecl’autonomiede l’autorité microprudentielle. La gouvernance de la politiquemonétaire soulève,elle,desquestionsbeaucoupplusdélicates.Vulanécessitédeprotéger lesdécisionsdepolitiquemonétairecontrelespressionspolitiquesàcourtterme,ilseraitdangereuxd’introduireunestructuredegouvernancequicompromettrait l’indépendancedelapolitiquemonétaire.

Vu que l’orientation de la politiquemacroprudentielle, à l’instar de la politique budgétaire,évoluegénéralementpluslentementquel’orientationmonétaire–lecalibragedesinstrumentsneseraitquerarementajusté;leparamétragediscrétionnairedesinstrumentscontracycliquespourraitêtrerevuuneoudeuxfoisparan;etleurparamétrageréglementaireseraitrelativementprévisible–unecoordinationsansliendedépendancepourraitêtrepossible.DetellesidéesontétéexpriméespardehautsresponsablesdelaBanqued’AngleterresurlanatureprobabledelacoordinationentreleComitédepolitiquefinancièreetleComitédepolitiquebudgétaire(voir,parexemple,l’allocutionprononcéeparPaulTucker,Sous-gouverneurchargédelastabilitéfinancière,àla20econférenceannuelleHymannP.Minsky,intitulée«Macroprudentialpolicy:buildingfinancialstabilityinstitutions»,quis’esttenueàNewYorkle14avril2011)



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2. Un organisme macroprudentiel distinct, avec une mise en œuvre décentralisée

La section précédente a montré qu’il était possible de créer un organismemacroprudentieldistinct.Sachantquelapolitiquemacroprudentiellenécessiteà la fois des analyses microprudentielles et macroéconomiques et que samiseenœuvres’appuieprincipalementsurdesinstrumentsmicroprudentielsetéventuellement,des instrumentsdepolitiquemonétaire, il semble logiquede coordonner les décisions d’organismes qui sont par ailleurs distincts etindépendants.C’est lasolutionactuellementlaplussouventenvisagée,maiselleposeplusieursproblèmesdecoordinationentreorganismes(supra).

Uneautresolution,qui reposeraitégalementsurdesorganismesdistinctsetà une responsabilité partagée, est la création d’un organisme spécialisé quiassumeraitlafonctionmacroprudentielle,cequipourraitatténuerlesproblèmesdecoordination.Unpointesttoutefoisfondamental:sil’analyseetlaprisededécisionspeuventêtrecentralisées,cen’estpaslecasdelamiseenœuvre.Enl’absenced’instrumentsmacroprudentielsdistinctsquiauraientuneampleurouuneportéesignificative,lamiseenœuvredoitreposersurdesinstrumentsprincipalementassignésàlaréalisationd’autresobjectifs.

Rappelonsque, théoriquement, l’autonomieet la responsabilitédesautoritésde supervision microprudentielle ne sont pas nécessairement compromiseslorsqu’un autre organisme a le pouvoir de décider du paramétrage desinstruments microprudentiels. Une condition préalable est qu’un tel pouvoirdirectif soit expressémentaccordépar le corps législatif dansunbut précis,enfonctiondesaconceptiondesarbitragesdepolitiqueetdecequiconstitueunordredesprioritésadéquat. Ilsepourrait toutefoisque laconceptiondesarbitragesàopérerentrel’objectifdestabilitémonétaireetl’objectifdestabilitéfinancièrenesuffisepaspourprédéfinirl’ordredespriorités.Ilpeutcependantyavoirdesconflits (supra).Onpeutpensernonseulementqu’unorganismemacroprudentiel distinct ne pourrait pas raisonnablement se voir confier lepouvoir (partiel) de fixer les taux d’intérêt, mais également qu’une certainecoordinationdelaprisededécisionsentrelesdeuxfonctionspourraitmalgrétoutêtrenécessaire.

Cela suggère que le choix entre un partage des compétences en matièrede politique macroprudentielle impliquant des organismes qui existent déjà(configuration correspondant à notre premier exemple) et la création d’unorganisme macroprudentiel spécialisé peut être moins guidé par la volontéde remédier auxproblèmesde coordination quepar celle de concentrer lesanalysesetlesdécisions.Unorganismespécialisépourraitsimplementaccorderdavantaged’attentionauxaspectsmacroprudentielsqueneleferaitungrouped’organismesassumantd’autresgrandesresponsabilités.

Néanmoins,unorganismemacroprudentieldistinctn’estmanifestementpaslasolutionprivilégiée,dumoinsdansnotreéchantillondepays.AuxÉtats-Unis,bienquecettepossibilitéaitétéexaminéeparleSénatlorsduvoteduDodd-FrankAct,ellen’apasétéretenue.Et,apparemment,ellen’amêmepasétéenvisagéeenEurope.



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En

résu

mé.

..Voici,enbref,lesenjeuxdelagouvernancelesplusimportantsdanslecasd’unmodèleimposantdecréerunorganismemacroprudentieldistinct:

Lamise en place d’un organismemacroprudentiel distinct poseraitdesproblèmesen termesde l’autonomiedesautresorganismesdenature analogue à ceux soulevés par l’instauration d’une structuremacroprudentielle de coordination. Lors de la conception desmécanismes,ilseraitimportantdeveilleràcequ’ilsn’entraînentpasuneérosiondel’autonomiedelapolitiquemonétaire.

Unorganismedistinctpeutêtrepréférableàunmodèlederesponsabilitépartagée,carl’accentestainsimissurl’analysemacroprudentielle.Ilestnéanmoinsdifficilededéterminerdansquellemesurecesavantagespourraient l’emporter sur les divers coûts. Notons qu’aucune desrécentesréformesinstitutionnellesnecréeuntelorganisme

3. Une politique macroprudentielle relevant de la compétence de la banque centrale ; une autorité de réglementation microprudentielle distincte

Le partage des compétences en matière de politique macroprudentiellen’apparaît pas toujours comme une solution attrayante. Les responsabilitéspartagéespeuventdevenirdesresponsabilitésfloues,et lesmécanismesdecoordination,pesantsousourcesdetensions.Onpeutainsipréférerdéfinirunefonctionmacroprudentiellespécifiquerelevantprincipalementdelacompétenced’unseulorganisme.

Ladécisiond’assigner la responsabilitépremièreà labanquecentraleplutôtqu’à une autorité de réglementation microprudentielle, par exemple, peuts’expliquer de deux façons : 1) l’impression qu’il est plus difficile de grefferl’analyse macro/systémique sur la mission micro/institutionnelle principaled’une autorité de réglementation microprudentielle que l’analyse micro/institutionnellesurlaprincipalemissiondelabanquecentrale(àcepropos,ilestfrappantd’observerquecertainesbanquescentrales,tellesquelaRéservefédéraledesÉtats-Unisdanssesrécentesauditions,s’inquiètentdurisquedenepluspouvoiraccéderàl’informationetauxperspectivesmicroprudentiellesbien davantage que les autoritésmicroprudentielles n’ont à ce jour déplorél’absencedesoutienmacroéconomique),2)lesconséquencesd’unesituationdans laquelle un organismemacroprudentiel distinct produit des évaluationsducyclecontredisantcellesde labanquecentralesont jugéespiresque lesconséquencesd’unedivergencedespointsdevueentrelabanquecentraleetuneautoritédesurveillancemicroprudentielledistincte.

Larelationaveclesautoritésmicroprudentiellesdépendradecequerecouvrelafonctionmacroprudentielledelabanquecentrale.Silabanquecentraledoitallercontre lecourantdans laconduitede lapolitiquemonétaire,ellen’auraguère besoin d’interagir avec les autoritésmicroprudentielles. En revanche,si elle doit prendre des mesures réglementaires, par exemple ajouter unedimensionmacroprudentielleauxexigencesdefondspropresoudeliquidité,une interaction beaucoup plus importante sera nécessaire. Dans ce cas, la

Ilpeutêtrepréférabledeconfierlapolitiquemacroprudentielleàlabanquecentraleplutôtqu’àunorganismemicroprudentiel.

Lesrépercussionssurlarelationentrelabanquecentraleetlesorganismesmicroprudentielspeuventêtreimportantes…



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banque centrale deviendrait l’autorité de réglementation, et les organismesmicroprudentielsseraientchargésdelamiseenœuvre.

Cedispositifpourraitentraînerdesproblèmesderivalitésentreorganismesetporteratteinteàl’indépendancedesautoritésderéglementationmicroprudentielledansleursphèredecompétence.Mais,commeindiquéplushaut,iln’estpasrareque lesautoritésde réglementationmicroprudentiellemettentenœuvredes instruments dont le paramétrage a été réalisé par d’autres organismes.Souvent,onséparedélibérémentformulationetmiseenœuvredelapolitiquepublique, afin de renforcer les obligations de responsabilité et de limiter lacapturepardesintérêtsclientélistesIlsembleraitquel’ajoutd’unedimensionmacroprudentiellepuisselepermettre.

Ilexistetroisconfigurationsenvisageablesdanslesquelleslabanquecentrale(intervenant en qualité de principale autorité chargée de la réglementationmacroprudentielle) ne donnerait pas d’orientations aux instances deréglementation et de supervision microprudentielles. Premièrement, labanquecentralepourraitêtreautoriséeàutiliserdes instrumentsdecontrôlemicroprudentiel distincts, à des fins macroprudentielles, mais ce dispositifposerait des problèmes de coordination.Deuxièmement, la banque centralepourrait être chargéede la politiquemacroprudentielle sansavoir le pouvoirdedonnerd’orientationsauxorganismesmicroprudentielsoudisposerd’autresinstrumentsréglementaires.CommelemontrelaPartieIIIduprésentrapport,unetelleasymétrieentremandatetattributions/pouvoirsprésentedenombreuxdangers. Troisièmement, la banque centrale pourrait également se voirassigner des fonctions de réglementationmicroprudentielle.Cette possibilitéseraexaminéeplusendétaildanslaprochainegrandesection.

La politique monétaire moderne se caractérise par une prise de décisionsindépendante, qui repose essentiellement sur l’un des deux mécanismessuivants:soitleprocessusdécisionnelestspécifiquementstructurédemanièreàêtreindépendantdel’influencedel’État(oud’unautreacteur),soitl’institutionelle-même est indépendante, de sorte qu’elle exerce toutes ses fonctionssansaucune influencede l’État.Leconseildepolitiquemonétaire (MPC)delaBanqued’Angleterreillustrelapremièreapproche.LaBanqueduJaponetlaBanquedeSuèdesontdesexemplesdelaseconde:touteslesfonctions,ycomprislapolitiquemonétaire,relèventrespectivementduconseildepolitiqueetduconseilexécutif.

Si le pouvoir de décision sur la stabilité financière est lui aussi entièrementdéléguéàlabanquecentrale,lemodèleutilisépourlesdécisionsdepolitiquemonétairepeutdèslorsinfluersurlechoixduprocessusdécisionnelenmatièredestabilitéfinancière.AuRoyaume-Uni, lenouveaugouvernementadécidéde créer une instance décisionnelle spécialisée et distincte pour assurer lafonctiondestabilitéfinancière(mêmesilaBanqued’Angleterreseraégalementl’autoritéderéglementationmicroprudentielle,cequicorrespondàunquatrièmemodèle,plutôtqu’autroisièmemodèleexaminéici).Enrevanche,lesdécisionsdestabilitéfinancièreserontprobablementprisesparleconseildepolitiqueauJapon,etparleconseilexécutifenSuède2.

