GUIDE D’ARTICULATION DE LA CHAÎNE PPPBSE · MISE EN ŒUVRE EFFI ACE DES POLITIQUES PUBLIQUES ... mise en place du nouveau cadre harmonisé des finances publi ues de ... des finances

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GUIDE

D’ARTICULATION DE

LA CHAÎNE PPPBSE Ministère du Plan et du Développement

Côte d’Ivoire

Projet d’Appui à la Planification et aux Statistiques (PAPS)

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Guide d’articulation de la chaîne PPPBSE 2 | P a g e

Le mot de la Ministre du Plan et du Développement

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TABLE DES MATIERES

LE MOT DE LA MINISTRE DU PLAN ET DU DÉVELOPPEMENT ................................................................2

TABLE DES MATIERES .........................................................................................................................3

LISTE DES TABLEAUX, ENCADRÉS ET SCHÉMAS ....................................................................................5

LISTE DES ABRÉVIATIONS ...................................................................................................................6

INTRODUCTION .................................................................................................................................7

PREMIERE PARTIE : PRÉSENTATION DES PRINCIPES DIRECTEURS DU GUIDE ......................................9

I. Principes directeurs du guide ...................................................................................................................... 10

II. Synthèse de l’Etat des lieux de l’articulation de la chaîne PPPBSE en Côte d’Ivoire .................................... 10

III. Présentation du guide d’articulation de la chaîne PPPBSE .......................................................................... 15

DEUXIEME PARTIE : L’ARTICULATION DES DIFFÉRENTS MAILLONS DE LA CHAÎNE PPPBSE POUR UNE MISE EN ŒUVRE EFFICACE DES POLITIQUES PUBLIQUES .................................................................... 17

I. Prospective ................................................................................................................................................. 18 A. Présentation de la prospective et des inputs utilisés pour son élaboration ................................................. 18 B. L’articulation des outputs de la prospective avec les autres maillons de la chaîne ...................................... 20

II. Planification Nationale ............................................................................................................................... 22 A. Présentation de la planification nationale et des inputs utilisés pour son élaboration ................................ 22 B. L’articulation des outputs de la planification nationale avec les autres maillons de la chaîne .................... 23

III. Planification Sectorielle .............................................................................................................................. 25 A. Présentation de la planification sectorielle et des inputs utilisés pour son élaboration .............................. 25 B. L’articulation des outputs de la planification sectorielle avec les autres maillons de la chaîne .................. 27

IV. Planification Spatiale et locale .................................................................................................................... 28 A. Présentation de la planification Spatiale et de son articulation avec les autres maillons de la chaîne ........ 28 B. Présentation de la planification Locale et de son articulation avec les autres maillons de la chaîne ........... 31

V. Cadrage macroéconomique et budgétaire .................................................................................................. 33 1. Le cadrage macroéconomique ...................................................................................................................... 33 A. Présentation du cadrage macroéconomique et des inputs utilisés pour son élaboration ........................... 33 B. L’articulation des outputs Cadrage macroéconomique avec les autres maillons de la chaîne .................... 34 2. Le cadrage macro-budgétaire : le DPBEP ...................................................................................................... 35 A. Présentation du DPBEP et des inputs utilisés pour son élaboration ............................................................. 35 B. L’articulation des outputs du DPBEP avec les autres maillons de la chaîne ................................................. 36

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VI. Programmation .......................................................................................................................................... 38 1. Le Programme d’Investissement Publics (PIP) .............................................................................................. 38 A. Présentation du PIP et des inputs nécessaires à son élaboration ................................................................. 38 B. L’articulation des outputs du PIP avec les autres maillons de la chaîne ...................................................... 39 2. Le Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD) ......................................................... 41 A. Présentation du DPPD et des inputs nécessaires à son élaboration ............................................................. 41 B. L’articulation des outputs du DPPD avec les autres maillons de la chaîne .................................................. 42

VII. Budgétisation ......................................................................................................................................... 43 A. La programmation budgétaire et son articulation avec la planification et la programmation pluriannuelle 44 B. La programmation opérationnelle et son articulation avec la planification et la programmation pluriannuelle ........................................................................................................................................................... 45 C. Une plus grande implication des ministères sectoriels dans le processus de préparation du Budget pour une meilleure articulation ...................................................................................................................................... 46

VIII. Le suivi-évaluation ................................................................................................................................. 46 A. Le système de suivi-évaluation et la planification nationale à travers le PND .............................................. 47 B. Le système de suivi-évaluation et la programmation budgétaire ................................................................. 49 A. L’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques ................................................................... 51

ANNEXES ......................................................................................................................................... 53

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Liste des tableaux, encadrés et schémas

Liste des tableaux

Tableau 1: Bilan des forces et faiblesses de la chaîne PPPBSE en Côte d’Ivoire .......................................................... 11 Tableau 2: Corrélation entre le cadre logique et le suivi et évaluation ....................................................................... 50

Liste des encadrés

Encadré 1: Les étapes de la démarche prospective ..................................................................................................... 19 Encadré 2 : Les étapes du processus d’élaboration de la SNAT .................................................................................. 29 Encadré 3: Focus sur quelques outils de gestion opérationnelle ................................................................................ 45 Encadré 4: le nouveau rôle de la Cour des comptes en matière d'évaluation ............................................................ 52

Liste des schémas

Schéma 1: Articulation globale de la chaîne PPPBSE ................................................................................................... 16 Schéma 2: Articulation de la prospectives avec les autres maillons ........................................................................... 21 Schéma 3: Articulation de la planification nationale avec les autres maillons de la chaîne PPPBSE ........................... 25 Schéma 4: Les éléments clés du document de politique sectorielle ........................................................................... 27 Schéma 5: L’articulation la planification nationale, spatiale et locale......................................................................... 32 Schéma 6: L’articulation entre le TOFE et les autres comptes .................................................................................... 34 Schéma 7: L’articulation entre le DPBEB et les autres maillons de la chaîne PPPBSE ................................................. 37 Schéma 8: L’articulation entre le PIP et les autres maillons de la chaîne PPPBSE ....................................................... 40 Schéma 9: L’articulation de l’exercice de programmation budgétaire pluriannuelle ................................................. 43

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Liste des abréviations

AFOM Atouts- Faiblesses- Opportunités- Menaces

CDMT Cadre de Dépenses à Moyen Terme

DOB Débat d’Orientation Budgétaire

DPBEP Document de Programmation Budgétaire et Economique Pluriannuelle

DPPD Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses

DSRP Document de Stratégie pour la Réduction de la Pauvreté

DSP Document de Stratégie Pays

ENP Etude Nationale Prospective

FED Fonds Européen de Développement

FMI Fonds Monétaire International

LFI Loi de Finances Initiale

LR Loi de Règlement

MAP Matrice d’Actions Prioritaires

ODD Objectifs de Développement Durable

PAG Programme d’Appui à la Gouvernance

PAGAR Projet d’Appui à la mise en œuvre de la Gestion Axée sur les Résultats

PAP Projet Annuel de Performance

PAPS Projet d’Appui au système national de Planification et de Statistiques

PDL Plan de Développement Local

PIN Programme Indicatif National

PIB Produit Intérieur Brut

PIP Programme d’Investissements Publics

PND Plan National de Développement

PPM Plan de Passations des Marchés

PPPBSE Prospective-Planification-Programmation-Budgétisation-Suivi-Evaluation

PTA Plan de Travail Annuel

RAP Rapport Annuel de Performance

SCN Système de Comptabilité Nationale

SE Suivi et Evaluation

SNAT Schéma National d’Aménagement du Territoire

SRAT Schéma Régional d’Aménagement du Territoire

TOFE Tableau des Opérations Financières de l’Etat

TVA Taxe sur la Valeur Ajoutée

UE Union Européenne

UEMOA Union Economique et Monétaire Ouest Africaine

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Introduction

La Côte d’Ivoire dispose d’une longue expérience en matière de prospective et de planification. Cette

tradition remonte aux premières années de l’indépendance. Toutefois, le recours à la planification a été

mis entre parenthèses durant la période marquée par les programmes d’ajustement structurels (1981 –

2000). Depuis une dizaine d’année, la planification revient au premier plan (DSRP 2009-2013, PND 2012-

2015, PND 2016-2020) se couplant à une démarche de prospective se projetant sur des horizons de long

terme (ex : l’étude Nationale Côte d’ivoire 2040, l’étude Nationale Côte d’ivoire 2025).

Ce regain pour la planification intervient en parallèle à la mise en place du nouveau cadre harmonisé des

finances publiques de l’UEMOA qui prévoit l’introduction d’outils de programmation pluriannuels

s’appuyant sur la gestion axée sur les résultats (budgets-programmes, CDMT). Cette démarche de

performance devrait permettre d’atteindre les objectifs fixés dans les documents de planification

nationaux et d’assurer ainsi une meilleure articulation entre le budget et les priorités inscrites dans les

stratégies nationales de développement.

La gestion des politiques publiques est donc désormais considérée comme un tout, dont les

composantes constituent une chaîne : la chaîne PPPBSE1. Ce concept permet ainsi de structurer les

différentes phases du cycle de gestion des politiques publiques et d’identifier les interrelations entre les

différents outils utilisés à tous les niveaux.

Afin d’assurer une cohérence entre les différents maillons de la chaîne PPPBSE, le gouvernement à

chercher à renforcer les liens entre la budgétisation et la programmation, en inscrivant le budget annuel

(budget-programme) dans une perspective pluriannuelle (CDMT2, DPPD3) conformément au nouveau

cadre harmonisé des finances publiques de l’UEMOA.

Il s’agit maintenant de renforcer les liens verticaux entre la programmation et la planification (DPBEP,

DPPD, PND, politiques sectorielles) et horizontaux entre les différents types de planification (nationale,

sectorielle, locale, spatiale), ce qui revient à mettre en cohérence l’ensemble des maillons et des outils

de la chaîne PPPBSE.

Des efforts de cohérence ont déjà été entrepris, entre :

1 Prospective-Planification-Programmation-Budgétisation-Suivi-Evaluation

2 Cadre de Dépenses à Moyen Terme

3 Document de Programmation Pluriannuelle des Dépenses

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- La budgétisation (budgets-programmes) et la programmation financière (CDMT et DPPD), dans le cadre

de la mise en œuvre du plan d’actions du schéma directeur de réformes des finances publiques ;

- Les planifications locale et spatiale, à l’occasion de l’actualisation, concomitante, en 2014, de leurs

manuels ;

- La planification sectorielle avec, d’une part, les planifications locale et spatiale et, d’autre part, la

nouvelle approche en matière de programmation financière (CDMT et DPPD) et de budgétisation

(budget de programmes et PAP), à travers la rédaction du manuel des procédures d’élaboration des

politiques sectorielles ;

- La planification nationale et les planifications sectorielle, locale et spatiale, avec la déclinaison du PND

2016-2020 en plans de développement ministériels, locaux et spatiaux.

Au-delà de ces mises en cohérence « partielles », il est important de viser une mise en cohérence

« d’ensemble » de la chaîne PPPBSE, en proposant à ses acteurs un cadre de référence. C’est à cette fin

que le présent guide sur l’articulation des maillons de la chaîne PPPBSE a été prévu.

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PREMIERE PARTIE : Présentation des principes

directeurs du Guide

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I. Principes directeurs du guide

La rédaction de ce guide s’appuie sur les principes directeurs suivants :

La prise en compte du contexte de réforme des finances publiques. Ce guide obéit, notamment, à

une préoccupation plus forte d’harmonisation des démarches en vue de l’élaboration de la loi de

finances sous la forme de budget-programme.

La nécessité de réconcilier la planification et la programmation budgétaire à travers la prise en

compte de l’approche programme. Le changement consiste à faire du programme l’outil sur lequel

s’appuient tous les acteurs en Côte d’Ivoire. Ainsi, l’approche programme guide de plus en plus les

actions de développement et rompt avec l’approche projet. Parallèlement, des instruments comme

les PAP, les DPPD et le DPBEP ont été introduits dans le système d’allocation des ressources en vue

de faire du budget de l’Etat un véritable outil de mise en œuvre de la politique de développement.

La condition sine qua non de réussite de la mise en œuvre de ce nouveau paradigme de

développement est, sans conteste, l’alignement du PND et de toutes les politiques sectorielles avec

ces cadres de référence et d’intervention.

Le besoin d’une meilleure articulation de la planification au niveau horizontal, c’est-à-dire la

nécessaire cohérence entre la planification globale, sectorielle et spatiale compte tenu du processus

de décentralisation engagé.

II. Synthèse de l’Etat des lieux de l’articulation de la chaîne PPPBSE en Côte d’Ivoire

Un état des lieux a été élaboré en amont de la rédaction de ce guide afin d’identifier les forces et

faiblesses des différents maillons de la chaîne PPPBSE et ainsi proposer les réponses les mieux adaptées

au contexte ivoirien.

De manière générale, des interrelations sont en train de se développer sur certains pans tels que la

prospective et la planification stratégique ou la programmation pluriannuelle et la budgétisation.

Toutefois, il existe encore du chemin à parcourir pour disposer d’un système de suivi-évaluation intégré

et cohérent entre les différents maillons. De même, la planification sectorielle reste encore en retrait et

un certain nombre d’insuffisances limitent une vraie articulation entre le volet planification et son

opérationnalisation à travers les plans d’actions et la programmation budgétaire4. Enfin, la prise en

compte de la planification spatiale dans l’ensemble des documents de planification nationale et

sectorielle doit être appuyée et renforcée.

Le diagnostic de la chaîne PPBSE fait émerger un certain nombre d’enjeux et de chantiers prioritaires.

Afin de favoriser une meilleure articulation des différents maillons de la chaîne, un Plan d’actions a été

élaboré et fait l’objet d’un document complémentaire. Des interventions potentielles ont été identifiées

et demanderont à être hiérarchisées, précisées et calibrées (expertise demandée, modalités de travail,

durée, date d’intervention) par la Partie Nationale.

