Incidence des dynamiques d'acteurs sur le service de ... - INSA Lyontheses.insa-lyon.fr/publication/2002ISAL0027/these.pdf · Professeur à l’INSA de Lyon et Directeur du laboratoire

No d’ordre : 02 ISAL 0027 Année 2002

Thèse

Incidence des dynamiques d’acteurs sur le service de gestion des déchets ménagers

en France et en Corée du sud

Présentée devant L’Institut National des Sciences Appliquées de Lyon

Pour obtenir

Le grade de docteur

Formation doctorale : Conception en Bâtiment et Techniques Urbaines Ecole doctorale : Mécanique, Energétique, Génie Civil, Acoustique (MEGA)

Par

Jong-Hwan KIM Master in City-Planning de l’Université Nationale de Séoul

Soutenance prévue le 11 juin 2002 devant la Commission d’examen

Jury MM. Directeur Henri BOTTA Professeur Rapporteur Didier GRAILLOT Professeur Rapporteur Serge THIBAULT Professeur Jury Chantal BERDIER Maître de conférence Jury Jean-Serge DUMORTIER Directeur adjoint du Grand Lyon Jury Pierre MOSZKOWICZ Professeur Jury Michel PERRIN Professeur

Equipe Développement Urbain (CNRS UMR 5600) de l’INSA de Lyon

Remerciement Ce travail a été effectué au Laboratoire de l’Equipe Développement Urbain

de l’INSA de Lyon, dont la Directrice Madame Monique ZIMMERMANN, Professeur à l’Institut National des Sciences Appliquées (INSA) de Lyon, a bien voulu m’accueillir au sein de l’équipe qu’elle dirige. Qu’elle en soit remerciée.

J’adresse ma reconnaissance, en premier lieu, à Monsieur Henri BOTTA,

Professeur à l’INSA de Lyon, pour avoir encadré ce travail. Sa compétence scientifique et son esprit de synthèse ont grandement contribué à l’accomplissement de cette recherche.

Je tiens à remercier ensuite Mademoiselle Chantal BERDIER et Monsieur

Jean-Michel DELEUIL, Maîtres de Conférences à l’INSA de Lyon, qui m’ont permis de bénéficier leur compétences.

Mes remerciements s’adressent également aux chercheurs, en particulier

Monsieur Sylvain PETITET du laboratoire RIVES (ENTPE), du projet de recherche « PIR Ville » dont j’ai bénéficié beaucoup des informations recueillies lors de ces travaux de recherche en commun.

J’exprime ma gratitude aux Messieurs Didier GRAILLOT, Professeur à

l’Ecole des Mines de St. Etienne, et Serge THIBAULT, Professeur à l’Université de Tours, qui ont bien voulu rapporter ce travail.

Je remercie également Messieurs Michel PERRIN, Professeur à l’Ecole des

Mines de Paris et Directeur des Opération à l’ARIEL, et Pierre MOSZKOWICZ, Professeur à l’INSA de Lyon et Directeur du laboratoire LAEPSI pour avoir accepté de participer à ce jury de thèse.

Je suis sensible à l’honneur que m’a fait le service de la propreté du Grand

Lyon, en acceptant d’être représenté dans ce jury en la personne de Madame Laurence LUPIN.

J’exprime aussi ma gratitude aux responsables de la propreté de la Ville de

Pucheon, en particulier Monsieur WON Hye-Young, Maire de Pucheon et Monsieur SHIN Cheol-Young, co-Président du Mouvement pour le recyclage des résidus alimentaires à Pucheon, pour leur bienveillance témoignée tout au long de ma recherche sur la ville.

J’adresse enfin toute ma sympathie à l’ensemble des membres du laboratoire

qui m’ont soutenu au plan scientifique et moral.

à ma femme Seon-Sook

à mes parents

à mes beaux parents

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Résumé L’observation des services de gestion des ordures ménagères en France et en

Corée du sud montre une évolution rapide et profonde depuis le début des années 1990. Cette évolution conduit à un changement de la nature de ce service public. Le système qui sous-tend ces services dans les deux pays peut apparaître de même nature notamment à travers le système technique. Toutefois, l’étude comparative présentée dans le mémoire fait apparaître des différences remarquables notamment en ce qui concerne l’organisation du service et le rôle des acteurs.

La dynamique des acteurs est analysée dans chaque contexte économique, politique et social, au plan national et au plan local à travers les cas du Grand Lyon et du canton d’Anse pour la France, et à travers le cas de la ville de Pucheon pour la Corée du sud.

En France, l’évolution de l’organisation du service de gestion des ordures ménagères s’inscrit dans la problématique générale de l’évolution des services publics à vocation territoriale ; problématique du partenariat public-privé où le privé est majoritairement représenté par de grands groupes industriels.

Au plan national, notre étude montre que la mise en œuvre des directives européennes en matière de gestion des déchets a été très fortement influencée par la logique industrielle, tandis que les producteurs d’ordures ménagères sont restés au second plan. Les évolutions qui découlent de ce constat à l’échelle du pays ont été analysées dans le cas du Grand Lyon, deuxième agglomération française et dans le cas d’un canton de communes rurales. La Direction de la propreté du Grand Lyon a la particularité de partager sa gestion entre un service public en régie et un service contractualisé avec des entreprises privées. Cet équilibre public-privé favorise l’innovation sous le contrôle d’une autorité publique compétente, dont le paradoxe est de tenir les usagers à l’écart. Dans le canton d’Anse, la création de syndicats intercommunaux a permis à de petites communes l’accès aux innovations industrielles, tout en laissant aux usagers proches de l’autorité communale la possibilité de participer aux décisions. En revanche, la mise en œuvre du plan départemental a tendance à fermer le marché aux petites entreprises et à réduire le dialogue local.

En Corée du sud, pays en transition démocratique et en développement économique, l’industrie n’a pour l’instant accédé qu’au seul marché du traitement des ordures sous commande publique. Le cas de la ville de Pucheon montre que l’amont du processus de gestion résulte d’un compromis concerté, voire conflictuel, entre représentants de l’autorité publique, usagers et petites entreprises. Il est remarquable de noter que cette organisation a jusqu’à présent conduit au respect des engagements écologiques, à une stabilisation de la production de déchets et au rôle prépondérant du recyclage dans le traitement des déchets ménagers.

Mots clés :

déchets ménagers, service public local, dynamique d’acteurs, Grand Lyon, canton d’Anse, Pucheon, gouvernance, capital social

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Abstract Observations on the services of household refuse management have showed

that France and South Korea marked a rapid and profound evolution which brings a change on this public service since early 1990s. The system which underline these services seems to have the same nature mainly in its technical features. However, the comparative study presented in this thesis discloses some remarkable differences, especially concerning the organisation of the service, on one hand, and the role of the stakeholders, on the other.

The dynamics of the stakeholders involved is analysed on the economic, political basis as well as on the exisiting social contexts at the national and local levels respectably, and this by focussing on the cases of the Grand Lyon and the canton of Anse, concerning France and that of Pucheon city concerning South Korea.

In France, the evolution of the organization of services concerning household refuse is inscribed within the general system related to the evolution of the local utility services with a public-private partnership, where the private is represented by a few big industrial groups. At the national level, our study indicates that the application of the European directives concerning waste management was highly influenced by industrial logic, whereas the role of household waste producers remains modest. We have observed evolutions at the national level and analyse the cases of the Grand Lyon, the second biggest city of France and that of Anse, a rural canton.

A particularity of the Cleansing Department of the Grand Lyon is its management which is shared by a service under public control and contracting-out to private enterprises. This public-private equilibrium enhances innovations under the control of a competent public authority, which brings about the paradox to keep the users aside. In the canton of Anse, the creation of inter-municipal syndicates permits the smallest communities to access industrial innovations, also permits users, who are closer to the community authorities, to influence the decisions more closely. On the other hand, the application of the provincial plan tends to marginalize the small enterprises in the service market and to reduce the local dialogues.

In South Korea, a country on democratic transition and economic development, the industries participate only in the treatment sector of wastes management according to public request. The case of the city of Pucheon indicates that the management process has been resulted from a concerted compromise - even contentious – among the representatives of public authority, users and small enterprises. It is interesting to note that this organization until now keeps the engagements which respects ecology, the stabilization of waste production and the dominant role of recycling in the household refuse management.

