Guide des relations entre collectivites locales et associations pieges et solutions

Les associations, en partenariat avec les collectivités, assurent une mission d'intérêt général, voire de ser-vice public, et cela n'est pas sans risque. Il s'agit en effet d'éviter au moins trois périls juridiques : la gestion de fait, la requalification de certaines prestations assurées par ces associations en marchés publics ou délégations de service public et l'accomplissement par l'association de tâches non susceptibles d'être accomplies par une personne privée.

Dès lors, quel type de relations la collectivité doit-elle nouer avec les associations qui interviennent dans le champ de l'action publique ? Comment calibrer, en termes juridiques et financiers, la relation avec l'association ?

Tout l'intérêt de cet ouvrage consiste à ne pas seulement pointer les risques de la relation entre communes et associations, mais aussi, et surtout, à donner des solutions concrètes à ces difficultés. Surtout, il replace la réflexion juridique dans le contexte des politiques mises en œuvre, qui déterminent la place du milieu associatif dans le projet local.

La présente édition est la refonte de l'ouvrage coécrit en 2002 par Éric Landot, avocat fondateur du cabinet Landot & associés, et Alain Narcyz, DGS. Ont collaboré à cette refonte Emmanuel Salaun, juriste territorial, et Marceau Dubos, avocat au cabinet Landot & associés.

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Guide des relations entre collectivités locales et associations Pièges et solutions

978-2-8186-0798-5

Docteur en droit public (Paris II) et diplômé de Sciences Po Paris, Éric Landot est avocat au barreau de Paris. Auparavant, il était chargé d'études à l'Association des maires de France. Le cabinet qu'il a fondé est dédié au droit public et privé des collectivités locales. Il a rédigé plus de 1 200 articles et 31 ouvrages.

[Dessin Une : Patrick Lestienne]www.territorial.frISBN :

d’EXPERTS

Éric Landotavec la collaboration de

Marceau Dubos et Emmanuel Salaun

d’EXPERTSd’EXPERTS

Guide des relations entre collectivités locales et associationsPièges et solutions

Éric LandotAvocat au barreau de Paris,

associé fondateur du cabinet Landot & associés

avec la collaboration

de Marceau Dubos et d’Emmanuel Salaun

ainsi que celle de Lauren Barrailler et de Margaux Davrainville

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63Retrouvez tous nos ouvrages sur http://www.territorial-editions.fr

d’EXPERTS782

Mars 2015Référence DE

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0798-5978-2-8186-0799-2

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Avril 2015Dépôt légal à parution

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Mise en garde . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.7

Partie 1

Sept grands principes

Chapitre I Sauf cas particuliers, la commune n’est pas obligée d’aider une association . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

A - Une faculté, pas une obligation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.11

B - Le cas des conventions pluriannuelles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.13

C - La nouvelle municipalité peut-elle faire machine arrière ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.14

1. Donné c’est donné . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.142. Encore faut-il que ce soit donné . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.15

Chapitre II L’aide à l’association doit s’inscrire dans le cadre des compétences de la collectivité . . p.16

A - Une application particulière d’un principe général . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

B - Pas d’intérêt local, pas d’aide . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.16

1. Pas d’intérêt local hors compétences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.162. Un intérêt général assez large au niveau local. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

C - Le cas des associations cultuelles ou proches des religions. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.17

D - Le cas des associations d’élus et des associations traitant de conflits politiques . . . . . . . . . . . . . . p.18

E - Les aides aux syndicats ou aux associations intervenant dans des conflits collectifs du travail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.20

Chapitre III La commune peut devoir proportionner ses aides . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

A - Proportionner les différences de traitement selon les différences de situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.23

B - Discriminer n’est pas jouer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

1. Illégalité de l’inégalité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.252. L’égalité dans la mise à disposition de locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.253. Les associations politiques ou religieuses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.25

C - Le problème des locations de salle à des associations à visées politiques ou religieuses . . p.26

D - Application en période préélectorale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.26

Chapitre IV La commune et les élus doivent prendre garde aux risques nés de leur présence « des deux côtés » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

A - Une présence possible : la commune peut avoir sa carte de membre… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

B - Une présence à doser . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.28

C - Un danger à obvier : la gestion de fait . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.29

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D - Un danger méconnu : les conflits d’intérêts pour les élus ou les cadres territoriaux . . . . . . . . . . . p.29

1. L’intérêt personnel de l’élu en tant qu’il peut entraîner l’annulation d’actes de la collectivité relatifs à l’association . . p.302. L’intérêt personnel de l’agent ou de l’élu mandataire de l’association, susceptible dans des cas particuliers

d’entraîner des sanctions pénales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.31

Chapitre V La commune doit distinguer entre vraies et fausses associations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

A - Un but simple : éviter le carcan du droit des aides aux entreprises . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

B - Une distinction parfois délicate à opérer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.34

C - Le cas de l’association paravent . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.35

Chapitre VI La commune et l’association doivent respecter un minimum de transparence financière et administrative . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

A - Un contrôle à ne pas négliger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

B - Les documents qu’il est possible de demander . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.36

C - Informations budgétaires. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.37

D - Autres mesures de transparence . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.38

Chapitre VII La commune doit prendre garde aux difficultés propres à certains types d’aides . . . . . . . . . . p.39

A - Le prêt ou la location de locaux . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.39

B - Les garanties d’emprunts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.42

C - La mise à disposition d’agents . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.43

1. Le principe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.432. Un paiement ou au moins une valorisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.433. L’association peut-elle, donc, recevoir un fonctionnaire en port payé ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.44

D - Un cas particulier : la commune qui éponge les dettes de l’association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

1. Dans quels cas l’association peut-elle solliciter une subvention auprès de sa commune en vue d’éteindre ses dettes ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.45

2. Est-il nécessaire de répondre à tous ces critères ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.463. L’autonomie : un critère nécessaire pour les associations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.46

Partie 2

Trois écueils

Chapitre I L’association ne peut agir en lieu et place de la collectivité . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.51

Chapitre II L’association doit être autonome lorsqu’elle utilise une subvention ou qu’elle perçoit une recette publique (gestion de fait en dépenses ou en recettes) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

A - Qu’est-ce que la gestion de fait ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.52

B - Qu’est-ce que la gestion de fait par les associations ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.53

C - Une difficulté souvent négligée : la gestion de fait par les recettes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.57

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Chapitre III L’association ne doit pas se transformer en prestataire de services, sauf à respecter les règles de la commande publique (marchés publics ou DSP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58

A - Un principe simple pour une frontière ténue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58

B - Un écueil en cas de contreparties trop précises à un subventionnement . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.58

C - Ne pas tenter de s’abriter derrière des prétendus « droits exclusifs » ou des « prestations in house »… qui sont rarement présentes en cette matière . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.59

D - Laisser au secteur associatif l’initiative des projets aidés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.61

E - Des « soubresauts » inattendus… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

F - Ne pas sous-estimer cependant le danger… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.62

Partie 3

Trois solutions

Chapitre I La solution de la remunicipalisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

A - Une solution publique, avec ou sans régie, via le CCAS ou non . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

B - Remunicipalisation et salariés de l’association : un régime assoupli . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.65

