Guide de lgistique

Version du guide de lgistique du 25 septembre 2015

Secrtariat gnral du Gouvernement

Guide pour llaboration des textes

lgislatifs et rglementaires

Version du 25 septembre 2015

Guide de lgistique Table des matires

1. Conception des textes2. tapes de l'laboration des textes3. Rdaction des textes4. Rgles propres certaines catgories de textes5. Schmas logiques et cas pratiques

Contenu1. Conception des textes81.1. Ncessit des normes91.1.1. Questions pralables101.1.2. tudes d'impact131.2. Efficacit des normes251.2.1. Concevoir une rglementation261.2.2. Application dans le temps291.2.3. Application dans l'espace331.2.4. Exprimentation351.3. Hirarchie des normes361.3.1. Diffrentes normes371.3.2. Domaine de la loi et domaine du rglement411.3.3. Diffrentes catgories de dcrets571.3.4. Lois de finances611.3.5. Lois de financement de la scurit sociale761.3.6. Arrts871.3.7. Circulaires, directives et instructions881.4. Accs au droit911.4.1. Sources documentaires : Lgifrance921.4.2. Codification : considrations gnrales972. tapes de l'laboration des textes1042.1. Rgles gnrales1052.1.1. Rle du secrtariat gnral du Gouvernement et du Conseil d'tat1062.1.2. Pilotage et programmation des textes1102.1.3. Consultations pralables1152.1.4. Notifications et informations exiges par le droit de lUnion europenne1272.1.5. Consultation pralable des partenaires sociaux (art L. 1 du code du travail)1282.1.6. Participation du public en matire d'environnement1302.1.7. Procdures de recueil des signatures et contreseings1312.1.8. Publication au Journal officiel1392.1.9. Publication dans un bulletin officiel1472.2. Loi1482.2.1. Travaux interministriels sur les projets de loi1492.2.2. Consultation du Conseil d'tat sur les projets de loi1502.2.3. Examen des projets de loi par le conseil des ministres1522.2.4. Discussion parlementaire des projets de loi1532.2.5. Suivi des propositions de loi1712.2.6. Examen de la constitutionnalit des lois par le Conseil constitutionnel1752.2.7. Promulgation et publication des lois1792.2.8. Textes d'application des lois1802.2.9. Particularits procdurales de certaines lois1832.2.10. Calendrier prvisionnel d'laboration d'une loi1882.2.11. Dpt des rapports d'information destins au Parlement1892.3. Ordonnance1912.3.1. Travaux interministriels sur les projets d'ordonnance1922.3.2. Consultation du Conseil d'tat sur les projets d'ordonnance1942.3.3. Examen des projets d'ordonnance par le conseil des ministres1962.3.4. Signature et publication des ordonnances1982.3.5. Ratification des ordonnances1992.3.6. Textes d'application des ordonnances2012.3.7. Calendrier prvisionnel d'laboration d'une ordonnance2022.4. Dcret2032.4.1. laboration d'un dcret simple2042.4.2. laboration d'un dcret en Conseil d'tat2062.4.3. laboration d'un dcret en conseil des ministres sans consultation du Conseil d'tat2102.4.4. laboration d'un dcret en conseil des ministres et en Conseil d'tat2122.4.5. laboration d'un dcret de l'article 37 second alina de la Constitution2153. Rdaction des textes2173.1. Contexte2183.1.1. Expos des motifs d'un projet de loi2193.1.2. Notice explicative et rapport de prsentation2203.1.3. Intitul d'un texte2243.1.4. Ministres rapporteurs d'une ordonnance ou d'un dcret2283.1.5. Visas d'une ordonnance, d'un dcret ou d'un arrt2293.2. Organisation du texte2353.2.1. Diffrents types de plan2363.2.2. Division du texte2383.2.3. Annexes2413.3. Langue du texte2433.3.1. Syntaxe, vocabulaire, sigles et signes2443.3.2. Choix des termes et locutions juridiques2593.4. Modifications, insertions, renvois2663.4.1. Modifications et insertions2673.4.2. Renvois au droit positif2803.5. Renvoi des normes d'application2853.5.1. Renvoi par une loi des textes rglementaires2863.5.2. Renvoi un acte conventionnel2923.5.3. Subdlgation2943.6. Application et applicabilit des textes outre-mer2963.6.1. Principales rgles relatives aux collectivits d'outre-mer2973.6.2. laboration et contreseings des textes comportant des dispositions relatives l'outre-mer3093.6.3. Applicabilit outre-mer du droit de l'Union europenne3123.6.4. Les collectivits d'outre-mer de l'article 73 de la Constitution (Guadeloupe, Guyane, Martinique, La Runion, Mayotte)3163.6.5. Polynsie franaise3283.6.6. Saint-Barthlemy3373.6.7. Saint-Martin3433.6.8. Saint-Pierre-et-Miquelon3493.6.9. Wallis et Futuna3553.6.10. Nouvelle-Caldonie3613.6.11. Les Terres australes et antarctiques franaises3713.6.12. L'le de Clipperton3743.7. Application et applicabilit dans certaines parties du territoire mtropolitain3763.7.1. Application et applicabilit des textes en Alsace Moselle3773.7.2. Corse3903.8. Entre en vigueur3933.8.1. Techniques d'entre en vigueur3943.8.2. Application aux situations en cours4003.8.3. Abrogations4053.9. Signatures et contreseings4083.9.1. Contreseing des actes signs par le Prsident de la Rpublique4093.9.2. Contreseing des actes signs par le Premier ministre4123.9.3. Dlgations de signature des membres du Gouvernement4163.9.4. Intrim du Premier ministre ou d'un ministre4254. Rgles propres certaines catgories de textes4274.1. Textes internationaux et de l'Union europenne4284.1.1. laboration, conclusion et publication des textes internationaux4294.1.2. Procdure de transposition des directives4424.1.3. Rdaction des textes de transposition de directives de l'Union europenne4484.2. Mesures individuelles4514.2.1. Rpartition des comptences de nomination4524.2.2. Contenu et prsentation4584.2.3. Nomination des membres des cabinets ministriels4604.2.4. Nomination des dirigeants des tablissements et entreprises publics4624.2.5. Organismes extra-parlementaires (participation de parlementaires diverses instances)4825. Schmas logiques et cas pratiques4835.1. Schmas logiques4845.1.1. Questions de conception4855.1.2. Questions de comptence4865.1.3. Questions de procdure4875.1.4. Questions de cohrence et d'efficacit pour un projet de loi4885.1.5. Questions de cohrence et d'efficacit pour un projet d'ordonnance4895.1.6. Questions de cohrence et d'efficacit pour un projet de dcret4905.2. Cas pratiques4915.2.1. Organisation des services de l'tat4925.2.2. Crer, modifier ou supprimer un organisme caractre consultatif5035.2.3. Crer, modifier ou supprimer un tablissement public5115.2.4. Groupements d'intrt public5315.2.5. Crer, modifier ou supprimer un rgime d'autorisation ou de dclaration5395.2.6. Prvoir des sanctions administratives ou pnales5495.2.7. Crer, modifier ou supprimer une taxe fiscale5635.2.8. Crer, modifier ou supprimer une redevance5755.2.9. Crer un traitement automatis5905.2.10. Statuts et rmunrations des personnels de l'tat603

1. Conception des textes

1.1. Ncessit des normes1.2. Efficacit des normes1.3. Hirarchie des normes1.4. Accs au droit

1.1. Ncessit des normes

1.1.1. Questions pralables1.1.2. tudes d'impact

1. Conception des textes-1.1. Ncessit des normes Version de la fiche du 12 dcembre 2011

1.1.1. Questions pralables

1. L'diction d'une norme unilatrale loi, dcret, arrt est soumise au respect de rgles juridiques de fond et de procdure ainsi qu' des principes de bonne rdaction qui font l'objet de ce guide.

Mais elle doit avant tout avoir pour objet de rsoudre un problme clairement identifi, en vue d'atteindre un rsultat prcisment dfini pour lequel des solutions non normatives apparaissent manifestement inappropries.

Une connaissance prcise de l'tat du droit en la matire constitue videmment un lment indispensable de l'identification du problme comme du choix de la solution. Le concepteur d'un texte dispose, cet gard, de nombreux outils (voir fiche 1.4.1).

Toutefois, au-del de la connaissance et de l'analyse du droit existant, une rflexion doit tre mene sur l'utilit de la rglementation, l'insuffisance de cette rflexion figurant parmi les causes de l'excs ou, ce qui revient au mme, de la modification incessante des normes.

Ainsi, toute ide d'action publique dont la mise en oeuvre peut conduire l'diction d'une norme doit faire l'objet d'une tude, mme sommaire, destine prsenter les problmes rsoudre, la solution recherche et les avantages et inconvnients respectifs des diffrentes options qui sont envisageables pour la mettre en oeuvre.Pour les projets de loi ou certains textes rglementaires, il peut tre rendu compte de cette analyse dans ltude ou la fiche dimpact(voir fiche 1.1.2).

2.Avant de rdiger un projet de texte, il convient d'examiner notamment les questions suivantes:

1. La rforme rpond-elle une obligation juridique ou un choix d'opportunit?

Le droit n'a pas vocation constituer un cadre intangible. Au contraire, il appartient aulgislateur et au pouvoir rglementaire d'assurer l'adaptation permanente des textes l'volution des circonstances de droit ou de fait qui ont initialement motiv leur adoption. Ce principe d'adaptation peut emporter une obligation de rvision des textes pour tenir compte del'volution des circonstances de droit tout au moins.

Une premire tape de l'analyse consiste donc dterminer, aussi prcisment que possible, les dispositions devenues directement contraires ou difficilement conciliables avec une norme suprieure dans les textes qu'il s'agit de modifier et d'tablir la liste des dispositions nouvelles que cette dernire implique ncessairement.

S'agissant d'un dcret d'application de dispositions lgislatives, on examinera ainsi dans quelle mesure l'intervention du lgislateur impose de revoir les procdures, les critres ou les modes d'organisation antrieurs et quelles sont les prcisions qu'elle requiert au niveau rglementaire. Il peut tre utile ce stade d'esquisser une modification a minima des textes actuels et d'examiner dans quelle mesure la cohrence du dispositif initial se trouverait ventuellement affecte.

Ce travail de revue de l'tat du droit en vigueur est plus encore ncessaire s'agissant des mesures de transposition des directives de l'Union europenne. Il convient d'examiner, sur la base des rflexions conduites ce propos ds le stade de la ngociation, dans quelle mesure la prise en compte des objectifs fixs par la directive peut tre concilie avec l'conomie gnrale du dispositif de droit national en vigueur. Un tableau de concordance doit tre tabli entre les dispositions de la directive et les dispositions en vigueur en droit interne afin d'identifier les contradictions qu'il conviendra de lever et les ajouts qui s'imposeront dans tous les cas (voir fiche 4.1.2.).