Keywords

household refuse (waste) management, urban public utility service, stakeholders’ dynamic, Grand Lyon, canton of Anse, Pucheon, governance, social capital

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SOMMAIRE Remerciements Résumé Abstract Sommaire Liste des Tableaux Liste des Figures

INTRODUCTION GÉNÉRALE................................................................................... 21

PARTIE I. DÉCHETS MÉNAGERS DANS DIFFÉRENTS CONTEXTES SOCIAUX : FRANCE ET CORÉE DU SUD............................................................................29

Chapitre I. Apparence de la gestion des déchets ménagers en France et en Corée, et questions............................................................................................................................... 31

1.1. Les déchets ménagers et leur élimination en France : ........................................................ 31 un service public local stable mis en modernisation.................................................................... 31

1.1.1. Histoire des ordures, l’histoire d’un service public local............................................... 31 1.Ordures de l’époque préhistorique.................................................................................... 31 2. Moyen Age ..................................................................................................................... 32 3. 19e siècle : apparition des sociétés de nettoyage .............................................................. 33

1.1.2. La gestion actuelle des déchets ménagers en France .................................................... 35 1. Discours dominants et législations principales................................................................ 35 2. Gisement et traitement ................................................................................................... 37 3. Mode de financement et mode de gestion ....................................................................... 41

1.2. Les déchets ménagers et leur élimination en Corée : L’implantation d’une organisation

moderne............................................................................................................................ 43 1.2.1. Histoire de l’élimination des ordures ménagères : un problème ancien qui s’émerge récemment…………………………………………. ................................................... 43 1.2.2. Portrait de la gestion actuel des déchets ménagers en Corée ......................................... 46

1. Modernisation de la gestion : sortir d’une crise ............................................................. 46 2. gisement et traitement ..................................................................................................... 48

1.3. Même problème, même solution ? ..................................................................................... 52

1.3.1. La ressemblance apparente de l’action de modernisation et des dispositifs employés dans les deux pays .......................................................................................................................... 52 1.3.2. Constat des différences ................................................................................................ 53 1.3.3. Questions et hypothèses ............................................................................................... 55

1.4. Conclusion .......................................................................................................................... 57

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Chapitre II. Le « modèle français » du service public et l’évolution de la gestion des déchets ménagers en France.................................................................................................... 59

2.1. L’Etat et le service public en France .................................................................... 60 2.1.1. Service public en France : la définition et les principes............................................. 60

1. La notion du service public ............................................................................................. 60 2. Les principes du service public ...................................................................................... 61

2.1.2. Service public à caractère industrielle et commerciale (SPIC) : histoire de l’interventionnisme étatique français ...................................................................................... 63

1. La Révolution et l’Etat libéral : principe de la liberté d’activité économique................... 63 2. Développement de l’interventionnisme de l’Etat et le service public ............................... 64

2.1.3. Particularité du « service français » remise en cause ................................................. 66 1. La particularité du « service français » ............................................................................ 66 2. Remise en cause récent du « Service français » en Europe ............................................... 66

2.2. Modèle français des services publics locaux .......................................................... 69

2.2.1. « Emiettement » territorial et coopération intercommunale dans le service public local 69 1. Structure territoriale en France et aux autres pays européennes....................................... 69 2. Histoire de l’urbanisation et d’administration locale en France ........................................ 73 3. Coopération intercommunale en France ........................................................................... 76 4. La structure intercommunale en France .......................................................................... 78

2.2.2. Gestion déléguée en France : la richesse de formes et la souplesse ............................ 81 1. La notion de la gestion déléguée du service public .......................................................... 81 2. Mode de gestion des services publics locaux .................................................................. 81 3. gestion déléguée dans la gestion des déchets ménagers ................................................... 85

2.2.3. « Modèle français » du service public ....................................................................... 86 1. description du « modèle français » ................................................................................. 86 2. un « modèle » contesté et la transformation récente ........................................................ 89

2.3. Gestion des déchets ménagers en France : l’évolution dominé par la « logique industrielle »

91 2.3.1. La naissance de demande sociale sur l’environnement et le cadre réglementaire : la loi 1975....................................................................................................................................... 92 1. Ministère de l’environnement et légitimité de l’action publique ...................................... 92

2. Loi du 15 juillet 1975..................................................................................................... 93 3. Emergence du marché des déchets.................................................................................. 95

2.3.2. Rénovation de la gestion des déchet, la loi 1992, dominé par logique industrielle ......... 96 1. Une nécessité de modernisation du régime de la gestion des déchets. ............................... 97 2. Acteurs principaux dans l’élaboration de la loi 1992 : Une alliance de la logique industrielle ......................................................................................................................... 98 3. Changement apporté par la Loi 92-646 du 13 juillet 1992 ...............................................100 4. Eco-Emballages : l’outil central de justification de logique industrielle .........................104 5. Les industriels des services urbains ...............................................................................107

2.3.3. Intervention des « Verts » et Opinion publique : Les citoyens devenus conscients de l’environnement, l’Etat prend l’initiative ...............................................................................108

1. Evolution de l’opinion public sur l’environnement : préoccupation sur l’environnement des Français s’accroît, mais lentement......................................................................................108 2. Du « tout incinération » au renforcement de recyclage...................................................110

2.4. Conclusion du chapitre ................................................................................... 114

1. L’évolution de la politique sur la gestion des déchets ménagers .........................................114 2. Schéma de la dynamique d’acteurs et la politique sur les déchets ménagers ........................115

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Chapitre III. Contexte social et évolution de la gestion des déchets ménagers en Corée du sud......................................................................................................................... 117

3.1 Corée du sud : le pays, l’Etat, la société et évolution de la politique d’environnement .... 118 3.1.1. Développement économique et Etat autoritaire ........................................................119

1 Le régime politique autoritaire et la dégradation de l’environnement ...............................119 2. Régime autoritaire, démocratisation et culture sociale ...................................................121 3. Structure territoriale et décentralisation récente..............................................................126

3.1.2. Evolution d’un nouveau agenda politique : Environnement ......................................129 1. Urbanisation et industrialisation : dégradation d’environnement ....................................129 2. Augmentation du niveau de vie et demande au meilleur environnement ...................131 3. Evolution de la politique et de l’institution sur l’environnement ..............................137

3.2. Mouvement citoyen et initiative sur le problème de déchets ................................. 140

3.2.1. Expansion de l’horizon de la société civile ..............................................................140 1. Division des ONG sous régime autoritaire ...............................................................140 2. Démocratisation du pays et évolution des ONG .............................................................143 3. Réforme de l’Etat et mobilisation de la société civile ....................................................147

3.2.2. Environnement, le premier agenda des ONG : le contexte et la conséquence................149 1. Environnement, un choix nécessaire pour les ONG........................................................149 2. Entente entre les acteurs et la limite ..............................................................................151 3. Initiative des mouvements citoyens sur les déchets : le début.........................................151

3.3. La construction du système de la gestion de déchets ménagers................................. 153

3.3.1. Crise de déchets et modernisation du système ..........................................................153 1. La « Guerre de déchets » et l’urgence de la modernisation du système...........................153 2. Histoire récente de la planification : Plan de 1993 et la modification en 1995 ................154 3. Cadre général réglementaire en cours et dispositifs spécifiques. ....................................156

3.3.2. Contexte socio-économique et culturel de la mobilisation des citoyens : Dynamique d’acteurs ..............................................................................................................................158

1. Opération des industriels domestiques et étrangers : plan de « toute incinération » ........158 2. Politique contestée et modifiée......................................................................................159 3. Discours, consensus et logiques des acteurs...................................................................163

3.3.3. Collecte sélective à la coréenne : l’incitation économique et l’obligation sociale......165 1. Incitation économique du recyclage : Tarification par volume, « Jongryangje » .............166 2. Recyclage des résidus alimentaires...............................................................................170 3. Réussite et limite : vers la responsabilité des industriels ..........................................175

3.4. Synthèse du chapitre : le contexte social et la dynamique d’acteurs.....................................178 1. Contexte social de l’évolution de la gestion des déchets ménagers. .................................178 2. La dynamique des acteurs .............................................................................................179

Synthèse et Conclusion de Partie I. ............................................................................. 181

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PARTIE II. ETUDE DES CAS : OBSERVATIONS DE CAS EN FRANCE ET EN CORÉE.................................................................................................................187

Chapitre IV. Les terrains d’étude et les gouvernances dans la gestion des déchets ménagers - Introduction de la Partie II........................................................................................ 189

4.1. Choix des terrains d’étude et méthode de la recherche........................................... 189

1. Objectifs de la comparaison et choix des terrains d’étude .............................................189 2. Questions principales sur les cas ...................................................................................194 3. Méthode de la recherche sur les terrains : De la monographie de l’évolution à l’analyse de la dynamique d’acteurs ......................................................................................................195

4.2. Gouvernance urbaine, participation et capital social dans la gestion des déchets ménagers

198 4.2.1. Pourquoi la « gouvernance » ? : un cadre théorique de l’explication de l’évolution du service public urbain – l’élimination des ordures ménagères ..................................................198

1. De la gouvernance urbaine : du gouvernement à la gouvernance ....................................199 2. Qu’est-ce que la gouvernance urbaine ?..........................................................................201 3. Gouvernance au Grand Lyon, au canton d’Anse et à Pucheon .........................................201