2 À l’instar de la Banque de Suède, la Banque du Japon est dotée d’un conseil, mais faitune distinction formelle entre ses « réunions de politiquemonétaire » et ses « réunionsordinaires».Lesréunionsdepolitiquemonétaireduconseil,quiontlieurégulièrementune

…mêmes’ilexistedessolutionspourintégrerlespolitiquesmicroprudentielleetmacroprudentielledefaçonàpermettreunegouvernanceefficaceentrelesdifférentsorganismes,debonnesrelationsetunepolitiqueefficace.

Lesconflitspotentielsentrelesobjectifsdepolitiquesmonétaireetmacroprudentielleappellentuneattentionparticulièrelorsquelagestiondesarbitragesestinternaliséeauseindelabanquecentrale.Lafaçondeprocéderdépendraprobablementdesdispositifsenplacepourlesdécisionsdepolitiquemonétaire.



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LaBanquedeFranceestencoreuncasdifférent:sonnouvelorganismedesupervision,l’Autoritédecontrôleprudentiel,faitpartieintégrantedesastructurejuridiquemaisfonctionnecommeuneentitédistincte.LaBanquedeFinlandeaundispositifanalogue3.

Cesdifférencesentrelescadresinstitutionnelsexistantssontsusceptiblesd’avoirdesrépercussionssurl’indépendancedelabanquecentraleetsonobligationderendrecomptedesmesuresafférentesàlastabilitéfinancière.D’unepart,donneràunebanquecentraleindépendantedescompétencesplusexplicitesenmatièredestabilitéfinancièreestuneréformequipeutsemblerfacileàmettreenœuvre:labanquecentralepeutétablirdesprocéduresdécisionnellesinternesadaptées.Enrevanche,ilpeutparaîtrepluslaborieuxd’instaurerunnouveauprocessus de prise de décision spécialisé et indépendant, qui fonctionneraitparallèlementauprocessusdepolitiquemonétaire.D’autrepart,danscertainspays, les différents facteurs analysés dans la Partie III du présent rapportpeuventmenerà l’établissementd’uncadreà l’intérieurduquel lesdécisionsdepolitiquesontmoins indépendantes,de façonàceque,parexemple, lesintérêtstouchantàlapolitiquebudgétaireetàlapolitiqueréglementairesoientdûmentprisencompte.Onpeut ici jugerexcessive ladécisiondeconfier laresponsabilité de la politique publique à une banque centrale totalementindépendante.Lapossibilitédecalibrerleprocessusdécisionnelenfonctiondudegréd’indépendancesouhaitépeutalorsêtrejugéeutile.

Parailleurs,lechoixdesstructuresdécisionnellesinternesàlabanquecentralepeutavoirdesrépercussionsimportantessurlagestiondesconflitsetarbitragespotentiels. Si un conseil unique prend les décisions à la fois de politiquemonétaireet destabilité financière, les coûtsdecoordination seront réduits,cequipermettra,enprincipe,desréactionsplusrapidesetl’optimisationdessynergies.Sisesdécisionsdoiventêtrerenduespubliques,ilfaudraexpliquerclairementlanaturedesarbitragesetlesmotivationsdeschoixopérésdansunesituationdonnée.En l’absenced’obligationd’information, laconcentrationdupouvoirdansunestructureuniquepeutnécessiterdeseffortsparticulierspourobtenirdesexplicationssur lesarbitragesetsur lafaçondont ilssontgérés.On peut présumer que l’établissement de processus décisionnels propres àcertainesfonctionsaccroîtralavisibilitédesarbitrages,puisquechaqueentitédécisionnellepourraidentifierrelativementfacilementlesobstaclesquiluisontimposés par l’autre dans l’accomplissement de son objectif. Il est probablequelegrandpublicpourraitainsiconstaterplusfacilementl’existencedechoixdifficiles,surtoutdanslecasoùilyaobligationdel’informerdechaquefluxdedécision.

Ilfaut,biensûr,remédierauxconflitsinfine.Lahautedirectiondelabanquecentrale pourrait s’en charger ou confier cette tâche à un échelon politiqueélevé.Dansuncascommedansl’autre,lesconflitspourraientêtreréglésenprivé,mêmes’ilfaudracontinuerderendrepubliqueslesdécisionsprisesàcet

oudeux foisparmois,sontdestinéesàprendre lesdécisionsdepolitiquemonétaire.Lesréunionsordinaires,quisetiennentrégulièrementdeuxfoisparsemaine,visentàexaminertouteslesautresquestions.Or,lesdécisionsrelativesàlastabilitéfinancièresontpriseslorsdesréunionsordinairesentantquedebesoin.Demême,laBCEfaitladistinctionentresesréunionsdestinéesàfixerlestauxetlesautres

3 Auseindel’Eurosystème,l’étendueetlesmissionsdesurveillancebancairepeuventdifférerd’unebanquecentralenationaleàl’autre..

Endissociantfluxdetravailetprocessusdedécision,pourchaquefonction,onpeutaméliorerlatransparencedelagestiondesconflitsentrepolitiquespubliques,maisaurisquedenuireauxsynergiesetàlarapiditéd’action.



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égard,etprobablementlesexpliquer.Enfaisantintervenirunéchelonpolitiqueélevé,onpeutaméliorer laprocédured’information,etdonc latransparence,car,auniveauoù ilest transmispourêtre traité, leproblèmedoitêtredéfinisuffisammentclairementpourquesonexistencenepuisseplusêtreniée.

En

résu

mé.

..L’analyse présentée dans cette section montre que les grandesquestionsquiseposentlorsquelapolitiquemacroprudentiellerelèveaupremierchefdelabanquecentrale,sontlessuivantes:

Labanquecentraledevraitavoirlepouvoirdedonnerdesorientationsauxinstancesderéglementationetdesupervisionmicroprudentielles.Bienqu’unetelleconfigurationsoitréalisableetpuissecorrespondreàunebonnegouvernancedelapolitiquepublique(àconditiond’êtrelechoixmûrementréfléchietclairementformuléducorpslégislatif),lesobstaclesbureaucratiquespeuventêtreimportants.

Iln’estpaspossibledespécifierexantelafaçondontlesinstrumentsde politiquemacroprudentielle etmonétaire devront éventuellementêtre combinés et équilibrés pour atteindre leurs objectifs respectifs.Néanmoins,lesmécanismesdeprisededécisions(parexemple,unehiérarchisationclairedesobjectifsoudelastructureorganisationnelledesorganesdedécision)devraientpermettred’évaluerexplicitementles effets d’un large éventail de combinaisons différentes. Cela estimportantàlafoispourl’efficacitédelapolitiquepubliqueetpourlaqualitédelagouvernance.Etlacommunicationdetellesévaluationscontribueàlaresponsabilisation.

C’est pour cette raison, et aussi pour une bonne gestion des deuxfonctions,qu’ildevientessentield’instaurerdesprocessusspécifiques(notammentdesorganesdedécision)pourchaque fonction,etnonun processus unitaire. La mise en place de processus spécifiquespermettraitdemettredûmentl’accentsurl’objectifassociéàchaquefonction,etpourraitaussiétablirunebaseplussolidepourlapriseencompteetlacommunicationdesconflitsentrelespolitiques.Enmêmetemps,ilsrisquentdecréeruncloisonnementculturelquiferaitobstacleàl’exploitationdessynergiespotentielles.Lapossibilitéd’exploiterdetellessynergiesestl’unedesprincipalesraisonsdeconfierlesdeuxfonctionsàlabanquecentrale.

Ilestpeuprobablequ’uneseuleapprocheconviennedans tous lescas, étant donné la diversité des compétences et attributions desbanquescentrales,ainsiquel’importancevariablequ’ellesaccordentaux avantages et inconvénients de diversmécanismes de prise dedécision.

4. La banque centrale en tant qu’agence macro et microprudentielle ; une autorité de réglementation distincte chargée de veiller à la sécurité des produits financiers

Au Royaume-Uni, les réformes annoncées créent au sein de la Banqued’Angleterreunnouvelorganededécisiondelapolitiquemacroprudentielleetretransfèrentlasupervisionmicroprudentielleàlabanquecentrale,maissouslaformed’unefilialeopérationnellementindépendante.LeRoyaume-Uniillustre



IV

lemodèleinstitutionnelexaminédanslaprésentesection,quiestdélibérémentgénéraleetnevisepasàfairel’analysedespropositionsbritanniques.

Dans les pays où la banque centrale assure le contrôle microprudentiel, ladécision de lui confier aussi la nouvelle fonctionmacroprudentielle aboutiraà une gestion centralisée de tous les grands arbitrages. La coordination enseraàlafoisplussimpleetpluscompliquée:plussimpleauniveaudesfluxd’informationetdelalogistique;pluscompliquéesentermesdesmécanismesdestinésàmettreaujourlesconflitsémergentsetàobligerlesresponsablesàrendredescomptes.

L’améliorationdel’accèsàl’informationetausavoir-fairepourraitêtrel’undesgrandsavantagesduregroupementauseind’uneentitéuniquedesprincipalesfonctions de politique financière. Il ne fait aucun doute que l’efficacité de lapolitiquemicroprudentielleestrenforcéeparlesinformationsetanalysesrelativesauxinterrelationsentreétablissementsetauxconditionsmacroéconomiquesetfinancières,celledelapolitiquemacroprudentielleparlesinformationssurlespositionsetlesrisquesafférentsàchaqueétablissementetcelledelapolitiquemonétairepartoutessortesd’informationssurlecomportementdynamiquedusystèmefinancier.Enfin,pourprendredesdécisionsjudicieusesensaqualitéde prêteur en dernier ressort, la banque centrale a besoin de recevoir desinformationsdesdeuxbranchesdelapolitiqueprudentielle.

Toutefois, les avantages qui existent en théorie ne se concrétisent pasnécessairement.Lecloisonnementdescompétencesrisquedefragmenterlesinformationset lesanalyses,etplusgénéralement, lecadre intellectuelpeutdifférerd’unefonctionàl’autre,cequipourraitentraverlacommunication.Onpeutatténuercettefragmentationenrassemblant lesfonctionsauseind’unemêmestructure,maisilsubsisteradesrisquesetdesproblèmesdegestion4.Deplus,iln’estpasaisédefranchirleslimitesinstitutionnellesdesdifférentsservices, et peut même s’avérer inapproprié dans certains cas (secretscommerciaux,décisionsnonencoreannoncées,etc.). Ilenvaprobablementde même pour les trois fonctions (microprudentielle, macroprudentielle etmonétaire)considéréesici.Ainsi,l’expériencesemblemontrerquelesanalysteshabituellementchargésdelasupervisionmicroprudentielle(examendesbilansetdes risques institutionnels)sontmoinsà l’aiseavec l’analysesystémique.Lafaibleattentionaccordéeauxfacteursfinanciersàlafoisdanslesmodèlesmacroéconomiques formels et informels illustre également les différencesnotables entre la formation des analystes macroéconomiques et celle desanalystesmacroprudentiels. Pourra-t-on surmonter ces différences, et éviterlecloisonnementenconfianttoutescesfonctionsàunegestionvigoureuse?Cettequestionn’estpastranchéeàcejour,etlesréponsespourraientdépendredel’expérienceetducadreinstitutionnelpropresàchaquepays.