4 Pour plus de détails se référer à l’état des lieux réalisé dans le cadre de l’élaboration de ce guide

Tableau 1: Bilan des forces et faiblesses de la chaîne PPPBSE en Côte d’Ivoire

Maillon Forces Faiblesses

Prospective

Processus participatif d’élaboration de la prospective

Développement de la prospective sectorielle

Base de données exhaustive dans le cadre de l’élaboration des

diagnostics

Méthodologie s’inspirant des bonnes pratiques internationales

PND 2016-2020 s’est appuyé sur la vision développée dans

l’ENP 2040

Délais de production du document trop long (9 ans) et donc les

éléments de diagnostic ne sont pas forcément basés sur des

données récentes (ex : enquête sur les aspirations des

populations)

Méconnaissance des outils de prospective dans beaucoup de

ministères et besoin de renforcement de capacités

Travail de prospective sectorielle ciblé sur un nombre trop

restreint de secteurs

Planification

nationale et

sectorielle

Cadre participatif d’élaboration du PND

Prise en compte d’enquêtes récentes pour le diagnostic du

PND (ENV 2015, enquête sur l’emploi…)

Elaboration du PND 2016-2020 sur la base du bilan du

précédent

Prise en compte des études prospectives réalisées au niveau

international, régional et national

Approche de planification basée sur la GAR, l’APBDH, le Genre,

le développement durable

Elaboration d’une matrice d’actions prioritaires beaucoup plus

flexible dans le PND 2016-2020 favorisant ainsi une plus

grande marge de manœuvre pour les activités des structures

de mise en œuvre

Existence de documents de prospective sectorielle et de

planification nationale (PND)

Existence d’un manuel d’élaboration des politiques sectorielles

Elaboration de documents de politiques sectorielles à partir

des outils de la GAR

Mise en place de DPS dans la plupart des ministères

Annuaires statistiques actualisés dans certains ministères

Le PND 2012-2015 n’a ni fait l’objet d’une évaluation à mi-

parcours, ni d’une évaluation finale

Le PND s’est appuyé sur des politiques sectorielles pour la plupart

non actualisées

Les grands projets d’infrastructures (routes, ponts, construction

de barrages hydro-électriques, eau et assainissement,

électrification) et de développement agricole ont été retenus en

l’absence d’un Schéma National d’Aménagement du Territoire

Absence de situations de références et de cibles pour les

indicateurs

Absence de cohérence entre les politiques sectorielles et les

documents de prospective produits par le BNPVS

Problème de positionnement des DPS et méconnaissances de

leurs attributions par les autres services entrainant des

problèmes de coordination et de suivi-évaluation

Faible déclinaison du PND en politiques sectorielles

Inexistence de documents de politiques sectorielles harmonisés

Les outils de la planification selon les droits humains et de la

budgétisation sensible au genre ne sont pratiquement pas utilisés

dans le cadre de l’élaboration des politiques sectorielles

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Problèmes de suivi de l’exécution physique des projets par

manque de moyens humains et matériels

Annuaires statistiques inexistants ou non mis à jour

Planification

locale et spatiale

Existence d’une Déclaration de la Politique de l’Aménagement

du Territoire

Existence d’un avant-projet de document de la Politique

Nationale de l’Aménagement du Territoire (PNAT)

Existence d’une loi d’Orientation portant Aménagement du

Territoire (LOAT)

Existence d’un Manuel de Procédures d’Elaboration et de Mise

en Œuvre de Schémas Régionaux d’Aménagement du Territoire

actualisé

Existence d’un Programme de Soutien à la Décentralisation et à

l’Aménagement du Territoire (PSDAT)

Existence d’une direction de planification dans chaque Conseil

Régional

Existence d’un réseau dynamique de planificateurs du

développement local

Existence d’un manuel de planification local participatif et d’un

Manuel de Procédures d’Elaboration et de Mise en Œuvre de

Schémas Régionaux d’Aménagement du Territoire actualisés

Les documents de cadrage (PNAT et LOAT) permettant d’élaborer

et de mettre en œuvre les outils de développement et

d’aménagement du territoire ont été élaborés mais ne sont pas

encore adoptés par le gouvernement

Absence de Schéma National de l’Aménagement du

Territoire (SNAT) en Côte d’Ivoire

Problème de disponibilité de ressources financières

Absence de fonds dédiés au financement des outils

d’aménagement du territoire

Insuffisance des ressources humaines, matérielles, financières et

organisationnelles

Absence de lignes budgétaires spécifiques pour les directions de

planification

Faible assistance des directions de planification émanant de la

DGPLP et de la DGATDER

Inexistence d’un texte qui défini attributions des directions de

planification

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Programmation

pluriannuelle (y

compris cadrage)

Cadrage macro-économique à moyen terme préparé par la

DGE mis à jour plusieurs fois dans l’année

Production d’un DPBEP répondant dans l’ensemble aux

exigences de l’UEMOA

Production d’outils et guides favorisant l’arrimage de la

programmation des investissements aux priorités du PND (ex :

analyse multicritères, guide de remplissage des fiches

projets…)

Cadre de concertation renforcé entre la DPIP et la DGE

assurant une cohérence du cadrage macroéconomique

Bonne articulation entre le DPBEP et le PIP

Bonne articulation entre le PIP et les DPPD

Cadre de d’élaboration du DPPD élargi favorisant une le lien

entre les budgétaires et les planificateurs et une meilleure

articulation avec le PND

Existence d’un guide d’élaboration des CDMT et mise en place

d’un système de renforcement de capacités s’appuyant sur la

formation de formateurs

Méthodes de prévisions à améliorer (les prévisions de recettes

sont souvent inférieures aux réalisations)

CDMT Global non intégré dans le DPBEP

Faibles capacités des ministères à assurer le suivi de l’exécution

physico-financière des projets

Le logiciel SINAPSE est pour le moment inadapté aux attentes

d’un système d’information efficace pour le suivi des projets du

PIP

Chevauchement des missions de la DPIP et de la DCSE

problèmes dans la traduction des documents de planification

(PND et stratégies sectorielles) en outils de programmation

budgétaire pluriannuelle sectorielle et difficultés de déclinaison

des orientations stratégiques en politiques publiques dans les

DPPD

Budgétisation

Respect du délai de dépôt du budget à l’Assemblée nationale

Cadre général de la réforme des finances publiques solide avec

l’adoption du Schéma Directeur

Amélioration de l’articulation entre le PIP et la procédure DPPD

Procédure d’élaboration budgétaire correctement documentée

Calendrier relatif à la préparation du Budget annuel non

systématiquement respecté

Impact insuffisant des nouveaux outils de programmation

budgétaire pluriannuels sur la procédure budgétaire

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Suivi-évaluation

Elaboration des RGPH 2014 et ENV 2015

Existence de la base de données Ivoire-DevInfo qui centralise

tous les indicateurs sectoriels

Mise en place d'un dispositif de gestion et de coordination de

l’aide au développement

Mise en place de mécanisme d'amélioration de la coordination

et de l’harmonisation entre les diverses sources d’information

au sein SSN

Processus participatif impliquant tous les acteurs concernés

par la mise en œuvre du PND

De nombreux outils de suivi et évaluation ont été élaborés par

le Ministère en charge du plan et du développement avec

l’appui des partenaires

La DGPLP a procédé au renforcement des capacités techniques

des ministères aux outils PPPBSE

Le PND 2016-2020 prévoit l’institution « d’un système

permanent et efficace d’information » intégrant les

informations quantitatives et qualitatives, qui permettra

d’orienter les choix stratégiques de politique économique et

sociale notamment ceux relatifs aux programmes et projets de

développement

Déficit de ressources financières et humaines pour le système

statistique national

Absence d’une feuille de route globale pour le développement du

système de S&E

Coordination générale du SSN non fonctionnelle

Faible concertation avec les utilisateurs sur leurs besoins en

données statistiques

Absence de dispositif institutionnalisé d’évaluation des politiques

publiques

Non-respect de la fréquence des réunions des organes du Cadre

de suivi de la mise en œuvre du PND

Les rapports annuels de suivi du PND 2012-2015 n’ont pas tous

été produits

La composition du Secrétariat Technique du PND n’est pas

clairement définie

Retard dans l'installation des cadres de dialogue sectoriels/

thématiques

Lourdeur administrative, le chevauchement de mandats

institutionnels, l’instabilité institutionnelle et l'absence de cibles

et d’indicateurs de performance pour certains secteurs

Le dispositif de pilotage des comités sectoriels ne prévoyait pas

un cadre normatif d’évaluation des programmes publics

Dysfonctionnements des Comités de District dans le cadre du PND

2012-2015

problème de non distinction entre les besoins en informations

pour suivre les trois volets que sont : l’exécution des programmes

et projets, la pauvreté et les conditions de vie des ménages et

l’évaluation d’impacts des programmes et des politiques

III. Présentation du guide d’articulation de la chaîne PPPBSE

Le principal objectif de ce guide est d’éclairer l’ensemble des acteurs publics sur la manière dont

s’articulent les différents maillons de la chaîne PPPBSE. Il ne s’agit pas d’un document présentant en

détail les outils sur lesquels les planificateurs et les budgétaires vont s’appuyer pour élaborer les

différents documents de planification ou de programmation au niveau national, sectoriel ou local. Pour

répondre à ce besoin, un certain nombre de manuels ont déjà été élaborés (ex : manuel des procédures

d’élaboration des politiques sectorielles, guide CDMT…).

Ce guide s’appuie sur une volonté de pédagogie envers l’ensemble des parties prenantes et se focalisera

donc sur l’articulation et les interrelations entre les différents maillons de la chaîne PPPBSE. Ainsi, pour

chaque maillon, il sera question de présenter quels sont les apports (inputs) des autres maillons et quels

sont les « outputs » que ce maillon fournit aux autres. Par exemple, il s’agira de se questionner sur les

éléments de la prospective qui vont alimenter la construction des plans nationaux de développement

(PND) et sur les informations issues du PND qui vont aider à construire les documents de

programmation pluriannuelle des dépenses des ministères.

Afin de traiter de manière simple la chaîne PPPBSE, l’architecture du guide présentera un à un les

maillons de la chaîne dans chacun de ses chapitres et s’évertuera, d’une part, à les présenter de manière

synthétique en déclinant, au possible, les inputs alimentant un maillon et les outputs sur lesquels vont

s’appuyer les autres maillons. Par ailleurs, un certain nombre de schémas ont été produits pour

synthétiser les interrelations existantes entre les maillons et faciliter la compréhension du lecteur.

Le Schéma global ci-dessous résumant l’ensemble des relations entre les maillons de la chaîne PPPBSE

servira de fil conducteur à la lecture du présent guide. Il s’agira ainsi de présenter vers quoi doit tendre

la Côte d’Ivoire pour assurer une articulation cohérente des différents maillons que ce soit au niveau

vertical ou horizontal.

Schéma 1: Articulation globale de la chaîne PPPBSE

Prospective

Planification

Cadrage

programmation

Budgétisation

Suivi

Evaluation

National Sectoriel Spacial

≥ 20ans

≤ 10 ans

≥ 3 ans

= 3 ans

Annuel

ENP

PND

Documents de Prospective

sectorielle

Politiques sectorielles

DPBEP DPPD ministériels

PIP

Cadrage macroéconomique

Loi de finances initiale (LFI)

SRAT

Plans de développement local (PDL)

Programmation locale

Budget local

Revue annuelle du

PND

Projets annuels de performance

(PAP)

Evaluation à mi-

parcours PND

Evaluation finale

PND

Rapports annuels de performance

Evaluations sectorielles à mi-parcours

Evaluations sectorielles finales

Loi de règlement (LR)

Suivi de l’exécution des budgets locaux

Evaluation à mi-parcours PDL

Evaluation finale PDL

MAP du PND

SNAT

DEUXIEME PARTIE : L’articulation des différents maillons

de la chaîne PPPBSE pour une mise en œuvre efficace

des politiques publiques

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I. Prospective

A. Présentation de la prospective et des inputs utilisés pour son élaboration

La planification à long et moyen termes intègre la réflexion prospective qu’on peut définir comme un

exercice systémique de définition de la vision pour laquelle l’Etat devra se mobiliser dans le temps et

dans l’espace en vue de l’atteindre. La prospective est une démarche, utilisée par des institutions

publiques, dont le but est de les préparer pour l’avenir en anticipant diverses possibilités d’évolution

des caractéristiques de l’environnement à moyen et long termes.

Sa fonction première est d’analyser les risques et les opportunités que présente l’avenir compte tenu

des forces et faiblesses des institutions et d'offrir des visions permettant d’aider la prise de décision. La

prospective possède donc trois caractéristiques essentielles qui, pour une large part, la différencient de

la prévision :

(i) C’est une démarche pluridisciplinaire, d’inspiration systémique. Partant du constat élémentaire

que les problèmes auxquels une Nation est confrontée ne sauraient être réduits à une seule

dimension, la prospective se propose d’appréhender les réalités au travers de l’ensemble de

leurs aspects, de toutes leurs variables, quelle que soit leur nature. Empruntant très largement à

l’analyse des systèmes, elle invite à considérer les phénomènes à partir d’une étude de

l’ensemble des facteurs et de leurs interrelations.

(ii) C’est une démarche qui intègre la dimension du temps long, passé et à venir. Non par obsession

du futur mais parce que dans tout système, coexistent des variables empreintes d’une grande

inertie (celles, par exemple, afférentes aux écosystèmes et aux changements démographiques),

avec d’autres dont les variations interviennent sur des échelles de temps de plus en plus courtes

(l’innovation technologique, les fluctuations des taux de change…). Seule l’analyse sur longue

période permet d’éliminer les « effets de période » et d’appréhender la dynamique profonde

des systèmes et d’analyser les ressorts profonds de l’évolution.