4.2.2. Capital social, la base de la participation des usagers ..................................................203 1. Qu’est-ce que le capital social ? .....................................................................................203 2. Pourquoi le concept du « capital social » ? ....................................................................204 3. Capital social en France et en Corée du sud ...................................................................205

Chapitre V. Canton d’Anse : l’intercommunalité, moteur de l’évolution....................... 207

5.1. Le Canton d’Anse, les communes rurales regroupées en syndicats ............................ 209 5.1.1. Description du territoire du canton d’Anse ..............................................................209

1. Généralité ......................................................................................................................209 2. Croissance démographique rapide ..................................................................................210 3. Structure communale .....................................................................................................211

5.1.2. Les services gérés par les EPCI : Structure intercommunale du Canton d’Anse .......212 1. Les syndicats intercommunaux.......................................................................................212 2. Les communautés de communes .....................................................................................212 3. Le cas de la commune de Chasselay : intercommunalité multipliée .................................215

5.2. L’évolution du service de l’élimination des ordures ménagères ................................ 217

5.2.1. Service de collecte accompagné par le regroupement des communes et l’évolution des prestataires privés..................................................................................................................217

1. Le début du service typique rurale de la collecte des déchets .........................................217 2. L’apparition des professionnels et l’intercommunalité sur les déchets............................218 3. Evolution des professionnels : de l’entreprise locale au grand groupe ............................221

5.2.2. Traitement : des dépotoirs communaux à l’usine d'incinération des ordures ménagères – le maillage du réseau intercommunal ..................................................................................225

1. Du dépotoir communal à la décharge intercommunale ...................................................225 2. Incinération ..................................................................................................................226 3. Nouveaux dispositifs : les déchetteries et la collecte sélective .......................................227

5.2.3. 50 ans de gestion des ordures ménagères : synthèse.....................................................230

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5.3. L’intercommunalité et la dynamique d’acteurs dans la gestion des déchets ménagers .... 231 5.3.1. L’intercommunalité – le cadre institutionnel de l’organisation du service local ........231

1. SIVOM Beaujolais-Azergues : de logique politique à la rationalité technique et économique .......................................................................................................................231 2. SYTRAIVAL - Exemple de la complexité et de la capacité de la gouvernance dans les communes rurales en France ..............................................................................................235 3. Stabilité de la gestion et démocratie locale ....................................................................239 4. Faiblesse de l’intercommunalité : allongement de la chaîne et opacité accrue ................240

5.3.2. Dynamique d’acteurs : élus, usagers, entreprises et l’Etat ........................................243 – la démocratie locale et l’avancée du privé ...........................................................................243

1. Elus locaux : administrateur, intermédiaires et symbole de capital social ........................243 2. Usagers – habitants – citoyens......................................................................................247 3. Entreprises : acteur actif, partenaires fiable et méfié en même temps ..............................249 4. Etat : encadrement réglementaire ; intervention directe forte mais en retrait...................252

5.4. Conclusion................................................................................................... 256

Chapitre VI. Grand Lyon : du service de besoin au service pour l’image d’une agglomération européenne.............................................................................................................. 259

6.1. Grand Lyon, l’intercommunalité d’une grande agglomération.................................. 261 6.1.1. Description de la collectivité locale et son territoire ................................................261 6.1.2. Communauté urbaine de Lyon : histoire des enjeux pratiques et politiques...............264

1. Développement de l’intercommunalité : du Syndicat d’assainissement à la Communauté urbaine – réticence et acculturation ....................................................................................264 2. Communauté urbaine de Lyon .......................................................................................265 3. Regroupement des réseaux techniques urbains et du service de l’élimination des ordures ménagères..........................................................................................................................266 4. Nouveaux enjeux : développement de l’agglomération européenne .................................267

6.2. Evolution de l’élimination des ordures ménagères en région lyonnaise ...................... 269

6.2.1. Evolution de la gestion des déchets ménagers au Grand Lyon : une culture industrielle 269 1. Histoire du service de plus d’un siècle............................................................................269 2. Déchets ménagers, le gisement et l’organisation de la collecte et du traitement ..............271 3. « Plan propreté » : de « moyens » vers la « qualité » ......................................................276

6.2.2. Collecte sélective – une forte volonté politique........................................................278 1. Mis en place de la collecte sélective : approche méthodique et progressive ....................278 2. Démarche en concertation entre les acteurs : .................................................................280 3. Les premiers résultats ...................................................................................................282

6.3. Deux secteurs en équilibre – un corps de service technique fort et les grands groupes .... 283

6.3.1. Corps de service propreté du Grand Lyon : volonté politique et outil stratégique.....284 1. Organisation et compétence du service technique ..........................................................284 2. Maintenance de la mixité public-privé............................................................................285 3. Service propreté dans la stratégie du Grand Lyon vers une agglomération européenne ....287

6.3.2. Duopole du marché : stratégies des grands groupes – intégration des métiers et démarche qualité ...................................................................................................................289

1. Implantation par rachat et acquisition de l’entreprise en service.....................................289 2. Intégration des métiers de déchets : l’offre « glocale » du service ..................................290 3. Nouvelle stratégie : service de qualité et exportation .....................................................292

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6.3.3. Concertation et coopération stratégique entre les acteurs .........................................294 1. Usagers, participation et communication : indifférence et capital social .........................294 2. Dynamique d’acteurs ....................................................................................................296

6.4. Conclusion................................................................................................... 298

Chapitre VII. Pucheon – l’initiative citoyenne, le moteur de l’évolution.......................... 301

7.1. Pucheon, une ville pleine de la dynamique sociale ................................................ 303 7.1.1. Une ville de banlieue : L’histoire de l’expansion, l’urbanisation, l’industrialisation .303

1. D’une village à un bourg ...............................................................................................303 2. Industrialisation et croissance démographique exponentielle depuis 1973 .....................304 3. Institutions, systèmes d’administration territoriale et organisation municipale, évolution récente de la politique locale ..............................................................................................305

7.1.2. Une ville du mouvement social : la composition sociale et les ONGs .......................308 1. Contexte socioculturel de Pucheon : les habitants organisés...........................................308 2. Mouvement social et mouvement citoyen ......................................................................309 3. Initiative citoyenne de la collecte sélective....................................................................311

7.2. Pucheon, « l’exemple » en Corée du sud de la gestion des déchets ménagers .................. 312

7.2.1. Evolution de la gestion des déchets ménagers entre 1975-1997....................................312 1. Collecte et traitement traditionnels (1975 – 1991) ......................................................312 2. Mise en place de la collecte sélective (1992 – 1997) : l’initiative des habitants adoptée et étendue par l’autorité publique ...........................................................................................313 3. Evolution du gisement et du mode de traitement des déchets ménagers ..........................315

7.2.2. La prise en charge progressive du service de collecte par la municipalité : efforts de modernisation du système......................................................................................................317

1. Service public : la construction tardive..........................................................................317 2. Rapport public-privé singulier : une gestion « semi-publique » ......................................318 3. Réforme du système de service : « Jiyeok jeondamje » ..................................................320

7.2.3. Le mouvement du recyclage des résidus alimentaires : une initiative citoyenne et participation directe dans la gestion des déchets ménagers .....................................................322

1. Les origines du mouvement du « recyclage alimentaire »...............................................322 2. Les objectifs du mouvement de recyclage des résidus alimentaires ...............................324 3. Le mouvement : une initiative des associations de citoyens en collaboration avec l’autorité publique ............................................................................................................................325 4. Objectif 50 % de recyclage des résidus alimentaires à Pucheon .....................................329

7.3. Dynamique d’acteurs dans la gestion des déchets ménagers : ...................................... 330 influence de la démocratisation sur la gestion des déchets ménagers ..........................................330

7.3.1. Habitant-Usager : de l’administré au citoyen – enjeux de la démocratie locale dans la gestion des déchets ménagers ................................................................................................330

1. Culture de l’organisation hiérarchique............................................................................330 2. De l’administré au citoyen : Culture sociale collectiviste et discipline ............................332 3. De la résistance au partenariat .......................................................................................334

7.3.2. ONG des « nouveaux mouvements sociaux » : participation à la gestion des déchets et à la démocratie locale...............................................................................................................335

1. Apparition et croissance des ONG à Pucheon : « Nouveau mouvement social » basé sur « mouvement social » ........................................................................................................336 2. La participation, le capital social et le rôle d’ONG – le mouvement de recyclage des résidus alimentaires à Pucheon...........................................................................................337

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3. Partenariat et Institutionnalisation de la participation civile dans la politique locale......340 7.3.3. Municipalité : la démocratisation récente et l’action de réforme du service de l’élimination des déchets ménagers........................................................................................342

1. Démocratisation et réforme de la municipalité ...............................................................341 2. Réforme du service de collecte des déchets ménagers ....................................................342 3. Entre deux courant: démocratisation et privatisation......................................................344

