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Gouvernance territoriale et Tables de gestion intégrée des ressources et du territoire : Analyse du discours
des acteurs de la Capitale-Nationale
Mémoire
Fanny Lindsay-Fortin
Maitrise en Sciences Forestières
Maître ès sciences (M. Sc.)
Québec, Canada
© Fanny Lindsay-Fortin, 2017
Gouvernance territoriale et Tables de gestion intégrée des ressources et du territoire : Analyse du discours
des acteurs de la Capitale-Nationale
Mémoire
Fanny Lindsay-Fortin
Sous la direction de :
Luc Bouthillier, directeur de recherche
iii
Résumé Les Tables de gestion intégrée des ressources et du territoire (TGIRT)
permettent aux acteurs du milieu de faire part de leurs préoccupations
aux décideurs. Cette recherche permet de répondre à deux questions.
D’abord, une approche qualitative de type exploratoire a été utilisée afin
de déterminer ce que la Loi sur l’aménagement durable du territoire
forestier (LADTF) entend par « prise en compte » des préoccupations des
acteurs. Ensuite, pour la deuxième question, la dynamique auprès des
trois tables présentes sur le territoire de la Capitale-Nationale a été
étudiée afin de déterminer s’il est possible de considérer ces tables
comme un mécanisme de gouvernance territoriale. Seize entrevues
réalisées auprès de participants aux TGIRT ont permis de saisir les
perceptions de chacun. Une typologie des TGIRT en fonction du discours
des acteurs a été réalisée afin de mieux les analyser. Il a été possible de
découvrir que la « prise en compte » des préoccupations est interprétée
différemment au sein même des participants et selon les autorités. Cet
élément sous-entend que le rôle des TGIRT et des acteurs eux-mêmes
laisse place à interprétation. De plus, selon la perception des acteurs, la
dynamique présente aux TGIRT ne permet pas à l’heure actuelle de les
qualifier de mécanisme de gouvernance territoriale.
iv
Table des matières Résumé ................................................................................................................. iii
Table des matières .......................................................................................... iv
Liste des figures ............................................................................................... vi
Liste des tableaux ........................................................................................... vii
Remerciements ............................................................................................... viii
Introduction ........................................................................................................ 1
Chapitre 1 : Mise en contexte ...................................................................... 4
1.1. La gouvernance forestière : une définition .......................................4
1.2. Historique menant aux TGIRT ................................................................5
1.2.1. La loi sur les forêts ................................................................................................. 5
1.2.2. Rapport Brundtland ............................................................................................... 6
1.2.3. La stratégie de protection des forêts .................................................................... 7
1.2.4. Sommet de la Terre de Rio .................................................................................... 8
1.2.5. L’Erreur or ale et la Co issio Coulo e ....................................................... 9
1.2.6. La Loi sur l’a age e t dura le du territoire forestier .................................. 10
1.2.7. La strat gie d’a age e t dura le des for ts ................................................ 12
1.3. La certification forestière et le lien avec les TGIRT .................... 13
Chapitre 2. La démarche méthodologique ........................................... 20
2.1. La recherche inductive ................................................................................ 20
2.2. La collecte des données ............................................................................. 21
2.2.1. La recherche documentaire ........................................................................................ 21
2.2.2. La sollicitation des acteurs .......................................................................................... 21
2.2.3. La diversité des acteurs .............................................................................................. 22
2.2.4. Les entrevues semi-dirigées ....................................................................................... 24
. . . L’o servatio parti ipa te .......................................................................................... 25
2.3. L’analyse des données ................................................................................ 26
. . . L’a alyse de o te u .................................................................................................. 26
2.3.2. La typologie des TGIRT en fonction du discours des acteurs ..................................... 27
Chapitre 3 : Gouvernance territoriale et perception des acteurs du milieu. ............................................................................................................ 28
3.1. De l’analyse de discours ............................................................................. 28
3.1.2. La perception des acteurs ........................................................................................... 28
3.1.3.1. Question 1 : Nature des informateurs ..................................................................... 29
3.1.3.2. Question 2 : Perception de la gouvernance ............................................................ 31
3.1.3.3. Question 3 : La relation entre participants .............................................................. 33
3.1.3.4. Question 4 : Perception du processus décisionnel .................................................. 35
3.1.3.5. Question 5 : Perceptions des relations avec les autorités ....................................... 38
3.1.3.6. Question 6 : De la diversité des initiatives de participation .................................... 41
3.1.3.7. Question 7 : L’a olitio de la CRÉ ............................................................................ 43
3.1.3.8. Question 8 : Enjeux et défis à venir ......................................................................... 46
v
Chapitre 4 : Discussion et typologie ....................................................... 49
4.1. Contexte politique et historique ............................................................. 50
4.1.1. Genèse régionale des TGIRT ....................................................................................... 50
4.1.2. La centralité du bois (m3) ............................................................................................ 52
4.1.3. Discussion sur le fonctionnement des TGIRT dans les PAFI ....................................... 57
4.2. L’importance de la clarté du rôle accordé .......................................... 58
4.2.1. Motivation des acteurs ............................................................................................... 60
4.3. La typologie des TGIRT en fonction du discours des acteurs .... 62
........................................................................................................................................ 65
4.4. La typologie selon les quatre cadrans.................................................. 66
4.4.1. Le discours du Sherpa ................................................................................................. 66
. . . Le dis ours de l’I te da t ........................................................................................... 67
4.4.3. Le discours du Négociateur ........................................................................................ 69
4.4.4. Le discours du Spectateur ........................................................................................... 70
4.5. Retour sur le contexte entourant la recherche ................................ 72
Conclusion .......................................................................................................... 77
Bibliographie ..................................................................................................... 79
Annexe 1 : Questionnaire de l’entrevue semi-dirigée .................... 84
Annexe 2 : Grille d’analyse ......................................................................... 88
vi
Liste des figures
Figure 1: Territoires couverts par les TGIRT de la Capitale-
Nationale ............................................................................................................... 2
Figure 2: Liens entre les valeurs, les objectifs, les indicateurs et
les cibles, selon CSA ..................................................................................... 15
Figure 3: Guide sur la gestion intégrée des ressources et du
territoire .............................................................................................................. 19
Figure 4: Typologie des TGIRT en fonction du discours des
acteurs .................................................................................................................. 65
vii
Liste des tableaux Tableau 1 : Répartition des acteurs par type d'organisme
représenté .......................................................................................................... 23
viii
Remerciements Il est presque irréel d’être rendue à l’étape des remerciements. Terminer
ce mémoire de maitrise a été un des plus grands accomplissements de
ma vie, tout comme l’une des plus grandes épreuves. Sans l’appui de
mon directeur de maîtrise, Monsieur Luc Bouthillier, je ne serais pas
candidate à la maîtrise en Sciences forestières aujourd’hui. Pour me
lancer dans un projet d’une telle envergure, il me fallait avoir une
confiance absolue en mon mentor. Et c’était le cas.
Monsieur Bouthillier est encore, après toutes ces années d’expérience en
foresterie, de ceux qui croient que nous pouvons encore mieux faire les
choses. De ceux qui n’ont jamais baissé les bras et qui aspirent à une
foresterie transparente, inclusive et décentralisée. Il est, à mes yeux, l’un
des plus grands penseurs de notre domaine d’études.
Je tiens à remercier les gens du MFFP qui m’ont ouvert leurs portes et
sans qui il m’aurait manqué beaucoup d’information. Merci à tous les
participants aux TGIRT qui m’ont permis d’aller à leur rencontre et grâce
à qui ce mémoire a été rendu possible.
Ce parcours n’aurait pas été réalisé sans l’appui financier du Conseil de
recherches en sciences humaines du Canada.
1
Introduction La forêt québécoise couvre près de 761 000 km2, soit près de la moitié du
territoire de la province. La population québécoise est propriétaire de plus
ou moins 92% de ce territoire (MFFP 2015), qui relève du domaine public.
L’histoire du Québec est ainsi étroitement liée à celle de la forêt, de par
son omniprésence. Toutefois, bien que la forêt appartienne à la
population en théorie, les mécanismes de gouvernance forestière
demeurent récents. En 2010, les Tables locales de gestion intégrée des
ressources naturelles et du territoire (TGIRT) ont fait leur apparition au
Québec. Elles constituent un grand pas en avant en matière de
participation des acteurs territoriaux.
Ces structures peuvent être définies comme des mécanismes de
concertation qui permettent aux différents acteurs présents sur un
territoire de s’entendre sur les objectifs locaux d’aménagement durable
des forêts. Les TGIRT ont été mises en place afin de répondre aux
exigences légales de la nouvelle Loi sur l’aménagement durable du
territoire forestier (LADTF). Elles fonctionnent « dans le but d’assurer la
prise en compte, dans la planification forestière, des intérêts et des
préoccupations des personnes et organismes touchés par les activités
d’aménagement forestier » (LADTF, art. 55, par. 1). La planification de
l’aménagement forestier se fait à l’échelle d’une unité d’aménagement
forestier (UAF). Par conséquent, une TGIRT est mise en place pour
chaque UAF, ou regroupement d’UAF. D’après le bilan 2008 – 2013
déposé par le Forestier en Chef, il existerait 36 TGIRT (BFCQ 2015).
Ces tables ne sont pas les premières à être implantées au Québec.
L’exemple des comités de concertation, qui ont été implantés au début
des années 2000 dans le cadre des premières démarches de certification
2
ISO 14001 et CSA Z808, le démontre bien (Côté et Bouthillier 2002).
Toutefois, ces mécanismes demeurent récents, c’est pourquoi il apparait
essentiel de poursuivre la recherche faite dans ce domaine.
Ainsi, la participation du public de même que celle des acteurs présents
sur le territoire et les mécanismes de concertation semblent prendre de
plus en plus d’ampleur non seulement en foresterie, mais aussi dans
d’autres domaines. Suivant cette tendance, la LADTF positionne les
acteurs présents sur le territoire forestier à l’avant-plan. Ce mémoire
s’interroge sur ce qu’est la « prise en compte » des préoccupations des
acteurs mentionnée dans la loi et sur la dynamique présente aux tables.
De plus, il cherche à déterminer si cette dynamique permet de qualifier
les TGIRT de mécanisme de gouvernance forestière.
(Jean-Philippe Guay, 2011)
Figure 1: Territoires couverts par les TGIRT de la Capitale-Nationale
3
Les TGIRT étudiées dans le cas présent sont celles de la Capitale-
Nationale, soit celle de Portneuf, celle des Laurentides et celle de
Charlevoix-Bas-Saguenay (voir Figure 1). Ces trois tables sont associées
aux trois UAF présentes sur le territoire de la Capitale-Nationale. Cette
étude est séparée en quatre chapitres. Le premier dresse un portrait du
contexte entourant l’arrivée du régime forestier de 2013 et le deuxième
fait état de la démarche d’analyse qualitative qui a permis la réalisation
de l’étude. Le troisième présente les résultats recueillis et finalement, le
quatrième, la discussion où il est question de la typologie des TGIRT en
fonction du discours des acteurs et des conclusions de cette recherche.
4
Chapitre 1 : Mise en contexte
1.1. La gouvernance forestière : une définition
Avant de se questionner sur un mécanisme de gouvernance forestière,
une définition s’impose. Le terme gouvernance ne fait pas l’objet
d’unanimité. Alors que dans le langage commun, il s’agit « d’une action
de gouverner », le terme se révèle plus complexe dans la littérature
scientifique. Comme le mentionnent Leclerc et Chiasson (2013), lorsqu’on
utilise le terme gouvernance forestière, « c’est pour désigner de
nouveaux espaces de pouvoir polycentrique qui prendraient place dans la
gestion des forêts, tout comme dans leur exploitation ». Par
polycentrique, il est question d’un système où l’on retrouve plusieurs
centres de décisions.
La gouvernance forestière apparaît à la suite d’une vague de
décentralisation des politiques forestières à la fin des années 1980. Les
pressions externes pour la reconnaissance des besoins des communautés
locales présentes sur les territoires forestiers augmentent et la
participation des porteurs d’intérêt devient une façon de légitimer les
processus décisionnels (Agrawal et al. 2008). Ainsi, la gouvernance
forestière dépasse l’idée de participation du public ou de la consultation,
mais permet de déléguer certains pouvoirs aux porteurs d’intérêt.
Selon l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture
(FAO) (2003), la gouvernance suppose l'existence d'une représentation
locale légitime et légalement responsable, ainsi que des domaines de
prise de décision spécifiques. Les processus démocratiques et les
politiques de décentralisation constituent, toujours selon la FAO, des
terreaux favorables à la bonne gouvernance forestière. Toutefois, la
coexistence d'une multitude de règles, de procédures et d'instances
5
contribue à créer une confusion et une incertitude sur les droits des uns
et des autres.
Le principal défi, selon la FAO, pour une gestion durable des ressources
forestières, s’applique bien au Québec. Il s’agit en effet de clarifier la
différence entre légalité, légitimité, et pratiques dans le cadre de
processus relevant de la gouvernance. Ce défi s’applique bien au contexte
des TGIRT qui sont en pleine évolution.
1.2. Historique menant aux TGIRT
L’apparition des TGIRT en 2010 n’est pas le fruit du hasard. Leur création
se comprend bien en étudiant l’histoire forestière récente de la province.
Voici donc un bref historique qui soulève les évènements marquants qui
ont permis d’en arriver à la LADTF et qui ont ouvert graduellement la
porte à la participation du public et aux mécanismes de concertation
forestière qu’on y retrouve. Ces évènements ne sont pas exhaustifs, mais
ils sont les principaux à avoir touché la participation du public.
1.2.1. La loi sur les forêts
C’est d’abord en 1986 que le gouvernement du Québec adopte la Loi sur
les forêts. Ce régime forestier devait constituer une importante réforme
de la gestion forestière (MFFP 2015). Les concessions forestières cédaient
à ce moment leur place aux contrats d’approvisionnement et
d’aménagement forestier (CAAF). De ce fait, le gouvernement mettait un
terme à un système d’allocation qui permettait aux entreprises de récolter
le bois de la forêt publique sans avoir de comptes à rendre à d’autres
qu’aux représentants du ministère des forêts.
Les CAAF autorisaient les propriétaires ou les exploitants d’usines de
transformation à récolter un volume de bois précis selon un mélange
6
d’essences requis pour le fonctionnement d’une usine donnée. Le
bénéficiaire d’un CAAF devait entreprendre des travaux sylvicoles dans le
but de maintenir à perpétuité les rendements en bois. C’est ainsi que le
gouvernement pouvait prétendre que son nouveau régime forestier se
fondait sur le principe de rendement soutenu. Par rendement soutenu, on
entend que le niveau de récolte doit être égal ou inférieur au volume
disponible (Rheault 2013). Pour sa part, le Bureau du forestier en chef
mentionne deux conditions à respecter afin de parler de rendement
soutenu. D’abord, les volumes de bois récoltés aujourd’hui ne doivent pas
entrainer une diminution de la possibilité de récolte future et ensuite, le
niveau de récolte doit demeurer stable dans le temps (Bureau du forestier
en chef 2013).
Or, en matière de participation citoyenne ou de concertation, le régime
forestier de 1986 ne prévoit pas de mesure particulière. Bien que l’article
58,1 de la Loi sur les forêts mentionne que « le ministre doit rendre
accessibles au public, pour information, pendant une période de 45 jours,
le plan général et le rapport1 avant l'approbation du plan », le pouvoir des
citoyens et des différents acteurs présents sur un territoire donné
demeurait très restreint en cas de conflits d’usage.
1.2.2. Rapport Brundtland
La publication du Rapport Brundtland en 1987, intitulé « Notre avenir
commun », fait apparaître le terme « développement durable » qui se
répandra dans le monde entier par la suite. Ce rapport, rédigé par la
Commission mondiale sur l’environnement et le développement de
l’Organisation des Nations unies, provoque une prise de conscience
générale.
1 Il est ici question d’un rapport identifiant « les personnes ou organismes invités à participer à l’élaboration du plan général et ceux qui ont effectivement participé, décrivant le processus de participation qui a été appliqué et faisant état, le cas échéant, des points de divergence entre les propositions des participants et ce qui est prévu au plan » (Article 55, Loi sur les forêts).
7
Désormais, dans le langage forestier, il sera question d’aménagement
durable des forêts. Ce document sera utilisé comme base lors du Sommet
de la Terre de Rio en 1992. Le développement, pour être qualifié de
durable, implique la prise en compte de trois volets : économique,
environnemental et, le plus important pour la gouvernance territoriale, le
volet social. Par conséquent, tout projet de développement doit désormais
inclure un aspect social pour prétendre au titre de durable. C’est à ce
moment que les bases de la participation du public prenaient forme.
1.2.3. La stratégie de protection des forêts
En 1991, le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement (BAPE)
reçoit le mandat de tenir une audience publique sur le projet de Stratégie
de protection des forêts du ministère des Forêts du Québec. C’est ainsi
que la Commission sur la protection des forêts est mise sur pieds. Il
s’agissait de l’occasion pour développer de nouvelles approches
d’aménagement forestier.