(iii) C’est une démarche qui intègre les ruptures et s’efforce de tenir compte des phénomènes de

discontinuité et de rupture, subies ou voulues, résultant de facteurs aussi divers que les effets

de seuil (par exemple, saturation d’un marché) ; l’irruption d’innovations de toutes natures et

d’acteurs " briseurs d’habitudes " ; la volonté humaine de modifier les règles du jeu.

Fondamentalement, la démarche prospective comprend un certain nombre d’étapes. L’encadré ci-

dessous résume chaque étape de la démarche prospective mais n’entre pas dans le détail des outils

utilisés, l’objet du guide n’étant pas de présenter les outils mais les interrelations avec les autres

maillons. Cet encadré permet aussi de comprendre sur quels inputs s’appuyer pour construire une

étude nationale prospective (ENP).

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Encadré 1: Les étapes de la démarche prospective

1. L’étude du Présent : définition du problème (diagnostic et enquêtes) et choix de l’horizon

L'étude du présent est importante pour connaître la situation de départ et définir, par la suite, les actions à entreprendre

pour parvenir à l'un des futurs possibles. Elle nécessite donc de recourir au passé du système national pour connaître sa

dynamique et en tirer des enseignements sur l'avenir.

Dans le cadre de cette étude, les prospectivistes réalisent d’une part un bilan rétrospectif des études antérieures (étude

prospective nationale précédente, les études sectorielles prospectives existantes, …) et d’autre part, réalisent des

enquêtes (ex : enquête sur les aspirations des populations) et des études complémentaires jugés nécessaires et/ou

s’appuie des études existantes (ex : Afrique 2063, les ODD) afin d’avoir une meilleure connaissance du système étudié (la

Côte d’Ivoire). Cette étude permet notamment de déterminer les enjeux, des facteurs internes et externes de la

dynamique du système.

2. Les Futurs possibles : construction des scenarii et définition de la vision à long terme

Une étude prospective doit permettre d'anticiper l'avenir. C’est à partir d’une bonne étude du présent que les

prospectivistes arrivent à définir des scénarii et la vision de long terme quant à l'avenir de l'ensemble du système ou du

phénomène étudié.

Concernant les scenarii, il s’agit de définir une série d’images futures possibles du système étudié. C'est l'une des parties

les plus attendues de l'étude prospective. Elle comporte au moins deux volets : (i) l'identification des scenarii à

proprement parler et (ii) l'évaluation de chacun de ces scenarii du point de vue de son intérêt.

L'évaluation des scenarii consiste à émettre un jugement de la valeur du scénario selon un ou plusieurs critères qui

traduisent l'intérêt du commanditaire de l'étude.

Plusieurs méthodes peuvent être utilisées pour la formulation des scenarii. Outre les méthodes quantitatives basées sur

les modèles statistiques, qui sont de loin les plus utilisées, on retrouve l’approche par analogie, l’approche normative,

l’approche par jugements d’experts et l’approche des scenarii alternatifs.

Afin de définir une vision de long terme réaliste, il est recommandé de choisir parmi les scenarii définis, un scenario de

référence et tenir compte des résultats de l’étude du présent.

3. Les chemins du présent vers le futur : les choix stratégiques

Une fois les scénarii bien identifiés, il faut les évaluer et définir une stratégie qui permet de réaliser ce qui est

souhaitable et éviter ce qui est indésirable. Cette étape peut comporter deux parties. La première consiste à apprécier

les forces et faiblesses du système face à certains scenarii particuliers. La seconde va permettre de définir la stratégie en

fonction de ces forces et faiblesses et de l'intérêt de chacun de ces scénarii.

Cas de la prospective sectorielle :

Tout en suivant le même processus, la prospective sectorielle s’appuie sur les inputs suivant : (i) l’étude prospective

nationale ; (ii) un bilan rétrospectif des études antérieures (les études sectorielles prospectives antérieures, d’autres

documents de politiques sectorielles…) ; (iii) des enquêtes et études complémentaires pour définir des scenarii et des

visions sectorielles ainsi que des stratégies.

DRAFT


B. L’articulation des outputs de la prospective avec les autres maillons de la chaîne

Comme nous l’avons vu dans la partie précédente, la prospective va se baser sur un horizon de long

terme et différents futurs possibles pour dégager une vision qui devra être matérialisée par des

orientations stratégiques, elles-mêmes déclinées en plans d’actions opérationnels.

En ce sens, les outputs de la prospective vont servir d’inputs pour un certain nombre de maillons de la

chaîne PPPBSE. Tout d’abord, la prospective devrait servir les décideurs dans l’élaboration des plans

nationaux de développement à horizon quinquennal en reprenant le diagnostic réalisé à travers la

vision prospective de long terme et en le réconciliant avec un horizon temporel plus court. Ainsi, la

question de la vision et de l’atteinte d’une situation voulue devra être concrètement opérationnalisée

par des choix stratégiques quinquennaux permettant de tracer le chemin pour atteindre la vision

souhaitée.

Par exemple, afin de suivre cette logique, pour élaborer le PND 2016-2020, la Côte d’Ivoire s’est

appuyée sur l’étude nationale prospective 2040. Les différents scenarii se sont ainsi inspirés de la vision

définie dans le document de prospective.

Les orientations qui ressortent généralement du document de prospective restent d’ordre général (ex :

la Côte d’Ivoire, une puissance industrielle) et doivent donc être reprises et déclinées en axes

stratégiques (ex : accélération de la transformation structurelle de l’économie par l’industrialisation)

puis déclinés en résultats d’impacts, d’effets et d’extrants afin de favoriser l’opérationnalisation de la

vision prospective.

De même, les travaux des études prospectives sectorielles, et notamment les rétrospectives

sectorielles, devraient être utilisés par les Ministères lorsqu’ils produisent leurs documents de

politiques sectorielles afin de faciliter le diagnostic du secteur et de s’assurer de la concordance avec le

diagnostic réalisé au niveau national. Comme pour le PND, les politiques sectorielles doivent permettre

d’opérationnaliser les éléments de prospective sectorielle (les scénarii, la vision, la stratégie) et leur

donner du contenu sur un horizon plus court.

Enfin, la vision dégagée par l’étude prospective a des implications au niveau spatial. Le Schéma National

d’Aménagement du Territoire est en effet, la traduction spatiale de la vision de long terme dégagée par

la prospective en tenant compte des potentialités du pays.

Les liens de la prospective avec les autres maillons PPPBSE peuvent se résumer par le schéma suivant :

DRAFT


Schéma 2: Articulation de la prospectives avec les autres maillons

ProspectiveAspiration des

population

Enquêtes

Analyse structurelle des facteurs de dynamique

internes et externes (influence/dépendance)

Analyses restrospectives

enjeux du présent et faits

porteurs d'avenir

Diagnostic des secteurs clés

Définition des futurs possibles (scenarii) et de la vision Stratégie de cheminement vers la situation voulue (orientations stratégiques)

PND Politiques

Sectorielles

SNAT

DRAFT


II. Planification Nationale

A. Présentation de la planification nationale et des inputs utilisés pour son élaboration

La planification nationale à moyen terme se traduit par un exercice de déclinaison de la vision définie

dans le document de prospective nationale. Elle se réalise généralement à travers un document de

stratégie (dans le cas de la Côte d’Ivoire, il s’agit du PND). La préoccupation ici est de savoir comment

l’Etat se mobilise à moyen terme pour concrétiser la vision. De quels moyens disposons-nous et quels

sont les choix stratégiques à opérer pour pouvoir y parvenir ? En d’autres termes, comment nous rendre

à une cible intermédiaire s’inscrivant sur la trajectoire de la vision que nous nous sommes donnée?

Dans le cadre de l’élaboration de cet important document, il est impérieux de : (i) faire une bonne

analyse de la situation ; (ii) définir la vision de moyen terme ou le résultat d’impact et (iii) définir des

orientations stratégiques ; (iv) renseigner la Matrice d’Actions Prioritaires (MAP).

(i) L’analyse de la situation

La bonne connaissance de la situation actuelle est la condition sine qua non pour définir une vision de

moyen terme et des orientations stratégiques. Cette analyse s’appuie sur les inputs suivants :

Le bilan rétrospectif du précédent PND permet de savoir si effectivement les résultats

escomptés ont été atteints ou non et pourquoi. Il favorise un retour d’expérience qui sera

capitalisé dans le PND suivant. Il permet, notamment, de renseigner la situation de référence

d’un bon nombre d’indicateurs.

Le diagnostic territorial élaboré dans le cadre du Schéma National d’Aménagement du

Territoire.

Des enquêtes et études complémentaires nécessaires pour renforcer la compréhension dans

les différents domaines abordés mais aussi pour renseigner la situation de référence des

indicateurs retenus.

Les politiques sectorielles actualisées permettent une meilleure connaissance du diagnostic

des différents secteurs et aussi de renseigner la situation de référence des indicateurs retenus

au niveau sectoriel.

(ii) La vision à moyen terme

Pour définir la vision à moyen terme ou le résultat stratégique, il faut s’appuyer, en plus des inputs de

l’analyse de la situation, sur : (i) les scenarii et la vision définis dans l’étude nationale prospective ; (ii)

le projet de société du Chef de l’Etat contenant sa vision. Dans ce cadre, on choisit parmi l’ensemble

des scenarii possibles définis par l’étude nationale prospective, le scénario souhaité, c’est-à-dire

cohérent avec la vision du Chef de l’Etat et la vision de long terme. Ensuite, en tenant compte de la

réalité actuelle décrite par l’analyse de la situation, une vision de moyen terme réaliste et réalisable est

définie.

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(iii) Les orientations stratégiques

Dans le cadre de la définition des orientations stratégiques, les éléments à prendre en compte sont :

Les priorités du gouvernement. Elles constituent la boussole dans le cadre de l’élaboration des

orientations stratégiques. Aucune stratégie retenue ne doit la contredire.

Les engagements internationaux de la Côte d’Ivoire ;

La stratégie définie par l’étude prospective nationale pour la réalisation du scénario retenu ;

Les Politiques sectorielles actualisées. La prise en compte des politiques sectorielles actualisées

dans le cadre de l’élaboration du PND s’inscrit dans une approche de planification ascendante. Il

s’agit de passer en revue les politiques sectorielles et retenir les stratégies pertinentes, efficaces

et efficientes qui permettront d’atteindre la vision de moyen terme.

(iv) La matrice d’actions prioritaires

Dans le but d’assurer la cohérence des actions mises en œuvre dans le cadre des plans d’actions

sectoriels et de mettre l’accent sur les actions prioritaires compte tenu des ressources limitées, une

matrice d’actions prioritaires pluriannuelle (5 ans dans le cadre du PND) et glissante pour la mise en

œuvre du PND est élaborée.

La MAP a également pour but de pallier l’absence de politiques sectorielles dans certains secteurs en

offrant un cadre plus opérationnel dans lequel les orientations tracées dans le PND sont traduites en

actions et mesures concrètes sans pour autant entrer à un niveau de détail trop poussé, laissant ainsi

une certaine marge de manœuvre aux structures chargées de la mise en œuvre du PND.

B. L’articulation des outputs de la planification nationale avec les autres maillons de la

chaîne

Les objectifs définis dans le PND restent globaux et transversaux. Aussi ne peuvent-ils constituer une

base pour l’action. Ils doivent donc être éclatés en programmes et politiques sectoriels de moyen et

court termes qui serviront d’outils pour la gestion opérationnelle. Les politiques sectorielles et la

matrice d’action prioritaire (MAP) du PND, qui déterminent les actions à mettre en œuvre dans le but

d’atteindre les objectifs du PND et contribuent à la réalisation de la vision à l’horizon définie par la

prospective, font partie de ces programmes et politiques.

L’atteinte des objectifs de développement définis dans le cadre de référence qu’est le PND et la vision

implique de développer des initiatives à même de concourir à la transformation de la société de manière

à permettre l’avènement du futur désiré de tous. Dans ce processus l’Etat, en tant qu’organe

d’impulsion et d’orientation et en tant qu’acteur direct, joue un rôle déterminant qui nécessite, d’une

part, une bonne coordination des actions menées par ses différentes composantes (départements

DRAFT


ministériels notamment) et, d’autre part, une bonne lisibilité de ses intentions pour permettre aux

autres acteurs du développement de jouer leur partition conformément à la répartition des domaines

de compétences. Cela implique que l’Exécutif qui exerce le pouvoir public dispose d’un cadre

d’orientation pour les actions à mettre en œuvre au cours de son mandat.

Au plan stratégique, une interdépendance logique existe entre planification nationale et

sectorielle/ministérielle, les objectifs ministériels/sectoriels devant être en cohérence avec les objectifs

nationaux. De même, au niveau des orientations stratégiques et des principes directeurs, une cohérence

et une continuité doivent être garanties pour assurer l’efficacité et la convergence des efforts pour la

réalisation des objectifs de développement. Cette ligne de cohérence doit se retrouver au niveau de la

déclinaison opérationnelle des stratégies nationales et ministérielles/sectorielles. Par exemple, i) les

plans d’actions ministériels/sectoriels doivent être en cohérence avec la matrice d’actions prioritaires

(MAP) du PND; ii) les éléments de la MAP doivent être identifiables dans les programmes des ministères.

La priorisation effectuée dans le cadre du PND va permettre d’alimenter les maillons de la

programmation pluriannuelle et faciliter la budgétisation des programmes des ministères sectoriels.

Les stratégies nationales sont élaborées en amont des processus de budgétisation et de programmation

financière. Le chiffrage de leur coût doit être réaliste, mais il ne prend pas nécessairement en compte les

derniers développements de la conjoncture économique.

