Embed Size (px)
Citation preview
FINANCES ET COMPTES PUBLICS
LA COMPTABILITÉGÉNÉRALE DE L’ÉTAT,
DIX ANS APRÈSUne nouvelle étape à engager
Rapport public thématique
Synthèse
Février 2016
g AVERTISSEMENT
Cette synthèse est destinée à faciliter la lecture et l’utilisationdu rapport de la Cour des comptes.
Seul le rapport engage la Cour des comptes.
Sommaire
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
Introduction . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1 La volonté de transformer les comptes de l’État et sa gestion . . . 7
2 Dix ans après, une comptabilité rénovée mais encore peu utilisée . . 9
3 Une démarche à relancer pour améliorer la gestion publique . . 11
Recommandations . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13
3
L’objet de l’enquête
Au printemps 2016, l’État publiera, pour la dixième année consécutive, les étatsfinanciers issus de la comptabilité générale, en droits constatés, qu’il tient envertu des dispositions de l’article 27 de la loi organique du 1er août 2001 relativeaux lois de finances (LOLF).
Disposant désormais d’un recul suffisant pour apprécier les apports, maiségalement les limites, de cette comptabilité fortement inspirée de celle desentreprises, la Cour des comptes a réalisé une enquête pour faire le bilan dela mise en place de la comptabilité générale de l’État.
La Cour n’a pas cherché à décrire ou à porter une appréciation sur l’image de lasituation financière de l’État telle qu’elle ressort de sa comptabilité générale.Elle n’a pas eu non plus pour objectif de rappeler les réserves successivementénoncées dans l’acte de certification des comptes.
Elle s’est attachée à étudier le processus de leur établissement afin d’apprécierdans quelle mesure les choix opérés ont répondu aux attentes du législateurorganique et à l’objectif d’un bon emploi des fonds publics. Elle a conduit sonanalyse à cadre législatif inchangé.
ù
La première partie du rapport porte un regard rétrospectif sur les raisons qui ontprésidé à l’introduction de la comptabilité générale dans le système comptablede l’État et rappelle les principales caractéristiques de cette comptabilité.
La deuxième partie s’attache à apprécier la situation qui est, aujourd’hui, cellede la comptabilité générale de l’État, en détaillant ses apports et ses limites, euégard notamment aux attentes que le législateur organique avait formulées àson endroit.
La troisième partie énonce deux séries de recommandations, qui visentrespectivement à améliorer le processus d’établissement de la comptabilitégénérale de l’État et à faire en sorte qu’elle soit davantage utilisée.
Introduction
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
5
1La volonté de transformerles comptes de l’Étatet sa gestion
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
7
Un système comptablelargement obsolète
Lancée à la fin des années 1990, laréforme du système comptable del’État visait à répondre aux critiquesformulées à son encontre, en particulierson incapacité à retracer fidèlement lepatrimoine de l’État, à rendre comptede l’ensemble de ses obligations ou àdécrire ses relations financières avecles autres administrations publiques.
Dans le même temps, cette réformeprocédait d’une volonté de rénover lespratiques de gestion de l’État pour lesrapprocher de celles des États lesplus avancés et du fonctionnementdes grandes entreprises.
Au contraire des organismes desécurité sociale qui, à compter de2000, ont progressivement remplacéleur comptabilité de caisse par unecomptabilité en droits constatés,l’État a conservé sa comptabilitébudgétaire, en lui adjoignant à partirde 2006 une comptabilité généraletenue indépendamment (selon unréférentiel comptable spécifique) etsoumise à la certification de la Courdes comptes.
L’adoption d’une réformeambitieuse
L’enquête de la Cour montre, dix ansaprès, que ces choix ont permis defaciliter la mise en œuvre de lacomptabilité générale de l’État et de
Source : Cour des comptes
La réforme des comptes de l’État
La volonté de transformer les comptesde l’État et sa gestion
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
8
sécuriser l’atteinte du principalobjectif qui lui avait été assigné :l’amélioration de l’information dispo-nible sur le patrimoine de l’État et surses obligations.