En matière de participation du public, la commission est claire, « pour que
cette participation soit véritable et aille au-delà du recueil des opinions
sur des projets à venir, elle doit être accrue à tous les stades :
planification, décision, gestion, contrôle et suivi ». De plus, la Commission
recommande une plus grande participation du public dans la prise de
décision et mentionne que « les ressources forestières doivent servir
prioritairement aux régions et aux communautés qui y vivent » (Rapport
de la Commission sur la protection des forêts (Des forêts en santé), p.69,
1991).
La Stratégie de protection des forêts, résultant de la tenue de la
Commission sur la protection de forêts, est publiée en 1994 et constitue
l’ensemble des engagements pris par le gouvernement concernant les
nouvelles mesures d’aménagement forestier. Ce document repose sur les
8
73 recommandations qu’avait établies la Commission en 1991 (MFFP
2015).
Pour faire suite à la sortie de ce document, le ministère publie un bilan de
l’implantation de la stratégie de protection des forêts détaillant les
mesures prises entre 1995 et 1999 pour améliorer le processus de
participation du public. Bien que ce document reconnaisse que ce
processus comporte des lacunes, on y note des progrès intéressants au
niveau de la diffusion de l’information auprès des organismes régionaux,
nationaux et internationaux et auprès des maisons d’enseignement.
Toutefois, la communication avec la population et les petits propriétaires
est encore à améliorer.
De plus, ce document mentionne que plusieurs instances régionales ont
adopté des mécanismes de concertation avec le ministère. L’objectif était,
notamment, d’élaborer des plans stratégiques de développement régional
(MFFP 2000). Ainsi, des efforts notables de la part du ministère sont faits
afin d’améliorer l’implication du public suite aux constats de la Stratégie
de protection des forêts.
1.2.4. Sommet de la Terre de Rio
C’est à ce moment, en 1992, que 110 chefs d’État se réunissent. Ce
Sommet de la Terre est l’occasion de préciser le terme de développement
durable grâce à un texte fondateur, la « Déclaration de Rio sur
l’environnement et le développement ». Le principe 1 mentionne que
« les êtres humains sont au centre des préoccupations relatives au
développement durable. Ils ont droit à une vie saine et productive en
harmonie avec la nature » (Déclaration de Rio 1992).
Le Sommet de la Terre visait aussi à permettre une Convention sur les
forêts qui préciserait des règles de durabilité pour ces milieux. Faute
9
d’entente entre les gouvernements sur cette approche légale, le
mouvement environnemental dû se replier sur un mécanisme de marché,
la certification forestière, afin d’induire des préoccupations
environnementales en foresterie. Il s’agissait d’un moyen de pression
externe pour prévenir les mauvaises pratiques reconnues en forêt
tropicale (Bernstein et Cashore 1999). La certification forestière est
fondamentale dans l’historique des TGIRT puisque certaines d’entre elles
étaient au départ des tables de concertation issues d’initiatives de
certification.
1.2.5. L’Erreur boréale et la Commission Coulombe
C’est ensuite en 1999 que Richard Desjardins présente son film
documentaire l’Erreur boréale. Il crée alors un tollé sans précédent dans
l’industrie forestière et dans la population en général. L’artiste y dépeint
la forêt comme étant trop et mal coupée. Malgré de nombreuses critiques
émises par des spécialistes de la forêt à l’endroit du film (Paré 2012), la
population se questionne désormais sur la récolte forestière. L’industrie
est fortement ébranlée. Il s’en suivra une crise de confiance. En 2003,
dans le prolongement du film, une vaste Commission scientifique et
technique sur la gestion de la forêt publique québécoise est lancée par le
gouvernement libéral du moment. Elle a pour objectif d’effectuer une
grande consultation publique sur la gestion de la forêt à travers le
Québec.
C’est en décembre 2004 que le rapport de la Commission Coulombe est
finalement déposé. Comportant 81 recommandations adressées au
gouvernement, le rapport mentionne que, globalement, il y a risque de
surexploitation ligneuse des forêts du Québec. Cette affirmation repose
entre autres sur l’optimisme des hypothèses de rendement forestier et du
manque d’explicitation des autres fonctions de la forêt en termes
d’affectation territoriale (Commission Coulombe 2004).
10
Certaines recommandations touchent la participation du public. On
mentionne notamment, dans le rapport, qu’il est recommandé « que les
plans régionaux de développement forestier, élaborés par les
commissions forestières régionales et renouvelés tous les cinq ans, soient
soumis à une consultation publique menée par le Bureau d’audiences
publiques sur l’environnement » et « que les plans d’aménagement
forestier intégré (PAFI), général et dynamique, soient le fruit d’une
concertation entre les usagers présents dans l’unité d’aménagement
forestier » (MFFP 2015).
C’est dans ce contexte que de grands changements dans le monde
forestier vont s’opérer. D’abord, dès 2005, le gouvernement met en place
différentes mesures pour répondre au rapport de la Commission. Une
baisse d’attribution de la matière ligneuse, la création du poste de
Forestier en chef et différentes dispositions pour soutenir le milieu
forestier ne sont que quelques exemples des efforts consentis par les
autorités pour corriger la situation. La LADTF sera d’ailleurs adoptée dans
le même ordre d’idées.
1.2.6. La Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier
En 2010, le Gouvernement libéral adopte la Loi sur l’aménagement
durable du territoire forestier (LADTF) qui viendra mettre un terme au
précédent régime forestier adopté en 1986. C’est ainsi qu’en 2013, le
nouveau régime forestier entrait pleinement en vigueur, grâce à la
LADTF. Il faisait, en quelque sorte, suite au rapport Coulombe.
Désormais, la participation des acteurs présents sur un territoire est
légalement assurée à même le nouveau régime forestier.
Des tables de concertation doivent être mises sur pied pour chaque UA ou
groupe d’UA. L’article 55 de la LADTF mentionne que « la Table locale de
gestion intégrée des ressources et du territoire (TGIRT) est mise en place
11
dans le but d'assurer une prise en compte des intérêts et des
préoccupations des personnes et organismes concernés par les activités
d'aménagement forestier planifiées, de fixer des objectifs locaux
d'aménagement durable des forêts et de convenir des mesures
d'harmonisation des usages ».Depuis 2014, un autre type de table a été
constitué « pour faciliter l’organisation opérationnelle des activités de
récolte ainsi que le maintien de la certification forestière ». Il s’agit de la
table opérationnelle. Elle regroupe, dans chaque unité d’aménagement, «
les bénéficiaires désignés ainsi que les titulaires de permis pour la récolte
de bois aux fins d’approvisionner une usine de transformation du bois
concernés par cette entente de récolte ». Il sera question de cette
structure au Chapitre 4.
Au Québec, la participation du public en matière d’évaluation
environnementale était déjà assurée juridiquement depuis le début des
années 1980 par la Loi sur la qualité de l’environnement (LQE) et le
Règlement sur l’évaluation et l’examen des impacts sur l’environnement.
Cette mesure vient accroitre les droits des citoyens et des usagers à
participer aux différents processus décisionnels. Les Commissions
régionales sur les ressources naturelles et le territoire (CRRNT)
constituent elles aussi une avancée en matière de gouvernance
territoriale.
Les TGIRT relevaient des Conférences régionales des élus (CRÉ) depuis
leur création. Mises en place en 2004, les CRÉ œuvraient à l’échelle
régionale afin de conseiller le ministre sur les enjeux de leur région
respective. Elles devaient aussi assurer la réalisation de projets qui leur
étaient confiés par le ministre et étaient considérées comme
l’interlocuteur privilégié du gouvernement en matière de développement
régional (Loi sur le ministère du Développement économique et régional
et de la Recherche). Toutefois, un nouveau gouvernement élu en avril
12
2014 annonçait dès novembre leur démantèlement à brèves échéances.
Les CRÉ ont ainsi été remplacées ou dissoutes le 31 mars 2016 (MAMROT
2015). Après une période de léthargie de quelques mois, le dossier des
TGIRT a été transmis aux MRC concernées. Elles collaborent désormais
afin de les coordonner.
1.2.7. La stratégie d’aménagement durable des forêts
Remplaçant la Stratégie de protection des forêts, une toute nouvelle
Stratégie d’aménagement durable des forêts (SADF) est adoptée en
décembre 2015. Elle définit les lignes de force de l’aménagement
forestier au Québec. Toutes les actions du gouvernement sont basées sur
ses principes. En ce qui concerne le volet social de la stratégie, le MFFP
(2016) mentionne qu’un des principaux défis est de favoriser une gestion
et un aménagement forestier qui intègrent les intérêts, les valeurs et les
préoccupations de la population québécoise, dont les premières nations.
Le gouvernement prévoit la mise en place progressive de cette stratégie,
selon une approche de gestion par objectifs. Le caractère récent de cet
outil d’aménagement durable amplifie la nécessité d’analyser les
structures de gouvernance qu’il supporte.
Le moment semble opportun pour une analyse de la gouvernance
territoriale au Québec. En effet, la sollicitation des TGIRT lors du premier
cycle de planification (2013-2018) et le remaniement concernant la
coordination des TGIRT à travers le territoire québécois offrent la
possibilité de se questionner sur les mécanismes de gouvernance
territoriale. Les questions sur lesquelles repose cette recherche
s’inscrivent dans cette lignée :
13
- En quoi consiste la « prise en compte » des attentes exprimées par
les participants aux TGIRT ?
- Cette dynamique permet-elle de qualifier les TGIRT de mécanisme
de gouvernance forestière ?
1.3. La certification forestière et le lien avec les TGIRT
Tel que mentionné précédemment, la certification forestière est
conséquente à la prise de conscience que provoquent le rapport
Brundtland en 1987 et le Sommet de Rio en 1992. Les éléments évalués
dans le cadre d’audits de certification reposent sur les critères de
l’aménagement durable. Puisque le volet social fait partie de cette notion
de durabilité, diverses tables de concertation ont vu le jour grâce à la
certification forestière. Elles faisaient partie intégrante du processus de
certification.
La norme qui possède davantage un lien avec certaines TGIRT au Québec
est la certification CSA-Z809 sur l’aménagement forestier durable
(Association canadienne de normalisation). Elle est entrée en vigueur en
1996. Elle se voulait une réponse canadienne aux initiatives de
certification FSC (Forest Stewardship Council) et SFI (Sustainable
Forestry Initiative), respectivement entrées en vigueur en 1993 en
Europe et aux États-Unis en 1994 (MFFP 2016).
La norme CSA accordait une importance particulière à la participation du
public. Dès les premières initiatives de certification, des tables de
concertation ont été mises sur pied afin de faciliter la participation des
parties intéressées dans l’établissement d’une vision stratégique
d’aménagement forestier durable. L’organisation requérante devait «
comprendre les positions et les intérêts des parties intéressées locales ».
Tout devait alors être mis en œuvre, par le requérant, afin de préparer les
14
documents, trouver les participants, le lieu de rencontre et coordonner
l’animation (CSA 2002).
Ainsi, les organisations désirant être certifiées CSA devaient établir des
liens avec les acteurs présents sur leur territoire et spécialement avec les
communautés des premières nations. D’ailleurs, on retrouve encore
aujourd’hui la mention de CSA dans le discours de certains participants
aux TGIRT de la Capitale-Nationale interrogés dans le cadre de cette
recherche. Leur contribution été sollicitée dans le cadre des tables CSA et
lorsque sont apparues plus tard les TGIRT, ces mêmes acteurs se sont
retrouvés autour d’une table portant simplement un nom différent.
Par ailleurs, la norme CSA mentionne que « les parties intéressées
doivent avoir l’occasion de travailler avec les organisations afin d’identifier
et de choisir des valeurs, des objectifs, des indicateurs et des cibles
fondés sur les éléments d’ADF (aménagement durable des forêts) de la
CSA » (CSA 2002). Les tables CSA étaient donc un lieu où les acteurs
élaboraient des fiches VOIC (valeurs-objectifs-indicateurs-cibles).
Ce point est très important puisque les acteurs vont mentionner ces
fiches VOIC à plusieurs reprises durant les entrevues. La Figure 2, à la
page suivante, présente des explications sur chacun des éléments
contenus dans ces fiches. Ainsi, certaines TGIRT ont, en quelque sorte,
repris le travail qu’avaient entamé les tables CSA.
Les TGIRT constituent donc une sorte d’héritage des tables de
planification stratégique imposées par le standard CSA en certification
forestière. Avec les TGIRT, les autorités voulaient accorder un rôle plus
déterminant à la participation citoyenne dans la planification de
l’aménagement forestier. La contribution des TGIRT visait à enrichir les
plans d’aménagement forestier pour la période 2013 – 2018. C’est au
sujet de leur apport à ce cycle de planification que des informateurs ont
15
été rencontrés. La récente relance des TGIRT, qui vise le cycle de
planification 2018 – 2023, permet de comprendre le chemin parcouru et,
surtout, celui qui reste à parcourir en participation.
Figure 2: Liens entre les valeurs, les objectifs, les
indicateurs et les cibles, selon CSA
(CSA, 2002)
16
Le discours des acteurs rencontrés montre effectivement la filiation avec
les activités en certification à l’entrée de l’an 2000. Il permet aussi de
cerner la compréhension qu’ont les acteurs au sujet de leur contribution
aux plans d’aménagement pour la première période quinquennale de
planification. À partir de cette forme de bilan, il devient alors possible
d’anticiper la dynamique des TGIRT pour la prochaine période de
planification. En plus des liens avec la certification forestière, le discours
des acteurs offre la possibilité de se questionner sur la loi qui encadre les
TGIRT. La section 1.4. se penche sur le contexte légal des tables.
1.4 La Loi sur l’aménagement durable du territoire forestier (LADTF) Tel que mentionné précédemment, selon l’article 55 de la LADTF, « la
Table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire (TGIRT)
est mise en place dans le but d'assurer une prise en compte des intérêts
et des préoccupations des personnes et organismes concernés par les
activités d'aménagement forestier planifiées, de fixer des objectifs locaux
d'aménagement durable des forêts et de convenir des mesures
d'harmonisation des usages ».
Selon les acteurs eux-mêmes, ce pouvoir est difficilement observable.
L’article 58 de la LADTF mentionne, pour sa part, que : « tout au long du
processus menant à l'élaboration des plans, le ministre voit à ce que la
planification forestière se réalise selon un aménagement écosystémique
et selon une gestion intégrée et régionalisée des ressources et du
territoire. Au cours de ce processus, le ministre : dirige les travaux des
tables locales de gestion intégrée des ressources et du territoire, lorsque
leur composition et leur fonctionnement relèvent de lui et qu'il n'en a pas
confié la responsabilité, ou y participe dans les autres cas, et il prend en
17
compte, dans la préparation des plans, les objectifs locaux et les mesures
d'harmonisation convenues à ces tables ».
En supposant que les TGIRT permettent de consulter les acteurs et
d’utiliser les résultats de cette consultation dans ses travaux, l’avis des
acteurs devrait se retrouver, tel que mentionné dans la loi, dans les plans
d’aménagement, dans l’élaboration des objectifs locaux et dans les
mesures d’harmonisation.
1.4.1. Le rôle des TGIRT dans les PAFI L’analyse des plans d’aménagement intégré, connus dans le jargon sous
le nom de « PAFI », se fait en deux temps. D’abord, le PAFI-opérationnel
(PAFIO) contient d’une à huit années de travaux de planification (MFFP
2016). Il constitue une sorte de banque de travaux potentiels. Il concerne
davantage les industriels et découle du PAFI-tactique (PAFIT) (voir la
Figure 3).
Selon cette figure montrant le schéma de l’aménagement forestier intégré
au Québec, il devrait y avoir un lien entre le PAFIO et la TGIRT. Notons
qu’elle provient du guide sur la gestion intégrée des ressources et du
territoire (MRNF 2010). Elle a été produite par le ministère. Puisque les
TGIRT visent, notamment, à convenir de mesures d’harmonisation, il
semble logique qu’un va-et-vient entre la table opérationnelle, qui relève
du PAFIO, et les acteurs du milieu qui siègent à la TGIRT soit réalisé. À
cet effet, l’article 56 de la LADTF mentionne qu’« avant de procéder à la
consultation publique du plan opérationnel, le projet de plan est transmis
à la Table locale de gestion intégrée des ressources et du territoire afin de
s’assurer que son contenu se concilie avec les intérêts et les
préoccupations de l’ensemble des participants de cette table ».
18
Cette mise en contexte générale montre bien la complexité de
l’aménagement intégré au Québec dans une perspective de gouvernance
territoriale où le « public » est sollicité. Afin d’étudier tous ces éléments et
de les mettre en contexte par rapport aux TGIRT, une recherche inductive
a été réalisée. Le Chapitre 2 permettra d’expliquer notre dispositif
expérimental facilitant la cueillette d’information nécessaire à
l’établissement du bilan des participants aux TGIRT.