Le document de programmation budgétaire et économique (DPBEP) comprend un TOFE qui définit

l’enveloppe globale des ressources et les dépenses totales par grande nature économique (dépenses de

personnel, biens et services, transfert, investissement et intérêts de la dette publique) en tenant compte

des objectifs macroéconomiques et de l’évolution de la conjoncture économique. Ainsi, en intériorisant

la contrainte budgétaire le DPBEP va s’appuyer sur les priorités sectorielles définies par le PND pour

assurer l’allocation interministérielle des ressources disponibles à travers le CDMT Global. Le DPBEP

est donc un outil qui permet d’améliorer et de formaliser le lien entre le budget et les plans et stratégies

de développement (PND). L’articulation au niveau global entre le cadre stratégique national de

référence et le budget, par l’intermédiaire du DPBEP s’établit donc par :

- la prise en compte des contraintes financières à moyen terme identifiées dans le DPBEP;

- le respect de la hiérarchisation des actions telle que définie dans la MAP du PND.

Enfin, les plans locaux de développement devront être mis en cohérence avec le PND, notamment sur

les projets d’investissements programmés.

Ci-dessous, un Schéma résumant l’ensemble des développements effectués dans ce chapitre :

DRAFT


Schéma 3: Articulation de la planification nationale avec les autres maillons de la chaîne PPPBSE

III. Planification Sectorielle

A. Présentation de la planification sectorielle et des inputs utilisés pour son élaboration

La définition de la vision d’un secteur et/ou d’un ministère se réalise généralement à travers les

documents de politique sectorielle. Ces derniers servent de gouvernail à toutes les actions à

entreprendre dans le cadre d’un secteur tant que les motivations de la nation demeurent les mêmes. Un

document de politique a donc une portée de moyen/long terme. Il ne devient désuet et ne mérite

d’être actualisé que si les préoccupations essentielles du secteur ne sont plus celles qui le sous-

tendaient initialement.

PND

Matrice d’actions prioritaires (MAP)

Prospective

Cadrage macroéconomique

Cadrage macro-budgétaire

DPBEP


Programmes/Plans d’actions sectoriels

Plans de développement

local

Schéma National d’aménagement du

territoire (AT)

Schémas Régionaux d’AT

DPPD-PAP

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Un document de politique sectorielle est généralement structuré en trois parties : (i) un diagnostic ; (ii)

des orientations stratégiques (lettre de politique sectorielle) et (iii) un plan d’actions.

(i) Le diagnostic du secteur

Pour réaliser le diagnostic du secteur, les ministères sectoriels vont s’appuyer sur le bilan rétrospectif du

document de planification précédent, les autres documents sectoriels existants (ex : documents de

statistiques sectorielles…), des enquêtes et études complémentaires, les diagnostics réalisés dans le

cadre des documents de prospective et de la planification nationale (le PND).

(ii) Les orientations stratégiques : la lettre de politique

Il s’agit d’un document cadre de politique sectorielle qui présente :

La vision du secteur. Pour définir la vision du secteur, on s’appuie en plus du diagnostic sectoriel,

sur les inputs suivants : le scénario5 de référence et la vision sectorielle de long terme définis

dans l’étude prospective sectorielle et la vision de moyen terme du PND.

Les objectifs globaux et spécifiques. En général, l’objectif global excède le champ d’action du

secteur dont la seule politique ne peut contribuer à atteindre. De ce fait, pour définir les

objectifs globaux et spécifiques on s’appuiera sur les grands résultats d’impact du PND.

Les options stratégiques sectorielles. Pour définir les options stratégiques qui doivent orienter

les choix de développement du secteur, on s’appuie sur : (i) les orientations stratégiques du

PND et (ii) la stratégie définie par l’étude prospective sectorielle pour la réalisation du

scénario retenu.

(iii) l’élaboration des programmes et du plan d’actions

L’étape d’élaboration des programmes devient nécessaire dans une approche programme de

l’élaboration des politiques sectorielles permettant le passage au budget-programme. En effet, il s’agit

désormais de pouvoir passer de la politique sectorielle au budget-programme pour son

opérationnalisation effective avec des moyens de mise en œuvre. En conséquence, le document de

politique sectorielle intègre l’ancien plan d’actions qui servait d’outil d’opérationnalisation de la

politique précédente. L’élaboration des programmes est aussi un processus de dialogue et de

négociation avec les différents services du ministère qui permet d’assigner les responsabilités de leur

gestion et de définir leur contour. C’est un processus qui permet de cadrer les activités du ministère ou

secteur, ces capacités avec les objectifs poursuivis par ce dernier.

Un recensement des programmes et des projets projetés pour la réalisation des objectifs du secteur

dans un premier temps est nécessaire. Le processus d’élaboration des programmes procédera d’un

travail (i) de hiérarchisation des propositions de programme en fonction des priorités du secteur, (ii)

d’articulation entre les propositions de programme et les objectifs et (iii) de planification sur l’horizon de

la politique des propositions de programme en fonction des moyens envisagés pour leur mise en œuvre.

5 Il s’agit du scénario retenu parmi l’ensemble des scenarii proposés dans le cadre de la prospective sectorielle.

DRAFT


B. L’articulation des outputs de la planification sectorielle avec les autres maillons de la

chaîne

Les outputs des documents de politiques sectorielles vont être utilisés par trois principaux maillons :

(i) le PND qui s’appuiera sur les éléments de diagnostic du secteur si celui-ci est actualisé ;

(ii) les Plans de développement locaux dont les actions doivent concourir à atteindre les

objectifs sectoriels tout en intégrant les priorités du gouvernement.

(iii) les documents de programmation pluriannuelle de dépenses (DPPD) qui dans leur

construction reprennent le diagnostic du secteur, les orientations, les programmes, objectifs,

résultats et indicateurs du secteur, uniquement dans le cas où la politique sectorielle a été

actualisée et où celle-ci est basée sur une approche programme.

Dans cette partie, il est opportun d’insister sur l’articulation entre la politique sectorielle et les

documents de programmation budgétaires pluriannuels tels que les DPPD et le programme

d’investissement publics pluriannuel (PIP). En effet, pour assurer une cohérence entre le passage de la

planification à la programmation, la condition sine qua non est l’intégration d’une approche programme

au sein de la Politique sectorielle. Ce faisant, les éléments constitutifs du document de politique

sectorielle suivant l’approche programme sont ainsi présentés:

Schéma 4: Les éléments clés du document de politique sectorielle

Tous ces éléments doivent s’enchaîner les uns avec les autres de manière conséquente pour assurer la

cohérence du document de politique sectorielle.

L’élaboration de la politique sectorielle doit être l’occasion de mener une évaluation des activités

publiques entreprises dans le secteur et de créer un consensus sur les priorités politiques et les objectifs

DRAFT


sectoriels. Elle permet de construire une vision claire et partagée de l’avenir du secteur et de définir les

objectifs du ministère sectoriel et des services opérationnels.

L’évaluation de l’ensemble des activités du secteur permet ainsi de mener une remise en cause de

toutes les activités afin d’identifier celles qui mériteraient d’être poursuivies et celles qu’il faudra

abandonner. C’est l’occasion d’interroger la pertinence de l’action gouvernementale dans le secteur.

Si ce travail est bien réalisé au niveau de la politique sectorielle, l’objet du DDPD sera de procéder à la

budgétisation glissante de chaque tranche triennale des programmes préalablement définis.

Toutefois, dans le cas d’une politique sectorielle qui est transversale, donc qui touche plusieurs

ministères, un travail de décomposition des programmes au niveau des DPPD devra être réalisé car ces

derniers couvrent uniquement un périmètre ministériel.

IV. Planification Spatiale et locale

A. Présentation de la planification Spatiale et de son articulation avec les autres maillons

de la chaîne

La planification spatiale (ou régionale) consiste à assurer, sur le territoire, une répartition rationnelle des

forces productives et des activités économiques sur la base d’une stratégie globale de développement.

Elle est complémentaire à la planification nationale et s’intéresse à l’allocation optimale des facteurs

de production, tandis que la planification nationale recherche systématiquement le meilleur niveau

de développement sans forcément une prise en compte de l’espace territorial.

La Planification régionale fournit les renseignements et statistiques de base ainsi que les connaissances

concrètes des problèmes au niveau spatial. Cela permet d’accrocher à la réalité du terrain, les objectifs

retenus ainsi que les moyens à mettre en œuvre pour les réaliser. En comparaison, la planification

nationale permet de définir une politique socio-économique de développement, assurer l’harmonisation

des études régionales, contrôler la cohérence de leurs conclusions avec les objectifs nationaux.

Chaque plan régional doit être un élément du plan national pour assurer un lien cohérent au niveau

horizontal. Il doit être harmonisé avec les autres plans régionaux. Cependant le plan national n’est pas

la somme des plans régionaux qui ne sont pas indépendants du plan national.

L’action de planification spatiale comprend plusieurs niveaux :

(i) le Schéma National d’Aménagement du Territoire (SNAT)

L’aménagement du Territoire se définit comme étant une volonté politique d’inscrire les actions

(nationale, régionale et locale) dans un cadre de cohérence spatiale. C’est surtout une politique

volontariste de la part des pouvoirs publics, pour tenter d’agir sur l’organisation de l’espace, c'est-à-dire

sur les rapports existants entre le fonctionnement de l’économie ou la vie des hommes, et la structure

de l’espace dans lequel s’exerce le système économique et social. C’est aussi une volonté de mettre en

DRAFT


œuvre un développement harmonieux de l’ensemble des régions, chaque collectivité territoriale selon

ses spécificités.

Le Schéma National d’Aménagement du Territoire est, par conséquent, l’outil de planification territorial

au niveau national. Il fixe les principales options de développement socio-économique et

d’aménagement physique et spatial pour le long terme. Il propose, en outre, les principales actions de

développement spatial, afin d’assurer l’utilisation optimale des ressources nationales sur le territoire.

L’aménagement du territoire présente surtout l’avantage de pouvoir assurer le cadre de cohérences

pour les autres formes de planification stratégique parce qu’il opère sur le moyen ou long terme,

prend en compte à la fois le sectoriel et le territorial et s’articule aux structures décentralisées. Ci-

dessous un encadré sur le processus d’élaboration de la SNAT pour mieux comprendre les inputs sur

lesquels s’appuie la planification spatiale.

Encadré 2 : Les étapes du processus d’élaboration de la SNAT

Le processus d’élaboration du SNAT passe par les étapes suivantes : 1) l’analyse des scénarii de développement, de la vision et des orientations stratégiques retenues dans l’étude nationale prospective; 2) la définition d’un horizon, des finalités et des moyens du schéma national d’aménagement du territoire en cohérence avec les orientations de l’étude nationale prospective; 3) le bilan-diagnostic de la situation actuelle et des orientations et stratégies en cours au niveau des secteurs 4) la définition des orientations et stratégies de développement spatial ; 5) l’organisation de concertations nationales autour de ce bilan impliquant les structures nationales du système de planification; 6) l’élaboration d’une première esquisse du schéma national d’aménagement du territoire ; 7) l’organisation de concertations régionales et interrégionales autour de ce bilan consolidé au cours desquelles les structures chargées de la planification nationale, régionale et locale discutent, harmonisent leurs points de vue et adoptent un cadre de référence consensuel (politique, économique, administratif) qui est le schéma national d’aménagement du territoire. 8) Prise en charge des résultats des concertations régionales et interrégionales pour l’élaboration de la 2 ème esquisse du SNAT 9) l’organisation d’une concertation nationale autour de l’esquisse du schéma national d’aménagement du territoire

L’articulation entre l’Etude Nationale Prospective (ENP) et le Schéma National d’Aménagement du

Territoire se fait lors de l’élaboration de ce dernier. En effet, le SNAT est le cadre de cohérence pour les

autres formes de planifications stratégiques (plans nationaux de développement, programmes sectoriels

de développement, plans de développement urbain ou rural, divers schémas d’aménagement et de

développement) en ce sens que l’aménagement du territoire opère sur le long terme et prend en

compte à la fois le sectoriel et le spatial et s’articule aux structures locales. La cohérence entre l’ENP et

le SNAT doit être à la fois temporelle, spatiale (répartition des investissements structurants) et

économiques (prise en compte de tous les programmes sectoriels). Le SNAT est la spatialisation de la

vision volontariste du pays pour un horizon donné, de ses objectifs stratégiques à long terme et de ses

orientations stratégiques.

DRAFT


En s’appuyant sur les inputs présentés dans l’encadré ci-dessus, un diagnostic territorial (à l’échelle

nationale) est réalisé afin de cerner de manière approfondie les principaux enjeux de développement et

les défis nouveaux.

Tout comme dans l’étude prospective, les outputs suivants sont obtenus à partir du diagnostic

territorial : (i) les scénarii; (ii) la vision et (iii) les orientations stratégiques. En effet, en s’appuyant sur

une analyse morphologique, les spécialistes de la planification spatiale construisent une série d’images

futures du territoire national (scenarii) dont des scenarii de référence. Ensuite, en tenant compte de la

vision de long terme donnée par l’étude prospective, de la vision du Chef de l’Etat, des scenarii de

référence, construits dans le cadre du SNAT et de la réalité décrite par le diagnostic territorial, ils

définissent une vision de développement spatial fondée sur le consensus, le développement durable et

réalisable. Enfin, ils procèdent à la définition des orientations stratégiques efficaces et efficientes en vue

de réaliser la vision en tenant compte des priorités du Gouvernement.

Enfin, les orientations stratégiques définies dans le SNAT doivent être déclinées au niveau sectoriel.

Ainsi, les travaux de cartographies sectorielles (cartes scolaires, cartes sanitaires…) élaborées doivent

être cohérentes avec les stratégies définies dans le SNAT et doivent concourir à atteindre une vision de

développement spatial.