7.4. Conclusion ...................................................................................................... 346

Synthèse et Conclusion de Partie II. ............................................................................ 349

CONCLUSION GÉNÉRALE ........................................................................................... 355 BIBLIOGRAPHIE ANNEXE

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Liste des Tableaux Tableau 1-1. Evolution de la production des ordures ménagères entre 1993 et 1995 en France -- 00 Tableau 1-2. Coût indicatif de la collecte et du traitement en 1996 ------------------------------------ 00 Tableau 1-3. Répartition des modes de gestion du traitement des déchets municipaux ------------- Tableau 2-1. Répartition des communes par strate de population (Métropole) ----------------------- Tableau 2-2. La fusion des communes en France -------------------------------------------------------- Tableau 2-3. Les collectivités locales au 1/1/95 ---------------------------------------------------------- Tableau 2-4. Les collectivités décentralisées de l’Union Européenne -------------------------------- Tableau 2-5. Le regroupement des communes dans l’Union Européenne --------------------------- Tableau 2-6. Evolution du taux d’urbanisation de 1965 à 1986 de 6 pays --------------------------- Tableau 2-7. Nombre d’agents communaux (Paris exclu) --------------------------------------------- Tableau 2-8. Les réseaux de services urbains ------------------------------------------------------------ Tableau 2-9. Les services collectifs urbains en Europe : la part des entreprises publiques -------- Tableau 2-10. Evolution du nombre des groupements des communes ------------------------------- Tableau 2-11. Gestion de l’eau potable en France ------------------------------------------------------- Tableau 2-12. La politique locale et la gestion des réseaux techniques urbains --------------------- Tableau 2-13. Quelques exemples de la durée de contrats de collecte des déchets ----------------- Tableau 2-14. Coût de recyclage et soutien Eco-Emballages en 1996 ------------------------------- Tableau 2-15. Recyclage d’emballages en France et en Allemagne ---------------------------------- Tableau 2-16. Consommation annuelle des matériels d’emballages en Allemagne (1991-1998) -- Tableau 3-1. Types des ONG en Corée du sud ---------------------------------------------------------- Tableau 3-2. L’évolution des objectifs du Plan 1993-2001 -------------------------------------------- Tableau 3-3. La composition des déchets ménagers à éliminer (le reste après le tri) en Corée du sud

avant et après la mise en place du « Jongryangje » --------------------------------------- Tableau 3-4. La production et le recyclage des déchets alimentaires en Corée du sud(1997-99) -- Tableau 3-5. Evolution de la production et du traitement des déchets ménagers en Corée du sud (1993-

2000) -------------------------------------------------------------------------------------------- Tableau de synthèse Partie I. Le service d’élimination des déchets ménagers en France et en Corée :

présentation comparée ------------------------------------------------------------------------ Tableau 4-1. Le gisement moyen des déchets municipaux selon les milieux d’urbanisation en France et

à Pucheon --------------------------------------------------------------------------------------- Tableau 5-1. Evolution démographique du Canton d’Anse -------------------------------------------- Tableau 5-2. Variation démographique et Solde de migration au Canton d’Anse (1975-1999) -- Tableau 5-3. Les EPCIs sur le Canton d’Anse et ceux concernés les communes de Canton d’Anse

(extrait) en 1998 ------------------------------------------------------------------------------- Tableau 5-4. Date de l’adhérence des communes pour la compétence de collecte des ordures

ménagères du SIVOM Beaujolais-Azergues ----------------------------------------------- Tableau 5-5. Stabilité de l’administration communale et syndicale en vue de la durée des mandats des

dirigeants : exemple dans le Canton d’Anse ----------------------------------------------- Tableau 6-1. Chiffres clés du Grand Lyon (2001) ------------------------------------------------------ Tableau 6-2. Le taux de la collecte des recyclables au Grand Lyon, 1998-2000 -------------------- Tableau 7-1. Gisement et Traitement des déchets ménagers à Pucheon ----------------------------- Tableau 7-2. Nouveaux et anciens mouvements sociaux -----------------------------------------------

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Liste des Figures Figure 1-1. Evolution du gisement des déchets ménagers en France --------------------------------- Figure 1-2. Origine de déchets municipaux en France (1998) ----------------------------------------- Figure 1-3. Composition des déchets ménagers en France (1998) ------------------------------------ Figure 1-4. Mode de traitement des déchets ménagers en France ------------------------------------- Figure 1-5. Evolution de tri en France --------------------------------------------------------------------- Figure 1-6. Evolution du tonnage annuel de gisement et de ramassage des déchets ménagers en Corée

du sud (1963-1969) ---------------------------------------------------------------------------- Figure 1-7. Evolution du gisement des déchets ménagers en Corée du sud -------------------------- Figure 1-8. L’évolution de la composition des ordures ménagères en Corée du sud --------------- Figure 1-9. Evolution du modes de traitement des déchets ménagers en Corée du sud ------------- Figure1-10. Mode de traitement des déchets ménagers en Corée du sud (1999) -------------------- Figure 2-1. Progression d’urbanisation en France ------------------------------------------------------- Figure 2-2 Evolution de dépenses globales / PIB en France ------------------------------------------- Figure 2-3. Evolution de l’effectifs moyens de 60 communes urbaines en France entre 1945-1986 Figure 2-4. Schéma de la dynamique d’acteurs sur le service de l’élimination des déchets ménagers en

France ------------------------------------------------------------------------------------------- Figure 3-1. Schéma de l'organisation institutionnelle et administrative de la décentralisation

en Corée ----------------------------------------------------------------------------------------- Figure 3-2. Urbanisation en Corée du sud ---------------------------------------------------------------- Figure 3-3. Evolution du PIB et de la vente d’automobile en Corée du sud ------------------------- Figure 3-4. Evolution de la pollution atmosphérique par le dioxide de soufre dans les agglomérations

coréennes --------------------------------------------------------------------------------------- Figure 3-5. Evolution du PIB par habitant en Corée du sud ------------------------------------------- Figure 3-6. Evolution du Coefficient Gini en Corée du sud -------------------------------------------- Figure 3-7. Relation entre démocratisation et mouvements sociaux ---------------------------------- Figure 3-8. Evolution du gisement des déchets ménagers en Corée du sud -------------------------- Figure 3-9. Evolution du gisement et du traitement des déchets alimentaires en Corée du sud --- Figure 3-10. Evolution du gisement des déchets ménagers et le mode de traitement en Corée du sud

(1993-2000) ------------------------------------------------------------------------------------ Figure 3-11. Evolution de la société coréenne et de la gestion des déchets ménagers -------------- Tableau de synthèse II. Récapitulation des caractères du service de l’élimination des déchets ménagers

au Grand Lyon, au canton d’Anse et à Pucheon ------------------------------------------- Figure 5-1. SIVOM Beaujolais-Azergues, SIEETOM et le territoire du Canton d’Anse ---------- Figure 5-2. Carte des EPCIs concernant la gestion des déchets ménagers autour de Canton d’Anse - Figure 5-3. L’évolution des prestataires de collecte des déchets ménagers au Canton d’Anse. --- Figure 5-4. Schéma chronologique des évolutions de prestataire de la collecte (A) et du mode du

traitement (B) des déchets ménagers sur les communes du canton d’Anse entre 1945-1995 -------------------------------------------------------------------------------

Figure 5-6. Organigramme du SYTRAIVAL ------------------------------------------------------------ Figure 5-7. Schéma du rapport entre les acteurs dans le service d’élimination des ordures

ménagères sur le canton d’Anse ---------------------------------------------- ----------- Figure 6-1. Grand Lyon : Lyon et 55 communes -------------------------------------------------------- Figure 6-2. Evolution démographique de Grand Lyon ---------------------------------------------- Figure 6-3. Une benne d’ordures ménagères dans les années 1930 à Lyon --------------------------- Figure 6-4. Evolution du gisement annuel des déchets ménagers et la fin de stockage en décharge -

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Figure 6-5. Evolution de la gestion de la collecte des ordures ménagères au Grand Lyon (1969-1998) ----------------------------------------------------------------