19
Figure 3: Guide sur la gestion intégrée des ressources et du territoire
(MRNF, 2010)
20
Chapitre 2. La démarche méthodologique
2.1. La recherche inductive
Compte tenu du peu de recherches entourant le fonctionnement des
TGIRT au cours des dernières années, notre projet repose sur une
approche inductive. En conséquence, les témoignages recueillis lors des
entrevues semi-dirigées permettent, tel que le mentionne Rispal (2012),
d’élaborer de « façon formelle un canevas de recherche en cours de
collecte de données pour ainsi en faciliter l’analyse rigoureuse ».
Les témoignages récoltés ont permis la formulation d’hypothèses qui
pourront faire l’objet d’autres recherches sur la participation du public
dans le futur. L’approche inductive a notamment pour avantage d’éviter
de « tomber dans ce piège où l’on installe la théorie d’entrée de jeu et où
les faits, trop aisément manipulables, se cantonnent dans un rôle
d’illustration-confirmation » (Kaufmann 2001).
En ce qui a trait à la méthodologie, le projet s’inscrit dans le domaine des
études qualitatives. Puisque le but de cette recherche est principalement
de comprendre ce que l’on entend par « prise en compte » des
préoccupations des participants et la dynamique à l’intérieur des TGIRT,
c’est cet aspect des sciences sociales qui apparait le plus adapté. En effet,
lorsque la recherche est essentiellement axée sur un enjeu, plutôt que sur
un objectif formel, l’analyse qualitative est plus appropriée (Marshall et
Rossman 1998).
Alors que l’analyse quantitative a pour objet des données mesurables,
l’analyse qualitative permet une exploration des questions soulevées. De
plus, puisque le projet consiste en une recherche, qui est basée sur des
phénomènes d’ordre social et qu’elle vise à clarifier un problème qui a été
21
plus ou moins défini, elle est, par conséquent, de type exploratoire
(Trudel et al. 2007).
2.2. La collecte des données
2.2.1. La recherche documentaire
Afin de bien cerner le contexte dans lequel évoluent les TGIRT, un large
éventail de documents a été étudié. Divers articles sur la participation du
public, ainsi que de la documentation sur l’histoire de la foresterie au
Québec ont été consultés. De plus, des documents produits par le
gouvernement québécois ont aussi offert une base d’information sur les
TGIRT. Puisque ces tables ont été très peu étudiées et qu’il n’existe pas
d’article scientifique les concernant directement, les documents offerts
par le MFFP se sont révélés essentiels.
La recherche documentaire permet de raffiner un sujet de recherche et de
le saisir de façon globale. Comprendre la dynamique des TGIRT implique
de comprendre l’aspect politique dans lequel elles évoluent, ainsi que de
comprendre certains phénomènes sociaux responsables de la dynamique
que l’on retrouve à ces tables. C’est pourquoi la recherche documentaire,
qui a précédé cette étude, englobe des éléments de politique forestière
jusqu’à des articles concernant l’élaboration typologie en sciences
sociales.
2.2.2. La sollicitation des acteurs
Cette recherche repose sur l’analyse de verbatim produits à la suite
d’entrevues semi-dirigées. Toutefois, il semble important de mentionner
que l’opinion des acteurs a été sollicitée lors d’une période particulière
dans l’histoire des TGIRT. À partir des listes de participants fournies par
des représentants ministère des forêts, de la faune et des parcs, tous les
22
acteurs réputés avoir participé aux TGIRT de la Capitale Nationale ont été
contactés par courriel ou par téléphone en septembre 2015. Tous les
acteurs souhaitant être rencontrés l’ont été.
À ce moment, les Conférences régionales des élus (CRÉ) avaient déjà été
abolies. La coordination des TGIRT n’était assurée officiellement par
aucun organisme et les acteurs n’avaient, dans certains cas, pas la
moindre idée s’ils seraient recontactés dans le futur ou même si les TGIRT
seraient maintenues par les autorités en place.
Ainsi, le contexte dans lequel les participants ont été rencontrés était
particulier. D’ailleurs, avec l’incertitude sur l’avenir des TGIRT qui planait
à ce moment, les participants n’étaient pas en mesure de répondre aux
questions reposant sur la coordination, l’organisation ou sur le futur des
TGIRT.
2.2.3. La diversité des acteurs
Les acteurs présents sur le territoire de la Capitale-Nationale sont
nombreux et représentent diverses sphères de la foresterie. Idéalement,
les personnes rencontrées auraient dû refléter la diversité d’acteurs
présents sur le territoire. Toutefois, tel n’a pas été le cas. Peu
d’industriels ont répondu à l’appel, contrairement à un grand nombre
d’acteurs issus d’organismes environnementaux ou fauniques (voir le
Tableau 1). Les chiffres de ce tableau pourraient laisser croire à un biais
environnementaliste auprès des répondants. Or, lorsqu’on s’attarde à la
composition des TGIRT, on se rend compte que les représentants des
organismes de bassins versants (OBV), de Nature Québec et de groupes
fauniques sont plus nombreux que les représentants industriels qui sont
un ou deux autour de la table. Il apparaît donc logique qu’un plus grand
nombre de personnes portant des intérêts sur l’eau, l’environnement en
général ou la faune ait été interrogé.
23
Devant ce défi de représentativité, diverses personnes ont été
rencontrées à l’extérieur du territoire de la Capitale-Nationale. Ces
personnes ne font pas partie des 16 acteurs interrogés et ne font pas
partie de l’analyse de contenu à proprement parler, mais leur
participation a permis de mieux comprendre la réalité des industriels
forestiers appelés à participer aux différentes TGIRT. La participation aux
entrevues officielles se faisait sur une base volontaire et cet aspect de la
recherche fait en sorte qu’il est difficile d’obtenir une représentativité
exacte des acteurs. C’est pourquoi il a semblé essentiel d’aller
questionner d’autres individus relevant davantage du milieu industriel.
Tableau 1 : Répartition des acteurs par type
d'organisme représenté
Catégorie d’acteurs Nombre rencontré
Représentant de la CRÉ 1
Représentant d’un syndicat de
travailleur dans une scierie
1
Représentant du gouvernement du
Québec
1
Représentant de Nature Québec 3
Représentant d’organisme de
bassin versant (OVB)
4
Représentant de groupe faunique 2
Représentant industriel 2
24
Représentant des premières
nations
1
Représentant de la SÉPAQ 1
2.2.4. Les entrevues semi-dirigées
Il existe plusieurs types d’entrevues. Elles se distinguent les unes des
autres de par la façon dont l’entrevue est animée par le chercheur.
Certains types d’entrevues sont plus directifs, mais dans le cas présent,
l’objectif était de connaître en profondeur la perception des participants
aux TGIRT. Donc, les entrevues ont été menées de façon souple, à la
manière d’une conversation, dans le « but construire une compréhension
riche du phénomène conjointement avec l’interviewé » (Savoie-Zajc
2000). Par conséquent, ce sont des entrevues semi-dirigées qui ont été
menées.
Les TGIRT n’ont pratiquement pas fait l’objet de recherches scientifiques
depuis leur création. Il n’est donc pas étonnant que des entrevues semi-
dirigées aient été choisies comme moyen de recherche. Ce type
d’entrevue permet de mieux cerner les enjeux de la recherche et fournit
de l’information pouvant être utilisée dans le cadre de futures recherches
sur le sujet.
Au total, 16 entrevues semi-dirigées ont été réalisées. Le questionnaire
qui a été utilisé est celui qui a été fourni par l’équipe de recherche du
projet (voir Annexe 1). En effet, ce mémoire s’inscrit dans un plus vaste
projet qui s’intitule La gouvernance forestière à l’épreuve du territoire. Il
a pour objectif d’analyser les récents systèmes de gouvernance forestière
au Québec et au Nouveau-Brunswick.
25
Une autre région québécoise est à l’étude (la région de l’Outaouais), en
plus d’une région néo-brunswickoise (Madawaska-Restigouche). L’objectif
principal de ce projet, financé par le Conseil de recherches en sciences
humaines (CRSH), est de mieux comprendre l’évolution des interactions
entre les différents acteurs qui participent à ces nouvelles structures de
gouvernance territoriale.
2.2.5. L’observation participante
Peu après que nous ayons réalisé les entrevues, les autorités au sein du
MFFP annonçaient, via le programme d’aménagement durable des forêts
(PADF), que les municipalités régionales de comté (MRC) reprenaient le
flambeau des CRÉ (MFFP, 2015). Selon ce programme, il est désormais
possible de déléguer à l’ensemble des MRC d’une région des
responsabilités en lien avec la gestion intégrée des ressources et du
territoire, notamment en ce qui a trait avec la coordination du
fonctionnement des TGIRT. Pour ce qui est de la région de la Capitale-
Nationale, ce document relie les MRC suivantes : Portneuf, La Jacques-
Cartier, La Côte-de-Beaupré, Charlevoix et Charlevoix-Est. Il permet aux
MRC de collaborer afin de coordonner les TGIRT.
Suite à cette annonce, les trois TGIRT de la région de la Capitale-
Nationale ont repris leurs activités et il a été possible de participer à l’une
d’elles. La rencontre s’est tenue le 23 mars 2016 à la MRC de la Côte-de-
Beaupré. La TGIRT des Laurentides se rencontrait pour la première fois
depuis la dissolution des CRÉ. C’est à partir des observations faites lors
de cette occasion que les données recueillies lors des entrevues ont pu
être mises en contexte.
L’observation non participante, la revue de littérature, le discours des
informateurs et des gens consultés hors de la région de la Capitale-
26
Nationale ont permis d’effectuer une triangulation. De cette façon, il est
possible de mieux comprendre l’objet d’une étude, de fournir davantage
de richesses qualitatives et de confirmer les résultats obtenus (Jick 1979).
La triangulation permet de confirmer un résultat en montrant que les
mesures indépendantes qu’on a prises pour démontrer un élément vont
dans le même sens ou du moins, ne se contredisent pas (Miles &
Huberman 2003).
2.3. L’analyse des données
2.3.1. L’analyse de contenu
Puisque les données amassées consistent en des verbatim, c’est-à-dire
des retranscriptions intégrales des 16 entrevues semi-dirigées faites
auprès d’acteurs participants à l’une des trois TGIRT de la Capitale-
Nationale, l’analyse de contenu est l’approche méthodologique qui a été
utilisée. Ce type d’analyse s’applique à des discours et se fonde sur la
déduction.
Selon Wanlin (2007), la première étape de l’analyse de contenu est la
pré-analyse. Elle consiste à exécuter une lecture flottante des documents
à analyser afin d’en récolter nos premières impressions. Cette étape
permet de regrouper des éléments de discours semblables ou jugés
importants. Dans le cadre de cette recherche, après plusieurs lectures des
verbatim, un tableau a été utilisé pour chaque question posée afin de
faire ressortir les éléments marquants du discours de chacun des acteurs.
Ensuite, il a été possible de commencer à établir des similitudes entre ces
éléments jugés importants.
27
Vient ensuite l’étape de l’exploitation du matériel. Cette étape consiste en
une opération de catégorisation. Elle permet d’exprimer les données de
façon plus simple en les regroupant par catégorie. Dans le cas présent,
une grille d’analyse (voir Annexe 2) a été utilisée afin de mener à bien
cette étape. Les données ont alors été sorties de leur contexte et il a été
possible de pousser plus loin l’analyse du discours des acteurs.
Finalement, l’étape du traitement, de l’interprétation et de l’inférence
implique l’utilisation d’opérations statistiques simples. Ces dernières
permettent de valider ce que l’on avance à propos de notre sujet de
recherche. Cette étape, davantage quantitative, peut permettre la
réalisation de figures ou de tableaux utiles à l’explication de résultats.
2.3.2. La typologie des TGIRT en fonction du discours des acteurs
L’analyse du contenu du discours des acteurs interviewés permet de
réaliser une typologie. Ce concept wébérien signifie que l’on amplifie les
traits de certains acteurs afin de les classer dans des catégories qui
simplifient leur analyse. Les types-idéaux sont donc des utopies, ou des
modèles idéaux que l’on présente afin de mieux expliquer ce que l’on
avance dans le cadre d’une recherche en sciences sociales (Weber 1921).
Il s’agit d’une façon particulièrement structurée de représenter des
résultats d’analyse.
Cette classification des TGIRT en fonction du discours acteurs est utile
pour le chercheur et, bien que cette démarche soit elle aussi déductive,
elle permet de structurer la pensée. C’est ainsi que les discours des
acteurs ont pu être décortiqués et placés dans différentes catégories afin
de mieux représenter leur nature. La typologie des TGIRT en fonction du
discours acteurs et l’explication de chacun des types-idéaux qui ont été
déduits des différents discours seront davantage expliquées au chapitre 4.
28
Chapitre 3 : Gouvernance territoriale et perception des acteurs du milieu.
3.1. De l’analyse de discours
Cette recherche a permis de dégager des résultats qui seront expliqués
en détail dans ce chapitre. Les entrevues semi-dirigées ont permis de
comprendre la réalité des acteurs impliqués dans les TGIRT. L’analyse de
leur différent discours a notamment révélé la manière dont les
participants perçoivent leur rôle au sein des tables et quelle dynamique
induisent ces perceptions.
Lors de l’étude de ces discours, il a semblé évident que les perceptions de
plusieurs acteurs ont un lien avec l’historique des TGIRT. L’analyse
documentaire a donc permis, quant à elle, de mieux saisir le contexte
politique dans lequel se positionnent les TGIRT, en plus de donner des
éclaircissements sur certaines positions d’acteurs. De façon générale,
l’analyse documentaire a aussi permis de révéler des informations
importantes concernant le fonctionnement des tables. Le contexte
politique entourant la création et la coordination des TGIRT permet donc
de donner davantage de précisions sur la position des acteurs rencontrés.
3.1.2. La perception des acteurs
Cette recherche étant de type exploratoire, les résultats sont
essentiellement obtenus à partir de l’analyse du discours des acteurs.
L’objectif de cette recherche est, comme mentionné précédemment,
d’obtenir des réponses par rapport aux grandes interrogations suivantes :
- En quoi consiste la « prise en compte » des attentes exprimées par
les participants aux TGIRT ?
29
- Cette dynamique permet-elle de qualifier les TGIRT de mécanisme
de gouvernance forestière ?
Pour répondre à ces interrogations, les discours des acteurs ont été
étudiés de façon approfondie, tel qu’expliqué au Chapitre 2. Les
perceptions des acteurs concernant leur rôle au sein des TGIRT et la façon
dont ils interprètent la « prise en compte » de leurs préoccupations seront
présentées dans la section qui suit, sous forme de résumé. Chaque
question posée lors des entrevues semi-dirigées a donné des pistes de
réponses et c’est pourquoi chacune d’entre elles est expliquée. La section
qui suit est donc divisée en huit, en lien avec chacune des huit questions
posées lors des entrevues.
Après avoir mis en évidence les informations obtenues, il a été possible
de déterminer s’il est adéquat de qualifier les TGIRT de mécanisme de
gouvernance territoriale. Tel que mentionné précédemment, par
gouvernance territoriale, on entend un espace de pouvoir polycentrique
qui prend place dans la gestion des forêts, tout comme dans leur
exploitation (Leclerc et Chiasson 2013). Par polycentrique, on entend un
système qui reconnaît plusieurs centres de décisions. La notion de prise
de décision par les acteurs du milieu est donc un élément fondamental à
un mécanisme de gouvernance territoriale.
3.1.3.1. Question 1 : Nature des informateurs
À la première question lors de l’entrevue, les acteurs devaient répondre à
la question suivante :
« Pouvez-vous nous expliquer à quel titre vous êtes impliqués dans la
gestion forestière ? Par exemple, avez-vous participé à une TGIRT, ou à la
30
CRRNT (Commission régionale des ressources naturelles et du territoire)
» ?
De façon générale, les acteurs ont profité de l’occasion pour se présenter
et pour expliquer la préoccupation majeure qui anime le groupe d’acteurs
qu’ils représentent. C’est aussi à ce moment que certaines informations
concernant leur degré d’implication dans la dynamique des tables se
retrouvent.
Par exemple, l’acteur 12 mentionne : « Je participe aux rencontres
annuelles, mais je ne participe pas aux rencontres régulières. Je suis au
courant de ce qui se passe grâce à la rencontre annuelle, mais je ne
participe pas aux travaux sur les VOIC, par exemple ».
Ainsi, certains acteurs profitent de la TGIRT pour s’informer et savoir ce
qui se passe dans le milieu. Autour des tables, les participants
représentent divers groupes ou associations. Tous ne disposent pas des
mêmes ressources pour participer de façon maximale aux TGIRT. Par
exemple, certains participants ont exprimé la difficulté de se préparer
pour les rencontres. Les représentants d’organismes environnementaux
ou de bassins versants n’ont pas, selon les participants, les moyens
d’allouer un budget aux TGIRT. La préparation et la présence aux TGIRT
s’ajoutent donc aux tâches hebdomadaires des participants. Certains
déplorent que ce soit ainsi puisque, tel que mentionné dans le discours de
plusieurs acteurs, une bonne préparation aux rencontres demande du
temps et des ressources.