(ii) les Schémas Régionaux d’Aménagement du Territoire (SRAT)

L’aménagement du territoire est un processus itératif dont le premier niveau est l’élaboration d’une

esquisse du Schéma National qui constitue un cadre, sous forme de grandes options nationales pour

asseoir les choix régionaux comme nous l’avons vu.

Ces choix régionaux constituent le deuxième niveau d’itération de l’aménagement du territoire.

L’adoption de l’esquisse du schéma national après concertation avec les structures sectorielles

nationales et les niveaux régionaux constitue le troisième niveau itératif.

Le quatrième niveau est l’adoption des avants projets des schémas régionaux après concertation avec

les structures sectorielles régionales et les niveaux sous-régionaux (communes).

Les SRAT sont donc une déclinaison des orientations stratégiques définies dans le cadre du SNAT en

tenant compte de la spécificité de chaque région. Par ailleurs, les SRAT utilisent la même démarche

méthodologique que le SNAT pour son élaboration.

La cohérence entre le SNAT et les SRAT se fait au niveau de la collecte et l’analyse des données

régionales. Ces données sont confrontées aux données nationales pour harmonisation. En effet les

résultats du diagnostic régional permettent de préciser et/ou de confirmer le scénario national, de

vérifier la cohérence entre les objectifs du scénario national/régional et les potentialités au niveau

régional. Les SRAT doivent donc s’inscrire dans le même horizon temporel que le SNAT.

DRAFT


B. Présentation de la planification Locale et de son articulation avec les autres maillons

de la chaîne

La planification locale (ou décentralisée) doit être participative, circulaire et itérative. C’est un

processus de planification qui émane de la base (commune) et qui est géré et pris en charge par les

collectivités territoriales (régions). Elle est de la compétence des différents organes de délibération des

collectivités territoriales et des services déconcentrés de l’Etat dans un cadre contractuel entre les

intervenants conformément aux orientations générales de l’Etat, notamment à travers le PND.

La planification décentralisée est à la fois une approche et un préalable à la planification régionale.

Elle est économique tandis que la planification régionale est spatiale.

La planification décentralisée est participative en ce qu’elle doit mobiliser tous les citoyens de la

collectivité. Elle est contractuelle entre l’Etat et les collectivités dans le cadre d’un partenariat qui doit

caractériser leurs relations et garantir le respect des obligations réciproques. En effet, l’engagement

contractuel offre les moyens et les garanties d’études, de rationalisation et de réalisation des projets.

Cette planification contractuelle peut aussi s’établir entre les Collectivités et leurs autres partenaires

techniques et financiers de développement.

L’objet du plan de développement local doit être aussi bien sectoriel que spatial, c’est-à-dire intégrer les

visions spatiales et nationales en la matière, ainsi qu’alimenter la réflexion du Conseil interrégional et de

l’Exécutif en termes de planification nationale.

La programmation des actions de développement au niveau local devrait comporter les étapes

suivantes: (i) la réalisation d’un diagnostic participatif de la situation actuelle de la commune par

secteur; (ii) l’identification des atouts et des contraintes de développement ; (iii) la définition des

perspectives et des stratégies de développement ; (iv) la définition des priorités ; (v) la fixation des

objectifs du PDL et résultats attendus (par secteur) ; (vi) la définition des moyens de mise en œuvre ;

(vii) la description du système de suivi évaluation.

La mise en cohérence entre la planification nationale et les plans de développement locaux se base

sur le postulat qu’il existe des orientations et stratégies nationales sur lesquelles tous les niveaux de

planification s’appuient pour élaborer leurs plans de développement.

Ces orientations sont macro-économiques et sectorielles, elles sont opérationnelles, spatiales et

temporelles. Elles tiennent compte d’éléments tels que l’évolution prévisible de la population totale du

pays notamment la population active, l’évolution possible et recherchée de la production nationale, la

répartition du revenu national entre les différents groupes sociaux, entre l’investissement et la

consommation, etc. Ces orientations nationales doivent aussi tenir compte des branches d’activité

directement productives, des grandes infrastructures publiques ou équipements collectifs indirectement

productifs et des équipements sociaux notamment ceux de la santé, de l’éducation, de l’urbanisme et de

l’habitat, etc.

DRAFT


Dans ce cadre, il importe de mettre en place des mécanismes de concertation qui permettent de

s’assurer de la cohérence des plans locaux de développement avec les orientations nationales,

sectorielles et spatiales.

Par ailleurs, la programmation des investissements publics au niveau national et local doit être

cohérente. Cette articulation doit s’effectuer lors de la programmation des investissements et la

sélection des projets et programmes à inscrire dans le Programme d’investissement public (PIP) et du

budget d’investissement des collectivités. Les projets et programmes du PIP sont conçus aux niveaux

national et régional. Au niveau national les projets sont identifiés par les ministères techniques. Ils sont

choisis selon des critères de sélection établis au préalable (cf. chapitre sur le PIP). Au niveau régional, les

projets sont identifiés par les services techniques déconcentrés en rapport avec les collectivités

bénéficiaires.

Suite aux travaux engagés au niveau central dans le cadre du PIP, il est important d’intégrer les projets

régionaux dans le PIP et effectuer une répartition spatiale des investissements. Dans ce cadre, les

programmes régionaux élaborés sous l’égide des Directions Régionales de la Planification sont transmis

à la Direction de la programmation des investissements publics qui les intègre. Il s’agit de réaliser

ensuite une revue des projets régionaux dans le cadre d’une première sélection, puis un arbitrage est

réalisé (c'est-à-dire le choix des projets selon les critères d’opportunités et de priorité du financement

en rapport avec les représentants des régions). La synthèse de l’ensemble des propositions (nationales

et régionales) permet une meilleure articulation/ intégration des programmes régionaux de

développement dans le PIP.

Schéma 5: L’articulation de la planification nationale, spatiale et locale

Prospective


SNAT

PIP

PND SRAT

PDL

DRAFT


V. Cadrage macroéconomique et budgétaire

1. Le cadrage macroéconomique

A. Présentation du cadrage macroéconomique et des inputs utilisés pour son

élaboration

Le cadrage macroéconomique décrit la situation et l’évolution des principaux indicateurs économiques,

sociaux, financiers et monétaires du pays, ainsi que sa position vis-à-vis de l’extérieur. En pratique, le

cadrage macroéconomique traduit la cohérence entre 4 comptes (i) les comptes économiques et

sociaux ; (ii) les comptes des finances publiques ; (iii) la balance des paiements et (iv) la situation

monétaire.

(i) les comptes économiques et sociaux

Le secteur réel retrace la création de richesses par l’ensemble des acteurs de l’économie, dans un cadre

précis, celui de la comptabilité nationale (SCN des Nations-Unies). Le Système de Comptabilité National

(SCN) aide les économistes à mesurer le niveau de développement économique et le taux de croissance

économique à partir d’agrégats (PIB, consommation finale, investissement, solde commercial …) et pour

chaque acteur de la vie économique (ménages, administrations, sociétés, …).

Il permet de comparer les performances au niveau international ; mesurer l’évolution des performances

nationales dans le temps; simuler l’impact de mesures des politiques publiques.

(ii) les comptes des finances publiques

Dans l’approche de la comptabilité nationale, le compte des administrations est privilégié, mais est

compliqué à mesurer. Ainsi un proxy est établi avec le Tableau des Opérations financières de l’Etat

(TOFE).

Le TOFE est un tableau de bord statistique. Il est établi en conformité avec le système statistique des

finances publiques du FMI. Il permet de confronter les ressources budgétaires aux dépenses, de façon à

générer un solde. Il comprend 4 rubriques : les recettes et dons ; les dépenses totales et prêts nets ; les

soldes budgétaires et le financement. Sa périodicité est annuelle et infra-annuelle et il est établi sur le

passé, sur le présent et en prévision. Il est produit à partir de la balance générale des comptes du

Trésor. Il montre ainsi la dynamique du budget (son évolution dans le temps).

(iii) la balance des paiements

C’est un élément de la comptabilité nationale. Il recense les flux de biens, de services, de revenus, de

transferts de capitaux, et les flux financiers que les résidents d'un pays (particuliers, entreprises ou État)

entretiennent avec ceux du reste du monde.

(iv) la situation monétaire

Elle retrace l’effet des transactions économiques sur les agrégats monétaires. Elle est élaborée

mensuellement à partir de la situation détaillée de la Banque Centrale, de la situation condensée des

banques et des données fournies par le Trésor. La Banque centrale contrôle la création monétaire par

rapport à l’évolution attendue du PIB. Il existe donc un lien étroit entre les comptes réels et les comptes

DRAFT


monétaires. En effet, il est important de veiller au niveau de la monnaie en circulation (ex : trop de

monnaie est une source principale de l’inflation et pas assez est source de stagnation économique).

Schéma 6: L’articulation entre le TOFE et les autres comptes

B. L’articulation des outputs Cadrage macroéconomique avec les autres maillons de la

chaîne

Le cadrage macroéconomique répond à plusieurs contraintes qui pèsent sur l’Exécutif :

Il doit connaître l’évolution économique et sociale du pays pour anticiper les conséquences

(politique économique)

Il doit mieux connaître le cadre dans lequel vont s’effectuer

o les choix budgétaires du Gouvernement ;

o la planification du développement ;

Secteur réel

Ressources PIB Importations Emplois Consommation privée Consommation publique Investissement privé Investissement Public Exportations

TOFE

Recettes Dons Dépenses courantes hors intérêts Intérêts Capital Financement intérieur (dont bancaire) Financement extérieur

Secteur monétaire

Avoirs extérieurs nets Crédits à l’Etat Crédits à l’Economie

Balance des paiements

Balance courante Exportations Importations Transferts officiels Transferts privés Balance des capitaux Variation des réserves de change

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Il doit intégrer les contraintes communautaires dans la préparation budgétaire (notamment les

critères de convergence de l’UEMOA) ;

Il doit intégrer les recommandations du FMI en matière de soutenabilité de la dette.

Concernant l’articulation avec les autres maillons de la chaîne, il y a les enjeux à court terme qui vont

peser sur la préparation budgétaire et les enjeux à moyen terme qui concernent plus spécifiquement

la planification nationale.

Dans le cas de l’appui à la préparation budgétaire, il existe un lien fort entre le volet économique et le

budget de l’Etat. En effet, les recettes fiscales sont une fonction directe de l’activité économique (les

impôts indirects : la TVA; les droits de douane ; les taxes spécifiques à la consommation et les impôts

directs : l’impôt sur les sociétés et sur les revenus des ménages). De même, les dépenses de l’Etat ont

une incidence sur l’activité économique (les dépenses salariales (revenus des ménages) ; les dépenses

ordinaires et en capital ; les subventions et les transferts…).

Dans le cas de l’appui à la préparation du Plan National de Développement (PND), une analyse en

profondeur des causes et déterminants de la pauvreté est réalisée. Le cadrage macroéconomique du

PND est basé sur un diagnostic des faiblesses et des forces économiques du pays (ex : mines, agriculture,

climat, capital humain). Ce double diagnostic permet d’élaborer un plan d’actions à moyen terme.

2. Le cadrage macro-budgétaire : le DPBEP

A. Présentation du DPBEP et des inputs utilisés pour son élaboration

Selon l’article 52 de la directive 06/2009/CM/UEMOA, le document de programmation budgétaire et

économique pluriannuelle (DPBEP) couvre une période minimale d’au moins trois ans, donne les

orientations pour la préparation de la loi de finances et fixe des objectifs d’équilibre budgétaire et

financier sur le moyen terme conformes aux dispositions du Pacte de convergence, de stabilité, de

croissance et de solidarité de l’UEMOA.

Ce document qui combine le cadrage macroéconomique, le cadrage budgétaire et le tableau des

opérations financières de l’Etat (TOFE) doit être soumis au Conseil des ministres puis au Parlement au

plus tard à la fin du deuxième trimestre (article 57 de la directive) pour un débat d’orientation

budgétaire (DOB). Il est ensuite annexé au projet de lois de finances.

Il comprend un TOFE prévisionnel, une évaluation de l’évolution de l’ensemble des ressources internes

et externes, des charges et de la dette des administrations publiques et une prévision de la situation

financière des entreprises publiques. Le DPBEP intègre l’ancien CDMT global et doit donc permettre

l’allocation interministérielle des ressources sur une période pluriannuelle.

Le DPBEP est donc :

DRAFT


- un outil budgétaire à partir duquel est formulé le projet de loi de finances initiale n+1 : sa mise à

jour, sur la base des hypothèses du cadrage macroéconomique, constitue la phase initiale de la

procédure budgétaire pour l’année n+1 ;

- un outil de programmation pluriannuelle : il prévoit, pour les administrations publiques, pour les

années considérées (ex. n+1, n+2 et n+3) l’évolution des recettes, des dépenses, le besoin ou la

capacité de financement, des éléments de financement et le niveau global d’endettement financier. La

première année du DPBEP correspond à l’exercice visé par le projet de loi de finances.

Le DPBEP devrait pouvoir à minima présenter les informations suivantes :

- les évaluations de recettes des administrations publiques présentées à la fois au niveau global et par

grandes catégories (impôts, taxes, droits et transferts obligatoires, dons, legs, fonds de concours …) ;

- les évaluations de dépenses budgétaires décomposées par grandes catégories économiques et

fonctionnelles et, le cas échéant, par ministère ;

- l’évolution des ressources, des charges et de l’endettement des administrations publiques ;

- les objectifs d’équilibre budgétaire et financier ;

- des éléments de financement.

Par ailleurs, sur la base des priorités définies dans le PND, et sous la contrainte budgétaire, le DPBEP

doit présenter l’allocation interministérielle des ressources projetées. Le document doit donc intégrer

l’input PND dans l’un de ses chapitres rappelant ainsi les priorités nationales qui doivent dicter

l’allocation des ressources.