1. Quel est le niveau de norme adquat ?

Si la voie lgislative semble devoir tre privilgie, il importe d'en dterminer prcisment les raisons au regard du partage du domaine respectif de la loi et du rglement opr par la Constitution et de la jurisprudence du Conseil constitutionnel.

Si le projet s'inscrit dans le domaine rglementaire, on dterminera s'il s'agit d'un dcret simple ou si des dispositions particulires conduisent retenir une autre forme (dcret en Conseil des ministres, dcret en Conseil d'tat, arrt). On se reportera sur ces questions aux dveloppements des fiches 1.3.

Lorsque les dispositions lgislatives qu'il s'agit de modifier paraissent en ralit de nature rglementaire, il est recommand de procder un dclassement suivi d'une modification rglementaire (voir fiche 2.4.5.).

S'agissant du niveau des textes rglementaires d'application, une attention particulire doit tre apporte, dans la rdaction des projets de loi, au renvoi parfois trop systmatique des dcrets d'application dont la ncessit ou le contenu resterait incertain. Il faut rappeler que le Gouvernement peut toujours, sans renvoi, prendre un dcret simple pour mettre en oeuvre une disposition lgislative nouvelle. Un renvoi explicite se justifie essentiellement lorsqu'il s'agit de retenir un autre niveau rglementaire, lorsqu'un lment prcis (seuil, procdure dtaille, dtail des conditions requises) relve du domaine rglementaire ou qu'il s'agit de reporter l'entre en vigueur d'un dispositif la publication d'un ensemble de mesures d'excution.

1. En quoi l'tat actuel du droit est-il inadapt?

Toute rforme d'une certaine ampleur doit tre prcde d'un diagnostic de la situation de fait et de droit (cf. fiche 1.1.2.). Une fois les problmes rsoudre identifis, on s'attachera dterminer en quoi ils trouvent leur source dans une inadaptation des rgles en vigueur: inadquation des critres, difficults d'application lies des ambiguts de rdaction, lourdeur d'une procdure, complexit excessive des rgles Paralllement, il s'agit d'apprcier les nombreux autres facteurs explicatifs des problmes recenss. dfaut de cette analyse, il est craindre, en effet, que les dispositions nouvelles ne se heurtent aux mmes difficults et que l'effet escompt ne soit pas atteint en dfinitive.

1. Quel degr de prcision faut-il retenir?

La conception de la norme nouvelle doit obir un principe de proportionnalit, qui peut tre nonc de la manire suivante: ne doivent revtir un caractre contraignant que les rgles strictement indispensables pour atteindre les objectifs recherchs et pour offrir aux administrs ou aux justiciables des garanties effectives. Un quilibre doit ainsi tre trouv entre, d'une part, le souci de prcision et d'application uniforme de la norme et, d'autre part, la prservation d'une marge d'interprtation suffisante pour permettre une mise en oeuvre circonstancie en fonction des diffrents cas de figure et une stabilit suffisante moyen terme dans un contexte volutif.

Or, pour s'adapter certains cas particuliers ou certaines volutions difficiles anticiper ds l'origine, il est souvent envisag d'introduire des variantes, des exceptions dans des cas bien dtermins ou d'entrer dans une typologie qui se voudrait exhaustive. Au stade de l'analyse pralable au moins, il conviendra d'envisager une approche alternative consistant simplifier le dispositif, donner aux rgles applicables un caractre plus gnrique ou recourir, pour partie, un autre mode de rgulation non normatif.

1. Quelles sont les conditions runir pour assurer l'effectivit du nouveau dispositif?

Une option juridique ne saurait tre retenue sans prendre en considration les conditions de son effectivit: quels services seront appels assurer la gestion ou le suivi du dispositif et de quels moyens disposent-ils cet effet? Quels contrles devront tre mis en oeuvre? Le rgime des sanctions est-il adapt? Quelles difficults le juge pourrait-il rencontrer pour interprter les nouvelles dispositions ou les combiner avec d'autres rgles ou principes? Autant de questions qui ne sont parfois souleves qu'au terme du processus d'laboration d'un projet de texte et qui gagnent, au contraire, tre examines ds la phase initiale de conception.

1. Conception des textes-1.1. Ncessit des normes Version de la fiche du 1er aot 2014

1.1.2. tudes d'impactL'valuation pralable: principes et enjeuxDe l'valuation pralable l'tude d'impact

Longtemps fonde sur les seules instructions du Premier ministre, la discipline de l'valuation pralable repose dsormais, s'agissant des projets de loi, sur les dispositions des articles 8 12 de la loi organique n 2009-403 du 15 avril 2009 pris pour l'application du troisime alina de l'article 39 de la Constitution, introduit par la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008. Au-del, certains projets d'actes rglementaires sont galement soumis une obligation d'valuation pralable, selon des modalits particulires, en particulier celles que dfinit la circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 relative la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits territoriales, qui prvoit, pour les projets de textes concerns, la production de fiches d'impact ou en application de l'article R. 1213-3 du code gnral des collectivits territoriales.

L'tude d'impact s'attache fournir une valuation pralable de la rforme envisage aussi complte, objective et factuelle que possible. Elle ne saurait se comprendre ni comme un exercice formel de justification a posteriori d'une solution prdtermine, ni comme une apprciation technocratique de l'opportunit d'une rforme qui viendrait se substituer la dcision politique.Il s'agit au contraire d'une mthode destine clairer les choix possibles, en apportant au Gouvernement et au Parlement les lments d'apprciation pertinents: nature des difficults rsoudre, avantages et inconvnients des options possibles en fonction de l'objectif poursuivi, valuation dtaille des consquences qui peuvent tre raisonnablement attendues de la rforme pour chacune des catgories de personnes concernes comme pour les administrations elles-mmes. Cette approche permet d'apporter une dmonstration rigoureuse de la ncessit d'un nouveau texte et de la proportionnalit de la rponse juridique envisage, en vue d'assurer un bon quilibre entre les objectifs d'intrt gnral qui inspirent la rforme et la prise en compte des diffrents intrts particuliers en prsence.

Diffuses sur Lgifrance et sur les sites des assembles, les tudes d'impact associes aux projets de loi concourent amliorer l'information du public, en permettant chacun de prendre connaissance des lments qui ont dtermin les choix du Gouvernement et de l'impact des mesures proposes dans les champs qui peuvent le concerner. Un soin particulier mrite par consquent d'tre apport la clart des documents et leur intelligibilit pour des non-spcialistes. L'effort de synthse, cependant, ne doit pas nuire la prcision de l'information, laquelle, en ce qui concerne l'analyse des impacts notamment, doit tre toujours privilgie.

De l'tude d'impact la dcision

Pour jouer pleinement son rle de prvention de l'inflation normative et de l'instabilit du droit, l'laboration de l'tude d'impact doit tre engage ds les premiers stades de la prparation de la rforme, puis enrichie par itrations tout au long du processus de conception du projet de texte.

Dans un premier temps, une bauche (parfois qualifie d'tude d'options) permet d'apprcier dans quelle mesure le recours un nouveau texte juridique, en particulier une loi, constitue la rponse adquate au regard de l'objectif poursuivi, de mesurer les marges de manoeuvre dans un jeu de contraintes multiples ou antagonistes, et d'apprcier les avantages et inconvnients qui s'attacheraient aux principales options envisageables.

Trop souvent, la circonstance qu'une rforme a t annonce ou simplement que la matire se trouve dj abondamment couverte par des textes conduit ne plus envisager d'autre voie que l'introduction de prescriptions normatives plus dtailles encore pour rgir la question. Or, dans de nombreux cas, la solution la mieux adapte reposerait sur une combinaison de quelques dispositions, mais aussi sur d'autres modes d'intervention: instruments contractuels, documents d'orientation, chartes de bonnes pratiques, rfrentiels, instructions de service comportant des possibilits d'adaptation aux situations particulires... Il y a lieu, tout le moins, d'envisager l'ensemble de la gamme des instruments possibles avant de figer la forme juridique que la rforme considre pourra revtir.

La pratique consistant faire l'conomie de cette tape en rdigeant d'emble un avant-projet de texte et en le soumettant la concertation inter services et aux consultations n'apparat jamais de bonne mthode: le projet subira immanquablement des modifications substantielles ou des alourdissements qui ne peuvent que nuire la clart et la cohrence de son contenu. Si, au contraire, les caractristiques du dispositif ont pu tre analyses avec prcision, concertes et dbattues pralablement travers une premire version de l'tude d'impact, la mise en forme juridique de la rforme, ainsi stabilise dans ses grandes lignes, s'en trouve largement facilite et n'appellera par la suite, en principe, que des ajustements la marge.

Le travail d'valuation pralable a vocation se poursuivre tout au long du processus normatif afin d'affiner l'analyse des effets prvisibles,prendre en compte les apports de la concertation et prparer au mieux la mise en oeuvre de la rforme.

A chacune de ces tapes, le travail d'tude d'impact implique de mener une rflexion sur le bien-fond du recours la norme.Il ne s'agit pas simplement d'affirmer qu'une ou plusieurs mesures normatives sont ncessaires, ce qui ne fait gnralement pas de doute, mais surtout d'oeuvrer la rdaction de textes concis, plus permanents et adaptables aux volutions du contexte. Une partie plus importante des dispositions pourrait-elle passer par la voie rglementaire? Pourrait-on simplifier cette occasion le rgime existant? D'autres modes de rgulation non normatifs seraient-ils concevables pour une partie du dispositif? Etc.

Dans quels cas faut-il raliser une tude d'impact ?Projets de loi

L'obligation de prsentation d'une tude d'impact pour les projets de loi est fixe par le chapitre II de la loi organique du 15 avril 2009. Son champ comprend :

1. les projets de loi ordinaire ;

1. les projets de loi organique ;

1. les projets de loi de programmation autres que les projets de loi de programmation des finances publiques;

1. les projets de loi de finances et de financement de la scurit sociale, pour une partie de leurs dispositions;

1. les projets de loi tendant autoriser la ratification ou l'approbation d'un trait ou accord international en application de l'article 53 de la Constitution, selon des modalits particulires.

En revanche, sont exclus du champ de l'obligation :

1. les projets de loi constitutionnelle ;

1. les projets de loi de ratification d'une ordonnance, moins qu'ils ne comportent des dispositions nouvelles, allant au-del de la rectification d'erreurs matrielles dans le texte de l'ordonnance ou d'ajustements de cohrence juridique ;

1. les projets de loi de programmation des finances publiques ;

1. les projets de loi de rglement;

1. les projets de loi prorogeant les tats de crise.