Chapitre II La solution classique de l’association autonome subventionnée sans prestations de services . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.67

Chapitre III La solution de l’association autonome prestataire de services…, une solution avec des variantes possibles . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

A - Rappels sur la frontière entre subvention, marché public et DSP . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

1. Si un projet est purement associatif, l’association peut-elle demander à la collectivité une aide sans avoir à attendre un « appel à projets » ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.68

2. En droit, qu’est-ce qu’un appel à projets ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.683. Un appel à projets n’est donc pas un marché public ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.684. Quand y a-t-il marché public ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.685. Il peut donc y avoir marché public dès que la collectivité a des exigences précises sur les modalités d’action ? . . . . . p.686. Et si l’association gère un service public ou effectue des prestations pour la collectivité « dans un secteur

concurrentiel » ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.697. Ce formalisme des marchés publics ou des DSP est-il lourd ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.698. Oui mais si l’association ne reçoit aucune aide financière ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.699. Et si l’association est parapublique ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.6910. Soit au total… . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

B - L’association autonome, attributaire « normale » d’un marché public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.70

C - L’association autonome prestataire de service exonérée de procédure formalisée (art. 30 du CMP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.71

D - Le cas des marchés publics avec des composantes sociales et/ou environnementales . . . p.71

1. L’exécution sociale ou environnementale des marchés : un outil efficace . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.712. Les marchés réservés . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.723. Le critère de sélection des offres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.724. Le petit plus pour les coopératives ou autres entreprises adaptées au stade de l’analyse des offres . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.72

E - L’association autonome, délégataire d’un service public . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.73

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Sommaire

Textes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

A - Loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.75

B - Loi de 1905 (extraits) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.79

C - Loi de 1924 (Alsace – Moselle, extraits) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . p.80

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Mise en garde Le droit des associations abonde en particularismes, en concertations obligées entre communes et associations, en mécanismes participatifs… Citons :- les associations communales de chasse ;- les offices de tourisme associatifs ;- les associations d’insertion ;- les associations de consommateurs ;- les associations d’usagers ;- les associations en matière d’urbanisme ou d’environnement ;- les caisses des écoles ;- les associations cultuelles ;- les clubs sportifs ;- les comités de bassin d’emploi ;- les groupes d’élus dans les communes de 100 000 habitants ou plus ;- et bien d’autres. Les spécificités propres à chacune de ces catégories ne sont pas toujours précisées dans les pages qui suivent.

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Chapitre I Sauf cas particuliers, la commune n’est pas obligée d’aider une association

A - Une faculté, pas une obligation Une association n’a pas un droit à avoir une aide communale une année sous prétexte qu’elle a été aidée par la municipalité au fil des années précédentes.Certes, une commune qui adhère à une association doit, comme tout membre, payer sa cotisation dans les condi-tions prévues par les statuts. De même la commune doit régler, comme toujours, les éventuelles sommes dues à l’association au titre de prestations de services.

Sources Art. 6-1 de la loi du 1er juillet 1901 ; pour récupérer cette cotisation, l’association ne pourra toutefois pas recourir aux voies d’exécution judiciaires habituelles (Cass. 1re civ., 21 décembre 1987, BRGM,

GAJA 19e éd., 2013, n° 87.12). Mais il ne faut pas confondre cotisation – voire paiement d’une prestation – et subvention. Une aide de la com-mune à l’association (subvention, mise à disposition de locaux, garantie d’emprunt, etc.) n’est jamais un dû. Plus précisément :- une commune n’est pas tenue de subventionner une association et cela vaut quel que soit le secteur dans lequel

elle intervient ;- cela dit, à partir du moment où la collectivité s’est engagée, notamment contractuellement, à le faire, sa responsa-

bilité pourra être engagée à ne pas reconduire sa décision (selon des modalités parfois complexes. Il peut s’agir, selon les cas, d’un fondement contractuel ou de celui de l’enrichissement sans cause).

Attention Attention cependant à respecter le principe d’égalité : voir ci-après page 25.

NB Certains élus locaux arriveront à faire avaliser par leur conseil municipal une grille d’analyse (plus ou moins) objective grâce à laquelle, d’une année sur l’autre, la subvention accordée à telle

association sera susceptible d’évoluer selon des critères (à peu près) cohérents : (résultats obtenus durant l’année écoulée, nombre de licenciés, projets développés et envisagés, situation de trésorerie, présence prépondérante [ou pas] d’administrés, etc.). Mais l’attribution d’une subvention à telle ou telle structure associative ne relève pas toujours d’éléments strictement rationnels…

Une affaire illustre clairement ce principe (CAA Paris, 1re, 13 juin 1989, Association Pro Arte, n° 89PA00086). Le juge commence tout d’abord par poser que, sauf engagement contractuel, une association n’a aucun droit au maintien d’une subvention :

CAA Paris, 1re, 13 juin 1989, Association Pro Arte, n° 89PA00086 « Si, en 1975 et 1976, le conseil municipal de Saint-Denis de La Réunion a consenti à l’association Pro Arte des subventions afin de contribuer au développement d’un « conservatoire municipal de

musique, de danse et de déclamation » que cette association s’était donnée pour but statutaire de créer, gérer et diriger, il n’avait à cet effet ni conclu un contrat, ni souscrit un engagement pour une durée déter-minée ; qu’il s’était borné à ouvrir, sur le budget communal, des crédits qui étaient annuels comme le bud-get lui-même ; que, par suite, l’association ne peut se prévaloir d’aucun engagement contractuel dont le non-respect par la commune aurait engagé la responsabilité de celle-ci à son égard, ni d’aucun droit acquis au maintien d’une subvention en 1977 ; »

Si cela lui est demandé par l’association qui a engagé un recours, le juge contrôle ensuite les motifs de la décision administrative :

Arrêt « Pro Arte » précité « Considérant qu’un contrôle des comptes de l’association, effectué en février 1977 en vertu de l’article L.221-8 du Code des communes applicable en l’espèce, lequel dispose que « toute asso-

ciation […] ayant reçu une subvention peut être soumise au contrôle des délégués de la commune qui a

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accordé cette subvention », a révélé une insuffisante rigueur dans la gestion des fonds publics alloués en 1976 ; que, par suite, le conseil municipal a pu, sans commettre de faute de nature à engager sa responsa-bilité à l’égard de l’association Pro Arte, décider que la subvention prévue pour le conservatoire en 1977 serait attribuée à l’Association Dyonisienne Artistique qui a pris en charge la gestion de ce dernier à comp-ter du 1er mai 1977 ; »

Il faut, naturellement, que la décision de refus de l’administration soit motivée : elle doit donc être assortie d’un rapide exposé, non stéréotypé, des raisons pour lesquelles la commune décide qu’elle n’aidera pas cette association (loi n° 79-587 du 11 juillet 1979, modifiée). Dans un domaine où la commune est maîtresse de ces choix, cette contrainte juridique ne devrait pas être très lourde, sous réserve naturellement de ne pas se fonder sur des faits erronés ou de ne pas commettre de discrimination illégale (voir page 25). Et enfin, toujours si cela lui est demandé, le juge vérifie que l’activité de l’association hors période de subventionne-ment n’a pas profité à la commune au sens, très exigeant, de ce que l’on appelle « l’enrichissement sans cause » :