Le regroupement des fonctions pourrait également soulever des questionsdegouvernance complexes, dont quelques-unesont été examinéesdans lasectionprécédente.Quiplusest, l’agrégationdes fonctionsaccroît le risquededispersiondeseffortsdesdirigeantsetd’atteinteàlaréputationpareffetde

4 LePrésidentdelaRéservefédérale,M.Bernanke,arécemmentsoulignél’intérêtdelafonctiondesupervisionexercéeparsoninstitutionpoursesautresactivités,dontlapolitiquemonétaire,lesfonctionsdeprêteurendernierressortetlagestiondescrises(www.federalreserve.gov/BoardDocs/RptCongress/supervision/supervision_report.pdf).

Leregroupementdesfonctionsdepolitiquefinancièreaméliorel’accèsàl’informationetausavoir-faire,mêmesicelanécessiteuncertaineffort...

…etlasituationsecompliqueàmesurequ’augmentelenombredesfonctionsainsiconcentréesauseind’unmêmeorganisme.



78

IVIV

contagion.Danscertainspays,c’estlargementparpeurdenuireàl’efficacitéetàlacrédibilitéduprocessusdepolitiquemonétairequel’onademandéàlabanquecentraledecontinueràseconcentrerrigoureusementsurunobjectifdestabilitédesprix.

Enfin,ilestutiledenoterque,danscertainspays,laconcentrationdeplusieursfonctionsdepolitiquepubliqueloinduprocessuspolitiquepeutêtreincompatibleavec la conception habituelle du rôle légitimateur joué par le système despoids et contrepoids.Cette préoccupation contribue à expliquer l’étendue etla profondeur des obligations d’information et de communication faites auxnouvelles institutions crééesauseinde laBanqued’Angleterre.Ellepermetaussidejustifierlefaitqueleparlementetl’exécutifconserventdeuxfonctionsessentielles,àsavoir,respectivement,lechoixdesinstrumentsmacroprudentielset des pouvoirs attribués à la banque centrale, et l’interprétation détailléedesobjectifsénoncésdansla loi,et,partant, lameilleurefaçondetraiter lesarbitragesquiyfigurent.

En

résu

mé.

..

Pourrésumerlesdifférentesquestionsdécoulantd’unregroupementdestroisprincipalesfonctions–microprudentielle,macroprudentielleetmonétaire–sontconfiéesàuneseuleetmêmeentité:

Les possibilités d’exploiter les synergies résultant de l’accès à desinformationsetàunsavoir-fairepertinents s’accroissent,maisellesrestentdifficilesàdégager.Mêmesichaquefonctionpeutobtenirdesautresdesinformationsimportantes,lescadresanalytiquesdiffèrentd’unefonctionàl’autre,etpeuventdoncserévélerdifficilesàintégrer.

L’élargissement de l’éventail des responsabilités complique laconceptiondesdispositifsdegouvernance.Lesproblèmesposésparlaconcentrationd’importantspouvoirsétatiquesauseind’unorganismeindépendant et le risque de performance négative ou d’atteinteà la réputation par effet de contagion peuvent dissuader certainspays d’adopter un tel dispositif. Dans d’autres pays, au contraire,l’améliorationdesfluxd’information, laconcentrationdusavoir-faire,l’internalisationdesconflitsentrepolitiqueset lavolontéd’éviter lesrivalitésentreorganismespeuventrendrecedispositifattrayant



IVIV

5. Remarques finales

Àl’évidence,enraisondelacriseactuelle,onattenddavantagedesautoritésqu’ellesémettentdesalertesprécoces,etaussiqu’ellesprennentrapidementdesmesurescorrectivespouréviter–oudumoinsréduire–l’impactdesfaiblessesprésentes dans le système financier. Indépendamment des approches, desmoyensoudesstructuresorganisationnellespour lesquels lespaysopterontinfine, il faudra traiteruncertainnombredepointsetdedifficultésavantdepouvoirassurerunesurveillancemacroprudentielleefficace:

● Si c’est une structure inter-organismes qui coordonne la prise dedécisions,unchoixdevraêtreopéréentredesrecommandationsnoncontraignantes et le pouvoir de diriger les actions des organismesmembres.Plus cette structure aura des pouvoirs étendus, plus elledevrarendredescomptes,maisplusl’indépendancedesorganismesmembrespourraenpâtir.

● Lacapacitéd’unetellestructureàdirigerlesactionsdesorganismesmembreschargésdelapolitiquemicroprudentiellepourraitêtremiseenœuvreselondesmodalitésconformesauxprincipesdelabonnegouvernancedelapolitiquepublique.Lacoordinationentrelapolitiquemacroprudentielleetlapolitiquemonétaire,danslesrarescasoùellesrisquent d’être incompatibles, pose, elle, des problèmes bien plusépineux.

● Lacréationd’unorganismemacroprudentielàfinalitéspécifiquepeutfaciliter le recentragesur lesobjectifs systémiques,maiségalementposerdiversproblèmes.Quoiqu’ilensoit,cen’estpasundispositifactuellementprivilégiédanslaplupartdesprojetsderéformequisontactivementdébattus.

● Lorsque la politique macroprudentielle relève en premier lieu dela compétence de la banque centrale, les structures ou procéduresdécisionnellesdevrontcalibrerdemanièrecoordonnéelescadresdelapolitiquemonétaireetdelapolitiquemacroprudentielle.

● Desquestionssimilairesseposentlorsquelabanquecentraleestaussil’instance de réglementation et/ou de supervisionmicroprudentielle.Danscecas, lespossibilitésdesynergiesbénéfiquess’accroissent,mais également lesproblèmesdegestionà surmonter pour obtenirceseffetspositifs.

● Le présent rapport a analysé ces questions, ainsi que d’autres, etdécrit les avantages et inconvénients des différentes configurationsenvisageables. Néanmoins, dans le cadre de cet exercice, aucunerecommandationn’aétéformuléeenfaveurdetelleoutellesolution.De fait, aucune structure institutionnelle unique ne semble optimalepourtoutesleséconomies,enraisondedifférencesdanslesstructuresdesmarchésfinanciers,lessystèmespolitiques,lesgrandsobjectifsetl’historique.C’estunaspectenrapideévolutiondel’élaborationdelapolitiquepublique,etbeaucoupresteàfairedanscedomaine.



IV

81BRI:Gouvernancedebanquecentraleetstabilitéfinancière

A

Annexe : Récentes réformes des structures de gouvernance pour la fonction de stabilité financière1

États-UnisAprèsunelonguepolémique–notammentsurlesdifférentespropositionsdestructureinstitutionnellepourmettreenœuvre lapolitiquedestabilitéfinancière– la loiDodd-Frank(«WallStreetReformandconsumerProtectionAct»aétévotéeparleCongrèsetestentréeenvigueurenjuillet2010.Sesprincipauxobjectifssontaunombredequatre:promouvoir la stabilité financière en améliorant la responsabilité et la transparencedanslesystèmefinancier,mettrefinàlasituationd’établissements«tropgrandspourfairefaillite»,protégerlecontribuableenmettantfinauxopérationsderenflouementetprotégerlesconsommateursdespratiquesabusivesenmatièredeservicesfinanciers.

Lastructureinstitutionnelleadoptéeparlaloiprésenteplusieurscaractéristiques:

● Lemodèle de décentralisation de la réglementation et de la supervision estconservé : différents organismes de réglementation au niveau fédéral sespécialisentsousdifférentesformesinstitutionnellesetsurdifférentsmarchés,quoique l’Office of Thrift Supervision (OTS) ait été aboli et ses attributionstransféréesàd’autresorganismes.Unconseildestabilitéfinancière(FinancialStabilityOversightCouncil–FSOC)aétécréé.Ildétectelesrisquessystémiqueset les lacunesenmatièredesurveillanceet formuledesrecommandationsàl’intention desorganismesde réglementation. Il compte parmi sesmembreslesresponsablesdeshuitprincipauxorganismesfédérauxderéglementation,certainspluspetitsn’étantpasreprésentés.Ilyaaussidenombreuxrégulateursnationauxquiysontreprésentés,maisquin’ontpasledroitdevote.

● LeFSOCaétécrééprincipalementpouradopteruneapprochedecaractèreplussystémiquedeseffetspotentielsdesévénementssurlastabilitéfinancière,notamment en décidant quelles entités seront soumises à des normesréglementairesetprudentiellespluscontraignantesdufaitdeleurimportancesystémique. Il interviendraaussi selon leprincipede l’examenpar lespairs,et fera office d’arbitre en cas de différends entre juridictions et d’agent decoordination des analyses et recommandations au Congrès concernant laprésencedelacunesetfaiblessesdanslecadreréglementaire.

● Àplusieursendroits,laloirésoutlaquestiondesconflitsd’attributionquirésultentdelamultiplicitédesorganismesderéglementationfaisantl’interfaceentredesintervenantsdemarchémultiformes.Danscertainscas,desmécanismesdecoordinationsontdéfinis.Dansd’autres,ilestprévuqu’undeuxièmeorganismedesupervision/réglementationincitel’organismeàagirouinterviennelui-même.

● Certaines décisions qui peuvent comporter un risque important pour lecontribuableetd’autresquipeuventêtrepolitiquementsensiblesnécessitentl’accordduSecrétaireauTrésor.Ellespeuventconcernerl’adoptiondemesuresd’urgenceetladéfinitiond’uncadreréglementaires

● SilaRéservefédéralenedisposequed’unevoixsuruntotaldedixauFSOCetsisonpouvoiraétéquelquepeulimitédansledomainedesprêtsd’urgence,elleanéanmoinsdésormaisunrôleofficielplusenvuedansledomainedela

1 Lesinformationsfigurantdanslaprésenteannexeontétémisesàjourfinavril2011.

Annexe:Récentesréformesdesstructuresdegouvernancepourlafonctiondestabilitéfinancière


A

stabilitéfinancière.Elleestdevenuel’organismederéglementationdesentitésd’importancesystémique(étendantsonrôledesupervisionau-delàdesgrandsholdingsbancaires)ouellepeut fortement influencer la supervisiond’entitésde ce type soumis à la surveillance d’autres instances de réglementation.Reconnaissantl’importancedesesattributionsenmatièredestabilitéfinancière,la loi créeunnouveaupostedeVice-Président chargéde la supervisionauConseil(nomméparlePrésident,lequelauraobtenul’avisetleconsentementduSénat).