Le troisime alina de l'article 39 de la Constitution ne mentionnant que les conditions de prsentation des projets de loi, la ralisation d'une tude d'impact ne s'impose ni pour les propositions de loi, ni pour les amendements d'origine gouvernementale ou parlementaire, ni pour les projets d'ordonnances de l'article 38 ou 74-1 de la Constitution (dcision du Conseil constitutionnel n 2009-579 DC du 9 avril 2009).

Cas particulier des lois de finances et des lois de financement de la scurit socialeArticles des projets de loi de finances

L'obligation d'valuation pralable pour les projets de loi de finances a t inscrite par le lgislateur organique dans le corps de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), aux articles 51 et 53 de celle-ci, en ce qui concerne les projets de loi de finances initiale et rectificative respectivement, mais seulement pour une partie des dispositions de ces textes:

1. tous les articles fiscaux, qu'ils figurent en premire partie ou en seconde partie de loi de finances;

1. les dispositions relatives aux autres ressources de l'tat inscrites en premire partie de la loi de finances, ds lors qu'elles affectent l'quilibre budgtaire;

1. les dispositions de la seconde partie qui relvent du domaine facultatif et partag, numres au 7 du II de l'article 34 de la LOLF(cf. fiche 1.3.4.).

A contrario, le champ de l'obligation d'valuation pralable n'incorpore ni les dispositions relevant du domaine obligatoire et exclusif des lois de finances, notamment les conditions gnrales de l'quilibre budgtaire ou les autorisations de plafonds, ni les dispositions relevant du domaine facultatif mais exclusif de ces lois.

Articles des projets de loi de financement de la scurit sociale

De la mme faon, l'obligation d'valuation pralable, pour les projets de loi de financement de la scurit sociale, a t inscrite l'article LO 111-4 du code de la scurit sociale, uniquement pour ce qui concerne les dispositions relevant du domaine facultatif et partag, tel que dfini au V de l'article LO 111-3 dudit code (voir, sur ce point, la fiche 1.3.5.).

Autres projets de textes

Aucun texte gnral ne vient rendre obligatoire, de faon gnrale, la production d'une tude d'impact pour les projets d'actes rglementaires. Il est toutefois de nombreux cas o une valuation pralable est requise pour ces derniers. L'article L. 1211-4-2 du code gnral des collectivits territoriales prvoit que les projets de textes rglementaires crant ou modifiant des normes caractre obligatoire concernant les collectivits territoriales, leurs groupements et leurs tablissements publics sont pralablement soumis pour avis une commission consultative d'valuation des normes (CCEN), appele se prononcer sur son impact financier, qu'il soit positif, ngatif ou neutre. Entrent dans ce champ non seulement les projets d'ordonnance, de dcret ou d'arrt qui concernent spcialement les collectivits territoriales, leurs groupements et tablissements publics, mais aussi les projets qui les concernent concurremment avec d'autres personnes publiques ou prives. A cet effet, l'article R. 1213-3 du mme code prvoit la transmission cette instance, l'appui du projet de texte, d'un rapport de prsentation et d'une fiche d'impact financier faisant apparatre les incidences financires directes et indirectes des mesures proposes pour les collectivits territoriales.

Par une circulaire du 17 fvrier 2011 relative la simplification des normes concernant les entreprises et les collectivits territoriales, publie au Journal officiel du 18 fvrier 2011, le Premier ministre a donn instruction aux membres du Gouvernement de soumettre cette fiche d'impact financier, avec le projet d'acte rglementaire lui-mme et les documents retraant la concertation mene avec les associations d'lus locaux, au commissaire la simplification plac auprs du secrtariat gnral du Gouvernement, avant toute runion interministrielle d'arbitrage, saisine du Conseil d'tat ou mise en oeuvre des procdures de recueil des contreseings ou signatures et, en toute hypothse, pralablement la saisine de la CCEN. Le commissaire la simplification est ainsi appel apprcier si l'valuation pralable a t effectue de manire satisfaisante. L'annexe II de la circulaire fournit le modle de la fiche d'impact produire.

- La mme circulaire du Premier ministre du 17 fvrier 2011 donne instruction de procder une analyse d'impact circonstancie pour tout projet de texte comprenant des mesures concernant les entreprises, c'est--dire susceptibles d'avoir une incidence sur elles, particulirement sur les petites et moyennes entreprises et sur les entreprises du secteur industriel.

Le commissaire la simplification est galement rendu destinataire de cette analyse d'impact, l'appui du projet de texte, et est amen notamment apprcier si elle a t approfondie de manire satisfaisante. Le cas chant, il invite le ministre l'origine du projet la complter ou poursuivre la consultation des entreprises susceptibles d'tre affectes. Sur dcision du cabinet du Premier ministre, certains textes et les fiches d'impact correspondantes pourront ensuite tre soumis l'avis de la confrence nationale de l'industrie, de la commission permanente de concertation pour les services ou de la commission nationale de concertation des professions librales.

L'annexe III de la circulaire du 17 fvrier 2011 prvoit le modle de fiche d'impact qu'il convient de produire l'appui des projets d'ordonnance, de dcret ou d'arrt concernant les entreprises ainsi que les principales orientations mthodologiques en la matire.

- En application de l'article 2 du dcret n2006-672 du 8 juin 2006 relatif la cration, la composition et au fonctionnement de commissions administratives caractre consultatif, tout projet de dcret crant ou renouvelant une telle commission doit tre accompagn d'une tude d'impact permettant de vrifier que la mission impartie la commission rpond une ncessit et n'est pas susceptible d'tre assure par une commission existante (voir la fiche 5.2.2.).

- Les projets d'ordonnance constituent un cas particulier. En effet, il s'agit d'actes de nature rglementaire, jusqu' leur ratification par le Parlement. Il en rsulte qu'ils doivent faire l'objet d'une tude d'impact dans les diffrents cas prsents ci-dessus, qu'ils concernent les collectivits territoriales ou les entreprises. De faon plus gnrale, et compte tenu de la teneur de leurs dispositions, il est de bonne mthode de procder une valuation pralable aussi complte que celle qui aurait t exige pour un projet de loi.

Qui ralise l'tude d'impact ?

Dans le cas o la formalisation d'un document d'valuation pralable est requise pour un projet de texte rglementaire, arrt ou dcret, la ralisation de ce document appartient naturellement au ministre porteur du projet. En ce qui concerne les projets de loi, suivant la circulaire du Premier ministre du 15 avril 2009 relative la mise en oeuvre de la rvision constitutionnelle, la ralisation de l'tude d'impact, de mme, relve au premier chef du ministre ayant pris l'initiative de la rforme. Toutefois, ce document engage alors l'ensemble du Gouvernement et doit tre labor collgialement avec les autres ministres concerns.

Les dveloppements ci-dessous se rapportent spcifiquement aux tudes d'impact associes des projets de loi.

La premire phase de l'laboration d'une tude d'impact est celle du cahier des charges. Elle est mise en oeuvre ds que le principe d'un nouveau projet de loi est envisag, au plus tard lorsque le texte est pris en compte dans la programmation semestrielle du travail gouvernemental. Le ministre porteur doit alors prendre l'attache du secrtariat gnral du Gouvernement pour lui transmettre un document d'orientation, qui prsente la nature de la rforme envisage et le type d'incidences qui peuvent en rsulter. Sur cette base, le secrtariat gnral du Gouvernement labore, conjointement avec les services concerns, un cahier des charges. Celui-ci prvoit notamment:

1. Le schma retenu pour la prparation de l'tude d'impact: ralisation directe par les services prparant le projet de texte, constitution d'un groupe de travail ministriel ou interministriel, mission confie un corps d'inspection, recours une personnalit qualifie indpendante ou une quipe de recherche universitaire...;

1. Le recensement des informations dj disponibles ou en cours d'laboration (rapports, tudes, statistiques), visant tant le diagnostic que les options envisageables; inversement, sont recenss les lments qui appelleront une recherche ou des travaux complmentaires;

1. Les contributions qui seront ncessaires de la part d'autres ministres ou d'organismes extrieurs ;

1. Les points qui devront tre analyss de faon approfondie, en considrant la porte des mesures envisages pour les catgories de personnes physiques ou morales ou les administrations les plus concernes par la rforme;

1. Le calendrier prvisionnel de l'laboration de l'tude d'impact, qui doit prcder celui de l'laboration du projet de texte ou, en cas d'urgence, lui tre concomitant;

1. Le plus souvent, le cahier des charges permet de btir une trame provisoire du document.

Sur la base de ce cahier des charges, le ministre porteur rdige une premire version de l'tude d'impact, en lien avec les autres ministres directement intresss, s'il y a lieu. Le secrtariat gnral du Gouvernement (service de la lgislation et de la qualit du droit) et, pour ce qui concerne les mesures d'adaptation au droit europen, le secrtariat gnral pour les affaires europennes sont en mesure de lui apporter leur appui mthodologique ou leur soutien pour mobiliser des ressources extrieures, en tant que de besoin.

Cette version initiale est adresse au secrtariat gnral du Gouvernement, qui procde alors une premire relecture, l'aune des exigences organiques, du contenu du cahier des charges et des lments de mthodologie de l'valuation pralable tablis au niveau interministriel. Au besoin, il invite le ministre porteur complter le document ou modifier la prsentation de certains dveloppements en fonction de ses observations.

Le projet d'tude d'impact est ensuite communiqu, pour observations, aux autres ministres. Cette diffusion est opre par les soins du secrtariat gnral du Gouvernement qui, en rgle gnrale, prend l'initiative d'une runion interservices. Celle-ci permet d'examiner les ventuelles rserves ou carts dans les chiffrages, de collecter les complments attendus et de s'assurer que les lments de diagnostic, la prsentation des termes des options possibles et l'valuation des incidences de la rforme recueillent un consensus suffisant. Si un ou plusieurs autres ministres se trouvent en dsaccord avec certains dveloppements, il leur appartient de proposer une rdaction ou des chiffrages alternatifs, accompagns d'un argumentaire dtaill. Le cas chant, les divergences d'analyses persistantes sont portes la connaissance du cabinet du Premier ministre.

Cette phase interservices doit intervenir avant la tenue des premires runions interministrielles sur le projet de loi, de faon pouvoir clairer utilement les dbats et viter d'encombrer ces runions avec des considrations de nature plus technique que politique.

Le contenu de l'tude d'impact sera ensuite complt ou ajust par le ministre porteur, en fonction des arbitrages rendus par le Premier ministre sur le contenu du projet de loi. Un contrle de la conformit de l'tude d'impact au regard des exigences organiques est assur avant transmission du projet de loi au Conseil d'tat, la circulaire prcite du 15 avril 2009 prvoyant explicitement que son cabinet, conjointement avec le secrtariat gnral du Gouvernement, sursoit cette transmission si l'tude d'impact est juge insuffisante. En toute hypothse, la transmission de l'tude d'impact ne peut tre diffre par rapport celle du projet de loi lui-mme (article 8de la loi organique du 15 avril 2009).

