Institut d’Etudes Politiques de Paris ECOLE DOCTORALE DE ... · Ses commentaires et suggestions m ... Les types de responsabilisation ... se préoccupe du respect des textes et

Institut dEtudes Politiques de Paris

ECOLE DOCTORALE DE SCIENCES PO

Programme doctoral Analyse sociologique du changement

Observatoire sociologique du changement

Doctorat de sociologie

Ltat et linspection scolaire :

Analyse des relations et modles daction

Anton De Grauwe

Thse dirige par Agns van Zanten, Directrice de recherche au CNRS, OSC

Soutenue le 10 novembre 2006

Anton De Grauwe LEtat et linspection scolaire - Thse IEP de Paris 2006 2

Ddicace : Kim, Donnessa, Ricardo, Roxanne


Remerciements :

Un travail de thse se fait en solitude, mais se fait rarement seul. Trois personnes mont offert des conseils indispensables ou une aide importante. Agns van Zanten ma guid ds le dbut.

Ses conseils ont t une source dinspiration et de motivation. Nos discussions taient toujours des moments dapprentissage et denrichissement. Gabriel Carron, avec qui jai

commenc travailler sur le thme de linspection, ma fortement soutenu. Ses commentaires et suggestions mont t dune grande utilit. Brigitte Watrin a fait un travail de relecture et de

correction admirable.

Je voudrais galement remercier mon pre, qui, de par son intrt dans ce travail et ses conseils, ma aid le finir. Mon pouse et mes enfants ont montr une grande patience, sans

laquelle je naurais jamais pu terminer ce travail.


Table des matires AVANT - PROPOS ...................................................................................................... 10

Les paradoxes de linspection............................................................................................ 11

PARTIE I : LINSPECTION, UN OBJET DANALYSE SOCIOLOGIQUE.......... 14 Chapitre 1 Linspection : enjeux politiques et recherche .......................................... 16

Pourquoi sintresser linspection ?............................................................................... 16 La popularit de lvaluation et sa pertinence pour linspection...................................... 20

Lefficacit du service public en doute ........................................................................ 20 Lobligation de transparence ........................................................................................ 22 Une proccupation sur la qualit de lcole ................................................................. 24 Les politiques de dcentralisation ................................................................................ 26 Le manque de valeurs communes ................................................................................ 29

Un bref aperu de la recherche sur linspection scolaire.................................................. 30 Le regard des chercheurs en planification et gestion de lducation............................ 30 Le regard des sociologues de lducation..................................................................... 33

Chapitre 2 Comment analyser linspection ?.............................................................. 39 Nos hypothses de recherche ........................................................................................... 39

Un rsum..................................................................................................................... 39 Il y a une relation forte, mais imparfaite entre lEtat et linspection............................ 39 Linspection subit des critiques inspires par le rfrentiel du New Public Management...................................................................................................................................... 42 Les rformes de linspection sont des rponses au rfrentiel du New Public Management ................................................................................................................. 44 La mise en uvre des rformes de linspection diffre fortement dun pays un autre. Ces diffrences nous permettent de proposer quatre modles dinspection................. 45

La mthodologie............................................................................................................... 46 La recherche dans une organisation internationale ...................................................... 46 Approcher linspection dun point de vue sociologique .............................................. 47 Dvelopper des modles par une approche comparative ............................................. 49 Quelques limites de la recherche.................................................................................. 54

Notre cadre danalyse....................................................................................................... 56 Un schma danalyse de linspection scolaire.............................................................. 56 Linspection et lEtat .................................................................................................... 58 Linspection et les enseignants..................................................................................... 60 Linspection et la socit civile .................................................................................... 64 Linspection et dautres outils de rgulation ................................................................ 66


PARTIE II : LINSPECTION CLASSIQUE, SON ROLE ET SES DEFIS ............ 69 Chapitre 3 Linspection : un outil cl .......................................................................... 71

Une brve histoire de ses origines jusquaux annes 1990 .............................................. 71 Un service d'origine ancienne ...................................................................................... 71 Le dveloppement dalternatives linspection........................................................... 74 L'impact des rformes de la gestion ............................................................................. 77 L'influence de la politique ............................................................................................ 82

Un rle multiple et essentiel............................................................................................. 85 Inspection ..................................................................................................................... 89 Soutien et orientation.................................................................................................... 93 Lien............................................................................................................................... 97

Chapitre 4 Linspection : un rle conflictuel et une organisation complexe.......... 102 Un rle complexe et conflictuel ..................................................................................... 102

Surcharge de tches .................................................................................................... 102 Conflits entre fonctions .............................................................................................. 103

Le travail quotidien des inspecteurs ............................................................................... 115 Lorganisation des systmes dinspection...................................................................... 122

La structure du service dinspection........................................................................... 122 La coordination avec dautres services ...................................................................... 126 La dcentralisation ..................................................................................................... 127

Chapitre 5 Linspection face une multitude de dfis............................................. 131 Les opinions du personnel de lcole ............................................................................. 131 Comment expliquer le manque dimpact de linspection ?............................................ 138

La frquence des visites ............................................................................................. 138 Le caractre de la visite .............................................................................................. 142 Un suivi problmatique .............................................................................................. 148

PARTIE III: LES REFORMES DE LINSPECTION DANS LE CADRE DE LA NOUVELLE GESTION PUBLIQUE....................................................................... 158

Chapitre 6 Analyse de concepts fondamentaux dans la rforme de linspection .. 160 La rgulation................................................................................................................... 160

Dfinir la rgulation ................................................................................................... 160 La rgulation : un ensemble de modes opposs ......................................................... 163 Les transformations de la rgulation .......................................................................... 171 Des conflits................................................................................................................. 179

Lvaluation.................................................................................................................... 181 Un peu dhistoire ........................................................................................................ 181 Les objectifs ............................................................................................................... 184 Activits, mthodes, acteurs....................................................................................... 187


Limpact de lvaluation ............................................................................................ 192 La responsabilisation (accountability) ........................................................................... 196

Les types de responsabilisation .................................................................................. 197 Arguments pour et contre ........................................................................................... 203

Chapitre 7 Une revue des tendances de rforme ...................................................... 206 Renforcer lefficacit de linspection comme outil dvaluation externe ...................... 207

Rduire la distance entre l'inspection et l'cole.......................................................... 207 Formuler une description du poste plus cohrente ..................................................... 209 Renforcer et systmatiser le suivi............................................................................... 213

Promouvoir la rgulation autonome et lvaluation interne........................................... 216 Les raisons de ces tendances ...................................................................................... 216 Groupements dcoles ................................................................................................ 218 Lvaluation interne de lcole................................................................................... 221

Transformer linspection : du contrle direct des enseignants lencadrement de lcole........................................................................................................................................ 227

Dune inspection de lenseignant vers linspection de lcole ................................... 228 Vers une valuation du systme dducation ............................................................. 231 Standardiser la rgulation autonome .......................................................................... 233 Appuyer lvaluation interne par une flexibilisation de la rgulation de contrle ..... 236

Promouvoir la responsabilisation publique .................................................................... 238 Renforcer la responsabilisation publique en partenariat ............................................ 239 Renforcer la responsabilisation publique par le march ............................................ 242

PARTIE IV : LINSPECTION AUJOURDHUI : LES REFORMES FACE AUX REALITES NATIONALES....................................................................................... 245

Chapitre 8 Des Etats comptents et lgitimes : lEcosse, la Finlande, la France... 247 LEcosse ......................................................................................................................... 247

Le contexte ................................................................................................................. 247 Les rformes dans linspection................................................................................... 248 Le rle des autorits locales ....................................................................................... 250 Un systme dinspection complexe............................................................................ 255 Lanalyse de la responsabilisation.............................................................................. 258 Conclusion.................................................................................................................. 260

La Finlande..................................................................................................................... 261 Lducation en Finlande............................................................................................. 261 Les rformes ............................................................................................................... 262 La dcentralisation ..................................................................................................... 264 Lvaluation................................................................................................................ 264 La responsabilisation.................................................................................................. 270 Le professionnalisme des enseignants........................................................................ 272


Conclusion.................................................................................................................. 274 La France........................................................................................................................ 275

Lorganisation de linspection.................................................................................... 276 Une analyse concise des faiblesses de linspection.................................................... 278 Des rformes............................................................................................................... 283 La responsabilisation.................................................................................................. 290 Conclusion.................................................................................................................. 294

Comparer lEcosse, la Finlande et la France.................................................................. 295 Les changements dans les services dinspection........................................................ 295 Les raisons de ces diffrences .................................................................................... 298

Chapitre 9 Des Etats la recherche dune lgitimit : lAfrique du Sud, le Chili 302 LAfrique du Sud............................................................................................................ 302