Figure 6-6. Répartition du marché entre les prestataires privés au Grand Lyon (1994-1998) ----- Figure 6-7. Répartition de zone d’exploitation privée et publique ------------------------------------ Figure 6-8. Flux de déchets ménagers au Grand Lyon ------------------------------------------------- Figure 6-9. Planning de la communication appliqué lors du démarrage et du suive de la collecte

sélective ----------------------------------------------------------------------------------------- Figure 6-10. Organigramme de la Direction Propreté de Grand Lyon ------------------------------- Figure 6-11. Organisation de la gestion globale des déchets municipaux à Grand Lyon ---------- et la prestation intégrée d’un grand groupe de service -------------------------------------------------- Figure 6-12. Schéma de rapport d’acteurs --------------------------------------------------------------- Figure 7-1. Evolution démographique à Pucheon (1969-1999) ---------------------------------------- Figure 7-2. Organisation administrative de Pucheon en 2000 ---------------------------------------- Figure 7-3. Gisement et Traitement des déchets ménagers à Pucheon ------------------------------ Figure 7-4. La gestion des ordures ménagères à Pucheon --------------------------------------------- Figure 7-5. Articulations des acteurs du recyclage des résidus alimentaires ------------------------ Figure 7-6. Transformation des résidus alimentaires par fermentation humide --------------------- Figure 7-7. L'organisation de la collecte, les flux de déchets et leur financement ------------------ Figure 7-8. Mode de traitement en 1999 et 2000 (ensemble des déchets ménagers et les résidus

alimentaires de la Corée du sud, Pucheon et Séoul) -------------------------------------- Figure 7-9. Organisation d’habitants dans un grand ensemble en Corée du sud -------------------- Figure 7-10. Développement de la participation dans l’action communautaire et le rôle des ONG – le

cas de recyclage des résidus alimentaire à Pucheon -------------------------------------- Figure 7-11. La dynamique des acteurs dans le recyclage des résidus alimentaires à Pucheon --- Figure 7-12. Evolution du service de collecte des déchets ménagers à Pucheon -------------------- Figure de synthèse II-1. Développement du service de l’élimination des déchets ménagers ------ Figure de synthèse II-2. Rapport d’acteurs au Grand Lyon dans le service de l’élimination des déchets

ménagers ---------------------------------------------------------------------------------------- Figure de Conclusion 1. Rapport d’acteurs au Grand Lyon dans le service de l’élimination des déchets

ménagers ---------------------------------------------------------------------------------------- Figure de Conclusion 2. Rapport d’acteurs à Pucheon dans le service de l’élimination des déchets

ménagers ---------------------------------------------------------------------------------------- Figure de Conclusion 3. Rapport d’acteurs aux pays en développement dans le service de l’élimination

des déchets ménagers ------------------------------------------------------------------------- Figure de Conclusion 4. Développement du service de l’élimination des déchets ménagers -----

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Introduction Générale

Toute activité humaine génère une production de déchets depuis sa paru-

tion sur la terre. En ce qui concerne les ordures ménagères, le problème de leur gestion s’est compliqué avec la concentration urbaine, l’émergence de la société de consommation et le développement des techniques. A cette complication s’ajoute dans les sociétés occidentales, le refus du « sale », qualificatif attribué aux déchets ménagers, puis l’adoption du concept écologique.

Cette situation complexe et préoccupante entraîne réflexions et activités dans des domaines très variés : technologique, économique, juridique, sociologi-que, anthropologique, psychologique, artistique, philosophique,...1 Ces préoccu-pations grandissantes ont donné lieu à une nouvelle discipline en France, « la rudologie».2 Cela veut dire que les problèmes concernant les déchets ont leur ra-cine profonde dans notre vie et qu’ils ne seront appréhensible que par une ap-proche pluridisciplinaire. L’histoire de l’évolution des activités concernant les déchets est à la fois celui de l’évolution de nos modes de vie, des institutions et des systèmes d’élimination, des comportements de l’homme vis-à-vis des dé-chets,... Cela nous amène alors à la question suivante : A ce problème universel peut-il y avoir une solution universelle ?

Sur cette question, les aspects techniques - la physico-chimie des pro-duits de consommation, l’expertise environnementale, l’optimisation technologi-que des matériels de propreté et des équipements,... – semble annoncer une ré-ponse universelle, mobilisant les disciplines technico-scientifiques. En revanche, l’aspect des organisations techniques et politiques que les collectivités territoria-les mettent en place, sont « fatalement sociales » sans pour autant mobiliser suf-fisamment la recherche scientifique. [BOTTA, et al., 2002, p.2]

Le constat suivant a été le point de départ de nos travaux de recherche :

Les aspects techniques, c'est-à-dire, les moyens techniques appliqués à la col-lecte et au traitement des déchets ménagers semblent analogues entre deux pays,

1 Voir la thèse de HARPET, C., Trilogie des déchets : Corps-Ville-Industrie, Thèse soutenue le 18 mai 1997 à Univ. Lyon III. - cette thèse est « un travail encyclopédique » qui poursuit le lien entre science humaine, science sociale et science natu-relle (technologie). Voir aussi BERTOLONI, G., « Recherche sur les déchets en économie et en sociologie ; un état de l’art », Déchets - Sciences et Techniques, n° 2 et n° 3, 1996 2 Une discipline qui intègre des éléments concernant les déchets : socioculturel, technologique, etc. Jean Gouhier, le « fondateur » de la discipline tente « d’exposer les modes de réinscription et de réintégration du déchet au cœur des divers savoirs en passe de se constituer. »

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la France et la Corée du sud. Cependant, on peut observer plusieurs différences entre ces deux pays, au plan du discours dans les médias ou du comportement majoritaire des personnes concernant les déchets ménagers d’une part, et d’autre part, au plan de l’organisation des services et de leur rendu.

L’observation de l’organisation des services de l’élimination des déchets ménagers s’avère particulièrement révélatrice des sociétés urbaines, des modes de vie, des rapports à la technique et à la consommation, des jeux d’acteurs, de leurs motivations et de leur légitimité. Le système français du service s’inscrit dans l’histoire de plus d’un siècle alors qu’en Corée il s’agit d’une préoccupa-tion récente. Les Français vivent l’évolution de ce service dans l’indifférence re-lative contrairement aux Coréens qui y sont mobilisés activement depuis une di-zaine d’années. La représentation des déchets s’avère différente de part et d’autre, ainsi que la place du tri.3 D’où viennent ces différences ?

Après une analyse plus précise, il nous apparaît que ces questions n’ont

été résolues que de façon partielle. De fait, nous nous sommes intéressés à met-tre en évidence l’influence des éléments économiques, sociaux et politiques dans l’évolution en cours du service de gestion des déchets ménagers en France et en Corée du sud.

Notre démarche a consisté : d’une part, à établir une monographie focali-sée sur le contexte socio-économique et institutionnel qui forme la base de l’évolution du service des deux pays, et d’autre part, à mettre en évidence la cause et l’effet de la dynamique d’acteurs autour de l’évolution d’abord au ni-veau national puis à celui de collectivités locales.

En conséquence, nous nous sommes posé les questions suivantes :

- Comment le cadre juridique et institutionnel du service a-t-il évolué en France et en Corée ?

La compréhension de l’évolution des réglementations et des institutions concernant les déchets a été le point de départ de la recherche. Le con-texte social et économique tant au niveau national qu’international a fait également l’objet de l’analyse.

- Quels sont les contextes nationaux et locaux des services publics lo-caux de deux pays ?

L’ensemble du système de service public local forme la base sur laquelle s’inscrit le service de la gestion des déchets. L’historique, la place et l’organisation du service public local ont été examinées, en particulier pour les cas français.

- Quels sont les acteurs principaux et leurs rôles dans l’évolution ?

3 Le regard d’un Coréen sur les pratiques françaises, et le recul dans l’observation sur celles coréennes aurait permis un avantage à distinguer plus clairement les significations des pratiques dont on est habituées et que passait sans en apercevoir.

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L’identification des acteurs, de leurs logiques et légitimité devait être faite pour comprendre les incidences que l’articulation des différentes logiques d’acteurs provoquent l’évolution du service.

Ces réflexions nous ont amenés à une problématique de recherche énon-

cée comme suit : « Quelles sont les incidences, d’une part, du contexte économique, social

et politique et d’autre part, de la dynamique d’acteurs dans l’évolution du ser-vice de l’élimination des ordures ménagères en France et en Corée du sud, de-puis les années 1970 ? »

Nous pensons que la démarche pluridisciplinaire de notre laboratoire de

recherche, a eu une influence sur la formulation et les réponses apportées à la problématique. Un regard transversal au-delà des techniques sectorielles isolées fait apparaître les pratiques qui sont généralement considérées comme évidentes en soi. Mon itinéraire et l’intérêt personnel que je porte au sujet participent éga-lement de cette approche.4 D’après mes observations et expériences personnelles en Corée, le choix et les résultats d’un dispositif technique apparaissent influen-cés considérablement par des éléments extérieurs aux aspects physiques et tech-niques. Car, nous avons constaté que les nouvelles politiques sur la gestion des déchets ménagers se sont focalisées sur l’aspect technique alors que les éléments sociaux et économiques et leurs interactions n’ont pas suffisamment été pris en considération.