B. L’articulation des outputs du DPBEP avec les autres maillons de la chaîne

Le DPBEP sert de référence pour l’élaboration des Documents de programmation pluriannuelle des

dépenses (DPPD) qui prévoient, sur une période identique à celle du DPBEP l’évolution des crédits.

Les DPPD ont une obligation de cohérence avec le DPBEP : cette obligation doit être interprétée comme

le nécessaire respect de la contrainte budgétaire globale, la somme des DPPD devant correspondre aux

dépenses indiquées par le DPBEP.

Afin de respecter l’obligation de cohérence entre le DPBEP et les DPPD les ministères doivent ainsi

avoir connaissance de la fraction de l’enveloppe globale qui leur échoit. Les Autorités doivent être en

mesure, sur la base du cadrage fixé par le DPBEP, de réaliser cette fonction de répartition entre chacun

des ministères qui composent le budget de l’Etat. Ce travail de répartition de l’enveloppe globale

constitue la première étape de formulation du projet de loi de finances et n’est pas constitutif d’un

arbitrage budgétaire au sens classique : les budgets des ministères ne sont pas fixés à ce stade. Le

DPBEP sert de support pour fournir des indications aux ministères pour la formulation de leurs

propositions de budget qui seront débattues lors des conférences budgétaires et soumises à l’arbitrage.

Le DPBEP définitif (adopté à l’issue du débat d’orientation budgétaire) devrait être annexé à la lettre de

cadrage. Il apparait donc que l’articulation des documents et leur conformité doit plus apparaitre au

niveau du produit final, à savoir le projet de loi de finances initiale et ses annexes. Ces documents

DRAFT


évoluent au fur et à mesure de l’avancée de la procédure budgétaire : il est nécessaire de distinguer les

DPBEP et DPPD initiaux, des documents finaux qui sont joints (annexes obligatoires) lors du dépôt du

projet de loi de finances.

L’élaboration du DPBEP constitue le point de départ de l’exercice de formulation de la loi de finances

initiale (procédure budgétaire annuelle). Une fois élaborées, les informations du DPBEP initial,

permettent alors aux Autorités de procéder aux allocations interministérielles (enveloppes) et de les

notifier aux ministères (ex. lettre de cadrage, lettre circulaire). Ces derniers procèdent alors aux

allocations intra ministérielles au sein des projets de DPPD qui sont communiqués au ministère des

finances pour la tenue des conférences budgétaires. Les projets de DPPD constituent les demandes

budgétaires des ministères et peuvent comporter des écarts avec les enveloppes notifiées par la lettre

de cadrage. Il appartient aux conférences budgétaires de faire émerger des compromis entre les

ministères sectoriels et le ministère des finances : en cas de désaccord le différent est tranché au cours

de la phase d’arbitrage.

Schéma 7: L’articulation entre le DPBEB et les autres maillons de la chaîne PPPBSE

DRAFT


VI. Programmation

La programmation à moyen terme est au service de la planification à moyen et long terme. Il s’agit de

décliner les choix stratégiques en des programmes pluriannuels à l’échelle d’un ministère. Ainsi, de la

planification des objectifs, on passe à une programmation axée sur les résultats. Il s’agit d’élaborer le

cadre logique permettant d’assurer la réalisation de chaque objectif tenant compte du contexte et des

ressources (humaines, techniques, financières, logistiques et informationnelles) disponibles.

Dans le cadre de la gestion axée sur les résultats, la programmation à moyen terme se réalise de plus en

plus à travers deux outils essentiels : le budget-programme et/ou le cadre de dépenses à moyen terme6.

Les réformes en cours dans le cadre de l’UEMOA tendent à unifier ces deux approches. La notion de

programme dans les nouvelles directives de l’UEMOA met l’accent sur les liens entre l’affectation des

ressources et les objectifs ou résultats à atteindre. Le programme est défini à l'article 12 de la nouvelle

directive comme un regroupement de « crédits destinés à mettre en œuvre une action ou un ensemble

cohérent d'actions représentatif d'une politique publique clairement définie dans une perspective de

moyen terme » et qui relèvent d'un même ministère.

1. Le Programme d’Investissement Publics (PIP)

A. Présentation du PIP et des inputs nécessaires à son élaboration

La programmation des investissements publics est l’activité qui consiste à prévoir et à affecter des

ressources publiques financières limitées sur une période donnée à des programmes et projets publics

jugés prioritaires tout en tenant compte du Plan National de Développement (PND).

La programmation des projets d’investissements publics est, par ailleurs, liée à la programmation à

l’échelle du secteur et/ou du ministère car elle permet de mettre en œuvre les programmes sectoriels.

La programmation sectorielle se fonde aussi bien sur les besoins d’investissement que ceux liés au

fonctionnement. Dans le cycle de gestion du développement, les besoins d’investissement sont formulés

en termes de projets de développement.

De cette activité de programmation résulte le Programme d’Investissements Publics (PIP) qui est un

document dans lequel sont inscrits tous les projets financés ou à financer sur fonds propres de l’Etat ou

sur les ressources extérieures.

La programmation projet est donc un moyen d’opérationnalisation, d’une part, des programmes

pluriannuels et d’autre part, du budget de l’Etat. En effet, les programmes pluriannuels ont une forte

composition en investissement connue manifestement sous la forme des projets de développement

pour la plupart. Soit elle regroupe déjà ces projets (les projets en cours et qui sont en cohérence avec les

6 Le terme utilisé par l’UEMOA est DPPD : Document de programmation pluriannuelle des dépenses

DRAFT


programmes pluriannuels), soit elle prévoit les idées de projet susceptibles d’opérationnaliser tel volet

ou telle dimension d’un programme pluriannuel.

Dans le cadre de l’articulation entre le PND et le PIP, le lien se fera au niveau de la matrice d’actions

prioritaires du PND. Ainsi, la MAP sert de cadre de priorisation des actions de développement en

fonction du degré de mobilisation des ressources. L’articulation du PIP avec la MAP se situe à deux

niveaux : (i) d’une part au niveau du degré de précision et de maturité des besoins inscrits au PND ; et

d’autre part (ii) au niveau de la priorisation des besoins en fonction du degré de mobilisation des

ressources.

Dans le premier cas, le PIP devient un outil d’affinement et de structuration des besoins

d’investissements inscrits dans la MAP. En effet, la formulation des besoins d’investissements de la

MAP est réalisée en vue de la déclinaison des orientations du PND. Elle est essentiellement fondée sur la

cohérence entre ces besoins et lesdites orientations. Cette formulation ne prend pas véritablement en

considération les principes et critères de formulation et de sélectivité des investissements publics à

inscrire au PIP. A l’occasion donc de l’élaboration du PIP, les besoins dans la MAP sont traités pour tirer

les projets et programmes de développement pouvant être considérés comme tels et pouvant faire

l’objet plus tard de prise en compte dans le budget général de l’Etat.

Dans le deuxième cas, au moins deux catégories de besoins d’investissement sont constituées : (i) une

première catégorie de besoins d’investissements calés sur le scénario de référence en matière de

mobilisation de ressources ; et (ii) une deuxième catégorie prenant en compte les besoins

d’investissements à mettre en œuvre dans une perspective de ressources supplémentaires mobilisées

dans le cadre du scénario optimiste de mobilisation des ressources. Peuvent faire partie de la première

catégorie, les projets et programmes de développement dont le niveau de maturité et financement est

tel que la plupart des conditions sont réunies pour leur mise en œuvre pourvu qu’ils soient inscrits dans

le budget général de l’Etat. A contrario, les besoins prioritaires mais qui nécessitent d’être affinés ou

pour lesquels il convient de rechercher du financement sont pris en compte dans la deuxième catégorie

de besoins d’investissements au niveau da la MAP.

Il apparaît donc que le rôle de la MAP est de rendre visible les liens de causalité entre les besoins

d’investissements et les orientations de développement. Il sert surtout d’instrument de plaidoyer

pour la mobilisation des ressources tandis que le rôle du PIP est de garantir les conditions d’une mise

en œuvre efficace et efficiente des besoins d’investissements publics en s’assurant de la plausibilité

des conditions de leur mise en œuvre.

B. L’articulation des outputs du PIP avec les autres maillons de la chaîne

Comme nous l’avons vu dans les parties précédentes, le cadrage macroéconomique des investissements

publics s’appuie sur l’évolution de la situation économique, politique et sociale du pays, les hypothèses

et les indicateurs macroéconomiques. Cela veut dire qu’une programmation des investissements

DRAFT


publics efficace est primordiale pour réaliser des projections macroéconomiques réalistes. Il est donc

important de disposer de données fiables sur le niveau d’exécution des investissements en cours et le

montant des futurs investissements. L’analyse des résultats et de l’impact de ces investissements est

aussi cruciale car ils impactent le niveau du PIB et donc les projections macroéconomiques. Il y a donc

un lien circulaire entre le cadrage macroéconomique et le PIP.

Le PIP, va permettre d’alimenter les DPPD dans la programmation des investissements. En ce sens, il

représente une composante essentielle des DPPD. Les projets d’investissements ou les groupes de petits

projets sont présentés par programme dans une annexe « PIP » du DPPD ministériel. Une étroite

coordination doit être établie entre les travaux d’élaboration du PIP et la préparation des DPPD. A ce

titre, un calendrier coordonnant les activités du PIP et des DPPD ministériels doit être établi.

La forte cohérence entre la programmation projet et la programmation sectorielle se traduit par une

dépendance totale entre les outils appliqués à l’échelle d’un projet et ceux appliqués à l’échelle d’un

secteur et/ou d’un département ministériel. Ainsi, le Plan de Travail Annuel (PTA) d’un département

sectoriel est généré à partir des PTA des projets de développement à mettre en œuvre au cours de

l’année au sein de ce département. Il en est de même du Plan de Passations des Marchés (PPM), du Plan

d’engagement et de consommation des crédits.

La performance du budget de l’Etat dépend donc en grande partie de celle des projets de

développement. Le bilan de la mise en œuvre de ces projets est donc utile pour faire le point de la mise

en œuvre du budget d’investissement qui est une composante essentielle du budget de l’Etat. Aussi, la

revue sectorielle autour de l’exécution du budget dépend-t-elle essentiellement de la revue des

projets et programmes déclinant le budget d’investissement.

Schéma 8: L’articulation entre le PIP et les autres maillons de la chaîne PPPBSE

Matrice d’actions prioritaires (MAP) du

PND

Cadrage macro-économique


PIP DPBEP DPPD

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2. Le Document de programmation pluriannuelle des dépenses (DPPD)

A. Présentation du DPPD et des inputs nécessaires à son élaboration

Contrairement au DPBEP qui développe une approche globale (cf. supra), les DPPD (ou Cadres de

dépenses à moyen terme (CDMT)) couvrent un périmètre de dépenses par nature économique,

fonctionnelle ou, le cas échéant, ministériel. Le DPPD peut alors devenir un vecteur de la performance

du ministère, à travers les programmes qui le composent, en précisant les objectifs et les indicateurs

retenus pour chacune des politiques publiques. Ces objectifs et indicateurs s’inscrivent dans le moyen

terme. Ainsi, le DPPD peut se présenter comme un document qui consolide les différents projets

annuels de performance (PAP) des programmes d’un même ministère.

Les PAP comportent notamment, selon les termes de l’article 45 de la Directive UEMOA sur les lois de

finance, « une présentation des objectifs poursuivis, des résultats attendus, mesurés au moyen

d’indicateurs d’activité et de résultat ». Chaque programme au sein du DPPD déclinerait sur trois années

au minimum l’évolution des crédits et les résultats attendus (la première année correspondant à l’année

visée par le projet de loi de finances initiale à l’appui duquel les DPPD sont présentés).

Dans cette partie, il est choisi de présenter l’articulation des DPPD avec les autres maillons de la chaîne

en reprenant une à une les étapes d’élaboration de ce document et en soulignant les interrelations qui

interviennent à chaque étape.

(i) l’analyse du secteur

La préparation du DPPD commence par une analyse du secteur et des attributions/missions du ministère

qui doit porter sur les éléments suivants : analyse du contexte, analyse des missions du ministère et des

principaux objectifs associés, analyse des principaux documents stratégiques encadrant l’action du

ministère. L’analyse du secteur peut intégrer une analyse AFOM (Atouts – Faiblesses – Opportunités –

Menaces) pour aider à caractériser les défis auxquels le secteur est confronté et pour aider à la

définition d’une stratégie de développement.

C’est lors de cette étape qu’il est effectué une lecture croisée des éléments de diagnostic de PND et

de la politique sectorielle et ainsi assurer une cohérence d’ensemble du diagnostic du secteur. A ce

titre, il est important que la Politique sectorielle du ministère soit à jour.

(ii) le choix de la structure de programme

Le ministère identifie une structure de programme exhaustive et consensuelle. Comme nous l’avons vu

dans le chapitre sur les Politiques sectorielles, les documents stratégiques peuvent déjà comporter

certains programmes qu’il convient d’intégrer, lorsque ces programmes sont cohérents avec la

structure administrative en place, pour ne pas multiplier les modes de présentation et éviter

d’alourdir inutilement les travaux de suivi. Il est cependant important de noter que l’intégration des

programmes des documents stratégiques en tant qu’élément de la structure des programmes du budget

ne peut pas être systématique. Dans certains cas, il peut être difficile de gérer un budget structuré

comme une stratégie. En effet, les stratégies sont parfois structurées par objectif transversaux relevant

de plusieurs ministères (tels que politique du genre) ou mettant en jeu les mêmes activités ou les

DRAFT


mêmes moyens (par exemple, certaines stratégies distinguent dans l’éducation l’accès et la qualité, mais

les salaires des enseignants concourent à la fois à l’accès et à la qualité). De plus, la recherche de la

performance opérationnelle suggère souvent de structurer le budget par niveau de services

(enseignement de base, etc.). Ce n’est pas toujours le cas des stratégies. Enfin, dans d’autres cas, les

programmes des stratégies sont des groupes de projet d’investissement. Un programme du budget peut

alors avoir une couverture plus vaste.

