LA FRANCE, LES FRANÇAIS ET LEUR SECURITE : QUE PENSER ... · LA FRANCE, LES FRANÇAIS ET LEUR SECURITE : QUE PENSER ? QUE FAIRE ?1 Pour une sécurité publique quotidienne durable

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LA FRANCE, LES FRANÇAIS ET LEUR SECURITE : QUE PENSER ? QUE FAIRE ?1

Pour une sécurité publique quotidienne durable : redressement, réforme et rénovation

Essai

José Razafindranaly

1er Avril - 31 aout 2016

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1 « Non, il n’y a précisément pas de faits, mais que des interprétations ». Frédéric Nietzsche, (Fragments posthumes fin 1886 – printemps 1887 7 [60], KSA

12, 315).

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SOMMAIRE GENERAL (pp.2-12)

AVERTISSEMENT (p.13)

AVANT-PROPOS : QUELQUES ELEMENTS DE DIAGNOSTIC (pp.14-27)

1. La perte de l’insouciance et le discrédit des élites…………………………………………………………………………………………..pp.15-16

2. Les équivoques et les incertitudes de la Loi……………………………………………………………………………………………………..…p.16

3. L’ère des confusions, des amalgames et du soupçon…………………………………………………………………………………………….p.16

4. Des victimes par procuration……………………………………………………………………………………………………………………..pp.17-18

5. Pour une nouvelle herméneutique de la sécurité publique………………………………………………………………………………………p.18

6. Le besoin d’ouverture et de transparence pour comprendre……………………………………………………………………………………p.18

7. L’échelle des problèmes et de leurs solutions………………………………………………………………………………………………..pp.18-19

8. SUR LA POLICE : des constats préoccupants………………………………………………………………………………………………..pp.19-24

1) Le défaut de cohérence organisationnelle :

2) Le défaut d’intégration managériale

3) Le défaut de concordance et d’ajustement entre les objectifs assignés et les moyens affectés pour les atteindre.

4) Les clairs-obscurs de la coopération/collaboration interinstitutionnelle :

5) Le défaut caractérisé de transparence :

6) Les carences avérées de la formation dans des domaines de compétences qui sont aussi essentiels qu’ils sont délaissés

7) L’irresponsabilité des responsables gouvernementaux

8) Les interrogations sur la valeur effective de la technicité opérationnelle des cadres de haut niveau de la police.

9. LE SYNDICALISME POLICIER : un exemple édifiant de vitalité corporatiste presque sans limite…………………………………..pp.24-25

10. Un épiphénomène critique : Le psychodrame national de la « déchéance de nationalité » et les questions soulevées par les

« exécutions extrajudiciaires »………………………………………………………………………………………………………………………pp.25-27

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1ère

PARTIE : GENERALITES

A- LA SITUATION : QUELQUES DONNEES CHIFFREES

A-I – LA LUTTE CONTRE LA RADICALISATION VIOLENTE ET LES FILIÈRES TERRORISTES : UN PREMIER BILAN AU 19 NOVEMBRE

2015……………………………………………………………………………………………………………………………………………………….pp.30-34

A-I-1. Le Centre national d’assistance et de prévention de la radicalisation (CNAPR)

A-I-2- L'implication de français ou de résident français dans les rangs des organisations terroristes en Syrie

A-I-3- Une mise en œuvre effective des mesures de police administrative prises par la loi n°2014-1353 du 13 novembre 2014

Bilan des mesures d'interdictions de sortie du territoire (IST), d'interdictions administratives du territoire (IAT) et des mesures

de Blocage des sites faisant l'apologie du terrorisme ou incitant à la commission d'actes de terrorisme

A-II - LA GRANDE CRIMINALITE…………………………………………………………………………………………………………………….pp.34-38

A-II-1 – Évolution depuis 2007 de la grande criminalité (nouvel indicateur)

Grande criminalité / Tous services

A-II-2 – Bilan de la lutte contre la criminalité organisée (2014)

A-II-3. Le bilan de la lutte contre la lutte contre le trafic de stupéfiants

1. Personnes mises en cause (Territoire métropolitain)

2. Saisies de produits

3. Saisies d’avoirs criminels

A-III – LA DELINQUANCE COURANTE QUOTIDIENNE……………………………………………………………………………………………….p.38

A-IV – ELEMENTS DE PROSPECTIVE - L’EVOLUTION DES MENACES : les grandes tendances………………………………………pp.39-42

A-IV– 1 – Le contexte

A-IV– 2 – Les nouveaux terreaux des menaces d’insécurité

A-IV- 3 – Les efforts à entreprendre :

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B – LES ATTENTES DE LA POPULATION : DES ATTENTATS AU PROJET

B-I - EN CAS D’ATTENTATS : QUELLES SONT LES ATTENTES « PROFONDES » DE LA POPULATION VIS-A-VIS D’UN RESPONSABLE

POLITIQUE ? Les attentes, les réponses attendues, les exigences particulières……………………………………………………………….p.44

B-II- MENER les HOMMES SUR UN PROJET PAR QUOI ? CHOISIR ENTRE CINQ OPTIONS : Quel moteur ? Pour quelle espérance ?

Quel mode d’emploi ?........................................................................................................................................................................................p.45

C – LES DANGERS AUXQUELS IL FAUT FAIRE FACE OU SE PREPARER A FAIRE FACE

C-I – LE DANGER ESSENTIEL : La viciation et la désagrégation de la démocratie et de l’Etat de Droit..................................................p.47

C-II - L’AFFRONTEMENT DE LA PRIMAIRE DE LA DROITE ET DU CENTRE……………………………………………………………….pp.48-49

C-III – LE RISQUE DE DEVOIR ASSUMER UN « HERITAGE » GREVE DE DETTES ET DE TARES (des « bombes à retardement »…)

DUES AUX DECISIONS DES RESPONSABLES DE LA DERNIERE DECENNIE → Valeur relative du Quinquennat par rapport à un

septennat….(Revenir au septennat ??...)……………………………………………………………………………………………………………….p.49

C-IV – LA CAPACITE D’INERTIE ET MEME DE NUISANCE DES CORPORATISMES SYNDICALO-PROFESSIONNELS…………….pp.50-52

C-V – LE DANGER D’UNE « MAUVAISE » COMMUNICATION………………………………………………………………………………...pp.53-55

D – LES MESURES IMMEDIATES A ENVISAGER

D-I – CALENDRIER (Hypothèse de)……………………………………………………………………………………………………………………...p.57

D-II – EN CAS DE VICTOIRE A LA PRESIDENTIELLE : CE QUI DEVRAIT ETRE FAIT TOUT DE SUITE ……………………………….pp.58-65

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2ème

PARTIE – PRECONISATIONS

CHAPITRE I – LA VISION : « RESTAURER L’UNITE DE LA FRANCE EN RASSEMBLANT LES FRANÇAIS »

Un Etat fort au service de l’unité de la France et de la concorde entre les français

I-1 – UN ETAT FORT AU SERVICE DE L’UNITE ET DE LA CONCORDE……………………………………………………………………..pp.68-69

I-2 – LA VOCATION DE LA FRANCE EST D’ETRE UN « ETAT DE DROIT », PAS UN « ETAT DE POLICE »………………………….pp.70-72

I-3 – DANS UN ETAT DE DROIT, LA PLACE DE LA « SECURITE » EST ENTRE la « LIBERTE » et la « JUSTICE », ET SON ROLE DE

SERVIR L’UNE ET L’AUTRE……………………………………………………………………………………………………………………………….p.73

I-4 – C’EST LE RENFORCEMENT DE L’AUTORITE JUDICIAIRE QUI ASSURERA DURABLEMENT LA SECURITE PUBLIQUE

QUOTIDIENNE…………………………………………………………………………………………………………………………………………..pp.74-81

I.4.1. La nécessité d’une conception globale : la « sécurité circulaire »……………………………………………………………...pp.77-78

I.4.2. La conviction que c’est l’autorité judiciaire qui est la clé de la sécurité quotidienne des français et la volonté qu’elle

dispose des moyens d’assumer sa vocation………………………………………………………………………………………………pp.78-81

I-5 – LA SECURITE DOIT AUSSI REPONDRE AUX ASPIRATIONS A LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE : L’AVENEMENT DE LA

« SECURITE COLLABORATIVE »…………………………………………………………………………………………………………………...pp.82-86

I-6 – UNE GOUVERNANCE RESPECTANT CINQ PRINCIPES AUXQUELS SONT AUSSI SOUMIS LES SERVICES DE SECURITE……..p.87

I-7 – LA SEULE VOCATION DE LA « FORCE PUBLIQUE » EST LA RECHERCHE DE l’EFFICIENCE ET L’ASSOMPTION SEREINE DE LA

RESPONSABILITE DANS UN ESPRIT D’OUVERTURE ET LA TRANSPARENCE…………………………………………………………..pp.88-89

I-8 – LE CHANGEMENT IMPLIQUE DE PASSER PAR LES HOMMES PLUS QUE PAR LES STRUCTURES…………………………...pp.90-92

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I-9 – LES HOMMES SERONT DEBORDES SI LES EQUIPEMENTS NECESSAIRES POUR TRAVAILLER LEUR FONT DEFAUT : Il faut

rattraper à marche forcée les retards considérables pris en matière de nouvelles technologies et d’équipement…………………pp.93-84

I-10 - LA « FORCE PUBLIQUE » NATIONALE COMPREND DEUX COMPOSANTES : une civile et l’autre militaire, qui ont perdu

l’exercice du monopole de la contrainte légitime………………………………………………………………………………………………..pp.95-96

CHAPITRE II – LA GOUVERNANCE

(29 préconisations)

Liste des 29 préconisations……………………………………………………………………………………………………………………….pp.98-100

II-1 – CONSTITUTION (précos n° G1 à G2)…………………………………………………………………………………………………….pp.101-103

II-2 – PARLEMENT (précos n° G3 à G4) ………………………………………………………………………………………………………………p.104

II-3 – PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE (préco n° G5)……………………………………………………………………………………………p.105

II-4 – HAUT CONSEIL DE LA POLITIQUE PENALE ET DE SECURITE PUBLIQUE (HCPPSP) (préco n° G6)………………………………p.106

II-5 – GOUVERNEMENT

II-5-1 – Premier ministre (précos n° G7 à G10)………………………………………………………………………………………….pp.107-108

II-5-2 – Ministres

II-5-2-1 – Ministre de la Justice (précos n° G11 à G12)…………………………………………………………………………...pp.109-113

II-5-2-2 – Ministre de l’intérieur (précos n° G13 à G15)…………………………………………………………………………………..p.114

II-5-2-3 – Ministre chargé du Budget (préco n° G16)…………………………………………………………………………………......p.115

II-5-2-4 – Ministre chargé de la fonction publique (précos n° G17 à G18)…………………………………………………………......p.116

II-6 - ADMINISTRATION

II-6-1 – Organisation (précos n° G19 à G26)……………………………………………………………………………………………..pp.117-119

II-6-2 – Fonctionnement (précos n° G27 à G29)…………………………………………………………………………………………pp.119-122

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CHAPITRE III – LA STRATEGIE

(184 préconisations dont 95 « Préconisations-clé »)

Liste des 2 orientations générales et des 19 orientations stratégiques de la sécurité publique quotidienne durable…………..pp.125-126

III-0 – AVANT PROPOS : QUE FAIRE EN MATIERE DE SECURITE ? Le constat et le postulat de départ

III-0-1 – Le constat empirique ……………………………………………………………………………………………………………...pp.127-129

ORIENTATION GENERALE A : Il faut renverser la perspective et « remettre sur ses pieds » la « prévention de la délinquance » en

mettant prioritairement l’accent sur la « prévention de la victimation »

ORIENTATION GENERALE B : Il est indispensable de garantir aux parquets les moyens en personnels (magistrats et délégués ou

assistants du procureur) ou en équipements qui leur permettront de faire face à l’accroissement de leurs responsabilités.

III-0-2 – Le préalable de principe…………………………………………………………………………………………………………..pp.130-131

III-0-2-1- Identifier la place et le rôle de la « politique sécuritaire par rapports aux autres « politiques publiques ».

III-0-2-2- Discerner la nature de la politique de sécurité

III-1 – POUR UNE NOUVELLE CULTURE DE SECURITE PUBLIQUE : VERS LA « SECURITE DURABLE COLLABORATIVE »

III-1-1 – Le diagnostic………………………………………………………………………………………………………………………..pp.132-136

III-1-1-1 – Idée directrice

III-1-1-2 – Préconisations (précos N° S1 et S2)

III-1-2 – Un rôle rénové pour la force publique : assurer la protection de « ce qui compte » pour parvenir à la sécurité

durable………………………………………………………………………………………………………………………………………….pp.137-164

III-1-2-1 – Insuffler un nouvel esprit

III-1-2-2 – S’inspirer d’une nouvelle vision (cf. Supra I – La vision)

ORIENTATION STRATEGIQUE N°1 : Susciter l’avènement d’une « communauté de sécurité publique » pour promouvoir et

élaborer une pensée stratégique de sécurité publique qui aujourd’hui n’existe pas, et instaurer une culture d’ouverture et de

transparence au sein des institutions en charge de la sécurité publique (précos n° S3 à S14 ………………………………pp.140-145

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ORIENTATION STRATEGIQUE N°2 : Mettre en œuvre un vaste chantier de politique pénale contraventionnelle (précos n° S15 à

S25………………………………………………………………………………………………………..……………………………...pp.145-150

ORIENTATION STRATEGIQUE N°3 : Empêcher la commission des infractions en développant de manière méthodique la

« prévention des victimations », par une réorientation et une mobilisation maximale des dispositifs territoriaux de sécurité et de

prévention existant (précos n° S26 à 39)……………………………………………………………………................................pp.151-153

ORIENTATION STRATEGIQUE N°4 : Assurer la collecte effective, rapide et exhaustive des infractions qui auraient été commises

parce que la prévention des victimations aurait failli, en s’appuyant notamment sur le réseau des association (précos n° S40 à

42)……………………………………………………………………………………………………………………………………………….p.154

ORIENTATION STRATEGIQUE N°5 : Améliorer la place et le rôle des victimes en matière de prévention et de répression des

infractions et renforcer les relations avec les associations dans le cadre des dispositifs territoriaux d’aide aux victimes et d’accès au

droit (précos n°43 à 48)……………………………………………………………………………………………………………….pp.154-156

III-2 – MANDATS DU PARQUET, DE LA FORCE PUBLIQUE ET DE SES AGENTS

III-2-1 – Le mandat du parquet en France, « clé de voute » institutionnelle et opérationnelle de la sécurité publique.

ORIENTATION STRATEGIQUE N°6 : Conforter dans les faits la vocation et le rôle institutionnels et opérationnels du parquet, que

ce soit en tant qu’ordonnateur et contrôleur des investigations judiciaires, de maître de l’orientation des procédures ou en matière

d’exécution et d’application des peines. (précos n°S49 à 59)…………………………………………………………………….pp.157-164

III-2-2 – Le mandat de la force publique et de ses agents : « pierre angulaire » de la sécurité publique.

ORIENTATION STRATEGIQUE N°7 : Apporter la clarté optimale aux citoyens et aux justiciables sur l’objet et les modalités

d’exécution du mandat qui incombe aux services en charge de la force publique et à leurs agents en matière de sécurité

publique.(précos n°60 à 66)…………………………………………………………………………………………………………..pp.164-175

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III-3 – MANAGEMENT

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 8 : Promouvoir et mettre en œuvre une culture de management des services, des hommes et

des activités permettant de concilier les initiatives locales aux exigences de la performance globale et de la responsabilité

individuelle (précos n°67 à 79)……………………………………………………………………………………………………….pp.177-180

III-4 – EVALUATION

III-4-1- Les besoins et les attentes de la population

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 9 : Concevoir et mettre en œuvre un dispositif de connaissance et d’analyse des besoins et des

attentes de la population répondant aux exigences qualitatives nécessaires pour garantir une identification, une combinaison et une

répartition optimales des moyens utiles à leur satisfaction (précos n°80 à 83)…………………………………………………pp.181-187

III-4-2- Les activités et les résultats des services

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 10 : Mettre en place un dispositif intégré, global et transparent d’inspection, de contrôle, d’audit

et d’évaluation au sein du ministère de l’intérieur qui permettrait dans une optique prospective d’optimiser le pilotage et le suivi

d’une politique durable de sécurité publique (précos n°84 à 90)…………………………………………………………………pp.187-193

III-5 – ORGANISATION

III-5-1- Organisation Territoriale

ORIENTATION STRATEGIQUE N°11 : Appliquer le droit commun des collectivités territoriales à l’organisation territoriale de la

justice (juridictions, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse) , de la sécurité publique (police, gendarmerie)

et de la défense pour harmoniser les cartes judiciaires, policières, pénitentiaires et militaire, et adopter des règles de

fonctionnement dans un large esprit de déconcentration des responsabilités dans l’esprit du Décret n° 2015-510 du 7 mai 2015

portant charte de la déconcentration (précos n°91 à 96)………………………………………………………………………….pp.194-196

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III-5-2- Organisation des Services

ORIENTATION STRATEGIQUE N°12 : enrichir les perspectives d’action des services de sécurité publique :

• en diversifiant l’origine des responsables de certaines structures-clé existantes,

• en élargissant ou en consolidant leur champ de compétences, ou

• en mettant en place des dispositifs d’échanges et de coordination interservices (précos n°97 à 104)……………………pp.197-198

III-6 – FONCTIONNEMENT DES SERVICES

III-6-1 – Budget

ORIENTATION STRATEGIQUE-CLE N°13 : concevoir et mettre en place un dispositif budgétaire dont le format, la structure et la

maquette permettraient, dans la transparence, de garantir la performance et la responsabilité de l’ensemble des services impliqués

dans la définition et la mise en œuvre de la politique pénale et de sécurité publique (précos n°105 à 114)………………..pp.199-207

III-6-2 – Relations professionnelles – Syndicalisme

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 14 : Créer les conditions pour mettre en œuvre une participation constructive et responsable

des organisations professionnelles représentatives des personnels et améliorer le dialogue social (préco n°115)……….pp.207-208

III-6-3 – Doctrine d’emploi, standards et méthodes d’action ou d’intervention : adaptation et rénovation

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 15 : Optimiser la conception et la mise en œuvre des doctrines d’emploi, et des standards et

méthodes d’action ou d’intervention en développant le recours aux principes et aux méthodes de l’assurance qualité (précos n°116

à 124)…………………………………………………………………………………………………………………………………….pp.208-213

III-6-4 – Relations police-gendarmerie

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ORIENTATION STRATEGIQUE CLE N° 16 : Promouvoir le développement de rapports de bonne intelligence et de valorisation

mutuelles entre les deux forces publiques dans la reconnaissance et le respect de ce qu’elles sont et de ce qu’elles font (précos

n°125 à 129)…………………………………………………………………………………………………………………………….pp.213-215

III-7 - GPPEEC (Gestion Prévisionnelle et Préventive des Effectifs, des Emplois et des Compétences) : Recrutement, Formation,

Carrière, Evaluation des agents

ORIENTATION STRATEGIQUE N°17 : Mettre en œuvre une Gestion prévisionnelle et préventive des emplois, des effectifs et des

compétences (GPPEEC) EFFECTIVE fondée sur une connaissance et une analyse prospective des données permettant de mettre

en évidence les « métiers sensibles » et les « compétences critiques », et reposant sur une cartographie CLAIRE, COHERENTE,

EVOLUTIVE et DURABLE des emplois et des métiers (précos n°130 à 154)………………………………………………….pp.216-229

III-7-1- Recrutement,………………………………………………………………………………………………………………………………...p.222

III-7-2- Formation,…………………………………………………………………………………………………………………………….pp.223-228

III-7-3- Carrière,………………………………………………………………………………………………………………………………………p.228

III-7-4- Evaluation des agents………………………………………………………………………………………………………………pp.218-229

III-8 – E-ADMINITRATION

ORIENTATION STRATEGIQUE-CLE N° 18 : Rattraper les retards de la force publique dans le domaine des technologies de

l’information et de la communication (TIC) pour établir la e-sécurité publique du quotidien qui permettra de répondre aux attentes et

aux besoins de la population en s’adaptant aux mutations de l’insécurité (précos n°155 à 177)…………………………….pp.230-242

III-8-1- En externe…………………………………………………………………………………………………………………………….pp.231-236

III-8-1-1- Information-implication du public

III-8-1-2- Associations (implication des)

III-8-1-3- Appels 17 (111)

III-8-1-4- Prise en charge des victimes

III-8-1-5- Prévention des victimations

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III-8-2- En interne……………………………………………………………………………………………………………………………..pp.237-242

III-9 – PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS STRATEGIQUES D’AVENIR (PISA)

ORIENTATION STRATEGIQUE-CLE N° 19 : Mettre en œuvre le grand plan d’investissement nécessaire au redressement et à la

rénovation de la justice pénale et de la force publique afin de garantir leur modernisation et leur permettre d’assurer une sécurité

publique durable tout en contribuant à la relance et à la croissance économiques du pays (précos n°178 à 184)………...pp.243-246

III-9-1- Immobilier……………………………………………………………………………………………………………………………..pp.244-245

III-9-2- Télécommunications et informatique…………………………………………………………………………………………………...p.246

III-9-3- Police technique et scientifique (PTS)………………………………………………………………………………………………… p.246

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ANNEXE GENERALE : RECAPITULATIF GENERAL DES PRECONISATIONS ET DES ORIENTATIONS………………p.247-254

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* * *

AVERTISSEMENT

Le but de ce travail a été de proposer le plus vite possible une vue d’ensemble du projet :

à partir des éléments d’information disponibles dans la sphère publique et qui ne sauraient donc prétendre à l’exhaustivité les

institutions de sécurité publique étant d’une excessive pudeur pour mettre à la disposition du public les données relatives à son

organisation, à ses règles de fonctionnement, à ses activités, à ses moyens et à ses résultats,

et en privilégiant massivement les PRECONISATIONS.

L’argument des préconisations les plus importantes a été développé. Pour les autres, non.

Les préconisations ne sont pas toutes de même nature, ni de même portée. Il peut s’agir, selon les cas, de l’un ou de l’autre des types de la

liste suivante :

LES TYPES de PRECONISATIONS :

Ils distinguent celles qui sont d’ordre structurel et celles qui sont d’ordre conjoncturel, mais toutes s’inscrivent dans une perspective de long

terme ….

1. Mesures Principielles (MPE),

2. Mesures Stratégiques (MS),

3. Petites Mesures Structurantes (PMS),

4. Mesures Conjoncturelles d’Ajustement (MCA)

Ces préconisations ont été regroupées dans la 2ème partie du document. Elles ont été classées selon trois grands domaines :

1. La « Vision »,

2. La « Gouvernance »,

3. La « Stratégie ».

Lorsqu’elles avaient une importance particulière, elles ont été identifiées comme des « préconisations-clé ».

Chaque préconisation ou élément de préconisation est susceptible de faire l’objet d’une fiche d’action sur la base des critères suivants :

N° Constat et Eléments

de diagnostic

Type de

mesure :

Thème, domaine et objet

de la préconisation

Conditions et modalités

de mise en œuvre

Pilotes et

Copilotes

Date et délai de

MEO et échéance

Budget

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AVANT-PROPOS : QUELQUES ELEMENTS DE DIAGNOSTIC

SOMMAIRE

1. La perte de l’insouciance et le discrédit des élites

2. Les équivoques et les incertitudes de la Loi.

3. L’ère des confusions, des amalgames et du soupçon.

4. Des victimes par procuration

5. Pour une nouvelle herméneutique de la sécurité publique

6. Le besoin d’ouverture et de transparence pour comprendre

7. L’échelle des problèmes et de leurs solutions

8. SUR LA POLICE : des constats préoccupants


2) Le défaut d’intégration managériale

3) Le défaut de concordance et d’ajustement entre les objectifs assignés et les moyens affectés pour les atteindre.



6) Carences avérées de la formation dans des domaines de compétences qui sont aussi essentiels qu’ils sont délaissés

7) L’irresponsabilité des responsables gouvernementaux


9. LE SYNDICALISME POLICIER : un exemple édifiant de vitalité corporatiste presque sans limite

10. Un épiphénomène critique : Le psychodrame national de la « déchéance de nationalité » et les questions soulevées par les

« exécutions extrajudiciaires ».

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LES ACTIONS TERRORISTES DE JANVIER ET NOVEMBRE 2015, ET DE JUILLET 2016 ONT EU UN EFFET REVELATEUR TRAGIQUE

MAIS PEUT-ETRE UTILE :

Elles « obligent à voir et à écouter » et elles exigent (de tout Français) un « examen de conscience »2.

Plus d’un an et demi après, on peut, à grands traits, esquisser un tableau – partiel - de la situation.

Ce tableau met en évidence des carences, des lacunes et des faiblesses conceptuelles, organisationnelles, fonctionnelles, éthiques….

préoccupantes, mais qui peuvent être autant d’opportunités pour ouvrir des perspectives de redressement, de réforme et de rénovation.

Les unes et les autres sont présentées ci-après pêle-mêle sans les développements particuliers qu’elles auraient mérités.

Ces évènements ont fait entrer la France et les français dans une nouvelle ère : celle du risque durable de manifestations sporadiques

d’actes de terreur causés par :

des déséquilibrés,

des illuminés ou

des fanatiques.

Ce risque persistera jusqu’à ce que les français sachent à nouveau « ce qu’est la France », et quelle politique il faut mener au-dedans et au

dehors pour rester elle-même dans un monde « ouvert ».

Ils ont aussi mis en lumière plusieurs choses :

1. La perte de l’insouciance et le discrédit des élites

Perte durable de l’insouciance.

Discrédit des élites politiques et de la démocratie représentative.

Légèreté et imprévoyance des élites intellectuelles,

2 Cette expression est inspirée du titre (« L’examen de conscience d’un français ») de la 3

e partie du livre-testament de Marc Bloch (1886-1944) écrit en

1940 : « L’étrange défaite » qui commence par cet exorde : «… Un jour viendra, tôt ou tard, j’en ai la ferme espérance, où la France verra de nouveau s’épanouir, sur son vieux sol béni déjà de tant de moissons, la liberté de pensée et de jugement. Alors les dossiers cachés s’ouvriront ; les brumes, qu’autour du plus atroce effondrement de notre histoire commencent, dès maintenant, à accumuler tantôt l’ignorance et tantôt la mauvaise foi, se lèveront peu à peu ; et, peut-être les chercheurs occupés à les percer trouveront-ils quelque profit à feuilleter, s’ils le savent découvrir, ce procès-verbal de l’an 1940… » . Les deux premières parties de ce document ont pour titre respectif « Présentation du témoin » et « La déposition d’un vaincu ». Version électronique (112p) de l’Université du Québec à Chicoutimi (UQAC) : http://classiques.uqac.ca/classiques/bloch_marc/etrange_defaite/bloch_defaite.pdf

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Impéritie des élites administratives dont la propension est de réagir de manière « bureaucratique » en se lançant dans une course sans

fin aux moyens et au renforcement des structures existantes, sans s’interroger sur le renouvellement de la pensée stratégique qui

permettrait de faire face à la nouvelle donne sécuritaire, et sans avoir procédé au moindre « retour d’expérience ».

2. Les équivoques et les incertitudes de la Loi.

Depuis la Loi d’orientation et de programmation relative à la sécurité de 1995, le volume des mesures de toutes natures prises en matière de

sécurité n’a cessé d’enfler.

Si l’on faisait la liste de ces mesures qui sont restées inappliquées, insuffisamment ou mal appliquées on serait surpris et inquiet de sa

longueur.

On en prendra un seul exemple : celui de la 1ère des quatre « orientations permanentes de la politique de sécurité » que cite la loi de 1995.

Il s’agit de « l'extension à l'ensemble du territoire d'une police de proximité répondant aux attentes et aux besoins des personnes en

matière de sécurité ».

L’obligation de mettre en œuvre cette disposition pouvait laisser croire à la mise en place d’un dispositif permettant d’avoir une connaissance

bien comprise des attentes et des besoins de sécurité, qui aurait alors inspiré la structure de la maquette budgétaire des programme 176

(Police) et 152 (Gendarmerie) de la mission « Sécurités ».

Ca ne semble pas avoir été le cas.

Aucune « doctrine » ni aucun « standard », ni aucun « dispositif » ne sont venus préciser selon quelle méthode et selon quelles modalités il

allait être procédé à cette analyse des « attentes et des besoins ».

De tels constats imposent une conclusion : Il faut s’évertuer à mieux faire appliquer les lois et les règlements qui existent en facilitant leur accès

et en les faisant mieux connaître, avant de songer à les changer.

3. L’ère des confusions, des amalgames et du soupçon.

La nouvelle ère où nous sommes entrés est propice à toutes les « confusions » et à tous les « amalgames », qui sont un terreau fertile pour

attiser les tensions, les clivages, les querelles et les conflits, et qui conduisent surtout à une régression de la raison.

Ces confusions affectent autant le langage, que les enjeux et les réponses à y apporter.

L’univers du langage est révélateur. On y constate, dans la sphère consacrée au terrorisme, l’apparition d’une sorte de novlangue qui est un

véritable florilège. Ce florilège est au diapason de la démocratie d’opinion dont les émotions sont l’aliment de prédilection, mais il est aux

antipodes de la raison.

Ainsi on a vu fleurir des expressions comme « Loups solitaires », ou « terrorisme low-cost ». Cette dernière expression équivaut, mutatis

mutandis, aux « incivilités », inventées par des sociologues dans les années 80 qui jouaient alors sur le registre de l’euphémisation, alors que

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« loup solitaire » est une invention d’« experts » issus des métiers du renseignement, et qui joue sur le registre mystico-imaginaire de la peur en

évoquant de manière subliminale l’animalité équivoque (répulsion/fascination) de l’homme.

D’un côté le surjeu, de l’autre le sous-jeu.

Les deux faces de l’outrance : celle de la minimisation, d’un côté, celle de l’exubérance d’autre part.

Mais surtout dans l’univers de l’imaginaire.

Ces usages de la langue montrent que la véracité du langage est une question centrale et un véritable enjeu de confiance.

Mais aux confusions et aux amalgames du langage sur les faits et aux dérives interprétatives pernicieuses qui en ont découlé, sont venus

s’ajouter ceux, bien plus graves, de la pensée et auxquels se livrent, avec des convergences insolites et sur le mode de la sommation

interprétative, les dépositaires – actuels ou passés - de l’autorité.

Lorsque, par exemple, l’un dit « Pour ces ennemis qui s'en prennent à leurs compatriotes, qui déchirent ce contrat qui nous unit, il ne peut y

avoir aucune explication qui vaille. Car expliquer, c’est déjà vouloir un peu excuser »3, un autre, en écho, fustige la « culture de

l’excuse »4.

Ces sommations ou ces fustigations qui concourent à anesthésier la pensée et à la dévitaliser, visent, sans le dire, à réduire au mutisme les

sceptiques et les rationalistes.

Elles confondent avec une belle alacrité « l’explication » et « l’excuse » pour ne pas se soumettre à « l’impératif catégorique d’analyse » qui est

imprescriptible, absolu et inconditionnel dans tout débat public fondé sur le primat de la raison.

Elles y ajoutent alors la toxicité de l’hystérie là où, plus que jamais, il faudrait du flegme, de la mesure et du discernement.

Qu’ils soient de langage de pensée ou d’interprétation, les confusions et les amalgames issus des évènements de 2015-2016, ont provoqué

dans l’esprit de ceux qui s’y livrent ou qui y ont succombé une sorte de « clivage dichotomique » qui les opposent, « eux », à un « ennemi

protéiforme et insaisissable » tapi au sein de la communauté nationale et qui, « pour eux », constitue « en soi » une menace.

Soutenue par des « arguments logomachiques et simplificateurs » cette dichotomie est progressivement gagnée par l’instillation insidieuse

d’une « systématisation du soupçon », qui écarte tout sens de la mesure et jette sans vergogne aux oubliettes, le principe de

« proportionnalité » qui est au cœur de l’exigence de Justice dans un Etat de Droit.

4. Des victimes par procuration

Le lien entre ceux du haut (« ceux qui gouvernent ») et ceux du bas (« les gouvernés ») apparait dans toute son alarmante clarté : les victimes

des attentats sont des « victimes collatérales ». Elles sont les victimes par procuration de la victime institutionnelle Etatique qui

3 Le premier ministre, Manuel Valls, le 9 janvier 2016.

4 L’ancien président de la République, Nicolas Sarkozy, qui en a fait un mantra de ses interventions repris ou inspiré ( ?) par plusieurs syndicats de policiers.

18

apparait ainsi dans toute sa faiblesse parce qu’il a failli à son devoir de protection et que ses agents n’ont pas été en mesure de prévenir ni

d’empêcher ce qui s’est passé.

Les victimes de 2015 et de 2016 apparaissent alors aussi comme le résultat des aléas et des défaillances qui ont marqué la conception, la

stratégie, la conduite des opérations, l’allocation et l’utilisation des moyens de lutte contre l’insécurité.

5. Pour une nouvelle herméneutique de la sécurité publique

Les défauts et les impasses d’une herméneutique « formelle » de la sécurité tendant à la réduire à un ensemble de techniques, a mis en

exergue l’urgence d’une nouvelle herméneutique, fondée sur une approche globale, et qui soit :

Multidimensionnelle et prenne en compte toutes les fonctions de la sécurité : connaissance et anticipation, prévention, dissuasion,

protection, intervention, investigations, résilience ;

Intersectorielle pour permettre son articulation avec les autres domaines de l’action publique ;

Pluridisciplinaire pour avoir une vision complète de ses enjeux.