L’acteur 6, en particulier, doit prendre congé au travail puisque
l’association qu’il représente est bénévole et que les rencontres ont lieu
en milieu de semaine. Il doit donc, à chaque fois, prendre une journée de
congé à ses frais. Dans de telles conditions, il va de soi que l’engagement
des participants soit variable. Par variable, il est question de la simple
31
présence aux tables, pour des raisons davantage reliées au réseautage, à
la participation active aux échanges et aux comités de travail.
Le degré d’engagement des acteurs est déterminant pour la réalisation de
la typologie. Un acteur très engagé aura des attentes plus élevées envers
la « prise en compte » de ses préoccupations qu’un acteur qui s’implique
moins aux tables.
3.1.3.2. Question 2 : Perception de la gouvernance
La deuxième question de l’entrevue portait directement sur la
gouvernance forestière. Elle se déclinait comme suit :
« Pouvez-vous nous expliquer comment fonctionne la gouvernance
forestière dans votre région et comment y participez-vous » ?
Cette question est révélatrice en ce qui a trait aux rôles des acteurs
puisque certains d’entre eux ont exprimé la façon dont les TGIRT jouent
un rôle en gouvernance forestière. Il a donc été possible de déduire
comment les acteurs interprètent le rôle des TGIRT et ce qu’ils attendent
de cette structure.
L’acteur 1 mentionne : « C’est un forum de discussion pour arrimer un
peu les enjeux. En tout cas, dans le cadre de ma TGIRT, je dirais que
justement, c’est plus le rôle que ça va jouer, mais ce n’est pas un rôle de
développement. »
L’acteur 8, pour sa part mentionne que :
« Si on s’en tient à la loi de l’aménagement durable, le rôle des
TGIRT c’est d’intégrer, de prendre en compte les préoccupations et
les enjeux, de l’ensemble des gens intéressés par la forêt, qui ont
un intérêt, qui participent, qui utilisent le territoire et d’intégrer ces
préoccupations au sein de la planification forestière, autant tactique
32
qu’opérationnelle. Mais pourquoi les gens sont là ? C’est parce
qu’ils s’intéressent aux autres ressources ; à la faune, à la
villégiature, etc. Mais c’est un peu laissé de côté pour se concentrer
vraiment sur l’intégration des préoccupations à l’aménagement
forestier. »
L’acteur 10 mentionne que : « Il y a plusieurs paliers de gestion, j’appelle
ça de la gestion à la calculette, c’est la possibilité forestière qui est, selon
moi, au premier plan de tout. »
L’acteur 11 mentionne que :
« Pour l’instant, je dirais que le rôle est effectif, c’est un lieu
d’échanges d’idées, de visions et d’identification de certains enjeux.
Et pour les groupes locaux, c’est le point de départ pour des
discussions d’harmonisation sur certains plans de coupes annuelles.
Mais l’idée qu’on fixait les objectifs locaux, on n’y est jamais encore
arrivés, dans aucune des tables que je connaisse. »
Ainsi, plusieurs acteurs s’entendent pour dire que les TGIRT permettent
aux acteurs de discuter des enjeux économiques, sociaux et écologiques
d’un territoire en lien avec le développement durable du territoire. Les
enjeux économiques font généralement référence à la notion de
rentabilité des opérations forestières et des établissements touristiques
comme celles de la Sépaq. Les enjeux sociaux sont quant à eux relatifs
aux utilisateurs du territoire et aux publics intéressés par les plans
d’aménagement. Quant aux enjeux écologiques, ils sont définis par le
MFFP (2016) comme étant des écarts significatifs entre la forêt aménagée
et la forêt naturelle sans l’aménagement forestier. Il serait intéressant de
réaliser un suivi à savoir si le résultat de ces discussions est pris en
compte dans la planification du territoire. À ce sujet, les répondants ne
sont pas explicites.
33
3.1.3.3. Question 3 : La relation entre participants
La question 3 porte sur les relations entre les participants aux TGIRT. Elle
est déterminante pour la compréhension des dynamiques présentes
autour des tables.
« Pouvez-vous nous décrire les relations que vous entretenez avec les
autres acteurs œuvrant au sein des instances (TIGRT ou CRRNT) et en
dehors de ces instances ? »
En sous-question, il leur était aussi demandé : « Qui sont, selon vous, les
acteurs les plus influents ? »
En ce qui a trait à la nature des relations entre les participants :
13/16 répondent que les relations sont bonnes,
1/16 répond que les relations ne sont pas bonnes,
2/16 répondent que les relations sont généralement bonnes, mais
que ce n’est pas toujours le cas.
Par exemple, l’acteur 11 mentionne que : « Comme on est une trentaine
autour de la table, c’est très variable. C’est toujours difficile les
généralisations. Certains groupes on pourrait dire que les relations se
sont envenimées, d’autres on est devenu des alliés, ça dépend des
individus ».
L’acteur 13 répond : « Ça nous a permis de rencontrer bien du monde, de
nous faire un bon réseau de contact, et en même temps de nous faire
connaître ».
34
À la lecture des verbatim, plusieurs éléments de discours permettent
d’affirmer que les acteurs sont majoritairement satisfaits des relations
qu’ils entretiennent avec les autres participants. Certains mentionnent
que la rencontre des autres acteurs présents sur le territoire est un
aspect positif à leur participation aux TGIRT. Certains sont même
catégoriques et vont jusqu’à dire que leur participation aux tables est
essentiellement due au réseautage et aux bénéfices qu’apporte l’entretien
de bonnes relations avec les acteurs présents sur le territoire.
En ce sens, l’acteur 9 mentionne que :
« Mon but c’était d’être dans la parade et non pas en arrière. J’allais
là réseauter. C’était l’occasion d’avoir le ministère à la table, la
Sépaq pour les ententes d’harmonisation et le BGA (bénéficiaire de
garantie d’approvisionnement). Pour savoir s’il allait couper et dans
quel coin, les chemins sont-ils ouverts, est-ce que je peux coucher
à ton campement ? C'était vraiment pour réseauter. J’allais faire
des contacts d’affaires. Bien plus que d’avoir des espoirs sur les
fiches VOIC ».
Bien qu’il semble que l’établissement de bonnes relations ait bénéficié à
tous les participants, les données récoltées grâce à cette question
montrent déjà que l’objectif de la présence des acteurs aux tables est très
variable. Certains cherchent à aller faire valoir leur enjeu auprès de leurs
pairs comme l’acteur 4 : « [les TGIRT], ça m’a permis de les sensibiliser à
mon enjeu prioritaire ». D’autres cherchent plutôt à établir des liens avec
les autres participants, comme l’a mentionné l’acteur 9 précédemment.
35
3.1.3.4. Question 4 : Perception du processus décisionnel
La question 4 s’avère révélatrice pour notre recherche. C’est grâce à elle
que le plus d’information concernant les perceptions des acteurs a pu être
recueillie parce qu’elle traite de la perception des changements induits par
les TGIRT. Cette question se divise en deux et sera approfondie dans les
paragraphes qui suivent.
À la question : « Avez-vous l’impression que les discussions et les
décisions prises dans le cadre des TGIRT ont permis de changer des
choses au niveau de la gestion des forêts ou le développement de la
région ?
2/16 répondent positivement
6/16 répondent négativement
8/16 répondent oui, mais avec réserves.
Par exemple, l’acteur 1 répond : « Je pense que oui, la TGIRT a un rôle à
jouer, je pense que des choses ont changé, mais est-ce que je suis
capable de quantifier ces choses-là ? Je ne pense pas non plus. Donc, je
vais dire naïvement oui ».
L’acteur 3 répond : « Probablement oui, mais comment » ?
L’acteur 5 répond : « Je pense que ça a amélioré les connaissances, la
participation des gens et ce qui a changé c’est que les gens se
connaissent. Ils ont appris à se respecter ».
36
L’acteur 6 répond : « Oui, un petit peu ».
L’acteur 11 répond : « Marginalement ou faiblement ».
L’acteur 12 répond : « Oui, mais c’est minime ».
Ensuite, à la question : « Est-ce que vous avez l’impression que les TGIRT
ont un réel pouvoir ? ».
12/16 répondent négativement,
4/16 répondent positivement, mais avec réserves.
Par exemple : L’acteur 2 répond : « Naïvement oui. On n’était pas
impliqué dans les grosses discussions ».
L’acteur 5 répond : « À la question, je réponds oui, mais ça reste limité.
C’est toujours le ministère qui décide ».
L’acteur 6 répond : « Oui. Ça fait partie de la loi d’aménagement. Les
forestières n’auront pas le choix avec leur certification ».
L’acteur 7 répond : « L’exercice comme tel, oui, mais concrètement,
comment ça va se traduire, on va pouvoir le dire à moyen-long terme ».
La grande majorité des acteurs ont répondu négativement. Selon eux, la
TGIRT n’a donc pas de réel pouvoir.
L’analyse a permis de révéler que la moitié des acteurs (8/16) se
questionne à savoir si les TGIRT ont un véritable impact ou si elles ont
permis de changer les choses.
37
Par exemple, l’acteur 4 mentionne : « Changer, probablement, mais de
quelle façon ? Je ne suis pas directement sur le terrain alors c’est difficile
de savoir ».
L’acteur 12 mentionne : « Pas beaucoup. Il y a un pouvoir, mais il est
tellement par étape. On fait une fiche, la fiche va être considérée dans le
PAFI, le PAFI… Il y a tellement d’étapes que souvent c’est dilué quand tu
arrives au bout ».
L’acteur 15 mentionne : « Je pense que le changement c’est long, je
pense qu’éventuellement oui, il pourrait y avoir un rôle intéressant joué
par les TGIRT, mais ça prend une volonté ».
L’acteur 16 mentionne : « Non. Moi, quand j’arrive là, ma mission c’est de
les sensibiliser. C’est tout. Tout est décidé d’avance, je te l’ai dit. Tout est
canné. C’est le gouvernement. C’est mon opinion ».
Un seul acteur sur l’ensemble des participants rencontrés mentionne le
PAFI dans son discours lorsqu’on lui demande si les TGIRT ont permis de
changer les choses. En effet, la « prise en compte » de leur
préoccupation et de leurs enjeux se retrouvera, selon la loi, dans un plan
d’aménagement forestier tactique actuellement prévu pour 2018. Ce sur
quoi les acteurs travaillent actuellement, si on exclut leur implication dans
le PAFIO, se reflètera donc par écrit dans quelques années seulement.
Certaines réactions mentionnées précédemment supposent un problème
de compréhension temporelle. Ainsi, le rôle des participants ne serait pas
tout à fait bien compris et cela pourrait amener certaines frustrations ou
incompréhensions.
38
3.1.3.5. Question 5 : Perceptions des relations avec les autorités
La question 5 concerne les relations entre les participants et le ministère.
On demandait alors aux participants :
« Pouvez-vous nous décrire les rapports des TGIRT et de la CRRNT avec
le ministère de la Forêt, de la Faune et des Parcs ou ses représentants » ?
D’abord, il est à noter qu’au sein des TGIRT, les représentants du
ministère sont présents à titre de personne-ressource. De ce fait, les
représentants du ministère n’ont pas le droit de vote. La question se pose
à savoir si les différents débats devraient se faire directement entre les
acteurs et les membres du ministère. Puisque le ministère planifie les
plans d’aménagement, il semble que sa place au centre du débat serait
pertinente.
Or, selon plus de la moitié des acteurs, le rôle du ministère aux TGIRT est
d’offrir de l’information aux participants dans le cadre de différentes
présentations. Certains parlent aussi du rôle de vulgarisation de
l’information amenée aux tables. Le langage pouvant être très technique,
certains acteurs ont mentionné l’aide qu’apportent les représentants du
ministère dans l’explication des termes plus complexes.
Depuis l’entrée en vigueur du nouveau régime forestier de 2013, c’est le
ministère qui planifie l’aménagement forestier (MFFP 2010). En matière
de participation, il est même question de l’implication du gouvernement
en 2010, c’est-à-dire dès l’adoption du nouveau régime. Lors des
rencontres, les personnes-ressources présentent les plans
d’aménagement et elles sont en mesure de répondre aux questions des
participants.
39
Toutefois, ce nouveau rôle de planificateur de l’aménagement forestier,
autrefois détenu par l’industrie forestière, amène certains acteurs à se
questionner sur la neutralité du ministère. Lors d’une entrevue, l’acteur
11 mentionne :
« Pourquoi ça ne fonctionne pas les TGIRT ? C’est le ministère. Il
est juge et partie et ça ne fonctionne pas quand il est juge et
partie. Avant, on avait l’industriel et on avait le ministère. On
négociait avec l’industriel et quand ça n’allait pas, on allait voir le
ministère. Il jugeait comme un arbitre. Il n’y a plus d’arbitre
ministériel maintenant. C’est lui qui fait le plan de coupe ».
Cet élément de discours nous permet de nous questionner sur les
objectifs de la présence des TGIRT. S’agit-il d’une quête de légitimité
plutôt que de l’habilitation des citoyens à influencer les décisions ? Ce
questionnement se retrouve dans les travaux de Pattberg et Widerberg
(2016) qui abordent la question de la légitimité des structures telles que
les TGIRT. Plusieurs acteurs font aussi mention de l’importance de la
personnalité et de l’attitude du représentant du ministère en tant que tel
dans les relations. Certaines personnes facilitent les relations, alors que
d’autres amènent une dynamique plus difficile autour de la table.
De plus, le bagage de connaissances des informateurs en matière de
foresterie en très variable. Pour revenir à l’importance de la vulgarisation,
presque tous les acteurs ont fait mention de l’emploi d’un jargon propre à
un domaine d’expertise qui alourdit les dialogues et complexifie les
échanges. L’animateur de la TGIRT a un rôle à jouer afin de rendre
accessible les conversations à tous les participants, mais le ministère
aussi. Il en va de sa responsabilité de communiquer dans un langage
simple et compréhensible.
40
Toutefois, certains acteurs ont mentionné que l’utilisation d’un langage
complexe serait une forme d’instrumentalisation que des participants
utiliseraient afin d’éviter de répondre à des questions.
Par exemple, l’acteur 1 mentionne :
« On commençait à sentir ça à la fin, l’espèce de frustration de
se dire, est-ce que ça vaut vraiment la peine qu’on soit là ? Il y a
tout le côté compréhension. Ce sont des discussions qui sont très
techniques. Beaucoup d’acronymes, beaucoup de termes
forestiers. Parfois on est larguées. [Nous] on travaille beaucoup,
on est du genre à se préparer et à poser des questions avant
pour être sûr de bien comprendre, mais ce n’est pas tout le
monde qui le fait ».
L’acteur 2 mentionne :
« Il a des gens qui n’étaient pas au courant, que ça va trop vite
pour eux. Les CPRS et toutes les déclinaisons qu’on peut avoir.
Nous, on étudie l’impact des coupes forestières sur l’eau. Alors
on se tient au courant, mais quelqu’un qui ne travaille pas là-
dedans, c’est vrai que ça peut… Il devait ressortir avec le cerveau
un peu plus usé à la fin de la journée ».
L’acteur 9 mentionne : « C’est un langage d’initié, donc les forestiers
présents prennent plus de place. Ils discutent un peu plus fort que le gars
qui s’occupe des sentiers de VTT. Remarque, c’est le rôle du
coordonnateur de la table à doser les propos, les discussions ».
La question du jargon complexe utilisé dans le cadre des TGIRT revient
41
dans la majorité des discours (12/16). Il semble que les acteurs aient fait
mention du langage complexe utilisé aux tables à la question 6 puisque
plusieurs acteurs accordent aux représentants du ministère le rôle de
vulgarisateur.
Par exemple, l’acteur 15 mentionne :
« Je pense que ça dépend des gens. Déjà, la capacité de vulgariser
tout ça… Tu vois dans Charlevoix-Bas-Saguenay, l’aménagiste je le
trouve vraiment très sympathique, très accessible. Et tu sais, il veut
toujours que les gens comprennent ».
En tant que personnes-ressources, c’est vers les membres du ministère
que les acteurs se tournent lorsqu’ils ont des questions sur les discussions
en cours.
3.1.3.6. Question 6 : De la diversité des initiatives de participation
À la question 6, on posait aux acteurs la question suivante : « Est-ce qu’il
y a d’autres initiatives en région qui permettent aux acteurs locaux de
participer à la gestion des forêts » ?
Grâce à cette question, les participants exprimaient leur compréhension
de la gouvernance territoriale au Québec. Certains ont mentionné les
périodes de consultation reliées au PAFI où la population est invitée à
s’exprimer.
Toutefois, comme le spécifie l’acteur 1 : « Il y a des consultations,
notamment dans le cadre des PAFI. La population peut aller se prononcer.
42
Mais par expérience, les gens qui sont là sont des gens qui sont déjà
impliqués dans les TGIRT ».
Cet élément de discours est important. Qu’on signale le mécanisme de
consultation général comme un autre processus, témoigne peut-être
d’une mauvaise compréhension de la participation du public attendue
dans le régime forestier.