(iii) l’élaboration des cadres stratégiques des programmes

Cette étape cruciale dans une optique de performance comprend un certain nombre de travaux :

- la formulation d’un diagnostic du domaine de compétence du programme (missions du

programme, axes d’intervention, alignement des objectifs du programme avec ceux inscrits

dans la MAP du PND) ;

- l’élaboration d’un cadre logique du programme ;

- l’élaboration d’un tableau des réalisations du programme (chiffrage des activités) ;

- l’identification des indicateurs du programme, des valeurs de référence et des valeurs cibles.

Dans ce cadre, le programme peut s’appuyer sur les indicateurs définis dans le cadre du PND

et de la politique sectorielle ;

- l’élaboration du plan de financement du programme. Ici, la présentation des emplois et

ressources du programme doit être faite de façon à s’assurer de l’équilibre ressources-emplois

sur la période concernée, en conformité avec le DPBEP.

(iv) la mise en place d’un système de suivi-évaluation.

Les éléments essentiels du dispositif de suivi-évaluation comprennent : un comité de suivi-évaluation,

une cellule opérationnelle de suivi-évaluation, des points focaux au niveau des structures

opérationnelles, la production de rapports semestriels et la production de rapports annuels de

performance à soumettre à la signature du Ministre de tutelle.

B. L’articulation des outputs du DPPD avec les autres maillons de la chaîne

En aval, les éléments issus du DPPD vont alimenter tout le processus de préparation du budget. Le

dispositif de suivi de la performance précisé dans la directive de l’UEMOA relative aux lois de finances

prévoit la production d’un PAP par programme, qui présente les résultats attendus et les diverses

projections financières, et, d’un RAP qui rend compte des réalisations du PAP (cf. infra chapitre sur le

suivi-évaluation). Ces PAP vont être les nouveaux instruments qui vont assurer le lien avec la

budgétisation en permettant le passage d’une logique de moyen à une logique de résultats permettant

ainsi de faire porter l’attention sur les politiques plutôt que sur les détails des soumissions budgétaires,

en présentant les dépenses agrégées par programme et en renforçant le lien entre les stratégies

nationales de développement, les politiques sectorielles et le Budget de l’Etat.

Les nouveaux PAP vont ainsi permettre de (i) assurer une justification des crédits au premier franc, à

savoir faire le lien entre les crédits demandés et déterminants de la dépense ( physiques ou financiers) ;

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(ii) définir clairement les responsabilités à travers la nomination de responsables de programmes (RP)

désignés par le Ministre sectoriel. Le pilotage des programmes est ainsi confié aux RP qui ont pour

missions de préparer le PAP, de mettre en œuvre les programmes et d’en assurer le contrôle interne et

le contrôle de gestion, et de préparer les rapports annuels de performance rendant compte de

l’exécution des programmes.

Schéma 9: L’articulation de l’exercice de programmation budgétaire pluriannuelle

VII. Budgétisation

La programmation à court terme se rapporte au passage du cadre pluriannuel au cadre annuel marqué

par l’élaboration du budget de l’Etat.

Le budget de l’Etat est un document qui détermine les dépenses et les recettes de l’Etat. Instrument

majeur de financement de la mise en œuvre des politiques publiques, il est la traduction financière des

moyens des services, des politiques et des actions des pouvoirs publics pour une année civile.

L’autorisation de percevoir les recettes et d’effectuer les dépenses publiques est donnée pour une

année par le Parlement, qui vote la loi de finances initiale.

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Ainsi, la programmation à court terme comprend le processus de préparation du budget et l’élaboration

des outils devant faciliter la mise en œuvre et le suivi-évaluation des actions inscrites dans le budget.

L’étape de programmation qui va jusqu’au vote du budget de l’Etat est connue sous le vocable de

« budgétisation » ; ce qui renvoie en d’autres termes à la notion de programmation budgétaire. Quant

à l’étape de déclinaison du budget, dès son vote, à travers des outils opérationnels de mise en œuvre,

elle est connue sous le nom de programmation opérationnelle.

A. La programmation budgétaire et son articulation avec la planification et la

programmation pluriannuelle

Elle consiste à traduire en budget la première tranche annuelle des programmes pluriannuels. Ainsi, la

programmation budgétaire débute véritablement avec la mise à jour des programmes pluriannuels de

manière à prendre en compte les nouvelles préoccupations émergentes. Il s’agit d’actualiser le

document-programme (DPPD-PAP) du ministère de manière à s’assurer qu’il intègre les nouveaux

éléments du contexte.

Cette actualisation se déroule pour l’essentiel sur la tranche annuelle qui fera l’objet de traduction en

budget. Cette actualisation se réalise de manière itérative et donc à plusieurs passages dont les trois plus

importants sont : le choix des besoins, leur priorisation et leur cadrage financier.

(i) Le premier passage consiste à recueillir les besoins de terrain au travers des directions régionales

de manière à vérifier si les besoins qui étaient initialement pris en compte dans le cadre du

document-programme restent d’actualité. Cette première confrontation des besoins permet de

prendre en considération les nouveaux éléments importants du contexte au regard desquels la

tranche annuelle des besoins du document-programme est mise à jour.

(ii) Le deuxième passage porte sur la priorisation des besoins mis à jour. Deux niveaux de

priorisation sont requis : le premier réalisé au niveau des directions techniques et le second au

niveau de la coordination au sein du ministère. Les directions techniques priorisent donc les

besoins dont la responsabilité en termes de satisfaction leur incombent. Les directions en

charge de la planification et des affaires financières se chargent ensuite de centraliser tous les

besoins priorisés, de procéder à des ajustements au besoin et d’en faire une synthèse à l’échelle

du ministère. La priorisation est le processus au terme duquel il convient de retenir les priorités

d’un département ministériel. Les ressources financières ne doivent pas constituer le principal

argument en matière de priorisation. Il importe de retenir un certain nombre de critères

(maturité du projet, financement acquis, convention signée…) qui doivent servir à prioriser les

besoins. Le coût des besoins peut faire partir de ces critères mais ne doit pas être le plus

important. La pertinence d’un besoin et sa contribution aux objectifs de développement

national inscrits dans le PND sont les critères plus importants.

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Dans le cadre de l’élaboration du PIP, un certain nombre de critères sont utilisés et peuvent

donc servir de base aux choix des sectoriels. Ces critères devraient être soumis à l’expérience et

en fonction des enseignements qui seront tirés de leur utilisation, des amendements devraient

être apportés. Les critères doivent être proposés et discutés ensemble avant d’être retenus à

l’échelle d’un ministère. Leur application permet donc d’attribuer une note à chaque besoin

identifié au sein du secteur. L’ordre de priorité est obtenu à partir du classement des notes

attribuées.

(iii) Le troisième passage est relatif aux arbitrages budgétaires internes. C’est l’étape du processus

budgétaire au niveau de laquelle la contrainte de ressources est surtout de mise. Sur la base des

besoins priorisés, il importe de sélectionner les besoins prioritaires qui cadrent avec

l’enveloppe communiquée au ministère et/ou au secteur à travers le DPBEP. La règle générale

est de faire de l’enveloppe disponible une ligne de démarcation entre les besoins prioritaires

éligibles et ceux qui ne le sont pas. A partir d’un tableau des besoins par ordre de priorité

décroissante avec à côté le cumul de leurs coûts de réalisation, le montant de l’enveloppe

disponible est rapproché des cumuls des coûts de manière à ce que la ligne de démarcation soit

posée juste après le cumul le plus approximatif de l’enveloppe.

B. La programmation opérationnelle et son articulation avec la planification et la

programmation pluriannuelle

Elle consiste à exécuter le budget voté à travers un ensemble d’outils. Il s’agit donc de mettre les garde-

fous techniques pour une bonne réalisation à temps des besoins retenus dans le budget. Un ensemble

d’outils est généralement utilisé dans le cadre de la gestion axée sur les résultats. Il s’agit du plan de

travail annuel associé au PND, du plan de passation des marchés, du plan de consommation des crédits,

du plan d’exécution du budget, du tableau de bord des indicateurs, etc.

Encadré 3: Focus sur quelques outils de gestion opérationnelle

Le Plan de travail annuel (PTA) est la déclinaison du plan opérationnel annuel qui contient des programmes et projets en activités à réaliser au cours de l’année budgétaire. Le PTA va même souvent aux tâches et aux mesures, aux missions contenues dans la lettre de mission d’un ministère ou d’un secteur. Le PTA est un outil qui permet de planifier le programme ou le projet du PND et de le rendre plus simple pour le suivi de sa mise en œuvre. Le Plan de Passation de Marché (PPM) permet d’avoir une vision globale de l’ensemble des marchés à passer par le ministère ou l’ensemble du secteur au cours d’une année afin de mieux les gérer. Le Plan de Consommation de Crédit (PCC) ou Plan d’engagement donne les engagements financiers à effectuer et le plan des décaissements par projet et sur une période de l’année, de préférence le mois. Ainsi, la consolidation des différents engagements et décaissements par projet fait voir tout au long de l’année budgétaire, pour tout le programme et au regard du PTA, le niveau de consommation prévisionnel mensuel des crédits alloués.

DRAFT


C. Une plus grande implication des ministères sectoriels dans le processus de

préparation du Budget pour une meilleure articulation

Afin de permettre aux ministères d’effectuer leurs arbitrages internes, les contraintes financières

doivent leur être communiquées suffisamment tôt dans le cycle de programmation des dépenses. Tout

cycle de programmation et budgétisation est la combinaison d’une approche montante, où les

ministères expriment leurs besoins, et d’une approche descendante où des plafonds de dépense sont

notifiés par lettre de cadrage aux ministères sectoriels (cf. schéma 9). Afin d’encourager

l’établissement des priorités par les ministères sectoriels, il est souhaitable qu’une phase descendante

intervienne tôt dans le cycle de programmation de la dépense. Ensuite, les ministères doivent disposer

de suffisamment de temps pour effectuer leurs arbitrages internes en fonction des priorités et dans le

respect des contraintes financières. Ainsi selon le cadre du PEFA six semaines devraient être accordées

aux ministères pour préparer leurs propositions de budget détaillées après la notification de leur

plafond de dépense par la circulaire budgétaire. Le processus est bien entendu itératif. Les ministères

peuvent avant la phase finale de la préparation du budget présenter des requêtes additionnelles, mais

celles-ci doivent être clairement séparées de leur requête budgétaire principale qui doit être conforme

aux plafonds de dépense notifiés par lettre de cadrage du Premier ministre. Une réflexion sur le degré

de détail des plafonds de dépense communiqués aux ministères doit être conduite dans le cadre de la

mise en œuvre des directives de l’UEMOA.

VIII. Le suivi-évaluation

Le suivi et l’évaluation (S&E) sont deux outils de gestion indispensables et complémentaires au cœur des

dispositions efficaces d’une gouvernance saine. Ils permettent d’axer sur des faits concrets l’élaboration

de politiques, les décisions budgétaires, la gestion et la responsabilisation. L’évaluation, comme le suivi,

peuvent être appliqués à différentes actions – activités, projets, stratégies, politiques, thèmes, secteurs,

mesures, dispositifs, organisation, etc.- conçues et mises en œuvre sous la responsabilité d’une autorité

en vue d’atteindre des objectifs spécifiques. Cependant, il convient de faire la distinction entre

l’évaluation et le suivi bien qu’ils soient liés.

Le suivi constitue un processus de collecte, d’analyse et d’utilisation systématique et continue

d’information pour apprécier comment une politique, un programme ou un projet est exécuté, en

comparaison avec les performances attendues (contrôle de gestion) et pour faciliter la prise de

décisions. Il implique le recueil, l’analyse, la communication et l’utilisation de l’information sur l’état

d’avancement de la politique, du programme ou du projet. Il permet de détecter les déviations, de

conseiller des réorientations techniques et d’incorporer, le cas échéant, des ajustements en relation

avec ce qui avait été programmé. Le suivi fait partie intégrante de la gestion de l’intervention. Le suivi

est un examen exhaustif et régulier des ressources, des réalisations et des résultats de l’intervention. Il

repose sur un système d’information cohérent comprenant comptes-rendus d’activités, bilans,

indicateurs, etc. Les informations du système de suivi proviennent essentiellement des opérateurs et

DRAFT


sont utilisés en premier lieu pour piloter l’intervention. Le suivi a une vocation de rétroaction et

d’apprentissage.

L’évaluation est un instrument d’aide à la prise de décision de l’action publique qui concourt à une

meilleure gouvernance. D’une manière générale, on parle d’évaluation lorsqu’il s’agit d’apprécier la

différence entre une situation de départ et une situation d’arrivée. Il s’agit de voir si cette situation

d’arrivée correspond aux résultats escomptés lorsqu’une stratégie a été mise en œuvre pour résoudre

les conditions identifiées initialement comme négatives ou comme sources de problèmes. Elle consiste à

mesurer, à un moment donné, les réalisations d’une intervention et à les comparer avec les prévisions

en vue de déterminer si les objectifs ont été atteints : elle permet donc d’apprécier l’efficience,

l’efficacité, l’impact, la pertinence et la durabilité des politiques, programmes et projets, et si possible

de les expliquer. Les résultats peuvent permettre de corriger l’intervention pendant son déroulement ou

d’en tirer les leçons et les conséquences à son achèvement. Destinée à éclairer les choix des décideurs,

l’évaluation permet de décider en connaissance de cause. Une évaluation obéit à des critères qui

permettent d’apprécier la qualité de la politique évaluée. Nous pouvons dire que l’évaluation se réalise

dans toutes et chacune des étapes du cycle des politiques, programmes et projets pouvant être

considérée comme un processus continu.