● Unnouveaubureaudeprotectiondesconsommateurs(BureauofConsumerProtection)aétéinvestid’attributionsfédérales;ilseraabritéparlaRéservefédérale mais en tant qu’organisme autonome (doté d’un administrateurnomméparlePrésidentetconfirméparleSénat,menantsaproprepolitiquedupersonneletsoumisàaucuneingérenceduConseildanssesactivités).

Les aspects des dispositions prévues par la loi ayant trait aux institutions et à lagouvernancesontdécritsdansledétailci-après,respectivemententempsnormaletensituationdecrise.

En temps normal Cette section porte essentiellement sur les aspects institutionnels de la nouvellestructureréglementaireapplicableenpériodesnormales,etplusparticulièrementsurlesélémentssystémiques,macroprudentiels.Sidenombreusesmodalitésde lapolitiquemacroprudentielle restent à préciser – la loi exhorte les organismes à engager destravauxpréparatoires considérablesdansplusieursdomaines, dont2 la nécessitédecréer243règlesetdemener67études–leprincipalaspectdelasurveillancesystémiquedanslesnouvellesdispositionsestl’identificationdesentitésd’importancesystémiqueet le rehaussementdesnormes réglementairesapplicablesen lamatière.Unnouvelorganedecoordination, leFSOC,està l’origined’ungrandnombrededécisionssurl’identificationdesentitésd’importantesystémiqueetderecommandationsrelativesàladéfinitiondesnormes,ladécisionfinalesurlerehaussementdecesnormesrevenantleplussouventàlaRéservefédérale.

Financial Stability Oversight Council (FSOC)

LeFSOCestconstituédedixmembresquiontledroitdevote:leSecrétaireauTrésor(qui est aussi le président du FSOC) ; le président du Conseil d’administration dusystèmedeRéserve fédérale(leConseil) ; lesresponsablesrespectifsduConsumerFinancialProtectionBureau,de l’OCC(Officeof theComptrollerof theCurrency),delaSEC(SecuritiesandExchangeCommission),delaFDIC(FederalDepositInsuranceCorporation), de la CFTC (Commodity Futures Trading Commission), de la FHFA(FederalHousingFinanceAgency)etdelaNCUA(NationalCreditUnionAdministration);un membre indépendant ayant des compétences en matière d’assurance nommépar lePrésidentetconfirmépar leSénat–etcinqmembresquin’ontpas ledroitdevote – les responsables respectifs des deux bureaux nouvellement créés, l’Office ofFinancialResearchetleFederalInsuranceOffice,ainsiqu’unresponsablenationaldelaréglementationetdelasupervisiondessecteursdel’assurance,delabanqueetdesvaleursmobilières.

2 DavisPolketWardellLLP(2010),«Summaryof theDodd-FrankWallStreetReformandConsumerProtectionAct,EnactedintoLawonJuly21,2010»,21juillet.



A

LeFSOCestchargédedécider(àconditiond’avoirobtenul’approbationd’aumoinslesdeuxtiersdesesmembres,dontcelleduSecrétaireauTrésor)quelsétablissementsfinanciersnonbancairessontd’importancesystémiqueetserontdèslorssoumisàlasupervisionrapprochéeduConseil,surunebaseconsolidée.IlapourautresattributionsdeconseillerlesorganismesmembresetleCongrès,desurveillerlesmarchés,dedétecterles risques systémiques et les lacunes enmatière de supervision, de recommanderlesprioritésducontrôlebancaireetdesaméliorationsdelaréglementation,defaciliterlacollecteet lepartagedesdonnéesauxfinsdepréserver lastabilitéfinancière,deservirdeforumàladiscussionentreorganismesetderendrecompteannuellementauCongrès.

Lesdécisionssontprisesparunvote,danscertainscasàlamajoritéqualifiéeetdansd’autres,leSecrétaireauTrésoraundroitdeveto.

LeFSOClui-mêmen’apasdepouvoird’élaborationdesrèglesoudepouvoirdecoercition(aveccertainesexceptionslimitéespourlesactivitésdepaiement,decompensationetderèglement).Ilpeuttoutefoisrecommander:

● queleConseilétablisseouaffinelesnormesapplicablesauxétablissementsnonbancairesd’importancesystémiquesoumisàsasupervisionprudentielleetauxgrandsholdingsbancairesinterdépendantsafindepréveniroud’atténuerlesrisquespourlastabilitéfinancièredupays.

● qu’un des principaux organismes de réglementation fédéral applique desnormesnouvellesourenforcéesàdesactivitésoupratiquesfinancièresjugéesd’importance systémique par le FSOCafin de gérer les risquesmajeurs deliquiditéetdecréditouautresrisquesdemarché.L’organismedoitadoptercesnormesouexpliquerparécritpourquoi iln’apassuivi larecommandationduFSOC.

Si le FSOC peut recommander au Conseil de rehausser les normes prudentiellesapplicablesauxétablissementsnonbancairesdésignésparluiauxfinsdecontrôleetauxholdingsbancairesdétenantdesactifsd’unmontantégalàsupérieurà$50milliards,leConseilestaussitenud’établirdesnormesplusstrictes.LeFSOCfaitainsicontrepoidsaux activités du Conseil de la Réserve fédérale enmatière de définition des règlesapplicables aux entités d’importance systémique, notamment en recommandant desnormessuffisammentrigoureusespourréduirelesmenacesquipèsentsurlastabilitédusystèmefinancier.

LeFSOCaaussilepouvoirdeformulerdesrecommandationsnoncontraignantesvisantà régler les différends entre organismes concernant leur compétence juridictionnellesurcertainesentreprisesouactivitésfinancières.Ilestfinancéparl’OfficeofFinancialResearch (OFR), lui-même financé pour les deux premières années par la Réservefédérale, et par la suite en fonction d’une évaluation des grands holdings bancairesdétenantdesactifségauxousupérieursà$50milliardsetd’établissementsfinanciersnonbancaires soumisà la supervisionprudentielle duConseil. L’OFRest unnouvelorganismeabritéparleTrésor,chargédecollecter,normaliseretanalyserdesdonnéessur les fonctions revenant au FSOC pour le FSOC lui-même et les organismesmembres. Ilaura lepouvoirdecollecterdes informationsauprèsden’importequelleentreprisefinancièreaméricainemaisseratenudeseservirdanstoutelamesuredupossibledesrapportsetinformationsdesorganismesmembres.L’OFRseradirigéparunadministrateurnomméparlePrésident,lequelauraobtenul’avisetleconsentementduSénat.



A

Obtenir et échanger des informations à des fins de politique systémique

Àmaintsendroits,laloiindiquequ’ilconvientdes’assurerquelescontrôlessurplaceetsurpiècessontsuffisantspourpermettre lacirculationd’informationspouvantêtreutilisées par des instances autres que l’organisme de réglementation compétent aupremierchef,àdesfinspluslargesquecellesviséesparlemandatdecedernier.Onpeutciterquelquesexemplesimportants:

● LeFSOClui-mêmeconstitueunforumpourl’échangededonnéesàdesfinsdestabilitéfinancière.

● Commedéjà indiqué, l’OFRa été créé pour fournir les informations dont leFSOCabesoinpours’acquitterdesamission.Sil’OFRdoitutiliserdesrapportsexistants,ilpeut.sinécessaire,lesexigerdirectementauprèsden’importequelétablissementfinancieraméricain.

● LaFDIC–quidevient l’organismederésolutiondesdéfaillancesdesentitésd’importancesystémiquesoumisesàlasupervisionprudentielleduConseil–adésormaislepouvoird’examinerdetellesentitésàdesfinsderésolution,maisseulementàconditionquel’entiténesoitpas«enbonétatgénéral».

● LeConseila,poursapart,lepouvoird’examineretdeseprocurerlesrapportsdesfilialesdeholdingsbancairessoumisesàsoncontrôled’unautreorganismede réglementation (spécialiste en valeurs du Trésor, filiales de sociétésd’assurance).Lesexamensducontrôleurbancaireoudurégulateursectorieldoivent être utilisés dans toute la mesure du possible. Mais si de l’avis duConseil,detelsexamensneluipermettentpasdes’acquitterdesonmandat,ilpeutlui-mêmeprocéderàl’examend‘unefiliale(aprèsenavoirnotifiél’instancecompétenteaupremierchef).

Combler les lacunes réglementaires

Pourseprémunircontrelerisquedeformationdelacunesdanslastructureréglementairedûàunappareilréglementairedécentraliséalliéàl’innovationfinancière,laloiprévoituncertainnombredemesuresquiconsistent,d’unepart,àmobiliserl’attentionsurceproblèmeet,d’autrepart,àmettreenplacedesmécanismesincitantd’autresorganismesàintervenirauseindeleurjuridiction.

● UnedesprincipalesattributionsduFSOCestdedétecterleslacunesenmatièrede supervision et de recommander des objectifs prioritaires en matière decontrôlebancaireetdesaméliorationsdelaréglementation.Defait,touteslesfoisqu’unrapportannuelduFSOCestprésentéauCongrès,chaquemembreayantdroitdevotedoitsoumettresoiti)unedéclarationsignéeindiquantqu’ilestimequeleFSOC,legouvernementetlesecteurprivéfonttoutleurpossiblepourpréserverlastabilitéfinancièreetprévenirlerisquesystémiquequinuiraità l’économie;soit ii)unedéclaration indiquant lesmesuressupplémentairesquidevraientêtreprisesparleFSOC,legouvernementetlesecteurprivé.

● Une autre attribution essentielle du FSOC est de permettre l’examen parles pairs des activités réglementaires des organismesmembres, en cas deprésencederisquessystémiques.LeFSOCpeutrecommanderauxorganismesmembresd’adoptercertainesmesuressachantqu’ilsseraienttenusdesuivrela recommandation ou, s’ils choisissent de ne pas s’y tenir, demotiver leurdécision.



A

● S’agissantdesorganismesdecompensationenregistrésauprèsdelaCFTCoudelaSEC,leFSOCpeut,avecunemajoritédesdeuxtiers,demanderàl’uneoul’autre,suivantlecas,deprescriredenouvellesnormes.

● Le Conseil a un pouvoir complémentaire d’examen et de coercition surles établissements financiers soumis à la supervision prudentielle d’autresorganismesdanslescasoùcesétablissementsselivrentàdesactivitésliéesàlaprestationdefinancialmarketutilities(FMU)oud’activitésdepaiement,decompensationouderèglementd’importancesystémique.C’estleConseilquidécidesi tellesactivitésdoiventêtreconsidéréescommeétantd’importancesystémique,unemajoritédesdeuxtiersétantrequise.Cepouvoird’examenetdecoercitionpeutservird’incitationàl‘organismederéglementationcompétentaupremierchef.

● LespouvoirssusmentionnésdelaFDICconsistantàexaminerlesgrandsholdingsbancairesetautresentitésd’importancesystémiqueàdesfinsderésolutionetceuxduConseilconsistantàexaminerlesfilialesdesgrandsholdingsbancairesréglementéspard’autresorganismes–dansdesconditionsprescrites,danslesdeuxcas–sontd’autresexemplesdespouvoirscomplémentairessusceptiblesdelimiterlepluspossibleleslacunesréglementaires.