D’autres acteurs ont mentionné le rôle des tables coordonnées par les
Organismes de bassins versants (OBV) dans la gestion des forêts. Il s’agit
d’un lieu de rencontre où les acteurs discutent de l’enjeu de l’eau
particulièrement. À ce sujet, l’acteur 2 mentionne :
« Nous [les OBV] à nos tables de concertation on n’a pas le
gouvernement. Il n’est pas là. On a la forêt privée, mais pas la forêt
publique. Quand les industries fermaient et qu’ils révisaient leur
budget, ils ont dit : « on arrête ». En 2007, on avait des forestiers
qui travaillaient sur le domaine public et depuis 2009 on n’a plus
personne. Avant on avait un biologiste, parfois c’était le MFFP, ça a
changé, mais on n’a plus personne. On n’a pas le ministère, ni
l’industrie… ».
Pour cet acteur, les TGIRT sont l’occasion de rencontrer le ministère et les
industriels forestiers. Ensuite, à même les TGIRT, plusieurs acteurs ont
fait mention des groupes de travail où il est possible de s’impliquer.
Diviser par enjeux, ces comités offrent la possibilité aux participants qui
souhaitent s’engager davantage dans la démarche, de le faire. Ainsi, un
participant intéressé par les enjeux fauniques peut s’inscrire dans le sous-
comité qui traite de cet enjeu et rencontrer d’autres membres de ce
comité à l’extérieur des rencontres des TGIRT. Lorsque la rencontre
générale de la TGIRT a lieu, le sous-comité présente ses travaux et ceux-
43
ci sont approuvés par consensus, s’il y a lieu. Les sous-comités dépendent
évidemment de la tenue des TGIRT, mais plusieurs acteurs les ont
trouvés intéressants.
L’acteur 8 mentionne les faits suivants par rapport aux groupes de
travail :
« Si on reprend la base, on avait enjeux forestiers et
environnementaux, fauniques-récréatifs. On regroupait les enjeux
et on les travaillait en sous-comité pour garder l’intérêt et pour aller
plus vite. On réunissait les comités de travail, les gens qui
s’intéressaient à ces enjeux-là se réunissaient et trouvaient des
solutions aux problèmes. Une fois qu’il y avait consensus dans le
comité et qu’on se sentait solide pour présenter ça à la TGIRT, il y
avait une présentation d’un membre au reste du groupe ».
Ainsi, selon les informateurs, il n’y a pas d’autres instances où discuter
des enjeux forestiers.
3.1.3.7. Question 7 : L’abolition de la CRÉ
La question 7 porte sur l’abolition de la CRÉ de la Capitale-Nationale par
le gouvernement québécois à l’été 2015. Cette question, au moment des
entrevues, suscitait un certain engouement puisque, rappelons-le,
plusieurs acteurs n’avaient pas été contactés depuis des mois et que
certains d’entre eux vivaient de grandes insatisfactions.
On leur posait donc la question suivante :
44
« Pouvez-vous nous parler l’abolition des CRÉ par le gouvernement
Couillard et de son impact sur la gestion des forêts dans la région » ? Plus
de la moitié des acteurs ont mentionné qu’ils étaient satisfaits du travail
de la CRÉ au moment son abolition.
L’acteur 1 mentionne qu’ « il y avait l’avantage d’avoir une ressource qui
était présente pour les trois tables. Il y avait des ressources qui pouvaient
donner à temps complet ».
En effet, avant l’abolition des CRÉ, l’animateur des TGIRT de la Capitale-
Nationale était le même pour les trois tables. Cette personne animait les
TGIRT, se tenait au courant du déroulement des tables partout à travers
la province et œuvrait aussi au sein de la Commission régionale sur les
ressources naturelles et du territoire (CRRNT).
La CRRNT consistait en un groupe consultatif du conseil d’administration
des CRÉ de chaque région. La CRRNT permettait de rassembler des
experts des ressources naturelles de chaque région, soit forestières,
fauniques, minières, environnementales et en lien avec l’eau. Ce groupe
avait pour rôle de conseiller les élus afin qu’ils prennent des décisions
éclairées et qu’ils aient de l’information pour les projets de
développement. Cette structure relevant directement de la CRÉ, a aussi
été abolie à l’été 2015.
Au sujet des CRRNT, l’acteur 8 mentionne que :
« Les CRRNT, elles, étaient directement associées. C’était un
groupe consultatif du conseil d’administration des CRÉ de chaque
région donc, pour moi, de rassembler l’élite régionale des
ressources naturelles de chaque région, soit forestières,
fauniques, minières, environnementales, tout ce qu’on peut
45
penser lié à l’eau. De perdre ces gens-là, qui influencent les élus
pour pendre les bonnes décisions et d’avoir de bonnes opinions
pour les projets de développement, pour moi c’est
catastrophique. Je trouve que c’est une perte énorme ».
Au sujet des CRÉ, ce qui semble avoir davantage ébranlé les participants
n’est pas tant l’abolition la structure en tant que telle, mais plutôt
l’incertitude que tout cela a amenée. Par exemple, l’acteur 7 mentionne
que :
« Est-ce que la CRÉ était la bonne formule ? Je ne peux pas en
juger, mais ce que je sais, c’est que c’est nécessaire qu’il y en ait
une structure, peu importe la forme. Il faut que les acteurs puissent
se rencontrer. Les décideurs doivent se réunir. Ça prend des
véhicules pour que les acteurs puissent se rencontrer et discuter
entre eux ».
Si les participants avaient été davantage au fait du futur réservé aux
TGIRT au moment de l’abolition des CRÉ, ils auraient été beaucoup moins
insatisfaits durant la période de transition vers les MRC. Dans leur
discours, les acteurs se demandaient si les travaux auxquels ils avaient
participé allaient être repris ou encore si leur participation avait été une
perte de temps.
Par exemple, l’acteur 1 mentionne que : « Il y a une démobilisation
complète avec les CRÉ. Tu te dis que tu as fait plein de choses, mais est-
ce qu’on va recommencer à zéro ? Ça dépend de la ressource qui est là.
Est-ce que notre travail va être repris ? Après des années de travail pour
certain… ».
46
L’acteur 15 mentionne que :
« La CRÉ gérait des programmes comme le PDRF, le programme
de développement régional forestier et ses deux volets. Ça
permettait aux acteurs de poser des actions à l’échelle du
territoire. Dans la mise en œuvre du PRDIRT, il y avait une vision
plus large, plus détachée de l’élu local, une vision un peu plus
neutre. J’ai peur que ce soit très teinté du préfet du coin qui va
donner une subvention à son chum. Le PRDIRT il va servir à quoi
? Aucune idée. Est-ce que ça va être repris ? Est-ce que c’est à
jeter à la poubelle ?
Il sera question du Plan régional de développement intégré des
ressources et du territoire (PRDIRT) au Chapitre 4. Ce document, dont la
valeur est incertaine depuis l’abolition des CRÉ dont il relevait, n’est qu’un
exemple des craintes qu’avaient alors les acteurs pour les travaux
auxquels ils avaient participé. Sa valeur est incertaine parce qu’il n’est
pas formellement écrit que ces documents ne sont plus en vigueur, mais
puisqu’ils relevaient d’une instance qui est désormais abolie, il est
possible de se questionner sur le rôle qu’ils joueront dans le futur.
3.1.3.8. Question 8 : Enjeux et défis à venir
Finalement, à la dernière question, on demandait aux acteurs : « Selon
vous quels sont les enjeux et défis par rapport à la forêt et à sa gestion,
aujourd'hui et demain » ?
La plupart des acteurs ont fait des liens avec le domaine d’intérêt de la
forêt qu’ils représentaient au niveau de la TGIRT. Toutefois, l’intégration
des multiples usages de la forêt revient dans le discours de 9 acteurs sur
47
16 qui ont participé à l’enquête. Selon eux, le défi du futur en foresterie
est de faire valoir et reconnaitre les autres ressources de la forêt.
Plusieurs acteurs ont mentionné dans leur discours que les TGIRT sont
fondamentalement forestières. À ce sujet, l’acteur 4 mentionne : « […] il
m’avait appelé parce que ça prenait quelqu’un de la faune, parce que
c’est dangereusement forestier ces tables-là ». C’est effectivement dans
l’objectif de réaliser des plans d’aménagement forestier davantage en lien
avec les préoccupations des acteurs que les TGIRT ont été mises sur pied.
Cependant, les acteurs invités aux tables représentent des intérêts
différents de ceux de la coupe de bois.
Les acteurs interrogés répètent dans leur discours que les autres
ressources de la forêt, autre que le bois, ne semblent pas avoir la même
importance autour des tables. Selon plus de la moitié d’entre eux, cet
écart dans l’importance des ressources constitue un défi à relever pour
l’avenir.
Par exemple, l’acteur 7 mentionne :
« En fait, le défi c’est de concilier les intérêts de tout le monde.
La forêt, surtout la forêt publique, est accessible pour pratiquer
plein d’activités, par plein de gens différents. Il y a l’exploitation
forestière, la chasse, la pêche, la randonnée, il y en a une
panoplie. Et il faut trouver un juste équilibre entre chacun pour
que tout le monde puisse utiliser la forêt, sans nécessairement
être brimé ou brimer l’utilisation du voisin ».
48
L’acteur 12, quant à lui, mentionne que :
« Je pense que la forêt a plein de potentiel à avoir et ce qu’il
faudrait faire, c’est considérer tous les créneaux sur le même
piédestal et voir s’il n’y aurait pas de créneaux d’excellence. Pas
le bois, mais plus d’autres choses. On doit apprendre à
reconnaître les différents potentiels de la forêt ».
Ainsi, la question 8 met de l’avant l’importance des différents usages de
la forêt. Plusieurs acteurs en font mention lorsqu’on leur demande quels
seront les enjeux et les défis de la forêt dans le futur. L’intégration des
différents usages dans l’aménagement du territoire représente bien le
message qu’ils ont envoyé.
Les résultats obtenus en analysant les discours sont multiples. Grâce à
toutes ces informations, il serait possible de diriger l’analyse dans
plusieurs sens, mais ce document est une recherche exploratoire qui
permettra peut-être à d’autres études d’être réalisées.
Finalement, l’objectif ici est de mieux saisir ce qu’entend la LADTF par «
prise en compte » des préoccupations des acteurs du milieu et de bien
cerner le contexte dans lequel évoluent les TGIRT afin de savoir s’il est
possible de les qualifier de structure de gouvernance forestière. Les
résultats obtenus mènent à une discussion par rapport à cette recherche
dans le chapitre qui suit. Les conclusions seront elles aussi présentées au
prochain chapitre.
49
Chapitre 4 : Discussion et typologie
C’est dans ce chapitre que sera réalisée la discussion où nous tenterons
d’intégrer les éléments de discours obtenus des informateurs dans les
contextes politique et historique entourant les TGIRT afin de mieux cerner
leur nature et leur devenir. La nature des TGIRT semble s’expliquer par la
genèse de la participation en gestion forestière au Québec et par la
centralité du bois. Le devenir des TGIRT invite à expliciter les liens avec
les travaux de Pattberg et Widerberg (2016) quant aux conditions de
succès d’une démarche partenariale. Il s’inscrit également dans
l’importance du rôle accordé aux acteurs territoriaux par les autorités
gouvernementales. Finalement, nous proposerons une typologie des
acteurs œuvrant au sein des TGIRT. Cela permettra de mettre en
perspective le discours des acteurs afin d’achever la discussion en lien des
résultats obtenus au Chapitre 3. La diversité des acteurs engendre une
variété des contributions potentielles qu’une typologie rend plus
explicites. La relance des TGIRT pourrait ainsi s’appuyer sur des positions
idéales mieux balisées.
Ce chapitre est surtout l’occasion de répondre aux deux questions qui
nous préoccupent depuis le début de cette recherche, soit :
- En quoi consiste la « prise en compte » des attentes exprimées par
les participants aux TGIRT ?
- Cette dynamique permet-elle de qualifier les TGIRT de mécanisme
de gouvernance forestière ?
50
4.1. Contexte politique et historique
Le contexte politique entourant les TGIRT donne des pistes de réponse
afin de motiver les perceptions des participants interrogés. Pour donner
un sens aux discours recueillis auprès des acteurs, une description du
contexte politique est de mise.
4.1.1. Genèse régionale des TGIRT
Les TGIRT, lorsqu’elles sont lancées en 2010, sont grandement attendues
par les acteurs des différentes unités d’aménagement de la Capitale-
Nationale. À titre d’exemple, l’acteur 14 mentionne dans son discours que
« le ministère a vendu ça avec des attentes immenses ». À ce moment,
les trois territoires où seront mises en place les TGIRT à l’étude ont une
histoire en participation du public qui est bien différente.
Charlevoix-Bas-Saguenay est un territoire certifié quant à l’aménagement
forestier durable depuis 2001 selon le standard CSA Z-809. Il en va de
même dans le comté de Portneuf où la démarche de certification selon le
standard FSC s’est amorcée en 2005. La réserve faunique des
Laurentides, quant à elle, ne fait pas l’objet d’une certification. Mais un
projet pilote : la « Table des partenaires », initié en 2006, a permis aux
acteurs de ce territoire de se connaître davantage. Cette table était une
expérience collaborative lancée afin de définir une approche
d’aménagement dite écosystémique. Elle visait, notamment, à vérifier la
faisabilité́ de l’aménagement écosystémique au Québec auprès des
acteurs concernés par ce territoire.
Selon le document « Évaluation du processus de gestion participativedu
projet de développement d’une approche d’aménagement écosystémique
51
dans la réserve faunique des Laurentides » émis par le MRNF (2010),
plusieurs défis sont à relever pour l’instauration d’un tel processus.
D’abord, on mentionne les obstacles associés au temps et aux ressources
financières requis. Ensuite, il est question de la taille des groupes autour
de la table. Selon ce rapport, les participants ont mentionné que lorsque
de gros groupes sont formés, ce n’est pas tout le monde qui arrive à
prendre la parole. Certains auraient aussi mentionné des craintes par
rapport à la mise en œuvre des résultats et de la nécessité d’effectuer des
suivis sur le terrain pour valider que les décisions prises à la table soient
appliquées dans l’aménagement forestier.
Suite à cette expérience sur la réserve faunique des Laurentides, on
mentionne que l’ensemble des TGIRT pourra s’inspirer, dans leur création,
de ce projet (MRNF 2010). Il y est par contre aussi mentionné qu’elles
devront « particulièrement porter attention à la définition de leur mandat,
tout en assurant une gestion efficace ». Ainsi, quelques-uns des défis
entourant les TGIRT aujourd’hui ne sont pas nouveaux. Ils étaient déjà
reconnus par les autorités gouvernementales en 2010.
Les différentes expériences vécues par les acteurs de la Capitale-
Nationale avant l’implantation des TGIRT ont également teinté leur
participation aux tables par la suite. Par exemple, l’acteur 8 mentionne
dans son discours que : « si on prend l’exemple de Portneuf, les
industriels, les ZEC, les réserves fauniques, les groupes
environnementaux, s’ils s’étaient parlés dans le passé, c’était pour régler
des conflits, donc l’ambiance n’était pas bonne, c’était très négatif,
beaucoup de mauvaises perceptions l’un de l’autre, de leur réalité ».
Les TGIRT, lors de leur création, font dès lors intervenir des acteurs qui
se connaissent et qui ont un vécu les uns par rapport aux autres. À cela
s’ajoutent des nouveaux participants qui ne sont pas au fait de la
situation initiale. Ces éléments viennent ainsi apprêter l’expérience des
52
participants. Comme le mentionne l’acteur 1 : « Je sens qu’il y a un
historique assez profond derrière ça. Je sens qu’il y a des frustrations. Je
n’en saisis qu’une partie ».
Dans ce contexte, l’expérience vécue par les participants est complexe et
dépend de l’historique de chacun. Toutefois, d’autres éléments semblent
avoir une importance particulière dans l’expérience évoquée par les
participants. Selon plusieurs d’entre eux, les décisions prises aux tables
sont fortement influencées par l’importance accordée à la possibilité
forestière dans l’aménagement du territoire.
4.1.2. La centralité du bois (m3)
La possibilité forestière, c’est-à-dire le volume maximum des récoltes
annuelles que l'on peut prélever à perpétuité sans diminuer la capacité
productive du milieu forestier (MFFP 2015), est au cœur des opinions
arrêtées aux TGIRT. La majorité des acteurs, dans leur discours à titre
d’informateur, abordent le sujet de la possibilité forestière.
Rappelons que selon la LADTF, les TGIRT fixent des objectifs locaux
d’aménagement et conviennent de mesures d’harmonisation. Selon les
enjeux discutés autour de la table, les acteurs peuvent ou non fixer des
objectifs ayant potentiellement des impacts sur la possibilité forestière.
Toutefois, un document produit (MRNF 2010) précise que l’application de
la gestion intégrée des ressources et du territoire est sujette à : «
L’élaboration de la stratégie d’aménagement forestier de l’UA qui est sous
la responsabilité de la DGR (direction générale régionale) ». La récolte et
la production de bois exercent donc une grande influence sur
l’aménagement du territoire.