Arrêt « Pro Arte » précité « Considérant que les activités de l’association Pro Arte du 1er janvier au 30 avril 1977 n’ont apporté aucun profit matériel ni financier à la commune ; que, dès lors, l’association n’est pas fondée à

soutenir qu’à défaut de lui avoir attribué une subvention alors qu’elle assurait le fonctionnement du conser-vatoire, la ville de Saint-Denis de la Réunion aurait bénéficié d’un enrichissement sans cause ; (rejet des prétentions de l’association). »

Certaines communes ont pris l’habitude de faire procéder à des inscriptions très précises de subventions dans le budget pour évacuer les longs débats inhérents aux délibérations relatives aux subventions… Mais attention, l’ins-cription au budget ne suffit pas à elle seule :

CE, 26 juin 1996, Département de l’Yonne, n° 161283 « Contrairement à ce que soutient le département de l’Yonne, la décision prise par une collectivité publique d’attribuer une subvention à une personne physique ou morale déterminée est un acte

susceptible de faire grief, indépendamment du fait que les crédits nécessaires au paiement de la subvention ont été préalablement inscrits dans le budget voté par la collectivité, cette inscription ne comportant par elle-même aucune obligation d’effectuer la dépense correspondante ; que, par suite, le département de l’Yonne n’est pas fondé à soutenir que M. Pesquet, qui a la qualité de contribuable départemental, n’était pas recevable à demander l’annulation de la délibération du 9 décembre 1991 par laquelle le bureau du conseil général a décidé d’accorder à l’association « Club Sport Aventure » une subvention de 100 000 F, imputée sur le crédit ouvert au budget du département pour financer des opérations de « parrainage » ; »

À côté de ce contrôle – qui reste très limité – des motifs qui amènent une collectivité à ne pas reconduire des sub-ventions, il faut envisager d’autres possibilités d’engager la responsabilité de cette collectivité. Il y a tout d’abord le risque lié à l’illégalité des décisions de subventionner une association qui implique l’obligation, pour l’association concernée, de rembourser la subvention attribuée.Certes, l’obligation de remboursement ne s’impose pas dans tous les cas. Il n’y a en effet pas d’obligation de remboursement si l’aide est déclarée compatible avec le droit de l’Union européenne lorsque des circonstances exceptionnelles le justifient (art. 108 du Traité fondateur de l’Union européenne).Mais lorsque ce remboursement s’impose, il faut envisager un risque nouveau pour la collectivité, à savoir celui d’indemniser l’association qui s’est retrouvée dans l’obligation de rembourser la subvention attribuée sur la base d’une décision illégale. Une décision illégale constitue en effet une faute susceptible d’engager la responsabilité de l’administration (voir par exemple CE, 9 juin 1995, n° 90504 ; CAA Lyon, 4 novembre 2014, n° 13LY01393). Autrement dit, une association qui est tenue de rembourser une subvention parce que la décision d’allocation de celle-ci s’est avérée illégale peut prétendre à être indemnisée du préjudice qu’elle subit de ce fait, dès lors qu’il est bien clair que la situation est née du comportement fautif de la collectivité à l’origine de la subvention. L’indemnisation de l’association peut comprendre alors non seulement le montant de la subvention qu’elle a dû rembourser mais également les frais que la situation a pu engendrer, tels que des frais bancaires (CE, 20 juin 2012, Commune de Dijon, n° 342666). Le subventionnement du secteur associatif implique par ailleurs un autre risque, souvent méconnu, pour les col-lectivités : il s’agit de l’obligation de prendre en charge le passif d’une association dissoute, lorsqu’il s’avère que celle-ci était en quelque sorte « sous perfusion » de subsides publics.


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Dans ce cas en effet, tant les juridictions civiles qu’administratives considèrent que la collectivité, en subventionnant une association qui, sans ces aides, n’aurait pas pu continuer à fonctionner, a commis une faute et doit en assumer les conséquences (voir par exemple CAA Paris, 20 avril 2005, Commune de Boulogne-Billancourt, n° 02PA02193). Mais on trouve également des exemples où c’est la décision de mettre fin au subventionnement qui génère une responsabilité de la collectivité. Ainsi en a-t-il été à propos d’une ville qui a été tenue de verser une indemnisation à une association en cours de liquidation sur le fondement d’une « interruption brutale du versement de ces subven-tions ». Il est vrai qu’en l’occurrence il s’agissait d’un « faux nez » de l’administration dans la mesure où l’on était en présence d’une association qui remplissait des missions de service public et dont 80 % des recettes provenaient de subventions communales (CAA Paris, 18 décembre 2007, Commune d’Asnières-sur-Seine, n° 06PA003200).

B - Le cas des conventions pluriannuelles Naturellement, la question devient plus complexe si la commune s’est engagée à aider l’association, par une convention pluriannuelle par exemple. Mais, là encore, le droit de l’association est loin d’être absolu. Le Conseil d’État a ainsi eu à connaître d’un litige à ce propos. Une ville avait souscrit une convention pluriannuelle de subventionnement et de gestion d’un équipement (un relais culturel / palais des congrès). Cette ville résilie cette convention, dans les formes et les délais prévus contractuellement. Cette décision de résiliation de la convention avait été notifiée le 15 avril 1980 avec effet, comme prévu contractuellement, un an après. Mais la ville a coupé les vivres de l’association. Le juge n’a pas apprécié : il a indemnisé l’association.En effet, la convention passée entre la ville et l’association prévoyait que cette dernière devait recevoir une somme suffisante pour la gestion du service qui lui était confié :

CE, 18 janvier 1985, Ville d’Aix-en-Provence c/ Association « Le relais culturel d’Aix-en-Provence », n° 51.534, Rec. tables p. 686 ; RD sanit. et soc., 1985.537 « Considérant qu’aux termes de l’article 12 de la convention liant la ville à l’association, « la pré-

sente convention est souscrite pour une durée de six ans, renouvelable par tacite reconduction » ; qu’aux termes de son article 13, « la ville ou l’association peuvent dénoncer la présente convention, à charge d’en informer l’autre partie par lettre recommandée avec avis de réception un an à l’avance » ; que l’association soutient que la convention ayant été renouvelée par tacite reconduction à la date du 1er janvier 1978, sa résiliation en vertu des dispositions de l’article 13 ne pouvait intervenir avant le 31 décembre 1983 ; Considérant qu’il ressort des termes de la convention que la reconduction de celle-ci, conformément à son article 12, ne peut avoir pour effet de priver l’une des parties de la possibilité ouverte par l’article 13 de la dénoncer, à la seule condition de respecter le préavis d’un an ; que, par suite, en dénonçant la convention par lettre du 3 avril 1980 avec effet à l’expiration du délai d’un an à compter de la réception, le 15 avril 1980, de la lettre de résiliation, la ville d’Aix-en-Provence s’est bornée à user des droits qu’elle tenait des dispositions de l’article 13 précité ; […] Considérant qu’aux termes de l’article 10 de la convention, « après présentation d’un projet de budget et de programme, des documents comptables qui pourraient s’avérer utiles, la ville attribue à l’association la subvention qu’elle estime nécessaire au fonctionnement du Relais culturel et du Palais des congrès » ; que ces dispositions doivent être interprétées comme signifiant que, si la ville demeure libre d’apprécier le montant de la subvention annuelle, elle n’en est pas moins tenue de mettre à la disposition de l’association, jusqu’à l’expiration de la convention les liant, les moyens permettant à celle-ci de remplir la mission de service public qui lui est reconnue à l’article 4 de ladite convention ; Considérant qu’en limitant pour l’année 1980 la subvention accordée aux 3/12e de la subvention primitive versée l’année précédente et en ne prévoyant aucune subvention pour la période du 1er janvier 1981 au 15 avril 1981, la ville a mis l’association dans l’impossibilité de poursuivre sa mission jusqu’au terme résultant de la dénonciation de la convention ; qu’elle a, de ce fait, méconnu les dispositions contractuelles précitées et commis une faute qui engage sa responsabilité ; […] »

Enfin, si une commune retire une décision par laquelle elle a accordé une subvention à une association au motif que cette décision était illégale, ce retrait ne pourra être opéré que dans le délai de quatre mois suivant la date de prise (et non pas de notification) de cette décision.