Les évènements de 2015-2016 ont ainsi révélé l’impact économique des questions de sécurité alors que celui-ci est purement et

simplement évacué dans les projets annuels de performance des directions et des services.

Ce thème est complètement absent des enseignements universitaires (alors que « l’économie de la santé » y a une place reconnue,

significative et surtout utile), et il est totalement absent du recrutement et de la formation des cadres de la police et de la gendarmerie.

Il faut combler ce vide au plus vite.

6. Le besoin d’ouverture et de transparence pour comprendre

Les citoyens ne veulent pas rester « dans le noir » et ne veulent plus avoir affaire à des « boites noires », qu’elles soient policières ou non : ils

veulent « savoir et comprendre » « ce qui n’a pas marché et pourquoi », et « ce qui sera fait, comment et pourquoi ? ».

Ce besoin d’explication et de comprendre est devenu un besoin crucial dont la dimension croît avec le temps.

S’il n’est pas satisfait, on peut s’attendre au retour et à l’amplification de la réserve ou de la méfiance, voire de la défiance.

Ce besoin montre la vanité et l’incongruité de l’exigence de confiance « aveugle » que revendique à leur endroit les syndicats policiers, ainsi

que l’inanité et l’anomalie que constituerait une exhortation à la mobilisation générale des citoyens sans transparence.

Les attentes diffuses de la démocratie participative vont de pair avec ce besoin incoercible de savoir et de comprendre de la population

et des citoyens.

7. L’échelle des problèmes et de leurs solutions

Une importante partie des problèmes de sécurité qui touchent les français en France sont des problèmes :

19

qui ont une ampleur globale et une origine extra-européennes, et

qui touchent à un titre ou à un autre tous les autres pays européens, dont des pays voisins en ce qui concernent les victimations

(Belgique et Allemagne).

La solution à ces problèmes ne peut donc pas être franco-française. Elle est en grande partie européenne et même extra-européenne. Son

efficacité sera donc en proportion directe de la faiblesse ou de la force de la politique européenne, et par conséquent de la force de la politique

de la France…

8. SUR LA POLICE : des constats préoccupants

• Les forces de sécurité arrivent toujours trop tard sur les attentats qui n’ont pas été prévus. Ce qui met tragiquement à mal le primat

donné depuis plus de dix ans à la police d’intervention ou de « projection ».

Les évènements remettent la prévention au premier plan en montrant qu’elle est essentielle… à la condition qu’elle soit vidée de son angélisme

et qu’il soit précisé en quoi elle consiste concrètement.

• Dans la répartition des décès et des blessés, ce ne sont pas les agents des forces de sécurité qui ont payé, qui paient, et qui risquent de

payer le tribut le plus lourd aux actions terroristes, mais la population elle-même, qui n’a été ni préparée à ça, ni « payée pour ça »5.

• La police nationale et ses 111.800 policiers actifs6 sont dans l’incapacité de garantir la sécurité de la population. Ni, bien sûr, de

manière absolue, ni même de manière relative7. Il faut en tirer la leçon.

La sécurité apparait maintenant clairement comme l’affaire personnelle de chacun puisqu’elle ne peut être garantie à personne.

La sécurité est d’abord la part propre que chacun apporte là où il est, au sein des différents groupes, affinitaires ou obligés, dont il fait partie au

gré des circonstances et des périodes de sa vie. C’est cette part propre qui constitue le facteur premier et principal de sécurité.

Le rôle des agents de la force publique est donc d’abord de permettre aux citoyens de consolider ce facteur, puisque ceux-ci se trouvent,

volens nolens, associés à l’effort de sécurité.

5 Les policiers (ainsi que les gendarmes), ont, à niveau de diplôme égal, une indemnité de sujétions spéciales (ISS) qui majore de près de 25% leur

rémunération par rapport aux autres fonctionnaires de niveau analogue parce qu’ils sont censés exercer un métier fait de dangers, de servitudes et de sacrifices ? 6 124.700 si on ajoute les 12.900 adjoints de sécurité qui représentent 12,77% des effectifs du corps d’encadrement et d’application.

7 L’institution ne prend même pas le « risque » de garantir un délai d’intervention moyen pour intervenir sur un risque d’agression ou un délai moyen d’attente

pour déposer plainte.

20

• L’ignorance dans laquelle sont tenus les citoyens concernant le fonctionnement de la police est une anomalie et un anachronisme

inconcevables et incompréhensibles dans le concert des pays démocratiques.

Le citoyen lambda est toujours tenu dans l’ignorance de ce que sont :

Les objectifs et les priorités de travail de la police et les moyens respectifs qui y sont affectés (en hommes et en budget),

Les activités de la police, avec le détail de ce qu’elle « fait » et « comment elle le fait »

Les résultats qu’elle obtient,

Ses règles d’organisation (les organigrammes des services territoriaux sont inaccessibles. Quant aux biographies de leurs responsables

il vaut mieux ne pas rêver).

Le même citoyen entend dire et répété à l’envi que « le niveau de la menace terroriste n’a jamais été aussi élevé », mais il ne sait ni ne

comprend :

sur quelle échelle de risque. Celle de Vigipirate ou une autre ?

si c’est celle de Vigipirate, pour quelles raisons est-on passé d’une échelle à 5 niveaux d’alerte entre 2003 et 2013 et à deux niveaux

d’alerte depuis le 24 février 2014 (un niveau « vigilance » et un niveau « alerte attentat ») ?

Quels sont les critères - et leur coefficient respectif - qui ont servi à l’élaboration de cette échelle ?

Si cette échelle de risque a fait l’objet d’une évaluation, prenant notamment en compte les avis de la population, et

Quelle est la pertinence des procédures de validation ?...

S’il dépose plainte notamment avec « auteur inconnu », le même citoyen, en tant que plaignant, ne sera pas informé au fur et à mesure des

différentes étapes de déroulement de l’enquête, et il ne saura pas non plus « ce qui aura été fait » ni combien d’actes d’enquêtes auront été

accomplis à l’occasion de « son affaire ».

Ce qui n’empêchera pas le même citoyen d’entendre à satiété des assertions qu’il est prié de prendre pour argent comptant, comme, par

exemple « … à Paris, ils (les policiers) sont sur les genoux » (Frédéric Péchenard, ancien directeur général de la police, 29 avril 2016), alors

qu’on ignore tout de la manière dont sont utilisées les 1607 heures de travail effectif théorique des agents.

Le fait, d’ailleurs, de mettre, sur un sujet d’importance comme celui-ci – celui de la surcharge de travail et de l’épuisement des hommes -

l’accent sur les symptômes « allégués » (mais pas avérés puisque le sujet n’a jamais été détaillé ni étudié…) permet d’écarter – délibérément ?

- le plus important, c'est-à-dire les FACTEURS sinon les causes éventuelles de l’épuisement des personnels : c’est-à-dire les défauts de la

qualité de la gouvernance et du management, sur lesquels il n’existe aucun référentiel d’évaluation, ainsi que les autres :


Une coexistence institutionnelle Police/Gendarmerie marquée par une ambigüité des relations oscillant entre rivalité et

coopération, et des tensions latentes récurrentes …

Une organisation policière en « SILOS » qui suscite un « esprit de chapelle » et attise les rivalités,

21

2) Le défaut d’intégration managériale qui permettrait de concilier l’indispensable supervision hiérarchique et le non moins indispensable

besoin d’initiative des niveaux qui lui sont subordonnés :

Une conception « subalternisatrice » axée sur la soumission aux ordres et privée de sa dimension de protection

« paternaliste »….

des processus de décision structurellement marqués par cette « subalternisation » …

aux déclinaisons floues, aléatoires et mouvantes et qui ne font pas la part claire entre les « orientations », les « directives » et

les « instructions » …

…ce qui conduit à entremêler « stratégie », « tactique » et « anecdotique », les niveaux les plus élevés de la hiérarchie

s’immisçant ou étant susceptibles d’intervenir en permanence et sans aucun ménagement dans la gestion des dossiers en

pratiquant un commandement à l’injonction….

…se traduit par une conception contingente de l’autorité, avec un découplage et une désynchronisation de son exercice et

d’importantes pertes en ligne… tout au long d’une ligne hiérarchique qui comprend 15 niveaux entre le gardien de la paix et son

directeur central….

3) Le défaut de concordance et d’ajustement entre les objectifs assignés qui ne répondent pas aux exigences de qualité qui devraient

présider à leur conception (Ils ne sont pas « SMART8 »), et les moyens affectés pour les atteindre.

Cette situation qui repose sur une approche purement quantitative interdit toute possibilité d’évaluer l’efficience des actions

menées.

Elle ne permet aucune identification de la « chaîne de valeur »9 de ces actions.

Elle tend à découpler artificiellement les fonctions directement opérationnelles et les fonctions d’appui opérationnel en les

associant de manière abusive et surtout dangereuse aux fonctions de soutien logistique.

L’absence d’une fonction réelle de « contrôle de gestion » intégrant une comptabilité analytique permettant de connaître la

structure des coûts liés à une activité donnée, constitue des entraves importantes à toute amélioration. C’est une explication

centrale de l’échec de l’application à la sécurité de la « grande réforme » que devait apporter la LOLF.


Rapports entre chefs opérationnels des forces de sécurité et autorité administrative ou autorité judiciaire : Les doctrines et les

standards opérationnels éprouvés d’analyse diagnostique ou d’engagement des forces sont insuffisants et incomplets. Pourtant,

8 Simple/spécifique, Mesurable, Ambitieux, Réaliste, Temporel.

9 Concept promu par Michael Porter décrivant un ensemble d'activités interdépendantes dont la poursuite permet de créer de la valeur identifiable et, si

possible, mesurable. Elle intègre donc toutes les étapes de l'approvisionnement en matières premières à la consommation finale (voire au service après-vente si nécessaire). Son efficacité repose essentiellement sur la coordination des différents acteurs impliqués et leur capacité à former un réseau cohérent, collaboratif et solidaire ». www.e-marketing.fr/Definitions-Glossaire/Chaine-de-valeur-238825.htm#cgvYU1dZMOMgSMDt.99

22

c’est leur qualité qui conditionne la qualité du rôle de conseil incombant aux chefs opérationnels de la force publique vis-à-vis de

l’autorité administrative ou de l’autorité judiciaire pour leur permettre de prendre en opportunité et avec tous les éclairages utiles,

les décisions dont ils ont la responsabilité au plan normatif.

Rapports police / gendarmerie : La connaissance que les uns ont des autres est approximative, la culture du « don » ou du

« partage d’expériences » n’étant plus de mise entre les deux institutions depuis le décret n°2002-889 du 15 mai 2002 plaçant la

gendarmerie pour emploi auprès du ministère de l’intérieur pour « l'exercice de ses missions de sécurité intérieure ». L’absence

de retours d’expérience systématiques sur les opérations critiques ne contribue pas à faciliter les choses.


en externe, presque rien ne filtre, sauf par l’intermédiaire des syndicats, ce qui permet de susciter des « fuites » dans l’arène

médiatique et nourrit une propension à la suspicion sur ce que font les services.

Les activités de recherche – que ce soit de l’Université ou du CNRS - sont dédaigneusement ignorées, « tenues en laisse », ou

strictement contingentées. Pour cacher « la poussière sous les tapis » ?

En interne, la rétention d’informations entre services l’emporte massivement sur le partage. S’y ajoute la carence de la fonction

d’étude et d’analyse. Cela tend à promouvoir une conception corporatiste où la responsabilité des agents n’est concevable

qu’ « entre soi » et pas devant une instance extérieure….

6) Carences avérées de la formation dans des domaines de compétences qui sont aussi essentiels qu’ils sont délaissés :

a. les disciplines et les techniques relevant de la « cyndinique »10 reconnues et en usage depuis quelques décennies

maintenant11.

« Dans le domaine de la cindynique, l'évaluation des risques (et des menaces) est l'ensemble des méthodes consistant à

calculer la criticité (pertinence et gravité) des dangers.

Elle vise outre à les quantifier, à qualifier les dangers.

Dans ce domaine, on se restreint à l'étude du risque aryétique, c'est-à-dire en ne considérant que les événements à

conséquences négatives.

On s'attache à obtenir des valeurs chiffrées, afin de pouvoir effectuer des classements, de mettre des priorités sur les mesures

à prendre pour réduire les risques et combattre leurs conséquences.

10

La cyndinique est un néologisme inventé à la fin des années 1980. Cette « science du danger » repose sur une « approche scientifique du danger, et un essai de modélisation du danger, visant à faire mieux connaître et à tenter d’analyser de manière globale le risque, le danger ou la crise » cf. http://halleyjc.blog.lemonde.fr/2007/09/08/800/. Elle « regroupe les sciences qui étudient les risques ». Ceux-ci peuvent être « avérés », « potentiels », « émergents » ou « futurs », Wikipédia. 11

Cf. C’est le cas concernant les domaines de mise en œuvre en matière d’accidentologie en matière d’insécurité routière, d’insécurité urbaine, et de santé et de sécurité au travail (SST), ou concernant les pays de la Belgique, par exemple.

23

On parle d'évaluation chiffrée du risque, ou en anglais quantitative risk assessment (QRA).

La criticité est donc cette valeur chiffrée.

Habituellement, elle est décomposée en plusieurs paramètres :

fréquence ;

effectif exposé ;

gravité ;

niveau de maîtrise ;

la criticité est alors le produit des valeurs de ces paramètres.

La norme ISO 13849-1:2008 propose une évaluation arborescente, selon les paramètres de la situation dangereuse »12.

b. la « culture générale et les humanités professionnelles » sont, au risque de l’inculture, abordées de manière superficielle

ou artificielle, voire bannies des programmes au profit d’une conception et d’une vision technicistes qui a imposé la dictature

catégorique d’une « approche par les compétences » où rien n’est fait pour acquérir et développer les compétences

d’inventivité, d’innovation et d’adaptation qui permettrait de faire face aux nouveaux défis de sécurité . Dans sa mise en œuvre,

cette approche s’est traduite concrètement par l’obsession de transmettre d’abord des savoir-faire hérités des routines

anciennes en vigueur, tout en privant les agents des moyens de contextualiser – et donc de comprendre pleinement - ce qu’ils

font dans l’environnement humain, institutionnel et social de leur travail.

7) L’irresponsabilité des responsables gouvernementaux qui prennent sous le coup de l’urgence des décisions sans s’être préoccupés

d’évaluer leur impact sur le long terme, ni les contraintes – notamment budgétaire – qu’elles créeront, parce qu’ils savent qu’ils n’auront

pas à en rendre compte. C’est le cas des décisions de recruter des centaines d’agents sans avoir exploré les autres pistes d’action

préalablement.


Les avis publics de l’ancien directeur général de la police méritent d’être cités in extenso, à ce sujet :

8 décembre 2013 : « Le maire de Paris dit que "Paris n’est pas le Bronx" ; à certains endroits, ça commence pourtant à y ressembler

sérieusement. »

et à propos de la vidéoprotection :

«Il y a aujourd’hui deux fois moins de caméras sur la voie publique à Paris qu’à Lyon ou Strasbourg. C’est indispensable. Cet outil est

dissuasif (sic), permet de mieux utiliser les fonctionnaires sur le terrain et constitue une aide prodigieuse à l’enquête. Je plaide d’ailleurs

pour un fichier de reconnaissance faciale ».

12

Article « Evaluation des risques », Wikipedia.

24

Interview au JDD, au moment où il se lançait dans la campagne des municipales à Paris, aux côtés de Nathalie Kosciusko-Morizet qui

préconisait alors la création d’une « police de quartier ».

29 avril 2016 : « Penser que l'on peut mettre, sans risque, 100 000 personnes sous la tour Eiffel, le symbole de Paris, le symbole que

les terroristes vont essayer de frapper, c'est une folie (sic) »

9. LE SYNDICALISME POLICIER : un exemple édifiant de vitalité corporatiste presque sans limite

Les syndicats sont des « contre-pouvoirs » que l’augmentation de leur capacité d’action – que ce soit pour contester, s’opposer voire

déconstruire, ou pour proposer et construire – soumet à la tentation de se comporter en « pouvoirs-parallèle »13.

Que ce soit en « contre-pouvoir » ou en « pouvoir-parallèle », ils seront alors soumis aux mêmes tendances que tous les autres « lieux de

pouvoir » : le clanisme, le népotisme et le clientélisme.

Qu’on le déplore ou non, même dans la fonction publique censée se vouer à l’intérêt général, le « cœur de métier » d’une organisation

syndicale la destine ou l’incline, si elle ne la cantonne, et de manière prépondérante sinon « exclusive » à « l’étude et à la défense des droits,

ainsi que des intérêts matériels et moraux, collectifs et individuels des personnes visées par (son) statuts ». Bref, elle se souciera d’abord de la

défense des intérêts particuliers de ses adhérents, avant de penser à la définition de l’intérêt général, et ne saurait prétendre être au-dessus de

la République ou de la Loi, ni incarner l’intérêt général. Ce devrait être la règle dans les relations que le ministre doit avoir avec eux.

Il doit les consulter, oui. Il doit les associer, sans aucun doute. Car c’est les faire participer. Mais il ne doit certainement pas leur déléguer la

définition de l’intérêt général.

La République a le droit et le devoir de veiller à ce qu’en tant que lieu de pouvoir, des bornes soient mises aux risques de détournement ou

d’excès de pouvoir par les appareils syndicaux… C’est la contrepartie à l’interdiction absolue de l’immixtion de l’administration dans le

fonctionnement des syndicats.

Le syndicalisme policier n’échappe pas à cette règle. Il reste inspiré par une très forte logique de défense catégorielle statutaire et salariale des

corps, malgré les démarches de rapprochement qui ont été imposées aux syndicats par la loi sur la rénovation du dialogue social dans la

fonction publique de juillet 2010.

Cette loi a contraint les « petits » syndicats (en nombre, comme les syndicats de commissaires et des personnels de police technique et

scientifique) à s’allier formellement avec d’autres organisations pour pouvoir siéger à l’issue des élections professionnelles de décembre 2014

dans les nouveaux comités techniques, pour sauvegarder leur représentativité

13

Lorsque cela se produit, les commentateurs parlent en général de « co-gestion », mais avec une connotation critique empreinte d’allusions sibyllines laissant entrevoir des ententes occultes conclues au terme de conciliabules clandestins, et ayant donné lieu à l’octroi de commodités, de facilités ou d’avantages aux appareils syndicaux en contrepartie de la « paix sociale »… Ce qui tend à mettre ce concept de « co-gestion » aux antipodes du principe de « co-détermination » (« Mitbestimmungsbesetz de 1976 ») qui préside aux relations employeurs-employés outre-Rhin dans les entreprises de plus de 2000 personnes.

25

Fonctionnant, de manière générale sur un mode autarcique, les syndicats policiers ont toutefois réalisé leur unité depuis les attentats de 2015-

2016 pour entonner à l’unisson le refrain, repris en écho, qu’« il n’y a pas de risque zéro », mais sans pour autant les avoir enclin à s’engager

dans la recherche du « zéro défaut », comme tend à le montrer les propos émergents de plusieurs de leurs responsables sur l’opportunité que

leur soit reconnu « un droit à l’erreur ».

Au cours de la dernière décennie, ce syndicalisme s’est approprié des prérogatives de dénonciations acerbes de l’autorité judiciaire et

d’expression d’autant plus intransigeantes que c’était pour proférer bruyamment des certitudes toutes faites assénées sur un ton péremptoire.

Lorsque le ministre de l’intérieur a, par exemple, voulu que les policiers affichent leur numéro matricule14, leurs syndicats – y compris celui des

commissaires - ont récusé à l’unanimité cette banale mesure de transparence15 qui figure dans le code européen d’éthique de la police du

Conseil de l’Europe16, au motif qu’elle était « stigmatisante ». Cette réaction laisse songeur sur leur propension à la transparence et à

l’ouverture.

Ils ont obtenu du ministre l’autorisation de retourner chez eux avec leur arme de service en insistant de manière réitérée avec force et en

faisant valoir sous l’arbitrage des médias qu’il s’agissait d’une mesure de « bon sens »,… mais sans envisager le risque que cette mesure

transformerait chacun des 120.000 policier rentrant chez lui en « cible » rêvée pour des apprentis terroristes ou malfaiteurs en mal de gloire ou

souhaitant se procurer une arme de guerre et ses munitions avec un peu d’astuce, de préparation et de détermination…

10. Un épiphénomène critique : le psychodrame national de la « déchéance de nationalité » et les questions que soulèvent les

« exécutions extrajudiciaires ».

On est étonné que personne n’ait soulevé l’inanité de la mesure de déchéance de nationalité, ni l’incongruité grotesque ou tragique de la

tempête dans le verre d’eau médiatique déclenchée par le projet, dans les cas où les auteurs ou les complices supposés d’attentats :

se suicident en commettant leurs méfaits,

ou qu’ils sont abattus « sans autre forme de procès » au cours ou à l’issue de leur action, par les forces spéciales d’intervention… Et

qu’on aura ainsi fait l’économie d’une exécution de la peine par les services judiciaires puisque les auteurs auront subi une peine

instantanément exécutée par des agents de la « force publique » qui se seront, en la circonstance, mués en « juge » et en « bourreau »,

sous le regard bienveillants des médias et de l’agora.

14

La mesure est supposée être effective depuis le 1er

janvier 2014. 15

Les militaires sont astreints au port d’une plaquette patronymique sur la poitrine. 16

Ce code (Rec (2001)10 du 19 septembre 2001) ne figure pas sur le site du ministère de l’intérieur. http://www.humanrights.ch/upload/pdf/150410_Ethique_police.pdf

26

Ces « exécutions extrajudiciaires » soulèvent une question métaphysique et anthropologique d’ordre général qui est de savoir si en

empruntant aux « barbares » les procédés de la barbarie, un Etat de droit évitera d’entrer dans un cycle infernal de violence mimétique17 qui le

fera à son tour sombrer dans la barbarie18.

De façon plus conjecturale mais logique au plan juridique et technique, elles en soulèvent plusieurs autres auxquelles les réponses

substantielles font défaut :

1. Le mandat légal de la Police inclut-il expressément cette prérogative exorbitante du droit commun et l’encadre-t-il par des lignes

directrices satisfaisantes ?

2. Quelle est l’autorité responsable de l’emploi de la force et donc de la décision d’ « ouverture du feu » et d’exécution physique des

auteurs : l’autorité administrative ou l’autorité judiciaire19 (Préfet de zone de défense et de sécurité ou Procureur de la République)?

3. Y-a-t-il un document réglementaire interministériel (Défense-intérieur-justice) qui règle cette question ?

4. Y-a-t-il un document, de caractère juridique ou technique qui indique quelles sont les règles techniques qui régissent l’ouverture du feu ?

5. Existe-t-il, en complément du Schéma national d’intervention des forces de sécurité (SNIFS) présenté par le ministre de l’intérieur le 19

avril 2016, et même sous une forme très sommaire, une « doctrine tactique et des standards d’emploi des forces spécialisées

(spéciales ?) d’intervention », et si oui :

S’agit-il d’une doctrine formalisée dans un ou des textes, ou bien relevant de la « coutume » issue des pratiques ?

Englobant l’ensemble de ces forces ou propre à chacune d’elle ?

Quels en sont les « principes directeurs », les « lignes directrices essentielles » et les principaux « scénarios d’intervention »

envisagés ?

La nature, la place et le contenu des périodes d’entrainement y figurent-ils ?

Les règles applicables en matière « d’ouverture du feu » y sont elles définies avec clarté ?

Quel est le niveau de classification à retenir concernant la diffusion ou l’accès à un tel document ?

17

Qu’on lise ou relise quelques uns des travaux de René Girard (1923-2015) à ce sujet. 18

Cf. le drame moral de l’armée française lors de la guerre d’Algérie à partir du moment où elle a été lancée dans la « bataille d’Alger » (janvier-octobre 1957) - . https://www.herodote.net/7_janvier_1957-evenement-19570107.php 19

Lors des attentats du 13 novembre 2015 à Paris et alors que les faits ont commencé à 21h24, c’est à 22h45 que le procureur de la République de Paris ouvre enquête de flagrance et saisit immédiatement la sous-direction antiterroriste (SDAT) de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ), chargée de coordonner les opérations, la section antiterroriste (SAT) de la brigade criminelle (BC) de la direction régionale de la police judiciaire (DRPJ) de Paris et la direction générale de la sécurité intérieure (DGSI). In Rapport de la commission parlementaire Fenech/Pietrasanta, (p.61) qui arrête le cadre chronologique de son étude au 18 novembre, jour où la police essaye d’interpeller plusieurs personnes suspectées d’être les auteurs des attentats et retranchées dans un appartement à Saint-Denis (93).

27

Cette doctrine donne-t-elle lieu à des exercices interforces communs de simulation exécutés à partir de scénarios élaborés en

commun et coordonnés conjointement par les autorités d’emploi compétentes (préfet de zone de défense et/ou procureur) ?

6. Quel est le dispositif coordonné de « retour d’expérience » mis en place depuis le 13 novembre ? Quelle est l’autorité qui l’a missionnée,

avec quelle échéance et avec quel mandat (par exemple « rénover et optimiser les dispositifs de négociation lors des prises d’otages

par des auteurs d’actes terroristes »…) ? Sur quelles améliorations tactiques a-t-il débouché ?

7. Quelle est la qualité des informations dont vont se trouver privés les services de renseignement, les enquêteurs et – subsidiairement… -

la justice, du fait que les personnes exécutées n’auront pas été auditionnées ?

8. La « mise à mort » des auteurs ou des complices d’actes terroristes au moment où ils les commettent prive définitivement les victimes et

leurs ayant-droits d’un procès où ces auteurs ou ces complices auraient eu à répondre de leurs actes publiquement devant une cour de

Justice.

Elle les prive donc d’un accès à la « vérité » : celui des auteurs et des complices.

Elle les prive aussi d’une dimension importante pour entreprendre leur deuil, la dimension de la « réparation » symbolique des

dommages causés, même s’ils sont irrémédiables, et qui commence par la présence d’un accusé dans un box d’une salle d’audience

dans un palais de justice.

Est-ce qu’une évaluation de ce « manque à gagner » judiciaire et « personnel » des victimes est envisagée? Si non, ne serait-ce pas

utile d’entreprendre une telle évaluation?

9. Par quel mot désigner l’acte par lequel des agents de la force publique « exécutent » ou « mettent à mort » les auteurs d’actes

terroristes : « neutralisation », « liquidation », « suppression », « élimination » ?

10. L’impossibilité irrémédiable du fait de son décès, de mettre à jour la « personnalité » d’un auteur ou d’un complice, et d’en comprendre,

à des fins pédagogiques de démystification, la logique de sa construction, n’a-t-elle pas fait perdre des chances très importantes et

précieuses de prévention des menaces pour la justice et la force publique, mais aussi des chances de prévention des risques

d’engouement et d’imitation pour des personnes faibles, fragiles ou atteintes de troubles mentaux ?

11. Faut-il reconnaître à la peine une fonction d’élimination de la peine, et l’ajouter aux deux fonctions mentionnées par l’article 130-1 du

code pénal depuis la loi n°2014-896 du 15 août 2014, la « peine a pour fonctions : 1° De sanctionner l'auteur de l'infraction (i.e de le

punir, lui infliger une peine) ; 2° De favoriser son amendement, son insertion ou sa réinsertion.

*

* *

28

1ère

Partie : GENERALITES

SOMMAIRE





*

* *

29


Source : Documents budgétaires 2016 (PLF)

SOMMAIRE

A-I – LA LUTTE CONTRE LA RADICALISATION VIOLENTE ET LES FILIÈRES TERRORISTES : UN PREMIER BILAN AU 19 NOVEMBRE

2015


A-I-2- L'implication de français ou de résident français dans les rangs des organisations terroristes en Syrie


Bilan des mesures d'interdictions de sortie du territoire (IST), d'interdictions administratives du territoire (IAT) et des mesures

de Blocage des sites faisant l'apologie du terrorisme ou incitant à la commission d'actes de terrorisme

A-II - LA GRANDE CRIMINALITE








A-III – LA DELINQUANCE COURANTE QUOTIDIENNE

A-IV – ELEMENTS DE PROSPECTIVE - L’EVOLUTION DES MENACES : les grandes tendances


A-IV– 2 – Les nouveaux terreaux des menaces d’insécurité

A-IV- 3 – Les efforts à entreprendre :

30

*

* *

A-I – LA LUTTE CONTRE LA RADICALISATION VIOLENTE ET LES FILIÈRES TERRORISTES :

UN PREMIER BILAN AU 19 NOVEMBRE 2015

Source : SENAT - Projet de loi de finances pour 2016 : Sécurité – Avis n°170 (2015-2016) de M. Alain MARC, fait au nom de la commission

des lois – 19 novembre 2015.

Nota : les données qui suivent et celles de la « grande criminalité » (cf. INFRA) figurent dans la partie « III. LA RECHERCHE D'UNE

ÉVALUATION PLUS PRÉCISE DE L'ACTION DES FORCES DE L'ORDRE20 ». Elles proviennent des réponses au questionnaire budgétaire

pour 2016.


Mise en place : 29 avril 2014

Missions :

1. recueillir les renseignements relatifs à des personnes radicalisées ou en voie de l'être,

2. soutenir et assister les familles de ces personnes

Bilan d’activité :

période du 29 avril 2014 au 27 aout 2015 (16 mois ou 486 jours)

SIGNALEMENTS COMMUNIQUES

Numéro vert Courriel transmis par service

renseignement territorial

Internet

(formulaire)

TOTAL

Nombre 1827 776 361 2964

% 61,6 26,2 12,2 100

Moyenne mois 114

Moyenne/jour 3,75 par jour 1,59 par jour 0,74 par jour 6,09 par

jour

20

Cet intitulé laisse-t-il entendre que l’EVALUATION de l’action des forces de l’ordre MANQUE de PRECISION ?

31

OBSERVATIONS Les renseignements collectés sont transmis en temps réel à la direction générale du

renseignement intérieur (DGSI), au service central du renseignement territorial (SCRT)

et aux préfectures des départements d'origine des signalements.

Quand le signalement concerne un détenu, les éléments sont transmis à la direction de

l'administration pénitentiaire du ministère de la justice.

Source : réponses au questionnaire budgétaire pour 2016

A-I-2- L'implication de français ou de résident français dans les rangs des organisations terroristes en Syrie21

« Depuis le soulèvement contre le régime de Bachar-al-Assad le 15 mars 2011, la Syrie est la principale destination des candidats djihadistes

issus de France et, plus largement, d'Europe. Au mois de septembre 2015, entre 15 000 et 20 000 volontaires étrangers seraient présents en

Syrie, dont 3 000 à 5 000 européens.

La France est le pays d'Europe le plus touché avec, au 27 août 2015, 1 726 individus de nationalité française ou résidents en France

recensés comme impliqués dans le djihad syrien, selon le détail suivant :

- 484 sont présents sur zone ;

- 319 en transit pour la zone ;

- 294 repartis de Syrie dont 229 sont revenus sur le territoire ;

- 627 ayant manifesté des velléités de départ ;

- 132 morts lors de combats en Syrie ou en Irak ;

- 2 détenus en Syrie.

Entre le 15 mars 2011 et le 27 août 2015, 342 personnes en lien avec le djihad syrien ont été interpellées (Ndr : 20% des personnes

impliquées), parmi lesquelles :

- 201 ont été mises en examen (Ndr : 59% des personnes interpellées), dont

- 137 ont été placées en détention provisoire (Ndr : 68% des personnes mises en examen).

21

Voir en ANNEXE, à titre complémentaire d’INFORMATION UTILE : FICHES « S » : Qu’est-ce qu’un fiché S ?

32

Commentaires :

Les données fournies expriment des « stocks » sur une période de 53 mois et non pas à un instant « T ». Elles ne mettent pas en évidence

les « tendances ». On ne peut donc se faire aucune idée de la dynamique et de l’évolution du phénomène à partir de la courbe des données

sur la période (courbe à tendance « haussière », « baissière » ou « neutre » ?). C’est d’autant plus dommage que cela serait indispensable

pour pouvoir procéder à une analyse convenable de la menace et des effets des mesures prises pour la juguler.

On peut toutefois, à partir de ces données, noter que :

1. La répartition entre français, étrangers et bi-nationaux n’est pas fournie,

2. Le nombre annuel moyen de personnes impliquées dans le djihad syrien est de 78,

3. La propension à partir chez ceux qui ont des velléités de départ est de l’ordre d’une personne sur deux.

4. La propension à mourir lorsque ces personnes arrivent en Syrie est élevée : de l’ordre de 25%

5. La propension au retour chez ceux qui sont partis est très élevée : de l’ordre de 50 à 60% (entre 200 à 300 sur la période, c’est-à-dire de 50

à 65 en moyenne par an. La prise en charge sécuritaire de ces 200 à 300 personnes que ce soit pour les « utiliser » comme repentis ou pour

les neutraliser constitue une priorité de premier rang, notamment pour « endiguer » les propensions au départ, même si elle ne sera que d’un

effet limité sur les esprits « fragiles » (adolescents ou profils psychiatriques pour qui des actions en France ont une valeur égale à ce qui serait

fait en terre étrangère.

6. La propension à l’arrestation des personnes impliquées est de l’ordre de 20% (342 pour 1726 personnes).

7. Sur la période, la moyenne annuelle des arrestations est de 77, dont 46 (60%) ont été mis en examen et 31 placés en détention provisoire.