53
À ce sujet, les acteurs évoquent plusieurs arguments :
L’acteur 2 mentionne :
« Je comprends la machine, je comprends qu’il y a des efforts qui
sont faits, tout ce qui est aménagement, tout ce qui est
subventionné, il y a une quantité de bois qu’on peut sortir. On
change un pourcentage de possibilité d’incendies et on vient de
trouver plusieurs mètres cubes de bois. Tout ça, ce sont des
modèles, le gouvernement, l’économie. On veut avoir l’air de
concerter la population, mais pas vraiment ».
L’acteur 4 mentionne : « La priorité du gouvernement c’était de couper
les arbres, surtout que la forêt (secteur forêt) n’allait pas bien. Ça prenait
une joualevère de bonne raison pour diminuer le potentiel [possibilité
forestière] ».
L’acteur 10 mentionne pour sa part :
« Il y a plusieurs paliers de gestion, j’appelle ça de la gestion à la
calculette, c’est la possibilité forestière qui est, selon moi, au
premier plan de tout. C’est Woodstock2 qui gère la foresterie au
Québec. Après ça, tu as les aménagistes qui doivent répondre
avec les garanties d’approvisionnement que leurs patrons ont
données. Sauf que, les garanties d’approvisionnement c’est un
contrat, les BGA sont capables de revenir contre le gouvernement
s’il ne livre pas ».
L’acteur 12, sans mentionner la possibilité forestière, évoque le sujet sous 2 Logiciel utilisé en foresterie qui fonctionne en mode optimisation tout en respectant les contraintes
fixées (Forestier en Chef 2010).
54
un autre angle :
« Si on protège le territoire, on ne peut plus couper et on perd
des emplois. Ici, c’est un emploi pour 3 000 mètres cubes. Quand
on parle de millions de mètres cubes, ils transforment ça en
emplois perdus si on fait des aires protégées. C’est un peu un
calcul en règle de trois. C’est simpliste ».
En résumé, à la lumière du discours des acteurs, ceux-ci ont l’impression
que les mesures suggérées pour prendre en compte leurs préoccupations
ne seront retenues que si elles n’affectent pas la possibilité forestière.
Que ce soit le cas en pratique ou non, les effets sur la participation des
gens sont les mêmes. Cette impression que la possibilité forestière est à
l’avant-plan des discussions donne lieu à plusieurs conséquences.
D’abord, la question 4, sur la perception du processus décisionnel, établit
que peu de participants aux TGIRT reconnaissent un pouvoir de décision à
cette instance. L’analyse de discours montre qu’il est probable que cette
faible reconnaissance du pouvoir des TGIRT soit liée avec la
prépondérance de la possibilité forestière que les acteurs perçoivent.
Au Québec, le bois est accessible pour l’industrie forestière à travers des
garanties d’approvisionnement. La LADTF prévoit en effet que la garantie
d’approvisionnement offre à son bénéficiaire le droit d’acheter
annuellement un volume de bois provenant de territoires forestiers du
domaine de l’État (MFFP 2016). La garantie d’approvisionnement indique
le volume annuel de bois ainsi que les essences ou groupes d’essences
pouvant être achetées par le bénéficiaire de garantie d’approvisionnement
(BGA).
55
Selon les garanties d’approvisionnement attribuées, le MFFP, qui planifie
l’aménagement forestier au Québec depuis l’entrée en vigueur du régime
forestier de 2013, procède à la planification des activités de récolte de
bois sur le territoire. C’est donc le MFFP qui concrétise cette planification
via les différents PAFI (MFFP 2016). Or, si les acteurs présents aux TGIRT
désirent apporter un changement qui aurait un impact sur la possibilité
forestière, ces garanties constituent un contrat qu’il est difficile, voire
impossible de modifier. Comme nous l’avons rapporté à la page
précédente, l’acteur 10 l’a mentionné explicitement. Ainsi, un bénéficiaire
de garantie a le droit d’obtenir les volumes pour lesquels il dispose d’un
contrat. Ce droit semble compliquer le processus de prise de décisions
dans lequel évoluent les acteurs.
Ainsi, les décisions prises aux TGIRT devraient être situées en amont du
processus décisionnel et par conséquent, être davantage stratégiques.
Actuellement, les discussions devraient porter sur le PAFI 2018-2023.
Toutefois, une confusion semble exister. L’observation participante
réalisée dans notre expérience permet de constater que les discussions se
font sur les plans d’aménagement en cours dans la région de la Capitale
Nationale. Les acteurs sont intéressés par les coupes à venir dans un
futur rapproché, c’est-à-dire dans l’année courante, alors que les
discussions devraient porter sur celles qui sont anticipées pour la période
2018-2023.
Cette confusion mène à croire que le malentendu s’étend au rôle des
TGIRT et aux rôles attendus des acteurs eux-mêmes. Cette confusion
semble répandue au sein des TGIRT de la Capitale-Nationale. Il apparaît
donc nécessaire de clarifier le rôle de la TGIRT ainsi que le rôle des
acteurs. En effet, lorsqu’on étudie les documents disponibles sur les
TGIRT, il est ardu de définir exactement les attentes signifiées envers les
participants aux TGIRT.
56
La TGIRT « peut fournir à la DGR les fruits de sa réflexion dans la
recherche de solutions, qui permettront de répondre à de multiples
enjeux » (Guide sur la gestion intégrée des ressources et du territoire,
MRNF 2010). Dans cette formulation, il est cependant difficile de savoir si
l’intention est de donner un pouvoir réel « aux fruits de la réflexion » des
acteurs. Cette ambiguïté est peut-être une des causes de la difficulté
qu’éprouvent les acteurs à exprimer leur avis sur le réel pouvoir des
TGIRT. Si le pouvoir des TGIRT n’est pas formellement décrit dans un
document balisant les interprétations, il est probable que la
reconnaissance de ce pouvoir permette autant d’interprétation qu’il y a de
participants autour des TGIRT.
À ce titre, l’acteur 11 mentionne que :
« Le rôle des TGIRT, là je reviens un peu, pour moi je connais
l’article de loi, je le répète d’ailleurs à plusieurs fonctionnaires,
qui sont responsables des TGIRT, j’ai été obligé de le faire, c’était
de fixer les objectifs locaux d’aménagement durable ou de
déterminer les mesures d’harmonisation. Et on m’a dit que ce
n’était pas vrai, que c’était de faire des recommandations et j’ai
dit non, l’article de loi dit qu’on fixe des objectifs locaux de
développement, ce qu’on n’a jamais fait ».
En clarifiant le rôle des tables et des acteurs qui y participent, plusieurs
insatisfactions pourraient être évitées. De plus, si l’objectif est de faire
des TGIRT une véritable structure de gouvernance forestière, une
authentique délégation de pouvoirs aux acteurs présents autour de la
table devra être envisagée. Dans une certaine mesure, cette délégation
de pouvoirs devra pouvoir toucher la possibilité forestière.
57
4.1.3. Discussion sur le fonctionnement des TGIRT dans les PAFI
La Figure 2, à la page 19, montre le schéma de l’aménagement forestier
intégré au Québec. Selon ce schéma, il devrait y avoir des échanges entre
les rédacteurs du PAFIO et les membres de la TGIRT.
Actuellement, les échanges entre les tables opérationnelles3 et les TGIRT
ne se font pas, du moins en ce qui concerne la Capitale-Nationale. Les
acteurs n’en font pas mention dans leur discours. L’observation
participante n’a pas permis de le confirmer. Enfin, tous les documents
étudiés sont muets sur cette question. Les TGIRT sont des structures
récentes et leur coordination par les MRC l’est davantage.
Conséquemment, il est plausible que les TGIRT soient mieux connectées
au PAFIO dans l’avenir, mais pour l’instant, elles ont surtout une influence
sur le PAFIT.
Puis, le PAFIT est, quant à lui, quinquennal et présente les objectifs
d’aménagement durable des forêts ainsi que la stratégie d’aménagement
permettant d’atteindre ces objectifs. Afin d’y arriver, un portrait du
territoire, effectué pour chaque unité d’aménagement, est réalisé. Selon
les résultats obtenus, différents enjeux écologiques sont déterminés
auxquels s’ajoutent, grâce au travail des TGIRT, différentes
préoccupations d’ordre social, environnemental et économique. Il s’en suit
alors une planification effectuée par le ministère, dans laquelle, ces
enjeux et préoccupations seraient « pris en compte ».
3 En mars 2013, une entente sur le partage des rôles et des responsabilités au sujet de certaines
activités de planification opérationnelle a été conclue entre le MFFP et le Conseil de l’industrie forestière du Québec (CIFQ). Elle vise à permettre à l’industrie forestière de mieux s’acquitter des opérations forestières comme telles et d’assumer la fonction de requérant en certification de l’aménagement durable des forêts (MFFP 2015). Une table opérationnelle est instituée pour chaque territoire visé par une entente de récolte. Cette table est composée de représentants du MFFP, du Bureau de mise en marché des bois (BMMB) et des bénéficiaires de garantie d’approvisionnement (BGA) concernés.
58
Comme le montre la Figure 2, les liens entre les différentes étapes de
l’aménagement forestier intégré sont nombreux. Leur formalisation
demande du temps. Avec quelques rencontres par année, il paraît
ambitieux d’arriver à effectuer toutes les étapes de la gestion intégrée
des ressources et du territoire dans le cadre des TGIRT actuelles.
Toutefois, lorsque les tables seront en fonction depuis plus longtemps, il
sera possible de mieux évaluer le processus. Il serait intéressant
d’assurer un suivi en ce sens.
4.2. L’importance de la clarté du rôle accordé Dans un rapport d’évaluation, produit en 2013, sur l’expérience vécue par
les TGIRT du Bas-St-Laurent, on recommandait de s’assurer que « tout le
monde connaisse et reconnaisse la place réservée aux TGIRT » ainsi que
de faire une mise à niveau quant « au rôle et à l’implication de chacun »
attendus de chaque participant (Dionne et Robert 2013). Ces
recommandations semblent être encore d’actualité dans notre cas puisque
les acteurs rencontrés se questionnent sur le pouvoir des TGIRT et sur
leur capacité à changer les choses.
Selon Pattberg et Widerberg (2016), la façon dont les objectifs d’une
organisation de concertation sont décrits est un élément essentiel à la
réussite d’un partenariat multipartite dans un contexte de développement
durable. Les auteurs mentionnent dans leur étude au sujet de plusieurs
initiatives de partenariat, auxquelles nous assimilons les TGIRT, qu’elles
sont souvent encadrées de façon très vague et large. Cela entraverait les
processus de concertation, de suivi et d’évaluation. La transparence et
l’efficacité des démarches de participation fondées sur des intentions trop
vagues s’en trouveraient limitées.
59
Dans cet esprit, l’acteur 4 revient sur l’efficacité des TGIRT et mentionne
que :
« Maintenant c’est le ministère qui est affairé avec la
planification. Je ne suis pas sûr que ce soit une bonne idée. C’est
tout à part être efficace. C’est vrai, le ministère c’est une
machine politique. Ce n’est pas une machine administrative,
opérationnelle. Je ne dis pas qu’ils ne sont pas capables de le
faire, mais ce n’est pas une machine efficace. Entre compétente
et efficace, il y a une différence. Là, ils font la bonne chose, mais
ils ne le font pas de la bonne manière. Ils ne sont pas efficaces,
personne n’est responsable de rien, c’est le ministère ».
L’acteur 11, quant à lui, mentionne que : « Parfois, tu as l’impression que
tu as un VOIC [une fiche VOIC], mais dans les faits tu vois que ça n’a rien
changé. Alors, c’est une façon un peu lourde de gérer tout ça… Parfois,
avec des énoncés plus simples, on aurait mieux compris et on aurait plus
su ce qu’était l’engagement réel ».
Finalement, en plus des insatisfactions vécues en lien avec le concept de
la possibilité forestière qui contraindrait le débat, la question de la
motivation des acteurs à poursuivre leur participation aux TGIRT est un
enjeu important à soulever. Il est essentiel de maintenir un lieu de
dialogue comme les TGIRT où des acteurs présents sur le territoire
peuvent valider et enrichir la planification forestière. D’autant, que
certains industriels, comme c’est le cas de la scierie Dion dans Portneuf,
comptent sur la présence des TGIRT pour obtenir le certificat attestant de
la durabilité de leurs pratiques forestières.
60
La norme est claire à ce titre. Afin d’être certifié selon le standard FSC
(Forest Stewardship Council), « l'organisation, par le biais d'une
concertation avec les communautés locales, doit prendre des mesures
pour identifier, éviter et atténuer les impacts négatifs importants, à la fois
sociaux, environnementaux et économiques, que peuvent avoir ses
activités de gestion sur les communautés concernées. Ces mesures
doivent être proportionnelles à l'échelle et à l'intensité de ses activités,
aux risques et aux impacts négatifs qu’elles engendrent » (FSC 2013). De
telles mesures sont aussi exigibles par d’autres systèmes de certification,
comme SFI (Sustainable Forestry Initiative), par exemple.
Cette concertation est obtenue grâce aux TGIRT pour les industriels
certifiés, comme c’est le cas dans Portneuf. La section qui suit aborde
plus en détail la question de la motivation des acteurs.
4.2.1. Motivation des acteurs
La motivation et le questionnement que manifestent certains acteurs
présents sur le territoire, quant à leurs intentions de maintenir leur
présence aux TGIRT semble en lien avec le peu de pouvoir décisionnel
que ceux-ci attribuent aux tables. De plus, l’ambiguïté par rapport au rôle
attendu des acteurs semble également affecter leur motivation à
poursuivre leur participation aux TGIRT. Plusieurs acteurs se questionnent
sur les suites qui sont données aux réflexions et les positions réalisées
pendant les rencontres des TGIRT.
Par exemple, l’acteur 9 mentionne : « Moi je remettais ma participation
en cause. Il n’y en avait pas tant que ça [de rencontres]. Un peu de
déplacement, une journée où on mettait une pause au brouhaha des
61
opérations forestières… Mais je n’étais pas seul à me demander si j’allais
revenir. On se demandait le bien-fondé de ça ».
Au moment où ont été réalisées les entrevues en septembre 2015, les
acteurs ignoraient ce qu’il adviendrait des travaux déjà accomplis dans le
cadre des rencontres des TGIRT. Avec l’abolition des CRÉ, cet aspect les
préoccupait vraiment. Cela laisse supposer qu’ils accordent de
l’importance aux travaux réalisés autour de la table et qu’ils souhaitent
que les décideurs le reconnaissent.
L’acteur 11 évoque le sujet en parlant du Plan régional de développement
intégré des ressources et du territoire (PRDIRT) réalisé par l’instance
régionale : « Il y avait une structure [la CRÉ], mais là ils vont faire
comment pour gérer ça ? C’est quoi la vision régionale ? Pour nous le
PRDIRT disparaît, parce qu’il n’y a plus de Commission régionale, qui
relevait de la CRÉ ».
L’acteur 15 mentionne aussi le sujet : « Le PRDIRT il va servir à quoi là ?
Aucune idée. Est-ce que ça va être repris ? Est-ce que c’est à jeter à la
poubelle ? »
Dans la SADF (MFFP 2015), on mentionne qu’il revient de confier aux
MRC ou à tout autre organisme compétent la responsabilité de favoriser la
mise en œuvre de projets de développement régionaux et locaux définis
dans les plans régionaux de développement intégré des ressources et du
territoire (PRDIRT). Ce document est issu de la concertation des acteurs
locaux et passe donc par les TGIRT. Les acteurs interrogés accordent de
l’importance à cet outil puisque certains d’entre eux ont contribué à sa
confection. Bien que la SADF mentionne ce document, aucun PRDIRT
n’aurait été évoqué depuis 2013-2014. Une certaine confusion règnerait
62
quant au maintien des enjeux et des solutions identifiés dans ces
documents.
L’avenir incertain du PRDIRT n’est qu’un exemple des inquiétudes
exprimées par les acteurs lors des entrevues. Ainsi, la reconnaissance des
efforts qu’ils ont consentis et la considération pour leurs travaux par les
décideurs leur apparaissent primordiales. Si les acteurs doutent du
pouvoir attribué aux TGIRT et qu’ils ne voient pas leurs travaux faire une
différence avec le temps, peut-on se surprendre que leur motivation
future à s’investir dans les tables soit affectée ? En fait, à écouter les
acteurs, les TGIRT constitueraient une sorte de capital social qui risque
d’être dissipé faute de considération adéquate.
Tous les acteurs s’entendent toutefois pour dire que les TGIRT sont une
structure récente et que cette initiative constitue un pas dans la bonne
direction. L’idée, c’est de poursuivre la marche, d’aller plus loin.
4.3. La typologie des TGIRT en fonction du discours des acteurs
Les perceptions rapportées au Chapitre 3 offrent une occasion d’établir
des catégories permettant de mieux appréhender la complexité du
phénomène de participation inhérent aux TGIRT. Un processus de
réduction de l’analyse du discours des informateurs permet de produire
une typologie des acteurs évoluant au sein des TGIRT. Elle a été conçue à
partir des verbatim des entrevues. L’analyse des discours obtenus a
permis d’établir des profils idéaux selon des types de rôles et de fonctions
que les participants pourraient assurer au sein d’une TGIRT.