Sources CE, Ass., 26 octobre 2001, Ternon, Droit administratif, 2001, n° 253, comm. I. Michallet. AJDA, 2001, p. 1034, comm. M. Guyomar et P. Collin.

Cela n’exclura sans doute pas une éventuelle indemnisation de l’association, si celle-ci n’est pas responsable, ou en tout cas pas en totalité, de l’illégalité en cause, et si elle a exposé des dépenses utiles à l’administration.


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Différents cas jugés ces dernières années appliquent ce principe. Ainsi, à propos d’une décision visant à suspendre le versement d’une subvention dont le principe avait été voté quelques mois plus tôt, celle-ci a été jugée illégale sur le fondement du retrait tardif d’une décision individuelle créatrice de droits (CAA Paris, 30 septembre 2008, Commune de Limeil-Brévannes, n° 08PA00093). Il en est allé de même d’une décision tendant à diminuer une subvention dont l’attribution avait été décidée plus de 5 mois avant la décision de diminution (CAA Marseille, 1er mars 2004, Commune de Lodève, n° 00MA01437) et d’une décision de retrait prise plus d’un an après (CAA Paris, 19 novembre 2013, n° 11PA01516).

Attention ! Il n’est pas question de dire ici qu’une commune ne peut pas décider le retrait d’une subvention. Cela est possible notamment pour des subventions accordées dans le cadre de conventions

négociées entre la commune et l’association subventionnée : le retrait est envisageable si les conditions d’attribution de la subvention ne sont pas remplies (CE, 7 août 2008, Crédit coopératif, n° 285979 ; pour une décision récente, voir CAA Marseille, 7 mai 2014, n° 13MA01504). Car dès lors qu’elle a été prise sous condi-tion, une décision attributive de subvention ne crée de droit au profit de son bénéficiaire que dans la mesure où ce bénéficiaire est en mesure, au moment où il demande le versement de la subvention allouée, de justifier que la condition posée se trouve remplie (CAA Marseille, 28 juin 2004, Société Cinéma G. Lamic SARL, 00MA00317).

Au sujet des modalités de vote des subventions, on rappellera les dispositions de l’article L.2311-7 du CGCT issu de l’ordonnance n° 2005-1027 du 26 août 2005 relative à la simplification des règles budgétaires et comptables applicables aux collectivités territoriales. Selon ce texte, le vote d’une subvention suppose normalement une délibé-ration spécifiquement dédiée à cette décision sauf si la subvention n’est pas assortie de conditions d’octroi. Dans ce dernier cas en effet, le conseil municipal peut décider :- soit d’individualiser au budget les crédits par bénéficiaire ;- soit d’établir une liste des bénéficiaires qui indique, pour chacun d’entre eux, l’objet et le montant de la subvention,

liste qui doit être annexée au budget.

C - La nouvelle municipalité peut-elle faire machine arrière ? Des décisions de nouvelles municipalités tenues par le Front national ont médiatisé en 2014 un problème plus général : le souhait, pour certains nouveaux maires, de revenir sur les décisions de leurs prédécesseurs en matière de gestion associative.

1. Donné c’est donné Si l’association a commis une faute assez importante pour justifier la fin des versements de la subvention, voire le remboursement des sommes versées (reversement illégal à autrui des sommes perçues par exemple), la commune peut mettre en œuvre diverses procédures à cet effet (décision de fin des versements, éventuelle émission d’un « titre de recettes » pour récupérer les sommes versées…), si trois conditions se trouvent réunies :- l’association a commis une faute justifiant cette décision ;- l’association a pu savoir ce qui lui est reproché et présenter ses observations ;- les éventuelles clauses de la convention de subventionnement (obligatoire à compter de 23 000 euros) ont été

respectées sur ce point.Si l’association n’a pas commis de faute, la subvention ne peut cesser d’être versée qu’en cas d’illégalité de la décision initiale dans un délai de 4 mois à compter de ladite décision initiale (sauf cas particuliers).

NB Des aides ont ainsi, semble-t-il, cessé d’être versées par des communes nouvellement acquises au Front national à des associations en matière de défense des Droits de l’Homme en raison de

ce que ces associations n’agiraient pas spécifiquement au plan local, au motif que seul « l’intérêt local » peut permettre à une commune d’aider des associations (ce qui en droit n’est pas faux, mais supposons que ces associations avaient eu la prudence minimale et usuelle d’engager des actions sur le terrain dans ces communes…).

De tels cas restent donc rares.


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2. Encore faut-il que ce soit donné Surtout, une nouvelle municipalité peut ne pas renouveler pour l’avenir les aides antérieures. Même si une asso-ciation bénéficie d’une aide communale depuis 20 ou 30 ans, rien n’interdit à une nouvelle municipalité de cesser d’accorder cette aide lors de l’année budgétaire suivante (et, d’ailleurs, l’inscription au budget ne suffit pas à rendre une subvention exigible en droit), ou de mettre fin à une convention d’occupation de locaux du domaine public pour l’avenir.Encore faut-il alors que la commune respecte un minimum de principe d’égalité de traitement entre associations, selon des frontières posées avec une subtilité parfois byzantine par le juge administratif…S’annoncent donc des troisièmes mi-temps post-électorales contentieuses assez nourries dans certaines com-munes…

Sources CE, 6 mai 1996, Préfet du 64, n° 165054 ; CE, 26 juin 1996, CG89, n° 161283 ; CE, 8 avril 1998, Fréquelin, DA98-242 ; CAA Paris, 20 février 1992, AESL, Rec. p. 806 ; CE, 29 janvier 1993, n° 136598 ; CAA Paris,

13 juin 1989, Pro Arte, n° 89PA00086 ; CAA Paris, 18 décembre 2007, n° 06PA003200 ; art. L.1224-1 du Code du travail.

L’indemnisation et le personnel Une décision communale de retirer, d’abroger ou de ne pas renouveler pour l’avenir une aide à une asso-ciation sera donc, selon les cas, légale ou illégale.En cas de décision illégale, l’association pourra demander non seulement le rétablissement de la décision en sa faveur, mais aussi l’indemnisation des torts que cette décision illégale lui aura causés.Mais même en cas de décision légale, existe parfois un droit à indemnisation pour l’association (pour une promesse non tenue de renouvellement de l’aide par exemple). Peut s’y ajouter parfois une obligation pour la commune de reprendre le personnel autrefois dédié à une activité municipale ou paramunicipale, dans des conditions juridiques délicates à étudier au cas par cas.