Le contexte ................................................................................................................. 302 La rforme .................................................................................................................. 304 La mise en place dun systme dvaluation.............................................................. 305 La pratique de linspection Gauteng........................................................................ 308 Dautres outils dvaluation ?..................................................................................... 312 Le dbat autour de la responsabilisation et du professionnalisme ............................. 313

Le Chili........................................................................................................................... 318 Contexte...................................................................................................................... 318 La rforme .................................................................................................................. 319 La nouvelle supervision.............................................................................................. 321 Lautovaluation......................................................................................................... 325 Les dfis que rencontre la supervision ....................................................................... 326 Une nouvelle rforme................................................................................................. 329 La responsabilisation.................................................................................................. 330

Comparer lAfrique du Sud et le Chili ........................................................................... 332 Des dfis semblables .................................................................................................. 332 Des rponses diffrentes............................................................................................. 333

Chapitre 10 Des Etats faibles et en dconstruction : le Bnin, le Npal................... 338 Le Bnin ......................................................................................................................... 338

Contexte...................................................................................................................... 338 Ladministration ......................................................................................................... 340 Les diffrents acteurs dans la supervision.................................................................. 341 Un faible pouvoir de rgulation.................................................................................. 350 LEtat, un acteur parmi dautres................................................................................. 351

Le Npal ......................................................................................................................... 353 Contexte...................................................................................................................... 353 Un systme non-fonctionnel....................................................................................... 355


Les rformes ............................................................................................................... 357 Une bureaucratie fodale............................................................................................ 361

Comparer le Bnin et le Npal ....................................................................................... 364

PARTIE V : CONSTRUCTION DE MODELES-TYPES DE LINSPECTION.... 368 Chapitre 11 La construction de modles dinspection............................................... 370

Une convergence et une hybridation .............................................................................. 371 Quelques modlisations existantes .............................................................................. 375 Une multitude de critres ............................................................................................... 381 Le dveloppement de modles ....................................................................................... 386 Comment expliquer la diversit ?................................................................................... 393

Chapitre 12 Quatre modlestypes de linspection scolaire...................................... 400 Le modle de linspection classique............................................................................... 400

Le rle et la structure de linspection ......................................................................... 401 La relation entre les outils de rgulation .................................................................... 403 LEtat et linspection .................................................................................................. 404 La responsabilisation et le professionnalisme ............................................................ 405 Atouts et dfis............................................................................................................. 406

Le modle du contrle central ........................................................................................ 407 Le rle et la structure de linspection ......................................................................... 409 La relation entre les outils de rgulation .................................................................... 413 LEtat et linspection .................................................................................................. 416 La responsabilisation et le professionnalisme ............................................................ 418 Atouts et dfis............................................................................................................. 422

Le modle de lappui de proximit................................................................................. 426 Le rle et la structure de linspection ......................................................................... 428 La relation entre les outils de rgulation .................................................................... 433 LEtat et linspection .................................................................................................. 435 La responsabilisation et le professionnalisme ............................................................ 436 Atouts et dfis............................................................................................................. 438

Le modle de linspection par les pairs .......................................................................... 441 Le rle et la structure de linspection ......................................................................... 443 La relation entre les outils de rgulation .................................................................... 446 LEtat et linspection .................................................................................................. 449 La responsabilisation et le professionnalisme ............................................................ 450 Atouts et dfis............................................................................................................. 452

CONCLUSION........................................................................................................... 455 Une analyse des quatre modles...................................................................................... 457

Les modles et les ralits : une analyse de leur mise en uvre................................... 462


Existe-t-il un modle meilleur que les autres ? .............................................................. 466

BIBLIOGRAPHIE..................................................................................................... 469 Annexes ...................................................................................................................... 504

Annexe 1 : Sources....................................................................................................... 505 Liste des entretiens ......................................................................................................... 505 Liste des discussions en groupe...................................................................................... 506

Annexe 2 : Liste des abrviations............................................................................... 507

Annexe 3: Indicateurs cls sur sept pays.................................................................. 508


AVANT - PROPOS


Les paradoxes de linspection

Peter Carey, un des deux seuls auteurs, avec le Sud-africain Coetzee, avoir obtenu le

prestigieux Man Booker Prize, imagine dans son roman True history of the Kelly Gang (La

vraie histoire de la bande Kelly) (2000) la vie quaurait pu mener au 19me sicle un fameux

hors-la-loi australien, Ned Kelly. Une brve scne seulement se joue lcole : une carriole

sarrte et immdiatement lenseignant devient nerveux comme un pou. La raison est simple :

il avait toujours peur des inspecteurs (p.35). Rapidement il essaie de mettre de lordre

dans la classe et sur son bureau. Heureusement, il ne sagit pas dun inspecteur, mais la peur

que cet enseignant prouve face aux inspecteurs prfigure les sentiments qui caractriseront

les relations entre Ned Kelly lui-mme et les diffrents agents de lEtat : policiers, arme,

juges et autres.

La grammaire est une chanson douce dEric Orsenna (2001) dcrit la dcouverte de la

langue, des mots et de la grammaire par une jeune fille. Son voyage, qui lui permet

dapprcier le plaisir dapprendre la grammaire, est interrompu quand elle est enleve et on

loblige de participer un stage de formation pdagogique destin aux professeurs. Ce stage

est encadr par une femme ge, squelettique, qui visite les coles pour effectuer la

vrification pdagogique rglementaire (p.14). Cette dame, une fusion entre inspectrice et

conseillre pdagogique, intimide les professeurs, se proccupe du respect des textes et enlve

toute joie ltude de la langue.

Titeuf, parmi les bandes dessines les plus populaires en France, met en scne un

colier, qui dcouvre le monde des adultes, le comprend peu et lapprcie encore moins. Un

jour, sa matresse reoit la visite du recteur qui vient voir si vous tes une bonne classe .

Deux lments dans la planche (Zep, 1993, p.45) sur cette inspection sont intressants : la

matresse, toute nerveuse, fait rapidement une rvision du cours pour sassurer que les enfants

rpondent bien. Le recteur est un homme dun grand ge, au visage trs gris et sans aucun

sens de lhumour.

Limage quon peroit de linspecteur (ou dun de ses quivalents) dans ces trois livres

est semblable : il sagit de quelquun de vieux, de rigide, dintolrant, proccup par le respect

des normes et des textes, et qui fait peur aux enseignants. Il sagit videmment dune


caricature, mais, comme toute bonne caricature, elle sinspire de la ralit. Des donnes

statistiques sur le profil des inspecteurs confirment en effet que dans la plupart des pays ce

corps est compos en grande majorit de personnes (en gnral des hommes) qui ont une

longue exprience dans lducation et sont donc dun certain ge. Linspection a t cre

pour assurer le contrle des rglementations et des textes, ce que ses reprsentants ont bien

intgr. Les rares recherches qualitatives sur les attitudes et comportements des inspecteurs

pendant leurs visites dcole montrent, dans beaucoup de cas, une proccupation avec le

respect des normes, une rigidit et de temps en temps une attitude condescendante envers les

enseignants. Les enseignants sen plaignent, mais et cest bien le premier paradoxe qui

caractrise ce service ils refusent rarement lide de linspection. Ils ne remettent pas en

cause le fait dtre inspects mais les modalits de linspection quils subissent. Cette

ambigut, on la retrouve aussi bien dans la littrature quen discutant avec des enseignants.

Cette attitude existe dans un grand nombre de pays, premire vue bien diffrents : cest le

cas par exemple dans diffrents pays de lAfrique anglophone (De Grauwe, 2001, p.130-132 ;

Newth et Whalley, 2002a, p.29-30), au Pakistan (Ahmad Ali, 1998) et en France. Concernant

ce dernier pays, on peut faire rfrence une tude commandite par la Direction de

lEvaluation et de la Prospective au milieu des annes 1990 (DEP, 1996). Elle montre que les

enseignants ne sopposent pas au principe de lvaluation par linspecteur, mais identifient et

dplorent diffrentes faiblesses : lirrgularit des visites, linsuffisance de discussions entre

inspecteurs et enseignants, le manque de suivi, et surtout une concentration sur le contrle au

dtriment du conseil. La question se pose alors comment expliquer que dans des pays aussi

divers que ceux cits plus haut la relation inspecteur - enseignant soit quasi identique.

Il est peu surprenant que, dans des bandes dessines autant que dans des romans,

linspecteur fasse une apparition comme un personnage ne ncessitant aucune introduction.