Bilan des mesures d'interdictions de sortie du territoire (IST), d'interdictions administratives du territoire (IAT) et des mesures de

Blocage des sites faisant l'apologie du terrorisme ou incitant à la commission d'actes de terrorisme

Mesures de police instaurées par la loi n° 2014-1353 du 13 novembre 2014 renforçant les dispositions relatives à la lutte contre le terrorisme

33

Base

légale

Dispositions Effets Application

Interdiction de

sortie du

territoire (IST) -

(mesure de

police

administrative)

Article

L. 224-1 du

CSI

Prononcée pour une durée de 6 mois

renouvelables dans la limite d'une durée totale de

deux ans, à l'encontre d'un Français à l'égard

duquel il existe de « sérieuses raisons de

penser » qu'il projette des déplacements à

l'étranger pour participer à des activités terroristes

ou des déplacements sur des territoires où des

groupes terroristes sont actifs, qui pourraient le

conduire à porter atteinte à la sécurité publique

lors de son retour sur le territoire.

Sanctions pénales prévues : 3 ans et 45 000€

d’amende, pour la violation de la mesure – 2 ans

et 4500€ d’amende pour le refus de restitution.

Invalidation du

passeport et de la

carte nationale

d'identité.

La personne est tenue

de remettre ces

documents dans les 24

heures à compter de la

notification de la

mesure et reçoit un

récépissé valant

justification de son

identité.

• 135 mesures signées entre

le15 janvier 2015 et le 31 août

2015 (18 en moyenne par

mois, 216 en tendance par

an).

• 123 notifications.

• 10 mesures ont fait l'objet d'un

premier renouvellement.

• Au 31 août 2015, 132 dossiers

étaient en cours d'instruction.

Interdiction

administrative

du territoire

(IAT),

L. 214-1 à

L. 214-7 du

code de

l'entrée et

du séjour

des

étrangers et

du droit

d'asile

(CESEDA)

Etrangers qui souhaiteraient accéder au territoire

national mais qui présenteraient une menace pour

la sécurité publique.

Ressortissants communautaires : la menace

présentée doit être « réelle, actuelle et

suffisamment grave pour un intérêt fondamental

de la société » ;

Ressortissants de pays tiers : la mesure peut être

prononcée en cas de « menace grave » pour

l'ordre public, pour la sécurité intérieure ou les

relations internationales de la France

• Entre le 15 janvier 2015 et le

31 août 2015, 36 mesures ont

été signées (soit 5 par mois en

moyenne, et 60 en tendance

par an).

• Au 31 août 2015, 25 autres

dossiers étaient en cours

d'instruction.

Blocage des

sites faisant

l'apologie du

terrorisme ou

incitant à la

Loi n° 2004-

575 du 21

juin 2004

pour la

confiance

• A l’initiative de la police : 24

sites ont été bloqués entre le 15

janvier et le 31 aout 2015 (soit 3

en moyenne par mois), et 42

ont été déréférencés.

34

commission

d'actes de

terrorisme.

dans

l'économie

numérique

(art.6-1)

• A l’initiative de la Gendarmerie

(Service central de

renseignement criminel - centre

de lutte contre les criminalités

numériques du pole judiciaire

de la GN qui a mis en place un

dispositif de surveillance semi-

automatisée des différents

services de l'internet visant,

notamment, à lutter contre la

cybercriminalité liée au

terrorisme) 27 ont été bloqués

(Soit 3,6 en moyenne par

mois) et 28 déréférencés.

A-II - LA GRANDE CRIMINALITE

Source : SENAT - Projet de loi de finances pour 2016 : Sécurité – Avis n°170 (2015-2016) de M. Alain MARC,

fait au nom de la commission des lois – 19 novembre 2015.

2014 est la première année lors de laquelle cette délinquance est appréciée au regard du nouvel agrégat de la grande criminalité mis en

place en avril 2013

1. Les tendances de la criminalité organisée

Source : audition de la chef du service d'information de renseignement et d'analyse stratégique sur la criminalité organisé (SIRASCO) de la

Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ).

« La délinquance organisée (peut) être caractérisée par trois tendances principales :

1) le rôle en déclin du grand banditisme « traditionnel », constitué de délinquants endurcis se livrant aux attaques de banques, de fourgons

blindés, au trafic international de stupéfiants, à l'extorsion de fonds, opérant dans les grandes villes ;

2) la forte montée en puissance de la délinquance au sein des cités sensibles. Les groupes, historiquement structurés autour du trafic de

résine de cannabis, maîtrisent désormais près de 80 % ou 90 % de ce trafic et se développent très rapidement en utilisant les filières

35

d'approvisionnement du cannabis pour se livrer au trafic de cocaïne. Cette délinquance, très dynamique, constitue le risque le plus

préoccupant pour l'avenir ;

3) l'implantation progressive d'organisations criminelles étrangères, principalement originaires de l'Europe de l'Est, spécialisées dans la

délinquance d'appropriation.

Les différents réseaux de criminalité organisée ont progressivement tendance à se rapprocher, en particulier pour organiser le blanchiment de

l'argent auprès d'organisations criminelles communes ».



Source : réponse au questionnaire budgétaire pour l'année 2016

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (1er

semestre)

Faits constatés Nombre 16.311 17.426 18.176 16.944 16.34

6

15.842 16.630 17.640 11.554

Variation (%) - +6,84 +4,3 -6,78 -3,53 -3,08 +4,97 +6,07 +14,29

Faits élucidés Nombre

(variation %)

11.351

(-)

12.070

(+6,33)

12.332

(+2,17)

11.849

(-3,92)

11.83

8

(-

0,09)

10.982

(-7,23)

11.907

(+8,42)

12.877

(+8,15)

8.025

(+4,44)

Personnes mises en cause Nombre 16.871 17.545 19.410 19.194 18.20

7

17.669 18.725 19.286 11.307

Variation (%) - +4,00 +10,63 -1,11 -5,14 -2,95 +5,98 +3,00 -5,84

Taux d’élucidation Variation (%) 69,59 69,26 67,85 69,93 72,42 69,32 71,60 73,00 69,46

36

Commentaires: Le rapport du nombre de « faits constatés » et du nombre de « personnes mises en cause », pour connaître « le nombre

moyen de faits constatés pour UNE personne mise en cause » donne le résultat suivant :

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 (1er

semestre)

Nombre moyen de faits constatés pour UNE personne mise

en cause

0,96 0,99 0,93 0,88 0,89 0,89 0,88 0,91 1,02

Cet indicateur n’est pas utilisé dans la maquette budgétaire du programme 176 « police nationale ». Sa valeur qui tourne autour de l’unité pose

la question de son interprétation. L’hypothèse peut être proposée que si le nombre de faits par personne mise en cause est de l’ordre de un (1),

c’est parce que :

1. il n’y a pas de connexion dans le dispositif statistique officiel entre le nombre de faits constatés et le nombre de personnes mis en

cause, et que,

2. on se trouve en présence d’une criminalité de groupe réunissant des auteurs multiréitérants d’habitude auxquels plusieurs faits

constatés ont été imputés.

Si, par exemple, il s’agit d’un groupe de 5 auteurs auxquels 5 faits ont été imputés, la valeur de l’indicateur serait de 1, alors qu’elle serait de

0,8 si ces 5 auteurs avaient commis 4 faits….

Il est dommage, s’agissant de la criminalité organisée que l’on ne puisse avoir aucune idée :

1. Ni de la taille des groupes criminels, ni de leur distribution statistique selon le nombre de personnes qui les composent,

2. Ni du nombre de faits commis par chaque groupe selon sa taille,

3. Ni de la nature et de l’évaluation financière du montant des dommages qu’ils ont occasionnés,

4. Ni de leur ancienneté.

37


Faits constatés

2013 2014 Variation

Vols à main armée (VAMA)

Dont VAMA commis contre les bijouteries

4.907 4.042 - 21,40%

224 119 -46%

Trafic de véhicules volés 158.311 175.485 +10,8%

Trafic d’armes (armes à feu saisies) 5.365 5.310 -1,02%



Personnes mises en cause (Territoire métropolitain)

2013 2014 Variation

Nombre % Nombre %

Usage 163 497 82,6 170 126 82,9 +4,05

Usage-revente 17 702 8,9 18 864 9,2 +6,56

Trafic et revente sans

usage

12 079 6,1 12 230 6 +1,25

Autres infractions 4 672 2,4 4 011 1,9 -14,15

TOTAL 197.950 100 205.231 100 +3,68%

38


2013 2014 Variation

Nombre % Nombre %

Cannabis 75,7 (tonnes) 92,5 47

(tonnes)

85,4 -37,9

Cocaïne 5,6 (tonnes) 6,8 7 (tonnes) 12,7 +25

Héroïne 0,5 (tonne) 0,6 1 (tonne) 1,8 +100

Drogues de synthèse (ecstasy

et méthamphétamines)

+100

TOTAL (Hors drogues de

synthèse)

81,8 100 55 100 -32,8


2013 2014 Variation

50,9 M€ 48,4 M€ -4,91%

A-III – LA DELINQUANCE COURANTE QUOTIDIENNE

Voir http://www.interieur.gouv.fr/Interstats/Actualites

39

A-IV – ELEMENTS DE PROSPECTIVE - L’EVOLUTION DES MENACES : les grandes tendances


Quelques données générales d’environnement à prendre en compte :

L’atonie de la croissance, l’essor de la mondialisation, l’ouverture des marchés, la circulation des marchandises et les défis de la

concurrence,

L’effacement de l’influence française et sa difficulté à peser dans la prévention et le règlement des conflits, des crises et des tensions

internationales,

L’essor des déplacements de grande ampleur de personnes et de phénomènes de migration de masse de populations entre les états,

L’acuité de la crise de confiance à l’égard d’un projet européen en panne,

Le respect des exigences liées à la qualité d’Etat-membre de l’Union Européenne,

Les mutations profondes de la démocratie française : discrédit persistant des élites politiques, économiques, intellectuelles et

administratives, remises en cause de la démocratie représentative et essor corrélatif du besoin d’information, de concertation et de

participation dans un contexte social caractérisé par l’absence d’un projet collectif d’avenir,

La progression des inégalités et l’irruption dans la précarité, qu’elle soit professionnelle, matérielle ou sentimentale,

La poursuite, et l’amplification vraisemblable des phases d’adaptation du système économique et des effets en cascade qui en

résulteront au plan social,

L’ouverture et l’exposition des personnes aux flux incessants d’informations et la diversification exponentielle des moyens de

communication,

L’installation durable dans une temporalité médiatique dictée par l’émotionnel, et soumise au renouvellement continu des informations et

à la dictature du court-termisme et de l’éphémère,

Le développement du nomadisme professionnel ou de loisirs, qu’il soit régulier ou occasionnel,

La propension à la radicalisation des minorités et du recours à la violence sous ses diverses formes (exacerbation des luttes politiques,

atteintes diverses à l’ordre public, affrontements sociaux,…) pour accéder à la visibilité sociale.

40

Les mutations sécuritaires :

1. L’Etat est – théoriquement - en charge de la protection des personnes et des biens,

2. Il dispose, à ce titre, d’une « force publique » constituée de deux branches : la police nationale et de la gendarmerie nationale,

3. Mais ces deux institutions qui ont une compétence générale d’attribution en matière de sécurité et qui avaient l’exclusivité de l’usage

matériel de la contrainte, ne sont plus en mesure depuis plusieurs décennies, d’assurer cette protection,

4. Elles se sont progressivement départies de ce rôle en s’attachant à rétrocéder différents volets de leurs activités à d’autres acteurs, pour

tenter de ne se cantonner qu’à quelques parties du spectre des missions de sécurité : le maintien et – surtout - le rétablissement de

l’ordre, les missions d’intervention et les activités de répression (c’est-à-dire « d’investigations ») de la délinquance et de la criminalité

supposés constituer ce qu’une conception rudimentaire tendrait à désigner comme le « cœur de métier » de la fonction régalienne de

sécurité…

5. Pourtant, même en ne se cantonnant qu’à ces segments, elles sont débordées par l’ampleur des missions et des activités, et elles sont

dans l’incapacité de « garantir » que les missions et les activités qu’elles prennent en compte seront assumées intégralement et comme

il convient.

6. Il faut prendre acte des conséquences de cette situation et en tirer les leçons : c’est une erreur funeste et dangereuse de se cantonner

aux missions d’intervention et de répression, car cela revient à n’agir que sur un mode REACTIF, c'est-à-dire une fois que l’évènement

dommageable se commet ou vient juste de se commettre. Cette option constitue une gageure et un risque, et peut même devenir une

catastrophe quand cet évènement a eu lieu, que c’est alors trop tard et qu’il ne reste plus alors qu’à « compter les morts ».

Il faut au contraire remonter vers l’amont du processus pour éviter que l’évènement dommageable se produise.

7. Deux moyens sont nécessaires pour y parvenir. Ils doivent être mis en œuvre concurremment :

a) Une identification et une analyse préalables, systématiques et méthodiques des menaces,

b) Une bonne mobilisation des moyens de prévention, au premier rang desquels, la qualité de vigilance et d’autoprotection des

victimes potentielles.

8. Ces deux moyens, notamment le premier, sont inusités au sein des forces étatiques de sécurité en raison du principe « réactif » qui fait

primer l’intervention et la répression. De ce fait, les doctrines d’emploi ont délaissé l’exploration du champ immense des possibilités

offertes par une prévention opérationnelle proactive, privant l’organisation de l’esprit d’anticipation, d’innovation et de coopération qui

pourtant inspire cette approche.

41

9. Par ailleurs, la polyarchie22 (maire ou président de l’intercommunalité, préfet, procureur et président du conseil départemental), la

diversité partenariale et le consensualisme formel qui président à la gouvernance territoriale de la politique de prévention de la

délinquance, n’ont pas permis de donner leur pleine mesure au potentiel d’action des forces étatiques de sécurité.

A-IV – 2 – Les nouveaux terreaux des menaces d’insécurité

Six grandes tendances sont perceptibles :

1. L’essaimage vraisemblable d’un terrorisme erratique, sporadique et meurtrier d’ « enfants perdus de la République23 » ou de « chiens

perdus sans collier24 », en mal d’idéal et qui cèdent hypnotiquement à la fascination délétère d’un discours de mort délivré avec

conviction, fièvre et emphase par des faux prophètes inspirés ou exaltés.

La perspective prochaine de la destruction des foyers pseudo-étatiques de terrorisme ne remettra pas en cause cette tendance qui se

poursuivra ou s’infléchira en fonction des résultats obtenus dans les politiques d’éducation et d’intégration, ainsi que par la politique

pénale en direction des adolescents

2. L’essor et la diversification irrépressible des flux transfrontaliers et intra-frontaliers de personnes et de biens.

3. L’invention de nouvelles formes de contestation sociale associées à l’usage de la violence, et qui pourraient se propager aux

mouvements sociaux de masse (zadistes,…),

4. La capillarité des pratiques de délinquance et de criminalité, et le nomadisme délinquantiel des auteurs entre les différents types de

contentieux,

5. La délocalisation et la déterritorialisation de la délinquance et de la criminalité résultant de l’usage massif des nouvelles technologies de

l’information et de la communication dans la commission des infractions,

6. La concentration des effets déportés des désordres, des soubresauts et des heurts du monde sur la sécurité quotidienne des

populations dans leurs « bassins de vie », notamment dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville, transformés pour la

circonstance en réceptacle ou en chambre d’écho des avanies du temps.

22

« Du grec ancien poly qui signifie plusieurs et arkhe », la polyarchie désigne la forme de gouvernement dans lequel le pouvoir est exercé à trois personnes ou plus. 23

Thème d’une journée de programme spéciale organisée par la station de radio « France Culture » le 19 janvier 2015. 24

Chiens perdus sans collier est un roman de Gilbert Cesbron, paru en 1954, qui a été un très grand succès de librairie dans les années 1950 et 1960. Dans ce livre, qui a été édité à environ quatre millions d'exemplaires, l’auteur évoque le sort d'enfants qui commettent des délits et qui, issus de milieux sociaux défavorisés, sont aidés par un juge des enfants.

42

A-IV-3 – Les efforts à entreprendre :

Ils devront porter sur deux points :

1 - L’abandon des anciennes routines :

Ce qui permettra de :

mettre un terme à la lenteur, à la lourdeur, à la cherté et au sentiment de vanité et d’impuissance à endiguer les flux ininterrompus de

l’insécurité.

substituer des perspectives de long terme au court-termisme.

faire sortir la fonction de police de son « ghetto » conceptuel qui la cantonne à une conception réactive, manouvrière et ostentatoire, en

y apportant les atouts décisifs de l’anticipation et de l’analyse.

2 - Les exigences considérables mais stimulantes, voire exaltantes, de l’innovation :

Comme souvent ce sont les épreuves qui font prendre la mesure des choses. Les attentats terroristes du début et de la fin de l’année 2015 ont

mis en lumière les faiblesses et les défauts de la fonction étatique de sécurité, et l’importance du défi à relever.

Ce défi de grande ampleur implique des efforts de même ampleur pour être à la hauteur des enjeux.

*

* *

43


SOMMAIRE

B-I - EN CAS D’ATTENTATS : QUELLES SONT LES ATTENTES « PROFONDES » DE LA POPULATION VIS-A-VIS D’UN RESPONSABLE

POLITIQUE ? Les attentes, les réponses attendues, les exigences particulières.

B-II- MENER les HOMMES SUR UN PROJET PAR QUOI ? LE CHOIX EST ENTRE CINQ OPTIONS : quel moteur ? Pour quelle

espérance ? Quel mode d’emploi ?

*

* *

44

B-I - EN CAS D’ATTENTATS : QUELLES SONT LES ATTENTES « PROFONDES »25 DE LA POPULATION VIS-A-VIS D’UN

RESPONSABLE POLITIQUE ?

ATTENTES VIS-A-VIS REPONSES ATTENDUES EXIGENCES PARTICULIERES

1 Des victimes Sollicitude, compassion, tact et

dignité sans pathos

Mesure

2 Du constat des faits et de la situation Lucidité et clairvoyance

3 De l’interprétation de la situation (Diagnostic) Justesse du raisonnement Sans relents émotionnels (Ex : « acte

abject ») et sans « surjeu »

4 De ce qu’il va faire (Son PROJET) Perception de la perspective vers

laquelle il va conduire le Pays

Ce doit être perçu comme quelque chose

qui sera « Juste » et « Bien »

5 De l’esprit dans lequel ce sera fait Volontarisme et maîtrise de soi

6 De son aptitude à être CRU (Confiance) Sincérité du porteur du projet

25

Qu’il importe en la circonstance de distinguer des attentes de « convenance »

45

B-II- MENER les HOMMES SUR UN PROJET PAR QUOI ? LE CHOIX EST ENTRE CINQ OPTIONS :

QUEL MOTEUR ? POUR QUELLE ESPERANCE ? MODE D’EMPLOI

1 La PEUR Celle d’une PROTECTION Essayer de jeter les foules dans les bras d’un « sauveur » qui :

• essaiera de réveiller en elles un vieux fond archaïque enfoui au

fond des hommes depuis la nuit des temps,

• en les tenant à dessein dans un clair-obscur subtil d’ignorance

qui alimentera leur peur, et assurera leur soumission au sauveur.

2 Le PROFIT Celle d’un GAIN Le calcul

3 Le REVE Celle d’une EVASION « Je voulais, moi, occuper les Français à la gloire, les attacher en

haut, essayer de les mener à la réalité par des songes : C’est

ce qu’ils aiment. » Chateaubriand, Mémoires d’outre-tombe,

Tome 4, p.367)

4 La CURIOSITE Celle de la NOUVEAUTE

5 Une « (GRANDE) CAUSE » : Celle de SE REALISER en créant

ou en étant associé à la création

d’une œuvre ou à la réalisation

d’un grand projet

Cette cause doit :

1. les dépasser,

2. les grandir,

3. tout en les associant,

4. et leur donner l’occasion de s’engager

5. en donnant le meilleur d’eux-mêmes,

6. pour (presque) rien.

*

* *

46


SOMMAIRE

C-I – LE DANGER ESSENTIEL : La viciation et de désagrégation de la démocratie et de l’Etat de Droit.

C-II - L’AFFRONTEMENT DE LA PRIMAIRE DE LA DROITE ET DU CENTRE

C-III – LE RISQUE DE DEVOIR ASSUMER UN « HERITAGE » GREVE DE DETTES ET DE TARES (des « bombes à retardement »…)

DUES AUX DECISIONS DES RESPONSABLES DE LA DERNIERE DECENNIE → Valeur relative du Quinquennat par rapport à un

septennat….(Revenir au septennat ??...)

C-VI – LA CAPACITE D’INERTIE ET MEME DE NUISANCE DES CORPORATISMES SYNDICALO-PROFESSIONNELS

C-V – LE DANGER D’UNE « MAUVAISE » COMMUNICATION

*

* *

47

C-I – LE DANGER ESSENTIEL : La viciation26 et la désagrégation de la démocratie et de l’Etat de Droit.

1. C’est un risque grave qui est susceptible d’affecter durablement la démocratie française dont nous avons hérité en raison de la catalepsie de

l’autorité judiciaire et de l’essor, insidieux d’abord puis de plus en plus patent, d’une consécration rampante de l’idée implicite d’un Etat de

police inspirée par une culture de l’opacité.

Idéalisé et réclamé avec une tapageuse et inflexible intransigeance par les thuriféraires de la Sécurité absolue - c’est-à-dire à n’importe quelle

condition et à n’importe quel prix - cet Etat de police pourrait alors se vouer avec une cynique impavidité, à une « politique policière » sur la

dépouille de la Justice.

On peut se demander ce qui est le plus tragique - ou le plus navrant ? – dans une telle situation : de l’absence – ou de l’inaptitude ? - d’une

analyse d’ensemble lucide, éclairée et raisonnée des enjeux cruciaux de long terme qui doivent être pris en compte, ou de l’aveugle et

insouciante incurie de ceux qui manient involontairement un paradoxe funeste en étant prêt à mettre au rancart ou au clou l’Etat de droit « pour

son bien », en jetant aux oubliettes de l’histoire du droit les enseignements de Carré de Malberg :

« L’État de police est celui dans lequel l'autorité administrative peut, d'une façon discrétionnaire et avec une liberté de décision plus ou

moins complète, appliquer aux citoyens toutes les mesures dont elle juge utile de prendre par elle-même l’initiative, en vue de faire face

aux circonstances et d’atteindre à chaque moment les fins qu’elle se propose : ce régime de police est fondé sur l’idée que la fin suffit à

justifier les moyens. À L’État de police s’oppose l’État de droit... » (Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de

l'État, Paris, Librairie de la Société du Recueil Sirey, 1920, p. 488).

2. Ce risque est d’autant plus grand que la notion d’Etat de droit est floue et confuse dans l’esprit des citoyens, et, plus dangereux peut-être,

qu’elle est une idée « vague » dans celui de beaucoup de professionnels de la sécurité dont la formation ne l’aborde que hâtivement et

superficiellement, et pour qui elle est un mirage ou une chimère.

Il est vrai que le code de déontologie de la police nationale et de la gendarmerie nationale lui même n’y fait aucunement référence.

L’intérêt de la dialectique entre liberté et sécurité ne leur parait relever dès lors que de la pure théorie, et la conception techniciste du métier

avec la facilité de ses solutions simples – simplistes ? – finit par l’emporter sur toute autre considération.

PRECONISATION - Ethique professionnelle - Introduire une référence à l’ « Etat de droit » dans le Code de déontologie de la police

nationale et de la gendarmerie nationale qui est entré en vigueur le 1er janvier 2014 (Livre IV, titre 3, chapitre 4 de la partie réglementaire du

code de la sécurité intérieure).

Modifier l’intitulé de ce code en en faisant un « code d’éthique et de déontologie »

26

C’est l’action d’ « altérer la pureté, la nature de quelque chose », de l’ « entacher d’un défaut », de l’ « affecter d’un vice ». cnrtl.

48

C-II - L’AFFRONTEMENT DE LA PRIMAIRE DE LA DROITE ET DU CENTRE

Les deux principaux concurrents : Des tempéraments et des visions antagonistes.

Le REACTIF qui a la haute main sur l’appareil d’un parti contre le VISIONNAIRE qui a traversé le désert (Le projet)

Le « CLIVANT » contre le RASSEMBLEUR (= La PARTICIPATION gaullienne)

1-1- Réactionnisme, agitation et court-termisme pour l’un (« on y va d’abord, on verra après ! »), lucidité sereine, anticipation

méthodique et l’ambition désintéressée du long terme pour l’autre :

La VISION du « visionnaire » qui se bat :

« POUR la France et une idée certaine de ce « qu’elle EST et doit RESTER », mais pas CONTRE un « concurrent », un

« adversaire » ou un « ennemi »,

Pas POUR le « pouvoir », mais CONTRE l’« agitation » stérile et l’ « inertie » du désespoir,…,

Cette Vision exige de prendre en compte tous les éléments essentiels de la vie des français, en veillant à ce que chacun y trouve

naturellement sa place.

Aujourd’hui, demain et après-demain :

1. Les Institutions et l’Etat : Un ETAT FORT parce qu’IL SERA « JUSTE »

2. La société : L’UNITE des français et la CONCORDE.

3. L’Homme : Un homme qui est CONFIANT « en » lui et HEUREUX quand il sait « QUI » il est et « ce qu’il vaut ».

C’est l’idée que :

L’identité est « heureuse » quand elle est « SEREINE », c’est-à-dire :

ASSUREE (je sais « qui » je suis),

ASSUMEE (je suis bien « comme » je suis),

APAISEE (je tiens à « rester ce que je suis »).

Cela exige la clairvoyance sur soi et les autres, et

La « libération des énergies » associée à la « mobilisation de toutes les bonnes volontés ».

4. L’Economie : la relance par l’intelligence et l’innovation.

49

1-2- Rassembler tout de suite au lieu de cliver

La VISION d’un « sage » qui est un « guide » (« Pilgrim Father », « Père de la Nation »,…) :

Pour qui, c’est « Les uns AVEC les autres » PAS « les uns CONTRE les autres », et le « travail en commun » avec

toutes les bonnes volontés, (presque) sans exclusive à cause de l’ampleur mais aussi de la grandeur de la tâche à

réaliser ;

Inspiré par un esprit d’ « UNITE » et de « CONCORDE » et non pas de « DISCORDE », et la volonté de « REPARER et

CONSTRUIRE » au leu de « DEGRADER et de DETRUIRE ».

Qui veut donner à la JUSTICE toute la place qui lui est due, qu’elle « PUNISSE » ou qu’elle « REPARE ».

C-III – LE RISQUE DE DEVOIR ASSUMER UN « HERITAGE » GREVE DE DETTES27 ET DE TARES28

(des « bombes à retardement »…) DUES AUX DECISIONS DES RESPONSABLES DE LA DERNIERE DECENNIE

→ Valeur relative du Quinquennat par rapport à un septennat…. (Revenir au septennat ??...)

La réorganisation du renseignement par fusion de la direction centrale des renseignements généraux (DCRG) et de la direction de la

surveillance du territoire (DST) au sein de la direction centrale du renseignement intérieure (DCRI) en 2008 en est une illustration.

Cette réforme présentée comme majeure est le résultat d’un acte de volonté, dont « tous » les effets n’ont pas été anticipés et dont les

faiblesses se sont cumulativement additionnées depuis six ans.

La réalisation d’une évaluation effectuée en fin de mandat permettrait de prévenir ce risque. (cf. PRECO INFRA point D-II-2).

Il serait intéressant qu’une évaluation de ce genre se donne aussi pour objet la qualité des recommandations et autres propositions présentées,

exprimées et réclamées, quelquefois avec force, par les organisations qui siègent dans les instances de concertation au titre de la démocratie

sociale, et qui se targuent d’un pouvoir de conseil et d’influence important sur les processus décisionnels.

27

Dette : « Somme d’argent que l’on doit ». 28

Tare : « Défectuosité ».

50

C-IV – LA CAPACITE D’INERTIE ET MEME DE NUISANCE DES CORPORATISMES SYNDICALO-PROFESSIONNELS

Il faudra la surmonter ou la neutraliser pour éviter les temporisations ou les obstacles destinés à ralentir ou à entraver les processus de

changements susceptibles d’impacter des « avantages acquis » dont la contrepartie est hypothétique.

La police est l’administration la plus syndicalisée de France29. Ce syndicalisme est avant tout un syndicalisme de revendication et

d’accumulation des gains, y compris chez les chefs de police qui se sont mis au diapason des autres catégories.

Ce syndicalisme s’est professionnalisé. Ses leaders y font carrière (chez les officiers et les gradés et gardiens de la paix) et ils ont « table

ouverte » dans les médias audiovisuels pour y faire entendre leurs récriminations et les revendications qui en découlent « naturellement », en

les accompagnant d’allégations critiques d’ordre général (la vanité des efforts des policiers du fait des « carences fautives » de la justice) et de

propositions à l’emporte-pièce (le port permanent de leur arme de service) destinées à les « habiller ».

Ils ont surfé avec beaucoup d’à-propos sur la vague de sympathie provoqué par la succession des attentats, les difficultés de l’ordre public

provoquées par les mouvements sociaux et l’organisation de grands évènements festifs pour lancer – et voir ensuite repris partout mais sans

aucune analyse de fond – le thème de leur surcharge de travail et de leur exténuation, alors que :

Un processus de grande ampleur de transfert de charges des policiers est progressivement en train de se mettre en place vers d’autres

acteurs de la sécurité : polices municipales, administration pénitentiaire, secteur privé de la sécurité, et même armée et réservistes, en

attendant une future « garde nationale » ;

Les dispositions de l’article 8 du décret n°2000-815 du 25 aout 200030 relatif aux horaires d’équivalence ne leur sont pas applicables

tandis qu’elles le sont pour d’autres emplois31 de la fonction publique d’Etat.

Il n’y a pas dans l’analyse du travail policier, le dispositif qui existe pour les « emplois à caractère familial » et qui distingue le temps de

« présence responsable » du temps de « travail effectif »32, ou encore celui qui existe à la SNCF, et qui permettrait de distinguer dans le

temps de travail policier le « taux de « présence opérationnelle productive » (POP), et le taux de « présence opérationnelle non

productive » (PONP).

29

Cf. in ANNEXE « Corporatisme syndical policier et loi du 5 juillet 2010 (Rénovation du dialogue social) » 30

Il s’agit du décret relatif à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans la fonction publique d’Etat et dans la magistrature. 31

Il s’agit d’une disposition qui permet de déroger à la règle de la durée annuelle de travail effectif de 1607h pour des « corps ou emplois dont les missions impliquent un temps de présence supérieur au temps de travail effectif ». C’est le cas des gardiens et concierges des services déconcentrés du ministère de l’intérieur (décret n°2002-813), ou des chauffeurs exerçant leurs fonctions en équipe dans les services du premier ministre (décret n° 2002-765). Pour ces derniers, le « temps de présence est de 1800 heures par an, soit 12% de travail en plus que la durée légale normale (art. 1). 32

Dans la convention collective nationale qui leur est applicable (Convention Collective Nationale des salariés du particulier employeur du 24 novembre 1999, « une heure de présence responsable équivaut à 2/3 de 1 heure de travail effectif » (art.3).

51

Appliqué aux opérations de maintien ou de rétablissement de l’ordre, un dispositif de ce genre reviendrait à identifier la proportion du

temps de travail où les agents ont été « face aux manifestants et sont intervenus », au lieu d’attendre.

Si l’on appliquait au travail policier, les critères et les modes de calcul de la pénibilité33 dans le secteur privé, il est possible qu’on ait des

surprises, mais il est surtout certain que cela donnerait lieu à une opposition violente et déterminée, le métier de policier étant supposé être un

métier « dangereux » par nature… même en temps de paix…. Ce qui justifie la spécificité d’un régime indemnitaire applicable indistinctement à

tous...

La stratégie syndicale a été « payante » et s’est traduite par l’obtention d’avantages que les organisations professionnelles elles-mêmes

considèrent comme « historiques » :

1. La revalorisation de l’Indemnité journalière d’absence temporaire (IJAT) destinée aux forces mobiles a été portée à 39€ (signature du

protocole d’accord en juin 2015) ;

2. La signature le 11 avril 2016 du protocole pour la valorisation des carrières des compétences et des métiers (77p), où les mesures de

revalorisation sont d’une ampleur rare.

Ce dernier évènement sera lourd de conséquences. Il ne tient aucun compte de la précédente réforme des corps et des carrières qui avait été

lancée en 2004 et qui s’est terminée en 2012 en consolidant une ligne hiérarchique où il y a quatorze niveaux du gardien de la paix/sous-

brigadier à l’inspecteur général des services actifs :

- 5 pour le corps d’encadrement et d’application,

- 4 pour le corps des officiers de police,

- 3 pour le corps de conception et de direction depuis la création du grade de commissaire général par le décret n°2016-808 du 16 juin

2016,

- 2 pour les emplois de contrôleur général des services actifs prévus (décret n° 2007-315 du 7 mars 2007),

et où l’augmentations quantitative des cadres tendra inexorablement à aller de pair avec la multiplication d’unités, de services ou de structures

nouvelles qui permettront de donner à tous les « cadres » un poste de travail incluant une dimension hiérarchique, parce que l’organisation

policière a emprunté au modèle militaire la culture pyramidale du modèle hiérarchique.

La précédente réforme 2004-2012 a fait l’objet d’un référé par la Cour des comptes en 2015.