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Chapitre II L’aide à l’association doit s’inscrire dans le cadre des compétences de la collectivité

A - Une application particulière d’un principe général Lorsqu’elle aide une association, la commune doit, comme toujours, agir dans le cadre de ses compétences.Il ne s’agit là que d’une application particulière du principe général posé par l’article L.2121-29 du Code général des collectivités territoriales (CGCT) selon lequel : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. » Cette question d’une intervention de chaque personne publique dans le cadre strict de ses compétences suppose, du côté des intercommunalités, le respect des principes de spécialité et d’exclusivité. Une structure intercommunale ne peut accorder de subventions à des associations que pour des actions en lien avec les compétences qu’elle détient. D’ailleurs, en sens inverse, une commune ne peut plus attribuer de subventions à des associations qui œuvrent dans des domaines en rapport avec des compétences parties vers l’intercommunalité à laquelle la commune appartient.

Une très abondante jurisprudence s’est développée pour délimiter les frontières des compétences communales ainsi définies, notamment à la faveur des aides aux associations.Naturellement, l’aide à des associations culturelles ou sociales locales ne soulèvera aucune difficulté.

Sources CE, 5 décembre 1941, Rousteau, Rec. p. 206 ; CE, 10 janvier 1968, Ébert et Lévy, Rec. p. 27 ; TA Bordeaux, 17 février 1989, Cazalis et Lassus, Rec. p. 896.

Le juge s’assure ainsi que l’aide consentie répond à un intérêt communal suffisant, au point que la subvention donnée à un équipage du Paris-Dakar a pu être jugée illégale. Par principe, le juge prend en compte le rapport existant entre d’une part le champ d’action géographique et les domaines matériels d’intervention de l’association, et d’autre part les attributions de la collectivité.

Sources CE, Ass., 1er juin 1956, Canivez, Rec. p. 220 ; TA Lyon, 30 mars 1989, Assoc. automobile Rhône-Afrique, Juris-Associations, n° 44, 1990, p. 21 et Rec. p. 386 ; voir aussi par transposition CE, 31 mai 2000,

Ville de Dunkerque, Droit administratif, 2000, n° 168.

B - Pas d’intérêt local, pas d’aide Les collectivités locales ne peuvent pas faire ce qu’elles veulent des deniers publics : elles doivent non seulement agir dans le cadre de leurs compétences, mais en plus leurs aides doivent répondre à un « intérêt local »…, une notion parfois bien mystérieuse même pour les spécialistes.Il n’y a en droit intérêt public local que si deux éléments sont cumulativement réunis :- si la collectivité ou l’établissement public de coopération intercommunale (EPCI) agit bien dans le champ strict

de ses compétences ;- si l’opération projetée, et qui justifie la demande de subvention, est estimée comme servant (au sens large) soit

un service public, soit au minimum une activité dite « d’intérêt général ». Bref, si le but est de servir suffisamment et suffisamment bien « la généralité des habitants », pour résumer une notion parfois absconse.

1. Pas d’intérêt local hors compétences Le juge s’avère très strict pour faire respecter le principe selon lequel une personne morale de droit public ne peut agir que dans le champ de ses compétences, surtout pour les EPCI (syndicats de communes, communautés urbaines,


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de communes ou d’agglomération…) dont les compétences s’apprécient strictement (au regard des compétences figurant dans leurs statuts, voire dans certains cas dans leurs délibérations dites « d’intérêt communautaire »).Ont été annulées, par exemple, faute de compétence communale dans ces domaines : la mise à disposition par une commune d’une église à une association traditionaliste, des aides au régime nicaraguayen des années 1980… De même, une commune ne peut pas aider une association de grévistes, tout en pouvant apporter des aides aux familles de grévistes. En plus, départements, régions et communes ont de nouveau tous trois une « compétence générale » consistant à pouvoir agir dans tous les domaines relevant de leur espace géographique sauf texte contraire (clause de com-pétence générale rognée pour les départements et régions par une loi en 2010…, restaurée en janvier 2014, et bientôt de nouveau quasiment supprimée…). Parfois, pour l’association, cela peut conduire à devoir changer un peu le projet à financer pour que celui-ci ait des aspects relevant plus nettement de plusieurs collectivités afin de pouvoir, ensuite, sonner à plusieurs portes.

2. Un intérêt général assez large au niveau local Par surcroît, il n’y a intérêt local, et donc légalité de la subvention, que si le projet de l’association, subventionné, répond à un objectif de service public ou d’intérêt général (un département a ainsi pu se voir sanctionner sa déci-sion d’octroi de subvention à un équipage du Paris-Dakar faute d’intérêt local suffisant). Bref, la finalité doit être assez générale, ne pas être commerciale, ne pas être trop étroite parfois… C’est souvent sur ce point que les collectivités peuvent sembler utiliser cette notion de manière un peu arbitraire pour accorder ou refuser une subvention : cela peut parfois choquer tant la notion d’intérêt local peut paraître floue.Mais d’un autre côté, sauf inégalité de traitement entre associations, il faut rappeler que la collectivité est libre, en opportunité, d’accorder ou de ne pas accorder une subvention. In fine, c’est elle qui juge, ou pas, de l’intérêt local. Et la subvention n’est due qu’une fois qu’elle est votée explicitement (et pas seulement promise ou mise au budget, pour simplifier une question qui, en réalité, s’avère d’une redoutable complexité). À charge donc pour les associations d’avoir l’habileté de demander des subventions avec un bon argumentaire sur les besoins d’intérêt général qui seront satisfaits grâce à l’action de l’association.

Pas d’intérêt général pour la franc-maçonnerie Le juge administratif a ainsi pu annuler des subventions destinées à la construction d’un temple franc-maçon à Montpellier en raison du fait qu’il s’agit là d’associations « fermées » à un petit nombre de membres, et dont les quelques colloques ne suffisent pas pour justifier d’un intérêt public local suffisant.(TA Montpellier, 22 avril 2008, Association des contribuables de l’Hérault, req. n° 0500363 et 0600596)

C - Le cas des associations cultuelles ou proches des religions Les subventions aux associations cultuelles sont en principe interdites, sous réserve des règles spécifiques à l’Alsace et à la Moselle. Avait été annulée, par exemple, la mise à disposition par une commune d’une église à une association religieuse catholique traditionaliste.

Sources Art. 2 de la loi du 9 décembre 1905 ; TA Amiens, 16 septembre 1986, Labille, RFDA 87, p. 758.