Beaucoup dentre nous ont, tant lve ou tudiant, rencontr un inspecteur. Il sagit en effet

dun personnage cl dans beaucoup de systmes ducatifs. Ce qui est vrai pour linspecteur

lest videmment autant pour le service, dont il est lacteur principal, linspection.

Linspection est un service quasi omniprsent, mme en tant un service trs critiqu. En

effet, rares sont les systmes qui fonctionnent sans un service dinspection. Comme notre

examen de lhistoire de linspection le montrera, son origine date, dans la plupart des pays, de

la naissance dun systme public denseignement. Elle a t un outil fondamental dans la

construction de ce systme. Il est bien plus surprenant et ceci est un deuxime paradoxe


que linspection, tant un tel service cl, ait toutefois souffert pendant de longues annes de

linattention des chercheurs, aussi bien de ceux qui sintressent plus spcifiquement aux

politiques de lducation que des sociologues de lducation. Une analyse de la littrature

entreprise il y a quelques annes par lInstitut International de Planification de lEducation

(Carron et De Grauwe, 1997) notait ce moment-l, que ltude gnrale la plus rcente sur

linspection dans les pays en voie de dveloppement avait t rdige au milieu des annes

1970 (Lyons et Pritchard, 1976). La situation tait lgrement meilleure pour les pays de

lOCDE, deux tudes comparatives tant apparues, respectivement en 1992 (Hopes) et 1995

(OCDE). Le rsultat en est que, jusquil y a une dcennie, notre connaissance tait base

quasi uniquement sur des anecdotes, refltant davantage les plaintes des enseignants quun

examen approfondi du rle et de lefficacit de ce service.

Mais depuis le dbut des annes 1990 lintrt pour linspection sest accru. Diffrentes

organisations internationales ont publi des tudes comparatives, qui incluent des pays

dvelopps ou ceux en voie de dveloppement (voir Carron et al., 1998 ; De Grauwe, 2001 ;

Eurydice, 2004 ; SICI, 2001 ; Standaert, 2000 ; Solomon, 1997). Ceci reflte une volont de

plusieurs gouvernements de repenser, rformer et renforcer le systme dinspection ainsi que

le systme de rgulation et dvaluation de lducation dans son ensemble. Ce phnomne lui-

mme est quelque peu paradoxal : dun ct, on assiste une sorte de triomphe de lEtat-

rgulateur, manifest par la prodigieuse multiplication des interventions publiques dans tous

les domaines de la vie quotidienne. Mais, dans le mme mouvement, ce triomphe

saccompagne dune profonde crise des modles daction qui semblaient avoir fait le succs

mme de lEtat, comme le montre le dveloppement, au cours des annes soixante-dix, des

thories no-librales (Muller, 2000, p.5). Il sagit dun vrai paradoxe, cest--dire, dune

contradiction apparente, mais non relle. La mise en question de lefficacit de lEtat sest

exprime dans le domaine de lducation, dun ct, dans des rformes de gestion qui ont

offert plus dautonomie aux coles ou aux autorits territoriales et, de lautre ct, dans un

renforcement du contrle sur lutilisation que ces coles et autorits font dune telle

autonomie. La rforme de linspection doit tre tudie dans ce contexte paradoxal : dun

ct, comme le rsultat dune mise en question de lefficacit de lEtat et de ses agents, ce qui

a ici et l amen son abolition ; de lautre ct, comme la rflexion de la volont de ce

mme Etat dexercer un contrle diffrent, peut-tre plus lger, plus distant, mais plus

efficace.


PARTIE I : LINSPECTION, UN OBJET DANALYSE SOCIOLOGIQUE


Linspection est un outil cl de lEtat dont lobjectif est daider la rgulation et

lvaluation de lcole ainsi qu la responsabilisation des enseignants. Lexamen de cet outil

et de ses rformes dans diffrents pays nous permet dapprcier les transformations dans la

relation entre lEtat et lcole. Rcemment, lintrt des chercheurs en sociologie et en

sciences de lducation dans cet outil sest amplifi, pour plusieurs raisons ayant trait entre

autres au dbat autour de lefficacit de laction de lEtat.

Lanalyse de la recherche sur linspection scolaire nous aide formuler les

hypothses de notre propre travail :

- il y a une relation forte, mais imparfaite entre lEtat et linspection scolaire ;

- linspection subit plusieurs critiques, qui sont le rsultat de limpact dun nouveau

rfrentiel, connu sous le nom du New public management ;

- les diffrentes rformes de linspection peuvent tre analyses comme des rponses

ce nouveau rfrentiel ;

- la mise en uvre de ces rformes diffre fortement dun pays lautre, cause du

contexte de chaque pays et des caractristiques des Etats. Se dveloppent alors

diffrents types dinspection, qui correspondent quatre modles.

Tester les hypothses et dvelopper des modles-types nous oblige examiner un

nombre de pays, dont sept ont t anlyss en dtail. Le cadre danalyse, qui guide notre tude

de linspection, prte attention quatre facteurs ayant un impact fondamental sur

linspection : les caractristiques de lEtat, le professionnalisme et le pouvoir du corps

enseignant, limplication de la socit civile, et le rle dautres outils de rgulation, en

particulier lautovaluation et les examens.


Chapitre 1 Linspection : enjeux politiques et recherche

Pourquoi sintresser linspection ?

Notre avant-propos a brivement soulign le peu dattention dont ont pu bnficier les

systmes dinspection de la part des chercheurs, mme de la part de ceux qui travaillent

spcifiquement sur le systme ducatif ou les politiques ducatives. La revue de la littrature

qui suit, offrira plus de dtails cet gard. Le manque dintrt des uns et des autres nest

videmment pas une justification suffisante pour le choix de ce thme. La question pourquoi

faire une thse de sociologie sur les systmes dinspection mrite une rponse. Elle contient

en fait deux interrogations diffrentes :

- dabord, quest-ce qui explique notre intrt pour ce thme ?

- ensuite, quest-ce qui justifie une analyse sociologique de ce thme ?

Avant de rpondre la premire de ces deux questions, une brve rflexion personnelle

peut tre instructive. Je travaille depuis presque quinze ans pour des organisations dont le

mandat principal est damliorer lducation dans le monde par la formation de fonctionnaires

des ministres de lducation, en particulier ceux des pays en voie de dveloppement. Dans ce

cadre, jai t co-responsable entre 1996 et 2000 dun programme international de recherche

et de formation intitul Rformer linspection scolaire pour lamlioration de la qualit.

Cette exprience ma permis de mieux connatre les systmes dinspection, en constatant en

mme temps le peu de recherche faite dans ce domaine. Cette recherche ma aussi appris

quun systme dinspection nest pas un outil neutre, que chaque service dinspection

reprsente et transmet des valeurs spcifiques et quune rforme dinspection est inspire par

de telles valeurs. Jai finalement pu apprcier, aussi bien par cette recherche que par mes

propres expriences et discussions avec du personnel de lducation de diffrents pays, quun

systme efficace dinspection peut faire une contribution fondamentale lamlioration de la

qualit de lducation, tandis quun systme inefficace peut avoir un impact nfaste. Cette

apprciation repose sur quatre convictions.

Dabord, la qualit et lefficacit dune cole ne sexpliquent pas simplement par les

ressources disponibles, mais aussi et davantage par lorganisation interne de lcole, par les

relations entre acteurs au sein de lcole (directeur, enseignants, lves) et les relations entre


ces acteurs et ceux qui entourent lcole (les parents, ladministration de lducation et les

collectivits territoriales). Diffrentes tudes, aussi bien dans les pays en voie de

dveloppement que dans les pays dvelopps, de nature quantitative ou qualitative, ont

soulign limportance de cet ensemble de facteurs, qui se rsume facilement sous le terme

processus . On peut citer en ce qui concerne les pays de lOCDE, entre autres la recherche

de Paty (1981) en France ou celle de Mortimore (1995) en Angleterre, et les tudes de Carron

et Cha (1996), de Dalin (1994) et de Heneveld et Craig (1996) sur les pays en voie de

dveloppement. Une valuation qui ne sintresse quaux rsultats des lves et des coles et

aux ressources disponibles, est trs rductrice. La culture de lvaluation court un risque

majeur : se dfinir au mpris, ou dans lignorance, de la complexit des systmes et des

organisations, en niant les contradictions, les ambiguts des finalits et des politiques, les

ambivalences des acteurs, les conflits irrductibles qui les opposent (Perrenoud, 1998,

p.131). Pour pouvoir apprcier la complexit du fonctionnement interne dune cole, et la lier

ses rsultats et son efficacit, il faut entrer dans lcole, ce qui est prcisment lacte

caractristique dune inspection.