Notre recherche concerne la période des années 1970 jusqu’à 2000 avec

une variation légère selon les circonstances et les terrains étudiés. En France c’est en 1975 que l’action publique volontaire sur les déchets ménagers est géné-ralisée sur l’ensemble du territoire. En Corée du sud, c’est surtout depuis la fin des années 1980 que ce problème devient une priorité nationale. Cependant, il est à noter que la politique nationale coréenne des années 1970 à 1980 a une conséquence importante sur la dynamique des acteurs.

Dans cette préoccupation, nous avons choisi trois terrains : le Grand

Lyon (la Communauté Urbaine de Lyon) et les communes du canton d’Anse 5

4 De formation ingénieur de génie chimique et ayant effectué une carrière comme l’ingénieur de procédé à l’usine chimique, je travaillais comme chercheur et militant en même temps dans une ONG nationale en Corée du sud. Mon intervention con-cernait le plan national de gestion des déchets ménagers, en particulier, sur les questions autour du projet des usines d’incinération. J’ai repris mes études sur les politiques environnementales, d’un cursus pluridisciplinaire composé des scien-ces sociales et des sciences naturelles et techniques. 5 Nous avons effectué la recherche sur le canton d’Anse dans le cadre d’une étude effectuée par l’équipe de chercheurs du laboratoire de CNRS UMR 5600 pour le Programme Interdisciplinaire de Recherche (PIR) « Ville », entre 1996-1998. L’étude concernait les services publics locaux : voirie, eau, déchets. Voir [PETITET, et al., 1997]

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pour la France, et Pucheon-si 6 en Corée du sud. Ce choix est motivé par leur représentativité du contexte local : d’une part en terme de typologie territoriale - urbain, rural, et d’autre part, en terme de représentativité de la dynamique d’acteurs dans l’évolution nationale. La particularité française de la structure territoriale où les petites communes sont nombreuses, notamment en zone rurale, a justifié l’étude de deux cas en France pour la compréhension globale du sys-tème français des services publics locaux.

Le canton d’Anse du département du Rhône, qui désigne en fait quinze communes appartenant à cette unité de circonscription électorale, a été choisi car il est représentatif du contexte des petites communes rurales. Les communes de ce canton composent un territoire cohérent du point de vue politico-administratif et présentent une situation relativement homogène en terme de ruralité, d’urbanisation et d’industrie dominante, d’organisation territoriale et de gestion des services publics locaux. Notre recherche a consisté à examiner à la fois le fonctionnement au quotidien du système de production du service, qui dépend de la coopération intercommunale, et les conditions de sa mise en place ainsi que les pratiques d’acteurs locaux, face à l’« émiettement territorial ».

Le cas du Grand Lyon nous a intéressé, car cette collectivité développe depuis plus dix ans des politiques volontaristes en matière de propreté. La col-lectivité est à la fois en avant dans la « modernisation » par rapport à la moyenne nationale et intègre le service dans l’ensemble des politiques de l’aménagement urbain d’une grande agglomération. Le souci des pouvoirs publics, comme des entreprises prestataires de service est de développer des démarches « qualité », d’«innover » et d’«expérimenter ». Nous nous y sommes intéressés à double ti-tre : connaître le pourquoi de tant de soudaine velléité et d’appels au changement dans un domaine traditionnellement routinier, la collecte des ordures ménagè-res ; et d’autre part, déterminer comment s’inscrivent les nouvelles stratégies au-tour des déchets urbains, dans le long temps de l’histoire des villes et du déve-loppement de l’intercommunalité.

La ville coréenne de Pucheon, située dans la partie ouest de l’agglomération de Séoul, présente un système de gestion des déchets ménagers, caractérisé par la coexistence officielle de deux filières parallèles. Fruit d’une histoire sociale et d’un contexte culturel précis, la valorisation des déchets orga-niques en aliments pour le bétail est contractualisée entre les ménages et les éle-veurs, sans intervention systématique de la collectivité. Celle-ci encourage la fi-lière citoyenne, que complète une collecte traditionnelle des ordures ménagères. Dans un jeu de négociation et de réajustement permanent, ce système double il-lustre de façon exemplaire les relations entre habitants, collectivité et profes-sionnels.

6 Le « si » signifie l’unité administrative coréenne d’une ville, dont la population dépasse 50 000 habitants. Nous allons l’appeler, ci-après dans ce mémoire, « Pucheon » sans le « si ».

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Notre démarche s’est appuyée sur deux outils : la recherche bibliogra-phique d’une part et les entretiens avec des acteurs sur les terrains d’autre part.

La recherche sur l’évolution des systèmes nationaux et de la dynamique d’acteurs en France et en Corée du sud, a été conduite principalement à partir de recherche bibliographique de diverses sources concernant plusieurs disciplines : techniques, économie, sociologie, politique, administration, droit, histoire,...7 Les thèmes principaux de la recherche sont, entre autres, le service public ur-bain, la structure territoriale française et la coopération intercommunale, la poli-tique de la gestion des déchets ménagers, la transition politique et sociale en Co-rée, la gouvernance et le capital social.

Pour approcher les questions sur la dynamique d’acteurs de terrain, nous

avons effectué des entretiens avec les différents acteurs impliqués dans les ser-vices. L’entretien a été choisi comme une des principales méthodes de recher-che, car nous voulions examiner de près le rôle joué par les acteurs dans la réali-té, rôle, en général, insuffisamment révélé dans les documents. Cela a nécessité une analyse sur les différents discours d’acteurs et leur attitude vis-à-vis du sys-tème de service. Cette nécessité est particulièrement évidente en ce qui concerne les petites communes sur lesquelles on trouve peu d’informations dans les revues spécialisées sauf dans les archives communales. Les propos ainsi recueillis cons-tituent, en parallèle avec les documents, en particulier, les archives municipales ou communautaires, la principale source d’information.

Sur le Grand Lyon, nous avons effectué une recherche documentaire et eu des entretiens complémentaires. Les documents officiels et les articles d’information archivés de longue date au Grand Lyon sont relativement abon-dants et permettent de retracer l’historique du service, grâce à l’existence d’une Direction propreté. Cependant, des entretiens ont été effectués dans ce service pour restituer le rapport d’acteurs aux évolutions du service - « qualité » et col-lecte sélective.

Au Canton d’Anse, notre recherche s’est appuyée essentiellement sur les résultats d’une campagne d’entretiens en équipe. Ces entrevues ont été préparées suite au résultat d’une étude préliminaire sur le dépouillement des archives communales. Ainsi, les élus locaux qui sont les dirigeants des syndicats inter-communaux, les agents des services étatiques décentralisés et les professionnels ont été nos interlocuteurs privilégiés.

La méthode de recherche appliquée à la ville de Pucheon est analogue à celle sur le Grand Lyon. Nous nous sommes rendus sur place pour l’observation des pratiques et pour les entretiens avec les élus locaux, les techniciens du ser-vice technique, les ONG, les associations d’habitants et les professionnels. Notre

7 Ce sont des données et rapports officiels de deux pays ainsi que des institutions internationales, œuvres, articles dans les revues scientifiques, journaux, sites sur l’internet...

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effort de recherche a été focalisé, en particulier sur l’organisation de la collecte sélective et sur le dynamisme civil montré dans ce domaine. En vue d’une com-paraison avec les cas français, nous avons effectué en France et en Corée les en-tretiens selon des critères d’enquête analogues.

Nous avons préparé les guides d’entretien pour chaque interlocuteur spé-cifique, avec prise en compte d’une information préalable sur la personne. Ces guides étaient composés de la liste des thèmes principaux et secondaires qu’il fallait aborder au cours des entretiens par une série de questions spécifiques.8 Nous avons enregistré les entretiens, quand l’interviewé était d’accord.9

La problématique nous a obligé à aborder différents thèmes à travers de

nombreuses disciplines. Ce travail de recherche possède plusieurs limites, les aspects techniques ne sont abordés que quand c’est indispensable ; les effets et les conséquences des dispositifs techniques sont saisis en tendance au lieu d’être évalués quantitativement ; les éléments d’analyse sont différents d’un cas à l’autre, car nous voulions focaliser l’analyse sur les particularités de chaque contexte local.

Nous avons présenté l’évolution des services en nous appuyant sur

l’analyse du contexte socio-économique national des deux pays. Ensuite, les conclusions de cette recherche ont été confrontées à la réalité et ainsi approfon-dies à travers les études des trois cas concrets.

En conséquence, le mémoire est constitué de deux grandes parties. La première partie est consacrée à l’analyse du contexte national des deux pays et la deuxième est consacrée à la mise en évidence des conclusions de la première partie et à l’approfondissement de l’analyse sur les dynamiques d’acteurs.

La première partie est composée de trois chapitres. Dans le premier, nous

avons établi un état des lieux de la gestion actuelle du service de l’élimination des déchets ménagers en France et en Corée du sud, et une description de leurs évolutions. Ces observations ont démontré les ressemblances et les différences entre les deux systèmes, mettant ainsi en évidence les interrogations sur l’origine des divergences.