Dans ce référé34, la Cour notait :

« les réformes coûteuses du déroulement de carrières des policiers et des gendarmes, mises en œuvre de 2004 à 2012, ont

manqué d'une vision stratégique… (Qu’) il en résult(ait) aujourd'hui que les modalités d'avancement au sein des corps de policiers

33

Ils sont définis à l’article D.4161-2 du code du travail : Travail de nuit, travail en équipes successives alternantes, activités en milieu hyperbare, travail

répétitif, postures pénibles, manutentions manuelles de charges, agents chimiques dangereux, vibrations mécaniques, températures extrêmes, bruit. 34

https://www.ccomptes.fr/Actualites/Archives/La-gestion-des-carrieres-dans-la-police-et-la-gendarmerie-nationales

52

et de gendarmes ne sont pas satisfaisantes… enfin, (que) les facilités de service accordées aux représentants des organisations

syndicales ne sont pas suffisamment contrôlées ».

Cette mini-évaluation ex-post, comme toutes celles du genre, est arrivée bien trop tard une fois que le « mal était fait ». Les dés étaient lancés

depuis 11 ans déjà et les effets pervers de cette réforme se sont stratifiés lançant les organisations syndicales policières avec opiniâtreté et

détermination dans une nouvelle fuite en avant à partir de 2012.

C’est ce que vient concrétiser le nouveau « Protocole pour la valorisation des carrières, des compétences et des métiers dans la police

nationale (77p) »35 du 11 avril 2016 dont les mesures seront mises en œuvre de 2016 à 2022 et qui ne repose sur aucune « vision

stratégique ».

Les « acquis » obtenus par les policiers et les gendarmes, et consolidés dans le contexte sécuritaire de la Nation devraient à présent gagner

progressivement, par un effet contagieux de propagation, les autres corporations de la sécurité, aux premiers rangs desquelles, l’administration

pénitentiaire et les police municipales dont les contraintes de travail ne se sont pas moins dégradées, notamment pour celle-là et au rythme des

transferts graduels des missions de tranquillité publique pour celles-ci.

Dans cette situation, il faut s’attendre à une échéance qui aura lieu en 2017 :

Une demande de négociation globale pour « régler le problème » du stock de 18 à 20.000.000 d’heures supplémentaires

accumulées depuis janvier 2015, et qui représente entre 11.200 et 12.500 ETPT, soit l’équivalent du nombre de retraités de la police

et de la gendarmerie pour trois ans (cf. INFRA).

Si on ajoute que l’absence de transparence est un trait culturel profondément ancré de la police36 qui a trouvé un terreau idéal à son

épanouissement avec l’entrée en vigueur de l’Etat d’urgence, et que c’est un facteur de prédilection des stratégies syndicales, le tableau sera

complété. Les syndicats seront hostiles, par nature et tradition, à tout effort pour améliorer la transparence de fonctionnement de l’institution.

PRECO – SYNDICALISME – Limiter dans la loi à deux le nombre de mandats des dirigeants syndicaux, et promouvoir un dialogue

social, fondé sur un syndicalisme de proposition responsable

35

http://scsi-pn.fr/wp-content/uploads/2016/04/PROTOCOLE_11_AVRIL_2016.pdf 36

La sociologie évoque une « culture du secret ». Ce serait plutôt une culture de la « dissimulation ».

53

C-V – LE DANGER D’UNE « MAUVAISE » COMMUNICATION

L’enjeu de la communication et la guerre des idées et des mots pour bien communiquer sur les Actes, les ACTEURS (actifs/passifs,

directs/indirects…) et les évènements où ceux-ci sont impliqués.

Il faut se garder de l’enchainement des risques graves auxquels on est inévitablement exposé, en matière de communication et se prémunir

contre les effets cumulatifs qu’ils produisent :

1. La SUR ou la SOUS Information,

2. La SUR ou la SOUS Dénomination et Désignation :

des actes (les actes terroristes des années 2015-2016 sont-ils des « actes de guerre », une « suite aléatoire de crimes

», une « série statistique » ou une « succession macabre ordonnée » ?),

des acteurs

et des évènements

3. La SUR ou la SOUS Qualification,

4. La SUR ou la SOUS Evaluation et la plus nocive de ses conséquences : l’erreur d’Interprétation,

5. La SUR ou la SOUS Réaction.

L’EXEMPLE de la GUERRE : Les attentats commis en France en 2015-2016 signifient-ils que la France est « en guerre » ?

→ Si elle est « en guerre », contre « qui ou quoi » est-elle en guerre ? :

1. des « hommes » ? (les « terroristes »). S’il s’agit des hommes, la première question sera de savoir s’il s’agit :

de français (il y en avait 16 sur les 22 qui ont été impliqués dans des actes terroristes en 2015-2016) ?

d’étrangers ?

ou de bi ou multinationaux ?

2. des « actes » ?

3. des « phénomènes » (le « terrorisme ») ?

→ Si ce sont des « hommes », on devra alors dire si ce sont :

1. des « ennemis » (mais s’ils sont français, on verra poindre la distinction équivoque entre « ennemi extérieur » et « ennemi

intérieur » avec les difficultés d’entendement qui en découlent : la devise de la République fait de chaque français le « frère » des

autres français, « l’ennemi intérieur » sera donc, en toute logique, un « frère ennemi ».

Mais que faire avec un « frère ennemi » :

54

l’ignorer,

s’en séparer,

discuter,

tenter de se réconcilier,

ou peut-on aller jusqu’à l’éliminer?

2. ou des « combattants » ?

→ S’ils sont des « combattants » seront-ils :

1. des « zélateurs » engagés en connaissance de cause dans une « Cause »?

2. des « mercenaires » mus par l’appât du gain ?

3. des « malgré-eux » (c’est-à-dire des « recrutés de force » - c’est le cas des « enfants-soldats -, des « marionnettes » qu’on

manipule en tirant les ficelles, des zombis lobotomisés ou des cobayes dont le cerveau a été « lavé »?...

→ Si ce sont des « ennemis » faudra-t-il :

1. les « abattre » ?

2. les « supprimer » ?

3. les « exterminer » ?

4. les « liquider » ?

5. les « éliminer » sans jugement (c’est l’option du code de la défense, cf.article R.1421-1)

6. ou les « faire prisonniers » ?

La kyrielle de questions est infinie…

Le législateur a en partie réussi à neutraliser ce risque de l’inadéquation des mots en ce qui concerne le terrorisme en faisant des choix

sagaces. Une exploration du code pénal, montre en effet que « le terrorisme » n’y existe pas, ni « les terroristes », si surabondamment

mobilisés par les médias et tombés maintenant dans le langage commun.

Seuls existent :

1. Les « actes terroristes » (11 occurrences avec les articles 421-1, 421-2, 421-2-1, 421-2-2, 421-2-4, 421-2-5, 421-2-5-1, 421-2-5-2,

421-2-6, 421-4, 421-5), dont la liste énumérative comporte 23 types d’actes, et dont le caractère devra être révélé par le but qu’ils visent

« troubler gravement l’ordre public »), et les moyens qu’ils emploient : « l’intimidation ou la terreur »37.

2. Les « entreprises terroristes » (article 421-2-2)

37

Malgré ces précautions de rédaction, on note que ces critères permettraient pourtant sur la base de l’article 421-1 (2°), de qualifier de « terroristes » les actes des casseurs qui dégradent sur leur passage les magasins ou les voitures lors des manifestations….

55

3. Et les « groupements terroristes » se trouvant hors du territoire national et agissant sur un « territoire (constituant) un théâtre

d’opérations » et dont a été « (soustrait) » « un bien culturel présentant un intérêt archéologique, artistique, historique ou scientifique »

(article 322-3-2)

(cf. « Les actes terroristes du Code pénal » in ANNEXES).

*

* *

56


SOMMAIRE

D-I – CALENDRIER (Hypothèse de)

D-II – EN CAS DE VICTOIRE A LA PRESIDENTIELLE : CE QUI DEVRAIT ETRE FAIT TOUT DE SUITE :

*

* *

57

D-I – CALENDRIER (Hypothèse de)

• Septembre 2016 (le 9 ?.... à la clôture du dépôt des candidatures : Un discours « Confession de foi » (Je crois….)

PRECO : Procéder à une analyse lexicale du livre de Nicolas S… pour procéder à une analyse lexicale de ce qu’il a écrit pour chaque thème,

et identifier les chaînes de sens qui en découlent.

Procéder de même avec ses déclarations et ses discours.

• Septembre-Octobre 2016 : préparation des débats (il y en aura trois : le 13 octobre, le 3 novembre et le 17 novembre.

• Novembre 2016 : Message aux « Enfants de la France » (Les enfants de la « Mère Patrie »…)

• Novembre (20 et 27) : dates des primaires

• Novembre (le 28 ou le 29 ou le 30) 2016 : en cas de victoire à la primaire, mise en ligne d’un projet de « Pacte pour une sécurité

quotidienne durable » soumis à la discussion publique et proposé à la signature de tous les responsables politiques.

Ce document énoncerait les principes et les objectifs directeurs de la sécurité quotidienne durable et les mesures clés pour y parvenir.

58

D-II – EN CAS DE VICTOIRE A LA PRESIDENTIELLE : CE QUI DEVRAIT ETRE FAIT TOUT DE SUITE :

1 • Mai 2017 : Mettre sur le site du gouvernement dès l’entrée en fonction, un Dossier à vocation pédagogique sur le terrorisme et intitulé :

« LA FRANCE FACE AU TERRORISME ». Destiné à l’ensemble de la communauté nationale (grand public, forces vives, agents publics…).

Ce dossier aborderait les points suivants :

1. Eléments de rétrospective.

2. Bilan,

3. Enjeux,

4. Où en est-on : mesures prises, actions et résultats,

5. Ce qui va être fait.

2 • Mi-mai à fin juillet 2017 :

1. Evaluation de la situation d’ensemble impliquant le réseau des Inspections générales (IGF, Inspection Générale de la Justice, IGA et

IGPN et IGGN), sous la conduite de la cour des comptes, et incluant une synthèse de tous les rapports produits au cours des cinq

dernières années et couvrant la période 2007 2017 à laquelle serait annexée la liste des préconisations classées par thème avec

l’indication de la suite donnée à chacune d’elles.

Faire procéder, dans ce cadre, à :

1) Une évaluation spécifique de la situation dans l’ensemble des Zones de sécurité prioritaire, portant sur :

1. La qualité des démarches diagnostiques (principes, procédures et moyens) utilisées, et la fréquence et la pertinence de

leur mise à jour,

2. Les doctrines d’intervention et d’action élaborées à partir de ces diagnostics,

3. La mise en œuvre de ces doctrines par les différentes parties prenantes et notamment les Groupes d’intervention

régionaux,

4. La programmation et l’allocation des moyens nécessaires à la mise en œuvre des doctrines d’intervention et d’action,

5. Le dispositif d’évaluation mis en place et les suites données à leurs conclusions.

2) Une évaluation spécifique concernant les régimes horaires de travail applicables ainsi que les règles afférentes qui y sont en

vigueur dans les différents services.

3) Un inventaire des activités des services de police et des unités de gendarmerie qui ont fait l’objet d’une « approche et d’une

démarche qualité », et qui donnent lieu à l’utilisation d’« outils de la qualité » et lesquels.

59

4) Une identification, pour chaque infraction et chaque catégorie d’infraction et à partir des dispositifs statistiques existant, des

différents facteurs – exogènes ou endogènes - de leur élucidation (c’est-à-dire d’identification et d’interpellation des personnes

mises en cause) :

Facteurs exogènes :

a. signalement de la victime,

b. renseignement apporté par un tiers à titre gracieux (un passant, un voisin, un proche de la victime…),

c. renseignement apporté par un agent d’une autre institution,

d. dispositif de vidéo-protection.

Facteurs endogènes :

e. interceptions de communication (téléphoniques, électroniques,..),

f. agent infiltré,

g. utilisation des moyens et procédés de police technique et scientifique (empreintes digitales ou génétiques, traitement de

signal, analyse balistique, calligraphique, fichiers photographiques, etc…)

h. enquêtes de voisinage,

i. surveillances et filatures,

j. utilisation des différents fichiers et lesquels (antécédents, canonge, sériels,…).

Il serait concevable de s’inspirer également de la grille suivante :

Auto-imputabil. (l’auteur)

Dénon. par la victime

Dénonciation par un témoin Vidéo protect.

ADN

Empr. Digit.

Intervention ou action d’un professionnel

Un parent

Un allié

Un pair

Un voisin

1/3 inconnu

Etat : PN, GN

Pol. Munic et Sect. Pub. (RATP,…)

Sect. Privé

Identific.

Arrestat.

Les résultats de cette évaluation serviraient à la validation des grandes orientations opérationnelles de la stratégie nationale de sécurité

publique.

5) Une évaluation spécifique de l’effectivité de l’application des dispositions nouvelles à caractère pénal ou de procédure pénale

figurant dans les lois promulguées depuis le 1er janvier 2015 (Cf. en ANNEXE : « Lois promulguées entre le 1er janvier 2015 et le

1er septembre 2016 et qui sont en rapport avec la lutte contre l’insécurité) par un constat diagnostic sur :

60

Les moyens juridiques nouveaux accordés aux services de sécurité : sont-ils utilisés ?

« marchent-ils bien » ou « non » ?

Les infractions nouvelles prévues par ces textes : à combien de constats et d’enquêtes ont-elles donné lieu ? Avec

quelles suites ?

2. Sur la base des conclusions résultant de l’évaluation effectuée sur les Zones de sécurité prioritaires (cf. SUPRA), confier sous le

pilotage conjoint de l’IGA et de l’IGJ, et avec la contribution des inspections générales et des directions d’administration centrale

concernées, l’élaboration de lignes directrices relatives à la doctrine sécuritaire d’action et d’emploi dans les ZSP.

3. Procéder à l’exploitation et à l’analyse des données figurant dans le questionnaire de l’enquête annuelle de victimation « cadre

de vie et sécurité » de l’INSEE/INHESJ.

Cette exploitation et cette analyse porteraient uniquement sur les données de la rubrique « déclaration des incidents à la police ou à la

gendarmerie » et concerneraient la totalité des « modules » du questionnaire.

4. Procéder à une évaluation prospective sur deux sujets relatifs à « La sécurité quotidienne vue des usagers : quelles solutions

avec les NTIC? » :

1) Dresser un « inventaire des différentes utilisations possibles des Téléphones mobiles Intelligents (smartphone) comme

moyens de protection et de défense individuels ».

2) « L’identification et l’utilisation des possibilités nouvelles apportées par les objets connectés des nouvelles technologies de la

communication pour connaître et satisfaire les attentes et les besoins en sécurité de la population » (par exemple :

l’enregistrement audiovisuel d’un importun par une victime potentielle associé à l’envoi discret d’un SMS géo-localisé d’appel

aux services de sécurité).

5. Lancer une consultation interne par voie électronique pour mobiliser les bonnes volontés au sein de la magistrature, de la police et de la

gendarmerie et de l’administration pénitentiaire (personnel de surveillance et personnel de probation et d’insertion), et préparer

l’élaboration du projet de la future loi relative à « la gouvernance et à la programmation de la politique pénale et de la sécurité publique

du quotidien pour les années 2018 à 2023 », sur le thème : « Les petites idées qui ne coûtent rien et pourraient améliorer le quotidien du

métier ».

6. Se faire communiquer pour information la liste des différents Référentiels utilisés par chaque inspection générale (police et

gendarmerie) avec l’indication de son objet et de ce que chacun de ces référentiels permet d’évaluer avec la mention des indicateurs

utilisés.

3 • Mi-mai à mi-juin 2017 : Communiquer dans leur ordre chronologique de réalisation, le(s) différents document(s) à finalité de « Retour

d’expérience » (RETEX) réalisés depuis le 8 janvier 2015 avec une synthèse générale procédant à une identification des points faibles

constatés, des mesures de correction envisagées et des mesures ayant été finalement prises.

61

4 • Mi-mai à fin juin 2017 : supprimer les projets de recrutement de policiers en cours et mobiliser toutes les ressources en retraités des

corps actifs de la police nationale et des miliaires de la gendarmerie nationale relevant de la réserve pour en faire une « force d’action »

presque immédiatement disponible - une fois passé le temps nécessaire à la prise de poste et la formation (de l’ordre de 5 à 10 jours si

l’organisation du dispositif est bien faite).

Ces jeunes retraités (entre 56 et 61 ans) seraient affectés à des missions :

1) Internes :

De renseignement (« analystes » au profit de tous les services concernés par cette fonction, y compris à vocation judiciaire :

sûretés départementales et brigades de sureté urbaine et leurs services en charge des mineurs pour la police,…)

De formation,

De soutien opérationnel (accueil, patrouille, surveillance, gardes de sites…)

2) Externes :

De liaison, d’information, de formation et de conseils auprès d’autres administration dans les secteurs à risque (par des mises

à disposition), par exemple dans les collèges et les lycées des réseaux d’éducation prioritaire sensibles, ainsi que du

« réseau » des partenaires impliqués dans les activités de sécurité publique :

Maires, présidents de CLSPD,

Bailleurs sociaux.

D’assistance et de soutien :

aux parquets en devenant délégués ou médiateurs du procureur de la République au sens de l’article 41-1 du code

de procédure pénale, mais aussi « assistants du Procureur » (nouvelle catégorie à créer) pour effectuer des tâches

d’études, d’analyse ou de synthèse sur des thèmes ou des sujets divers, ou de représentation dans des instances de

travail diverses.

Eventuellement aux juges des libertés et de la détention (JLD), comme « assistant du JLD » pour effectuer des

tâches analogues à celles des « assistants des procureurs » (analyse, synthèse de dossiers, ou représentation).

Nota : Les réservistes qui peuvent travailler 90 jours au plus par an (c'est-à-dire pas plus de 0,39% d’un ETPT) travailleraient surtout à la

« commande » ou à la « mission ».

L’arrêté du 25 novembre 2011 fixe leur taux d'indemnisation pour les périodes d'emploi et de formation qu’ils effectuent dans la réserve civile de

la police nationale.

62

Le montant de l’indemnité journalière qu’ils reçoivent varie de 86,16 à 201,57€ selon qu’ils sont gardien de la paix/sous-brigadier ou

commissaire divisionnaire38.

Si l’on considère que le « coût moyen annuel d’un ETPT du programme 176 (police nationale) » est CAS compris, de 62.267 € pour un

fonctionnaire du corps d’encadrement et d’application, et de 101.778 pour un fonctionnaire des deux autres corps actifs, et qu’il y a 229 jours de

travail par an (1607 : 7), le coût moyen d’une journée de travail serait de 272€ pour un fonctionnaire du corps d’encadrement et d’application en

activité, et de 444€ pour un fonctionnaire des deux autres corps.

Ce montant serait ramené respectivement à 178€ et 294€ si l’on prenant en compte le cout moyen « Hors CAS ».

Le différentiel entre le coût/homme selon qu’il est en activité ou réserviste figure dans le tableau ci-après :

Coût respectif d’un jour de travail d’un policier réserviste et d’un policier en activité : de 1,5 à 4 fois moins cher selon le grade pour

un retraité que pour un actif

Nota : les données concernant l’indemnité journalière du réserviste (IJR) concernent une mission effectuée hors IDF

Le « différentiel » indique le nombre de jours de travail que ferait un policier retraité qui serait rémunéré sur la base de sa rémunération

d’activité.

Exemple : un commandant retraité de la police toucherait de 2,3 à 3,44 fois moins que s’il était en activité.

Comm.

Div.

Comm. Commdt

fonctel.

Cdt Capitaine Lieutenant Major Brigadier-

chef

Brigadier

ou gardien

IJR (1) 201,57 158,38 136,99 129,63 116,62 103,97 96,34 90,92 86,16

En activité - Coût moyen

Hors CAS (2)

294€/jour 178€/jour

En activité - Coût moyen

CAS compris (3)

444€/jour 272€/jour

Différentiel IJR/ (2) 1,5j 1,9j 2,1j 2,3j 2,5j 2,8j 1,8j 1,95 2j

Différentiel IJR/(3) 2,2j 2,8j 3,2j 3,44 3,8j 4,3j 2,8j 3j 3,2j

38

Voir toutes les données du barème selon le corps et le grade sur https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000024851740&fastPos=2&fastReqId=774226665&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte

63

Une loi prise en urgence et relative à la « participation de la réserve des forces de sécurité à la sécurité publique du quotidien » qui

comprendrait un volet budgétaire, serait votée pour permettre une entrée en vigueur à l’automne 2017.

Elle inclurait une mesure tendant à anonymiser dans les organes de presse toute personne mise en cause dans la commission d’un acte

terroriste. Seules les initiales de cette personne pourraient être utilisées pour la désigner. Le journaliste ou l’organe de presse qui

contreviendrait à cette infraction s’exposerait à une peine d’amende dont le montant serait proportionnel à ses ressources. Cette mesure serait

commandée par le respect de la présomption d’innocence.

Cette loi, de caractère transitoire, annoncerait la future loi relative à « gouvernance et à la programmation de la politique pénale et de la

sécurité publique du quotidien pour les années 2018 à 2023 » qui serait discutée fin 2017 sur la base du livre blanc sur « la politique pénale

et la sécurité publique du quotidien », et adoptée en procédure d’urgence avant la fin du premier trimestre 2018.

Elle en serait le prélude, et elle inclurait des dispositions tendant à :

Mettre en œuvre la « politique pénale contraventionnelle » dans le cadre de la « sécurité publique quotidienne locale »,

de la mise en place de la « Sécurité de quartier » et de la création de la fonction d’ « inspecteur de quartier » assumant le

rôle de « policier référent-conseil du quartier ».

Créer la catégorie d’emploi d’ « assistants du Procureur de la République » et d’ « assistant du Juge des libertés et de la

détention » qui pourraient être occupés par des réservistes retraités de la police ou de la gendarmerie.

donner la qualité d’agent de police judiciaire (article 20 du CPP) aux personnels de surveillance de l’administration pénitentiaire,

donner celle d’agent de police judiciaire adjoint (article 21 du CPP) aux seuls conseillers principaux d’éducation des

établissements d’enseignement, et

étendre aux gardiens d’immeuble dans les ensembles d’habitation d’une certaine importance la qualité de garde particulier

assermenté (articles 29 et 29-1 du code de procédure pénale), lorsqu’ils exercent des fonctions de prévention et de sécurité.

Ces mesures contribueraient à la l’effectivité et à l’efficience de la « politique pénale contraventionnelle ».

Nota :

1.Concernant la Réserve civile de la police nationale l’article L411-8 du CSI dispose : « Les retraités des corps actifs de la police nationale,

dans la limite de cinq ans à compter de la fin de leur lien avec le service, sont tenus à une obligation de disponibilité afin de répondre aux

rappels individuels ou collectifs du ministre de l'intérieur en cas de menaces ou de troubles graves à l'ordre public ou d'événements

exceptionnels, dans la limite de quatre-vingt-dix jours par an » (soit environ 40% d’un Equivalent temps plein travaillé).

2. La qualité d’agents de police judiciaire-adjoint (article 21 du code de procédure pénale) de ces retraités constitue un atout appréciable.

64

3. Le nombre de départs à la retraite des policiers et des gendarmes en 2015 et en 2016, laisse penser que la marge de manœuvre avec trois

millésimes serait de l’ordre de 15.000 jeunes retraités expérimentés.

Ce serait suffisant pour couvrir les besoins de renforts pour endiguer et juguler le péril d’une éventuelle propagation des comportements

délirants parmi certains de nos compatriotes au lieu de faire peser pendant une quarantaine d’années sur les comptes de la Nation des

recrutements d’agents titulaires.

Ce serait aussi de nature à changer fondamentalement l’esprit des rapports entre la force publique et la population, et les rapports inter-

institutionnels :

Nombre de départs à la retraite dans la police et la gendarmerie

Source : PLF 2015 et 2016

POLICE NATIONALE GENDARMERIE NATIONALE POLICE & GENDARMERIE

2015 2016 TOTAL 2015 2016 TOTAL 2015 2016 TOTAL

Commissaires et

officiers de police

281 436 767 Officiers 386 323 709 667 759 1.426

Gradés et

gardiens de la

paix

2.000 2.040 4.040 Sous-

officiers

2.016 2.032 4.048 4.016 4.072 8.088

TOTAL 2.281 2.475 4.807 TOTAL 2.402 2.355 4 .757 4.683 4.831 9.514

Pour la police nationale cette mesure donnerait le signal d’une rénovation de fond de son dispositif de réserve civile qui devrait

prendre sa pleine mesure en portant les effectifs concernés à 10-15% en ETPT des effectifs totaux.

Cela :

1. Inciterait tous les personnels d’encadrement à anticiper leur départ à la retraite tout en leur permettant de prolonger leur activité,

2. Faciliterait le recrutement de personnels nouveaux dans les domaines de compétences rares ou émergents,

3. Améliorerait le renouvellement des agents en équilibrant les pyramides des âges,

4. Permettrait le meilleur usage de l’expérience en harmonie avec l’arrivée de nouveaux agents.

65

5 • Mi-mai à fin juin 2017 : Préparation combinée

1. Du projet de révision constitutionnelle :

incluant la « Charte de la justice pénale et de la sécurité publique » destinée à être adossée à la Constitution,

créant un régime d’exception dénommé « situation de circonstances exceptionnelles »,

créant une instance spécifique parlementaire en charge « de la politique pénale et de la sécurité publique du quotidien »

2. Du projet de loi relative à la « participation de la réserve des forces de sécurité à la sécurité publique du quotidienne »

3. Du lancement du livre blanc sur « la politique pénale et la sécurité publique du quotidien » destiné à la préparation du projet de loi

d’orientation et de programmation relative à « la gouvernance et à la programmation de la politique pénale et de la sécurité

publique du quotidien pour les années 2018-2023 ».

*

* *

66

2ème

PARTIE - PRECONISATIONS

SOMMAIRE

CHAPITRE I – LA VISION



*

* *

67

CHAPITRE I – LA VISION « RESTAURER L’UNITE DE LA France EN RASSEMBLANT LES FRANÇAIS »

Un Etat fort au service de l’unité de la France et de la concorde entre les français

SOMMAIRE

I-1 – UN ETAT FORT AU SERVICE DE L’UNITE ET DE LA CONCORDE

I-2 – LA VOCATION DE LA FRANCE EST D’ETRE UN « ETAT DE DROIT », PAS UN « ETAT DE POLICE »

I-3 – DANS UN ETAT DE DROIT, LA PLACE DE LA « SECURITE » EST ENTRE la « LIBERTE » et la « JUSTICE », ET SON ROLE DE

SERVIR L’UNE ET L’AUTRE

I-4 – C’EST LE RENFORCEMENT DE L’AUTORITE JUDICIAIRE QUI ASSURERA DURABLEMENT LA SECURITE PUBLIQUE

QUOTIDIENNE

I.4.1. La nécessité d’une conception globale : la « sécurité circulaire »

I.4.2. La conviction que c’est l’autorité judiciaire qui est la clé de la sécurité quotidienne des français et la volonté qu’elle

dispose des moyens d’assumer sa vocation.

I-5 – LA SECURITE DOIT AUSSI REPONDRE AUX ASPIRATIONS A LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE : L’AVENEMENT DE LA

« SECURITE COLLABORATIVE »

I-6 – UNE GOUVERNANCE DE LA SECURITE RESPECTANT CINQ PRINCIPES.

I-7 – LA SEULE VOCATION DE LA « FORCE PUBLIQUE » EST LA RECHERCHE DE l’EFFICIENCE ET L’ASSOMPTION SEREINE DE LA

RESPONSABILITE DANS UN ESPRIT D’OUVERTURE ET LA TRANSPARENCE

I-8 – LE CHANGEMENT IMPLIQUE DE PASSER PAR LES HOMMES PLUS QUE PAR LES STRUCTURES :

I-9 – LES HOMMES SERONT DEBORDES SI LES EQUIPEMENTS NECESSAIRES POUR TRAVAILLER LEUR FONT DEFAUT : Il faut

rattraper à marche forcée les retards considérables pris en matière de nouvelles technologies et d’équipement.

I-10 – LA « FORCE PUBLIQUE » NATIONALE COMPREND DEUX COMPOSANTES : une civile et l’autre militaire, qui ont perdu l’exercice du

monopole de la contrainte légitime.

*

* *

68

I-1 – UN ETAT FORT AU SERVICE DE L’UNITE ET DE LA CONCORDE

Grâce à :

1. Un DROIT juste et clair,

2. Une JUSTICE sûre,

3. une « bonne » ADMINISTRATION39,

4. une FORCE PUBLIQUE qui n’a pas vocation à être autonome, parce qu’elle est soumise à l’Etat de droit et qu’elle est assujettie à

l’autorité administrative et à l’autorité judiciaire selon que des infractions ont été commises ou non.

Cette force publique est duale (civile et militaire) pour éviter sa concentration entre les mêmes mains.

Il serait réducteur et dangereux que son rôle soit cantonné au seul usage légal, nécessaire et proportionné de la contrainte. Cet usage

est en effet « second » et il ne doit intervient qu’en dernière extrémité, lorsque la Force publique a épuisé les moyens de faire

autrement.

Car elle est d’abord « prestataire des services » destinés à éviter l’apparition des circonstances ou la réunion des conditions qui

l’obligerait à faire usage de la contrainte, et qui se traduisent par des activités de « veille » et de « surveillance visible ».

Sa finalité dernière étant d’être « garante40 » d’un exercice des droits et des libertés fondamentales, cette institution doit être :

1. « intelligible » sur son MANDAT,

2. « judicieuse » dans ses DIAGNOSTICS,

3. « pédagogique » sur ses OBJECTIFS,

4. « comptable » de ses RESULTATS,

5. « accueillante » et « ouverte »,

Cette vocation – la garantie des droits et des libertés – impose à la Force Publique, dans la démocratie française d’aujourd’hui, de :

1. « dialoguer »,

2. « partager »,

3. « échanger » et

4. « coopérer »,

39

Au sens de l’article 41 de la Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne, c'est-à-dire d’une administration qui répond à sept critères d’exigence en étant « impartiale », « équitable », « diligente » (c’est-à-dire d’arriver à temps ou d’agir « en temps opportun » pour empêcher la réalisation d’un risque ou d’une menace, pour régler un problème ou pour gérer un évènement dommageable), « transparente », « participative » (c’est-à-dire qui associe les bénéficiaires de son action aux décisions), « prospective », et « responsable ». 40

Cf. article 12 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen : « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée. »

69

avec l’ensemble de la « société civile »41 en lui « transmettant » ce qu’elle sait faire, et en faisant le « 1er pas » sans attendre qu’il

vienne de celle-ci, car c’est au « plus fort » de le faire et non au plus faible.

C’est l’ensemble de ces traits qui spécifient la « TRANSPARENCE » d’une institution publique et qui permettent de savoir quel est le

degré de permanence qui la caractérise.

C’est cette FORCE PUBLIQUE qu’il faut à la France :

VISION : La France et les français ont besoin d’une FORCE PUBLIQUE qui dialogue, qui partage (des informations et des conseils, et

même de la formation), qui échange avec la société civile et qui coopère avec elle.

Pas d’une Force publique qui s’affiche pour dissimuler ce qu’elle ne veut pas montrer.

C’est la manière la plus simple de susciter et de nouer la confiance entre l’une et l’autre, et de conjurer ce péril que constitue la

conjugaison de ces trois grands dangers que sont pour la « force publique » :

1. L’OPACITE, la DISSIMULATION et le SECRET qui font le lit de l’IRRESPONSABILITE

2. Le CORPORATISME qui ramène tout à soi,

3. Et l’INEFFICACITE qui est coûteuse et qui peut s’avérer DANGEREUSE.

Le principe de la « reddition de compte » (cf. INFRA) guidera la mise en œuvre de la « force publique », et celle-ci y trouvera ainsi

naturellement en retour la considération et la confiance des citoyens et de la population.

41

Le Livre Blanc de la gouvernance de l'Union européenne en donne cette définition : « La société civile regroupe notamment les organisations syndicales et patronales (les « partenaires sociaux »), les organisations non gouvernementales (ONG), les associations professionnelles, les organisations caritatives, les organisations de base, les organisations qui impliquent les citoyens dans la vie locale et municipale, avec une contribution spécifique des Églises et communautés religieuses ». In, Communication de la Commission, du 25 juillet 2001, « Gouvernance européenne - Un livre blanc » [COM(2001) 428 final - Journal officiel C 287 du 12.10.2001].

http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/AUTO/?uri=celex:52001DC0428

70

I-2 – LA VOCATION DE LA FRANCE EST D’ETRE UN « ETAT DE DROIT », PAS UN « ETAT DE POLICE »

En 1920, Carré de Malberg dans son ouvrage « Contribution à la théorie générale de l'État », a défini en termes simples et clairs ce

qu’était l’Etat de police (Cf. SUPRA C.I). Quatre vingt quatorze ans et plusieurs guerres après, la Commission européenne pour la démocratie

par le droit42 apporte la réponse en ce qui concerne l’Etat de droit. (Cf in ANNEXES « ETAT de DROIT : QUELS CRITERES ? La réponse de

la Commission européenne pour la démocratie par le droit (Commission de Venise) - LISTE DES CRITÈRES DE L’ÉTAT DE DROIT

(54p) - Adoptée par la Commission de Venise à sa 106e session plénière (Venise, 11-12 mars 2016).

CATEGORIES CRITERES

A. Légalité

1. Primauté du droit

2. Respect du droit

3. Rapport entre le droit international et le droit interne

4. Compétences législatives de l’exécutif

5. Procédure législative

6. Exceptions dans les situations d’urgence

7. Devoir de mise en œuvre de la loi

8. Acteurs privés chargés de missions de service public

B. Sécurité juridique

1. Accessibilité de la loi

2. Accessibilité des décisions de justice

3. Prévisibilité de la loi

4. Stabilité et cohérence du droit

5. Attentes légitimes

6. Non-rétroactivité

7. Nullum crimen, nulla poena sine lege

8. Force de chose jugée (res judicata)

42

La Commission européenne pour la démocratie par le droit, plus connue sous le nom de Commission de Venise, est un organe consultatif du Conseil de l’Europe en matière de droit constitutionnel, de fonctionnement des institutions démocratiques et de droits fondamentaux, de droit électoral et de justice constitutionnelle. Créée il y a 25 ans en 1990 par dix-huit Etats membres du Conseil de l’Europe, elle joue depuis un rôle déterminant dans l’adoption et la mise en œuvre de constitutions fidèles au patrimoine constitutionnel européen. En 2015, elle compte 60 membres à part entière et 11 autres entités officiellement associées à son travail.