Ensuite, une valuation qui ne se base que sur quelques indicateurs statistiques est

dune utilit trs limite pour le personnel de lcole, qui cherche samliorer entre autres en

participant dans lvaluation. Diffrents auteurs se sont penchs sur le danger dun

glissement vers une valuation exclusivement externe et trop fortement base sur les aspects

statistiques (Gather Thurler, 2002, p.33). Deux aspects peuvent tre souligns. Primo,

comme le dit le premier Inspecteur en chef de lOffice for Standards in Education (OFSTED),

linspection centrale anglaise : tandis que des donnes peuvent montrer plus ou moins si une

cole fait bien ou non, linspection est ncessaire pour montrer pourquoi ceci est le cas 1

(cit par Smith, 2000, p.344). En effet, des recherches sur lutilisation faite par les coles des

rsultats aux tests dvaluation des lves en Angleterre montrent les limites dune telle

information : Lcole considrait les rsultats des lves sur les tests dorthographe et

dcriture comme utiles, par leur avertissement aux enseignants que dautres coles faisaient

(probablement) mieux. Ceci garantissait que ces deux matires figuraient comme priorits

dans le projet dtablissement. Toutefois, part inciter lcole donner aux lves plus de

prparation de tels tests, peu tait appris concernant les changements pdagogiques 1 Nous avons traduit toutes les citations de la langue originale en franais. Dans quelques cas, nous avons mis loriginal dans une note en bas de page.


dsirables. (Wroe et Halsall, 2001, p.344). Secundo, les coles qui ont des rsultats

mdiocres, risquent dtre dmotives si elles reoivent seulement des informations sur la

faiblesse de leur performance, sans que leurs forces soient identifies et sans que leur contexte

soit pris en considration.

Une troisime conviction qui nourrit cette focalisation sur linspection, est que

lvaluation implique laction. Une valuation qui ne donne pas lieu des actions

damlioration, est pire que strile, cest un effort gaspill. Mais ce serait illusoire de croire

que tous les acteurs peuvent identifier les meilleures actions prendre et sont capables de les

mettre en uvre, sans aucun appui externe. Il est pertinent cet gard de se rfrer une

exprience faite au Kenya, au dbut des annes 1980. Une rforme des examens, dans une

premire phase, incluait linformation systmatique aux coles de leurs rsultats compars

aux moyennes rgionales et nationales. Les disparits entre coles slargissaient, surtout

cause dune dmotivation parmi les coles mdiocres. Dans une deuxime phase,

linformation envoye aux coles saccompagnait de conseils sur comment amliorer

lenseignement, par une analyse des rponses aux examens et surtout par des activits de

formation et dorientation, organises par des conseillers et des inspecteurs. Suite ce

changement, les rsultats des coles se sont rapprochs, les coles les moins performantes

amliorant leurs rsultats plus que les autres (Kellaghan et Greaney, 1992). En dautres

termes, linspection peut accompagner lvaluation des rsultats et lutiliser pour dfinir des

actions concrtes damlioration. On peut rsumer cet argument en utilisant la formulation de

Perrenoud (2003, p.142) : il vaut mieux substituer le pilotage lvaluation, du moins si

lvaluation intervient aprs la bataille, la manire dune autopsie .

Un quatrime et dernier argument a trait la stratgie damlioration de lcole. Des

expriences de diffrents pays et de plusieurs projets ont montr que les coles et les

enseignants apprennent mieux par lchange entre eux (De Grauwe, 2005). La littrature sur

la formation des enseignants nous a montr quun enseignant est surtout ouvert des conseils

de ses collgues (Torrs, 1996). La comptition entre coles semble bnficier

particulirement, sinon exclusivement, aux coles qui ont de bons rsultats et ont les

ressources internes pour se motiver et samliorer. Cette comptition, surtout si elle

saccompagne de la publication des rsultats, cre un cercle vicieux dans les coles qui sont

sous la moyenne et pour les enseignants qui travaillent dans des conditions difficiles. De tels


tablissements et enseignants ncessitent un appui par lchange entre eux et la collaboration

avec des coles avoisinantes. Il est ironique de noter que Picot, lhomme daffaires qui tait

linstigateur de la rforme ducative en Nouvelle Zlande, une des plus radicalement

librales, commentait quelques annes aprs lintroduction de cette rforme, que les coles

ont plus besoin de collaboration que de comptition, ce qui les rend diffrentes des

compagnies prives. Linspection pourrait devenir un outil indispensable dchange

dinnovations entre coles ; elle joue dj ce rle dans certains pays ou projets (Perera, 1997 ;

Govinda et Tapan, 1999) et dautres pays, comme le Kenya (Migwi et al., 2002, p.5), ont

lintention de lui donner ce mandat.

Les quatre facteurs susmentionns ont tous trait au fait que linspection est une des

rares sinon la seule partie de ladministration ducative qui rgulirement entre dans lcole et

dans la salle de classe. Le systme ducatif est en effet caractris par une distinction, sinon

une sparation entre le noyau technique lenseignement et lapprentissage dans la salle de

classe et la superstructure administrative, qui entoure et protge le noyau. Il sagit dun

loosely coupled system. Le risque dun tel systme est que des arrangements purement

administratifs ou un pilotage distance ne touchent pas le noyau, mais crent lapparence que

tout est mis en place pour son bon fonctionnement (Kleinhenz et Ingvarson, 2004, p.36).

Linspection apparat alors comme la liaison indispensable entre la superstructure et le noyau.

Ces diffrentes affirmations nont de valeur que si linspection devient un outil

vritable damlioration de la qualit de lcole. Ceci demande une rforme, que plusieurs

pays essaient en effet de mettre en uvre.

La grande longvit, lubiquit de linspection et son impact potentiel sur la qualit du

systme ducatif ne sont pas des raisons suffisantes pour en faire un objet de lanalyse

sociologique. La raison principale est que linspection est un outil cl de rgulation,

dvaluation et de responsabilisation (accountability) des acteurs dans le domaine ducatif. En

dautres termes, linspection est loutil principal par lequel une majorit dEtats interviennent

dans le fonctionnement des coles et des enseignants. Analyser cet outil et surtout comparer

son volution dans le temps et confronter ses caractristiques dans diffrents pays peut nous

informer sur les valeurs qui sous-tendent laction de lEtat et clairer les opinions des

dcideurs. En mme temps, une telle analyse offrira une contribution aux dbats actuels

autour de la rgulation, de lvaluation et de la responsabilisation. Lintrt pour ces questions


sest en effet considrablement accru depuis les annes 1980. Parmi les signes les plus

parlants et visibles de cet intrt, on peut mentionner dans une multitude de pays des rformes

dans la rgulation de laction publique, les demandes dune plus grande transparence dans la

gestion des services publics, la mise en place de commissions ou de comits ayant comme

rle principal lvaluation du fonctionnement et de la qualit du service public, et du systme

ducatif en particulier, et l'panouissement de la recherche sur ces questions dans les sciences

conomiques, politiques et sociales. Dans ce qui suit, nous analyserons les raisons qui

expliquent pourquoi les trois thmes de la rgulation, de lvaluation et de laccountability

occupent en ce moment lagenda politique. Ensuite, nous ferons une brve analyse de la

recherche sociologique qui sest intresse linspection scolaire avant de prsenter les

hypothses et le cadre danalyse qui sous-tendent notre recherche.

La popularit de lvaluation et sa pertinence pour linspection

Le dveloppement de lvaluation de lducation et lintensification des dbats autour

de la rgulation et de la responsabilisation dans ce mme secteur sexpliquent par un

ensemble de raisons, dont certaines ont trait au service public dans son ensemble tandis que

dautres sont lies plus spcifiquement des dbats dans le domaine de lducation.

Lefficacit du service public en doute

Les critiques sur lefficacit des services publics ne sont pas nes dans les annes 1970

1980, mais la crise conomique qui a marqu ces deux dcennies leur a offert une crdibilit

plus grande. Les thories de Hayek (1960) et Friedman gagnent en popularit et, combines

avec la crise conomique, mettent une forte pression sur les gouvernements pour quils

justifient linvestissement fait dans le service public : le contexte de la rcession

conomique du dbut des annes quatre-vingt viendra donner une importance prdominante

() la recherche defficacit et defficience dans les programmes sociaux financs par

lEtat (Sylvestre, 1998, p.58). Or, le bilan des services publics tait ouvert des reproches :

dans le domaine de lducation par exemple, les dpenses avaient augment dans beaucoup de

pays, entre autres cause de la massification de lenseignement, tandis que des plaintes se

rpandaient sur sa qualit et surtout sur sa contribution au dveloppement conomique, le

phnomne du chmage stant amplifi. Les gouvernements exigent alors que le service

public, comme le service priv, tmoigne de lutilisation efficace de ses ressources. La


recherche de cette efficacit est toutefois devenue plus dlicate car les politiques publiques

grent des problmes publics complexes, diffus, malaisment cernables dans des logiques

techniques simples et des expertises spcialises. La formulation et la mise en uvre de telles

politiques font appel une multiplicit dacteurs ports par des intrts eux-mmes multiples,

et elles dveloppent des consquences plurielles, le plus souvent inattendues et difficiles

anticiper (Duran, 1999, p. 167). Des demandes de rforme de lEtat-providence viennent

autant de la droite, qui sattaque aux politiques fiscales et au manque daccountability, que de

la gauche, qui critique le dficit dmocratique et lincapacit aboutir une vritable

redistribution.