● Autreexempledepouvoirscomplémentaires :danscertainescirconstances,l’OCCou laFDICpeut recommander auConseil de laRéserve fédérale deprocéderàl’examendecertainesfilialesnonbancairesdesholdingsbancairessoumisàsoncontrôleprudentiel.Ilspeuventaussiprendrecertainesmesurescoercitives,sachantqu’ilssontenmesuredeprocédereux-mêmesàl’examen,ou prendre directement la mesure coercitive recommandée, si le Conseiln’assurepaslesuivi.

En situation de criseLaloiDodd-Frankapporteenoutredeschangementsimportantsdansledomainedesmesures d’urgence, et surtout pour ce qui concerne les aspects de gouvernance etinstitutionnels.Ils’agitprincipalementd’unnouveaurégimederésolutiondesdéfaillancesbancaires(OrderlyLiquidationAuthority),dupouvoirdévoluàlaFDICd’offrirdesgarantiesdanscertainesconditionsoùlaliquiditédusystèmefinancierestgravementmenacée,etdutransfertauTrésordupouvoirdedécisionfinalelorsqu’unepartsubstantielledesressourcesducontribuableestenjeu.Ilconvientdenoterégalementlamiseenplacedeprocéduresd’auditdelaRéservefédérale,portantessentiellement(maispastotalement)surlesprêtsd’urgence.

Orderly Liquidation Authority

Laloiétablitunnouveaucadrefacultatifderésolutiondeladéfaillancedes«sociétésfinancières»nonbancairesquis’appliquedésormaisauxholdingsbancaires,courtiers-négociantsde titresou touteautre sociétéaméricainedont les recettesannuelles (ycomprislesrecettesdeséventuellesfilialesd’unétablissementdépositaire)proviennentpour au moins 85 % d’activités financières. Les établissements assurés de dépôt,les sociétés d’assurance et les entités parrainées par le gouvernement (governmentsponsoredentities–GSE)nesontpasconcernés.

Lenouveaurégimes’appliqueraitdansdessituationsoù,del’avisdesdeuxtiersdesmembresdesconseilsd’administrationrespectifsdelaRéservefédéraleetdelaFDIC(oulaSECdanslescasoùcelaseraitapproprié)confortéparl’assentimentduSecrétaireduTrésor(enaccordaveclePrésident):



A

● lasociétéestendéfautouprésenteunrisquededéfaut;

● ladéfaillancedelasociétéetsarésolutionenvertudelaloiaméricainesurlesfaillitesauraientdeseffetsnéfastesgravessurlastabilitéfinancière;et

● laprocédurederésolutionprévueparlenouveaurégimeéviteraitouatténueraitceseffets.

LaFDICjoueunrôlecentraldanslenouveaurégime.Laprocéduredeprisededécisionvisantàdéclencher lenouveaumécanismede résolutionestsimilaireàcelleutiliséepour les dispositions en matière d’exception en cas de risque systémique du FDICImprovementAct.S’agissantd’autressimilitudes,ilconvientdenoterquelaFDICjouelerôled’administrateurjudiciaire3.LaFDICestainsitenued’assurerquei)lescréancierset les actionnaires supportent les pertes et que ii) les administrateurs et la directionresponsablesde ladéfaillancede labanquesontrévoqués.Lesprioritésde l’OrderlyLiquidationAuthoritysontsemblablesàcellesquirelèventdelaprocédurederésolutionbancaire existante, sauf que toutes les créances des États-Unis passent après lesdépensesadministrativesde laFDICetavant tous lespassifs composantdes fondspropresréglementaires.

Unfinancement temporairede tousprêtsaccordéspar laFDICseraitobtenuauprèsduTrésorplutôtqu’enmobilisantunfondsderésolutionexante.L’empruntdelaFDICauTrésorest limitépar la loietdépendde l’approbationparcedernierd’unplandeliquidationordonnépourlasociétéayantfaitdéfaut.

Section 13(3) du Federal Reserve Act

LeFederalReserveActretireà laRéservefédérale lepouvoird’accorderdescréditsàunparticulier,unpartenariatouunesociétédansdes«circonstances inhabituellesouimpérieuses»auxtermesdelasection13(3).LeConseildelaRéservefédéralenepeutdésormaisaccorderdescréditsenvertudelasection13(3)quedanslecadred’unprogrammeoud’unefacilitéetavecl’accordduSecrétaireauTrésor.

LaloistipuleenoutrequeleConseildoitpromulguer,enaccordavecleSecrétaireauTrésor,desrèglesvisantàétablirdespolitiquesetprocéduresd’octroidesprêtsautitredelasection13(3),dèsquepossibleaprèsl’adoptiondelaloi.Cespolitiquesetprocéduresdoiventassurerquelasûretéestd’unequalitésuffisantepourprotégerlecontribuabledespertes; lescréditssontaccordéspourfournirdelaliquiditéausystèmefinancieretnonpaspouraiderunesociétéfinancièreensérieusedifficulté;et,conformémentà des pratiques saines de gestion des risques, la Banque deRéserve détermine lavaleurprêtabledetoutes lessûretésreçuesdans lecadred’unprogrammeoud’unefacilitérelevantdelasection13(3),auxfinsd’établirqu’elleauneprotectionfinancièresuffisante.LeConseildoitenoutreétablirdesprocéduresvisantàassurerquelesprêtsrelevantde lasection13(3)nesontpasaccordésàunemprunteuren faillite, faisantl’objetd’uneprocédurederésolutionoudetouteautreprocédured’insolvabilité.

3 LaFDICpeutaccorderdesprêtsoudesgarantiespouraideràstabiliserlasociété,bienquel’apportdefondspropressoitinterdit;vendrelesactifsousegment(oucomposantes)delasociété;transférerlesactifs,passifsetsegmentsdelasociété,ycomprislesqualified financial contractsautitredesquelslasociétéestpartieàunesociétéfinancièrerelaiscrééeparlaFDICpourassurerlacontinuitéd’exploitation;éliminer les actionnaires et soumettre les créanciers chirographaires à des pertes financières de lasociétéconformémentauxprioritésétabliesparlaloi.



A

Fourniture de liquidités d’urgence par la FDIC

LaloiautoriselaFDIC,sousréservedecertainesconditions,àétablirunprogrammede garantie de la dette comme le Temporary Liquidity Guarantee Program (TLGP)durantlespériodesdetensionsfinancières.Pourmettreuntelprogrammeenplace,leSecrétaireauTrésordoitenfairelademande,etleConseild’administrationdusystèmede Réserve fédérale et le Conseil d’administration de la FDIC doivent (après avoirobtenu l’approbationde lamajoritédesdeuxtiersde leursmembres)établirparécritl’existenced’uneperturbationdelaliquidité/d’unetensiondeliquiditéjustifiantlamiseenœuvred’unprogrammedetypeTLGP.Ilconvientdedéterminerqu’uneperturbationexiste,quel’inertienuiraitgravementàl’économieoulastabilitéfinancièredesÉtats-Unisetquelamiseenœuvred’unprogrammedegarantieestnécessairepouratténuerouéviterpareillesconséquences.UntelprogrammedoitêtrefacilementaccessibleetnepeutentrerenactionquesileCongrèsadopte,selonuneprocédureaccélérée,unerésolutionconjointe,autorisantlaFDICàémettredesgarantiessurinstrumentsdedette.

LeSecrétaireauTrésor fixerait lemontantmaximalduprogramme, sous réservedel’approbationduCongrès.Lecoûtenseraitassuméentotalitéparlesparticipants.LaloiinterditenoutreàlaFDICd’utiliserl’exceptionencasderisquesystémiqueprévuedansleFDICimprovementActpourétablirunprogrammedetypeTLGP.

Audits par le Government Accountability Office des facilités de crédit de la Réserve fédérale

La loi prévoit que leGovernementAccountabilityOffice (GAO)peut réaliserunauditdesfacilitésdelaRéservefédéralemisesenplacedurantlacrisefinancière,axésurl’intégrité opérationnelle, la comptabilité, la communication financière, les contrôlesinternes,laneutralitéenmatièredesélectionettraitementdescontrepartiesetd’efficacitédesmesures d’atténuation des risques. Elle autorise en outre leGAOà réaliser, enprivilégiant lesmêmesaspects,unauditopérationneldesnouvellesfacilitésdecréditmisesenplaceautitredelasection13(3)etdel’ensembledestransactionsauguichetd’escompteetdesopérationsd’open market4.

FranceEnjanvier2010,legouvernementfrançaisafinaliséuneordonnanceréformantcertainsaspectsdusystèmedesurveillancedusecteurfinancier.Laréforme,quis’appuiesurun Livre blanc soumis en janvier 20095, consiste, d’une part, à fusionner plusieursorganismesderéglementationenuneseuleinstanceadosséeàlaBanquedeFrance,l’Autoritédecontrôleprudentiel(ACP)avecpourmandatlapréservationdelastabilitédusystèmefinancieret,d’autrepart,lerenforcementdelaprotectiondesconsommateurssous l’égide de l’Autorité des marchés financiers, laquelle demeurera indépendante(maistravailleraenétroitecoopérationavecl’ACP,voirci-après).

4 La redditiondecomptesconcernant lesaspectsviséspar lesauditsduGAOsera renforcéepardenouvelles obligations de déclaration, aux termes desquelles la Réserve fédérale sera tenue decommuniquerdesinformationssurlesparticipantsàtouteslesfacilitésdecréditquiserontcrééesenvertudelasection13(3)(ycomprislesmontants),etsurlesemprunteursetcontrepartiesdestransactionsauguichetd’escompteetdesopérationsd’open market.Lacommunicationestreportéed’unanàcompterdudénouementdelafacilitérelevantdelaSection13(3)etdehuittrimestrescalendairespourcequiestdestransactionsauguichetd’escompteetdesopérationsd’open market.

5 Rapport de la mission de réflexion et de propositions sur l’organisation et le fonctionnement de lasupervisiondesactivitésfinancièresenFrance(«rapportDeletré»).



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Enoutre,enoctobre2010,laloiderégulationbancaireetfinancièreacrééunconseilderégulationfinancièreetdurisquesystémique6,chargédetâchesvisantàrenforcerlacoopérationdansledomainedelastabilitéfinancière.

En temps normalAvantlaréforme,lesecteurfrançaisdesservicesfinanciersétaitsoumisàlasurveillancedecinqorganismesautonomesousemi-autonomes:leComitédesétablissementsdecrédit et des entreprises d’investissement (CECEI), laCommission bancaire (CB), leComité des entreprises d’assurance (CEA), l’Autorité de contrôle des assurances etdesmutuelles(ACAM)etl’Autoritédesmarchésfinanciers(AMF).Lesquatrepremièresont été fusionnées pour former l’Autorité de contrôle prudentiel (ACP), devenueopérationnelle enmars 2010.Par cette fusion, la supervision prudentielle a délaisséson cadre réglementaire sectoriel/institutionnel en faveur de la poursuite d’objectifsréglementaires.

L’ACP a pour mission de préserver la stabilité financière, notamment en veillant àlasoliditéet lasolvabilitédesétablissementsdans tous lessecteurs,etàassurer laprotectiondesconsommateurs.