71

C. Prévention de l’abus de

pouvoir

1. Existence d’un dispositif de prévention de l’arbitraire et

de l’abus de pouvoir par les autorités publiques ?

2. Si oui, sources juridiques de ces garanties (constitution,

législation, jurisprudence) ?

3. Délimitation claire des pouvoirs discrétionnaires.

4. Existence de mécanismes de prévention, de correction et

de punition de l’abus

5. Contrôle juridictionnel de l’exercice d’un pouvoir

discrétionnaire confié à un agent de l’Etat.

6. Justification des décisions des pouvoirs publics

lorsqu’elles touchent aux droits de l’individu.

D. Egalité devant la loi et non-

discrimination

1. Principe de garantie constitutionnelle de l’égalité de

traitement.

2. Non-discrimination

3. Egalité dans la loi

4. Egalité devant la loi

E. Accès à la justice

1. Indépendance et impartialité

a. Indépendance du pouvoir judiciaire

b. Indépendance des juges eux-mêmes

c. Impartialité de la justice

d. Ministère public : autonomie et contrôle

e. Indépendance et impartialité du barreau

2. Procès équitable

a. Accès à la justice

b. Présomption d’innocence

c. Autres aspects du droit à un procès équitable

d. Effet des décisions de justice

3. Justice constitutionnelle (le cas échéant)

F. Exemples de défis

spécifiques à l’Etat de droit

1. Corruption et conflits d’intérêts

a. Mesures préventives

72

b. Mesures de droit pénal

c. Observation et application effectives des mesures de

prévention et de répression

2. Collecte des données et surveillance

a. Collecte et traitement de données à caractère personnel

b surveillance ciblée

c Surveillance stratégique

d. Vidéosurveillance

73

I-3 – DANS UN ETAT DE DROIT, LA PLACE DE LA « SECURITE » EST ENTRE la « LIBERTE » et la « JUSTICE »,

ET SON ROLE DE SERVIR L’UNE ET L’AUTRE

Au contraire de la LIBERTE qui est un DESIR, la SECURITE est d’abord un BESOIN, c’est-à-dire une nécessité qui se traduit par des

demandes ou des attentes qui peuvent être « manifestes » ou « latentes », et qui, selon les personnes et les cas, seront exprimées ou au

contraire passées sous silence et diffuses parce qu’indéfinissables ou inénarrables.

Dans un Etat soumis aux servitudes et à la grandeur de l’Etat de droit, la place de la « SECURITE » est d’être entre la « LIBERTE » et la

« JUSTICE », parce qu’elle se doit de garantir celle-là dans les limites fixées par la Loi, et de servir au mieux celle-ci en faisant preuve

à son égard de PREVENANCE43. C’est là que se trouve sa juste place, au point d’équilibre entre la liberté et la Justice.

Sa vocation est de veiller, à cette place et dans les limites de ses attributions, au renforcement concomitant de la qualité de l’application de la

Loi et du bon fonctionnement de la justice.. C’est ainsi qu’elle contribuera durablement à la concorde civile. Si elle n’y parvient pas, l’application

de la loi deviendrait erratique et capricieuse, et la justice risquerait d’être impuissante.

Sur les rapports entre « liberté » et « sécurité », la position réfléchie de la CNIL44 est de bonne inspiration :

« … Les attaques terroristes de janvier 2015 ont de nouveau placé en haut de l’agenda des gouvernements le renforcement des moyens de

lutte contre le terrorisme.

Pour trouver de réelles voies d’action pour faire face à la situation actuelle, il faut sortir d’une opposition binaire entre sécurité et liberté. Le

respect des libertés fondamentales n’est pas contradictoire avec l’impératif de sécurité : c’est le garde-fou de nos démocraties.

Libertés et sécurité sont donc indissociables, et leur équilibre dépend des garanties et des modalités de contrôles dont elles sont

assorties. Le propre d’un Etat de droit est en effet de se doter des outils légaux nécessaires pour répondre aux menaces, mais en les

assortissant de garanties suffisantes pour rester fidèle aux principes et aux valeurs qui le fondent.

C’est précisément le rôle de la CNIL de contrôler cet équilibre fragile et de prévenir les dérives éventuelles, au plan national comme sur les

dossiers européens. Pour ce faire, trois leviers d’action sont possibles :

43

« Disposition de celui qui va au-devant des besoins, des désirs d'autrui. » Définition du CNRTL. 44

Article : (CNIL) Enjeux 2015 (1) : libertés et sécurité, quel équilibre? 16 avril 2015. https://www.cnil.fr/fr/enjeux-2015-1-libertes-et-securite-quel-equilibre

74

- Nous rassembler entre européens autour de nos valeurs communes. ..

- Exiger un niveau de garantie élevé pour prévenir les risques d’abus de dispositifs par nature intrusifs…

- Renforcer le contrôle en aval de ces dispositifs. »

I-4 – C’EST LE RENFORCEMENT DE L’AUTORITE JUDICIAIRE

QUI ASSURERA DURABLEMENT LA SECURITE PUBLIQUE QUOTIDIENNE

1. Il faut éviter de se tromper de diagnostic en confondant le « prioritaire » et le « principal » :

La sécurité sera un thème prioritaire et décisif de la prochaine élection présidentielle.

C’est aussi une politique publique : l’une des 31 missions du budget général – mais au pluriel (« sécurités »)… - qui regroupe quatre

programmes : « Police nationale (176) », « Gendarmerie nationale (152) », « Sécurité et éducation routières (207) », et « Sécurité civile (161) ».

Cette présentation contribue à une erreur de perspective durable et persistante chez beaucoup, et qui est entretenue méthodiquement et avec

une abondance pernicieuse par de nombreux responsables politiques et syndicaux de la police (la gendarmerie en étant « privée »…). Elle

tend :

a) à confondre ce qui est « prioritaire » avec ce qui est « principal ». En effet, la sécurité vis-à-vis des actes ou des actions

provoquant la terreur sera un thème « prioritaire », mais elle n’est pas le thème « principal », qui est celui de la « JUSTICE ».

Celle-ci est malmenée depuis maintenant plus d’une vingtaine d’années et, au plan des moyens, elle ne cesse d’être

gravement à la peine malgré les gestes symboliques de renforcement dont elle a été l’objet mais qui sont dérisoires au regard

de l’ampleur de ses besoins.

b) faire de la « Sécurité » une politique publique « en soi », alors qu’elle est, par nature, une politique publique « pour les

autres » et qui en est la « résultante » en aval : celles de « l’action extérieure de l’Etat » et de « l’immigration, de l’asile et de

l’intégration » (comme le montre en grande partie la lutte contre le terrorisme islamiste), celles de l’« Administration générale et

territoriale de l’Etat », de la « justice pénale », de l’« Enseignement scolaire » et de la « Solidarité, (l’)insertion et (l’) égalité des

chances » pour la sécurité publique du quotidien que ce soit dans sa composante préventive ou répressive…et de bien d’autres

encore.

c) Et qui s’est ainsi « autonomisée » en s’affranchissant notamment de la tutelle judiciaire reléguée au second plan

De ce fait, et en dépit des efforts entrepris pour l’envisager de manière « transversale », cette politique publique est formellement coupée des

politiques publiques qui la déterminent.

75

Elle est à l’origine d’une conception de la sécurité qui est non seulement égocentriste mais qui est réduite à sa dimension réactive et

répressive, alors qu’en démocratie, la stratégie sécuritaire n’est pas une stratégie résolutoire, mais une stratégie adjuvante45 des autres

stratégies : diplomatique et géopolitique, d’administration générale, de justice pénale, d’éducation et de culture, d’action familiale et sociale,…

et même de défense.

La sécurité devient « prioritaire » quand ces stratégies qui constituent le sujet « principal » à traiter, accumulent par irrésolution ou impéritie

les lacunes et les défaillances.

Elle tend alors à apparaître comme une solution-miracle aux problèmes, alors qu’elle ne traitera que les symptômes des altérations et des

dysfonctionnements qui affectent les autres politiques publiques, et que le « principal » à faire se trouve dans ces autres politiques, qui sont les

« politiques-source » des problèmes de sécurité.

L’exemple du thème de l’immigration, à cet égard, est éclairant comme le montrent les données suivantes :

IMMIGRATION :

En une génération (depuis le milieu des années 70), elle est devenue sous l’effet cumulatif de facteurs et d’évènements divers, un phénomène

de masse qui, compte tenu de son ampleur, de sa configuration et de sa variété ne permet plus aux services locaux de sécurité de mettre en

œuvre des actions centrées sur les personnes, là où les immigrants arrivent, transitent ou s’installent en nombre, et, le cas échéant, y font

souche.

Au fil des années, ce phénomène de masse a été exploité par des groupes minoritaires très actifs inspirés par des arrière-pensées

idéologiques ou doctrinales qui ont fait de ce thème un vecteur de mobilisation collective pour organiser épisodiquement sur des cas individuels

des actions à fort impact médiatique de contestation, de protestation ou d’obstruction avec le soutien implicite de l’opinion, tiraillée entre

l’inclination naturelle à une généreuse émotion et la tentation de l’inertie.

Ce changement d’échelle a rendu illusoire un traitement individualisé de situations qui sont devenues au fil du temps inextricables en raison de

leur dimension intrinsèquement et foncièrement humaine, et il a, au fil du temps, conduit au recours à des dispositifs de maintien de l’ordre de

grande ampleur. Ces « opérations de police de masse » sont ainsi devenues le point d’orgue obligé de ce « phénomène de masse » qui s’est

mué en problème politique et qui a reçu sa consécration comme « politique publique ».

45

« (Ce) qui sert de moyen auxiliaire pour favoriser ou renforcer une action » (Cnrtl)

76

Dans le même temps, ainsi que le montrent les données suivantes, les capacités sécuritaires d’action plafonnent et ne permettent de couvrir

qu’une part modeste, sinon infinitésimale, des besoins de contrôle et de gestion des flux.

MISSION IMMIGRATION, ASILE et INTEGRATION SECURITES

Ministre

concerné

Intérieur Intérieur Intérieur

Nom et n° du

programme

Immigration et asile (n°303) Intégration et accès à la

nationalité française (n°104)

Police nationale (n°176)

Responsable du

programme

Directeur général des

étrangers

Directeur de l’accueil, de

l’accompagnement des

étrangers et de la nationalité.

Directeur générale de la police nationale

Objectif(s) N°3 : Améliorer l’efficacité de

la lutte contre l’immigration

irrégulière

Objectif 1 : Améliorer les

conditions d'accueil et

d'intégration des étrangers

Objectif 2 : Améliorer

l'efficacité du traitement des

dossiers de naturalisation

L’action n°4 « police des étrangers et sûreté des

transports internationaux » inclut :

« L’action « Police des étrangers et sûreté des

transports internationaux » rassemble plusieurs

aspects de la police des étrangers :

• le contrôle des personnes aux frontières, la lutte

contre l’immigration clandestine et le démantèlement

des filières qui l’organisent ;

• la sûreté des moyens de transports internationaux

(aéroports, ports et trains internationaux), cette

mission étant généralement attribuée aux services en

charge de la lutte contre l’immigration illégale ».

Budget 2016 76,700 M€ dont 30,100 M€ au

titre des dépenses de

fonctionnement (hors titre 2)

liées aux frais d’éloignement

70.223M€ 727.254 M€

77

des migrants en situation

irrégulière

Indicateurs Nombre de mesures de

reconduites à la frontière

exécutées (dont retours hors

UE en %) :

- 2013 : 20.813 (33%)

- 2014 : 19,997 (37%)

• L’action n°4 regroupe 11.966 ETPT sur des

fonctions de contrôle des flux migratoires, de sûreté

des transports et de lutte contre l'immigration

clandestine.

• Le « coût moyen » par ETPT est de 40.550€ (Hors

Compte d’Affectation Spéciale ») et de 60 225 € CAS

compris,

Commentaires Coût moyen d’une mesure : 1550€ avec une hypothèse de 20.000 mesures de reconduites réalisées.

Pour disposer du coût total moyen d’une mesure, il faudrait ajouter à ce montant les dépenses de personnel qui

pourraient le multiplier par 4 ou 5. Ces dépenses qui ne sont pas comptabilisées, touchent les préfectures, la direction

générale de la police nationale (direction centrale de la police aux frontières) dont le coût moyen par ETPT du

programme est de 40 550 € hors compte d’affectation spéciale (HCAS) et de 60 225 € CAS compris, ainsi que la

direction générale de la gendarmerie nationale.

Impossibilité d’identifier la contribution de la Direction de la Coopération Internationale (DCI) de la DGPN dans

les mesures d’endiguement amont des départs …des pays sources.

2. L’exigence d’une analyse lucide de la situation :

Elle conduit à affirmer avec force et clarté :

- la nécessité d’une conception globale renouvelée de la sécurité,

- et la conviction que c’est en donnant à l’autorité judiciaire la plénitude des moyens indispensables à sa vocation d’ « Autorité », que la

« sécurité quotidienne durable » des français sera assurée.

I.4.1. La nécessité d’une conception globale : la « sécurité circulaire »

Comme en matière de santé publique46 où l’on s’efforce d’identifier les « déterminants de la santé », une approche « globale »47 de la sécurité

est indispensable pour concevoir la politique qui permettra d’assurer la « sécurité quotidienne durable » aux français.

46

Voir en ANNEXE : Santé publique « Qu’est-ce qui détermine notre santé ? » - Le modèle de DAHLGREN ET WHITHEAD (1991) 47

Tout comme pour la « DEFENSE »

78

Cette approche exige d’avoir de la sécurité une « vision d’ensemble » allant « de la prévention à la résilience » en incluant chacune à sa

place toutes les instances qui y contribuent à un titre ou à un autre.

La conception qui inspire cette « vision d’ensemble » n’est pas celle d’un processus linéaire, mais celle d’un processus cyclique. Ce n’est donc

pas la métaphore de la « CHAINE »48 qui est la plus appropriée pour en rendre compte mais celle du « CERCLE », et même, celle de la

« SPIRALE » avec ses circonvolutions.

Cette conception permet de réformer la réflexion sur la sécurité sur la base d’une nouvelle herméneutique s’inspirant de l’idée d’un « cercle

vertueux » s’inscrivant dans une perspective de long terme.

Cette réforme « herméneutique » pourrait utilement s’inspirer des apports novateurs et prometteurs de l’ « économie circulaire »49.

Elle permet l’intégration dynamique dans un processus continu d’amélioration de tous les maillons du « cercle » de la sécurité :

1. Prévention,

2. Répression,

3. Résilience qui associe :

punition,

réparation,

insertion ou réinsertion.

I.4.2. La conviction que c’est l’autorité judiciaire qui est la clé de la sécurité quotidienne des français

et la volonté qu’elle dispose des moyens d’assumer sa vocation.

L’Autorité judiciaire est représentée dans tous les maillons de ce « CERCLE » de la sécurité, soit au premier rang ou « en arrière-plan »,

mais, en tout cas, jamais au second rang, et soit encore à titre exclusif , à parité ou associé, notamment à travers la figure du procureur de la

République dont la présence dans le cycle est manifeste et continue dès qu’une infraction est commise, mais plus virtuelle et aléatoire avant,

alors qu’il est investi du rôle « de veiller à la prévention des infractions à la loi pénale » et « (qu’) à cette fin, il anime et coordonne dans le

ressort du tribunal de grande instance la politique de prévention de la délinquance dans sa composante judiciaire »50 sans que, pourtant, dans

les faits, les orientations ou les modalités opérationnelles de ce rôle soient parfaitement clarifiées.

48

cf. la surabondance de l’usage de la notion « chaîne pénale », qui est même consacrée formellement dans des textes institutionnels mais qui constitue une approche partielle de la « chaîne de SECURITE » puisqu’elle en exclut, dans les esprits comme dans les faits la prévention dite « sociale ». 49

Dans cette approche où « rien ne se perd, rien ne se crée, tout se transforme » (Lavoisier), le cycle de vie d’un produit passe par les étapes suivantes : conception → collecte/affinage des matières premières → fabrication → livraison → consommation/utilisation → mise au rebut → recyclage 50

Article 39-1 du Code de procédure pénale (LOI n° 2007-297 du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance)

79

Cette situation d’omniprésence réelle ou potentielle expose les représentants de l’Autorité judiciaire pénale à toutes les exigences, mais aussi,

et c’est ce qui s’est passé au fil des années, à toutes les récriminations et à toutes les accusations en cas de faiblesses ou de défaillances de

tel ou tel maillon. De ce fait, elle n’a cessé de se fragiliser.

Son entrée dans la « modernité51 », lui a fait perdre l’autorité charismatique qu’elle avait héritée d’une tradition multiséculaire sans s’être pour

autant métamorphosée en « pouvoir » disposant de moyens propres pour faire appliquer ses décisions dans un contexte où le rythme des

fluctuations du droit ne cessait de s’accélérer.

On a une illustration éclairante de l’instabilité de son positionnement institutionnel avec l’exemple du rôle de « direction de la police judiciaire »

dont les procureurs de la République sont investis par la loi52, mais dont l’ambigüité :

de la nature (c’est une « direction » fonctionnelle mais pas hiérarchique, et moins « injonctive » que « sollicitative » voire

« implorative »),

des « contours » sinon du contenu,

du « champ » (elle porte sur les les activités mais pas les acteurs)

et surtout de l’articulation avec la direction exercée par l’autorité administrative hiérarchique des agents,

suscite de manière récurrente, et souvent avec exaltation, les interrogations et les controverses.

Au fil des ans, l’Autorité judiciaire pénale s’est ainsi désacralisée au rythme de la dégradation continue de ses moyens et de l’ampleur des

« devoirs de ses charges », dans une société soumise aux tentations de la « judiciarisation » et où le besoin de justice s’exacerbait à la

mesure des insatisfactions qu’il suscitait et des échecs à le satisfaire.

Aujourd’hui, la vulnérabilité de l’autorité de l’Autorité judiciaire pénale est d’autant plus inquiétante qu’elle est guettée par l’impuissance,

écrasée qu’elle est par une charge de travail qui se perpétue et s’aggrave au fil des ans.

Nota : Pour 2016, le nombre d’affaires pénales traitées par magistrat du siège et du parquet des TGI (Source : Budget 2016, Mission Justice,

programme n°166 : PAP 2016)

- Magistrats du siège : 857 (Prévision)

- Magistrat du parquet : 1133 (Prévision).

Sur la base d’une durée annuelle de travail de 1607 heures, cela signifie que la durée moyenne que consacrera un magistrat du parquet à

une affaire pénale sera de 1h25’, et de 1h52’ pour un magistrat du siège.

51

Dans les deux acceptions paradoxales du terme au plan philosophique, c’est-à-dire aussi bien pour « imposer la raison comme norme transcendantale à la société », que pour « souligner la crise de la raison dans l’histoire ». 52

Article 41 du CPP.

80

Si on ajoute à cela les critiques dont la Justice et les magistrats sont accablés on mesurera l’injustice qui leur est faite, tout particulièrement si

ces critiques émanent d’autres acteurs de la chaîne pénale….

Cette vulnérabilité de l’autorité judiciaire apparait maintenant dans toute sa tragique crudité, alors que le désir de justice et le besoin de

concorde des français s’épanouissent partout avec une acuité criante avec l’irruption du danger « terroriste » persistant.

Dans le contexte d’un monde ouvert aux flux incessants de l’information en continu et qui suscite un attrait factice et pernicieux pour les

modèles judiciaires extérieurs simplificateurs dont les effets sont d’autant plus dévastateurs qu’ils reposent sur une connaissance approximative

assénée de manière péremptoire, la place et le rôle de l’Autorité judiciaire dans la République doivent être ré-affirmés avec la plus grande

force, reconnus et affermis.

Il faut lui donner les moyens d’exercer la plénitude des fonctions dont elle a la charge au sein et au service de la Nation et de l’Etat de droit,

parce que c’est la force de l’autorité de la justice pénale qui conditionne la qualité de la « sécurité globale » et non pas la « force publique », qui

doit rester un instrument à la disposition de l’Autorité, qu’elle soit judiciaire ou administrative.

La justice pénale dispose de deux atouts pour s’engager dans une réforme de cette ampleur. Ce sont des atouts juridiques qui sont trop récents

pour avoir pu donner leur pleine mesure.

L’un relève de la « philosophie pénale », l’autre de la « stratégie pénale » :

L’atout « philosophique » :

Il procède de la consécration discrète mais effective dans le droit, de la finalité « réparatrice » de la justice pénale qui se voit ainsi

reconnaître une troisième vocation : la « réparation »53.

C’est en tout cas ce qu’annonce, quoique de manière « floue », le sous-titre II du titre préliminaire (« Dispositions générales ») du code

de procédure pénale, intitulé lapidairement « De la justice restaurative » et qui ne comprend qu’un seul article (l’article 10-1), mais qui

est entré dans le code avec la loi n° 2014-896 du 15 août 2014 relative à l'individualisation des peines et renforçant l'efficacité des

sanctions pénales.

L’atout « stratégique » :

Il est fourni par la consécration juridique du concept de « politique pénale » qui est le levier stratégique grâce auquel la justice

pénale devra réaliser ses trois vocations. Ce levier est disponible dans le code de procédure pénale depuis la loi n° 2013-669 du 25

juillet 2013 relative aux attributions du garde des sceaux et des magistrats du ministère public en matière de politique pénale et de mise

en œuvre de l'action publique, que vient compléter la loi organique n° 2016-1090 du 8 août 2016 relative aux garanties statutaires, aux

obligations déontologiques et au recrutement des magistrats ainsi qu'au Conseil supérieur de la magistrature . Cf. en ANNEXE «

Politique pénale : les références textuelles ».

53

Les deux autres sont la « punition » et la « réinsertion » de l’auteur. Voir à ce sujet les difficultés de conciliation entre ces trois vocations in « La Justice Restauratrice comme moyen émancipateur » - Fernando Carvajal SANCHEZ, Université de Genève, FPSE, 2009

81

Il a fallu un long temps de gestation54 pour que ce concept fasse son entrée dans le droit. A présent il y est, mais il est loin d’être

consolidé.

Il faut maintenant le faire vivre et lui donner toute sa puissance en veillant à l’avènement et à l’affermissement d’une véritable fonction

de « management judiciaire opérationnel ».

Le règlement de la question institutionnelle du statut du parquet permettra de s’engager résolument et avec confiance dans cette voie. Elle

mettra un terme aux spéculations oiseuses de ceux qui voudrait le transformer en « accusateur public » n’officiant qu’à charge, alors qu’il est

primordial qu’il reste un serviteur tout entier voué - et dévoué - à « la recherche de la vérité », et soumis à un impératif catégorique

d’impartialité.

54

Depuis le rapport de la commission de réflexion sur la justice présidée par Pierre Truche dont la première proposition s’intitulait « Pour une politique d’action publique : transparence et concertation ». C’était en 1997, 16 ans avant l’entrée en vigueur de la loi 2013-669 du 25 juillet 2013.

82

I-5 – LA SECURITE DOIT AUSSI REPONDRE AUX ASPIRATIONS A LA DEMOCRATIE PARTICIPATIVE55 :

L’AVENEMENT DE LA « SECURITE COLLABORATIVE »

1. La « SECURITE COLLABORATIVE » s’inspire du principe que la « société civile » doit être associée à ce qui concerne « SA » sécurité, et

que ce ne sera vraiment possible qu’en diffusant un « esprit de sécurité » comme il existe un « esprit de défense ». La diffusion de cet « esprit

de sécurité » est possible grâce à la prévalence accordée à la « fonction préventive » (qu’il faut veiller à préserver des délices et des poisons

de la tentation « préemptive »56 et à prémunir de ses dangers) qui repose sur l’idée qu’il ne faut pas se contenter d’attendre qu’une

catastrophe se produise mais qu’il faut anticiper son apparition éventuelle en procédant à une identification et à une évaluation précoces de

la menace dans tous les domaines :

Gestion des foules et Rétablissement de l’ordre public,

Terrorisme,

Criminalité organisée,

Criminalité économique et financière,

Sécurité du quotidien.

Le durcissement de la répression, n’a donc aucun sens et s’avérera même contre-productif si la prévention n’a pas été structurée et

convenablement intégrée à chaque étape du CYCLE de SECURITE en articulation avec la PHASE REPRESSIVE, et en HARMONISANT

55

L’article 8B du Traité de Lisbonne signé à Lisbonne le 13 décembre 2007 évoque « l’idée » de la démocratie participative. Il stipule en effet que « 1. Les institutions (européennes) donnent, par les voies appropriées, aux citoyens et aux associations représentatives la possibilité de faire connaître et d'échanger publiquement leurs opinions dans tous les domaines d'action de l'Union (et que 2. Elles) entretiennent un dialogue ouvert, transparent et régulier avec les associations représentatives et la société civile…. ». Ces dispositions reprennent in extenso ce qu’envisageait le défunt projet de traité constitutionnel de l’UE (Traité de Rome II de 2004), qui en faisait un « principe » reconnu et précisé dans deux articles (les articles I-46 et I-47). Cf. in ANNEXES : DEMOCRATIE PARTICIPATIVE, SOCIETE CIVILE et GOUVERNANCE : ce qu’en disent les textes institutionnels de l’Union Européenne. 56

« Une opération préemptive consiste en une action immédiate sur la base de preuves indiquant qu’un ennemi est sur le point de frapper… En revanche, une opération préventive implique des actions entreprises pour empêcher une menace future plausible mais hypothétique, c’est-à-dire sans preuve et sans légitimité » Général Hervé Le Riche, à propos du rapport « Prépare les engagements de demain – 2035 », publié en juin 2007 par l’Etat-major des Armées et la DAS (Délégation aux affaires stratégiques). Les opérations préemptives sont justifiées par ses zélateurs par les exigences de la « légitime défense », mais d’une légitime défense qui serait interprétée de manière si flexible qu’elle pourrait être invoquée même en cas de simples soupçons d’agress ion, et au risque par conséquent qu’elle devienne alors injuste. C’est sur cette base que le président américain G. Bush a justifié le déclenchement de la guerre en Irak en 2003. Voir sur Internet les divers développements autour du sujet de la « guerre préemptive ». Voir aussi le document « Frappes préemptives et préventives : concepts, précédents, faisabilité » - Agence d’Intelligence Stratégique (AIS) – 15 janvier 2005 – 82p.

83

convenablement l’utilisation de ces différents leviers pour chacun des grands domaines d’action possibles (Terrorisme, maintien de l’ordre,

criminalité organisée, délinquance quotidienne,..) grâce à :

1. La qualité du droit et de l’accès au droit,

2. La qualité diagnostique de son application,

3. L’évaluation optimale de la VULNERABILITE des CIBLES, qu’il s’agisse de personnes, de choses ou de lieux, et de la DANGEROSITE

des agresseurs.

2. Pour les questions de « défense », il y a UNE « pensée stratégique de défense » qui se nourrit de discussions et de confrontations

permanentes et approfondies au sein de la « communauté de défense » qui réunit sans préjugés ni prévention, élus, chercheurs,

universitaires, intellectuels, experts, diplomates et militaires.

Pour les questions de « sécurité publique », il n’y a pas de « pensée stratégique de sécurité publique » puisqu’il n’y a pas de

« communauté de sécurité publique ».

Et il n’y a pas de « communauté de sécurité publique » - même s’il y a des « fragments de réflexions » et une « kyrielle de réflexions sur la

sécurité publique » - parce que la réflexion sur la sécurité publique :

non seulement, s’est longtemps bornée à osciller entre deux paradigmes qui sont de nature « évènementielle » :

celui du maintien ou du rétablissement de l’ordre public à travers ce modèle du genre que sont les manifestations qui pourraient

se transformer en émeutes, voire muer en insurrections, et

celui des « belles » affaires criminelles aux tournures d’énigme, de scène d’épouvante ou de scandale …

mais aussi qu’elle a été privée jusqu’à la loi de 2013 de la puissance intégratrice du concept de « politique pénale ».

La consécration dans la loi du concept de « politique pénale » est de nature à remettre en cause cette situation et ouvre la voie au

développement d’une « pensée stratégique de sécurité publique ». Il faut se saisir de cette opportunité pour entreprendre une révolution

copernicienne.

3. Déclencher une révolution « copernicienne » de la « politique criminelle » : il faut changer de tropisme et recentrer l’ensemble du

dispositif de politique criminelle sur les 1er sujets LEGITIMES de la sécurité : Les VICTIMES au lieu de céder à l’inclination (la fascination ?) à

se polariser (et à se fourvoyer en s’égarant?) sur les AUTEURS.

La finalité de cette politique est avant tout d’éviter les victimations en les prévenant, et, après seulement, de savoir « comment » traiter « au

mieux » les auteurs d’infractions. Le moment est venu de hâter l’avènement de cette révolution copernicienne dans le domaine de la sécurité.

Pour ce faire, il y a tout à gagner à s’inspirer des enseignements en matière de DEFENSE qui montrent opportunément la nécessité d’associer

des moyens de tous ordres pour « penser » convenablement « ce qu’il faut faire » : militaires, diplomatiques, idéologiques, économiques,

culturels…

84

Il s’agit moins de « traquer » l’auteur d’un méfait qui a fait des victimes – le « mal est déjà fait » - que de dissuader le « mal-faiteur » éventuel

en :

maximisant le niveau de vigilance des victimes potentielles,

développant la capacité d’observation et d’intervention judicieuses des tiers,

et en faisant peser sur lui le quadruple risque d’être identifié, arrêté, d’avoir à répondre de ce qu’il a fait devant une cour de justice et

d’endosser les conséquences de son acte vis-à-vis de la victime (en « réparant les dommages » infligés) et de la société (en «

subissant la peine encourue » en enfreignant la Loi) ).

On pourra, ainsi non seulement insuffler et cultiver un « esprit de sécurité » mais renouveler la conception de la « sécurité publique », grâce à

cette nouvelle « herméneutique ».

La réussite de ce retour aux sources impliquera une période de transition aussi nécessaire et exigeante que délicate en raison des freins de

tous ordres : mentaux, culturels ou techniques..

4. Cette nouvelle « herméneutique » de la sécurité :

• Elle est dictée par l’idée que la vocation de la démocratie française est d’être une « démocratie participative de délibération », et qu’elle se

dévoierait en cédant aux sirènes hypnogènes et pernicieuses de la « démocratie d’opinion » qui s’épanouit à l’envi dans le court-termisme

émotionnel et ne se préoccupe pas des perspectives de long terme.

• Elle implique des forces de sécurité – gendarmerie et police –, d’abord, qu’elles soient tenues (c’est une obligation) et capables de

dialoguer, de conseiller et de transmettre… mais aussi qu’elles le veuillent !...

• Elle incite à recourir à un CONCEPT FEDERATEUR qui s’inscrirait naturellement dans le thème gaullien de la « PARTICIPATION ».

• Ce concept pourrait être celui de « SECURITE DURABLE COLLABORATIVE » qui est en harmonie avec l’avènement et les exigences de la

« démocratie participative ».

Il contribuerait à « réhabiliter » l’idée de collaboration qui retrouverait la plénitude et l’intégrité de son sens originel après avoir été dénaturée,

dévoyée, salie et corrompue entre 1940 et 1944.

Lorsque la France avait perdu sa liberté et remisé les reliques de sa fierté au clou.

Il n’est pas impossible que la notion de « collaboration » associée à la « police », suscite de la part de nostalgiques du dénigrement, des

réserves, voire des réticences, en raison des connotations péjoratives héritées de l’histoire, mais celles-ci devraient, aujourd’hui, se dissiper

facilement :

1. La génération des français nés à partir de 1940, et celle de leurs enfants qui a maintenant des enfants, a appris et « sait » faire la part

des choses entre les enseignements de l’histoire et les tensions paradoxales de la mémoire,

85

2. Le mot même de « collaborateur » a retrouvé un regain de faveur, et son usage s’est installé et même imposé progressivement depuis

plus de deux décennies dans le langage des ressources humaines pour se substituer à celui de « subordonné » qui connait peut-être

ses derniers jours, y compris dans les organisations hiérarchisées,

3. L’intrusion récente du terme « collaboratif57 » a redonné du lustre et des lettres de noblesse à la notion de collaboration en neutralisant

la dimension péjorative qui entachait celle de « collaborateur».

4. La référence et les exhortations croissantes aux actions et aux projets « collaboratifs » montrent la prospérité et la dilection dont

bénéficie aujourd’hui ce nouveau venu dans le champ du langage.

Elles expriment aussi le désir d’un nouveau paradigme et d’une approche renouvelée du « lien social » et de ses rapports avec

l’exercice de la liberté qui reposeraient sur la capacité d’invention, d’engagement et de participation des Français du XXIe siècle. Deux

exemples ordinaires mais éclairants, pris parmi de nombreux autres, illustrent concrètement ce mouvement de réhabilitation

constructive de l’idée de « collaboration » :

L’encyclopédie collaborative Wikipedia, créée en 2001.

L’essor de l’« économie collaborative » qui a régénéré la perception – et la réflexion – sur l’économie, science austère s’il en

est, en y introduisant des concepts originaux : « consommation ou finance collaborative, économie du partage, économie de

fonctionnalité, économie des solutions, empowerment58 du consommateur,…).