Le discours de la droite en particulier est nourri par la conviction que le style de

management qui caractrise le service public est en partie responsable de son faible cot-

efficacit et quune rationalisation simpose, inspire par le modle de gestion du secteur

priv. Ce souci de rationalisation passe par une valuation plus rigoureuse et systmatique,

tant des systmes et des politiques publiques que de leurs rformes priodiques. () Les

spcialistes de lvaluation des systmes se considrent volontiers comme porteurs dune

forme de rationalit moderne, qui sexprime en quelques postulats : 1. avoir des objectifs

clairs ; 2. mesurer lcart entre eux et les rsultats obtenus ; 3. apporter sur cette base des

rgulations adquates. (Perrenoud, 1998, p.12). Une telle valuation nest pas conue

seulement comme un outil pour mesurer lutilisation efficace des ressources, mais devrait

aussi amener une amlioration de cette utilisation. Il ne sagit pas simplement de multiplier

les exercices dvaluation, mais aussi de changer leur nature. La complexit de laction

publique et la diversification des acteurs rendent caducs les modes de rgulation traditionnels,

car sils permettent de rendre compte de lutilisation plus ou moins efficiente des moyens,

ils ne peuvent pas apprhender les politiques poursuivies dans leur globalit ainsi que leurs

impacts externes (Duran, 1999, p.167).

Il est intressant de noter cependant que mme si le souci defficacit a t une

inspiration importante pour le renforcement de lvaluation, trs peu de ces valuations ont

abord avec succs cette question complexe de la relation cot-efficacit. Dans le domaine de

lducation par exemple, les multiples valuations, entreprises par des commissions et comits

dans plusieurs pays, ont trs rarement fait une analyse qui compare les cots de lducation et

son efficacit, encore moins les bnfices que la socit a pu en tirer, comme le reconnat en


France un rapport de la Cour des comptes (Cour des comptes, 2003, p16). Les raisons de ce

manque dattention sont assez videntes : il est difficile de connatre le cot rel dun

tablissement ou dun niveau dtudes spcifique. Il est encore plus compliqu dtablir un

lien avec les rsultats. La Cour des comptes y ajoute, qu au demeurant, la notion mme de

cot financier est encore trop souvent trangre aux proccupations des responsables du

systme ducatif qui privilgient la seule dimension pdagogique par rapport aux contraintes

de gestion budgtaire (2003, p.16), mais sans indiquer comment une telle notion peut tre

apprhende quand le lien cot-efficacit est si frle. Ceci pose le problme de lutilisation

faite des valuations, une question vexante et rcurrente qui caractrise galement le domaine

de linspection scolaire. Lcart entre laccent mis sur lexercice de lvaluation de laction

publique et le peu dattention donne lutilisation de ses rsultats a amen diffrents auteurs

concevoir lvaluation comme un outil de culpabilisation. Cette stratgie de culpabilisation

fait partie, selon ces mmes auteurs, de la rforme plus vaste de la gestion du service public,

qui se rsume sous le terme anglais New public management (Clarke et al., 2000 ; Pollitt,

2002).

Lobligation de transparence

Une caractristique principale de cette rforme est que la demande de rationalisation

de laction publique est accompagne par une exigence de transparence, en dautres termes

dune demande de prsenter au public son fonctionnement et ses rsultats. Pour Claude

Thlot, ancien directeur au Ministre de lEducation de la Direction de lvaluation et de la

prospective (DEP), cre en 1987, cette obligation de transparence est la raison principale

justifiant laccent mis sur lvaluation : Les fonctions collectives doivent rendre compte.

Les dmocraties considrent quil faut tre transparent. Ce nest dailleurs pas nouveau :

tmoin, larticle 15 de la Dclaration des droits de lHomme et du Citoyen, qui nest peut-tre

pas dans toutes les mmoires : la socit a le droit de demander compte tout agent public de

son administration. (2003, p.9). Il est videmment prilleux de contester un argument bas

sur une Dclaration dun tel renom. On peut toutefois noter que le devoir de rendre des

comptes au public et la transparence indispensable cet gard, trouvent des justifications dans

des argumentations diffrentes, sinon opposes. Dun ct, il y a le raisonnement

dmocratique, auquel Thlot fait rfrence : tout citoyen a le droit de savoir comment le

service public, financ par les taxes payes par les citoyens, fonctionne. Cet argument a peut-


tre reu encore plus de validit avec le dveloppement de lducation et donc le fait que le

citoyen moyen est de mieux en mieux instruit. Simola et al. (2002, p.251) identifient ce

facteur comme responsable de laccent rcemment mis sur lvaluation en Finlande : La

valeur de lindividu comme acteur social sest accrue, et ceci se voit dans la politique

ducative. Ils (nos interlocuteurs1) croient que des citoyens bien duqus naccepteraient plus

une rgulation den haut, mais voudraient prendre des dcisions ducatives eux-mmes. De

lautre ct, il y a une argumentation, base sur la micro-conomie : le bien social est obtenu

quand tout individu bien inform fait un choix, en fonction de sa prfrence personnelle. Dans

le domaine de lducation, ceci implique plus prcisment que, premirement, les parents ont

le choix de lcole o envoyer leurs enfants et, ensuite, quils obtiennent toute information

pertinente sur la performance des coles. Dans l'esprit des partisans de ce modle, cette

concurrence entre tablissements scolaires ne peut que conduire amliorer la qualit des

coles parce qu'elle permettrait de promouvoir la diversit et l'innovation dans le secteur

ducatif et parce que, face la concurrence, les coles moins performantes seraient

contraintes de progresser (Clune et Witte, 1990; Chubb et Moe, 1990).

Pour Broadfoot (2000) la croyance en la valeur de la comptition la fois entre

individus et entre institutions comme stimulant efficace du progrs tait en Angleterre une

source de motivation pour renforcer lvaluation. Cette foi dans lindividu est en mme temps

une expression des doutes sur lefficacit du service public, ce qui renforce la demande

dvaluation : partir du moment o la lgitimit traditionnelle de linstitution nest plus de

droit, elle devient sujet de dbat, danalyse et de controverse. LEtat, lopinion et ses

partenaires lui demandent des comptes et des explications. (Vogler, d. 1996, cit par

Dutercq, 2000, p. 46). Laccent mis sur le choix de lindividu, qui est une expression dun

manque de confiance dans le rle de lEtat, a paradoxalement amen renforcer le rle de

lEtat dans la rgulation de ce march, par lvaluation. Certains chercheurs considrent que

lvaluation est en effet utilise pour renforcer la crdibilit, lautorit et la lgitimit des

instances qui les conoivent et les mettent en uvre (Duru-Bellat et van Zanten, 2003, p.32)

mais permet galement douvrir plus largement la porte au dveloppement des forces de

march (Ball, 1993 ; Vinson et Ross, 2000).

1 Il sagit de dcideurs politiques et denseignants interviews par Simola et ses collgues.


Lensemble de ces rformes, ce New public management, reprsente un nouveau

rfrentiel, une nouvelle reprsentation du rle et du fonctionnement de lEtat au cur de

laquelle se trouve la notion dvaluation (Muller, 2000, p.117). Parmi les autres lments cls,

on peut noter un mouvement vers plus de mesure des rsultats et la contractualisation (Pollitt,

2002, p.474). Le Goff le rsume comme suit : Autonomie et responsabilit, valuation,

contrat : tels sont les points communs rencontrs dans les discours et les pratiques de la

modernisation des entreprises et de lcole (2003, p.73). Ce rfrentiel toutefois nest pas

partag par tous les acteurs de lducation. Les enseignants en particulier sopposent

certaines de ces caractristiques. On reviendra sur ce dbat dans une partie suivante.