S’est donc ouverte une période detransition, au cours de laquellel’administration a dû s’approprier denouveaux outils comptables – plusriches mais aussi plus exigeants queses instruments traditionnels – sansremettre en cause en profondeurses processus budgétaires.
Pourtant, le maintien, et mêmele renforcement, de la comptabilitébudgétaire pouvaient faire naître
– comme l’analyse de la Cour lemontre aujourd’hui – des difficultésd’articulation des différentes com-posantes du système comptable del’État.
Faute d’une véritable comptabilitéanalytique, la comptabilité générale del’État s’est trouvée, d’emblée, privée d’undébouché majeur, dont la comptabilitéd’analyse des coûts, mise en place enapplication de la LOLF, ne pouvait entout état de cause pas compenserl’absence.
2Dix ans après, une comptabilitérénovée mais encore peu utilisée
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
9
Des apports incontestables surle plan comptable
La tenue de la comptabilité généralede l’État a contribué à améliorer demanière significative la connaissancede ses actifs et de ses passifs.
Elle a concouru à développer les travauxcommuns entre gestionnaires etcomptables, en enrichissant leurs rôlesrespectifs et en modernisant les outilspartagés mis à leur disposition.
Elle a accéléré la réforme des organisa-tions, la diffusion au sein des servicesde l’État de la démarche de maîtrisedes risques et la mise en œuvre deprocédures nouvelles, inspirées decelles ayant cours dans de grandesentreprises, notamment la certificationdes comptes.
Elle a eu des effets positifs sur lescomptabilités budgétaire et nationale,et sur celles d’autres administrationspubliques.
Au total, les apports de la comptabilitégénérale sont importants et leurcontribution à la transparence de lasituation financière de l’État et à lamodernisation de ses services financiersfait l’objet d’une appréciation positiveunanime, y compris dans les comparai-sons internationales.
Un processus d’établissementqui sollicite fortementles services de l’État
Le processus d’établissement des étatsfinanciers mobilise des ressourcessignificatives, notamment au sein desservices gestionnaires.
Les difficultés récurrentes qu’il suscitesont nombreuses : complexité desopérations, situations ressenties desous-effectif, formation parfois insuffi-sante, défaut d’adhésion des équipes. Enoutre, les actions d’accompagnementdes gestionnaires par les comptablessont insuffisantes.
Par ailleurs, plusieurs problèmes relatifsà la fiabilité des états financiers et à lapossibilité de les auditer persistent, quiexpliquent le maintien par le certificateurde réserves substantielles.
Une comptabilité qui n’a pasencore trouvé sa place
En comparaison de la comptabilitébudgétaire de l’État et de sescomptes en comptabilité nationale, lacomptabilité générale reste encorepeu utilisée.
Dix ans après, une comptabilitérénovée mais encore peu utilisée
Source : Cour des comptes
L’image qu’elle donne de la situationfinancière de l’État n’est ni systématique-ment valorisée par le Gouvernement,ni suffisamment analysée par leParlement, pas plus qu’elle n’est utiliséepar les créanciers de l’État ou lesagences de notation qui évaluent sonrisque de crédit.
Faute d’être exploitée, la comptabilitégénérale a peu fait évoluer les pra-tiques de gestion administrative. Sacontribution à la fiabilité et à la sincéritéde la budgétisation s’est, en outre,révélée bien plus limitée qu’escompté.
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
10
Une comptabilité rénovée mais peu utilisée
3Une démarche à relancerpour améliorer la gestion publique
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
11
Si les apports de la comptabilité généralene se sont pas encore révélés à la hauteurdes efforts engagés par l’administrationet, surtout, des attentes du législateur,son introduction dans le systèmecomptable de l’État ne s’analyse pourtantpas comme un échec. Au contraire, unenouvelle phase s’ouvre aujourd’hui aucours de laquelle l’État devra tirer lemeilleur profit de l’investissementauquel il a consenti depuis le vote de laLOLF en 2001.