L’ACPn’apaslapersonnalitémoralemaiselledisposederessourcespropres,constituéesessentiellement par le produit d’une taxe perçue sur les organismes assujettis. SonpersonnelconstitueunétablissementdistinctauseindelaBanquedeFrance(autonomeentermesdequestionsd’administrationetdepersonnel).PrésidéeparleGouverneurdelaBanquedeFrance,ellecomprend16membres,dontlevice-présidentquireprésentelesecteurdel’assuranceauseindel’institution.

Des ressources bien plus importantes sont désormais consacrées à la protectiondes consommateurs, à la surveillance des relations avec la clientèle et au suivi desintermédiaires.L’ACPconservesonindépendanceetsonmandatmaissesattributionssont élargies pour assurer la protection des consommateurs de tous les types deservicesfinanciers.Unpôlecommun,instituéentrel’ACPetl’AMF,viseàélaborerdespolitiquescohérentesenmatièred’inspectionsetàsurveillerl’élaborationdesproduits.Unguichetcommunderéceptiondesdemandesdelaclientèleseramisenplace(toutenpréservantlarépartitiondesresponsabilitésentrelesdeuxautorités).

En situation de criseSi le nouveaucadrene visepasexpressément les situationsde crise, la fusiondesorganismesderéglementationdevraitenaméliorerlagestion.

MexiqueLe 27 juillet 2010, le Mexique a créé un conseil de stabilité du système financier,constituédelaBanqueduMexique,duministèredesFinancesetdesautresprincipauxorganismes de réglementation du pays. La nouvelle instance a pour attributions dedétecterlesrisquespotentielspourlastabilitéfinancièredupays,derecommanderdespolitiquesetmesuresadaptéesetdecoordonnerleurmiseenœuvreparlesorganismesmembres.Elleaaussiun rôle consultatif auprèsduPrésidentpour lesquestionsde

6 Présidépar leministredesFinancesetcomposédugouverneurde laBanquedeFrance(présidentdel’ACP),duprésidentdel’Autoritédesmarchésfinanciersetduprésidentdel’Autoritédesnormescomptables(ouleursadjointsrespectifs).



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stabilitéfinancière.Elleesttenuedepublierunrapportannuelsurlastabilitédusystèmefinancierdupaysetsurlesactivitésengagéesdanscedomaine.

Philippines

En temps normalUneinitiativeconsistantàmodifierlesdispositionsdelaloisurlabanquecentraleestencours.Elleviseà formaliseretétendre les fonctionsdont laBanquecentraledesPhilippines s’est acquittée dans le domaine de la stabilité financière ces dernièresannées.Danslacharteactuelle, labanquecentralecomptela«stabilitémonétaire»parmisesprincipauxobjectifs(aveclastabilitédesprix);lapropositiond’amendementconsisteàclarifierlaprioritéetlesensdesonmandatenpréférantletermede«stabilitéfinancière».

L’amendement proposé n’est pas simplement un signe des temps qui courent. Ilformalise la panoplie demesures déjà prises par la banque centrale enmatière depolitiquemonétaire,decontrôlebancaire,desurveillancedusystèmedepaiementetderèglementenraisondeleurrapportaveclamaîtrisedel’inflationetlesalutpublic.Au-delàde l’aspect formel, cependant, quandcetamendementestmis sur lemêmeplanqued’autresdispositionsproposées,ilressortquelabanquecentraledisposedepossibilitésélargiesetdedavantaged’outilspourréaliserl’objectifdestabilitéfinancière.Ainsi,lagestiondelaliquiditéestplusefficacesilafonctiondeprêteurendernierressortpeut être étendue aux établissements non bancaires d’importance systémique, sousréservedesmodalitésetconditionspouvantêtreprescritesparleconseilmonétairepourminimiser lespertespotentiellespour labanquecentrale.Undispositifde«banquesrelais»prévuégalementdanslesamendementsviseàoffriruncadrederésolutiondesdéfaillancesbancairesplusproactif. Il faitpartie intégrantedesmesuresd’atténuationdel’instabilitéfinancière,labanquerelaisprotégeantlavaleuréconomiquequiauraitétélaisséeaugrédesprocéduresdeliquidation.

Pourl’essentiel,selonderécentsexamensdesdispositifs,lesresponsabilitésexistantessontappropriéeset lesmécanismesdecoordinationentreorganismessontefficaces(mêmesicertainsajustementsrécentsontétéapportéspouraméliorerlacoordinationinterneentrelesunitésdelabanquecentrale).LaBanquecentraledesPhilippines,quiestaussil’autoritédesupervisionmicroprudentielledesbanques,assurelacoordinationavec lesorganismesderéglementationdesmarchésfinanciersetde l’assuranceparle biais d’un forum du secteur financier créé en 2004. Ces deux dernières années,diversesmesuresontétéprisespourinciterlabanquecentraleàadopteruneapprochesystémique, conformeà son interprétationdumandat de stabilité financière (stabilitémonétaire)quiluiincombe.

Dans la perspective du travail de coordination et d’élaboration de la politique qu’ilconviendrad’engager,laBanquecentraledesPhilippinesacréé,enseptembre2010,unComitédelastabilitéfinancièredehautniveau(FSComm).Présidéparlegouverneurdelabanquecentrale,leFSCommestcomposédestroissous-gouverneursainsiquede troisautreshauts responsablesde labanquecentrale.Sacomposition illustreunsoucidecollaborationenmatièredestabilitédesprix,decontrôleefficacedesbanquesetdesystèmesdepaiementefficients.Lecomitéestofficiellementchargédedéfinir«lavisiondemarchéetlepland’activitérequispourdûmentatténuerl’accumulationderisquessystémiquesconformémentàunobjectifdestabilitéfinancière».

Plusrécemment,ilaétéproposédecréerunorganismeofficielquiexamineraitlesrisquessystémiquesetlesquestionsdestabilitéfinancière.Présumantqu’ungrandnombredes



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aspectsduprogrammedestabilitéfinancièreexigeraituneétroitecollaborationentrelesorganismesderéglementationdusecteurfinancieretlesautoritésbudgétaires,cetorganismeseraitcomposéduministèredesFinances,de l’autoritédesupervisiondel’assurance,dusystèmedegarantiedesdépôts,de l’autoritédesmarchésfinanciersetdelabanquecentrale.Iln’élargiraitpaslaportéenilemandatduforumdusecteurfinancier(FSF)existant,maisseraitunorganismetotalementnouveauquiauraitpourmandatdepréserverlastabilitéfinancière.Cetteinitiativesouligneleliencritiqueentrelapolitiquefinancière,lapolitiquebudgétaireetlesmoyensdedétecter,d’atténueretdegérerlesrisquessystémiques.

Onconstateral’existencepossiblededeuxobstaclesmineursàl’efficacitéréglementairede la banque centrale : le droit d’accéder aux informations concernant les comptesdedépôtsdesbanquesàdesfinsdestabilitéprudentielleetfinancière,unproblèmequidevraitêtrerésoludanslesprochainsamendementsà la loi,et l’expositionàtitrepersonneldesresponsablesdelabanquecentraleàuneactionenjustice.

En situation de crise En1998,lesPhilippinesontmisenplaceundispositifd’interventionencasd’urgence,modifiéen2006pourrendrelesconditionsdedéclenchementplusexplicites.Unedespropositionsd’amendementdelaloisurlabanquecentraleactuellementàl’étudeestlapossibilitédepermettreàlaBanquecentraledesPhilippinesd’étendresafonctiondeprêteurendernierressortauxétablissementsnonbancairesd’importancesystémique–quiseraientaussisoumisàsasupervisionprudentielle.Undispositifde«banquesrelais»estégalementencoursdemiseaupoint.

Royaume-UniLeRoyaume-Uniarécemmentengagéunevasteréformedesesdispositifsdemaintiendelastabilitéfinancière,àcommencerpar l’instaurationdansla loibancairede2009d’unnouveaurégimespécialderésolutiondecrise(specialresolutionregime,SRR)etd’unnouvelobjectifdestabilitéfinancièreassignéà laBanqued’Angleterre (ci-aprèslaBanque).Enjuillet2010etfévrier2011,desdocumentsconsultatifscomportantdespropositionsdétailléesde réformede la réglementationontétépubliéspar leTrésor.Les dispositifs proposés devraient être instaurés après l’achèvement des processusconsultatifetlégislatif,soitenprincipeverslafin2012.

L’actuel cadre institutionnel tripartite (FSA, Trésor, Banque) sera remplacé par unenouvelle structure qui placera laBanque au centre de la supervision prudentielle dusecteurfinancier.LasupervisionmacroetmicroprudentielleseraintégréeauseindelaBanque,danslebutdemettreàprofitl’expertisefinancièredel’institutionetd’assurerunemeilleure coordination entre la réglementation au niveau du système tout entier(macroprudentielle)etdesétablissements(microprudentielle).Outrecettemodificationstructurelle,legouvernementenvisaged’encouragerunchangementd’approchedelasupervisionmicroprudentielledefaçonàprivilégierlesapprochesprospectivesreposantsurlediscernementaudétrimentdesapprochesjuridiquesetréglementaires.Ilprévoitaussiderenforcerlesdispositifsderesponsabilitéetdetransparencepourl’ensembledesfonctions.

En temps normalLesréformesdugouvernementsontaxéesautourdetroisnouvellesinstitutions:

● Premièrement,unComitédepolitiquefinancière(FPC),sous-comitéduConseilde surveillance (Court ofDirectors), sera chargé demaintenir la stabilité du



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systèmefinancierparlamiseenplaced’uneréglementationmacroprudentielle.D’autresunitésdelaBanqueserontresponsablesdelagestiondecrise,dontletraitementdesbanquesdéfaillantesouendifficultédanslecadredurégimederésolutionspécialeetdelaréglementationdel’infrastructurefinancière.

● Deuxièmement, la réglementation microprudentielle incombera à une filialeopérationnellementindépendantedelaBanqued’Angleterre,laPRA,quiserachargéedesurveillerlasécuritéetlasoliditédesbanques,assureursetautresétablissementsd’importanceprudentielle.

● Troisièmement, la responsabilité des règlesde conduite seraassignéeàunnouvelorganismederéglementation,laFCA,quiserachargédes’assurerquel’ensembledesservicesfinancierssontconformesàlaréglementation.

L’objectifdestabilitéfinancièredelaBanqueseramodifiécommesuit:

«1LaBanqueaurapourobjectifdeprotégeretrenforcerlastabilitédusystèmefinancierduRoyaume-Uni(«objectifdestabilitéfinancière»).»

«2Dans lecadredesamissiondepréservationde lastabilitéfinancière, laBanques’efforceradecollaboreravecd’autresorganismescompétents(dontleTrésor,laPRAetlaFCA).»

LeFPCetlaPRAseverrontl’unetl’autreassignerdesobjectifsstratégiques,eux-mêmesassortisd’objectifsopérationnelsvisantàbienétablirlafaçondontchaqueinstancedoitcomprendresamissionstratégiqueets’enacquitter.L’objectifstratégiqueduFPCseraalignéétroitementsurceluidelaBanque,etsesattributionsspécifiquesenlamatièreaurontessentiellementtraitàladéfinition,ausuivietàl’adoptiondemesuresvisantàéliminerouréduirelesrisquessystémiquesafindeprotégeretrenforcerlarésiliencedusystèmefinancierbritannique.