Ces types sont inspirés par l’étude Simmons (2007) sur des mécanismes
de participation du public dans la gestion de déchets dangereux aux
63
États-Unis. L’auteure examine la façon dont les citoyens sont invités à
participer aux décisions concernant la régie de dépôts toxiques sur des
terres publiques. À partir de telles situations, l’auteur a construit une
théorie de la participation qui explicite des dimensions démocratiques et
éthiques propres à la contribution des citoyens au processus décisionnel.
Cette étude constitue donc une source intéressante pour concevoir une
typologie des acteurs applicable aux TGIRT.
Selon Simmons (2007), des types de participation peuvent être
déterminés en étudiant deux dimensions. La première concerne le niveau
d’interaction avec les gestionnaires imputables des décisions. La
deuxième dimension relève du degré de pouvoir que les représentants du
public détiennent effectivement dans le processus décisionnel. Nous
avons repris les mêmes dimensions pour analyser le discours des acteurs
ayant participé à notre enquête afin d’établir une typologie spécifique à
notre cas.
4.3.1. Interagir avec des décideurs : Un axe horizontal Le premier axe à considérer est horizontal (voir la Figure 4). Il concerne
les interactions avec les décideurs responsables de produire les plans
d’aménagement forestier. Notons que les autres participants autour de la
table peuvent aussi être perçus comme des détenteurs de pouvoir par
rapport à d’autres enjeux. La position d’un acteur sur cet axe horizontal
dépend de la qualité des interactions entre les acteurs et entre les acteurs
et les représentants du ministère en position d’agir sur la planification
forestière. Un acteur qui juge que les relations sont bonnes sera situé
plus à droite sur l’axe, alors qu’un acteur qui estime que les interactions
sont plutôt inexistantes sera situé plus à gauche sur l’axe.
4.3.2. Détenir du pouvoir : Un axe vertical Le deuxième axe, vertical celui-là (voir la Figure 4), concerne les
64
perceptions sur les pouvoirs détenus par les participants aux TGIRT.
Comme nous l’avons constaté, certains acteurs jugent que peu de pouvoir
leur est dévolu, alors que d’autres participants estiment qu’ils exercent un
certain pouvoir. Ainsi, en se fiant à leur discours, plus un acteur juge que
les pouvoirs des TGIRT sont faibles, plus il se retrouvera au bas de l’axe
vertical. Plus un acteur juge que des pouvoirs réels sont dévolus aux
TGIRT, plus il se retrouvera au haut de l’axe.
Le croisement de ces axes permet de caractériser les acteurs selon quatre
cadrans. À l’instar de Simmons (2007), nous pouvons dégager quatre
formes de profil qui nous permettent de qualifier les efforts et les attentes
des participants aux TGIRT. La typologie de Simmons caractérise le
processus de participation. Les types reconnus vont de l’action
stratégique de la part d’autorités en quête de légitimité jusqu’à la
dévolution de certaines responsabilités aux acteurs du milieu dans la prise
de décision. Dans le premier cas, la participation aurait valeur de symbole
où les agents gouvernementaux sont d’abord des relayeurs d’information.
Dans l’autre cas, la participation habiliterait des citoyens à faire leur les
décisions prises.
Même si l’objectif des travaux de Simmons n’est pas de qualifier la
participation des acteurs, il n’en reste pas moins que, dans le contexte de
notre recherche, ces mêmes axes sont appropriés pour déterminer une
typologie permettant d’explorer les possibilités des TGIRT comme
mécanisme de gouvernance territoriale. Lorsque ces deux axes sont
placés sur un plan cartésien, quatre types-idéaux d’acteurs peuvent être
observés (voir la Figure 4).
Notre typologie utilise le discours des acteurs pour établir des catégories
afin de mieux représenter les TGIRT à partir des propos des acteurs. On y
retrouve les discours du Sherpa, de l’Intendant, du Négociateur et enfin,
du Spectateur. Chacun des discours caractéristiques de la typologie sera
65
décrit dans la section qui suit.
Figure 4: Typologie des TGIRT en fonction du discours des acteurs
Forte dévolution du
pouvoir vers les publics
Faible
interaction avec
les décideurs
Important niveau
d’interaction avec les décideurs
Faible dévolution du
pouvoir vers les publics
L’Intendant Le Sherpa
LeNégociateur Le Spectateur
66
4.4. La typologie selon les quatre cadrans
Tel que mentionné précédemment, l’objectif en créant des types-idéaux
est de créer des catégories afin de mieux synthétiser les discours des
acteurs que nous avons recueillis quant à leur expérience des TGIRT. En
créant une typologie, c’est-à-dire un ensemble de types-idéaux, certaines
caractéristiques des éléments de discours sont accentuées. Il s’agit d’une
démarche sociologique essentielle à la compréhension du vécu des
individus et aux relations qu’ils établissent entre eux.
L’objectif ici n’est pas de répartir statistiquement les participants aux
TGIRT dans les catégories énumérées. Notre but n’est pas de décrire la
réalité en mesurant la prévalence de certains concepts. Il s’agit bien plus
de comprendre la réalité selon une diversité de perceptions qui permet
des comparaisons (Paugam 2014). Ce qui suit décrit donc les types
idéaux qui peuvent inspirer des façons de concevoir le fonctionnement
des TGIRT.
4.4.1. Le discours du Sherpa
Le discours du Sherpa est caractérisé par la perception qu’il participe
beaucoup à la préparation des décisions en aménagement du territoire
attendues des TGIRT par ses réactions et les nouvelles informations qu’il
apporte. Toutefois, il ne prend pas les décisions puisque les interactions
avec les décideurs sont considérées faibles et insatisfaisantes. De plus,
les interactions avec les autres participants ne sont pas vraiment perçues
comme un aspect à valoriser. La combinaison de ces deux éléments
permet de concevoir un type d’acteur dont la contribution se situe en
amont des décisions. Il tient un rôle de fournisseur d’information
sectorielle.
67
Ainsi, il est possible d’observer dans le discours du Sherpa, une
reconnaissance que dans une perspective décisionnaire, les TGIRT
habiliteraient partiellement les acteurs à participer au processus
décisionnel. La motivation derrière ce type d’acteur est donc de participer
aux décisions, mais l’importance des interactions avec les décideurs et
avec les autres participants est moins significative.
Dans cette perspective, les TGIRT deviennent des lieux où les décideurs
se mettent à l’écoute des participants à travers des mandataires chargés
d’expliquer le processus décisionnel et de relayer les commentaires
exprimés en retour. En assistant peu ou pas aux rencontres, les décideurs
ne sont pas partie-prenante de la dynamique des TGIRT.
Dans la logique du Sherpa les TGIRT ne représentent pas une structure
de gouvernance territoriale. Bien qu’il y retrouve la notion de prise de
décision, il ne noue pas une relation avec les dirigeants (Lévy et al.
2000). Il n’existe pas de véritable prise de décision en commun. À la
manière d’un sherpa, un acteur qui serait habité par ce type de discours
considère pouvoir guider, ou porter les décisions, sans les prendre
directement.
4.4.2. Le discours de l’Intendant
Pour sa part, le discours de l’Intendant est caractérisé par la perception
que beaucoup de pouvoirs sont accordés aux TGIRT. Pour l’Intendant, les
relations entre tous les acteurs sont satisfaisantes. Les décideurs sont
accessibles et partagent leur pouvoir par la dévolution de certains
éléments. À l’instar de l’étude de Simmons (2007), la combinaison
d’interactions mutuellement enrichissantes et l’influence réelle exercée
sur le processus décisionnel mène à une situation d’exercice polycentrique
68
du pouvoir. C’est ce cas de figure qui donne lieu à une véritable
gouvernance territoriale. On retrouve dans une TGIRT un lieu de prise de
décisions effectuées conjointement avec les autorités gouvernementales.
Chez l’Intendant, nous observons une motivation à participer aux TGIRT.
Celle-ci se double d’une volonté de consacrer temps et énergie aux
travaux de la table. Nous notons aussi, pour ce type d’acteur, que les
TGIRT représentent un véritable lieu de pouvoir où ils peuvent changer
les choses afin d’améliorer la multifonctionnalité du territoire public. Par
exemple, l’acteur 8 mentionne :
« Les solutions qui sont proposées ne sont pas tout à fait
parfaites, mais répondent aux problèmes et proviennent aussi, et
c’est ça qui est bien avec ce système-là, c’est que ce sont
vraiment les gens qui avaient une influence sur les VOIC, et
c’était ça notre inquiétude, on ne voulait pas que le ministère
produise tout et vienne présenter ce qu’il propose et qu’on soit
juste là pour accepter. On a toujours voulu fonctionner par
comité de travail et je pense que ce qu’on a réussi à faire de ce
côté-là a été bénéfique et que ça a donné des résultats au niveau
du développement de la région ».
La motivation des acteurs est un facteur essentiel pour déterminer leur
niveau de satisfaction envers une structure de gouvernance. Il serait
même possible de juger de l’efficacité d’une telle structure et de savoir
quand des ajustements sont nécessaires en jaugeant les motivations des
participants (Dentchev et Heene 1999). Il serait intéressant de poursuivre
notre recherche en ce sens afin de questionner davantage les acteurs sur
ce point particulier qu’est la motivation.
69
4.4.3. Le discours du Négociateur
Le discours du Négociateur est caractérisé par la perception que les
relations avec les représentants du ministère et les autres participants
sont satisfaisantes. Par ce jeu de reconnaissances mutuelles, il devient
possible de conclure des ententes particulières sur des enjeux très
spécifiques en dehors des cadres de la TGIRT. Le Négociateur ne croit pas
réellement que les TGIRT soient un lieu de pouvoir. Pour lui, c’est plutôt
un espace de réseautage. Simmons (2007), assimile cette situation à un
mécanisme de pseudo – participation.
Les tenants de ce type de discours sont conscients que les TGIRT
disposent de faibles pouvoirs, que les marges de manœuvre sont
inexistantes quant à la centralité du bois par exemple. Malgré tout, ils
participent aux TGIRT afin de bénéficier de la présence éventuelle des
décideurs et surtout, des échanges avec les autres participants. Pour un
Négociateur, les relations composent un bénéfice suffisant pour justifier
leur présence aux TGIRT. Dans un contexte où les participants
proviennent d’horizons différents, il peut être intéressant pour les
Négociateurs d’entretenir des relations avec les autres acteurs présents
sur le territoire. L’aménagement forestier concerne l’accessibilité au
territoire. Il est déterminant pour la multifonctionnalité de la forêt. C’est
pourquoi obtenir de l’information sur les interventions en cours et sur les
opérations futures constitue en soi un avantage stratégique.
L’acteur 9, par exemple, mentionne explicitement : « J’allais là réseauter.
C’était l’occasion d’avoir le ministère à la table, la Sépaq, pour les
ententes d’harmonisation et le BGA [bénéficiaire de garantie
d’approvisionnement], pour savoir il allait couper dans quel coin, savoir si
les chemins ouverts ».
70
L’acteur 1 opine dans la même direction en observant :
« J’ai l’impression que les gens vont chercher des points, ou
cherchent ce qu’ils veulent, en parallèle de la table, parce que la
table c’est tellement un gros monstre parce qu’il y a toutes sortes
de présentations, de choses techniques. Les gens sont là, ils
assistent, mais ils vont aller chercher plus concrètement ce qu’ils
veulent ailleurs. Je pense que concrètement, de ce point de vue-
là, il y a une harmonisation des enjeux, mais un peu plus en
parallèle.
Ainsi, la présence des acteurs autour d’une TGIRT peut représenter un
élément favorisant la participation de différents groupes d’intérêt sur le
territoire sans pour autant faire émerger un espace de gouvernance
polycentrique.
4.4.4. Le discours du Spectateur
Le Spectateur se distingue par la perception ancrée que les relations avec
les représentants du ministère et les autres participants demeureront
insatisfaisantes. Leurs attentes se limitent à l’accès à l’information. En
clair, les tenants de ce discours ne croient vraiment pas que les TGIRT
accordent du pouvoir aux gens qui y participent. Pour eux, la TGIRT laisse
place à ce que Simmons (2007) appelle une action stratégique.
Rappelons qu’une action stratégique s’appuie sur un processus ayant les
apparences d’une structure de gouvernance, mais qui assure une fonction
consultative. Pour le Spectateur, une TGIRT serait une institution servant
d’abord à légitimer auprès du public des décisions en matière
d’aménagement du territoire arrêtées par les autorités. La prise en
compte des préoccupations de leurs participants tiendrait presque de
l’imaginaire.
71
Les Spectateurs considèrent que les gestionnaires leur attribuent des
pouvoirs consultatifs. D’ailleurs pour eux, les possibilités d’échange
apparaissent réduites avec les émissaires gouvernementaux. D’autant
qu’ils considèrent avoir peu ou pas accès aux décisionnaires. Leur
présence à cette structure peut être justifiée par différentes raisons. La
plus probable, selon les discours analysés, réside dans l’espoir que les
choses changent. C’est le fameux : juste au cas où.
L’acteur 11, pour sa part, mentionne : « Qu’on n’ait pas l’impression que
nous avons réglé plus de problèmes qui tenaient au cœur du plus de
monde, il y a quelque chose qui ne fonctionne pas. Est-ce que c’est le
fonctionnement, nos attitudes, l’ordre du jour ? ».
L’acteur 13 évoque à ce sujet : « On a juste discuté d’enjeux qu’on
appliquerait potentiellement dans la planification forestière. Je n’ai pas
eu l’impression qu’on a joué un rôle si grand ».
L’acteur 16 martèle : « J’ai la réelle conviction que les TGIRT n’ont aucun
pouvoir ».
Faut-il rappeler que l’objectif de cette recherche n’est pas de qualifier les
TGIRT en regard de cette typologie ? La condensation des perceptions
énoncées par les acteurs autorise toutefois à dégager du discours des
acteurs des éléments de bilan. Plusieurs croient que les TGIRT ne leur
confèrent pas ou peu de pouvoir. Cela les empêche d’y voir des structures
de gouvernance forestière à proprement parler. Malgré tout, les acteurs
présents aux tables font tout de même mention de l’importance des
relations qui se créent lors des rencontres. De plus, plusieurs croient que
les TGIRT sont des structures récentes. Elles se développent et tracent le
chemin à un mécanisme gouvernance forestière. Comprendre les tenants
72
et aboutissants de l’expérience actuelle pourrait participer à l’efficacité de
ce mécanisme.
Laissons le dernier mot à l’acteur 15 qui précise à ce sujet : « Je pense
que le changement c’est long, je pense qu’éventuellement oui, il pourrait
y avoir un rôle intéressant joué par les tables GIRT, mais ça prend une
volonté ».
4.5. Retour sur le contexte entourant la recherche L’analyse du discours des acteurs a permis d’obtenir plusieurs
informations sur la réalité que ceux-ci vivent au sein des TGIRT. Lors des
entrevues semi-dirigées, neuf questions étaient posées dans un contexte
de recherche exploratoire. L’objectif était de bien cadrer le vécu des
acteurs participant aux TGIRT. Néanmoins, différents éléments ont été
écartés de l’analyse principale.
Au cours de l’analyse, différents éléments tels que le niveau de
connaissances des acteurs en matière d’aménagement forestier, la
stabilité des acteurs dans le temps et la représentativité des catégories
d’acteurs interrogés ont été abordés par les informateurs. Ces éléments
ont vraisemblablement joué grand rôle dans les réponses formulées. Mais
ils n’ont pas été initialement pris en compte dans le questionnaire de
recherche. Il serait pertinent de les considérer dans une future recherche.
Cette recherche s’inscrit dans un plus vaste projet, qui a pour ambition de
comparer trois régions à l’étude : la Capitale-Nationale, l’Outaouais, et
une région néo-brunswickoise, celle de Madawaska-Restigouche.
L’homogénéité du questionnaire d’entrevue visait à faciliter la
comparaison de ces différents portraits. Or, selon certains acteurs, les
73
réalités vécues dans les TGIRT se différencient selon les régions du
Québec.
Comme le mentionne l’acteur 8 :
« Étonnamment, dans notre région, ils [les liens] étaient bons. On avait
une rencontre par année avec les autres coordonnateurs. Et la Gaspésie,
le Saguenay, la Côte-Nord, il y avait des bouts que c’était vraiment très
difficile ».
De plus, comme nous l’avons déjà mentionné, le contexte particulier
accompagnant l’abolition des CRÉ a nécessairement influencé le discours
des acteurs pendant les entrevues. Ainsi, il serait pertinent dans le
contexte de remaniement de la coordination des TGIRT, d’étendre une
recherche semblable à travers plus de régions du Québec.
L’historique régional de chacune des tables influence aussi l’expérience
des acteurs. C’est pourquoi dresser le portrait de chaque région et
questionner les acteurs présents sur les différents territoires pourraient
également aider à mieux cerner la dynamique des TGIRT.