Le Conseil d'tat est amen porter une apprciation dtaille sur l'tude d'impact, non seulement en tant que destinataire du document, particulirement utile pour analyser en dtail les intentions du Gouvernement et les motifs des choix qui ont prsid l'criture du projet de loi initial, mais galement dans la mesure o sa conformit aux prescriptions de la loi organique du 15 avril 2009 peut tre sanctionn par le refus d'examen de la chambre saisie. Les ministres s'attacheront prciser ou complter l'tude d'impact en fonction des observations du Conseil d'tat, autant que possible avant la tenue de son assemble gnrale et, en toute hypothse, avant la prsentation du texte en conseil des ministres. De mme, un soin particulier doit tre apport la cohrence entre le contenu de l'tude d'impact et la teneur du projet de loi l'issue de la runion de relecture, sous le contrle du cabinet du Premier ministre et du secrtariat gnral du Gouvernement.

L'tude d'impact dfinitive est alors remise au Prsident de la Rpublique et aux membres du Gouvernement participant au conseil des ministres puis, aprs l'adoption du projet de loi par ce dernier, transmise l'appui dudit projet la premire assemble qui en est saisie, sans possibilit de diffr (article 8de la loi organique du 15 avril 2009).

Il convient de rappeler que l'article 39 de la Constitution prvoit dsormais la facult, pour la premire assemble saisie, de refuser l'inscription du projet de loi son ordre du jour si sa confrence des prsidents constate que les exigences organiques qui s'attachent aux tudes d'impact sont mconnues. En effet, les projets de loi ne peuvent tre inscrits l'ordre du jour si la confrence des prsidents de la premire assemble saisie constate que les rgles fixes par la loi organique en la matire sont mconnues. Pour se prononcer sur ce point, la confrence des prsidents, pendant une session parlementaire, dispose d'un dlai de dix jours suivant le dpt du projet de loi; lorsque le Parlement n'est pas en session, ce dlai est suspendu jusqu'au dixime jour qui prcde le dbut de la session suivante (article9 de la loi organique du 15 avril 2009).

En cas de dsaccord entre la confrence des prsidents et le Gouvernement sur la conformit de l'tude d'impact, le prsident de l'assemble intresse ou le Premier ministre peut saisir le Conseil constitutionnel, qui statue dans un dlai de huit jours (article 39, alina 4, de la Constitution). La dcision du Conseil constitutionnel est motive et notifie aux prsidents de l'Assemble nationale et du Snat et au Premier ministre. Elle est publie au Journal officiel (article 26-1 de l'ordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel).

Cette possibilit de refus d'inscription d'un projet de loi n'est toutefois applicable ni aux projets de loi de finances, ni aux projets de loi de financement de la scurit sociale, dont l'adoption est enserre dans des dlais constitutionnels impratifs.

Que contient l'tude d'impact ?Rgles applicables aux projets de loi

Le contenu des tudes d'impact figurant l'appui des projets de loi est rgi par les dispositions de l'article 8de la loi organique du 15 avril 2009, applicables soit directement, soit par renvoi pour ce qui concerne les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la scurit sociale, et sous rserve de certaines adaptations prvues l'article 11 de cette loi organique.

Des lignes directrices pour l'laboration des tudes d'impact sont mises la disposition des administrations centrales sur l'extranet de la qualit et de la simplification du droit. Les ministres peuvent s'y reporter pour y trouver des recommandations portant notamment sur le contenu des tudes d'impact.

Sont galement signaler deux circulaires qui appellent une attention particulire sur certains impacts des projets de loi.

1. La circulaire n 5598/SGdu Premier ministre du 23 aot 2012 relative la prise en compte dans la prparation des textes lgislatifs et rglementaires de leur impact en termes d'galit entre les femmes et les hommes dfinit des orientations particulires en termes de prise en compte dans les travaux d'valuation pralable, de la dimension des droits des femmes et de l'galit entre les hommes et les femmes.

1. La circulaire n 5602/SGdu Premier ministre du 4 septembre 2012 relative la prise en compte du handicap dans les projets de loi prcise les modalits d'valuation pralable portant sur la necessit d'introduire dans le projet de loi des dispositions adaptes la situation des personnes handicapes.

Cas des projets de loi ordinaire

L'article 8de la loi organique du 15 avril 2009 fait rfrence des documentsrendant compte de l'tude d'impact. En rgle gnrale, l'tude d'impact qui s'attache un projet de loi prendra la forme d'un document unique. La formulation retenue autorise nanmoins une certaine souplesse pour la prsentation de l'tude d'impact:

1. en rendant possible la production de plusieurs tudes d'impact traitant de volets bien distincts d'un mme projet de loi, pour autant que ces documents permettent de couvrir l'ensemble des articles du projet de loi;

1. en autorisant galement la production d'un seul document d'tude d'impact l'appui de plusieurs projets de loi dposs simultanment et ayant un objet analogue (CC, n 2010-603 DC du 11 fvrier 2010, loi organisant la concomitance des renouvellements des conseils gnraux et des conseils rgionaux);

1. en permettant enfin de s'appuyer sur un rapport prexistant, tel qu'un rapport d'valuation ou d'inspection qui prsenterait l'essentiel de la matire; dans cette hypothse, l'tude d'impact proprement dite doit prsenter la synthse du rapport et le complter de sorte que l'ensemble des prescriptions de l'article 8 puissent tre regardes comme satisfaites.

L'article 8 comprend une numration assez dtaille des informations attendues. Il convient d'viter de considrer cette liste comme un simple questionnaire. Elle reflte une progression dans l'analyse, tout en insistant sur la prcision ncessaire de certaines informations.

Le format de l'tude et le degr d'approfondissement de l'analyse peuvent tre assez variables selon les projets de loi, le principe tant qu'ils soient proportionns l'importance de la rforme envisage, la difficult de la matire et l'importance des impacts qui en rsulteront pour les citoyens ou les entreprises, y compris s'ils ne concernent qu'une petite partie d'entre eux, mais avec de lourds enjeux. De mme, l'approche devra tre adapte en fonction de la nature du texte et des marges de manoeuvre juridiques disponibles.

Pour l'essentiel, l'tude d'impact :

1. expose les motifs du recours une nouvelle lgislation (diagnostic et ncessit de lgifrer);

1. dfinit les objectifs poursuivis par le projet de loi;

1. recense les options possibles en dehors de l'intervention de rgles de droit nouvelles;

1. rend compte des consultations menes avant la saisine du Conseil d'tat;

1. procde l'analyse d'impact proprement dite, c'est--dire l'valuation des incidences de toute nature, de faon globale mais aussi par catgorie de personnes physiques ou morales concernes et pour les diffrentes administrations publiques ayant connatre de la matire;

1. enfin, s'attache spcifier les conditions de mise en oeuvre de la rforme, dans le temps et dans l'espace.

Lorsquele projet de loi porte sur un dispositif bien identifi ou sur un seul thme, ce cheminement logique peut directement tre retenu pour structurer le contenu de l'tude d'impact. Pour des projets de loi comportant plusieurs volets rpondant des considrations assez loignes les unes des autres, il est souvent prfrable de croiser l'approche thmatique et les tapes de l'analyse pour concevoir la structure du document, par exemple en mettant en facteur commun le diagnostic, l'nonc de l'objectif poursuivi et la prsentation des consultations (l'annonce du plan permettant de s'assurer que toutes les dispositions du projet de loi ont t values l'aune des exigences de l'article 8). On vitera, dans toute la mesure possible, la formule consistant procder une analyse article par article dans une collection de fiches distinctes, ce qui ne permet pas d'apprhender l'conomie gnrale du texte et ses enjeux principaux.

La premire tape vise apporter la dmonstration rigoureuse de la ncessit de lgifrer.

L'tude d'impact s'attache spcifier, de faon aussi prcise et taye que possible, les questions auxquelles le Gouvernement entend rpondre. Pour la clart de la prsentation, il est gnralement utile de situer brivement la situation de fait (caractristiques gnrales et ordres de grandeur) et les principaux textes qui rgissent la matire, incluant la dimension du droit des femmes et de l'galit entre les hommes et les femmes, ainsi que les conditions d'application outre-mer, avant d'entrer dans le dtail des raisons qui appellent une intervention publique. L'approche doit treici essentiellement factuelle, la diffrence de l'expos des motifs. Il est galement utile de rappeler l'volution des textes en la matire et de fournir des lments pertinents de comparaison internationale.

Toutefois, cette prsentation de la situation de fait ne suffit pas attester de la ncessit d'un nouveau texte. L'tude d'impact doit d'abord s'attacher retracer l'tat d'application du droit sur le territoire national dans le ou les domaines viss par le projet de loi: tous les moyens ont-ils t engags pour exploiter au mieux les dispositifs existants? Dans l'hypothse o les textes en vigueur n'ont t que partiellement appliqus, peut-on en fournir l'explication (mauvaise information, inertie, complexit, manque de moyens, textes d'application pris avec retard ou dficients)?

Il appartient ensuite aux rdacteurs de l'tude d'impact d'tablir dans quelle mesure les questions traiter trouvent essentiellement leur source dans l'inadaptation des rgles en vigueur. Dans de nombreux cas en effet, d'autres paramtres entrent en ligne de compte: moyens humains et financiers, partage des rles entre les acteurs ou organisation des services, dfaut d'appropriation du dispositif Il y a donc tout lieu de croire que la modification des textes sera d'un effet relatif si ces dterminants non juridiques demeurent.

Ils'agit en outre, de s'interroger systmatiquement ce stade sur l'utilit d'une simplification ou une clarification du rgime en vigueur. La conjonction de plusieurs mcanismes concurrents, l'accumulation de rgles particulires ou drogatoires un rgime de base, le zle rglementaire conduisant restreindre les marges de manoeuvre laisses aux gestionnaires nationaux ou locaux, la complexit des rgles peuvent expliquer dans certains cas un impact modeste des politiques publiques menes jusqu'alors. Un travail dtaill d'valuation ex post peut s'avrer ds lors d'une grande utilit afin de tenter de revenir l'essentiel et de redonner une visibilit suffisante aux principes qui rgissent la matire.

Enfin, l'tude d'impact doit s'attacher exposer la ncessit d'adopter des dispositions spcifiques aux personnes en situation de handicap ou, le cas chant, justifier de l'absence d'insertion dans le projet de loi de telles dispositions spcifiques. Cette analyse reprendra utilement la rflexion retrace pralablement dans la fiche diagnostic-handicap qui doit accompagner tout dossier prparatoire de projet de loi (cf. circulairedu Premier ministre cite supra).