Danslecadredesamission,leFPCdevratenircomptedesobjectifsdelaPRAetdelaFCA.Vuladifficultéàdéfinirprécisémentleconceptdestabilitéfinancièreetleséventuelscompromisentrelapréservationdelastabilitéfinancièreetlesautresobjectifs,leTrésorexpliciteral’approchegénéralequiseraadoptéeparleFPCensoumettantauParlementunemissiond’intérêtpublicàlaquellelecomitéseratenuderépondrepubliquement.

Après avoir détecté et évalué un risque systémique, le FPCdécidera de la façon laplus adéquate et efficace de le gérer en actionnant une série de leviers appropriésqui seront définis dans une législation secondaire. Ces leviers prendront la formede recommandations et d’alertes et la participation à l’élaboration de la politiquemacroprudentielle à l’échelon européen et international. Toutefois, les instrumentsprimairesopèrerontpar l’intermédiairedes leviers réglementairesde laPRAetde laFCAouenparallèle.LeFPCauradeuxprincipalesattributionsdeplusquelaPRAetlaFCA,àsavoir:

● unpouvoirderecommandation,quiseraassortid’uneexigencefaiteàlaPRAetlaFCAdeseconformerdanslesplusbrefsdélaisàlarecommandation.Sil’uneou l’autre choisit denepas respecter une recommandation, elle devramotiversadécisionparécritauprèsduFPC;et

● unpouvoirdirectif,quipermettraauFPCd’exigerdelaPRAetdelaFCAdemettreenœuvrecertainsoutilsmacroprudentiels.Ellesn’aurontd’autrechoixquedes’exécuter.

Le FPC aura la latitude de formuler des recommandations dans tout domaine qu’ilestimereleverdelastabilitéfinancière,alorsquelaportéedesonpouvoirdirectifseradéfinieétroitementautourdecertainsoutils.Toutefois,ensaqualitédecomitéplutôt



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qued’organismederéglementation,ilnesurveillerapasdirectementlesétablissementsoumarchésfinanciers.Leséventuellesinterventionsréglementairesdestinéesàgérerle risque systémique devront incomber à d’autres instances : à commencer par lesdeuxorganismesderéglementationfinancière–laPRAetlaFCA–maisaussid’autresélémentsdelaBanqueetduTrésor.

LeFPCcompterauntotaldedouzemembres,dontsixdirigeantsdelaBanque,cinqmembresextérieursàlaBanqueetunmembreduTrésorsansdroitdevote.PrésidéparlegouverneurdelaBanque,ilseraconstituédessous-gouverneursexistantschargésrespectivementdelapolitiquemonétaireetdelastabilitéfinancière,dusous-gouverneur(postenouvellementcréé) responsablede la réglementationprudentielleetdesdeuxdirigeantsdelaBanquechargésl’undelastabilitéfinancièreetl’autredel’analysedesmarchés.LeDirecteurgénéraldelaFCAsiègeraauFPC,demêmequequatremembresexternesindépendants,nommésetrecrutésdemanièresimilaireauxmembresexternesactuelsduComitédepolitiquemonétaire(MonetaryPolicyCommittee,MPC).LeFPCsera tenudese réuniraumoinsquatre foisparan.Compte tenude lanaturemoinsclairementdéfiniedesdécisionsayanttraitàlastabilitéfinancière,ilsepeutqu’ilprennesesdécisionsparconsensusdanslamesuredupossible;sinon,ilseraprocédéàunvote,lePrésidentayantunesecondevoixdécisive.

L’objectif stratégique de la PRA sera similaire à celui de la Banque et du FPC. Ilreconnaîtral’importanceprimordialedelastabilitéfinancièrecommeobjectifdudispositifréglementaire.L’objectifopérationnelexpliqueracommentlaPRAcontribueraàmaintenirla stabilitéen favorisant la sécuritéet la soliditédesétablissements (essentiellementtouslesétablissementsquiacceptentlesdépôtsouoffrentdesproduitsd’assurance),ycomprisd’unefaçonquin’exclutpasuneéventuellefaillitedesétablissementsmaisfaisantensortequelesconséquencessystémiquessoientminimales.

La PRA appliquera une approche prospective reposant sur le discernement auxétablissements qu’elle réglemente. Cette approche consistera à évaluer la façondontunétablissementseraittraités’ilfaisaitfailliteetl’impactpotentielsurlesystèmefinanciertoutentieretl’éventuelemploidesdenierspublics.LaPRAs’appuierasurcetteévaluationdanslecadredesonapprocheproactivedel’identificationdesfaiblessesauseindesétablissements,etinterviendrapourexigerqu’ilysoitremédié,danslescasoùcelaseraapproprié.

Le fait que la PRA soit intégrée à la Banque permettra de placer la réglementationmacroetmicroprudentiellesouslesauspicesd’uneinstitutionuniqueetrétabliralelienentrelesfonctionsdestabilitéfinancièredelaBanque,d’unepart,etlaréglementationprudentielledesservicesfinanciers,del’autre.Celaétant,laPRAseraopérationnellementindépendantedansl’exécutiondesesattributionsprévuesparlaloi.Cetteindépendanceseraconfortéeparlaséparationjuridiquedel’AutoritéentantquefilialedelaBanqueetparl’établissementd’unorganedegouvernanceindépendantcomposéd’unemajoritédemembresnefaisantpaspartiedeladirection.

IlresteàdéterminerlacompositionexactedecetorganedegouvernancemaisonsaitdéjàquelegouverneurdelaBanqueenseralePrésidentèsqualitésetquelesous-gouverneur chargéde la réglementationprudentielle en sera leDirecteur général èsqualités.Lesous-gouverneurresponsabledelastabilitéfinancièreetleDirecteurgénéraldelaFCAsiègerontàl’organedegouvernancedelaPRA.Leconseilserachargédesoumettre lebudgetglobalde laPRAà l’approbationduConseil desurveillance,degérer ses ressources dans les limites du budget fixé par leConseil de surveillance,d’unemanièreappropriée,proportionnéeettenantcomptedesrisques,etdeformulerdesrèglesprudentielles.Uncomitéexécutif,composéduprésident,desdirigeantsde



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laPRAetdusous-gouverneurchargédelastabilitéfinancière,prendralesimportantesdécisionsconcernantlesgrandsétablissementsouautresfacteursàhautrisque.

Le nouveau cadre prévoit aussi des mécanismes de partage de l’information et decoordinationdesactivitésentrelesgroupesresponsablesdesdiversesfonctions.Lesinteractions et les conflits potentiels entre politiques macroprudentielle et monétaireserontgérésenpartiedu faitde laparticipationcroiséedesmembresauFPCetauMPCetque lesréunions tenuespar lesdeuxcomitésserontprogramméesde façonséquentielle. Les interactions entre réglementationmacro etmicroprudentielle serontgéréesaumoyend’unéchangebidirectionneld’informations,derecommandationsetdecompétencesentreleFPCetlaPRA.

Le nouveau cadre sera assorti de dispositifs améliorés de responsabilité et detransparence. Chaque organisme de réglementation fera l’objet d’un mécanismeparticulier:

● LeFPCseraresponsabledevantleConseildesurveillance(CourtofDirectors)poursacontributionàl’objectifdestabilitéfinancièredelaBanque(ilconvientde noter que leConseil de surveillance n’aura plus la responsabilité directededétermineretd’examinerlastratégiedelaBanqueenmatièredestabilitéfinancière).

● LaPRA,qui faitpartiedugroupede laBanque,sera responsabledevant leConseil de surveillance pour les questions d’ordre administratif, y comprissa politique budgétaire et de rémunération, l’optimisation de ses ressourceset lesrésultatsobtenusenregarddesesobjectifs.Etentantqu’instancederéglementationopérationnellementindépendante,elleseraresponsabledevantsonpropreconseild’administrationpourcequiestdes résultatsobtenusenregarddesastratégiederéglementationetdesupervision,quiseraétablieparleditconseil.

● LaFCA,instancederéglementationautonomeetindépendante,aural’obligationderendrecomptedesesrésultatsadministratifs,opérationnelsetstratégiques,devantsonpropreconseild’administration.

Ces mécanismes internes de responsabilité seront renforcés par des dispositionscomplémentaires.PourleFPC,ilseranotammentprévucequisuit:

● Publication biannuelle d’un rapport sur la stabilité financière contenant uneévaluation des risques potentiels et effectifs pour la stabilité financière etindiquant lesmesures prises par le FPC (y compris une évaluation de leurefficacité),rapportquiserasoumisauTrésoretdéposédevantleParlement.

● Bilan biannuel de l’évolution de la réglementation prudentielle et la stabilitéfinancière,établiparleGouverneuràl’intentionduChancelier.

● CommunicationauTrésorde toutes lesorientations formuléespar leFPCàl’intentionde laPRAoude laFCAdefaçonàpouvoir lesdéposerdevant leParlement.

● Publicationdanslessixsemainesdesprocès-verbauxdesréunionstrimestriellesdu FPC, résumant les délibérations et les arguments justifiant l’adoption desesmesures.Lesprocès-verbauxindiquerontaussilesraisonspourlesquellesles destinataires des recommandations émanant du FPC ne les ont pasrespectéesenpartieouenintégralité.Toutefois, leFPCneserapastenudepublierimmédiatementlesinformationssurdesaspectsultraconfidentielsousensiblesàl’évolutiondumarché,commelesinjectionsdeliquiditégéréespar



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laBanque.Quoiqu’ilensoit,leFPCseratenuderéévaluerlasensibilitédesinformations,dansl’optiquedelespublierlemomentvenu.

● UnmécanismesouplevisantàpermettreauTrésordeveilleràceque,pourchaqueoutilmacroprudentielfourniauFPC,lesmécanismeslesplusadaptésàlaprofessionetauxautressecteursconcernéss’appliquent(parexemple,pardesdéclarationspubliéesàl’avanceparleFPCindiquantcommentilconçoitlamiseenœuvredesmesuresréglementaires).

LaPRAferaelleaussil’objetd’unnouveaudispositifderesponsabilitéetd’exigencessupplémentaires.Elledevrad’abord rendrecomptedevant leConseildesurveillancedelapolitiquebudgétaireetderémunération,l’optimisationdesressourcesetd’autresaspects.Enoutre, legouvernementprévoitqueleChancelierdevras’assurerdubonfonctionnement du système réglementaire tout entier. Le Parlement tiendra la PRAresponsabledevantlepublicdel’exécutiondelamissiondontelleaétéinvestieetlegrandpublicauraundroitàl’informationsurlefonctionnementdusystèmeetlafaçondontlaPRAs’acquittedesafonctiondesupervision.

PourlaPRA,lamiseenjeudelaresponsabilitédevantlegouvernementetleparlementpasseraparlesdispositionslégislativessuivantes:

● Audit complet réalisé par leNationalAuditOffice, avec obligation de rendrecompteauPublicAccountsCommittee.