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La jurisprudence du Conseil d’État était autrefois très sévère sur ce point et condamnait les subventions à des asso-ciations dès lors que ces dernières avaient, même partiellement, un objet cultuel (CE, 9 octobre 1992, Commune de Saint-Louis c/ Association Siva Soupramanien de Saint-Louis, n° 94.455, Rec. p. 803). Le Conseil d’État a toutefois modifié sa position et autorise aujourd’hui les subventions à des associations cultuelles, dès lors que ces subventions visent au financement d’activités non rattachées aux activités cultuelles de l’associa-tion (CE, 26 novembre 2012, Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, n° 344379). La décision du Conseil constitutionnel du 21 février 2013 refusant de ranger le principe de non-subventionnement des associations cultuelles parmi les composantes du principe constitutionnel de laïcité a apporté un soutien à cette jurisprudence (QPC, 21 février 2013, n° 2012-297). Par ailleurs, le Conseil d’État a apporté d’importantes précisions sur les subventions possibles aux associations cultuelles dans quatre décisions d’assemblée du 19 juillet 2011. Il ressort de ces décisions que :- une commune peut participer au financement d’un orgue qui sera placé dans une église et utilisé à la fois pour

des activités cultuelles, mais également pour des activités culturelles et éducatives (CE Ass., 19 juillet 2011, Commune de Trélazé, n° 308544) ;

- une commune peut financer un équipement attaché à un édifice religieux, qui présente un intérêt public local en participant au rayonnement culturel de la commune, dans la mesure où cet équipement n’est pas utilisé pour une activité cultuelle. La circonstance que cet équipement puisse bénéficier aux utilisateurs de l’édifice religieux ne rend pas le financement irrégulier. Il s’agissait en l’espèce du financement d’un ascenseur permettant aux personnes à mobilité réduite d’accéder à la basilique de la Fourvière (CE Ass., 19 juillet 2011, Fédération de la libre-pensée et de l’action sociale du Rhône, n° 308817) ;

- une collectivité peut financer un abattoir destiné à la réalisation d’abattages rituels dans la mesure où il y a, selon le juge, un intérêt public local à ce que les cultes soient exercés dans des conditions conformes aux impératifs de l’ordre public, notamment de la salubrité et de la santé publiques (CE Ass., 19 juillet 2011, Communauté urbaine du Mans, Le Mans Métropole, n° 309161) ;

- une commune peut laisser une association cultuelle utiliser un local municipal librement, sans pouvoir lui accor-der un traitement de faveur par rapport au traitement des autres usagers. La commune ne peut en tout état de cause pas refuser à une association l’accès à un local municipal sur le seul fondement de son aspect cultuel. En revanche, une commune ne peut pas accorder de façon pérenne à une association cultuelle l’utilisation d’un local municipal, qui deviendrait ainsi un édifice cultuel (CE Ass., 19 juillet 2011, Commune de Montpellier, n° 313518).

Le juge va même jusqu’à considérer que rien n’interdit à une collectivité de permettre une utilisation cultuelle d’un local communal pourvu que la mise à disposition du local ne puisse pas être regardée comme une aide : autrement dit, tant que la mise à disposition est payante et s’effectue dans les conditions habituelles, il n’y a rien d’illégal à y voir. Plus précisément, les dispositions de l’article L.2144-3 précité du CGCT « permettent à une commune, en tenant compte des nécessités qu’elles mentionnent, d’autoriser, dans le respect du principe de neutralité à l’égard des cultes et du principe d’égalité, l’utilisation d’un local qui lui appartient pour l’exercice d’un culte par une association, dès lors que les conditions financières de cette autorisation excluent toute libéralité et, par suite, toute aide à un culte », le juge administratif prenant même le soin de préciser qu’« une commune ne peut rejeter une demande d’utilisation d’un tel local au seul motif que cette demande lui est adressée par une association dans le but d’exercer un culte » (CAA de Marseille, 21 février 2014, Commune de Montpellier, n° 11MA04852).

La construction d’édifices religieux par des associations cultuelles peut aujourd’hui faire l’objet d’un bail emphy-téotique administratif de l’article L.1311-2 du Code général des collectivités territoriales. Le Conseil d’État a notam-ment validé un loyer d’un euro symbolique, en excluant la qualification de subvention déguisée (CE Ass., 19 juillet 2011, n° 320796).

D - Le cas des associations d’élus et des associations traitant de conflits politiques Le Conseil d’État a également censuré des subventions destinées à des associations visant à aider le régime poli-tique en place au Nicaragua dans les années 1980, les compétences communales ne s’étendant pas aux conflits politiques en Amérique latine :


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CE, 23 octobre 1989, Commune de Pierrefitte, Commune de Saint-Ouen, Commune de Romainville, Rec. p. 209 ; Droit administratif, 1989, n° 622) « Par une délibération en date du 3 mars 1987, le conseil municipal de la commune de Pierrefitte-

sur-Seine a voté une subvention de 3 000 F au bénéfice du comité national « Un bateau pour le Nicaragua » ; que par des délibérations du 27 avril 1987 et du 27 mars 1987, les conseils municipaux des communes de Saint-Ouen et de Romainville ont voté des subventions, s’élevant respectivement à 10 000 F et 5 000 F, au bénéfice du comité « 93 Solidarité Nicaragua libre » ; Considérant qu’aux termes de l’article L.121-26 du Code des communes, que n’a pas abrogé l’article 1er de la loi du 7 janvier 1983, « le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune » ; Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que l’action entreprise par le comité national « Un bateau pour le Nicaragua » et par le comité « 93 Solidarité Nicaragua libre », bien qu’ayant pour but d’apporter des secours matériels à la population du Nicaragua, se fondait explicitement, en la critiquant, sur l’attitude d’un État étranger à l’égard du Nicaragua et imputait aux interventions de cet État les difficultés économiques, sanitaires et sociales de la population du Nicaragua ; qu’ainsi, en accordant des subventions à ces comités, les conseils municipaux de Pierrefitte-sur-Seine, de Saint-Ouen et de Romainville ont entendu prendre parti dans un conflit de nature politique » (annulation de ces subventions).

Il s’agit d’une jurisprudence constante (pour la guerre d’Espagne : CE, 16 juillet 1941, Syndicat de défense des contribuables de Goussainville, Rec. p. 133). Celle-ci trouve également à s’appliquer aux conflits nationaux. Ainsi n’entre-t-il pas dans les compétences d’une collectivité locale de subventionner des associations laïques dans la perspective de leurs manifestations pour l’école publique :

CE, 6 mai 1996, Préfet des Pyrénées-Atlantiques, n° 165054 « Par une délibération du 2 février 1994, le conseil municipal d’Hendaye a accordé une subvention de 2 000 F à la « Fédération des conseils de parents d’élèves » de la commune ; qu’il ressort des

pièces du dossier, et notamment de l’extrait du registre des délibérations du 2 février 1994, que cette sub-vention a été allouée « pour le compte du collectif pour l’organisation de la manifestation du 16 janvier 1994 en faveur du service public d’Éducation nationale », et qu’elle était destinée au « financement du déplace-ment à Paris » ; qu’ayant été accordée en vue de financer une manifestation de portée nationale, elle ne présentait pas un caractère d’intérêt communal. » (confirmation de l’annulation de la délibération) Autres sources CE, 6 mai 1986, Département de l’Aude, n° 162095 ; CE, 25 avril 1994, Territoire de Belfort, Rec. p. 190.