Objectif de la rforme

L'objectif (ou les objectifs) de la rforme peut dcouler assez videmment du diagnostic qui prcde. Cependant, il est important de formuler cet objectif de faon concise pour plusieurs raisons:

1. l'homognit du texte, et sa bonne comprhension par le public, sont largement tributaires de la prcision de l'nonc de cet objectif;

1. cette formulation constitue un pralable indispensable pour aborder la discussion des options et sous-options;

1. elle est galement indispensable dans une optique d'valuation ex post du dispositif, quelques annes plus tard: on s'attachera dans la mesure du possible faire le dpart entre un objectif final et plusieurs objectifs intermdiaires, dterminer un ou plusieurs indicateurs qui permettront de mesurer, mme indirectement, si ces objectifs ont t atteints et prsenter la nature du dispositif d'valuation ex post envisager.

Dans certains cas, l'objectif rsulte simplement de l'application d'une norme suprieure qu'il suffira de rappeler.

On se gardera de deux cueils en la matire, le premier consistant formuler un objectif d'une trs grande gnralit, qui rend illusoire toute vritable valuation ex post, et l'autre consistant tablir en ralit une liste de buts qui ne font que traduire le contenu d'options prtablies.

Comparaison des options

Cette partie de l'tude d'impact permet d'expliciter les choix oprs par le Gouvernement dans le projet de loi, en nonant les options envisageables en premire analyse, puis en cartant certaines d'entre elles, soit qu'elles ne permettent pas vritablement de rpondre l'objectif assign, soit qu'elles soient incompatibles avec certaines rgles suprieures ou avec d'autres objectifs d'intrt gnral, soit enfin qu'elles apparaissent incertaines ou trs difficiles mettre en oeuvre.

A partir de l'option principale ou des quelques options principales selon le champ du projet de loi, il est gnralement ncessaire de procder ensuite l'examen de sous-options, en allant du gnral au particulier, pour arriver jusqu'aux modalits de mise en oeuvre du dispositif. La structure d'un tel arbre de dcision s'apprcie au cas par cas, en veillant assurer la cohrence de l'ensemble des propositions.

Quatre exigences particulires rsultent, cet gard, de l'article 8de la loi organique du 15 avril 2009 et des circulaires du Premier ministre n 5598/SGdu 23 aot 2012 et n 5602/SGdu 4 septembre 2012 susmentionnes:

1. L'tude d'impact doit recenser les options possibles en dehors de l'intervention de rgles de droit nouvelles. Il s'agit donc de rechercher systmatiquement si des alternatives la norme juridique pourraient permettre de rpondre, en tout ou partie, aux difficults rencontres. En d'autres termes, pourrait-on envisager, droit constant, des dispositifs incitatifs, conventionnels ou librement consentis par les acteurs en prsence, permettant d'atteindre une meilleure efficacit du droit en vigueur au regard des objectifs noncs? Dans d'autres cas, des actions de communication ou de formation, des mesures d'organisation des services, un renforcement des moyens de suivi ou de contrle, une modulation des sanctions ou le dveloppement de techniques de mdiation pourraient-ils permettre d'escompter une meilleure efficacit du droit en vigueur? Mme si l'tude d'impact conclut qu'une intervention lgislative consquente constitue la meilleure option, il convient d'en apporter une dmonstration rigoureuse.

1. Des dispositions spcifiques aux personnes en situation de handicap ayant en principe vocation figurer dans chaque projet de loi, l'tude d'impact devra, le cas chant, justifier de l'absence de dispositions spcifiques aux personnes handicapes.

1. La loi organique du 15 avril 2009 prvoit galement de justifier l'articulation du projet de loi avec le droit europen en vigueur ou en cours d'laboration, et son impact sur l'ordre juridique interne. Un soin particulier doit donc tre apport, dans la discussion des options, la vrification de la conformit aux principes et rgles suprieurs, qu'ils soient constitutionnels, internationaux ou europens, ainsi qu'aux consquences indirectes que la modification lgislative envisage est susceptible d'emporter sur d'autres pans du droit.

1. Enfin, il convient d'examiner systmatiquement la question de l'application outre-mer, en justifiant, le cas chant, les adaptations proposes et l'absence d'application des dispositions certaines de ces collectivits. Trop souvent, ces questions sont abordes tardivement dans le processus d'laboration d'un projet de loi, alors mme qu'elles appellent un examen dtaill, au cas par cas dans chacune de ces collectivits (cf. les fiches 3.6.1. et suivantes).

Consultations

L'article 8de la loi organique du 15 avril 2009 prvoit que l'tude d'impact expose avec prcision les consultations qui ont t menes avant la saisine du Conseil d'tat.Elle mentionne galement,s'il y a lieu,les suites donnes par le Gouvernement l'avis du Conseil conomique, social et environnemental.

Tant le Conseil d'tat que les assembles parlementaires ont t amens prciser que cette obligation ne saurait se limiter la communication d'une simple liste des avis rendus par les instances consultatives dont la consultation est lgalement requise, assortie de leur date et du sens de l'expression du vote.

Cette partie de l'tude d'impact doit, au contraire, faire tat de l'ensemble des consultations opres, mme titre facultatif, et prsenter l'essentiel des observations mises lors de cette phase de la prparation du texte, en prcisant, le cas chant, les rponses apportes par le Gouvernement.

Dans l'hypothse o un processus de consultation ouverte a t mis en oeuvre, il convient d'en faire tat avec prcision et d'en dgager les principales conclusions.

Impact prvisible

Cette partie est consacre l'analyse de l'impact stricto sensu. L'approche retenue par la loi organique est trs large quant au champ de l'valuation: l'tude d'impact expose avec prcision:

1. l'valuation des consquences conomiques, financires, sociales et environnementalesde la rforme;

1. l'valuation des cots et bnfices financiers attendus des dispositions envisages pour chaque catgorie d'administrations publiques et de personnes physiques et morales intresses;

1. l'valuation des consquences des dispositions envisages sur l'emploi public.

En outre, la circulaire n 5598/SGsusmentionne indique que les travaux dvaluation pralable devront tre systmatiquement enrichis, chaque fois quil y a lieu, dune analyse prenant en compte la dimension des droits des femmes et de lgalit entre les hommes et les femmes. Cette analyse a notamment pour objet de s'assurer que les dispositions envisages ne portent pas atteinte aux droits des femmes, ni n'aggravent les ingalits entre les femmes et les hommes, de prvoir, le cas chant, des mesures correctrices et de s'interroger sur l'opportunit de prvoir des dispositions spcifiques de nature mieux garantir les droits des femmes ou rduire des ingalits existantes entre les femmes et les hommes.

Le Gouvernement doit expliciter, le cas chant,la mthode de calcul retenue pour procder ces valuations.

Il s'agit donc d'envisager et de chiffrer, chaque fois que cela est possible, non seulement les bnfices escompts de la rforme, mais aussi l'ensemble des rpercussions, mme indirectes et mme incertaines, qui sont susceptibles d'en rsulter dans tous les champs d'analyse pertinents. Il est donc particulirement utile de dresser l'inventaire des diffrents champs ds la phase de cahier des charges et d'obtenir le concours de plusieurs sources d'expertise complmentaires.

L'approche retenir est triple:

1. une approche macro-conomique ou l'chelle de l'ensemble de la collectivit nationale, en ce qui concerne les impacts sociaux et environnementaux (cohsion sociale, non-discrimination, situation au regard de l'galit entre les hommes et les femmes, sant publique, quilibre des territoires, dveloppement durable, protection du milieu naturel);

1. une approche catgorielle selon les secteurs ou types d'entreprises les plus concerns, ou, s'agissant des particuliers, selon les catgories sociales ou professions touches par les mesures envisages(en particulier, les personnes en situation de handicap);

1. une approche du point de vue des services de l'tat, des collectivits territoriales ou de la scurit sociale. Ces services peuvent tre en effet, selon les cas, acteurs de la rforme, destinataires des nouvelles rgles au mme titre que les personnes prives ou concernes par ricochet par certaines mesures.

1.2. Efficacit des normes

1.2.1. Concevoir une rglementation1.2.2. Application dans le temps1.2.3. Application dans l'espace1.2.4. Exprimentation

1. Conception des textes-1.2. Efficacit des normes Version de la fiche du 12 dcembre 2011

1.2.1. Concevoir une rglementation

1. Quel que soit son niveau dans la hirarchie, un texte juridique loi, dcret, arrt doit distinguer l'intention de l'action, le possible du souhaitable, l'accessoire de l'essentiel, le licite de l'illicite (rapport annuel du Conseil d'tat 1991), autrement dit avoir un contenu normatif, clairement nonc, en rponse aux questions poses.

Il se doit d'viter les dclarations ou proclamations(voir exemple ci-aprs), qui n'ont aucune porte juridique et trouvent une place plus adquate dans l'expos des motifs, le rapport de prsentation et le dbat public ainsi que les formulations ambigus ou imprcises qui nourrissent l'incertitude juridique (voir fiches 3.3.1 et 3.3.2).

L'orientation est le rsultat d'un processus continu d'laboration et de ralisation du projet personnel de formation et d'insertion sociale et professionnelle que l'lve de collge () (article 1er du dcret n 91-372 du 16 avril 1991 relatif l'orientation des lves dans les tablissements d'enseignement priv sous contrat).

Le Conseil constitutionnel dduit de l'article 6 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 selon lequel la loi est l'expression de la volont gnrale et de l'ensemble des autres normes de valeur constitutionnelle relatives l'objet de la loi que, sous rserve de dispositions particulires prvues par la Constitution (par exemple, les lois de programmation qui dterminent les objectifs de l'action de l'tat), la loi a pour vocation d'noncer des rgles et doit par suite tre revtue d'une porte normative. Des dispositions non normatives sont donc, en principe, inconstitutionnelles et, par suite, susceptibles de censure (voir la dcisions CC n 2005-512 DC du 21 avril 2005, loi d'orientation et de programme pour l'avenir de l'cole).

Le lgislateur a, en outre, l'obligation d'exercer pleinement sa comptence et de respecter les objectifs de valeur constitutionnelle d'intelligibilit et d'accessibilit de la loi qui lui imposent l'adoption de dispositions suffisamment prcises et de formules non quivoques afin de prmunir les sujets de droit contre une interprtation contraire la Constitution ou contre le risque d'arbitraire. Il ne doit pas non plus reporter sur les autorits administratives ou juridictionnelles le soin de fixer des rgles dont la dtermination n'a t confie par la Constitution qu' la loi (CC n 2005-512 DC du 21 avril 2005). Dans le mme ordre d'ides, le Conseil constitutionnel acensur des dispositions fiscales d'une complexit excessive au regard des exigences constitutionnelles rsultant des articles 4, 5, 6, 14 et 16 de la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen (CC n 2005-530 DC du 29 dcembre 2005, loi de finances pour 2006) et que ne justifiait aucun motif d'intrt gnral vritable.