Une proccupation sur la qualit de lcole

Les rformes de la rgulation de laction publique dont en particulier le renforcement de

lvaluation, sont nourries galement par deux lments qui sont plus spcifiquement lis

lducation, ce qui ne veut pas dire que les autres secteurs publics ne sont pas touchs par ces

problmatiques. Il sagit dabord dune proccupation lgard de la qualit de lcole et

surtout des rsultats scolaires, dans un contexte de comptition internationale, o des

investisseurs pourraient utiliser de tels rsultats pour apprcier le climat dinvestissement dans

diffrents pays. Ensuite les mouvements vers la dcentralisation et lautonomie des coles

impliquent une rflexion sur les modes de rgulation et appellent la mise en place de

mcanismes dvaluation. Examinons plus en dtail ces deux lments.

Un article dans le New York Times affirmait quune large majorit des tudiants nont

presque aucune connaissance des aspects lmentaires de lhistoire des Etats-Unis. Ils ne

peuvent pas identifier des noms comme Abraham Lincoln, Thomas Jefferson, Andrew

Jackson ou Theodore Roosevelt. La plupart de nos tudiants nont pas la moindre ide

quoi ressemble notre pays. Cet article date dil y a 60 ans, du 4 avril 1943 (voir England,

2003, p.23). En effet, linsatisfaction avec le niveau de connaissance des tudiants nest pas

un sentiment rcent. Il est vrai cependant quune importance croissante a t attache la

qualit de l'ducation dans les annes 1980. Le terme qualit a remplac comme mot-phare

les termes humanit, progrs ou dmocratie (Schratz, 2001). Divers rapports et tudes

faisant tat du niveau scolaire mdiocre des lves en dpit du volume relativement lev des

investissements oprs dans le secteur ducatif et des importants moyens mis la disposition

des coles, ont consolid cette tendance. A ce titre, la clbre tude amricaine intitule A


nation at risk (National Commission on Excellence in Education, 1983) brosse un tableau trs

suggestif de la situation. Deux raisons expliquent pourquoi ce sentiment dinsatisfaction sest

traduit par des rformes dans la rgulation de lcole et un renforcement des mcanismes

dvaluation.

Premirement, nombre de chercheurs ont tout d'abord tent d'expliquer cette volution

par les antcdents familiaux des lves, arguant du fait que les coles taient victimes d'un

effondrement des structures sociales. Ltude la plus connue cet gard est le rapport

Coleman de 1966 aux Etats-Unis. Dans lessentiel, ce rapport, bas sur une grande enqute,

conclut que les diffrences de rsultats scolaires entre lves ne sexpliquent pas par les

disparits entre coles mais par lenvironnement familial, un concept utilis pour reprsenter

un ensemble de facteurs sociaux, culturels et conomiques. Or, dans l'intervalle, plusieurs

tudes (voir Scheerens, 2000 pour un rsum) ont montr que les coles pouvaient avoir - et

avaient effectivement - une incidence sur les rsultats scolaires, aussi bien dans les pays de

lOCDE que dans les pays en voie de dveloppement o linfluence relative de lcole comme

institution sur les rsultats de ses lves semble tre plus grande que dans les pays de

lOCDE. Il sagit videmment dun dbat trs complexe et vaste, mais limplication pour les

dcideurs politiques tait en tout cas que lcole avait un impact, mme partiel, sur les

rsultats et quelle pourrait donc tre tenue pour responsable des rsultats de ses lves. D'o

une reconnaissance de lcole comme unit organisationnelle et non plus seulement comme

relais administratif et la formulation de la question : comment apprcier, valuer l'efficacit

des coles ?

Deuximement, la globalisation a intensifi la comptition entre pays pour attirer des

investissements et la dcision dinvestir se fait de plus en plus sur une apprciation de la

qualit du capital humain. Ceci a rendu des comparaisons internationales, comme le Trends in

International Mathematics and Science Study (TIMMS) ou le Programme for International

Student Assessment (PISA), trs populaires dans la presse internationale. La position dun

pays dans ces comparaisons internationales est interprte dune manire simplificatrice

comme une indication directe de la qualit de son systme ducatif et de la qualit de sa force

de travail. Les rsultats de telles enqutes internationales ont un impact politique de plus en

plus profond. Citons brivement le cas du Danemark : des enqutes internationales comme

par exemple le TIMMS ont montr que les lves danois taient trs loin du sommet en ce qui


concerne leur niveau de comptence, en comparaison avec dautres pays. Ceci contredisait la

conviction gnrale au Danemark et incitait un examen plus critique du systme ducatif

(Solomon, 1997, p.77). Un rsultat en fut la cration dun conseil national dvaluation au

dbut du vingt-et-unime sicle. Au Royaume-Uni, la position juge mdiocre du pays dans

de telles comparaisons a amen des demandes de renforcer lvaluation, dans le cadre dune

rforme du service public, car ce pauvre rsultat a t interprt comme la consquence de

la prdominance dune oligarchie de pourvoyeurs du service public dducation englobant

les reprsentants de ladministration, les services nationaux dinspection, les Local Education

Authorities et les tablissements peu soucieuse defficacit (van Zanten, 2001d, p.126).

La pression est aussi exerce par les employeurs. Aux Etats-Unis, le National Alliance of

Business faisait en 2001 la proposition suivante : Un agenda de rforme pouss par les

standards (standards-driven reform agenda) devrait inclure des standards de contenu et de

performance, lalignement des processus de lcole avec ces standards, des valuations qui

mesurent les rsultats des tudiants compars un niveau dexcellence mondial, de

linformation sur les performances des tudiants et des coles, et la responsabilisation pour les

rsultats. (cit par Hursh, 2000, p.5).

Les politiques de dcentralisation

Les mouvements vers la dcentralisation et lautonomisation de lcole mritent un

dbat complet, qui va au-del de notre analyse. Il sagit probablement de la rforme de gestion

la plus prvalente dans le monde (De Grauwe, 2005). Cette prvalence a amen une grande

diversit dans sa mise en uvre. Dans certains pays, en gnral anglo-saxons, un conseil de

gestion de lcole a reu une plus grande autonomie dans la gestion des ressources,

financires et humaines. Dans divers pays d'Europe centrale, d'Europe de l'Est et d'Asie

centrale, la tendance en faveur d'une rduction du rle de planification et de contrle de l'Etat,

dans le secteur ducatif comme dans d'autres, est galement trs nette. Elle est mme, dans

bien des cas, proportionnelle la pression omniprsente exerce par l'Etat avant la rvolution

politique du dbut des annes 90. A cela s'ajoute la ncessit pour ces pays d'oprer des

compressions de personnel dans le secteur public. D'o leurs efforts pour redfinir les tches

des autorits centrales, en particulier du Ministre de l'Education, de telle sorte qu'il passe de

l'tat d'organisme de contrle celui d'organisme de coordination. Si le courant en faveur de

l'autonomie des coles a t moins suivi dans la majorit des pays en dveloppement, ce serait


une erreur de dire qu'ils n'ont pas tent d'instaurer des rformes structurelles, bien au

contraire. Le plus souvent, en effet, une certaine forme de dcentralisation et de

dconcentration de l'ducation a t mise en uvre, entranant, par l mme, des

rpercussions sur les responsabilits et pouvoirs des personnels rgionaux et locaux (voir

entre autres: Malpica, 1995; Govinda, 1997 ; McGinn et Welsh, 1999 ; De Grauwe et Lugaz,

2005).

On ne saurait confondre dcentralisation, dconcentration ou autonomie des coles.

Comme il ressort de diverses tudes (par exemple : OCDE, 1995), l'autonomie des coles peut

tre moins grande dans les cas o une part importante du pouvoir de gestion est confie des

chelons infrieurs de l'administration, tandis que dans d'autres cas, comme au Royaume-Uni

par exemple, une autonomie accrue des coles se combine avec la recentralisation de certaines

fonctions, y compris du contrle externe. Dans toutes ces tendances qui se rsument sous le

terme gnrique dcentralisation, un lment revient cependant : une sparation progressive

entre les responsables de la conceptualisation de la politique et ceux chargs de sa mise en

uvre.

La dcentralisation a eu diffrents impacts sur lvaluation, dont nous en mentionnons

quatre. Dabord, le caractre de lvaluation change, laccent se dplaant dun contrle de la

disponibilit et des usages des moyens et des ressources vers un contrle des rsultats, et donc

de lutilisation des moyens. Une tude comparative sur lEurope conclut que dans certains

pays, les variations entre les tablissements scolaires du point de vue des rsultats des lves,

identifies par les autorits ducatives ou mises en vidence par les tudes internationales,

sont lorigine de lintroduction de standards (ou de comptences acqurir) par tous les

lves. Dans ce contexte, le systme dvaluation de loffre ducative prend de nouvelles

dimensions. Il sagit la fois de contrler les rsultats des lves afin dtablir sils sont

conformes aux standards/objectifs dfinis (tant au niveau du systme ducatif quau niveau

des tablissements) mais galement dvaluer la qualit des moyens mis en uvre.