Le deuxième chapitre est consacré à l’analyse du système français. D’abord, Nous expliquons d’abord la particularité française du système du ser-

8 Toutefois, le guide d’entretien nous servait un plan d’aide à nous rappeler ce que nous cherchions à savoir, et à repérer les informations utiles parmi les réponses pour poser les questions appropriées afin d’éviter le discours de l’interviewé de dévier loin du thème. Sinon, dans la plupart des cas, nous avons laissé l’interviewé d’aborder librement l’histoire concernée et l’ordre des questions n’a pas posé de problème particulier. 9 En Corée, nous n’avons enregistré que trois entretiens, dont un du directeur de Service Propreté de la Ville de Puchon et des deux présidents des ONG. Il est rare qu’un fonctionnaire coréen donne l’accord sur l’enregistrement de son discours. Cette attitude semble être due à la culture coréenne qui préfère la discrétion, mais aussi pour éviter une controverse éven-tuelle. Nous sommes confrontés à une réaction similaire des interlocuteurs à Grand Lyon qui ont refusé d’être enregistré.

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vice public local en terme d’institution, d’organisation territoriale et des princi-paux acteurs concernés. Sur cette base, nous avons analysé les logiques qui con-duisent la politique nationale sur les déchets. Ainsi, nous avons essayé de mettre en évidence la relation entre la dynamique d’acteurs et l’évolution de la politi-que.

Le troisième chapitre concerne l’évolution de l’élimination des déchets ménagers en Corée du sud. La place particulière de ce problème dans la société coréenne est expliquée à travers l’analyse d’impact de la transition économique, politique et sociale du pays, sur ce service. La signification politique du pro-blème des déchets, la dynamique sociale et le rôle des citoyens-usagers coréens dans l’évolution du système sont présentés au regard de la transition démocrati-que du pays.

La deuxième partie est constituée de quatre chapitres. Le premier (Chapi-

tre IV) constitue l’introduction sur les études de cas ainsi que sur les notions de gouvernance et de capital social qui vont servir à la réflexion sur les enseigne-ments à tirer des études des cas. Les critères du choix des terrains, les questions concrètes ainsi que les méthodes de recherche sur les terrains y sont abordés plus précisément.

Le cinquième chapitre concerne le cas du canton d’Anse. Nous avons mis en évidence l’organisation du service dans ces communes rurales par la reconsti-tution chronologique de l’évolution du service de l’élimination des déchets mé-nagers, en relation avec, d’une part, le développement de la coopération inter-communale, et d’autre part, la dynamique d’acteurs. Le caractère du « modèle français » de service public local est mis en question sur la réalité des communes rurales.

Le sixième chapitre est l’étude de cas du Grand Lyon. Nous y constatons une évolution particulière : la gestion du service mixte entre le mode public et le mode privé. Outre la logique industrielle dominante, nous observons également le bourgeon de la mutation du service de gestion des déchets ménagers ; d’un service de nécessité à un service de qualité et d’image. Nous présentons égale-ment la signification de l’évolution récente des acteurs privés.

Le septième chapitre est consacré à l’analyse du cas de Pucheon, qui démontre les caractères de l’évolution du système coréen de manière amplifiée et éclaircie. Nous analysons l’articulation d’acteurs locaux dans l’espace libéré par la démocratisation politique ainsi que dans la tradition collectiviste des habi-tants. A travers l’observation sur les initiatives citoyennes dans le recyclage, nous expliquons le contexte particulier coréen en terme de culture sociale et en fonction du contexte économique du pays.

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Enfin, nous suggérons en conclusion quelques pistes de réflexion en vue de l’élaboration de système de gestion des déchets dans différents contextes et dans une perspective de développement durable.

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Partie I.

Déchets ménagers dans différents contextes sociaux :

France et Corée du sud Chapitre I.

Apparence de la gestion des déchets ménagers en France et en Corée et questions

Chapitre II.

Le « modèle français » du service public et l’évolution de la gestion des déchets ménagers en France

Chapitre III.

Contexte social et évolution de la gestion des dé-chets ménagers en Corée du sud

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Chapitre I. Apparence de la gestion des déchets ménagers en France et en Corée, et questions

Dans ce chapitre, nous allons juxtaposer les premières observations sur

la gestion du service d’élimination des déchets ménagers en France et en Corée du sud, pour faire en sorte que les ressemblances et les différences de deux sys-tèmes soient mises en lumière. A partir de cette constatation, nous allons formu-ler nos hypothèses pour une analyse approfondie dans les deux chapitres sui-vants sur l’évolution de la gestion des déchets ménagers dans chaque pays.

Pour cet effet, nous commençons par retracer l’historique du dévelop-pement du service. Un état des lieux du gisement et du traitement des déchets ménagers ainsi que des cadres juridiques est établi pour deux pays.

1.1. Les déchets ménagers et leur élimination en France :

un service public local stable mis en modernisation

1.1.1. Histoire des ordures, l’histoire d’un service public local

1.Ordures de l’époque préhistorique

L’activité humaine accompagne des productions de déchets depuis les temps les plus reculés. Pourtant, l’idée de l’évacuation ou traitement des ordures est apparue tardivement. Les hommes paléolithiques entassaient leurs déchets sur place à l’endroit même où ils consommaient leur repas. Les spécialistes pen-sent que cela a contribué aux déplacements fréquents des populations.

Les archéologues ont retrouvé des traces d’organisation en matière de déchets dans des fouilles en Turquie : il y a 8000 ans, les déchets étaient entas-sés dans les maisons en ruine dans une ville d’environ 6000 habitants. Des ré-seaux d’égouts ont également été découverts chez les Sumériens vers 4000 avant J.-C. En Crète, des fosses qui ont été vidangées régulièrement existaient en 3000 avant J.-C. En Egypte, en Grèce et à Jérusalem, on peut constater des tra-ces des activités plus ou moins organisées en ce qui concerne les ordures : ra-massage des matières fécales, compostage des déchets organiques et leur utilisa-tion en agriculture. [GELOSI et GIUBIELEI, 1994. p.10]

De la fin de d’Antiquité au haut Moyen Age, il nous manque des infor-mations écrites sur les conditions d’hygiène.

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2. Moyen Age

En France, on sait, pourtant, que la conquête de la Gaule par les Francs fait disparaître le dallage des voies romaines : les barbares se soucient peu de l’entretien des villes. Cette situation continue pendant plus de sept cent ans jus-qu’au XIIe siècle. Les habitants rejettent leurs déchets à la rue et les animaux y trouvent leur nourriture.[BERTOLINI, 1990. p.19] Les témoignages sont nom-breux :

« Que beaucoup de chaussées aient été de véritables cloaques, des égouts à ciel ouvert, personne ne saurait en douter à la lecture des tex-tes. La saleté des rues médiévales n’est pas un mythe. » « Une autre ha-bitude rurale, bien ancrée dans les moeurs, consiste à élever des ani-maux en ville, à les laisser divaguer devant sa porte. Des porcs peuvent servir à la rigueur d’éboueurs et ce rôle est même officialisé à Rodez, à Fougères et à Hagueneau où existent d’importants troupeaux commu-naux. » [LEGUAY, 1984. pp.53, 59]

En 1185, le souverain Philippe-Auguste, incommodé par l’odeur des boues de la capitale, ordonne que les rues principales de Paris soient pavées. C’est l’origine du « Carreau du Roi », le point de départ de nettoiement de la ville. L’entretien de ce dernier était à la charge des habitants et était veillé par l’autorité, comme une opération de police ; il le resta jusqu’en 1859. [LEGUAY, 1984. pp.65-66]

Dès le XIIIe siècle, les statuts communaux de beaucoup de villes se pen-chent sur le problème de la prolifération des fumiers dans les rues. On com-mence à prendre conscience que déchets et épidémies ou maladies sont liés. La rumeur publique, selon les enquêtes municipales, dénonce fréquemment comme responsables des « pestilences » soit « l’air infect et corrompu », soit les « infections et punaises » qui souillent les chaussées. A cette époque, on cons-tate l’installation d’égouts et la création d’un service d’éboueurs dans quelques villes.1 [LEGUAY, 1984. pp.84-89] A Paris, le règlement de 1270 relatif au nettoiement spécifie que les rues seront nettoyées lorsque le Voyer, le responsa-ble de l’entretien du Carreau, en publiera l’ordre. Cependant, la réglementation n’arrive pas à créer un service public d’enlèvement des boues ainsi dégagées des chaussées et déposées dans les cours d’habitants ou sur la place publique. Cer-tains bourgeois de Paris prennent l’initiative de louer en commun un tombereau, pour faire évacuer les ordures hors la ville.