Pour sa part, le Conseil d'tat juge oprant, l'gard d'un acte administratif, le moyen tir de la violation de l'objectif de clart et d'intelligibilit de la norme (CE, Ass., 24 mars 2006, socit KPMG et autres, n 288460) mais il n'a annul aucune disposition ce titre.

2. Si elles sont ncessaires pour garantir l'efficacit d'un texte juridique, ces exigences sont toutefois insuffisantes. En effet, il est rare qu'un texte normatif se suffise lui-mme pour que les rgles qu'il contient reoivent pleinement application.

1. Les lois renvoient le plus souvent des mesures rglementaires (voir fiche 3.5.1.). Si, en principe, la loi est d'application immdiate (CE, 4 mai 1928, d'Ornano, Rec. P. 547), des dispositions d'application sont le plus souvent indispensables son entre en vigueur, ne serait-ce que pour respecter la rpartition des comptences entre le lgislateur et le pouvoir rglementaire telle qu'elle rsulte de l'article 34 de la Constitution (voir fiche 1.3.2.). Il en va souvent de mme s'agissant de dcrets dont la mise en oeuvre peut tre conditionne par l'intervention de dcisions rglementaires, prises la plupart du temps par la voie d'arrts ministriels.

1. Des instructions, prenant la forme de circulaires, de directives, de guides ou de rponses aux questions les plus frquentes, peuvent tre adresses aux services chargs de mettre en oeuvre le texte en cause afin d'assurer son application uniforme sur l'ensemble du territoire et de prvoir les modalits administratives de son application(voir fiche 1.3.7.). Dans le mme ordre d'ides, une information des usagers sur la modification de l'tat du droit et les consquences qu'elle emporte sur leurs droits et obligations est indispensable. A cet gard, il convient de rappeler que le site service-public.fr comprend un guide des droits et dmarches composes de fiches rdiges par les administrations. L'laboration d'une notice explicative pour certains dcrets et arrts, par ailleurs, vise aider les destinataires de la norme mieux apprhender la porte du texte (voir fiche 3.1.2).

1. Il est galement frquent que des moyens humains et matriels doivent tre dgags pour donner son entire application au texte.

1. Enfin, des dispositifs d'valuation peuvent tre mis en place pour s'assurer que l'objectif poursuivi par l'diction de la norme a t atteint; tel doit tre notamment le cas lorsque la norme est dicte titre exprimental en application de l'article 37-1 de la Constitution.

Norme de base, normes drives, instructions et moyens d'application, dispositif d'valuation forment un tout ncessaire l'efficacit de la norme. Comme tels, ils doivent faire l'objet d'une rflexion pralable d'ensemble, alors mme que le texte en cause n'aurait pas donn lieu la ralisation d'une tude d'impact. Les dcrets d'application d'une loi doivent ainsi, dans toute la mesure du possible, tre rdigs en mme temps que le projet de loi lui-mme.

3. L'absence de cette rflexion pralable d'ensemble conduit des impasses ou prsente des inconvnients qui nuisent gravement l'efficacit de la norme. Pour ne citer que quelques exemples:

1. le renvoi par une loi une loi ultrieure pour la modifier ou la complter n'a pas et ne saurait avoir le moindre effet juridique; il montre que le texte n'a pas t labor dans de bonnes conditions et cre une attente qui ne peut tre honore;

Pour un exemple de renvoi une loi ultrieure:

Une loi ultrieure complte les dispositions du prsent article en vue de rformer l'assurance vieillesse de base des avocats en cohrence avec les principes noncs au titre du Ier de la prsente loi. (III de l'article 97 de la loi n 2003-775 du 21 aot 2003 portant rforme des retraites).

1. la pratique consistant insrer dans un projet de loi les dispositions qui ont fait l'objet de discussions interministrielles et d'arbitrages et renvoyer des dcrets d'application le soin de rgler les problmes non rsolus, outre qu'elle est videmment porteuse de risques juridiques, affecte lourdement les dlais de mise en oeuvre de la norme, du fait des retards invitables qu'elle engendre, quand elle ne conduit pas purement et simplement l'obligation de modifier le texte dont l'application s'est rvle impossible;

1. l'incomptence ngative, c'est--dire le fait pour une autorit, le plus souvent le lgislateur, de ne pas avoir exerc pleinement sa comptence dans le domaine considr est souvent le rsultat d'une rflexion trop sommaire sur l'tat du droit;

1. l'oubli des dispositions d'abrogation de textes ayant partiellement ou totalement le mme objet en est galement le signe, ainsi que, plus gnralement, l'absence de dispositions transitoires (entre en vigueur prvue au terme d'un dlai, absence de solution de continuit entre le rgime actuel et le rgime futur, etc.; voir fiche 3.8.2.) qui garantissent pourtant qu'une rforme sera correctement mise en oeuvre et, de ce fait, mieux accepte.

Au total, ainsi que le prvoit la circulaire du Premier ministre en date du 7 juillet 2011 relative la qualit du droit, chaque projet de norme nouvelle doit ainsi tre soumis un examen de ncessit et de proportionnalit aussi circonstanci que possible, au regard de ses effets prvisibles et des exigences de stabilit des situations juridiques. Son laboration doit en outre tre l'occasion d'un rexamen du bien-fond des rgles qu'il est prvu de modifier et de la cohrence d'ensemble de la rglementation correspondante.

1. Conception des textes-1.2. Efficacit des normes Version de la fiche du 5 octobre 2012

1.2.2. Application dans le temps

Les lois et les actes administratifs existent ds leur promulgation ou leur signature mais, sauf pour certaines dcisions administratives individuelles, leur entre en vigueur est subordonne des mesures de publicit (ainsi qu'aux rgles spciales fixes par le code gnral des collectivits territoriales s'agissant des actes soumis au contrle de lgalit des prfets). Tant que la publication n'est pas intervenue, la norme nouvelle ne peut pas tre oppose aux tiers (CE, 13 dcembre 1957, Barrot et autres, Rec. p. 675) et elle ne peut ni tre invoque par eux, ni faire natre de droits leur profit.

Les principes sont qu'une loi ou un rglement qui n'a pas t publi ne peut servir de base lgale d'autres actes (CE, 26 octobre 1956, Pubreuil, Rec. p. 389), que l'administration doit statuer dans les formes et selon la procdure prescrites par les lois et rglements en vigueur la date de sa dcision, enfin, que la lgalit d'une dcision administrative, notamment quant de la comptence de son auteur, s'apprcie au regard des dispositions en vigueur la date laquelle elle est prise.

Il est cependant admis que des mesures rglementaires soient prises pour l'application d'une disposition existante mais non encore publie, ds lors que ces mesures n'entrent pas elles-mmes en vigueur avant que la disposition sur laquelle elles se fondent ait t rgulirement rendue opposable aux tiers (jurisprudence Barrot prcite). Il est ainsi possible de prparer et de signer un texte d'application de dispositions non encore publies, mais l'entre en vigueur de ce texte ne pourra intervenir, au plus tt, qu' la date d'entre en vigueur des dispositions dont il fait application (CE, 27 janvier 1961, Daunizeau et autres, Rec. p. 57). Cette facult n'est toutefois offerte qu'afin de prendre des dispositions rglementaires ncessaires pour l'application d'un premier acte rglementaire, autrement dit sans l'intervention desquelles ce premier acte ne pourrait entrer en vigueur; elle est exclue pour des dispositions qui seraient prises en application d'un premier acte rglementaire (CE, Sect., 30 juillet 2003, Gemtrot, n237201, Rec. p. 346).

Une dlgation de signature, qui est un acte rglementaire, autorise son bnficiaire, ds son diction, signer des actes rglementaires, sous la rserve, bien sr, que ces actes n'entrent pas en vigueur avant la dlgation elle-mme (CE, 29 janvier 1965, Mollaret, n 59853).

En revanche, une mesure individuelle ne peut tre prise tant que les dispositions rglementaires qui en sont le fondement ne sont pas entres elles-mmes en vigueur. L'acte rglementaire et la mesure individuelle ne peuvent donc tre signs le mme jour.

Sur les modalits de signature et de publication des actes, voir fiches 2.1.7., 2.1.8., et 2.1.9.

Au-del de ces rgles juridiques, le succs d'une rforme est le plus souvent subordonn aux modalits fixes pour son entre en vigueur. Il est donc indispensable, lors de l'laboration d'un texte, de s'interroger sur ses modalits d'application dans le temps.

Entre en vigueur (droit commun)

La loi, si elle existe ds sa promulgation, entre en vigueur, en application de l'article 1er du code civil, le lendemain de sa publication au Journal officiel.

Les actes rglementaires et assimils se distinguent des actes individuels, qui produisent leurs effets ds leur signature lorsqu'il s'agit d'actes favorables aux intresss, tels que des actes confrant des droits (CE, Sect., 19 dcembre 1952, Delle Matti, Rec. p. 594). L'entre en vigueur des actes rglementaires est, de faon gnrale, subordonne aux mesures de publicit requises: publication au Journal officiel de la Rpublique franaise ou dans un bulletin ou recueil officiel. En vertu d'un principe gnral du droit (CE, 12 dcembre 2003, Synd. des commissaires et hauts fonctionnaires de la police nationale, n 243430), l'autorit administrative a l'obligation de publier dans un dlai raisonnable les rglements qu'elle dicte. Les rgles relatives l'entre en vigueur des lois et des rglements publis au Journal officiel sont fixes l'article 1er du code civil, dans sa rdaction issue de l'ordonnance n2004-164 du 20 fvrier 2004 (dont les dispositions ont remplac, notamment, celles du dcret du 5 novembre 1870)

La circonstance qu'une loi ou un rglement renvoie des dispositions d'application qui n'ont pas encore t prises ne fait pas obstacle l'entre en vigueur de cette loi ou de ce rglement s'il est suffisamment prcis pour tre immdiatement applicable.

Entre en vigueur diffre

L'auteur d'une norme rglementaire comme le lgislateur sont, en principe, libres de dcider explicitement, en fonction de considrations d'opportunit, que la date d'entre en vigueur de la norme sera postrieure la date qui rsulterait des rgles de droit commun. Toutefois, un texte lgislatif ou rglementaire attnuant une sanction ou la supprimant doit, en principe, tre d'application immdiate. En outre, un texte transposant un acte de l'Union europenne dont le dlai de transposition n'est pas expir ne peut prescrire une entre en vigueur au-del de la date limite de transposition (CJCE, 9 aot 2004, Bund Natur Schutz in Bayern, aff C.392/92).