Le concept de « sécurité durable collaborative » pourrait faire l’objet d’une déclinaison :

1. Interne : pour régenter les relations que les administrations et des services en charge de la sécurité ont :

1) Entre eux.

2) En leur sein, entre leurs instances de direction et leurs agents.

2. Externe : pour régenter les relations que ces administrations et ces services ont avec :

57

Que Larousse définit ainsi : « • Qui fait appel à la collaboration de chacun ; contributif, participatif : Une encyclopédie collaborative. • Qui vise à faciliter la collaboration grâce à des outils informatiques adaptés au partage et à l'échange d'informations ». In www.larousse.fr 58

« L'empowerment est l'octroi de plus de pouvoir aux individus ou aux groupes pour agir sur les conditions sociales, économiques, politiques ou écologiques qu'ils subissent. Divers équivalents ont été proposés en français : « capacitation », « autonomisation », « responsabilisation », « émancipation » ou « empouvoir ». Aucune de ces propositions ne s'est imposée. Le concept est né au début du XX

e siècle aux États-Unis dans un contexte de lutte. Conçu alors comme gain de pouvoir face à un groupe dominant, le

concept peu à peu a été utilisé dans une vision plus large et plus floue, proche de celle de la participation. Dans les institutions internationales, l’empowerment peut être utilisé dans une vision néolibérale. L'idée est désormais au cœur des politiques de lutte contre la pauvreté et de développement, notamment dans le cadre de polit iques urbaines ». In WIKIPEDIA.

86

1) L’ensemble de la société civile et de ses forces vives. C’est le fondement de l’avènement et de l’institutionnalisation d’une

« communauté nationale de la sécurité publique » qui n’existe pas à ce jour,

2) Les citoyens, la population et les victimes,

3) Et même les justiciables59.

59

Ceux qui ont des comptes à rendre à la Justice.

87

I-6 – UNE GOUVERNANCE RESPECTANT 5 PRINCIPES

AUXQUELS DOIVENT AUSSI ETRE SOUMIS LES SERVICES DE SECURITE

Ces principes valent de manière générale pour toute gouvernance. Ce sont ceux qui inspirent AUSSI la gouvernance60 de l’Union Européenne :

« Cinq principes cumulatifs sont à la base d'une bonne gouvernance:

ouverture: les institutions européennes doivent accorder davantage d'importance à la transparence et à la communication de leurs

décisions;

participation: il convient d'impliquer de façon plus systématique les citoyens dans l'élaboration et la mise en œuvre des politiques;

responsabilité: une clarification du rôle de chacun dans le processus décisionnel est nécessaire. Chaque acteur concerné doit ensuite

assumer la responsabilité du rôle qui lui est dévolu;

efficacité: les décisions doivent être prises au niveau et au moment appropriés, et produire les résultats requis;

cohérence: les politiques menées par l'Union sont extrêmement diverses et nécessitent un effort soutenu de cohérence ».

Deux conclusions découlent de ce qui précède :

1. Le MANDAT des forces de sécurité doit être en totale harmonie avec ces principes.

2. Dans un souci de simplification et de clarté, il faut aligner l’organisation territoriale des services de sécurité et de justice sur l’organisation de

droit commun.

60

SYNTHÈSE du Livre Blanc de la Gouvernance de l’UE (http://eur-lex.europa.eu/legal-content/FR/TXT/?uri=URISERV%3Al10109)

88

I-7 – LA SEULE VOCATION DE LA « FORCE PUBLIQUE » EST LA RECHERCHE DE l’EFFICIENCE ET

L’ASSOMPTION SEREINE DE LA RESPONSABILITE DANS UN ESPRIT D’OUVERTURE ET LA TRANSPARENCE

Pourquoi? Parce que La police nationale et la gendarmerie nationale « appartiennent » à la Nation qui, seule, a le droit de décider de son

emploi et de vérifier le bon usage des moyens de tous ordres qu’elle leur confie, ainsi que le stipule l’article 15 de la déclaration des droits

de l’homme et du citoyen de 178961

PRECO – VISION - EFFICIENCE - La recherche de l’efficience est une exigence permanente de l’activité des services et de leurs agents qui

implique le recours à une démarche par objectif fondée sur la recherche d’une optimisation de l’usage des moyens dans un esprit d’ouverture,

de transparence et de responsabilité.

Quelle Conception de l’efficience? C’est la combinaison de quatre déterminants réunis par un concept commun qui est celui de

QUALITE :

1. La qualité de la GOUVERNANCE et du MANAGEMENT, c’est-à-dire du système :

De décision (le « que faire ou ne pas faire? ») et

De commandement (le « faire faire »),

qui constitue le déterminant fédérateur des trois autres,

2. La qualité du PRODUIT destiné ou du SERVICE rendu à ses bénéficiaires finaux et qui caractérise la « performance »,

3. La qualité de la GESTION qui s’exprime par un équilibre optimal des moyens matériels et immatériels de production, et la maîtrise des

coûts de production,

4. La qualité de VIE au TRAVAIL de la main d’œuvre, qui se traduit par le « bien-être » des agents.

La recherche de l’efficience implique la responsabilité, et celle-ci implique que la gouvernance et la gestion des actions et des activités relevant

de la mission de sécurité publique soient soumises à la « reddition de comptes », dans l’acception « moderne » où celle-ci est prise et comprise

au Canada depuis près de quinze ans :

61

« La Société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. »

89

« RAPPORT DE DECEMBRE 2002 DE LA VERIFICATRICE GENERALE DU CANADA

http://www.oag-bvg.gc.ca/internet/Francais/parl_oag_200212_09_f_12403.html

« …Chapitre 9 — La modernisation de la reddition de comptes dans le secteur public

9.1 Le présent chapitre propose une définition améliorée de la reddition de comptes qui fait place à l'évolution moderne de la

gestion et de la gouvernance dans le secteur public.

La reddition de comptes est une relation fondée sur l'obligation de faire la preuve du rendement, de l'examiner et d'en

assumer la responsabilité, soit à la fois des résultats obtenus à la lumière des attentes convenues et des moyens employés.

9.2 Cette définition de la reddition de comptes est compatible avec la gestion axée sur les résultats, admet une telle obligation entre

partenaires tant égaux qu'indépendants et englobe des obligations pour toutes les parties à la relation redditionnelle. Elle met en

lumière l'importance de rendre compte des résultats et des moyens employés. Elle souligne le fait qu'une reddition de comptes

efficace ne se limite pas à faire état du rendement; elle exige aussi un examen, y compris l'application de mesures correctives ainsi

que de sanctions ou de conséquences, au besoin, aux personnes responsables.

9.3 En outre, nous décrivons cinq principes de la reddition de comptes efficace :

1. des rôles et des responsabilités clairs,

2. des attentes claires en matière de rendement,

3. un équilibre entre les attentes et les capacités,

4. la crédibilité de l'information communiquée

5. et un examen raisonnable du rendement, assorti d'ajustements.

Ces principes peuvent s'appliquer à un large éventail de relations redditionnelles, mais leur application doit être adaptée en fonction de

chacune.

9.4 La reddition de comptes serait renforcée si le Parlement s'employait davantage à examiner les plans du gouvernement et ses

attentes en matière de rendement et à les comparer au rendement dont le gouvernement fait rapport par la suite.

9.5 La transparence est essentielle à la reddition de comptes, car, pour ceux et celles qui sont à l'extérieur du gouvernement,

elle facilite la surveillance et l'examen critique des résultats de l'État sur le plan de la conformité aux orientations

stratégiques, de l'équité, de la bienséance et de la bonne intendance. La perspective d'un examen incite également les ministres

et les gestionnaires des programmes publics (les fonctionnaires et leurs partenaires dans la prestation des programmes) à se soucier

constamment de pouvoir justifier leurs actes. »

90

I-8 – LE CHANGEMENT IMPLIQUE DE PASSER PAR LES HOMMES PLUS QUE PAR LES STRUCTURES :

Stabilité des structures, analogie et concordance des ressorts territoriaux de la carte des services, mobilité des agents, et

gestion préventive et prévisionnelle des compétences, des emplois et des effectifs.

1. La priorité est beaucoup moins de restructurer les organisations que de faire circuler les hommes avec leurs visions, leurs idées et

leurs expériences respectives, au sein ou entre les organisations pour qu’ils apprennent :

- à mieux se connaitre,

- à travailler ensemble et ainsi,

- à se comprendre.

Il s’agit d’abord, de faire donner aux hommes le meilleur d’eux-mêmes (qu’ils libèrent leur capacité d’initiative et d’innovation…) avec le droit

existant (ce qui implique qu’il soit connu dans la lettre, mais surtout dans l’esprit…) dans les structures existantes, avant de penser à

réorganiser les structures.

Il faut pour cela mettre d’abord les personnes au cœur du projet de REFORME pour leur permettre de mutualiser leurs expériences et

ne toucher aux structures que si cela devait faciliter cette mutualisation des intelligences et des responsabilités.

2. Il s’agit donc moins de recourir à des mesures de FUSION des structures existantes ou de CREATION de structures supplémentaires à

vocation de coordination, que d’utiliser au mieux les structures existantes et qui sont mal connues des uns et des autres en y faisant

CIRCULER les hommes pour y faire circuler les idées et y partager les expériences, en faisant de cette mobilité interinstitutionnelle un

avantage de carrière ou une condition obligée de la progression de carrière, et en donnant à ces « parcours de carrière » une valeur

règlementaire.

3. Les cartes territoriales de l’administration de la défense et de la sécurité, et celle de la justice doivent être mises en symbiose avec

celle des collectivités territoriales.

4. L’importance donnée aux hommes EXIGE l’existence d’un dispositif de GPPECC (Gestion Prévisionnelle et Préventive des Effectifs, des

Emplois et des Compétences) effectif et efficient, ce qui, pour la police, n’est pas le cas.

Il n’y a aucune approche anticipatrice sur les emplois-clé émergents à satisfaire, et cela s’est constaté pour faire face au volume des

besoins lors des attentats de 2015 et de 2016, ce qui a provoqué des ralentissements voire des retards importants pour les satisfaire

91

(cf. surtout les métiers relevant de la police technique et scientifique : spécialistes du traitement de signal pour « faire parler » les moyens de

communications et retracer les parcours des délinquants).

Cette vision prospective (à 15 ans) de l’état des besoins à satisfaire est essentielle. Toute la qualité de la chaîne de GPPEEC en découlera.

Cela conduit à mettre le recrutement et la formation au premier rang des priorités. A la condition qu’elle soit étroitement couplée à la

progression de carrière, la formation sera un levier décisif de performance surtout si elle est pluridisciplinaire et qu’elle fait l’objet de modules

communs inter-institutionnels qui permettront une interdisciplinarité opérationnelle sur le terrain.

On constate en effet une connaissance respective médiocre pour ne pas dire déficiente des rôles respectifs des différents acteurs impliqués

dans la « production » de sécurité. Lorsqu’elle existe, cette connaissance est théorique, ou anecdotique, en tout cas fragmentaire, ce qui donne

lieu à des incompréhensions, à des méprises et, pire, à des jugements à l’emporte-pièce qui alimenteront les discussions de couloirs ou de

salons.

Une évaluation du dispositif de formation ne manquerait pas de mettre en lumière les carences accumulées depuis dix ans au sujet de la

formation.

Les évènements de l’année 2015 n’ont pas foncièrement modifié les choses. La formation actuelle des policiers ne permet pas de « connaître

et comprendre le phénomène terroriste », ni de « connaitre et comprendre les mécanismes de radicalisation à travers les parcours de vie ». Il

est impossible dans ces conditions de se mettre dans une posture d’anticipation des menaces.

L’examen de la présentation de la formation du corps d’encadrement et d’application de la police en est un exemple éloquent : les 16

« situations professionnelles » qui lui servent de fil conducteur sont toutes centrées sur un rôle « réactif » excluant toute idée d’anticipation (il y

est dit que le gardien de la paix doit « effectuer », « procéder », « constater », et « intervenir », ce dernier mot étant cité neuf fois).

LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES A PROMOUVOIR :

1. PROMOUVOIR LES RELATIONS DE « RESEAUX » : Valoriser et promouvoir les logiques horizontales de réseau pour

neutraliser les effets pervers (lenteur, lourdeur, rivalités latentes, inertie, coûts) de la logique verticale pyramidale

particulièrement dans le système policier qui a proliféré au fil du temps sur un modèle en « silo » avec des phénomènes de

chapelle,

2. DESENCLAVER LES STRUCTURES (Soft power) en faisant circuler les hommes entre les structures : par la formation, le

parcours de carrière obligé, le bon usage de la réserve civile (Délégués ou assistants du procureur, référents sécurité éducation

nationale, assistant des Juges des libertés et de la détention…)

3. MUTUALISER LES INTELLIGENCES par la mise en commun des expériences. Développer la conception de moyens

communs et l’amélioration des pratiques professionnelles en mettant en œuvre des retours d’expérience communs se déroulant

selon une méthodologie éprouvée et selon des règles accessibles à tous.

92

4. CULTURE DU MANDAT ET DU PROJET : Identifier la responsabilité de chacun au regard de ses moyens et partager les

mérites, les succès et les récompenses.

93

I-9 – LES HOMMES SERONT DEBORDES

SI LES EQUIPEMENTS NECESSAIRES POUR TRAVAILLER LEUR FONT DEFAUT :

Il faut rattraper à marche forcée les retards considérables pris en matière de nouvelles technologies et d’équipement.

La force publique doit recevoir les moyens de répondre à sa vocation première d’être « prestataire des services » dont le rôle consiste à

éviter les troubles et les désordres et d’éviter l’apparition des circonstances ou la réunion des conditions qui l’obligerait à faire usage de la

contrainte, grâce à des activités de veille et d’analyse, d’information, de formation et de conseil, qui permettraient d’améliorer la capacité

des citoyens à faire un usage vertueux de la loi en développant leur clairvoyance, leur vigilance et – couronnement du tout - leur prévoyance.

La réforme des corps et des carrières 2004-2011 a conduit à sacrifier les dépenses de fonctionnement et surtout d’investissement au profit

de la revalorisation salariales des personnels, notamment actifs, des forces de sécurité. Dans le même temps, le recours aux adjoints de

sécurité (ADS), contractuels sans aucune exigence de qualification, et destinés à s’afficher dans les rues en effectuant des patrouilles dont

l’efficience n’a jamais été démontrée, s’est poursuivi avec une imperturbable constance.

La conjugaison de ces différents facteurs a conduit à dégrader durablement les investissements technologiques à forte valeur ajoutée.

C’est en revalorisant de manière significative les salaires de leurs agents que les services de sécurité ont raté leur entrée dans la révolution

numérique. Ils sont restés une administration de main d’œuvre. Cela s’est fait au détriment de la qualité des services destinés aux citoyens.

Un coup d’œil sur la structure du budget de la police et de la gendarmerie est éclairant à ce sujet. Ce n’est pas avec 2,02% du budget

consacrés aux investissements que la police et la gendarmerie entreront dans la « modernité » :

BUDGET 2016 des programmes « POLICE » (176) et « GENDARMERIE » (152)

Crédits demandés pour 2016

(Crédits de paiement – Unité : Millions d’euros)

Données budgétaires (PLF 2016) :

DEPENSES POLICE NATIONALE GENDARMERIE NATIONALE TOTAL

Montant % Montant % Montant %

Personnel 8.785,53 M€ 89,90 6.896,246 84,87 15.681,776 87,63

Fonctionnement 688,134 M€ 7,04 1.113,796 13,71 1.801,93 10,06

Investissement 259,043 M€ 2,65 103,055 1,26 362,098 2,02

Intervention 39,546 M€ 0,40 8,880 0,10 48,426 0,27

TOTAL 9.772,256 M€ 100 8.121,978 100 17.894,234 100

94

La logique manouvrière de la fonction de police qui repose sur l’idée d’une présence dissuasive passagère – le paradigme de la « patrouille » -

n’est plus d’époque. Cette conception est inadaptée dans un monde ouvert et traversé perpétuellement par des flux incessants d’informations. Il

faut lui substituer celle d’une fonction de police guidée par le renseignement. Dans cette conception, la qualité de la collecte et celle de

l’analyse des informations constituent des objectifs permanents, et le recours aux technologies de détection, de capture et de traitement des

données est un atout indispensable de plus value opérationnelle. A la condition que les conditions et les règles d’emploi de ces technologies

aient été élaborées dans un souci avéré de facilitation et de complémentarité du facteur humain, et en symbiose parfaite avec lui.

Les ressources nécessaires – humaines et budgétaires - ont manqué pour gagner ce pari, et les retards se sont accumulés. Il faut les rattraper

très vite. Un plan pluriannuel sera indispensable à cet effet. Il devra être conçu dans l’idée de contribuer à la consolidation et au développement

d’une filière industrielle et technologique de sécurité.

95

I-10 - LA « FORCE PUBLIQUE » NATIONALE COMPREND DEUX COMPOSANTES: UNE CIVILE ET L’AUTRE MILITAIRE,

QUI ONT PERDU (NOTAMMENT LA PREMIERE) L’EXERCICE DU « MONOPOLE DE LA VIOLENCE LEGITIME62 »

Il faut clore définitivement le débat aux inflexions de polémique, lancé il y a plus de dix ans non sans arrière-pensée, sur l’utilité d’une fusion

des deux forces étatiques de sécurité au motif qu’en démocratie les forces civiles doivent l’emporter sur les forces militaires.

Au simple plan des principes démocratiques, une mesure de cet ordre conduirait à faire de la force publique un lieu de concentration maximal

des procédés matériels de contrainte à la disposition – discrétion ? – du pouvoir exécutif, et à réduire à une peau de chagrin, sinon à néant, la

liberté de choix de l’autorité judiciaire dans l’exercice de sa mission de direction de la police judiciaire.

Au surplus, le contexte actuel de crise montre avec clarté que l’existence de la Gendarmerie, force militaire de sécurité publique, CONSTITUE

un ATOUT de premier ordre dont l’Etat peut tirer profit : elle est la seule « force publique nationale » à pouvoir se prévaloir d’une qualité

EXCLUSIVE, celle de la « VERSATILITE ou du DEDOUBLEMENT MISSIONNEL », parce qu’elle est forte de deux cultures professionnelles.

Celle de la défense, d’une part, grâce au statut militaire de ses agents, et celle de la sécurité publique, d’autre part, et ceci, à un moment où la

force civile de sécurité cède à la tentation d’une militarisation de ses procédés (légitime défense « élargie ») et de ses équipements (armes)

après avoir emprunté une partie des dénominations militaires de grade en 1995. Mais sans la transparence, et en y ajoutant le culte du secret

propre aux forces spéciales mais sans les risques mortels correspondant volontairement pris et assumés.

La gendarmerie est riche, d’abord, de la culture de défense :

Elle l’est à deux titres.

D’abord, par les traits propres à cette culture qui est irriguée par deux idées-forces : celle de la « planification » dans l’emploi des forces et de la

« programmation dans l’obtention des moyens » (du fait de l’importance des lois de programmation en matière de défense).

Mais riche aussi grâce à deux rôles modestes en ampleur mais substantiels en effets, qui lui incombent :

1. Un rôle de « gardien de la Loi » lorsque la justice doit vérifier si les forces armées ont respecté le droit de la guerre lorsque celles-ci

sont engagées dans des conflits armés (mission de prévôté)

2. Un rôle en matière de « mobilisation des personnes » dans les situations de crise, où elle pourrait faire valoir l’antériorité d’une

expérience et d’un savoir-faire acquis en matière de Défense opérationnelle du territoire (DOT) grâce au rôle majeur mais méconnu

qu’elle y jouait, notamment depuis la réforme de 1985, et malgré les dommages importants causés à son rôle en matière de

renseignement depuis 1993 et dont la loi de 2009 est loin d’avoir dissipé les effets.

Riche de la culture de sécurité :

1. Contrôle des territoires, et des accès et voies qui les desservent, par le biais du réseau des brigades et des communautés de

brigades, même si les mailles de ce maillage territorial se sont élargies.

62

L’expression est de Max WEBER, in « Le savant et le politique », 1919.

96

2. Proximité et implication des populations. Il faut lui rendre cette justice que c’est la gendarmerie qui constitue la matrice originelle

de la « police de proximité ».

3. L’intégration opérationnelle permanente de la fonction préventive et de la fonction judiciaire, malgré les altérations significatives

subies en matière de renseignement au moment de la réforme de cette mission en 2008.

On constate d’ailleurs que la police et ses syndicats ont mis sous le boisseau leurs allégations péremptoires sur l’absolue nécessité de

« civiliser » la gendarmerie, et qu’ils trouvent même des vertus à la « militarisation » de la police, si on se réfère aux exigences émergentes des

forces de police en matière de matériel (fusils d’assaut, lance-roquette…), et aux récentes évolutions conceptuelle du métier (extension du

droit d’emploi des armes…) et même langagière. On doit observer cependant que ce tropisme récent de « militarisation » au sein de la Police

est réservée à la dimension la plus simplificatrice de la militarité, celle des apparences et des équipements, et qu’il en écarte l’éthique et les

servitudes.

Il faut, une fois pour toutes, récuser toute idée de fusion des deux forces étatiques de sécurité mais veiller à un équilibre optimal entre les deux

forces en leur donnant l’occasion de donner le meilleur d’elles-mêmes là où elles excellent.

*

* *

97


(29 préconisations)

SOMMAIRE

Liste des 29 préconisations

II-1 – CONSTITUTION

II-2 – PARLEMENT

II-3 – PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE

II-4 – HAUT CONSEIL DE LA POLITIQUE PENALE ET DE SECURITE PUBLIQUE (HCPPSP)


II-5-1 – Premier ministre


II-5-2-1 – Ministre de la Justice

II-5-2-2 – Ministre de l’intérieur (des libertés publiques et de la sécurité nationale)

II-5-2-3 – Ministre chargé du Budget

II-5-2-4 – Ministre chargé de la fonction publique

II-6 - ADMINISTRATION

II-6-1 – Organisation

II-6-2 – Fonctionnement

*

* *

98

CHAPITRE II : LA GOUVERNANCE



PRECO n° G1 : Procéder à une réforme constitutionnelle (référendum ou Congrès) avec deux grands volets :

1. L’autorité judiciaire : « ramener la concorde »,

2. La participation : « Vivifier la solidarité ».

PRECO N° G2 : Constitutionnaliser le régime d’exception de l’ « état d’urgence » et créer un cinquième régime d’exception, le régime de

« situation de circonstances exceptionnelles » qui serait aussi constitutionalisé.

II-2 – PARLEMENT

PRECO n° G3 : Création d’une instance parlementaire spécifique permanente en charge de « la politique pénale et de sécurité publique »

PRECO n° G4 : Créer une Délégation Parlementaire d'Evaluation de la Qualité de la Fonction Publique

II-3 - PRESIDENCE DE LA REPUBLIQUE

PRECO N° G5 : renforcer la composition et les attributions du Conseil de défense et de sécurité nationale (art. R.1122-1 et suivants du code de

la défense) en donnant au ministre de la justice la qualité de membre permanent de la formation plénière du Conseil, du fait notamment de la

participation de l’administration pénitentiaire à la communauté française du renseignement.


PRECO N° G6 : créer un Haut Conseil de la politique pénale et de sécurité publique qui éclairerait les choix du Gouvernement et qui veillerait à

la cohérence opérationnelle et budgétaire du volet judiciaire et du volet administratif de la stratégie nationale de sécurité publique à l’aune des

orientations de la politique pénale.



PRECO N° G7 : Présentation à la fin de l’automne 2017 au parlement en procédure d’urgence d’un projet de loi relative « à la gouvernance et

à la programmation de la politique pénale et de la sécurité publique du quotidien pour les années 2018-2023 ».

L’adoption de cette loi inaugurerait la permanence du principe de la pluri-annualité pour définir les orientations stratégiques et arrêter la

programmation budgétaire de la politique pénale et de sécurité publique.

PRECO N° G8 : Avant le dépôt au parlement du projet de loi de programmation, adoption de la « stratégie nationale de sécurité publique 2018-

2023 ».

Celle-ci aurait été élaborée dans le cadre de la rédaction du livre blanc sur « la politique pénale et la sécurité publique du quotidien ». Elle

constituerait un des volets identifié de la « stratégie de sécurité nationale ».

99

PRECO N° G9 : Secrétariat Général de la Défense et de la Sécurité Nationale (SGDSN) – Mise en place auprès du secrétaire général de la

défense et de la sécurité nationale d’un Comité consultatif interministériel sur l’immigration, l’intégration et la cohésion sociale (CCIII ou

CC3ICS) qui serait associé aux travaux du SGDSN.

PRECO n° G10 – Améliorer la démarche de performance des administrations publiques : Ajouter à la démarche de performance mise en place

avec la LOLF à/c du 1er janvier 2006, un 4e « axe de performance » en instituant un objectif relatif à la "Qualité de vie au travail des agents"

pour « apprécier l’efficacité de l’action publique et la performance des programmes ».


II-5-2-1 – Ministre de la justice

PRECO n° G11 – Consolider dès la constitution du gouvernement, et en son sein, la place et le rôle du garde des sceaux, ministre de la justice.

PRECO n° G12 : Transformer la Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG) en « Direction générale de la législation et des

politiques pénales » (DGLPP).


PRECO n° G13 : Création d’un poste de ministre délégué ou de secrétaire d’Etat, chargé de la sécurité publique

PRECO n° G14 : Création au sein de l’Inspection générale de l’administration d’une « Mission permanente d’évaluation de la législation et de la

politique de sécurité publique »

PRECO n° G15 : Placer aussi le Service statistique ministériel de sécurité intérieure (SSMSI) sous l’autorité fonctionnelle du chef de

l’Inspection Générale de l’Administration (IGA) et y affecter un membre du corps par voie de mise à disposition.

II-5-2-3 – Ministre chargé du budget

PRECO N° G16 : Modifier de manière substantielle les maquettes budgétaires des missions « sécurités » et « justice » pour permettre d’avoir

une vue d’ensemble des différentes composantes et dimensions de la politique publique « politique pénale et de sécurité publique » et

permettre l’élaboration d’un document de politique transversale (DPT).


PRECO N° G17 : Faire du ministère chargé de la fonction publique un « ministère de la performance de l’action administrative et de la fonction

publique » qui dépendrait du Premier Ministre et serait placé sous l’autorité d’un ministre délégué.

PRECO N° G18 : SYNDICALISME – Réviser la loi du 5 juillet 2010 relative à la « rénovation du dialogue social » en introduisant une

représentativité des personnels par collèges – comme dans le secteur privé (article L2324-11 du code du travail).

II-6 – ADMINISTRATION


PRECO N° G19 : Fonction publique - Attribuer à la DGAFP des prérogatives réelles d’animation et de coordination dans son domaine

d’attribution.

100

PRECO n° G20 : Police et gendarmerie – Services centraux – Confier à une « dyarchie », voire en ce qui concerne la direction centrale de

la police judiciaire, à un « directoire » de trois personnes, le soin d’assurer la gouvernance de chaque grande instance organique de la « force

publique ».

PRECO n° G21 : Confier le poste de Directeur général de la police Nationale à un Conseiller maitre à la Cour des comptes (pour contribuer à

instiller une culture « économique » dans la conduite des questions de sécurité publique et compenser les graves faiblesses du « contrôle de

gestion ».

Ce directeur général serait assisté d’un « major-général », directeur des services actifs de la police, qui aurait un rôle de « directeur exécutif ».

PRECO n° G22 : Confier le poste de Directeur Général de la Sécurité Intérieure à un ministre plénipotentiaire ou à un officier général, qui serait

assisté d’un haut-magistrat à titre de conseiller, et d’un directeur des services actifs de police, à titre de « directeur exécutif »

PRECO n° G23 : Confier le poste de Directeur Central de la Police Judiciaire à un haut-magistrat judiciaire, assisté de deux adjoints

opérationnels : un haut-fonctionnaire de police et un officier général.

PRECO n° G24 : Confier le poste de Directeur Général de la Gendarmerie Nationale à un Conseiller d’Etat qui serait assisté d’un major-

général, officier général.

PRECO n° G25 : Ces mesures étant susceptibles de provoquer un certain émoi – voire un émoi certain - au sein des institutions concernées,

notamment au sein de la Police, il serait opportun de réformer le statut du corps de conception et de direction de la police nationale, en

transformant en 3ème grade les emplois de contrôleur général et d’inspecteur général de la police nationale.

Dans cette hypothèse, la nomination des personnes concernées interviendrait par décret du président de la République.

PRECO n° G26 : Police – Réunir au sein d’une seule et même direction – la « direction centrale de la sécurité et de la paix publiques

(DCSPP) » - les ressources de la direction centrale de la sécurité publique (DCSP) et de la direction centrale des compagnies républicaines de

sécurité (DCCRS).


PRECO n° G27 : Mandat de la « force publique ». Il faudrait en développer les termes dans la « Charte de la justice pénale et de la sécurité

publique » qui serait adossée à la Constitution, même si une partie de ce mandat figure dans l’article 12 de la Déclaration des droits de

l’homme et du citoyen.

PRECO n° G28 : Mandat de la police nationale. Préciser dans la loi quel est le « mandat institutionnel » de la Police.

PRECO n° G29 : Mandat de la police nationale – Préciser dans la loi quel est son « mandat de mission » en matière de « SECURITE

PUBLIQUE QUOTIDIENNE LOCALE »

*

* *

101





Les deux volets du projet de réforme constitutionnelle :

1. L’autorité judiciaire : « RAMENER la CONCORDE »

1) Option 1 : Adosser à la Constitution une charte de la « justice pénale et de la sécurité publique » comme il en existe une pour

« l’environnement » depuis 2005, ou

2) Option 2 : Compléter le titre VIII de la Constitution « De l’autorité judiciaire » sur deux points :

a. La triple vocation de la justice pénale : punitive, restaurative) et réhabilitative.

b. Les magistrats : consolider de manière pérenne le statut du parquet et son rôle de direction des missions de police judiciaire.

2. La participation : « VIVIFIER la SOLIDARITE »

1) Un principe politique, économique et social :

Introduire dans le bloc de constitutionnalité une « charte de la Participation » (de moins de 10 articles)

2) Les orientations politiques de mise en œuvre

a) Un mandat de sept ans non renouvelable pour le président de la République (cf. la proposition n°7 « réinventer le septennat »,

issue des travaux du « groupe de travail sur l’avenir des institutions » co-présidé par Claude Bartolome et Michel Winock,

octobre 2015) :

b) Assemblée Nationale :

Diminution du nombre des députés (450 députés),

Un tiers de sièges au scrutin de liste à un tour (150 sièges),

Deux tiers au scrutin uninominal majoritaire à deux tours

c) Fusion « rationalisée » du Sénat (aujourd’hui : 348 sénateurs) et du conseil économique et social (233 conseillers) :

- Identité numérique avec l’Assemblée Nationale : 450 sénateurs,

- Renouvellement par moitié tous les 3 ans.

- Modalités de désignation à définir : élection ou nomination ?

A ces deux volets s’ajouterait la constitutionnalisation de tous les régimes d’exception (cf. INFRA, Préco n°G2)

102



1. L’état d’urgence serait constitutionnalisé par la création d’un article 36-1.

2.Création d’un article 36-2 instituant un régime juridique spécifique de protection de la Nation et de la population pour les périodes

d’une durée indéterminée caractérisées par des « menaces et des dangers graves, diffus et latents mettant en péril la vie des

personnes par des actes isolés et sporadiques de violence » qui n’entrent ni dans la catégorie des « conflits armés internationaux », ni

dans celle des « conflits armés non internationaux » des Protocoles I et II additionnels aux conventions de Genève du 12 aout 1949 relative à

la protection des victimes de ces conflits.

Il convient, en effet, de rappeler que :

a. Le Protocole II qui s’applique aux « (conflits armés) qui se déroulent sur le territoire d’une Haute Partie contractante entre ses forces armées

et des forces armées dissidentes ou des groupes armés organisés qui, sous la conduite d’un commandement responsable, exercent sur une

partie de son territoire un contrôle tel qu’il leur permette de mener des opérations militaires continues et concertées » (article 1), « ne s’applique

pas aux situations de tensions internes, de troubles intérieurs, comme les émeutes, les actes isolés et sporadiques de violence et autres actes

analogues, qui ne sont pas considérés comme des conflits armés » (article 1).

b. Les régimes d’exception actuellement en vigueur sont au nombre de quatre :

1. L’état de siège (loi du 9 aout 1848 et article 36 de la Constitution),

2. L’état d’urgence, qui est un régime civil de crise (loi du 3 avril 1955), et que le gouvernement Valls a projeté de constitutionnaliser en

décembre 2015 mais sans succès en raison de l’introduction dans le projet d’une mesure permettant de déchoir de la déchéance de la

nationalité française une personne binationale « condamnée pour un crime constituant une atteinte grave à la vie de la Nation ».

3. Les « pouvoirs exceptionnels » de l’article 16 de la Constitution,

4. La déclaration de guerre (article 35 de la Constitution).

Mais les textes qui mettent en place ces régimes peuvent se révéler inadaptés à la variété des situations de crise auxquelles peuvent être

confrontées les démocraties soucieuses d’un respect scrupuleux de l’Etat de droit.

C’est le cas, pour la France, de la situation actuelle, même si le recours à la construction jurisprudentielle de la « théorie des circonstances

exceptionnelles » pourrait le cas échéant être envisagé, sans être toutefois vraiment satisfaisant.