● Pouvoir du Trésor de demander un examen indépendant de la bonneadministration,del’efficienceetdel’efficacitédelaPRA.

● PouvoirduTrésordedemanderunexamenindépendant,réaliséparuntiers,des lacunes réglementaires, comme le prévoit actuellement la loi sur lesservicesetmarchésfinanciers.

● Une nouvelle exigence faite à l’organisme de réglementation de faire unrapportà l’intentionduTrésor,quidevraêtredéposédevant leParlementencas de lacune réglementaire. Ce rapport peut contenir des renseignementsconfidentielsdanslescasoùcelaseraitjustifiédansl’intérêtgénéral.

S’agissantdudevoirderesponsabilitévis-à-visdupublic, laPRAseraassujettieà laloisur la libertéd’information(FreedomofInformationAct-FOIA).Toutefois,certainsgarde-foussupplémentairesserontmisenplacepourpermettreàl’informationdecirculerlibremententrelaBanqueetlaPRAsanscompromettreleslimitationsdel’applicationdeladiteloiàlaBanque.

En situation de criseLaBanque(ensaqualitédebanquecentrale,d’instancederéglementationmacroetmicroprudentielleetd’autoritéde résolution)serachargéedeconcevoiretd’exécuterlaplupartdesélémentsde la réponseàundébutdecrisefinancière,mais leTrésorcontinueradedéciderdel’emploidesdenierspublics.

L’exécution efficace des ces missions nécessitera une coopération étroite entre laBanque et leTrésor concernant la gestion d’un risque donné pour la stabilité.CettecoopérationreposerasuruneinteractionpersonnelleétroiteentreleGouverneuretleChancelier,grâceàdeuxmécanismes:

● leGouverneurserachargéd’établir,àl’intentionduChancelier,unbilanbiannueldel’évolutiondelaréglementationprudentielleetdelastabilitéfinancière(peuaprèslapublicationdurapportsurlastabilitéfinancière);et



● leGouverneurserainvestidelamissiondenotifierleChancelierdèsqu’ilseraétabliclairementqu’ilexisteunrisquepotentielpourlesdenierspublics.

Lanotificationsusmentionnéeneseraquelapremièreétapeduprocessusdegestiondecrise.LaBanqueetleTrésor(etlesautresautoritéscompétentes)devrontdèslorstravaillerenétroitecollaborationàl’élaborationdeplansquiminimisentlaponctionsurlesdenierspublicstoutenpréservantlastabilitéfinancière.Afind’établirdesprocéduresclairespouryparvenir, legouvernement feravoterune loiexigeant la rédactiond’unprotocoled’accordrelatifàlagestiondecrise.Ceprotocoled’accordseraprincipalemententrelaBanque,ensaqualitéd’autoritéderésolutionetdebanquecentrale,laPRA,autoritéprudentielleetorganismechargédedéclencherlaprocédurederésolutiondecriseet leTrésor,entitéchargéede l’emploidesdenierspublics. Ildéfiniracommentlesautoritéstravaillerontensemblepourdétecteretgérerlesmenacesquipèsentsurla stabilité. Il viendra notamment compléter la tâche qui incombe auGouverneur denotifierleChancelierdesrisquespourlesfondspublicsenindiquantledéroulementduprocessusdegestiondecriseaprèslanotification.

Lenouveaurégimederésolutionneprésenterapasd’autrechangementmajeurquelapriseencomptedesrôlesparticuliersdesautoritéscompétentes:

● La Banque continuera d’en superviser le fonctionnement. La résolution desdéfaillances bancaires sera gérée au sein de la Banque, sous l’autorité dusous-gouverneurchargédelastabilitéfinancière;et

● L’indépendance opérationnelle de la PRA dans l’exercice de ses fonctionsprévuesparlaloiconsisteraàdéclencherundesmécanismesdestabilisationautitredurégimederésolutionspéciale,toutens’assurantquelesconditionsindiquéesàlasection7delaloisurlesbanquesde2009sontréunies.LaFCAn’aurapaslepouvoird’invoquerlasection7pourdéclencherlemécanismederésolution.

Les nouvelles dispositions devraient créer une relation de travail plus étroite entrelesdifférentesautorités,unavantagequiseraencoreplus importantdans lapériodeprécédant la procédure de résolution des défaillances bancaires. Elles devraientnotammentaméliorerlacirculationdel’informationentrelaPRAetl’unitéderésolutionde laBanquepour l’exercicedespouvoirsdestabilisation.Le risquedeconflit entreles diverses autorités devrait être minimisé par une loi prévoyant la répartition desresponsabilités mais le gouvernement se demande s’il y aurait lieu de prendre desdispositionsexplicites à cet égarddans le protocoled’accord relatif à la gestiondescriseset/oudansleCodedebonnepratiquedurégimederésolutionspéciale.

Union européenneLa réformedesmécanismesdesurveillanceengagéedans l’Unioneuropéennes’estlargementinspiréedurapportdugroupedeLarosière(2009).

En septembre et octobre 2009, la Commission européenne (CE) a adopté deuxensembles de propositions législatives portant création de deux nouvelles autoritéspaneuropéennes: leSystèmeeuropéendesupervisionfinancière(SESF),chargédelasupervisionmicroprudentielle,etleComitéeuropéendurisquesystémique(CERS),responsabledelasurveillancemacroprudentielle.CespropositionsontétéadoptéesparleParlementeuropéenetleConseil«Affaireséconomiquesetfinancières»(ECOFIN)respectivementles17novembreet16décembre2010.

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En temps normalS’agissant de la supervision microprudentielle, les règlements portant création d’unréseaudécentraliséde superviseurs, leSystèmeeuropéende supervision financière(SESF), sont entrés en vigueur le 1er janvier 2011. Le SESF réunit les autoritésnationalesettroisnouvellesautoritéseuropéennesindépendantes,quiremplacentlesancienscomitésdecontrôledessecteursdelabanque,desvaleursmobilièresetdesassurancesetpensionsprofessionnelles7.Uncomitémixteestchargédefavoriser lacoordinationet lacoopérationentre lesautoritéseuropéennesdesupervision (AES).LesAESdisposentchacuned’unconseild’administrationcomposédesreprésentantsdesautoritésnationales8.Ellessontdotéesde leurproprebudgetetsontpleinementresponsablesdevantleParlementeuropéenetleConseil.Lasupervisioncouranteresteduressortdesautoritésnationales9.LesAESontainsipourmissions:

● d’élaborerdesnormestechniquesqui,unefoisadoptéesparlaCommission,serontjuridiquementcontraignantes;

● de régler les différends entre autorités nationales de contrôle, lorsque lesdispositionslégislativesexigentqu’ellescoopèrentoudonnentleuraccord;

● d’assumerlaresponsabilitédel’enregistrementetducontrôledesagencesdenotation;

● d’assurer une action coordonnée en cas d’urgence et d’adopter certainesdécisionsréglementairesd’urgence;

● decollecterdesinformationsmicroprudentielles.

● decoordonnerlesactivitésdescollègesd’autoritésdesupervisionquiserontresponsablesdelasupervisiondetouslesgrandsétablissementstransfrontières.

S’agissant de la surveillance macroprudentielle, la législation a institué un Comitéeuropéendurisquesystémique(CERS)chargédedétecterlesrisquespourlesystèmefinancier.LeCERSnedisposepasdepouvoirsdirectifsformelsmaisilpeutformulerdesrecommandationsetémettredesalertessurlesrisquesàl’intentiondesÉtatsmembresde l’UE, des autorités nationales de supervision et des autorités européennes desupervision,lesquelsseronttoustenusdes’yconformeroudefourniruneexplicationencasd’inaction.C’estsurdécisionàlamajoritédesesmembresquelesrecommandationsou alertes seront rendues publiques. La structure et la composition du CERS seprésententcommesuit:

● Unconseilgénéral,composéde65membres,responsabledel’exécutiondestâchesconfiéesauCERS.Lesmembresavecdroitdevotesont:leprésidentet le vice-président de la BCE, les gouverneurs des 27 banques centralesnationales,unmembredelaCommissioneuropéenne,lesprésidentsdestroisAutoritéseuropéennesdesupervision,leprésidentetlesdeuxvice-présidentsducomitéscientifiqueconsultatifetleprésidentducomitétechniqueconsultatif.Sontmembres du conseil général sans droit de vote : un représentant desautorités nationales de supervision compétentes par État membre et le

7 Autorité bancaire européenne (ABE), Autorité européenne des assurances et des pensionsprofessionnelles(AEAPP)etAutoritéeuropéennedesmarchésfinanciers(AEMF).

8 LesreprésentantsdelaCE,duCERS,delaBCEàl’ABEn’ontpasledroitdevote.9 Lesétablissementstransfrontièresserontsoumisàlasurveillanceprudentielledecollègesconstitués

desautoritéscompétentesdespaysd’origineetd’accueil.



A

présidentducomitééconomiqueetfinancier(CEF).Leconseilgénéralstatueà lamajoritésimple.Unemajoritédedeux tiersdesvoixémisesest requisepouradopterunerecommandationoupourrendrepubliqueunealerteouunerecommandation.

● Uncomitédirecteurde14membres,quiassiste leconseilgénéraldanssonprocessus décisionnel. Il prépare les réunions du conseil général, examinelesdocumentsàdébattreetsurveillelaprogressiondestravauxencoursduCERS.Ilcomprendleprésidentetlevice-présidentduCERS,levice-présidentdelaBCE,quatreautresmembresduconseilgénéralquisontaussimembresdu conseil général de laBCE, les présidents des troisAES, unmembre delaCommissioneuropéenne, leprésidentduCEFet lesprésidentsdesdeuxcomitésconsultatifs.

● Un secrétariat, qui fait administrativement partie de la BCE, et qui estfonctionnellement responsable devant le président du CERS et son comitédirecteur.Lechefdusecrétariatseranommépar laBCE,enaccordavec leconseilgénéralduCERS.

● Deuxcomitésconsultatifs,uncomitétechniquede65membresetuncomitéscientifiquede15expertsfournissentconseiletassistancesurdesquestionsenrapportavecletravailduCERS.LeComitétechniqueconsultatifestcomposédereprésentantsdelaBCE,desbanquescentralesnationales,desautoritésdesupervisionnationaleseteuropéennes,delaCommissioneuropéenne,duCEF et du Comité scientifique consultatif. Le Comité scientifique consultatifest constitué d’experts représentant un large éventail de savoir-faire etd’expériencesdanslesecteurfinancier.

En situation de criseAucunchangementmajeurn’aétéapporté,enraisondelaportéepolitiquedesmesurestransfrontières et de leurs ramifications nationales en termes de budget et de droitsdepropriété.Lesautoritéseuropéennesdesurveillancesontchargéesd’assureruneréponsecoordonnée.Dans lemême temps, laCommissioneuropéenne travaille surdespropositionsrelativesàl’interventionprécoceetausystèmedegarantiedesdépôts.

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Gouvernance de banque centrale et stabilité financièren May 2011 · 2011-05-31 · BRI : Gouvernance de banque centrale et stabilité financière v Préface La récente crise financière