Ce procd prsente, notamment, l'avantage de donner le temps aux destinataires des mesures de prendre leurs dispositions pour s'y adapter et s'y conformer; il permet galement l'administration de mettre en place les dispositifs d'accompagnement ncessaires. C'est dans cette perspective que la circulaire du Premier ministre du 23 mai 2011 relative aux dates communes d'entre en vigueur des normes concernant les entreprises prescrit, d'une part, que les rgles applicables aux entreprises adoptes par le Gouvernement comprennent un diffr, entre leur publication au Journal officiel et leur prise d'effet, d'au moins deux mois en principe et, d'autre part, que la prise d'effet de ces rgles soit programme, sauf circonstances particulires, soit un 1er janvier, soit un 1erjuillet, ventuellement un 1er avril ou un 1er octobre titre subsidiaire.

Pour les actes rglementaires pris en application d'une loi, le diffr de prise d'effet d'une norme nouvelle est cependant soumis un contrle d'erreur manifeste d'apprciation par le juge administratif. En reportant en effet une date trop lointaine l'entre en vigueur d'une loi par le truchement d'une entre en vigueur diffre du rglement pris pour son application, l'autorit administrative mconnat la volont du lgislateur (CE, 9 juillet 1993, Association Collectif pour la dfense du droit et des liberts, n139445).

Dispositions transitoires

Le droit en vigueur avant la publication des nouvelles normes peut tre maintenu pour certaines situations juridiques. Le nouveau texte peut galement fixer des rgles dfinissant un rgime temporaire destin faciliter la transition.

En certaines hypothses, la dfinition de mesures transitoires s'impose, pour des motifs de scurit juridique et dfaut de dispositions lgislatives contraires, l'autorit investie du pouvoir rglementaire dans l'laboration d'une rglementation nouvelle. Il en va en particulier ainsi pour des rgles nouvelles susceptibles de porter une atteinte excessive des situations contractuelles en cours: dfaut de prvoir des dispositions transitoires, l'acte emportant ces rgles nouvelles encourt la censure pour mconnaissance du principe de scurit juridique (CE, Ass., 24 mars 2006, Socit KPMG et autres, n 288460). Il peut galement en aller ainsi lorsque l'entre en vigueur de la nouvelle rglementation impose des entreprises de s'adapter des prescriptions nouvelles (CE, Sect., 27 octobre 2006, Socit TECHNA S.A. et autres, n 260767) ou si son application immdiate entranerait, au regard de l'objet et des effets des dispositions nouvelles, une atteinte excessive aux intrts publics ou privs en cause (CE, Sect., 13 dcembre 2006, Mme Lacroix, n 287845).

Non-rtroactivit

Le principe de non-rtroactivit n'empche pas qu'un texte rglementaire attache des effets futurs une situation passe. L'exercice du pouvoir rglementaire implique en effet pour son dtenteur la possibilit de modifier tout moment les normes qu'il dfinit sans que les personnes auxquelles sont, le cas chant, imposes de nouvelles contraintes, puissent invoquer un droit au maintien de la rglementation existante.

Si les nouvelles normes dictes ont en principe vocation s'appliquer immdiatement, le principe de non-rtroactivit des actes administratifs fait obstacle ce qu'une rgle nouvelle s'applique, au sens o elle les remettrait en cause, des situations dj constitues sous l'empire des anciennes rgles (CE, Ass., 25 juin 1948, Socit du journal L'Aurore, n 94511).

Une situation est qualifie comme constitue dans la mesure o elle est juridiquement parfaite, c'est--dire dfinitivement fixe avant l'intervention de la rgle nouvelle. Tel est le cas lorsque sont intervenus avant cette date le ou les faits dont la ralisation conditionne l'application d'une rgle de droit, qu'il est possible de qualifier de faits gnrateurs.

On trouve des exemples de situations constitues au stade de la dlivrance du permis de construire, ou en matire financire, et en particulier fiscale, la date du fait gnrateur de la dpense, recette, dette ou crance, telle la date de l'ouverture du droit pension. Ainsi, un dcret ne peut en l'absence de dispositions lgislatives l'y autorisant expressment, rendre applicable des bnfices raliss au cours d'exercices clos avant son entre en vigueur le nouveau taux de l'impt sur les socits qu'il dtermine (CE, Ass., 16 mars 1956, Garrigou, Rec. p.121).

Les situations contractuelles de droit priv restent, sauf disposition lgislative contraire, rgies par le droit en vigueur la date de conclusion des contrats.

Il est jug, en revanche, que les nouvelles rgles de procdure s'appliquent l'ensemble des procdures prparatoires des actes qui n'ont pas t pris la date laquelle elles entrent en vigueur. De mme, dans les rgimes d'autorisation administrative, les conditions d'obtention des autorisations sont celles fixes par les rgles en vigueur la date laquelle l'administration statue.

Dans plusieurs cas particuliers, la jurisprudence admet cependant que des mesures produisent des effets rtroactifs. Il en est ainsi:

- selon un principe gnral, pour les sanctions pnales plus douces, qui s'appliquent de faon rtroactive (CC, n80-127 DC du 20 janvier 1981);

- lorsque l'objet de la mesure est de combler un vide juridique, notamment en matire statutaire (CE, Sect., 11 dcembre 1998, Min. de la justice c/ Angeli, n 170717) ou de tirer les consquences d'une annulation contentieuse (CE, 26 dcembre 1925, Rodire, n 88369).

Le principe de non-rtroactivit n'est en rgle gnrale pas opposable la loi, qui peut autoriser l'application d'une rglementation nouvelle aux situations en cours, y compris aux situations contractuelles. L'article 2 du code civil, aux termes duquel La loi ne dispose que pour l'avenir; elle n'a point d'effet rtroactif. peut tre cart par la loi. Encore cette facult dont jouit le lgislateur n'est-elle pas sans limite:

- une mesure rtroactive doit ainsi tre justifie par un intrt gnral suffisant, suivant la jurisprudence du Conseil constitutionnel (CC, n98-404 DC du 18 dcembre 1998 et n99-422 DC du 21 dcembre 1999); le Conseil d'tat juge en outre, au regard des stipulations de l'article 6 1 de la convention europenne de sauvegarde des droits de l'homme et des liberts fondamentales, que l'intervention rtroactive du lgislateur au profit de l'tat doit reposer sur d'imprieux motifs d'intrt gnral et, au regard des stipulations de l'article 1er du premier protocole additionnel cette convention, qu'un juste quilibre doit tre mnag entre l'atteinte aux droits dcoulant de lois en vigueur et les motifs d'intrt gnral susceptible de la justifier (CE, Ass., 27 mai 2005, Provin, n 277975);

- la non-rtroactivit de la loi a valeur constitutionnelle en matire de rpression pnale, entendue au sens large, incluant les sanctions administratives (CC, n82-155 DC du 30 dcembre 1982).

En outre, les exigences dcoulant du principe de scurit juridique psent sur l'autorit administrative dans la dfinition des mesures d'application de la loi (CE, Ass., 24 mars 2006, socit KPMG et autres, n 288460).

Sur l'ensemble de ces questions, voir les fiches 3.8.1. et suivantes.

1. Conception des textes-1.2. Efficacit des normes Version de la fiche du 12 dcembre 2011

1.2.3. Application dans l'espace

Un texte lgislatif ou rglementaire est en principe applicable de plein droit sur l'ensemble du territoire de la Rpublique. Le principe inverse, dit de spcialit lgislative, en vertu duquel les textes ne sont pas applicables sauf mention contraire prvaut toutefois pour certaines collectivits d'outre-mer mentionnes par l'article 74 et, pour la Nouvelle-Caldonie, par l'article 77 de la Constitution (voir fiche 3.6.1.).

Dans certains cas, il peut apparatre utile, voire ncessaire, d'amnager le champ d'application territorial d'un texte. En tout tat de cause, cette question doit tre systmatiquement examine lors de la conception de celui-ci, spcialement en ce qui concerne son application l'outre-mer.

De manire gnrale, et sous rserve des hypothses envisages ci-aprs, la limitation du champ d'application d'un dispositif lgislatif ou rglementaire une ou plusieurs parties du territoire national n'est possible que dans les cas exceptionnels o cette rupture d'galit se trouvera justifie par une diffrence de situation caractrise ou un intrt gnral suffisant (voir sur ce point deux dcisions en sens oppos du Conseil constitutionnel: n 89-270 DC du 29 dcembre 1989, qui admet l'institution d'une taxe sur l'usage de bureaux dans la seule rgion Ile-de-France, et n 2000-441 DC du 28 dcembre 2000, qui censure un dispositif d'apurement des dettes sociales rserv aux exploitants agricoles installs en Corse).

1. Les possibilits de modulation du champ d'application territorial d'un texte sont, principalement, les suivantes:

1. l'diction de dispositions spcifiques la Corse, aprs consultation de l'Assemble de Corse (voir fiche 3.7.2.);

1. la dfinition de dispositions adaptes aux dpartements et rgions d'outre-mer en application de l'article 73 de la Constitution pour tenir compte de leurs caractristiques et contraintes particulires, qui doit tre prcde de la consultation des assembles locales(voir fiches 3.6.);

1. l'extension et l'adaptation aux collectivits d'outre-mer rgies par le principe de spcialit lgislative; cette extension obit des rgles de comptence et de forme particulires (voir fiches 3.6.).

2. On doit en outre signalerles possibilits suivantes:

1. l'exprimentation sur une portion du territoire; l'article 37-1 de la Constitution prvue parl'article 37-1 de la Constitution (voir fiche 1.2.4.);

1. l'entre en vigueur progressive: le Conseil d'tat a admis dans certains cas la lgalit de dispositifs prvoyant l'application progressive (dans le temps et dans l'espace) d'une rglementation (CE, 21 fvrier 1968, Ordre des avocats Cour d'appel de Paris et autres, n 68615; 26 octobre 1988, Gaudet, n 59096; Sect., 13 octobre 1967, Peny, n 64778). Une telle possibilit doit toutefois n'tre utilise qu' bon escient ds lors qu'elle met en cause le principe d'galit et parat donc a priori exclue dans le domaine des liberts publiques (voir CC, n 93-329 DCdu 13 janvier 1994).

3. Il est en tout tat de cause indispensable de s'interroger lors de l'laboration d'un texte sur son champ d'application territorial. Cela est particulirement vrai, lorsque le texte en projet modifie une rglementation existante - ce qui est le plus frquemment le cas - afin de s'assurer du champ d'application territorial de celle-ci et mesurer ainsi, du point de vue de leur application territoriale, la porte des modifications envisages.