L’adoption de ce 5e régime d’exception éviterait les inconvénients d’un « Etat d’urgence » reconductible indéfiniment, ce qui tendrait

insidieusement à le discréditer et même à dénaturer l’idée d’une « urgence » durable ou qui tend à devenir permanente et qui alimente les

discussions sur l’« Israélisation » de la sécurité en France).

Ce nouveau régime d’exception serait constitutionnalisé sous la dénomination de « Situation de circonstances exceptionnelles ».

103

Il permettrait l’usage de moyens de police administrative définis par une loi dans des conditions de droit inspirées de la jurisprudence du même

nom.

Les moyens mis en œuvre par l’autorité administrative seraient susceptibles d’être modulés en fonction des circonstances et de l’évolution de la

nature et de la gravité des menaces et des dangers, sous le contrôle du juge administratif ou, concernant les mesures de détention – même

administrative -, du juge judiciaire ainsi que le prévoit l’article 66 de la Constitution63. Le Défenseur des droits ainsi que le Contrôleur Général

des Lieux de Privation de Liberté continueraient, bien sûr, à exercer leurs missions respectives.

Pendant la durée de mise en œuvre de ce régime, l’instance parlementaire spécifique permanente en charge « de la politique pénale et

de sécurité publique » qui aurait été créée (cf. INFRA, PRECO n° G3), et qui fonctionnerait alors avec les prérogatives d’une commission

d’enquête64, serait chargée de dresser des rapports mensuels intermédiaires et le rapport final de sa mise en œuvre, qui seraient alors publiés.

63

Et que le Conseil constitutionnel a rappelé, dans deux décisions rendues les 11 août 1993 et 2 février 1995, que les magistrats du parquet étaient, au

même titre que leurs collègues du siège, gardiens des libertés publiques. 64

C’est-à-dire la possibilité de disposer du pouvoir de contrôler sur pièces et sur place, d’auditionner sous peine de sanction pénale, et le droit de communication (article 5ter de l’ordonnance du 17 novembre 1958 relative au fonctionnement des assemblées parlementaires modifiée par la loi 14 juin 1996, et loi du 3 février 2011 tendant à renforcer les moyens du Parlement en matière de contrôle de l’action du Gouvernement et d’évaluation des politiques publiques).

104

II-2 – PARLEMENT


Plusieurs options sont concevables sur la forme de cette instance qui serait, selon l’option retenue, créée lors de la révision constitutionnelle ou

par une loi simple :

1. Une « sous-commission » de la commission des lois de chacune des deux assemblées65, à la manière de la « sous-commission des

droits de l’homme » ou de la « sous-commission sécurité et défense » du parlement européen, qui sont toutes deux rattachées à la

« commission des affaires étrangères » ;

2. Une « commission », comme la « commission des affaires européennes » de chaque assemblée créée par la loi constitutionnelle du

23 juillet 2008, et qui exerce une double mission d’information et de contrôle de l’activité européenne, tant par des auditions régulières

que par la publication de nombreux rapports d’information.

3. Une « délégation parlementaire » sur le modèle de la « délégation parlementaire au renseignement » commune à l’Assemblée

Nationale et au Sénat créée par la loi n° 2007-1443 du 9 octobre 2007 et qui, depuis 201366, exerce le contrôle parlementaire de l'action

du Gouvernement en matière de renseignement, et évalue la politique publique en ce domaine.


Cette mesure permettrait de faire de la « qualité de la fonction publique » une politique publique à part entière « reconnue et identifiée », dont

l’évaluation serait assurée par cette délégation parlementaire.

Cette politique publique comprendrait deux composantes complémentaires :

1. La « performance de l’action publique et des services publics », et

2. La « qualité de vie au travail des agents » avec ses trois dimensions :

1) Les relations sociales au sein de la fonction publique,

2) La prévention des risques professionnels,

3) Les conditions de travail des agents publics.

65

La « commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale » pour l’Assemblée Nationale, et la « commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale » pour le Sénat. 66

Loi n° 2013-1168 du 18 décembre 2013 relative à la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense et la sécurité nationale (articles 12 et suivant).

105





Ce renforcement implique :

1. La création d’un service à compétence nationale dénommé « Direction nationale du renseignement pénitentiaire » (DNRP) et rattaché à la

Direction des affaires criminelles et des grâces (DACG).

2. La création de la catégorie de membre « associé » de la Communauté française du renseignement. Cette qualité de « membre associé »

serait conférérée au :

1. Au service central du renseignement territorial (SCRT) de la Direction centrale de la sécurité publique de la DGPN,

2. A la sous-direction de l’anticipation opérationnelle (SDAO) de la direction des opérations et de l’emploi (DOE) de la Direction

générale de gendarmerie nationale (DGGN)

3. A la nouvelle direction nationale du renseignement pénitentiaire (DNRP).

3. La consécration règlementaire de cette « association » pour permettre :

1. de soumettre le service chargé du renseignement à l’administration pénitentiaire au contrôle de la Commission Nationale de

Contrôle des Techniques de Renseignement (CNCTR),

2. aux agents affectés à un emploi relevant de la mission de renseignement de participer aux actions de l’Académie du

renseignement.

4. La création au sein du Conseil de défense et de sécurité nationale d’une formation spécialisée chargée de l’analyse des questions de

défense et de sécurité liées à l’immigration et l’intégration.

106





Ce haut conseil serait un organisme indépendant créé par la loi. Il apprécierait le réalisme ou la fiabilité des prévisions ou des hypothèses

macroéconomiques, géopolitiques et macro-sociales retenues par le Gouvernement pour élaborer la stratégie nationale de sécurité publique et

se prononcerait sur la cohérence des objectifs annuels présentés dans les textes financiers (projets de loi de finances, projets de loi de finances

rectificatives…) avec les objectifs pluriannuels de finances publiques.

Il serait placé auprès du Conseil d’Etat et serait présidé par le vice-président du Conseil d’Etat.

Outre son président, le Haut Conseil de la politique pénale et de sécurité publique comprendrait onze membres :

1° Un magistrat du Conseil d’Etat ;

2° Deux magistrats de la Cour de Cassation ;

3° Un magistrat de la Cour des comptes en activité à la Cour ;

4° Un député et un sénateur ;

5° Un membre nommé par le président du Conseil économique, social et environnemental ;

6° Le directeur général de l'Institut national de la statistique et des études économiques ;

7° Le directeur de l’INHESJ (Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice) ;

8° Le directeur de l’IGJ,

9° Le directeur de l’IGA.

107








2023 ».






Le secrétariat de ce comité consultatif serait assuré par le secrétaire général du Comité Interministériel de contrôle de l’immigration (CICI)

institué par le Décret n°2005-544 du 26 mai 2005 instituant un comité interministériel de contrôle de l'immigration et auquel il faudrait donner la

plénitude de son rôle et les moyens correspondants. Cf. en ANNEXE « IMMIGRATION : le Comité Interministériel de contrôle de

l’immigration ».




108

Pour vérifier le degré de réalisation de cet objectif un « indicateur synthétique » serait conçu. Il figurerait dans le bilan social annuel de chaque

administration (obligatoire depuis le 1er janvier 2014).

Cet objectif et son indicateur seraient expressément mentionnés dans les objectifs stratégiques de chaque programme et de chaque mission de

la Loi de Finance.

Nota : les trois autres objectifs destinés à « apprécier l’efficacité de l’action publique » sont relatifs à :

- « l'efficacité socio-économique du programme » (point de vue du « citoyen »),

- « la qualité du service » (point de vue de l' « usager »),

- « l'efficience de la gestion » (point de vue du « contribuable »).

109

II-5-2 - Ministres



Le Garde des sceaux, ministre de la justice est un ministre clé qui devrait avoir la qualité de ministre d’Etat et vocation à intervenir sur

tous les sujets.

Ce ministre d’Etat, pourrait être assisté d’un ministre délégué sans portefeuille, qui serait chargé de la politique pénale.

Le rôle joué par le ministre de la justice dans l’élaboration du projet de loi constitutionnel destiné à installer durablement l’autorité judiciaire à

sa juste place dans le tableau institutionnel de la démocratie française serait un signal fort suffisant pour donner un coup d’arrêt aux

manœuvres de sape et aux attaques frontales dont la justice a été l’objet de manière récurrente, et dont il n’est pas impossible que des

arrières pensées aient eu pour dessein de la discréditer...

Ce projet de loi constitutionnel viserait à adosser à la constitution une « charte de la justice pénale et de la sécurité publique » qui sortirait

des grandiloquences rituelles accompagnant les évocations déclamatoires, mais évanescentes, de la « sécurité intérieure ».

Il serait à la sécurité publique du quotidien des Français ce qu’est la charte de l’environnent du 1er mars 2005.

Cette charte réunirait au sein d’un même objectif de valeur constitutionnel la « bonne administration de la sécurité publique du quotidien » à la

« bonne administration de la justice ». Pour celle-ci c’est le cas depuis la décision du Conseil Constitutionnel du 3 décembre 2009, il faut que ce

le soit pour celle-là.

Elle mettrait un terme aux critiques outrancières, calomnieuses et stériles sur la justice pénale auxquelles s’adonnent avec une assiduité

obstinée la corporation syndicale policière. On y trouverait :

1. La reconnaissance solennelle à côté de la vocation « punitive » et de la vocation « réhabilitative », de la vocation « réparatrice » de la

justice pénale,

2. La vocation de la force publique à « servir la vérité » et non pas à se transformer en auxiliaire d’un « accusateur public » n’officiant qu’à

charge.

3. La consécration de la « politique pénale et de sécurité publique du quotidien » comme une politique publique de première

importance. Cette politique publique :

1) s’appliquerait à toutes les infractions (y compris les contraventions),

2) ferait l’objet d’une évaluation par une instance parlementaire permanente dédiée, créée spécifiquement à cet effet (cf.

SUPRA)

110

3) s’inscrirait, exactement comme en matière de santé publique67 dans une conception et une approche globales de la

sécurité, dont la prévention constitue la fonction primordiale, la répression n’intervenant, ainsi que le montre avec clarté

l’exemple de la lutte contre le terrorisme, que lorsque la prévention a échoué.

4. Serait inspirée par l’idée qu’elle a un caractère NON PAS linéaire mais CIRCULAIRE, et qu’elle doit être conçue comme un

CYCLE et non pas un PROCESSUS.

C’est donc le CERCLE, qu’il faut « vertueux », qui constitue la métaphore de la justice pénale dans un Etat de droit se

réclamant des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, et non PAS LA CHAÎNE.

Cette chaîne inclut les séquences suivantes :

1) Prévention sociale : famille, école, instances sociales et médico-sociales, ainsi que tous les autres instances de « socialisation »,

c'est-à-dire les autres corps intermédiaires de la société civile : religieux ou non religieux, professionnels, sportifs, artistiques,…

2) Prévention pénale (analyses et actions pré-délictuelle),

3) Investigation post-délictuelle,

4) Poursuites et/ou instruction,

5) Traitement pré-juridictionnel : alternatives aux poursuites.

6) Jugement

7) Exécution de la peine :

résilience de la ou des victimes et

châtiment ET réinsertion du ou des délinquants.

Avant de revenir au début du cycle.

Dans cette suite de séquences, la police n’intervient vraiment que sur la séquence n°3, et marginalement, voire très marginalement sur

la séquence N°2

67

Cf. ANNEXE Le modèle de Dahlgren et Whitehead (en arc en ciel) qui présente les déterminants de la santé en 4 niveaux. Ces niveaux ne sont pas indépendants les uns des autres, ils interagissent. (Whitehead, M., Dahlgren G. What can we do about inequalities in health. The lancet, 1991, n° 338 : p. 1059–1063.) Le premier niveau « Facteurs liés au style de vie personnel » concerne les comportements et styles de vie personnels, Le second niveau « Réseaux sociaux et communautaires » comprend les influences sociales et collectives Le troisième niveau « Facteurs liés aux conditions de vie et de travail » se rapporte à l’accès au travail, l’accès aux services et aux équipements essentiels : eau, habitat, services de santé, nourriture, l’éducation mais aussi les conditions de travail. Le quatrième niveau « Conditions socio-économiques, culturelles et environnementales » englobe les facteurs qui influencent la société dans son ensemble. In « Qu’est-ce qui détermine notre état de santé ? », 16 févr. 2012, site de l’INPES : http://inpes.santepubliquefrance.fr/10000/themes/ISS/determinants-sante.asp

111

5. Prévalence catégorique de la fonction préventive dans le cycle de sécurité. Cette fonction préventive repose sur trois principes

fondateurs qui sont constitutifs de la « culture professionnelle de prévention » et qui doivent inspirer l’organisation et le

fonctionnement de la force publique.

S’ils font défaut, la fonction préventive sera impotente.

1) L’ANTICIPATION : La recherche, la collecte et l’analyse des informations et du renseignement doivent guider en permanence

l’action de toutes les instances et de tous les agents qui composent la « force publique » au titre de :

la Détection des signaux, notamment « faibles » et sporadiques ou discontinus qui permettent d’augurer des menaces,

l’Identification des symptômes,

l’Analyse prévisionnelle des menaces qui pèsent sur l’ordre public y compris la commission des infractions, et des

troubles annonciateurs de la dégradation de l’ordre public ;

et, le cas échéant, de la Gestion de ces menaces.

C’est la capacité d’anticipation qui caractérise la « proaction ». Celle-ci ne correspond pas à l’intervention mais au pré-

positionnement et elle permet :

de garantir la qualité des mesures normatives de police (limitation ou interdiction) prises par l’autorité administrative,

et d’éviter l’engorgement des parquets en limitant quantitativement le volume des flux d’infractions grâce à une sélection

qualitative des cibles à « forte gravité dommageable ajoutée ».

2) LA TRANSPARENCE : la Force publique a une exigence de transparence vis-à-vis de la société civile parce que c’est la

condition nécessaire d’une coopération confiante avec la société civile.

Cela implique l’existence d’un DIALOGUE et d’ECHANGES permanents avec celle-ci, dont l’initiative incombe au premier chef

aux dépositaires de la Force publique,

3) LA RESPONSABILITE : l’autorité ou, par délégation, les responsables opérationnels qui sont dépositaires de la Force publique

doivent rendre compte du bon usage de leurs prérogatives et des résultats qu’ils ont obtenus.

De ces trois principes, deux sont quasi-absents de la culture policière. Il s’agit de l’anticipation et de la transparence. Quant à la

responsabilité, elle n’y est perçue que sur un mode formel ou disciplinaire, mais pas, malgré les incantations diverses, sur celui de la

« reddition de comptes » sur les résultats obtenus au regard des moyens qui lui sont alloués.

6. Dans la prévention c’est la prévention des victimations ou leur réitération, et de leur cortège de dommages, qui constitue le

principe fondateur de la sécurité publique du quotidien. C’est donc elle qui doit constituer l’axe stratégique majeur de la

politique pénale en la matière.

Cela implique la conjugaison étroite de missions :

a) d’analyse diagnostique partenariale des menaces et des troubles à l’ordre public,

b) de diagnostic et d’évaluation des dommages potentiels ou réels,

112

c) d’information, d’orientation, de conseil et de formation des victimes potentielles ou réelles, pour restaurer ou renforcer

leurs capacités de résilience,

d) de mise en œuvre de modes alternatifs de règlement des conflits

e) d’analyse et d’évaluation ex-post des actions, des pratiques et des expériences professionnelles (retours d’expérience)

7. Conditions et modalités de mise en œuvre de la nouvelle (la 5e) modalité de gestion des situations de crise : « La situation de

circonstances exceptionnelles ».

8. Rénovation du statut du parquet.

9. Consolidation du rôle de direction, de surveillance et de contrôle des missions de police judiciaire par l’autorité judiciaire, y compris en

matière de prévention judiciaire.

10. Enoncé du « Mandat institutionnel » de la « force publique » qui prendrait en compte les éléments suivants :

a) Sa vocation : « la garantie des droits de l’homme en veillant à l’exécution des lois »,

b) Le positionnement de la « sécurité publique » par rapport à la « sécurité nationale ».

c) Le fait que la « sécurité publique est « l’élément de l’ordre public caractérisé par l’absence de périls pour la vie, la liberté ou le

droit de propriété des individus »68.

d) La double composante de la force publique.

e) Sa double soumission aux autorités administrative ou judiciaire selon la nature de la mission.

f) Sa soumission aux exigences de la « bonne administration » comme c’est le cas pour la « justice » depuis la décision du

Conseil Constitutionnelle du 3 décembre 2009 qui a fait de sa « bonne administration » un « objectif de valeur

constitutionnelle » : anticipation, discernement, dialogue.

g) La prohibition de principe des actions préemptives et des exécutions extra-judiciaires.



Le directeur général de la législation et de la politique pénales serait assisté par un directeur, qui serait son adjoint.

Cet adjoint aurait sous son autorité la « mission permanente d’évaluation des législations et des politiques pénales » dont le secrétariat

serait tenu par un Inspecteur Général ou un inspecteur de la Justice.

68

Extrait d’un document publié sur le site de la CNIL et reprenant sa délibération consacrée au fichier PASP : fichier « prévention des atteintes à la sécurité publique ». Cette définition est en fait celle d’Henri Capitant (1865-1937), in « Dictionnaire juridique » (1936).

113

Il serait également le délégué interministériel à la Police technique et scientifique, qui assurerait le secrétariat du Comité interministériel de la

Police technique et scientifique présidé par le Premier ministre, et qui présiderait le Groupe interministériel permanent de la PTS (GIPPTS).

La nouvelle direction générale comprendrait trois services :

1. Le service de la justice pénale générale, au sein de laquelle seraient créées trois sous-directions :

a. Une sous-direction de la politique pénale générale, avec notamment :

Un bureau de l’accès au droit, du traitement judiciaire des victimes et de l’aide aux victimes, et

Un bureau de l’expertise judiciaire.

b. Une sous-direction de la police judiciaire, et

c. Une sous-direction de l’exécution des peines et des grâces

2. Le service de la justice pénale spécialisée,

3. Le service de la négociation et de la législation pénales.

Le service du casier judiciaire national lui serait rattaché.

114







Confier au SSMSI la déclinaison statistique :

- de la Stratégie Nationale de Sécurité Publique,

- de la nouvelle maquette budgétaire,

- de tout autre document d’orientation ou de planification opérationnelle

Mettre en ligne :

- les textes d’organisation et de fonctionnement règlementaires et infra réglementaires du service,

- les outils utilisés et les indications sur leur mise en œuvre,

- et son programme de travail.

Passer une convention avec les Observatoires Régionaux des Victimations et des Incivilités (ORVI) placés auprès des Régions.

115





Ces nouvelles maquettes devraient être compatibles et conciliables avec les programmes des autres missions relevant de la sécurité publique

(douanes, sécurité alimentaire, sécurité au travail,…) et avec les DPT « Justice des mineurs », « prévention de la délinquance », et « défense

et sécurité nationale » adaptées pour la circonstance.

Leur structure pourrait utilement s’inspirer de la logique fonctionnelle de déclinaison utilisée pour la mission « Défense » (466p), qui regroupe

quatre programmes :

1. Environnement et prospective de la politique de défense (programme 144),

2. Préparation et emploi des forces (programme 178),

3. Soutien de la politique de défense (programme 212),

4. Equipement des forces (programme 146).

Dans cet esprit, la mission interministérielle « Politique pénale et de sécurité publique », éviterait le recours à des catégories « fourre-tout »

et suivrait la déclinaison fonctionnelle suivante pour chacun des différents agrégats de domaine opérationnel choisis de manière concertée à

partir de la taxinomie la plus appropriée. Cf. en annexe « TAXINOMIE CRIMINELLE - Deux exemples : Le code pénal et le « Guide des

infractions » de Jean-Christophe CROCQ (Dalloz guides, 2015,1780p.).

1. Connaissance et anticipation (identification et analyse des menaces)

2. Prospective

3. Médiation

4. Protection

5. Dissuasion

6. Intervention

7. Investigations

8. Suites non juridictionnelles données aux investigations

9. Suites juridictionnelles données aux investigations

10. Exécution des décisions juridictionnelles.

116






Cette modification permettrait de prendre en compte les catégories d’appartenance des agents (C, B, A, A+) pour l’élection des représentants

du personnel dans les instances de concertation.

Quatre collèges pourraient ainsi être mis en place :

celui des agents de catégorie C ou assimilés,

celui des agents de catégorie B ou assimilés,

celui des agents de catégories A ou assimilés,

celui des agents nommés par décret ou assimilés si leur nombre est supérieur à une valeur qui serait à déterminer.

117




d’attribution.

Parmi les prérogatives qui devraient lui incomber on devrait trouver notamment :

1. La définition des principes directeurs qui devraient présider à l’élaboration des standards communs de l’action administrative (par

exemple en matière de rédaction des instructions, circulaires,…),

2. La maîtrise d’ouvrage conjointe des procédures de labellisation ou de certification des formations statutaires des fonctionnaires,

3. Son accord préalable à sur le cahier des charges de toute démarche de négociation lancée par un département ministériel.

4. Son accord préalable sur l’élaboration ou la modification de la maquette budgétaire des projets annuels de performance…


la police judiciaire à un « directoire » de trois personnes, le soin d’assurer la gouvernance de chaque grande instance organique de la « force

publique ».

Cette modalité de gouvernance revient à distinguer les fonctions stratégiques d’évocation, d’animation et de coordination dans une perspective

de long terme qui sont celles d’un « président directeur général », et les fonctions de mise en œuvre opérationnelle des décisions qui sont

celles d’un « directeur exécutif délégué ». Elle repose sur l’idée que le fait de confier à une seule personne le pouvoir de décision et d’injonction

en matière de « force publique » présente trop de risques pour qu’il soit confié à une seule personne.

Il n’a pas, non plus, été démontré que le fait de confier la responsabilité des directions générales de la Police Nationale et de la Gendarmerie

Nationale) à une personne issue du « sérail professionnel » avait apporté une plus-value stratégique ou opérationnelle significative au pilotage

de chaque grande institution organique de la « force publique ».

Elle semble même avoir suscité des inconvénients diffus mais perceptibles en contribuant notamment à entretenir des comportements et des

réflexes de défense corporatiste des « prés-carrés professionnels » respectifs qui ont nui aux efforts de partage ou de mutualisation.

Il semble préférable de confier le rôle de directeur général à quelqu’un qui est susceptible d’assumer un rôle « arbitral », et qui serait

assisté d’un adjoint opérationnel (un major général).

118



gestion ».














sécurité (DCCRS).

119

Cette fusion a déjà existé par le passé à la satisfaction des autorités d’emploi. Non seulement elle susciterait des économies, mais elle

faciliterait aussi la réactivité opérationnelle des services, la souplesse de gestion des personnels et leur mobilité entre les services concernés.

Cette nouvelle Direction centrale comprendrait un Etat-major et deux services centraux :

1. Un service central de la sécurité publique,

2. Un service central de la paix publique (ex-CRS).




l’homme et du citoyen. CF. SUPRA.

PRECO n° G28 : Mandat de la police nationale. Préciser dans la loi69 quel est le « mandat institutionnel » de la Police.

L’existence d’un mandat énoncé dans la loi est la marque d’une institution ouverte à la société civile et qui assume ses responsabilités. Inscrire

ce mandat dans la Loi en termes explicites, clairs et intelligibles, permettrait de passer d’un MANDAT « GRIS » tout en clairs-obscurs à un

mandat concret.

Aucune loi n’indique, en effet, sous la forme d’un énoncé générique, synthétique et « finalisé » quel est en matière de sécurité publique70 le

mandat de la police nationale en tant qu’institution, et qui permettrait à n’importe quel citoyen de savoir « QUI elle est, CE qu’elle DOIT faire,

POURQUOI elle DOIT le faire et COMMENT elle va le faire ».

La loi n°95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité71, celle du 7 aout 1985 (n°85-835) relative à la

modernisation de la police nationale, celle du 7 juillet 1966 portant organisation de la police nationale (loi n°66-492), comme la loi n°48-1504 du

28 septembre 1948 relative au statut spécial des personnels de police sont muettes à cet égard.

69

La tentation de paraphraser Henri IV ferait dire : « Le mandat de la force étatique de sécurité civile VAUT quand même bien une loi !… » 70

La « sécurité publique » qui fait l’objet du chapitre 1er

, titre 1er

, livre 1er

du CSI, n’y donne lieu à aucune définition. Ce chapitre qui donne dans son premier article (L111-1) une définition ontologique de la sécurité («un droit fondamental et l'une des conditions de l'exercice des libertés individuelles et collectives »), évoque de manière très large la « politique de sécurité » et tous ceux qui y sont impliqués à un titre ou à un autre sans la définir. 71

Même si elle indique dans son article 4 quelles sont les 5 « missions prioritaires assignées à la police nationale pour les années 1995 à 1999 » où se trouve déjà « la protection du pays contre le terrorisme et les atteintes aux intérêts fondamentaux de la Nation ».

120

Si aujourd’hui le citoyen veut être éclairé à ce sujet – le mandat « institutionnel » de la police - et identifier les textes fondateurs, il devra entrer

dans le maquis des codes (sécurité intérieure, procédure pénale, défense, collectivités territoriales,…). Sans doute, il y trouvera des éléments

de réponse72 mais il devra lui-même les agencer. S’il n’abandonne pas avant, il constatera qu’il s’agit de dispositions réglementaires (décrets et

arrêtés) apportant dans un ensemble touffu et nébuleux des réponses vagues et convenues relatives au mandat des « services », et des

agents », mais pas à celui de « La » police. Un effet de « halo » résulte de cette situation.

Ainsi, seul le connaisseur ou la personne qui s’arme de curiosité, de méthode et de patience sera en mesure de trouver ce dont la police est

chargée de s’occuper. Ils le trouveront par morceaux qu’il leur appartiendra de reconstituer, à la manière d’un puzzle, à partir d’un inventaire

des décrets ou arrêtés relatif aux missions et à l'organisation des différentes directions ou services, et de l’arrêté du 6 juin 2006 « portant

règlement général d’emploi de la police nationale » qui dresse un inventaire des missions et des activités des fonctionnaires actifs de la police

nationale73.

Certains diraient peut-être que c’est le gage d’un souci de précision, et peut-être de clarté, mais beaucoup moins de transparence, et

certainement pas de facilité ou de simplification. Comme si les inspirateurs ou les initiateurs de ces textes s’étaient employés à tout faire pour

que l’institution ne soit ni connue ni comprise.

Enfin, on est surpris de ne pas trouver les textes réglementaires d’organisation sur le site officiel de la police nationale.

La comparaison avec d’autres institutions impliquées en France dans le vaste champ de la sécurité (Gendarmerie, administration pénitentiaire

et mêmes polices municipales), ou avec celui d’une institution étrangère (La Belgique) est éclairante à ce sujet.

Cf. en ANNEXE « MANDAT INSTITUTIONNEL DE LA POLICE : MAIS QUE « DOIT » DONC FAIRE LA POLICE? La réponse des textes selon

qu’on est en France ou en Belgique (comparaison franco-française et comparaison franco-belge) ».

Il faudrait se saisir de cette occasion pour que le législateur dise aussi en quoi consiste la « sécurité intérieure », à partir de l’article 12 de la

déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui éclaire chacun sur ce qu’est la seule finalité de la « force publique » en

disposant : « La garantie des droits de l'Homme et du Citoyen74 nécessite une force publique : cette force est donc instituée pour l'avantage

de tous, et non pour l'utilité particulière de ceux auxquels elle est confiée ».

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000369046&fastPos=4&fastReqId=1986764526&categorieLien=id&oldAction=rechTexte 72

Mais pas dans le décret portant n° 2013-728 du 12 août 2013 portant organisation de l'administration centrale du ministère de l'intérieur et du

ministère des outre-mer 73

https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000609541&fastPos=12&fastReqId=2061309973&categorieLien=cid&oldAction=rechTexte 74

« …Ces droits sont la liberté, la propriété, la sûreté, et la résistance à l'oppression. » (article 2 de la Déclaration). Nota : la « sûreté » qui est l’ « Élément de la liberté individuelle consistant dans la garantie contre les arrestations, détentions et pénalités arbitraires » (Henri Capitant 1936), est évoquée à l’article 7

121

Cette clarification conceptuelle permettrait de savoir en quoi consiste la « politique de sécurité intérieure » évoquée à l’article L111-2 qui

énonce les quatre « orientations permanentes » de cette politique mais sans dire quel en est l’objet. Ce défaut de définition de la part du

législateur est d’autant plus remarquable concernant la « sécurité intérieure » et la « sécurité publique », qu’il a pris soin, en 2009, de préciser

quel est « l’objet » de la « stratégie de sécurité nationale75 » et celui de la « défense »76.

Depuis 1988-89, en effet, l’expression « sécurité intérieure » est devenue une espèce de mantra aux vertus totémiques. Citée plusieurs fois

dans le code de la Défense à côté notamment de celui de « sécurité civile »77 (in art. L1142-2, R122-5, R1311-4 par exemple), elle n’est

pourtant jamais définie.

Le code qui lui est consacré – le « code de la sécurité intérieure » (CSI) -, ne se hasarde pas non plus à la définir 78, même si la structure du

titre Ier du livre Ier, dédié aux « Principes généraux de la sécurité intérieure », laisse penser que celle-ci réunit la « sécurité publique » dont

l’énoncé du champ d’action est large et vague79 et ne constitue pas un apanage de la police, et la « sécurité civile » dont l’objet est autrement

mieux circonscrit80.

« Nul homme ne peut être accusé, arrêté ni détenu que dans les cas déterminés par la Loi, et selon les formes qu'elle a prescrites. Ceux qui sollicitent, expédient, exécutent ou font exécuter des ordres arbitraires, doivent être punis… ». 75

Art. L1111-1 du code de la défense : « La stratégie de sécurité nationale a pour objet d'identifier l'ensemble des menaces et des risques susceptibles d'affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l'intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République, et de déterminer les réponses que les pouvoirs publics doivent y apporter. L'ensemble des politiques publiques concourt à la sécurité nationale…» 76

Art. L1111-1 du code de la défense : « … La politique de défense a pour objet d'assurer l'intégrité du territoire et la protection de la population contre les agressions armées. Elle contribue à la lutte contre les autres menaces susceptibles de mettre en cause la sécurité nationale. Elle pourvoit au respect des alliances, des traités et des accords internationaux et participe, dans le cadre des traités européens en vigueur, à la polit ique européenne de sécurité et de défense commune. » 77

Par exemple dans l’article L1142-2 : « Le ministre de l’intérieur est responsable de la préparation et de l’exécution des politiques de sécurité intérieure et de sécurité civile… » 78

Cf. l’article L122-1 du CSI qui dispose : « … représentant de l'Etat dans le département ou, à Paris, le préfet de police, anime et coordonne l'ensemble du dispositif de sécurité intérieure », et l’article L122-2. 79

Cf. l’article L111-1 du CSI qui dispose : «L'Etat a le devoir d'assurer la sécurité en veillant, sur l'ensemble du territoire de la République, à la défense des institutions et des intérêts nationaux, au respect des lois, au maintien de la paix et de l'ordre publics, à la protection des personnes et des biens… » 80

Cf. les article L112-1 et 112-2 du CSI qui disposent respectivement : « La sécurité civile, dont l'organisation est définie au livre VII, a pour objet la prévention des risques de toute nature, l'information et l'alerte des populations ainsi que la protection des personnes, des biens et de l'environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures et de moyens appropriés relevant de l'Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. Elle concourt à la protection générale des populations, en lien avec la sécurité publique au sens de l'article L. 111-1 et avec la défense civile dans les conditions prévues au titre II du livre III de la première partie du code de la défense. », et « L'Etat est garant de la cohérence de la sécurité civile au plan national. Il en définit la doctrine et coordonne ses moyens. Il évalue en permanence l'état de préparation aux risques et veille à la mise en œuvre des mesures d'information et d'alerte des populations.

https://www.legifrance.gouv.fr/affichCodeArticle.do?cidTexte=LEGITEXT000025503132&idArticle=LEGIARTI000025504921&dateTexte=&categorieLien=cid

122



Cela revient à indiquer quelles sont les « fonctions et les activités de base » qu’un service local de police ou une unité locale de gendarmerie

doit « garantir » a minima à la population, dans l’exercice de sa mission de « sécurité publique quotidienne locale », et quelles sont les

« normes minimales d’organisation et de fonctionnement » qui en découlent en termes d’affectation de ressources (nombre d’agents en poste

en fonction du nombre d’habitants, nombre d’heures consacrées obligatoirement et respectivement aux diverses fonctions).

C’est ensuite à partir de cette nomenclature de fonctions et d’activités que seraient élaborés :

La fiche d’emploi-type des agents, et

Les référentiels de compétences, de recrutement et de formation des agents

Six « fonctions » sont susceptibles de composer le « portefeuille d’activités et de tâches » d’un policier ou d’un gendarme en poste dans un

service ou une unité locale :

1. un travail de quartier;

2. accueil;

3. intervention;

4. assistance policière aux victimes;

5. recherches locales à caractère administratif ou judiciaire;

6. investigations locales à caractère administratif ou judiciaire;

7. maintien de l'ordre public.