Pour instaurer une coordination efficace où les acteurs se sentent
réellement pris en considération, il serait intéressant de leur demander
concrètement ce à quoi ils s’attendent des tables. Par la même occasion,
il serait possible de mettre à niveau ces attentes compte tenu du véritable
rôle des TGIRT selon le MFFP. Afin de bien comprendre la dynamique au
sein des TGIRT, il apparaît aussi essentiel d’effectuer une reconnaissance
plus étroite de l’expérience des acteurs aux TGIRT. Ce suivi devrait se
faire sur une plus grande période de temps et auprès de plusieurs TGIRT.
74
En regard des résultats obtenus lors de l’analyse du discours des acteurs,
il est désormais possible d’affirmer que, selon les participants interrogés,
la « prise en compte » des préoccupations exprimées par les participants
aux TGIRT n’est pas toujours interprétée comme des indications pouvant
enrichir la démarche effectuée par les autorités gouvernementales.
Après l’analyse du discours des acteurs, il semblerait que la « prise en
compte » ne soit pas comprise de la même façon par tous. L’objectif de
l’article 55 est-il de donner des pouvoirs aux acteurs locaux ou d’utiliser
les TGIRT comme plateforme de consultation ?
Selon le Manuel de consultation publique sur les plans d’aménagement
forestier intégré et les plans d’aménagement spéciaux (MFFP 2016), le
terme consultation se définit comme étant la prise en compte des intérêts
et des préoccupations des personnes intéressées par l’aménagement
durable et la gestion des forêts du domaine de l’État.
C’est ce qu’il advient de cette prise en compte qui détermine le pouvoir
des TGIRT. Si l’objectif est de demander l’avis des acteurs, mais que cet
avis n’apparaît pas dans les plans d’aménagement, les TGIRT n’auraient
pas lieu d’être. Par conséquent, il est rationnel de mentionner que
l’intention de l’article 55 est nécessairement de consulter et de « tenir
compte » de cette démarche. Conclure que l’objectif, présent ou futur,
des TGIRT est d’accorder certains pouvoirs aux acteurs semble ainsi
raisonnable. Or, les acteurs présents sur le territoire possèdent
certainement la possibilité d’influencer, voire de recommander certaines
mesures, mais la TGIRT n’est pas, dans sa condition actuelle, une
structure qui leur accorde officiellement des pouvoirs.
Par conséquent, cette dynamique ne permet pas de qualifier les TGIRT de
mécanisme de gouvernance forestière. Tel que mentionné
précédemment, pour qu’il soit question de gouvernance, il doit être
75
question d’un lieu de pouvoir polycentrique où l’on suppose l’existence de
domaines de prise de décision spécifiques. Suite aux entrevues données
et à l’analyse du discours des acteurs, il est impossible de conclure que
des pouvoirs sont délégués aux acteurs.
De ce fait, le rôle des acteurs du milieu ainsi que celui des TGIRT serait
actuellement un rôle consultatif formalisé à travers des recommandations,
alors que la position officielle est de permettre au Ministre de prendre les
meilleures décisions possibles (MFFP 2016). Cependant, il serait difficile
pour les autorités de légitimer le refus de reconnaître une
recommandation qui aurait obtenu l’assentiment de tous les acteurs.
Dans cette mesure, il est possible de conclure que les TGIRT dépassent la
simple table de consultation, mais elles ne constituent pas un mécanisme
de gouvernance forestière à proprement parler.
Toutefois, il apparaît que tout est en place pour que la TGIRT devienne
une structure de gouvernance forestière éventuellement. Un lieu où on
retrouve la présence des acteurs concernés par l’aménagement du
territoire, des autorités gouvernementales et de l’industrie forestière
constitue un milieu idéal pour mettre en place une structure de
gouvernance territoriale.
Or, tant que les participants ne détiendront pas de pouvoirs tangibles et
mesurables dans des suivis faits annuellement auprès des TGIRT, il sera
impossible de les qualifier comme tel. Leur rôle, à l’état actuel, est
surtout axé sur la recommandation. Toutefois, tel que le mentionne les
acteurs eux-mêmes, les TGIRT constituent un grand pas en avant en
matière de participation du public.
Comme l’évoque l’acteur 10 :
76
« Ce sont des tables concertation, mais elles sont souvent utilisées
comme des tables de consultation. Mais en même temps, comme
dirait mon directeur […], si tu m’avais dit qu’un jour, les
bénéficiaires de garanties d’approvisionnement viendraient devant
tout le monde présenter leur planification forestière pour cette
année et pour les années prochaines, jamais je ne t’aurais cru ».
Finalement, bien que les acteurs territoriaux évoquent des insatisfactions
par rapport aux TGIRT, de grands pas en avant ont été réalisés depuis le
dernier régime forestier. Bien que la façon d’effectuer la « prise en
compte » des préoccupations des acteurs demeure nébuleuse, il n’en
reste pas moins que ce nouveau régime forestier tente bel et bien de faire
participer les personnes impliquées dans l’aménagement forestier. Les
résultats de cette recherche ne permettent pas de conclure que les TGIRT
sont de réelles structures de gouvernance forestière, mais elles mettent
tout en place pour y parvenir.
77
Conclusion Au cours des dernières années, la participation du public à
l’aménagement du territoire forestier a évolué au Québec. Désormais, des
Tables de gestion intégrée des ressources et du territoire sont en place
pour chacune des unités d’aménagement forestier sur les terres
publiques. Chacune de ces tables regroupe des représentants
d’organismes concernés par la planification forestière d’une unité
d’aménagement donnée. Le Ministre peut même inviter à la table toute
personne dont il estime la présence nécessaire pour assurer une gestion
intégrée des ressources et du territoire.
Ces tables sont donc un pas en avant bien inscrit dans le régime forestier
de 2013. Si on les compare, ce régime forestier prévoit moult mesures
de consultation comparativement au régime forestier précédent. Malgré
cette remarquable amélioration, le discours des acteurs ayant participé
aux TGIRT de la Capitale-Nationale soulève cependant quelques
questions.
D’abord, selon les 16 informateurs rencontrés, le rôle des tables elles-
mêmes est mal compris par les participants. Les acteurs affichent des
attentes différentes par rapport aux TGIRT. Il serait important de chasser
cette ambigüité en clarifiant la commande ministérielle. Il importe
d’arrimer les attentes des participants à ce qu’il est véritablement
plausible de réaliser dans le cadre des TGIRT. Dans le même esprit, le
rôle des acteurs eux-mêmes gagnerait à être mieux défini afin d’éviter
des insatisfactions susceptibles de précipiter des blocages.
Plusieurs participants ont l’impression que les décisions sont prises
d’avance et que leur marge de manœuvre en matière décisionnelle est
78
faible. Bien que le sujet requière davantage de recherche dans un futur
proche, il apparaît que la place centrale accordée à la possibilité forestière
nourrisse cette impression. Plusieurs acteurs ont en effet l’impression que
leurs préoccupations ne seront prises en compte que si elles n’affectent
pas la possibilité forestière. Cela se traduit par l’impression d’un manque
de « prise en compte » vis-à-vis les intérêts et préoccupations des
participants attachés au milieu plutôt qu’à la matière ligneuse.
Le contexte d’application de notre dispositif expérimental a aussi influencé
les réponses des informateurs. Les entrevues ont été réalisées durant la
période de dormance qui a suivi l’abolition des CRÉ en 2014. Il serait
intéressant de reprendre le pouls des participants maintenant que les
tables ont repris leurs activités. De plus, un suivi plus étroit de la
satisfaction des participants enrichirait notre compréhension. De même,
l’établissement d’une formule de suivi de l’application sur le terrain des
mesures convenues autour des TGIRT pourrait potentiellement augmenter
le niveau de satisfaction des acteurs.
Les résultats de l’analyse du discours de nos informateurs, nous
permettent d’affirmer que pour eux, la « prise en compte » des
préoccupations exprimées aux TGIRT ne représente pas une obligation du
point de vue des autorités gouvernementales. Pour eux, les acteurs
présents sur le territoire possèdent néanmoins les capacités d’influencer
les décisions. Mais les TGIRT ne seraient pas, dans leur forme actuelle,
des structures assurant une délégation de pouvoirs à la hauteur de ces
capacités. Par conséquent, l’existence d’une telle dynamique ne
permettrait pas de qualifier les TGIRT de mécanisme de gouvernance
forestière.
79
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84
Annexe 1 : Questionnaire de l’entrevue semi-dirigée
Projet CRSH – Gouvernance forestière Grille d'entrevue semi-directive – Québec
Préambule : Dans notre recherche, nous nous intéressons à la gestion
des forêts publiques, ce qui veut dire que nous voulons comprendre les
rôles et responsabilités de divers types d’acteurs impliqués dans la
gouvernance des forêts à l’échelle régionale : les compagnies forestières,
le ministère, les élus locaux, les Autochtones, les autres groupes de
citoyens. En plus de votre région, deux autres régions sont ciblées de
façon à permettre des comparaisons.
1. Pouvez-vous nous expliquer à quel titre vous êtes impliqués dans la
gestion forestière ? Par exemple, avez-vous participé à une table
GIR, ou à la commission régionale des ressources naturelles et du
territoire?
- Quelle organisation représentez-vous (statut légal, taille,
territoire) ?
- Quels sont ses objectifs et rôles dans la gestion forestière
?
2. Pouvez-vous nous expliquer comment fonctionne la gouvernance
forestière dans votre région et comment y participez vous ?
- Êtes-vous impliqués dans ces instances (tables GIR ou la
commission régionale des ressources naturelles) ?
- À votre avis est-ce que ces instances participent au
développement de la région? Si oui, de quelle façon?
- Est-ce une obligation pour vous de siéger dans ces
instances ? Par qui avez-vous été sollicité ? Depuis
85
combien de temps participez-vous (vous ou votre
organisation) à ces instances ? Est-ce que vous avez vu
des changements depuis votre première participation à
cette instance? Quels sont les changements les plus
importants de ces instances selon vous?
- Est-ce que votre participation à cette instance a changé
votre vision de la forêt ou encore du développement local
et régional?
3. Pouvez-vous nous décrire les relations que vous entretenez avec les
autres acteurs oeuvrant au sein des instances (tables GIR ou la
commission régionale des ressources naturelles) et en dehors de
ces instances?
- Avec qui ? sur quel sujets ? quelle fréquence ? quel lieu ?
- Qui sont, selon vous les acteurs les plus influents sur votre
territoire ? Qu'est-ce qui, selon vous, facilite ces relations
(ou les rendent plus difficiles)?
- Comment se prennent les décisions?
- Pouvez vous parler du rôle que jouent les acteurs suivants
dans le cadre de cette instance : les élus locaux, les
représentants du ministère, les représentants des
compagnies forestières, communautés autochtones, les
autres acteurs (groupes environnementaux, autres
utilisateurs de la forêt, citoyens, etc.) ?
- Selon vous quel est le territoire pertinent pour envisager la
gouvernance forestière régionale ?
4. Pouvez- vous nous parler du rôle que jouent les Tables GIR et les
CRRNT dans la gestion forestière et le développement de la région?
86
- Avez-vous l’impression que les discussions et les décisions
prises dans le cadre de la CRRNT et les Tables GIR ont
permis de changer des choses au niveau de la gestion des
forêts ou le développement de la région? si oui de quelle
façon?
- Est-ce que vous avez l’impression que les TGIRT ont un
réel pouvoir? Et les CRRNT? Si oui, où s’exerce ce pouvoir?
Quels sont les facteurs qui viennent limiter ce pouvoir?
5. Pouvez vous nous décrire les rapports des Tables GIR et de la
CRRNT avec le ministère des Ressources naturelles ou ses
représentants?
- Avec quels acteurs du ministère avez-vous des relations ?
- Comment qualifieriez-vous vos relations avec le ministère
?
- Qu'est-ce qui, selon vous, facilite ces relations (ou les
rendent plus difficiles) ?
6. Est-ce qu’il y a d’autres initiatives en région (à part la CRRNT et les
TGIR) qui permettent aux acteurs locaux de participer à la gestion
des forêts (par exemple les créneaux ACCORD) ?
- Est-ce que vous avez participé à d’autres initiatives?
Pourquoi ces initiatives vous semblent-elles importantes?
- Est-ce que ces initiatives favorisent le développement de
la région?
- Quels rôles les municipalités (et les MRC) jouent-elles
dans ces initiatives? Quels rôles jouent les autres acteurs?
7. Pouvez vous nous parler l’abolition des CRÉ par le gouvernement
Couillard et de son impact sur la gestion des forêts dans la région ?
87
- Est-ce que ça a changé (ou va changer) quelque chose au
niveau de travail des tables GIR ?
- Comment les acteurs de la région s’adaptent ils à
l’abolition des CRÉ par le gouvernement ?
- Est-ce que de nouvelles instances ont pris le relais ?
- À votre avis, quel impact ces réformes auront-elles sur la
gestion forestière et sur le développement de la région ?
8. Selon vous quels sont les enjeux et défis par rapport à la forêt et à
sa gestion, aujourd'hui et demain ?
- Selon vous, comment ces défis pourraient-ils être relevés
?
- Selon vous, ces défis seront-ils relevés ? Quelles seraient
les conditions pour que cela arrive ?
- De façon générale, est-ce que vous jugez que les
politiques forestières québécoises sont adaptées à la
réalité de la région ?
9. Avant de terminer l’entrevue, y a-t-il quelque chose que vous
voudriez rajouter par rapport à la gestion forestière pratiquée dans
votre région ?
88
Annexe 2 : Grille d’analyse
Proposition de grille de codage pour les entrevues réalisées dans le cadre du projet du CRSH sur la gouvernance forestière (version février 2016)
Description de
l’acteur
Présentation
Secteur qu’il
représente
Manière dont il décrit
son rôle
Implication
de l’acteur
/stratégie
Raison de l’implication
Degré d’implication - Durée de l’implication
- quelle est l’ampleur de l’implication
(fréquence, énergie, importance donnée)
- quels dossiers en charge
Sa vision de la TGIRT - Ce que le conseil est
- Ce que le conseil devrait être
Constat d’autres lieux
de partenariat
- existence d’autres lieux/occasions
Dynamique Mandat de la TGIRT - Contexte légal de création et de
89
du conseil/des
organisations
territoriales-
tables GIRT
fonctionnement de l’organisation
- Description du mandat (processus et
substance) – clarté des objectifs
- Mission explicite /objectifs formalisés
- Processus de désignation des objectifs (imposé
par statut ou construit dans la pratique de
l’organisation)
Institutionnalisation de
la TGIRT
- Caractéristiques (caractères formel, mode de
fonctionnement consensuel, qui fixe ordre du
jour…)
- Ampleur et prévisibilité du financement
- Présence, nature et ampleur du support
professionnel
Composition du
conseil (optimale)
- diversité/représentativité des secteurs
concernés
- stabilité des représentants
Forces du modèle - Flexibilité (faible degré d’institutionnalisation)
- autres
Faiblesses du modèle - Absence/faiblesse d’institutionnalisation
- membres bénévoles,
90
- autres
Évolution de la TGIRT - Tendance générale
- Points tournants,
- endogènes
- exogènes
Visions des autres
acteurs
- des acteurs associatifs ;
- des acteurs privés ;
- des acteurs gouvernementaux,
- des acteurs politiques municipaux
Stratégies spécifiques
des acteurs
- instrumentalisation du conseil par certains
acteurs
- autres stratégies
Leadership - reconnaissance d’un leader par les autres
participants
Quels sont les absents - Qui sont-ils ?
- Pourquoi sont-ils absents ?
- Est-ce important ?
(Processus)
Résultats/effets
du conseil (et des
Résultats en rapport
avec les objectifs
énoncés
- processus de sélection des dossiers
- présentation des dossiers concrets
- apprentissage collectif
91
organismes
impliqués dans la
gouvernance
régionale
Résultats induits (en
sus des objectifs
énoncés)
- processus /apprentissage collectif
- substance
Échecs et bilan - dossiers concrets
- justification/argumentaire des échecs
- Vision positive ou négative du conseil/comité
Défis à venir - Pérennité /disparition
- Transformation
- Confiscation (par des acteurs spécifiques)
- (dans le cas du Québec particulièrement)
impacts et réactions à la suppression des
instances régionales (adaptation et solutions
trouvées par les acteurs)
Contexte et
Relations avec le
gouvernement
(capacité
décisionnelle)
Cohérence avec
d’autres mécanismes
de gouvernance sur le
territoire
- Avec quels autres mécanismes de gouvernance
- Quels signes de la cohérence
- Degré de cohérence (important, moins
important..)
Aptitude à reformuler
les problèmes
- Influence de la science, mais aussi des acteurs
qui sont autour de la table.
Position vis-à-vis de la - du conseil
92
stratégie/politique - processus pour arriver à une position
commune
- effets sur le fonctionnement du conseil
Question
territoriale
Pertinence territoriale - du territoire du conseil
- des modèles ailleurs
Redéfinition du rôle
des acteurs du
territoire dans la
nouvelle gouvernance
régionale
93