Pour cela, il doit veiller à réduire lescoûts de tenue de sa comptabilitégénérale tout en développant sonutilisation. En améliorant le processusd’établissement des états financiers,l’administration serait en mesure delibérer des ressources actuellementconsacrées à tenir la comptabilité
générale de l’État et à répondre auxdifficultés sur lesquelles portent lesréserves formulées par le certificateur.Ces moyens pourraient dès lors êtreréorientés vers la valorisation desdonnées disponibles et vers l’appuiaux gestionnaires publics ainsi qu’auxutilisateurs externes.
Pour atteindre ces objectifs, l’admi-nistration doit désormais se doterd’une stratégie pour développer lacomptabilité générale à des fins demodernisation de la gestion publique.Lamise en œuvre de cette stratégie, quiexige une impulsion politique, devraitêtre assortie d’objectifs mesurables, àun horizon de trois ans, et elle devraitfaire l’objet d’une présentation annuelleaux commissions des finances del’Assemblée nationale et du Sénat.
Recommandations
13
Synt
hèse
du
rapp
ort p
ublic
thém
atiq
ue d
e la
Cou
r de
s co
mpt
es
Pour améliorer les conditionsd’établissement de la comptabilitégénérale de l’État, la Courrecommande :
1. de proportionner systématique-ment les efforts à consentir auxavantages attendus d’une plusgrande fiabilité des comptes, deprendre davantage en considérationles besoins des gestionnaires et leurscontraintes, de veiller au caractèrestable et réaliste du cadrecomptable ;
2. de dynamiser l’animation desservices financiers de l’État par ladésignation de correspondants ausein de la DGFiP, l’amélioration dela documentation comptable etl’accompagnement des gestionnairesdans l’exploitation des restitutionsinformatiques ;
3. de procéder à un examen systé-matique de l’ensemble des conceptsutilisés par les comptabilités budgé-taire et générale afin d’identifier lesrapprochements possibles et d’assurerles articulations nécessaires ;
4. de développer les compétencescomptables dans les servicesgestionnaires en identifiant lesexpertises existantes, en adaptantles programmes de formation et enrenforçant la capacité des inspectionsministérielles à intervenir enmatière comptable ;
5. d’achever d’ici 2017 la généralisationdes services facturiers et consentirà court terme les investissementspermettant, chaque fois que lesenjeux le justifient, d’intégrer,d’automatiser et de dématérialiserdavantage l’établissement descomptes de l’État ;
Pour faire en sorte que lacomptabilité générale soitdavantage utilisée, la Courrecommande :
6. d’ouvrir rapidement aux compta-bles ministériels un accès complet auxdonnées de comptabilité généralerelatives aux services déconcentrés deleur ressort et, à terme, de faire mieuxcoïncider leur champ de responsabilitéavec celui des gestionnaires ;
7. d’engager dans plusieurs ministèrespilotes une phase d’expérimentationvisant à la diffusion systématique derestitutions comptables correspondantà leur périmètre de responsabilité ;
8. de développer la comptabilitéanalytique dans les services gestion-naires là où les enjeux le justifient etde lui réaffecter, sur la base d’uneévaluation de l’utilité réelle de lacomptabilité d’analyse du coût desactions, tout ou partie des moyensalloués à celle-ci ;
9. d’achever les travaux prépara-toires à la combinaison de la comp-tabilité en droits constatés de l’Étatavec celle de ses principaux opérateurs,de sorte que celle-ci puisse intervenirà l’horizon de 2020 ;
10. de définir, dès 2016, une stratégiede développement à trois ans del’utilisation de la comptabilitégénérale de l’État, assortie d’objectifsmesurables et donnant lieu à uneprésentation annuelle aux assembléesparlementaires.