(Eurydice, 2004, p.130).

Ensuite, comme le font remarquer plusieurs auteurs et tudes (Broadfoot, 2000 ;

Demailly, 2001b ; Dutercq, 2000a ; Eurydice, 2004), les gouvernements ont voulu neutraliser

le risque dune trop grande diversit et dune iniquit grandissante en renforant les outils

dvaluation. Sylvestre (1998, p.56) note la relation entre le contexte amricain dun systme


trs dcentralis et peu coordonn et le dveloppement des premires pratiques institues

dvaluation dtablissements, ds le dbut du 20me sicle. Sy ajoute maintenant un

renforcement du rle du niveau fdral, qui jusqu rcemment se tenait trs lcart du

contrle de la qualit des tablissements. Dans le discours politique, et plus explicitement en

Grande Bretagne, ces deux processus sont clairement associs (van Zanten, 2001b, p.35).

Cette relation entre valuation et dcentralisation peut tre causale, mais les deux phnomnes

peuvent aussi tre lexpression dun phnomne plus profond, qui pourrait tre la

dstabilisation de la forme scolaire sous la pression des catgories sociales suprieures ou

sous la pression de lexplosion de la scolarisation (Demailly, 2001b, p.14). Ces deux

rformes font en tout cas partie de ce New public management, auquel on a fait rfrence plus

haut.

Un troisime impact de la dcentralisation est que le nombre dacteurs qui ont un

pouvoir dvaluation saccrot, de mme que le nombre de projets valuer, entre autres

cause dune double demande de justification des politiques mises en uvre, des collectivits

territoriales vers lEtat dun ct, de lEtat vers les collectivits territoriales de lautre

(Duru-Bellat et Jarousse, 2001, p.107). Les recherches entreprises en France entre autres par

van Zanten (1997) et Dutercq (2000a) le dmontrent. Un des premiers acteurs exploiter cette

option sont bien les municipalits. Van Zanten (1997, p.181) identifie trois intrts pour les

collectivits locales : dabord, lvaluation est un outil puissant dobservation de ce qui se

passe lintrieur des tablissements. () Ensuite, elle permet aux collectivits territoriales

daffirmer leur pouvoir face aux chelons intermdiaires de lEtat (). En troisime lieu, elle

est prsente comme un instrument de transparence vis--vis de la population et sert ainsi

conforter la lgitimit du pouvoir local. .

Un quatrime lment a trait plus spcifiquement limpact de la dcentralisation sur

les systmes dinspection. Cet impact se voit dune part dans sa structure, dautre part dans

son fonctionnement. Dabord, en ce qui concerne la structure, diffrents scnarios sont

possibles. Linspection reste un service au sein de ladministration de lducation, mais une

dconcentration de ce service saffirme, pour le rapprocher de lcole. Dans dautres cas,

linspection sautonomise et devient un service dlgu du Ministre, plus ou moins en dehors

de ladministration avec une assez grande autonomie. Lexemple le plus connu est

probablement lOffice for Standards in Education (OFSTED) en Angleterre. Dans ce pays,


des bureaux semblables ont t mis en place pour rguler dautres services sociaux (Kogan et

Madden, 1999, p.15). La dcentralisation peut galement aboutir un affaiblissement de

linspection entreprise par lEtat, cause du renforcement dacteurs qui chappent au contrle

stricte de lEtat, comme les municipalits ou le secteur priv. Ces acteurs non-tatiques

peuvent cependant mettre en place leurs propres corps dinspection, ce qui a pour

consquence un contrle renforc de lcole. Ensuite, en ce qui concerne le fonctionnement de

linspection, la consolidation de lautonomie de lcole exige que linspection externe change

en caractre et que son intervention auprs de lcole respecte son autonomie. Nous

reviendrons diffrents moments sur la relation entre dcentralisation et inspection.

Le manque de valeurs communes

Dans cette transformation du paysage ducatif, certains auteurs ont mis lhypothse

que le fait dvaluer est devenu plus important que les objectifs de cette valuation, et que

laccent mis sur lvaluation par le biais de critres quantitatifs (comme les rsultats aux

examens ou le taux de passage dun niveau un autre) masque le manque de valeurs

communes. Dubet (2003) propose une analyse en termes de dclin du programme

institutionnel . Les valeurs qui sous-tendaient le modle institutionnel traditionnel sont

menaces : laptitude professionnelle et la formation ont remplac lidal de la vocation ;

lcole nest plus un sanctuaire, mais un service comme dautres dont des clients ont des

exigences refltant une pluralit de valeurs ; le principe duniformit de traitement des lves

cde la place celui de ladaptation leurs besoins et leurs contextes. Le fort sentiment

actuel de crise rsulte de la dsarticulation de logiques daction auparavant fortement

intgres : logiques de contrle, de service et de relations interpersonnelles, qui suivent

maintenant des principes normatifs peu compatibles voire contradictoires (Petitat, 2003,

p.7). Demailly (1998, p.65) indique que les nouveaux modes de rgulation se caractrisent

prcisment par le principe de rationalisation des moyens dans leurs liens des rsultats et

par le dni des finalits (thique, valeurs et vises) . En dautres termes, le prurit de

lvaluation est concomitant de lcroulement du systme des valeurs (Lecointe, 2001,

p.200). Day (2002, p.679) croit dautre part que lvaluation exprime prcisment les soucis

des gouvernements lgard dune fragmentation des valeurs personnelles et sociales dans la

socit. Ces deux remarques ne se contredisent pas ; elles renvoient deux questions


principales : qui sert lvaluation ? qui choisit les critres sur lesquels juger les coles ? et

sur quelle base ? Ces questions nous guideront tout au long de ce travail.

Un bref aperu de la recherche sur linspection scolaire

Tandis que les thmes de la rgulation, de lvaluation et de la responsabilisation ont

reu une attention grandissante de la sociologie, y compris de la sociologie de lducation,

linspection scolaire, comme outil cl cet gard, reste un domaine plutt nglig, une bote

noire de linstitution scolaire et de la sociologie de lducation en France (Payet, 2005,

p.171) et ailleurs. En principe, une analyse des rformes de linspection scolaire pourrait

appartenir deux domaines de recherche : dune part, la sociologie de lducation et de

laction publique en gnral, et dautre part, les sciences de lducation et en particulier la

planification et la gestion de lducation. Ce chapitre ne peut pas avoir comme objectif de

faire la revue du dveloppement de ces deux domaines, ce qui nest ni utile ni ncessaire.

Notre intrt spcifique est dans les ouvrages, qui ont examin linspection scolaire dun point

de vue sociologique. Les questions poses ici sont donc :

- quelle attention les sciences de lducation, spcifiquement les tudes sur la planification

et la gestion ont-elles donne au rle de linspection comme outil de rgulation de lcole

par lEtat ?

- comment les systmes dinspection sont-ils abords par la sociologie de lducation ?

Nous avons dj soulign que le manque dattention de la part des chercheurs pour

linspection reflte un mme dsintrt parmi les planificateurs de lducation et parmi les

dcideurs politiques. Mais les rformes de la gestion du service public et lessor de la

Nouvelle gestion publique ont amen un nouvel intrt pour les questions de rgulation et

dvaluation du systme ducatif et de lcole, ce qui sest reflt dans la recherche. Il faut

cependant reconnatre que les tudes sociologiques de lvaluation de lducation restent peu

nombreuses et que, parmi ces tudes, trs peu ont examin dune manire comparative le

service dinspection. Examinons plus en dtail les deux questions identifies plus haut.

Le regard des chercheurs en planification et gestion de lducation

Les chercheurs en management ou en planification de lducation ont depuis quelques

annes prt plus dattention linspection scolaire. Nous avons dj identifi les raisons qui


expliquent ce phnomne. La principale raison nous semble limportance qua acquise le

fonctionnement de lcole comme facteur principal pour expliquer les rsultats des lves.