Mais les prêts de locaux à des associations politiques donnent lieu, en revanche, à une jurisprudence presque inverse (voir ci-après page 21)… De même, la commune doit prendre garde à bien justifier que les aides qu’elle accorde aux associations d’élus (hors cotisations aux associations de communes) répondent bien à un intérêt public communal sérieux. Un arrêt Commune de Saint-Germain-du-Puy l’illustre nettement :

CE, 21 juillet 1995, Commune de Saint-Germain-du-Puy, n° 157.503 « Par une délibération du 20 octobre 1992, le conseil municipal […] a décidé d’allouer une sub-vention de 2 300 F à l’« Association départementale des élus communistes et républicains » et une

subvention de 1 300 F à la « Société d’études et de documentation municipale (P/C : Union départementale des élus socialistes et républicains) » ; Considérant qu’aux termes de l’article L.121-26 du Code des communes : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. » ; que l’octroi de subventions aux associations politiques d’élus ne présente aucun caractère d’utilité communale ; que, si la commune de Saint-Germain-du-Puy allègue que les associations qu’elle a subventionnées contribuent à la formation des élus locaux, elle n’établit pas, en tout état de cause, que des membres de son conseil municipal aient bénéficié d’actions de formation dispensées par lesdites associations ; que, par suite, elle n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a annulé la délibération du 20 octobre 1992 de son conseil municipal ; » (confirmation de l’annulation des subventions)

NB Sur les risques de gestion de fait lors, notamment, d’aides à des associations d’élus, voir ci-après page 52 et suivantes.

Il est vrai cependant qu’en l’occurrence il s’agissait d’une association politique d’élus, situation qui devrait être différenciée des associations d’élus apolitiques.


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E - Les aides aux syndicats ou aux associations intervenant dans des conflits collectifs du travail Le juge administratif suit la même ligne lorsqu’il s’agit d’aides aux syndicats, ainsi qu’il l’a été jugé dans différentes affaires, dont un autre arrêt, lui aussi portant sur la commune de Saint-Germain-du-Puy, rendu un mois plus tôt par le Conseil d’État :

CE, 21 juin 1995, Commune de Saint-Germain-du-Puy, n° 157.502 « Par une délibération du 20 octobre 1992, le conseil municipal de Saint-Germain-du-Puy (Cher) a notamment décidé d’allouer une subvention de 500 F à l’union locale des syndicats CGT de

Bourges ; Considérant qu’aux termes de l’article L.121-26 du Code des communes : « Le conseil municipal règle par ses délibérations les affaires de la commune. » ; que l’octroi de subventions à une organisation syndicale ne présente aucun caractère d’utilité communale ; que le fait que, par sa délibération précitée, le conseil municipal de Saint-Germain-du-Puy ait décidé d’allouer des subventions à vingt-sept autres organismes n’est pas de nature à assurer un fondement légal à celle qu’il a accordée à l’union locale des syndicats CGT de Bourges ; qu’ainsi, la commune de Saint-Germain-du-Puy n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, le tribunal administratif d’Orléans a, sur déféré du préfet du Cher, annulé sa délibération de son conseil municipal en tant qu’elle accorde une subvention de 500 F à cette organi-sation syndicale » (confirmation de l’annulation des subventions)

Il en va de même alors qu’il s’agit d’aider non des syndicats directement, mais des associations de personnels grévistes ou de solidarité avec ceux-ci :

CE, 11 octobre 1989, Commune de Gardanne et autres, Rec. p. 188 « Les conseils municipaux des communes de Gardanne, de Martigues, de Grans et de Vitrolles ont, par des délibérations prises respectivement les 29, 30, 22 et 28 janvier 1987, décidé de voter

des subventions à l’association « Solidarité cheminots Provence-Alpes-Côte d’Azur (PACA) grévistes » ; que le bureau d’aide sociale de la commune de la Penne-sur-Huveaune a pris le 11 janvier 1987 une délibération ayant le même objet ; Considérant qu’il n’appartient ni au conseil municipal, chargé en vertu de l’article L.121-26 du Code des communes de « régler par ses délibérations les affaires de la commune », ni au bureau d’aide sociale chargé, selon l’article 137 du Code de la famille et de l’aide sociale, d’animer « une action générale de prévention et de développement social dans la commune », d’intervenir dans un conflit collectif du travail en apportant son soutien financier à l’une des parties au litige, par le moyen d’une subvention accordée à une organi-sation de caractère régional liée à cette partie ; que, dès lors, les requérants ne sont pas fondés à soutenir que c’est à tort que, par les jugements attaqués, le tribunal administratif de Marseille a annulé les délibéra-tions susmentionnées. » (confirmation de l’annulation des subventions)

Il en va de même alors même que lesdits personnels sont des agents communaux et que le conflit collectif du travail en cause est terminé :

CE, 12 octobre 1990, Commune de Champigny-sur-Marne, Rec. tables p. 607 « Par délibération en date du 11 février 1987, le conseil municipal de Champigny-sur-Marne a décidé de créer, en faveur du personnel communal en grève, un fonds de solidarité géré par

l’association « Entraide du personnel communal » et d’allouer à ce fonds une dotation de 50 000 F ; Considérant qu’il n’appartient pas au conseil municipal chargé, selon les dispositions de l’article L.121-26 du Code des communes, de « régler par ses délibérations les affaires de la commune », d’intervenir dans un conflit collectif du travail en apportant son soutien financier à l’une des parties en litige ; qu’eu égard notamment au fait que l’aide financière accordée n’était pas directement attribuée par le conseil municipal à des personnes se trouvant dans le besoin, la délibération litigieuse ne saurait être regardée comme répon-dant exclusivement à des préoccupations d’ordre social ; que le fait que la commune était elle-même l’employeur des personnels grévistes et la circonstance, à la supposer établie, que le mouvement de grève pris en considération par la délibération sus-analysée avait cessé à la date à laquelle cette délibération est intervenue ne sauraient donner une base légale à ladite délibération ; que, dès lors, la commune de Champigny-sur-Marne n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Paris a annulé la délibération du 11 février 1987 ; » (annu-lation de la subvention).

On notera, à propos de cette affaire, qu’en tout état de cause, la subvention ne doit pas être le moyen détourné de violer le principe selon lequel une collectivité publique ne doit jamais payer une somme qui n’est pas due par cette même collectivité. Autrement dit, il ne suffit pas de créer une association pour verser des sommes non dues à des fonctionnaires (ou autres)…, sinon l’illégalité s’ajoutera aux risques de gestion de fait (voir ci-après page 52 et suivantes).