Nombreux sont en effet les domaines caractriss par la coexistence d'un rgime de droit commun et d'un rgime propre une portion du territoire (par exemple dpartements et collectivits d'outre-mer ou dpartements d'Alsace Moselle), sans que l'existence du second apparaisse toujours la lecture du premier. De nombreux codes comprennent des divisions consacres au droit applicable outre-mer, qui drogent en tout ou partie au droit mtropolitain ou l'adaptent et auxquelles il convient de se rfrer pour avoir une vue d'ensemble de la rglementation.

Si le principe de spcialit lgislative fait obstacle, s'agissant des collectivits d'outre-mer, ce que la modification du rgime de droit commun emporte en soi des consquences sur le droit applicable dans ces collectivits (voir fiches 3.6.), cette question peut se poser l'gard des dispositions applicables dans les dpartements d'outre-mer ou d'Alsace Moselle, qui ne sont pas rgis par ce principe (pour une hypothse concernant l'application du code de l'ducation en Alsace Moselle, voir CE, 6 juin 2001, Archevque de Strasbourg, n 224053. Voir fiche 3.7.2.).

Dans le mme ordre d'ides, on doit prendre garde ce qu'une disposition ne faisant rfrence qu'aux seules rgions sans mentionner explicitement la collectivit territoriale de Corse est susceptible d'tre interprte comme ne pouvant tre applique celle-ci. Il convient donc de faire figurer systmatiquement cette collectivit territoriale si le texte lui est applicable aprs la rfrence aux rgions (voir fiche 3.7.2.).

1. Conception des textes-1.2. Efficacit des normes

1.2.4. Exprimentation

1.3. Hirarchie des normes

1.3.1. Diffrentes normes1.3.2. Domaine de la loi et domaine du rglement1.3.3. Diffrentes catgories de dcrets1.3.4. Lois de finances1.3.5. Lois de financement de la scurit sociale1.3.6. Arrts1.3.7. Circulaires, directives et instructions

1. Conception des textes-1.3. Hirarchie des normes Version de la fiche du 20 novembre 2012

1.3.1. Diffrentes normes

En vertu du principe de lgalit, chaque norme juridique doit se conformer l'ensemble des rgles en vigueur ayant une force suprieure dans la hirarchie des normes, ou du moins tre compatible avec ces normes. La mconnaissance de ce principe est non seulement source de dsordres juridiques, mais elle constitue galement une faute de l'auteur du texte illgal, susceptible d'engager la responsabilit de la collectivit publique en cause devant les juridictionsnationales, de lUnion europenne ou internationales. Il est, ds lors, impratif de veiller scrupuleusement ce que les nouvelles dispositions dictes se trouvent en harmonie avec la hirarchie des textes dj en vigueur ou susceptibles de l'tre la date laquelle ces dispositions prendront effet (lois ou rglements internes oudroit driv de lUnion europenne en cours d'laboration, conventions internationales en voie de ratification ...).

Les normes constitutionnelles

Elles sont au sommet de la hirarchie delordre juridique interne. Elles comprennent l'ensemble du bloc de constitutionnalit compos des rgles suivantes :

1. le prambule et les articles de la Constitution du 4 octobre 1958 ;

1. le prambule de la Constitution de 1946;

1. la Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789;

1. la charte de l'environnement;

1. les principes fondamentaux reconnus par les lois de la Rpublique ;

1. les principes et objectifs de valeur constitutionnelle.

Dans l'ordre interne, les normes constitutionnelles prvalent sur toutes les autres, y compris les engagements internationaux (CE, Ass., 30octobre 1998,Sarran, Levacher et autres, n 200286).

Prvues par la Constitution en vue de prciser les modalits d'application de certaines de ses dispositions, les lois organiques ne font pas pour autant partie du bloc de constitutionnalit . Cependant, une loi ordinaire ne peut empiter sur le domaine de la loi organique (CC, n 84-177 DC du 30 aot 1984), ni mconnatre les dispositions d'une telle loi (CC, n 60-8 DC du 11 aot 1960).

Les normes internationales

Issues des engagements internationaux de la France et rgulirement introduites dans notre droit, elles s'imposent toutes les normes de droit interne except celles qui ont valeur constitutionnelle. Cette primaut englobe le droit driv, cr par les organisations internationales institues par les traits. Le droit driv des institutionsde l'Union europenne(rglements, directives, dcisions caractre rglementaire) y tient une place toute particulire du fait de l'abondance et de la varit des normes qui en sont issues. Tout texte de loi ou de rglement de droit interne est ainsi susceptible d'tre censur ou cart pour incompatibilit avec les rgles de droit international opposables. Seule,la non-application d'un trait par l'autre ou les autres parties est susceptible de priver les stipulations de ce trait de leur force juridique.

Le Conseil d'tat (Ass., 20 octobre 1989,Nicolo, n 108243) et la Cour de cassation (Ch. mix., 24 mai 1975,Socit des cafs J. Vabre, n 73-13556), par application de l'article 55 de la Constitution, veillent la prminence du droit international, y compris le droit driv, sur les lois et rglements. Une loi, ft-elle postrieure une rgle de droit international opposable, ne peut mconnatre une telle rgle et cette interdiction s'tend tous les actes rglementaires.Le Conseil d'tat sanctionne en outre le maintien et lapplication, aprs expiration du dlai de transposition, de dispositions rglementaires qui ne seraient pas compatibles avec une directive. Il admet galement que tout justiciable peut se prvaloir, lappui dun recours dirig contre un acte administratif non rglementaire, des dispositions prcises et inconditionnelles dune directive, lorsque ltat na pas pris, dans les dlais impartis par celle-ci les mesures de transpositions ncessaires (CE, Ass., 30 octobre 2009, Mme P., n298348). Par cette dcision, le Conseil dtat reconnat leffet direct des dispositions inconditionnelles et prcises dune directive pass le dlai de transposition.

Le Conseil constitutionnel nexamine pas, en principe, la compatibilit avec les engagements internationaux et europens de la France des lois qui lui sont dfres avant leur promulgation ou par la voie dune question prioritaire de constitutionnalit,

Mais il a jug que la transposition dune directive communautaire constitue, au regard de larticle 88-1 de la Constitution, une obligation non seulement communautaire, mais constitutionnelle, sous la rserve que la transposition ne saurait aller l'encontre d'une rgle ou d'un principe inhrent l'identit constitutionnelle de la France, sauf ce que le constituant y ait consenti. (CC, n 2006-543 DC du 30 novembre 2006).

Lorsquune loi qui a pour objet de transposer une directive lui est dfre avant sa promulgation, il se reconnat donc le pouvoir, par application de larticle 88-1 de la Constitution, de vrifier quelle nest pas manifestement incompatible avec cette directive (voir, pour la synthse de cette jurisprudence, CC, n 2010-605 DC du 12 mai 2010, Loi relative louverture la concurrence et la rgulation du secteur des jeux dargent et de hasard en ligne). Lorsque la loi na pas pour objet de transposer une directive, il ne contrle pas du tout sa conformit au droit de lUnion europenne.

Lorsquune loi est conteste devant lui par la voie de la question prioritaire de constitutionnalit, le Conseil constitutionnel ne contrle pas le respect de lexigence de transposition car celle-ci nest pas au nombre des droits et liberts mentionns larticle 61-1 de la Constitution.

Que ce soit dans son contrle pralable la promulgation ou par la voie de la question prioritaire de constitutionnalit, le Conseil constitutionnel sabstient de contrler la constitutionnalit de dispositions lgislatives qui se bornent tirer les consquences ncessaires dune directive prcise et inconditionnelle, sous rserve de la mise en cause d'une rgle ou d'un principe inhrent l'identit constitutionnelle de la France.

Les lois

Elles s'imposent l'ensemble des normes rglementaires. L'laboration d'un dcret doit ainsi toujours comporter un examen des champs de comptence respectifs de la loi et du rglement et, si l'on est dans le champ de comptence de la loi, un examen des normes lgislatives respecter (voir fiche 1.3.2.). Si une loi qui empite sur le domaine du rglement n'en est pas pour autant dclare inconstitutionnelle (CC., dcision n 82-143 DC du 30 juillet 1982), un rglement qui empite sur le domaine de la loi est ncessairement illgal. De mme, le juge administratif se refusant apprcier la constitutionnalit des lois, un rglement contraire une loi, alors mme que celle-ci serait intervenue dans un domaine rglementaire, est systmatiquement dclar illgal.

Les textes rglementaires d'application des lois doivent galement se conformer aux ventuelles rserves d'interprtation formules par le Conseil constitutionnel lors de son examen de la conformit des lois la Constitution.

On notera qu'ont force de lois les actes dits lois du gouvernement de Vichy maintenus en vigueur lors du rtablissement de la lgalit rpublicaine (CE, 22 mars 1944, Vincent), les ordonnances prises par le gouvernement provisoire de la Rpublique entre 1944 et 1946 (CE, 22 fvrier 1946, Botton) et les dispositions prises par le premier gouvernement de la Vme Rpublique sur le fondement de l'article 92 de la Constitution (CE, Sect.,12 fvrier 1960, St Eky).

Les ordonnances

Ds lors que les ordonnances prises sur le fondement de l'article 38 de la Constitution interviennent, par principe, dans le domaine de la loi, leurs dispositions s'imposent aux dtenteurs du pouvoir rglementaire avant comme aprs leur ratification par le Parlement. La ratification n'a d'incidence que sur la nature du contrle de lgalit susceptible d'tre exerc sur une ordonnance et sur les modalits de modification de celles de ses dispositions qui ont un caractre rglementaire (CE, 30 juin 2003, Fdration rgionale ovine du Sud-est, n 236571, Rec. p. 292) ou qui auraient un tel caractre. Avant ratification, l'ordonnance, regarde comme un acte administratif, est soumise par le Conseil d'tat au respect des normes constitutionnelles et internationales et des principes gnraux du droit (CE,4 novembre 1996Association de dfense des socits de course des hippodromes de province, n 177162) moins que la loi d'habilitation ne permette de droger ceux-ci (CE,29 octobre 2004,Sueur, n 269814). Le Conseil dEtat vrifie galement que lordonnance a respect les limites de lhabilitation. Aprs ratification, l'ordonnance acquiert valeur lgislative et elle ne peut plus tre conteste, comme une loi, que par la voie de l'exception d'inconventionnalit , c'est--dire de contrarit une norme internationale, ou au moyen dune question prioritaire de constitutionnalit.

Les normes rglementaires

II existe une hirarchie au sein des normes rglementaires. Ainsi, les dcrets s'imposent aux autres actes rglementaires manant des autorits de l'tat comme des autorits dcentralises (voir galement fiche 1.3.3.).

Les actes individuels doivent respecter les actes rglementaires en vigueur dans le domaine o ils interviennent, mme si l'acte rglementaire mane d'une autorit subordonne, ds lors que celle-ci est intervenue dans son champ de comptence.

En outre, de manire gnrale, une autorit administrative est te