Aussi longtemps que les moyens et ressources des coles semblaient expliquer leur

performance, on avait moins besoin de sintresser au fonctionnement de lcole comme

organisation. Mais plusieurs tudes (voir Scheerens, 2000 pour un inventaire assez complet)

ont mis laccent sur ce dernier facteur pour expliquer les grandes disparits de performance

entre coles ayant les mmes ressources et lincapacit de certaines coles de samliorer,

mme suite une infusion importante de ressources. Ces mmes recherches ont identifi les

relations avec ladministration comme ayant un impact significatif sur ltablissement et dans

ces relations linspection occupe une position centrale. Cest bien ce raisonnement qui a

inspir le programme de recherche que lInstitut International de Planification de lEducation

a men entre 1996 et 2001 et dont jtais un des coordonnateurs (voir entre autres Carron et

De Grauwe, 1997 ; Carron et al., 1998 ; De Grauwe, 2001). Dautres organisations avec un

mandat rgional ou international, comme la Commission Europenne ou la Confrence

internationale permanente des inspections centrales et gnrales de lducation (SICI) ont

galement prpar des tudes comparatives, sur linspection telle quelle (Standaert, 2000) ou

sur lvaluation de lcole (Solomon, 1997 ; SICI, 2001 ; Eurydice, 2004). Ces tudes

examinent le rle ou lorganisation de linspection, mais posent trs rarement la question de

savoir comment ce rle est influenc par une vision du rle de lEtat ni comment les

caractristiques de lEtat impactent sur linspection. Ceci sapplique autant au programme que

jai coordonn moi-mme quaux autres tudes.

Il y a eu videmment des recherches plus spcifiques sur un ou deux pays qui font une

analyse des politiques de lducation, en particulier de sa gestion ou de sa planification, en

examinant en mme temps la nature de lEtat et les valeurs transmises par ses politiques.

Nous citerons quelques exemples, qui sont pertinents au thme de ce travail. Ce nest pas

surprenant que lAfrique du Sud et lAngleterre figurent parmi ces exemples, cause de la

rvolution politique qua connue le premier et lambition et laspect de controverse qui ont

caractris la rforme ducative dans le deuxime. Ce qui est frappant, cest que dans chaque

cas, les auteurs notent que lensemble des articles et investigations quils ont pu utiliser

prtent relativement peu dattention aux questions de valeurs et du rle de lEtat.


Lindblad et al.(2002, p.239) prsentent un programme de recherche comparative

internationale sur la gouvernance et lexclusion sociale, qui couvre les Etats-Unis, lAustralie

et plusieurs pays europens. Ils soulignent que nous avons trouv peu de discussions

conceptuelles sur la gouvernance dans la recherche ducative. La gouvernance tait assume,

non pas conceptualise. Elle tait interprte comme une question de dtails techniques, se

concentrant sur les actions prendre pour obtenir des objectifs prdfinis, plutt que

dinterroger les hypothses et les normes qui sous-tendent ses pratiques et qui sont implicites

dans le discours politique . Motala et Singh, dans un livre sur ltat et lducation en Afrique

du Sud (2002, p.2) crivent dans leur introduction : Une bonne partie des textes sur la

rforme ducative depuis 1994 est caractrise par une thorisation faible de lEtat, mme l

o il est vident quune telle thorisation est intrinsque lanalyse. LEtat post-apartheid a

t le site dune contestation sociale et de conflits dintrts sociaux et de classe. Les

politiques de rforme ducative sont une expression de ces contestations. Les crits sur ce

processus de rforme ducative donnent peu dattention lvolution de ces contestations et

leur effet sur la capacit de lEtat de mettre en uvre son agenda de rforme. . Demailly et

al.(1998, p.53) font un commentaire semblable sur lanalyse de lvaluation de lducation en

France. Ball et van Zanten finalement, dans un article qui compare la logique de march dans

lducation en France et en Angleterre expriment une opinion plus nuance : dans les

analyses des politiques ducatives, la question des valeurs vhicules par ces politiques nest

pas toujours absente mais elle est pose soit dans des termes relativement abstraits travers

lexamen des idologies des diffrents groupes concerns (hommes politiques, syndicats,

enseignants), soit de faon trs personnalise travers ltude des convictions et des mobiles

des rformateurs (Ball et van Zanten, 1998, p.47).

Le fait prcisment que de telles tudes sont apparues depuis quelques annes montre

que ces questions commencent proccuper les analystes de lducation. Ce constat doit tre

nuanc de deux faons : dabord, ce sont plutt les sociologues qui posent de telles questions

que les gestionnaires de lducation ; ensuite, linspection nest pas encore un thme de

prdilection des chercheurs, avec quelques rares exceptions. On peut citer surtout le Office for

Standards in Education (OFSTED) mis en place en Angleterre et au Pays de Galles au dbut

des annes 1990 et le Education Review Office (ERO) cr en Nouvelle Zlande la mme

priode. Toutefois, parmi le grand nombre darticles consacrs lOFSTED et lERO, la

plupart examinent son impact sur lcole, les enseignants, les disparits, tandis que peu


essaient de lier clairement lapproche OFSTED aux conceptions politiques sur le rle et

lefficacit de lEtat. Dans dautres pays, les travaux qui ont prt attention la relation entre

rforme de linspection et forces politiques et idologiques restent rares ; nous pouvons citer

London (2004) en ce qui concerne Trinidad et Tobago.

Il peut y avoir diffrentes raisons pour expliquer ce manque dattention. Certains

auteurs reprochent aux gestionnaires et planificateurs de lducation une certaine navet (par

exemple Whitty et al., 1998, ou Thrupp et Willmott, 2003). Une autre raison nous semble plus

importante : ces chercheurs et leurs recherches sadressent en gnral un public de dcideurs

politiques, qui sont plus intresss par des recommandations politiques dune utilit

immdiate que par des rflexions dordre sociologique, surtout si de telles rflexions

demandaient ces dcideurs de mettre en question leur propre approche politique.

Dans lensemble donc, lintrt pour linspection sest rpandu depuis une dizaine

dannes parmi les chercheurs en planification et gestion mais ces recherches ont rarement fait

systmatiquement la liaison entre lvolution de linspection et le rle de lEtat.

Le regard des sociologues de lducation

Il faut en mme temps reconnatre que les sociologues de lducation ont pendant

longtemps montr un mme manque dintrt pour linspection scolaire, ce qui reflte une

certaine indiffrence ladministration de lducation dans son ensemble. Nous pouvons citer

Derouet (2001) cet gard qui crit en ce qui concerne la France: les brillantes coles de

sociologie de lducation ne sintressaient pas lorganisation scolaire et les non moins

brillantes coles de sociologie des organisations et de sociologie politique ne sintressaient

gure lcole (p.33). La raison la plus vidente, comme le fait remarquer van Zanten

(2004a, p.8) dans une revue concise et complte des diffrentes approches dans les analyses

des politiques dducation, fut le poids, dans les travaux fondateurs, des approches

fonctionnalistes et structuralistes dans lesquelles linsistance sur les dterminismes sociaux,

culturels et conomiques laisse peu dautonomie au politique .

La situation est certes diffrente dun pays un autre et le monde anglo-saxon sest

investi dans la sociologie de lcole, comme diffrente de la sociologie de lducation, depuis

plus longtemps que la France. Il nous semble quil y a quatre facteurs considrer dans ce

dbat. Ils sont lis, et chacun subit des changements.


Premirement, la sociologie de lducation a peu prt attention aux acteurs dans le

systme ducatif. Cest le cas des enseignants, et encore plus des inspecteurs. La sociologie

analyse lcole comme une institution, c'est--dire comme un rseau de positions, qui

prexistent aux acteurs, organises de telle sorte que sy accomplissent des fonctions sociales

plus vastes, notamment de socialisation, de prparation au monde du travail et dintgration

sociale (Duru-Bellat et van Zanten, 2003, p.5-6). Certaines analyses des politiques

publiques qui russissent expliquer dune manire convaincante comment se dveloppe une

politique publique et comment se cre un consensus autour de cette politique incluent

relativement peu les acteurs dans cette analyse (voir entre autres Muller, 1995 ou Surel,

1995).

Deuximement, peu dattention a t donne la mise en uvre dune politique, ce qui

prcisment pourrait placer les acteurs au centre de lanalyse. Les analyses se sont

concentres surtout sur la formulation des politiques, qui permet une identification plus facile

des idologies et des valeurs que lEtat transmet.

Troisimement, ce nest pas une surprise que le rle de lEtat dans la politique

ducative a t au premier plan des analyses, mais en France en particulier on a eu tendance

survaluer ce rle, cause du concept dun Etat omniscient et capable dimposer un ordre

global lgitime (Dutercq et van Zanten, 2001, p. 6). Ceci a amen ngliger la contribution

des autres acteurs, comme les syndicats, les associations des parents dlves ou le personnel

de ladministration mme. Le rle primordial de lEtat est maintenant menac aussi bien par

des politiques de dcentralisation que par la globalisation qui a suscit lmergence dun

faisceau de normes et de formes daction publique dont la production chappe aux acteurs

nationaux (van Zanten, 2004b, p.61).

Quatrimement, lindiffrence lgard des acteurs et du proce

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