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Sources CE, Sect., 19 mars 1971, Sieur Mergui, Rec. p. 235 ; CE, 11 juillet 1980, Compagnie d’assurances La Concorde et M. Guy Fourrel de Frettes, RDP, 1981, p. 1088 ; CE, 23 novembre 1984, Société anonyme

d’habitations à loyer modéré « Travail et Propriété », RDP, 1985, p. 1406. Il en résulte qu’est considéré comme un moyen d’ordre public, le moyen tiré de ce que la personne à qui réparation est demandée n’est pas celle dont la responsabilité est engagée (CE, Sect., 14 avril 1961, Dame Rastouil, Rec. p. 233 ; CE, 10 avril 1970, Société médicale d’assurances « Le sou médical », Rec. p. 245). Ce principe s’impose quand bien même la personne publique dont la responsabilité est, à tort, mise en cause dans le cadre d’un contentieux, aurait conclu dans ses écritures qu’une partie de la réparation du dommage soit laissée à sa charge. Dans ce cas, le juge doit, d’office, exonérer la personne publique dès lors qu’il estime que le dommage ne lui est pas imputable (CE, Compagnie d’assurances La Concorde et M. Guy Fourrel de Frettes, préc.). Ce principe s’applique également lorsque les parties ont saisi le juge à fin de conciliation. Dans cette hypothèse, le juge peut tout à fait rejeter totalement ou partiellement la conciliation s’il estime que la personne publique en cause ne doit aucune somme ou ne doit qu’une partie des sommes qui font l’objet de la conciliation (CE, Sieur Mergui, préc.). Il en va de même enfin lorsque les parties concluent entre elles une convention de transaction (CE, 8 décembre 1995, Commune de Saint-Tropez, Rec. p. 432 ; CE, 29 décembre 2000, Comparat, req. n° 219.918).

Les communes peuvent en revanche mettre des locaux à disposition d’associations, de syndicats ou de partis poli-tiques. Dans ce cadre, elles doivent veiller, en cas de paiement d’un loyer, à respecter l’égalité de traitement dans les conditions de ce prêt à usage (Cass. 1re civ., 13 mai 2014, Union départementale des syndicats FO de l’Indre, Union départementale des syndicats CGT de l’Indre et Union départementale des syndicats CFDT de l’Indre, n° 12-16.784). On notera que la question des aides aux organisations syndicales a évolué puisqu’elle est désormais spécifique-ment traitée par le législateur.L’article L.2251-3-1 du CGCT prévoit en effet que les communes ainsi que leurs groupements peuvent attribuer des subventions de fonctionnement aux structures locales des organisations syndicales représentatives. L’article R.2251-2 prévoit toutefois qu’il doit s’agir d’organisations dotées de la personnalité morale et remplissant des mis-sions d’intérêt général sur le plan communal ou intercommunal. Les subventions sont attribuées par les assemblées délibérantes de ces collectivités ou groupements et les conventions conclues, le cas échéant, avec les structures locales des organisations syndicales représentatives (au cas où la subvention dépasse 23 000 euros par an) sont jointes aux délibérations attribuant ces subventions lors de la transmission.La loi prévoit en outre que les organisations ainsi subventionnées sont tenues de présenter au conseil municipal un rapport détaillant l’utilisation de la subvention. De plus, il leur est interdit de reverser les subventions à d’autres personnes morales. Les principes dégagés des jurisprudences étudiées ci-avant n’auraient donc plus vocation à jouer que dans le cas où la subvention accordée dépasserait le cadre désormais fixé dans le CGCT. En cette matière comme toujours, le juge fait montre de subtilité : les aides aux syndicats, non ; les aides sociales à des individus grévistes, oui. Encore faut-il que l’aide ainsi accordée aux grévistes soit :- exclusivement à but social ;- versée directement. Un arrêt est très clair en ce sens :

CE, 12 octobre 1990, Commune d’Ivry-sur-Seine, n° 93993 « Le centre communal d’action sociale d’Ivry-sur-Seine a, par une délibération du 6 avril 1987, décidé d’allouer des secours financiers d’un montant total de 107 380 F aux « familles touchées

par les récents conflits sociaux, en vue d’alléger leurs difficultés » ; que le conseil municipal de la commune d’Ivry-sur-Seine a, par délibération du 30 avril 1987, décidé d’octroyer aux mêmes fins une subvention de 107 170 F au centre communal d’action sociale d’Ivry-sur-Seine ; qu’en prenant ces décisions, le conseil municipal et le centre communal d’action sociale ne se sont pas immiscés dans des conflits collectifs du travail mais ont entrepris, à des fins sociales, des actions présentant un objet d’utilité communale ; que, par suite, c’est à tort que le tribunal administratif de Paris s’est fondé sur ce que le conseil municipal et le centre communal d’action sociale d’Ivry-sur-Seine avaient excédé les compétences qui leur sont reconnues res-pectivement par l’article L.121-26 du Code des communes et l’article 137 du Code de la famille et de l’aide sociale pour annuler les délibérations susmentionnées ; Considérant, toutefois, qu’il appartient au Conseil d’État, saisi de l’ensemble du litige par l’effet dévolutif de l’appel, d’examiner l’autre moyen soulevé par le préfet du Val-de-Marne devant le tribunal administratif de Paris ;


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Considérant qu’en prenant en faveur des familles touchées par les récents conflits sociaux, qui se trouvaient dans une situation particulière, les mesures ci-dessus rappelées, le conseil municipal et le centre communal d’action sociale d’Ivry-sur-Seine ne sauraient être regardés, dans les circonstances de l’espèce, comme ayant porté atteinte au principe de l’égalité des citoyens. » (invalidation du jugement du TA ; légalité recon-nue des aides de la commune et du CCAS)

Le juge accepte donc les aides directes aux individus, même si ces aides sont la conséquence d’un conflit collectif du travail, mais il refuse que l’aide transite par une association. Ainsi, le Conseil d’État opère-t-il une subtile distinc-tion selon que l’aide transite, ou non, par une structure en guise d’intermédiaire :

CE, 11 octobre 1989, Commune de Port-Saint-Louis-du-Rhône, Rec. p. 184 « Par une délibération en date du 8 janvier 1987 confirmée par une seconde délibération en date du 26 février 1987, le conseil municipal de la commune de Port-Saint-Louis-du-Rhône a décidé

d’une part d’accorder une subvention d’un montant de 10 000 F au comité régional d’entreprise de la Société nationale des chemins de fer français, et d’autre part d’accorder la gratuité des restaurants scolaires aux enfants des agents grévistes de la Société nationale des chemins de fer français ; Sur la partie de la délibération qui accorde une subvention au comité d’entreprise régional de la Société nationale des chemins de fer français : Considérant qu’il n’appartient pas au conseil municipal, chargé par l’article L.121-6 du Code des communes, de « régler par ses délibérations les affaires de la commune », d’intervenir dans un conflit collectif du travail ; qu’il résulte des termes mêmes de la délibération attaquée que la subvention accordée au comité d’entre-prise régional de la Société nationale des chemins de fer français l’a été dans le but d’aider financièrement les cheminots qui viennent d’entamer leur quatrième semaine de lutte ; que dès lors la commune requérante n’est pas fondée à soutenir que c’est à tort que, par le jugement attaqué, qui est suffisamment motivé, le tribunal administratif de Marseille a annulé la délibération susmentionnée en tant qu’elle a décidé l’octroi d’une subvention au comité régional d’entreprise de la Société nationale des chemins de fer français ; Sur la partie de la délibération accordant la gratuité des restaurants scolaires aux enfants des grévistes : […] Considérant qu’en prenant en faveur de certains enfants usagers des cantines scolaires de la commune, qui se trouvaient dans une situation particulière, les mesures ci-dessus rappelées, le conseil municipal de Port-Saint-Louis-du-Rhône ne saurait être regardé, dans les circonstances de l’espèce, comme ayant porté une atteinte illégale au principe de l’égalité des citoyens ; (illégalité de la subvention mais légalité de l’aide directe aux enfants) ; »

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Guide des relations entre collectivites locales et associations pieges et solutions