1 Des cités de la région Montpellier ont, dès le XIIIe siècle, des probi homines ou responsables de la propreté de la ville, qui sont rémunérés sur la caisse publique ; Cambrai, Compiègne, Valenciennes s’entendent avec des voituriers pour assurer l’évacuation des ordures ; Dijon a six véhicules qui servent tous les samedis. En 1488, à Nantes, le comptable municipal fait un appel d’offre à tous les charretiers ruraux et les invitent à venir procéder à un nettoyage complet de la ville. Il y existe, dès 1487, une taxe spéciale pour garantir la propreté des voies. L’élevage des animaux de basse-cour et des porcs en semi-liberté fait l’objet aussi de fréquents interdits à partir des XIIIe-XIVe siècles, assortis à l’occasion des sanctions sévères. [LEGUAY, 1984. pp.84-89]

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Sous Charles VI, une organisation pour l’enlèvement des boues se déve-loppe : Paris est divisé en sept sections et placées sous les ordres du Voyer qui a pour mission d’indiquer aux charretiers les voiries où ils devaient décharger leurs tombereaux et le Prévôt intervient pour limiter les prix exagérés que les entrepreneurs de transports appliquent aux bourgeois. [GIRARD, 1923. pp.10-11 cité par [LEGUAY, 1984. p.21] ]

Au début de XVIe siècle, l’Etat met en oeuvre du nouveau système : un service public est établi dans ce but en 1506, et une taxe spéciale est essayée pour remplacer l’obligation faite aux riverains de nettoyer les rues en 1522. Un arrêt du Parlement de 1533 précise que « les conducteurs de tombereaux char-geront toutes les boues et immondices ; les bourgeois ne seront tenus que de nettoyer (balayer) ». Ces dispositions sont confirmées par un Règlement de 1663.2 [DAVENNE, 1824. pp.367-368] Ainsi, la collecte des ordures ménagères est séparée du nettoyage. D’après un recueil des lois sur la voirie, l’obligation du balayage des riverains est confirmée à plusieurs reprise jusqu’à la fin du 19e siècle.[LEGUAY, 1984. p.22]3

Le prélèvement d’une taxe spéciale pour couvrir les frais de l’évacuation des ordures ne réussit, pendant plus de 100 ans, ni en régie directe par l’autorité royale, ni confiée aux entreprises privées, provoquant même une émeute. Face à de tels échecs, en 1704, sous Louis XIV, on fusionne les frais avec les dépenses générales de la ville par une imposition sur les maisons de Paris et des bourgs.

Lors de la Révolution, le décret du 6 juin 1790 met les dépenses de net-toiement, éclairage, et autres, à la charge de la municipalité de Paris, et non plus de l’Etat. Pourtant, la responsabilité de nettoyage reste toujours à la charge des riverains et devient de plus en plus exigeante. En 1799, une Ordonnance de po-lice impose à tous les propriétaires ou locataires d’habitation bordant la voie publique de balayer tous les jours devant leur demeure.

3. 19e siècle : apparition des sociétés de nettoyage

Au XIXe siècle, le Comte de Rambuteau crée les premières rues bom-bées pour éviter le ruisseau central et faciliter l’écoulement des eaux et des dé-chets. Il fait également construire à Paris les premiers égouts cimentés. A partir de 1853, Haussmann, préfet de la Seine, crée un système à trois réseaux de cir-

2 « Art. 10. Seront tenus les bourgeois de faire nettoyer et balayer devant leurs portes, lorsque les tombereaux (des entrepre-neurs du nettoiement) y seront arrêtés, et les voituriers, charretiers et conducteurs chargeront tant lesdites boues et immon-dices qu’ils trouveront dans les rues, que celles qui leur seront apportées des maisons dans des mannequins, paniers et autres vaisseaux, qu’ils seront tenus de charger dans lesdits tombereaux avant les dites boutes, et afin que lesdits bourgeois soient avertis de l’heure et temps que passeront lesdits tombereaux, seront les entrepreneurs tenus de faire attacher une clochette à chacun de leurs tombereaux, sous peine de cent livres d’amende…» [DAVENNE, 1824. pp.367-368] 3 Ordonnance de police du 22 septembre 1600 ; Arrêt du parlement relatif au nettoiement de la Capitale du 30 avril 1663 ; Ordonnance de police qui renouvelle les anciens réglemens au sujet des contraventions de police les plus fréquentes du 26 juillet 1777 ; Ordonnance de police concernant le balayage et nettoiement devant les maisons, cours, jardins et autres em-placemens de la ville et des faubourgs de Paris du 8 novembre 1780. etc.

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culation : un réseau pour les hommes, un réseau d’aération et un réseau réservé à l’alimentation en eau et à l’évacuation des déchets. [CHANDELLIER & GE-LY, 1996. p.4] Cependant la séparation de la coutume de débarrasser les ordu-res dans les rues nécessite une période d’adaptation. On jette les ordures dans les égouts, créant le terme de « tout a l’égout ».[GASTINEL, 1894. p.23]4

« Les ordures ménagères réunies (…), que l’eau n’entraîne pas dans les égouts, sont enlevées au tombereau.(…) 600 tombereaux transportent lesdites ordures connues sous le nom de gadoues, dans la banlieue, où disposées en tas, elles sont, après un certain temps, employées comme engrais, surtout pour la culture des légumes en plein champ. »[GASTINEL, 1894. pp.36-37]

En 1810, une société privée collecte les ordures ménagères à des fins agricoles à Paris.[GELOSI et GIUBIELEI, 1994. p.10] Il existe notamment des compagnies de balayage public nettoyant les endroits publics qui n’appartiennent à aucun particulier. Ces derniers nettoient aussi la rue dont les riverains sont responsables, moyennant une petite somme. En plus, l’ordonnance de police du 5 décembre 1846 facilite l’organisation de compagnies privées chargeant le balayage pour le compte des riverains. Le principe d’une sous-traitance, et donc, d’une professionnalisation et d’une spécialisation des tâches apparaît ainsi progressivement.[BERTOLINI, 1990. pp.21-22]

Cependant, l’administration municipale se substitue aux sociétés privées qui disparaissent sur la voie publique et crée des abonnements au balayage fa-cultatif. Cela implique une nouvelle répartition des tâches et des responsabili-tés : trois instances oeuvrent ainsi côte à côte dans la même rue : l’administration municipale, des sociétés privées et les riverains.

Enfin une taxe de balayage est instaurée à Paris par la loi du 26 mars 1873 suivie par la loi du 5 avril 1884 qui autorise les communes de France à créer une telle taxe. Cette loi définit les compétences et le rôle des communes en la matière. « Le Maire est chargé, sous la surveillance de l’administration supé-rieure, de la police municipale... Cette police a pour objet d’assurer le bon or-dre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique... »

La loi des 16 et 24 août 1970 confie la responsabilité de l’enlèvement des ordures ménagères aux maires en toute la France. Quant à la taxe d’enlèvement, une ordonnance du 19 octobre 1945 donne aux collectivités loca-les la possibilité de l’appliquer. [BERTOLINI, 1990. p.22] Toutefois, « le net-toiement des trottoirs était à la responsabilité des riverains », par exemple au Grand Lyon, jusqu’en 1990. [DUMORTIER, 2002. p.65]

4 « Les industries diverses, les teintureries, les usages domestiques venaient s’ajouter aux vidanges, aux eaux de lavage du linge, aux liquides provenant des cadavres autopsiés dans les hôpitaux, aux débris de viande corrompue, aux eaux de tan-nage des peux, etc. : affreux mélange constituant le « tout à l’égout ». »

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A la fin du XIXe siècle, l’insalubrité des grandes villes est vaincue par des services de voiries communaux. On constate la même situation en Europe et en Amérique du Nord.

1.1.2. La gestion actuelle des déchets ménagers en France

1. Discours dominants et législations principales

Selon « la politique de modernisation de la gestion des déchets » affiché par l’ADEME, « la prolifération de déchet est toujours plus complexes et en progression régulière.» L’objectif de la gestion des déchets municipaux est de : réduire l'impact des déchets sur l'environnement ; préserver la santé des popula-tions ; maîtriser l'augmentation des coûts de gestion des déchets et les charges répercutées sur les usagers ; préserver les ressources naturelles.5

Du fait, il faut réduire le flux, par l’action dans laquelle s’associe « tous les acteurs intervenant dans la vie d'un produit : concepteur, producteur, distri-buteur, mais aussi consommateur et collectivité locale. »

Les principales législations reflètent ces principes. Toutefois, malgré une unanimité sur le principe, il y a des divergences significatives au niveau de son application. L’effort de réduire les déchets à la source apparaît relativement fai-ble au regard de l’investissement aux dispositifs, en particulier aux incinéra-teurs, de traitemen

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Incidence des dynamiques d'acteurs sur le service de ... - INSA Lyontheses.insa-lyon.fr/publication/2002ISAL0027/these.pdf · Professeur à l’INSA de Lyon et Directeur du laboratoire