Dans le cadre de ce guide, il est important de nous intéresser au rôle du suivi évaluation pour les deux

principaux maillons de chaîne que sont la planification et la programmation et aux interrelations entre

les différents niveaux de suivi et évaluation. Il est ainsi important de promouvoir un système national de

suivi-évaluation intégré rationnalisant l’ensemble des contributions des différents acteurs de la chaîne

PPPBSE. Par ailleurs, il sera pertinent d’appréhender l’évaluation des politiques publiques au sens plus

large faisant intervenir l’ensemble des acteurs du système.

A. Le système de suivi-évaluation de la planification nationale à travers le PND

Un dispositif institutionnel efficace de suivi-évaluation du PND est une condition indispensable pour

assurer un bon travail de suivi-évaluation qui permettra aux décideurs de mieux piloter le PND et de

prendre les décisions adéquates quant à la mise œuvre efficace et efficiente des actions prévues au sein

des axes d’orientations. L’autre condition est un partage de l’information à travers un processus

participatif qui définit le rôle de chaque acteur aux niveaux central, sectoriel et déconcentré. Des cadres

de concertation et de dialogue doivent ainsi être mis en place pour assurer une bonne définition de

l’information attendue et une compréhension par tous des besoins en matière d’indicateurs et de

renseignement de ses indicateurs.

Par rapport au besoin de cohérence entre le PND et les autres maillons de la chaîne PPPBSE, il est

important que les objectifs du PND et les objectifs stratégiques de la politique sectorielle se rejoignent

et que les indicateurs qui permettent de mesurer l’atteinte des objectifs soient cohérents entre ces

différents documents. Les indicateurs du PND propres à chaque secteur devraient donc se retrouver

dans les politiques sectorielles des ministères. Les objectifs et résultats stratégiques attendus de

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chaque politique sectorielle doivent être accompagnés d’indicateurs et une liste minimale

d’indicateurs de chaque politique sectorielle doit se retrouver dans le PND.

Concernant plus spécifiquement les statistiques de suivi du PND, le Système Statistique National doit

être étroitement associé aux choix des listes d’indicateurs. Ce choix doit aussi tenir compte des

impératifs pour le suivi des ODD et, de manière générale, garantir aussi l’articulation entre le suivi des

programmes nationaux et le suivi des engagements internationaux.

Le suivi-évaluation du PND doit comporter des étapes de revue annuelle, une évaluation à mi-parcours

et une évaluation finale.

Ainsi dans le cadre du suivi du PND, la structure en charge du pilotage du PND doit élaborer un rapport

de suivi de la mise en œuvre du PND chaque année. Ce rapport doit être élaboré sur la base des

rapports sectoriels et régionaux, des informations complémentaires sur les conditions de vie des

populations fournies par l’Institut National de la Statistique (INS) et les études spécifiques qui seront

réalisées, le rapport sur le programme de réformes économiques et financières et le rapport de suivi

sur la performance des programmes. Ce rapport doit fournir les informations sur les résultats obtenus

en comparaison aux résultats escomptés et aux ressources allouées, les principales réalisations, les

contraintes, le bilan des risques identifiés ainsi que les recommandations et perspectives.

Il s’avère par conséquent nécessaire de définir une liste consensuelle d’indicateurs couvrant à la fois les

préoccupations de l’ensemble des acteurs. Ces indicateurs de suivi permettront d’apprécier les résultats

de la mise en œuvre du PND.

Les indicateurs de résultats doivent être produits par les différents acteurs en fonction de leurs

capacités à les renseigner de façon régulière. Les indicateurs d’exécution physique et financière des

programmes doivent être renseignés par les responsables des programmes. Les Départements en

charge de la planification et des statistiques des Ministères ont la charge de la coordination de la

collecte de ces indicateurs au sein de leur Ministère de tutelle.

Lors de l’évaluation à mi-parcours, il est question de faire le point sur l’état d’avancement de la mise en

œuvre du PND, de tirer les leçons de cette mise en œuvre et de proposer des ajustements pour que le

PND initialement élaboré puisse atteindre ses objectifs et résultats en fin de cycle. Cet exercice doit être

mené par une équipe indépendante avec la contribution de tous les acteurs impliqués (Administrations,

Partenaires au Développement, Secteur Privé et Société Civile).

L’évaluation finale du PND permet de déterminer la pertinence, la cohérence, l’efficience et l’efficacité

de la mise en œuvre du plan d’actions, la pérennité des effets obtenus et l’impact des stratégies globales

et sectorielles. Elle examinera également les relations causales des résultats obtenus et permettra d’en

tirer des enseignements et capitaliser les expériences réussies. Cette évaluation doit être réalisée par

une équipe indépendante externe.

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B. Le système de suivi-évaluation et la programmation budgétaire

Dans le cadre des travaux de suivi évaluation des programmes et projets on distinguera deux niveaux :

(i) la revue des programmes sectoriels au niveau trimestriel et (ii) l’élaboration des rapports annuels de

performance au niveau annuel pour chaque ministère.

La revue trimestrielle de l’exécution des programmes part d’une évaluation du portefeuille d’activités

des programmes. En plus d’un état de rapprochement entre l’exécution financière et l’exécution

physique des projets, cette évaluation consiste en une analyse multicritère de tous les aspects devant

mettre en lumière les causes des performances et des contre-performances. L’état de rapprochement

permet dans un premier temps de mettre en évidence les écarts de réalisation. L’analyse multicritère

révèlera les caractéristiques (retard dans la signature, dans la ratification ou dans la mise en vigueur des

conventions de financement des projets ; retard dans le décaissement ; ancienneté des projets ; tutelle

des projets ; etc.) de ces différentes catégories de projets et tenter de dégager les tendances lourdes à

une bonne exécution des activités au sein des programmes. Ces différentes analyses permettent

d’ouvrir des concertations avec les acteurs pour approfondir l’analyse, tirer les leçons et situer les

responsabilités. Ainsi, une revue avec tous les gestionnaires de projets doit être organisée. Lors de cette

revue, chaque gestionnaire doit expliquer et attirer l’attention sur les causes réelles des contre-

performances qui lui sont reprochées. Il doit également justifier ses succès de manière à ce que d’autres

gestionnaires y trouvent des repères pour de futures performances.

Le rapport annuel de performance (RAP) a deux fonctions : (i) au sein de l’exécutif, il permet de tirer

les leçons de l’exécution du budget de l’année n-1 pour la préparation du budget de l’année n+1; (ii)

annexé au projet de loi de règlement, il répond aux obligations de redevabilité, l’exécutif rendant

compte et rendant des comptes sur les résultats atteints en matière de performance. Il s’agit d’une

innovation introduite par la directive portant sur les lois de finances de l’UEMOA.

Le RAP suit une présentation analogue à celle du PAP (cf. chapitre sur les DPPD), en se concentrant sur

l’exposé des résultats, leur explication, et leur évaluation. Il décrit les activités conduites au cours de

l’année sous revue, comme un rapport d’activités classique, puis il présente les résultats en matière de

performance, sur la base du suivi des indicateurs figurant dans le PAP et éventuellement d’autres

éléments, et les interprète. De même que pour les PAP, il est souhaitable de consolider les RAP des

programmes d’un ministère dans un document unique.

Ce RAP ministériel devrait comprendre une partie introductive présentant au niveau du ministère :

- un résumé de l’activité du ministère au cours de l’année, soulignant les faits marquants et les résultats

les plus importants survenus au cours de l’année ;

- la présentation de quelques indicateurs stratégiques au niveau du ministère et d’indicateurs socio-

économiques finaux présentés dans le PAP ;

- un résumé de l’exécution budgétaire comparant les prévisions et réalisations par programme ;

la présentation de leçons à tirer de ces résultats.

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Ensuite le RAP consolidé devrait présenter par programme l’exécution du PAP sur le plan de la

performance :

- un bilan du programme, qui est le pendant de la présentation stratégique et de la description du

programme. Ce bilan vise à expliquer le déroulement des activités du programme et à situer ces activités

par rapport aux principaux axes stratégiques.

- les réalisations par objectif et indicateur. Les résultats en matière de performance doivent être

comparés aux prévisions du PAP. Les écarts par rapport aux cibles fixées dans le PAP doivent être

expliqués. Les résultats insuffisants seront commentés et des mesures correctrices seront identifiées.

Le RAP doit aussi rendre compte des résultats d’exécution financière du PAP par action et si possible par

projet, de la gestion des crédits et des effectifs selon un format analogue à celui du PAP.

Ci-dessus un tableau résumant les différents niveaux du suivi-évaluation et leur articulation avec le

cadre logique des politiques et programmes.

Tableau 2: Corrélation entre le cadre logique et le suivi et évaluation

Niveau du cadre logique

Nature de l’information Moment de la collecte

Critères de qualité

suivi, évaluation et audit

Objectifs globaux ou généraux

Changements importants au niveau du développement du secteur.

Mesures reposant sur les tendances utilisant éventuellement des indicateurs sectoriels clés.

NB: Le programme n’est qu’un facteur parmi d’autres conditionnant le changement

En fin programme et ex-post

Viabilité “Maintien du flux de bénéfices” IMPACT “Changement de l’environnement plus large du programme PERTINENCE “Répondre aux besoins du groupe cible

Su

ivi e

t é

valu

atio

n e

x-p

ost

Objectif spécifique

Changements réalistes et durables de la situation du groupe cible suite à l’intervention du programme

A mi-parcours et en fin de programme

Suiv

i + é

valu

atio

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inal

e

Suiv

i + é

valu

atio

n à

mi-

par

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rs

Réponse

des bénéficiaires

Indicateurs de probabilité de réussite provenant de sondages auprès des bénéficiaires concernant l’accès aux services fournis par le programme, l’utilisation de ceux-ci et leur degré de satisfaction

Trimestriel/ semestriel/ annuel (dans le cadre des suivis des résultats)

INDICATEURS CLÉS Indices pour un changement pertinent et durable

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Niveau du cadre logique

Nature de l’information Moment de la collecte

Critères de qualité

suivi, évaluation et audit

Résultats attendus

OU Produits

Mesures quantitatives et qualitatives du progrès physique enregistrées dans la fourniture des services

Évaluation de la performance sur la base des ratios de coûts et des ratios intrants extrants

Comparaison entre les résultats réels et les objectifs prévus

trimestriel/ annuel

EFFICACITÉ “Avancement vers les objectifs– faire ce qu’il faut faire” EFFICIENCE “Mise en œuvre efficiente – faire bien les choses”

Suiv

i + c

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trô

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Activités

Mesures sur la base du calendrier des activités

Comparaison entre les dates réelles de commencement

et d’achèvement et les dates prévues

Écarts par rapport au calendrier prévu

Date et événement jalon

hebdomadaire/ mensuel

ÉCONOMIE “Assurer le meilleur rapport coût-qualité et délai”

Moyens / Coûts

Contrôles concernant le budget du programme

Comparaison entre le budget réel et prévu

Analyse des contributions du gouvernement, du bailleur et des bénéficiaires

Analyse des écarts de coûts

hebdomadaire/ mensuel

Suiv

i +au

dit

C. L’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques

Au-delà de l’évaluation du PND et des programmes et projets des ministères sectoriels, il est important

de définir des mécanismes d’institutionnalisation de l’évaluation des politiques publiques. L’Etat a ainsi

un rôle important à jouer pour organiser et systématiser l’évaluation en son sein. En effet, il existe une

multiplicité d’acteurs qui disposent de prérogatives en matière d’évaluation (ex : ministères, Cour des

comptes, Assemblée Nationale, société civile) et il est important d’assurer une cohérence d’ensemble et

une complémentarité du système d’évaluation. L’une des conditions est d’inscrire dans les textes

l’obligation de mener des évaluations et d’en définir les acteurs, leur rôle respectif et le fonctionnement

du système national de suivi et évaluation (institutionnalisation de l’évaluation).

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Encadré 4: le nouveau rôle de la Cour des comptes en matière d'évaluation

La Directive portant sur les lois de finances élargit les compétences de la Cour des comptes, notamment dans son

rôle d’appui au Parlement. Ainsi, elle est désormais habilitée à contrôler les résultats des programmes et en

évaluer l'efficacité (évaluation des résultats obtenus par rapport aux buts fixés), l'économie (évaluation des

moyens et des coûts) et l'efficience (évaluation des résultats obtenus par rapport aux moyens mis en œuvre).

Elle contrôle, également, le système de contrôle interne et le dispositif de contrôle de gestion mis en place par le

responsable de programme.

Pour que l’évaluation joue pleinement son rôle, notamment permettre aux décideurs de mieux définir

les priorités et d’assurer les ajustements nécessaires lorsqu’une politique ou un programme ne répond

pas aux enjeux du développement du pays, il est important qu’un structure assure le pilotage et

définisse les priorités en matière d’évaluation d’impacts des politiques ou programmes. Il s’agit ici, entre

autres, de mesurer les effets des actions entreprises sur des groupes préalablement ciblés par les

politiques. Ces évaluations permettent d’assurer la cohérence entre le suivi de la pauvreté et le suivi de

l’exécution des programmes et s’insèrent bien dans le processus de revue du PND qui sera prévu tous

les ans. Par ailleurs, pour assurer un contrôle citoyen des politiques, programme et projets, les

Organisations de la Société Civile (OSC) regroupées au sein d’un cadre de concertation doivent pouvoir

disposer d’un observatoire indépendant qui doit être un outil d’alerte, de concertation et d’évaluation

des stratégies et politiques. Cet outil doit permettre à ces acteurs de sensibiliser et d’informer le grand

public et de contribuer ainsi à l’animation d’un débat citoyen sur les politiques publiques.

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Annexes

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