*

* *

Sans préjudice des dispositions relatives à l'organisation de l'Etat en temps de crise et de celles du code général des collectivités territoriales, le ministre chargé de la sécurité civile coordonne les opérations de secours dont l'ampleur le justifie. »

123


(184 préconisations dont 96 « Préconisations-clé »)

SOMMAIRE

Les 2 orientations générales et les 19 orientations stratégiques de la sécurité publique quotidienne durable

III-0 – AVANT PROPOS : QUE FAIRE EN MATIERE DE SECURITE ? Le constat et le postulat de départ

III-0-1 – Le constat empirique

III-0-2 – Le préalable de principe


III-0-2-2- Discerner la nature de la politique de sécurité

III-1 – POUR UNE NOUVELLE CULTURE DE SECURITE PUBLIQUE : VERS LA « SECURITE DURABLE COLLABORATIVE »

III-1-1 – Le diagnostic

III-1-1-1 – Idée directrice

III-1-1-2 – Préconisations (Précos N° S1 et S2)

III-1-2 – Un rôle rénové pour la force publique : assurer la protection de « ce qui compte » pour parvenir à la sécurité durable


III-1-2-2 – S’inspirer d’une nouvelle vision (cf. Supra I – La vision)


III-2-1 – Le mandat du parquet en France, « clé de voute » institutionnelle et opérationnelle de la sécurité publique.

III-2-2 – Le mandat de la force publique et de ses agents : « pierre angulaire » de la sécurité publique.





124





III-6-1 – Budget




III-7 - GPPEEC (Gestion Prévisionnelle et Préventive des Effectifs, des Emplois et des Compétences) : Recrutement, Formation,

Carrière, Evaluation des agents

III-7-1- Recrutement,

III-7-2- Formation,

III-7-3- Carrière,

III-7-4- Evaluation des agents


III-8-1- En externe



III-8-1-3- Appels 17 (111)



III-8-2- En interne


III-9-1- Immobilier

III-9-2- Télécommunications et informatique

III-9-3- Police technique et scientifique (PTS)

125

*

* *


ORIENTATION GENERALE A : Renverser la perspective et « remettre sur ses pieds » la « prévention de la délinquance » en mettant

prioritairement l’accent sur la « prévention de la victimation ».

ORIENTATION GENERALE B : Garantir à l’autorité judiciaire et notamment aux parquets les moyens en personnels (magistrats et délégués

ou assistants du procureur) ou en équipements qui leur permettront de faire face à l’accroissement de leurs responsabilités.

ORIENTATION STRATEGIQUE N°1 : Susciter l’avènement d’une « communauté de sécurité publique » pour promouvoir et élaborer une

pensée stratégique de sécurité publique qui aujourd’hui n’existe pas, et instaurer une culture d’ouverture et de transparence au sein des

institutions en charge de la sécurité publique

ORIENTATION STRATEGIQUE N°2 : Mettre en œuvre un vaste chantier de politique pénale contraventionnelle

ORIENTATION STRATEGIQUE N°3 : Empêcher la commission des infractions en développant de manière méthodique la « prévention des

victimations », par une réorientation et une mobilisation maximale des dispositifs territoriaux de sécurité et de prévention existant.

ORIENTATION STRATEGIQUE N°4 : Assurer la collecte effective, rapide et exhaustive des infractions qui auraient été commises parce que la

prévention des victimations aurait failli, en s’appuyant notamment sur le réseau des associations.

ORIENTATION STRATEGIQUE N°5 : Améliorer la place et le rôle des victimes en matière de prévention et de répression des infractions et

renforcer les relations avec les associations dans le cadre des dispositifs territoriaux d’aide aux victimes et d’accès au droit.

ORIENTATION STRATEGIQUE N°6 : Conforter dans les faits la vocation et le rôle institutionnels et opérationnels du parquet, que ce soit en

tant qu’ordonnateur et contrôleur des investigations judiciaires, de maître de l’orientation des procédures ou en matière d’exécution et

d’application des peines.

ORIENTATION STRATEGIQUE N°7 : Apporter la clarté optimale aux citoyens et aux justiciables sur l’objet et les modalités d’exécution du

mandat qui incombe aux services en charge de la force publique et à leurs agents en matière de sécurité publique.

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 8 : Promouvoir et mettre en œuvre une culture de management des services, des hommes et des activités

permettant de concilier les initiatives locales aux exigences de la performance globale et de la responsabilité individuelle.

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 9 : Concevoir et mettre en œuvre un dispositif de connaissance et d’analyse des besoins et des attentes de

la population répondant aux exigences qualitatives nécessaires pour garantir une identification, une combinaison et une répartition optimales

des moyens utiles à leur satisfaction.

126

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 10 : Mettre en place un dispositif intégré, global et transparent d’inspection, de contrôle, d’audit et

d’évaluation au sein du ministère de l’intérieur qui permettrait dans une optique prospective d’optimiser le pilotage et le suivi d’une politique

durable de sécurité publique

ORIENTATION STRATEGIQUE N°11 : Appliquer le droit commun des collectivités territoriales à l’organisation territoriale de la justice

(juridictions, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse) , de la sécurité publique (police, gendarmerie) et de la défense

pour harmoniser les cartes judiciaires, policières, pénitentiaires et militaire, et adopter des règles de fonctionnement dans un large esprit de

déconcentration des responsabilités dans l’esprit du Décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration.




• en mettant en place des dispositifs d’échanges et de coordination interservices.

ORIENTATION STRATEGIQUE-CLE N°13 : concevoir et mettre en place un dispositif budgétaire dont le format, la structure et la maquette

permettrait, dans la transparence, de garantir la performance et la responsabilité de l’ensemble des services impliqués dans la définition et la

mise en œuvre de la politique pénale et de sécurité publique

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 14 : Créer les conditions pour mettre en œuvre une participation constructive et responsable des

organisations professionnelles représentatives des personnels et améliorer le dialogue social

ORIENTATION STRATEGIQUE N° 15 : optimiser la conception et la mise en œuvre des doctrines d’emploi, et des standards et méthodes

d’action ou d’intervention en développant le recours aux principes et aux méthodes de l’assurance qualité.

ORIENTATION STRATEGIQUE CLE N° 16 : Promouvoir le développement de rapports de bonne intelligence et de valorisation mutuelles entre

les deux forces publiques dans la reconnaissance et le respect de ce qu’elles sont et de ce qu’elles font.


compétences (GPPEEC) EFFECTIVE fondée sur une connaissance et une analyse prospective des données permettant de mettre en évidence

les « métiers sensibles » et les « compétences critiques », et reposant sur une cartographie CLAIRE, COHERENTE, EVOLUTIVE et DURABLE

des emplois et des métiers.

ORIENTATION STRATEGIQUE-CLE N° 18 : Rattraper les retards de la force publique dans le domaine des technologies de l’information et de

la communication (TIC) pour établir la e-sécurité publique du quotidien qui permettra de répondre aux attentes et aux besoins de la population

en s’adaptant aux mutations de l’insécurité.

ORIENTATION STRATEGIQUE-CLE N° 19 : Mettre en œuvre le grand plan d’investissement nécessaire au redressement et à la rénovation

de la justice pénale et de la force publique afin de garantir leur modernisation et leur permettre d’assurer une sécurité publique durable tout en

contribuant à la relance et à la croissance économiques du pays.

127

*

* *

III-0 - QUE FAIRE EN MATIERE DE SECURITE ?

Le postulat de départ

Il part d’un constat empirique et d’un préalable de principe :

III-0-1 – Le constat empirique

Il tient en une question et sa réponse.

• La question : « Quelle est la priorité des priorités pour les citoyens en matière de sécurité? »,

• La réponse à cette question n’est PAS « qu’on arrête les délinquants » MAIS de « ne pas être victimes d’une infraction », car les

citoyens SAVENT – ou sentent - que :

1. Il y a des chances très importantes que le délinquant ne soit pas identifié (cf. le taux de résolution des cambriolages en 2014 : 12,28%

pour la police, et 14,8 pour la gendarmerie, et celui des vols avec violence, qui est respectivement de 12,28 et 25,1),

2. Si l’auteur était identifié, il n’est pas sûr qu’il soit arrêté,

3. S’il est arrêté, il n’est pas sûr qu’il soit – rapidement ou non - jugé,

4. S’il est jugé, il n’est pas sûr qu’il soit condamné,… alors qu’il est sûr qu’il sera défendu,

5. S’il est jugé, la condamnation sera moindre que la peine encourue prévue par le code et que ce qui est attendu de la victime,

6. S’il est jugé, il n’est pas sûr que la victime soit effectivement ou intégralement dédommagée,

7. Si la victime lance une procédure, ce sera long, pénible et couteux.

Or, l’idéal-type de référence dominant de la culture policière qui est celui de la police d’investigation, est à rebours de cette exigence,... Il en est

même « aux antipodes », parce que l’imaginaire policier est nourri du « mythe » de la « belle affaire » qui implique la commission d’une

infraction et l’arrestation d’un « beau voyou », qui sera soit « pris sur le fait », soit « démasqué » après de longues et subtiles péripéties qui

alimenteront en retour la geste héroïque des « figures de légende » de l’institution.

Selon toute vraisemblance, c’est « là », dans cette « loge culturelle », que se trouve l’origine des préventions, des réticences voire des refus

policiers à s’engager et à s’investir dans des démarches de prévention de la délinquance.

Pourtant, en toute logique, la prise en compte des attentes citoyennes devrait fixer et même dicter l’ordre des priorités d’action :

1. D’abord, faire le maximum pour « empêcher qu’une infraction soit commise » (« éviter que ça arrive », « éviter que ça arrive à

nouveau », « plus jamais ça… »).

128

Cette 1ère priorité relève de « la prévention ».

2. Et, s’il n’a pas été possible d’empêcher que l’infraction soit commise, se demander alors, et dans l’ordre :

1) pourquoi « ça n’a pas marché ? »,

2) « que faire pour que ça marche ? », et ensuite, mais ensuite seulement…

3) faire avec les moyens forcément limités dont on dispose le nécessaire pour « que l’auteur soit :

identifié,

arrêté,

jugé avec des éléments d’appréciation suffisants, probants et discutés de manière contradictoire, et

condamné à une peine répondant aux finalités et aux fonctions définies par la loi ».

C’est cette 2nde priorité qui relève de ce qu’on appelle « la répression ».

A ce particularisme culturel s’est ajoutée l’idée, supposée de bon sens, longtemps dominante, que la prévention repose avant tout sur la

« dissuasion – en situation - du délinquant », c'est-à-dire sur la crainte qu’au moment de passer à l’acte il puisse être :

vu,

reconnu,

pris (peut-être…),

jugé,

condamné,

« neutralisé », c’est-à-dire, en fait, mis en prison (mais pas qu’il paye une amende…).

Cette approche qui est notamment à l’origine du développement de la vidéo-surveillance81, est fondée sur l’idée que le délinquant va procéder à

un choix rationnel, en faisant un raisonnement de nature économique où il cherchera à maximiser ses bénéfices en minimisant ses coûts et à

obtenir le meilleur rapport « coûts/bénéfices » de son acte.

Or, cette approche a fait long feu dans tous les cas, et ils sont nombreux, où le délinquant est, sur le moment ou à plus long terme, indifférent et

imperméable au « prix à payer », qui est secondaire par rapport à la satisfaction immédiate ou à venir, qu’il tirera, d’une façon ou d’une autre,

de la commission de l’acte.

C’est ce qui se passe dans une importante variété de cas de figure, que ce soit lorsque l’acte est commis par « plaisir », par « envie », par

« devoir » ou par « besoin ».

En attendant que cette énigme du « passage à l’acte » soit résolue, il convenait de tirer les enseignements de ce constat.

81

Transmuée depuis la loi du 14 mars 2011, dite LOPPSI 2, en « vidéo-protection » par la grâce du législateur.

129

L’idée-force qui découle de ce constat :

ORIENTATION GENERALE A : Il faut renverser la perspective et « remettre sur ses pieds » la « prévention de la délinquance » en mettant


En effet, pour donner sa pleine efficacité à la prévention et faire baisser la délinquance il ne faut pas se borner à essayer – avec les résultats

aléatoires ou imperceptibles que l’on a constatés - de « prévenir les délits » en dissuadant les délinquants potentiels, mais développer

massivement la « prévention des victimations » en améliorant et en renforçant les capacités individuelles de protection des victimes (mais

sans tomber dans les débordements intempestifs de l’auto défense), car « une personne avertie en vaut deux ».

C’est le moyen de ne pas avoir à mettre un policier ou un gendarme derrière chacun.

Bien sûr, cela ne garantira pas une disparition intégrale des délits mais cela devrait permettre une diminution significative des infractions qui

allègerait d’autant les charges des différentes instances de la filière pénale et qui permettrait d’envisager à partir des redéploiements de

moyens, d’améliorer de manière significative la qualité de la justice pénale pour traiter les contentieux en diminuant le volume des flux qui

surchargent la filière.

Cette amélioration de la qualité passe par une remise à niveau des effectifs des parquets qui verront leur rôle en matière de « management

judiciaire » s’accroitre au rythme des charges correspondantes.

ORIENTATION GENERALE B : Il est indispensable de garantir aux parquets les moyens en personnels (magistrats et délégués ou assistants

du procureur) ou en équipements qui leur permettront de faire face à l’accroissement de leurs responsabilités.

C’est à partir de ce constat que la « politique sécuritaire » doit être conçue.

Cela exige d’avoir la lucidité nécessaire sur sa place et son rôle par rapport aux autres politiques, et de savoir aussi en quoi elle consiste. C’est

un préalable de principe qui doit être pris en compte et satisfait :

130

III-0-2 – Le préalable de principe


Cette place et ce rôle ne sont pas clarifiés et oscillent selon les cas de la demi-teinte à la pénombre, avec une part significative aux clairs-

obscurs pour les zones intermédiaires du spectre.

La diversité de ces autres « politiques publiques » pourtant est grande : « relations extérieures et européennes », « défense »,

« judiciaire/pénale », « sanitaire », « immigration », « industrielle », « financière », « fiscale », « administration générale et territoriale »,

« aménagement du territoire : urbanisme, logement, grandes infrastructures », « éducative », « action sociale », et même « recherche » et

« affaires culturelles »….

Vis-à-vis de ces autres politiques publiques, la politique de sécurité ne peut pas être une politique « en soi », mais une politique « pour elles ».

C’est sa seule justification et sa seule légitimité en démocratie, afin qu’elle ne se dévoie pas en « politique policière ». C’est d’ailleurs pour cela

qu’elle a pour vocation de « garantir (les) droits de l’homme et du citoyen (art.12 de la DDHC de 1789).

Par rapport à ces « AUTRES » politiques, la politique de sécurité pourra être selon les cas et les situations dans un rôle :

1. PREALABLE : dans ce cas, elle constitue une condition à remplir AVANT d'entreprendre une politique à la préparation de laquelle elle

contribuera. C’est la SECURITE de PREVENTION.

2. ADJUVANT : dans ce cas, elle « sert de moyen auxiliaire pour favoriser ou renforcer la mise en œuvre » d’une autre politique. Elle doit

donc être pensée et conçue le plus en amont possible et mise en œuvre concurremment avec les autres. C’est la SECURITE de

CONSOLIDATION.

3. CONSECUTIF : dans ce cas, elle sera la « conséquence d’une autre politique », dont elle essaiera de « réparer » les erreurs ou les

faillites. Mais ce sera alors trop tard, à un coup élevé et sans aucune garantie de réussite. C’est la SECURITE, aléatoire et peut-être

illusoire, de RESTAURATION.

III-0-2-2- Discerner la nature de la politique de sécurité :

Cela conduit à rappeler que cette politique associe :

- Des décisions traduites en mesures « normatives » prises sous la forme de règles prescriptives par des « autorités de police » et

- Des mesures matérielles prises sous la forme de mesures « opérationnelles et techniques » conçues et élaborées par des « forces de

police » et qui permettent d’assurer dans les faits l’application des mesures normatives décidées par les « autorités de police » dans le

cadre du mandat et des attributions que la Loi leur a confiés.

131

1- Les mesures normatives sont prises sous la forme de disposition textuelle prescriptive de valeur juridique par une autorité de police

administrative lorsqu’il s’agit d’encadrer ou de limiter l’exercice d’un droit ou d’une liberté par une décision d’ « autorisation » ou

d’ « interdiction » destinée à assurer l’ordre ou la paix publics.

Elles sont prises par une autorité judiciaire lorsqu’il s’agit de décider des suites qui seront données à une infraction qui a été commise,

constatée et dont l’auteur a été identifié et prévenu de la commission. Elles prennent alors la forme d’actes juridictionnels ou de mesures

d’administration judiciaire.

2- Les mesures opérationnelles et techniques font l’objet de documents internes et d’instructions verbales destinés à définir les procédures

et les procédés d’utilisation ou de mise en œuvre pratique des moyens de contrainte autorisés par la loi et qu’il serait tout à fait possible de faire

figurer dans une nomenclature formelle des « actes de police » susceptible d’être codifiée, comme il existe, dans le domaine sanitaire, des

« actes médicaux » - ou des « actes infirmiers » - qui font l’objet par la Caisse Nationale d’Assurance Maladie, d’une classification commune

des actes médicaux (CCAM), complétée par plusieurs nomenclatures : la nomenclature générale des actes professionnels (NGAP), la

nomenclature des actes de biologie médicale (NABM) et la Liste des produits et prestations (LPP) et aux bases des médicaments.

*

* *

132

III-1 – POUR UNE NOUVELLE CULTURE DE SECURITE PUBLIQUE :

VERS LA « SECURITE DURABLE COLLABORATIVE »

III-1-1 – Le diagnostic

III-1-1-1 - Idée directrice :

Il n’est ni possible, ni souhaitable82, de mettre un policier derrière chaque citoyen pour le protéger.

Il est, par contre, possible et souhaitable, et même rentable, d’aider chaque citoyen à être un acteur de sa propre sécurité (cela conforte et

augmente sa liberté) et, occasionnellement, de celle de son voisin (cela s’appelle le civisme ou la solidarité)

Chaque citoyen peut, en effet :

• 1. « Prêter ses yeux et ses oreilles » aux gardiens de la paix de la Cité, et leur « signaler » ce qui est de nature à porter atteinte à la

sécurité publique. Cela se fait déjà, mais ne fait l’objet d’aucune statistique. Cette donnée est escamotée dans les statistiques institutionnelles

qui ignorent soigneusement dans les taux d’élucidation des services de police ou des unités de gendarmerie la part des affaires élucidées

(c’est-à-dire de celles dont les auteurs ont été identifiés et interpellés) grâce à l’intervention ou aux informations d’un citoyen.

Personne ne serait fondé à faire à un citoyen le reproche d’apporter son concours à la sécurité publique, s’il le fait dans l’esprit de se comporter

en « auxiliaire de la justice » soucieux de « sauver quelqu’un ou de sauvegarder un bien – matériel ou immatériel – inestimable », et non dans

l’esprit et avec la volonté d’en « tirer profit » ou de « nuire »83.

• 2. Etre acteur de sa propre sécurité, en maximisant son souci de prévoyance grâce aux conseils éprouvés et avisés d’« experts » de la

sécurité ».

Mais cela ne pourra se faire qu’à la condition impérative que ces « experts » soient des experts « avérés », « avertis », « confirmés » et

« éprouvés ».

Sinon ça sera un échec.

En faisant cela, chaque citoyen renforcerait son autonomie et élargirait le champ de sa liberté individuelle, et il deviendrait aussi un contributeur

de paix publique pour les autres citoyens.

Telle est l’idée directrice de la « sécurité durable collaborative ».

82

Car non seulement personne ne pourra dire si c’est « suffisant », mais surtout, les choses et les hommes étant ce qu’ils sont, parce qu’on ne sait pas : « Quis custodiet ipsos custodes ?» (Juvénal, « Satires », 6, 345) c’est-à-dire : « Qui gardera les gardiens ? ». 83

Cf. à propos de la thématique des « lanceurs d’alerte », ce que dit Christian Vigouroux : « La dénonciation veut nuire, le signalement veut sauver ». In Déontologie des fonctions publiques », 2

ème édition, 2012, Dalloz, p.487.

133

III-1-1-2 - Préconisations

PRECO N° S1 : Consacrer dans la loi la « vieille » théorie jurisprudentielle du juge administratif du « collaborateur occasionnel du service

public de la sécurité » en accordant de droit cette qualité à toute personne qui aura apporté à titre gracieux son concours au service public de

la sécurité publique, et en lui reconnaissant l’octroi de tous les droits attachés à cette qualité (modification de l’article L113-1 du CSI).

PRECO N° S2 : E-administration - Modifier la base « statistiques opérationnelles » des logiciels de rédaction des procédures (LRPPN pour la

police et LRPGN pour la gendarmerie) pour permettre d’identifier le ou les facteurs déterminant d’élucidation des affaires, et aussi, selon

un algorithme à élaborer, la part respective de chacun dans leur combinaison : signalement de la victime, renseignement apporté par un tiers à

titre gracieux (un passant, un voisin, un proche de la victime…), renseignement apporté par un agent d’une autre institution, dispositif de vidéo-

protection, interceptions de communication (téléphoniques, électroniques,..), agent infiltré, moyens et procédés de police technique et

scientifique, enquêtes de voisinage… Cf. SUPRA D-II.

Cette nouvelle culture de sécurité publique permettrait de tirer pleinement parti de la nouvelle donne qu’apporte la reconnaissance de la

vocation à la « réparation » de la justice pénale, et la consécration de la notion stratégique de « politique pénale ».

Elle conduit à accorder au moins le même degré d’attention aux victimes qu’aux auteurs.

Elle impose, en effet, de se consacrer concurremment et avec un égal degré d’intérêt à l’analyse approfondie de la « VULNERABILITE » des

unes et de la « DANGEROSITE » des autres, d’une part, et aux facteurs, aux formes, aux modalités et aux processus de la « VICTIMITE »

autant qu’à ceux de la « CRIMINALITE » d’autre part.

Cette approche « combinée » implique de prendre en compte :

Ce qui touche aux acteurs impliqués dans l’infraction commise ou projetée (c'est-à-dire aux personnes, avec leur histoire, leurs

conditions de vie et leur personnalité)

Ce qui touche au fait (aux actes),

Ce qui touche à la situation au cours de laquelle les faits se sont produits.

Elle n’existe pas actuellement et cela fait défaut. C’est elle qui devrait servir de base à une conception opérationnelle moderne de la politique

pénale.

Elle exige que ces deux notions fassent l’objet d’une exploration méthodique et méticuleuse, et que tout fait constituant :

une menace,

un trouble, ou

une atteinte

134

à la sécurité ou à la paix publics, donne lieu à une évaluation caractérisée et circonstanciée des différents DOMMAGES que le fait

dommageable « serait susceptible » de provoquer ou « qu’il aurait provoqué ».

Nota : Il n’est pas inutile de rappeler que ces trois concepts (« dangerosité », « vulnérabilité » et « dommages ») qui forment le « triangle

sécuritaire » sont déjà partie intégrante du droit (cf. tableau ci-après), comme le montre à titre d’exemple l’article R57-7-73 du code de

procédure pénale créé par le décret n° 2010-1634 du 23 décembre 2010 et qui dispose :

« Tant pour la décision initiale que pour les décisions ultérieures de prolongation, il est tenu compte de la personnalité de la personne

détenue, de sa dangerosité ou de sa vulnérabilité particulière, et de son état de santé.

L'avis écrit du médecin intervenant dans l'établissement est recueilli préalablement à toute proposition de renouvellement de la mesure au-delà

de six mois et versé au dossier de la procédure. »

Les occurrences d’emploi des notions de

« dangerosité », « dangereux », « vulnérabilité », « vulnérable » et « dommages »

dans le code pénal et le code de procédure pénale.

Code pénal

(dont en partie législative)

Code de procédure pénale

(dont en partie législative)

TOTAL

Dangerosité 2 (articles131-36-10 et 131-36-

12-1)

37 (dont 15 en part. lég.) 39

Dangereux 12 (dont 11 en part. lég.) 23 (dont 10 en part. lég.) 35

Sous-total 14 (13 en PL) 60 (25 en P.L) 74

Vulnérabilité 29 (tous en part. lég.) 4 (dont 1 en part. légi.) 33

Vulnérable 1 (art. 225-15-1) 1 (en partie législative) 2

Sous-total 30 (tous en P.L.) 5 (2 en P.L) 35

Dommages 15 (dont 12 en P.L) 329 344

Ces prémisses posées, il faudra « in concreto » préciser dans des lignes directrices élaborées de manière concertée les conditions et les

modalités d’observation, d’identification et surtout d’évaluation de ces trois éléments constitutifs du « triangle sécuritaire ».

Cela implique de définir les critères à utiliser et les « coefficients » qui leur seraient associés, ainsi que les « indices » et les « échelles » de

gravité qui en découlerait.

135

Au plan pratique, les éclairages apportés à ce sujet seraient décisifs, car ils serviraient à déterminer le degré de priorité des orientations

opérationnelles de la politique pénale, et des actions à mener.

Il semble de bon sens de penser que la priorité devrait alors être donnée à ce qui occasionnerait les dommages – physiques, matériels et

symboliques - les plus importants à la (aux) victime(s) la(es) plus vulnérable(s), et que les « procédés de violence » seraient plus

intolérables que les « procédés de la ruse ».

Dans le domaine de l’ordre public la même démarche d’analyse serait mise en œuvre malgré les difficultés spécifiques de mise en

oeuvre : Il s’agirait de déterminer quels sont les critères d’analyse et d’évaluation des risques ou des menaces qui pèsent sur l’ordre public, et,

en fonction de l’interprétation des résultats qui découlent de cette analyse, d’envisager la configuration opérationnelle à mettre en œuvre. Trois

critères sont susceptibles d’être pris en compte :

1. La gravité : en fonction d’une évaluation combinée :

1) du caractère de l’ (des) évènement(s) considéré(s) :

a. politique (contestataire ou protestataire)

b. social (revendicatif/défensif ou revendicatif /conquérant),

c. ludique ou festif (convivial/neutre ou convivial/compétitif),

2) des « dommages » susceptibles d’être causés selon :

a. leur nature :

symbolique (médiatique ou politique),

physique (éventualité de morts ou de blessés),

matérielle (dégradations ou destructions de biens),

psychologique (traumatisme collectif),

mentale,…

b. leur ampleur ou leur intensité éventuelle en fonction :

du nombre et des types de public et de protagonistes impliqués (comme auteurs, complices ou victimes) sur le

« théâtre d’opérations » et de la dynamique comportementale qui pourrait en résulter,

des moyens locaux d’intervention et d’autorégulation disponibles,

de la diversité des moyens susceptibles d’être utilisés par les protagonistes au cours des évènements,

de la configuration topographique, du théâtre d’opérations

du moment et de la durée prévue des évènements.

136

c. les coûts d’image et des réparations (ceux-ci sont absents des programmes de la LOLF - rubrique « réparations des

actions de l’Etat »)

2. L’urgence : en fonction de l’imminence de l’occurrence du risque ou de la menace évaluée ;

3. L’opportunité : elle est évaluée selon l’intérêt escompté de l’autorité décisionnaire. C’est le critère le plus délicat à cause de l’option à

laquelle cette autorité sera confrontée en cas de raretés des ressources et d’obligation à faire des priorités. Elle peut, en effet, être

inspirée par deux motifs :

1) Un Intérêt personnel : celui de ne pas « déplaire » au bénéficiaire de l’action…

2) L’intérêt collectif.

La variété et l’évolution des formes de troubles à l’ordre public (cf. liste ci-après) ne sont pas de nature à faciliter le choix et l’arbitrage des

priorités, mais l’existence de lignes directrices contribuerait à prévenir les excès et à définir les responsabilités… (cf. manifestations, Taxiteurs,

zadistes, Calais…)…

1. Disparition de personnes vulnérables et notamment de mineur

2. Déplacement de personnalités investies d’un rôle éminent de « représentation politique » : chef d’Etat étranger, Président de la

République, chef du gouvernement, ministre, leader politique d’importance nationale ;

3. Déclenchements de violences urbaines de haute intensité à la suite d’une action ou d’un incident de police (« zone de sécurité

prioritaire ») ;

4. Manifestations sportives à risques (matches de football)

5. Manifestations de rue à risque ou de forte affluence.

6. Exécution d’une décision de justice (Opérations judiciaires : démantèlement d'un camp de Rom, investissement d’un immeuble dans

une cité située dans un quartier prioritaire de la politique de la ville)

7. Blocage de sites classés ou à risque, aéroports, et mouvements sociaux d’initiative syndicale ;

8. Evènements à risque (sommet écologique ou diplomatique,…)

9. Affluence saisonnière (« zone d’affluence saisonnière »)

10. Manifestation culturelle susceptible de provoquer une forte affluence.

11. Contrôle des frontières : cf. Calais….)

III-1-2 – Un rôle rénové pour la force publique :

assurer la protection de « ce qui compte » pour parvenir à la sécurité durable

137

Il s’agit moins de « produire de la sécurité » - tous les constats montrant que c’est insuffisamment et imparfaitement fait – que « d’assurer la

protection » de « ce qui compte », car c’est en « assurant la protection » de ce qui compte qu’on obtiendra « la sécurité », dans le sens originel

qui est le sien : « (un) État d'esprit confiant et tranquille qui résulte du sentiment, bien ou mal fondé, que l'on est à l'abri de tout

danger. » (cnrtl).

On y parviendra de manière durable si chaque citoyen est « associé, informé, aidé et impliqué » dans ce travail et y « collabore ».

En allant de « haut en bas » mais sans connotation hiérarchique et donc à égalité de valeur, on peut identifier « ce qui compte » :

les droits fondamentaux et les institutions de la République (le « vouloir-vivre » ensemble),

les intérêts fondamentaux de la communauté nationale, qu’ils soient territoriaux, économiques, sociaux ou culturels (« l’intérêt de vivre

ensemble »),

l’ordre public (le « savoir-vivre ensemble »), et

les personnes et leurs biens (le « désir et le gout de vivre pour soi et les siens »).

Deux conditions sont nécessaires pour réaliser et réussir une réforme de cette ampleur :

Insuffler un nouvel esprit,

S’inspirer d’une nouvelle vision.


Il existe un « esprit de défense » qui perdure parce qu’il est le résultat de l’histoire (les guerres et la mobilisation collective qui en découle) et de

la vision des rapports entre la Nation et son armée (« la Nation en armes » de 1792 et l’amalgame social du service national - « le lien armée-

Nation » - jusqu’en 1996).

Cet « esprit de défense » est consacré par la Loi84 et il reste même, symboliquement, un mot talisman. Partagé par le plus grand nombre, il

inspire tout citoyen, que ce soit de manière ténue ou implicite.

Il n’en est pas de même avec la sécurité. Il n’y a pas, en effet, un « esprit de sécurité ».

Cela tient à l’histoire, bien sûr, mais aussi au fait que la « sécurité » est un « mot valise » aux contours et au contenu imprécis qui a donné lieu,

plusieurs décennies durant, à des controverses et à une exploitation houleuses dans l’arène politique.

84

Art. L4241-1 du code de la défense : « La réserve citoyenne a pour objet d'entretenir l'esprit de défense et de renforcer le lien entre la nation et ses forces armées… ».

138

Si on y ajoute que ses déclinaisons pratiques ont été, sur un mode subliminal, durablement assimilées aux vicissitudes et aux entraves de

l’ « ordre (étatique) » qui interdit, contraint et impose, on sera complet.

La « sécurité » s’est, ainsi, retrouvée couverte d’oripeaux « sécuritaires », sans avoir, de plus, jamais vraiment répondu aux attentes et aux

besoins concrets de protection de la population, puisque la collecte et surtout l’analyse méthodique de ces attentes et de ces besoins, pourtant

prévues par la loi (1995), ont toujours fait défaut et qu’elles ne font pas partie des pratiques des services de sécurité.

C’est pourtant bien « un esprit de sécurité » qu’il convient d’inspirer, d’insuffler et d’instiller pour faire face aux nouveaux défis de sécurité.

Cela permettrait :

- A chaque citoyen de développer ses capacités de vigilance, de prévention, de participation et de collaboration avec les forces

publiques de sécurité en se sachant et en se sentant partie prenante, car “La force de la cité n’est pas dans ses vaisseaux, ni dans

ses remparts, mais dans le caractère de ses citoyens” Thucydide, Histoire de la guerre du Péloponnèse.

Cela mettrait la sécurité au diapason d’autres domaines de la vie courante des personnes où l’initiative personnelle et l’autonomie

individuelle sont devenues de règle et de pratique courantes : auto-médication, auto-formation (autodidaxie), auto-financement, auto-

entrepreneur,…

- de les aider à passer du « principe de précaution » au « principe de vigilance » en les aidant à développer leurs capacités

d’autoprotection.

- Aux administrations publiques impliquées à un titre ou à un autre de sortir de leur tour d’ivoire pour ASSUMER UN NOUVEAU

RÔLE

- Aux corporations professionnelles de tempérer leurs tendances, voire leurs ardeurs, égotistes.

III-1-2-2 – S’inspirer d’une nouvelle vision (cf. SUPRA « I – LA VISION ») :

Elle découle de l’analogie qui existe entre la SECURITE et la SANTE : Celle-ci n’est pas seulement, en effet, l’« absence de maladie », mais

« un état complet de bien-être physique, mental et social » (OMS, 1946).

A la notion de « bien-être » pour la santé qui conduit à exprimer celle-ci dans plusieurs dimensions (biologique, sociale, psychologique),

correspond pour la sécurité la notion d’ « état d’esprit confiant et tranquille » qui repose sur :

Le « sentiment, bien ou mal fondé, que l’on est à l’abri de tout danger » (cnrtl), mais aussi,

La « situation objective, reposant sur des conditions matérielles, économiques, politiques, qui entraîne :

l'absence de dangers pour les personnes

ou de menaces pour les biens,

et qui détermine la confiance » (cnrtl).

139

De ce fait, comme pour la santé, la sécurité s’exprime dans plusieurs dimensions (mentale, physique, matérielle, sociale,…) ainsi que le

rappelle et le montre Frédéric GROS dans son livre « Le principe sécurité », Paris, Gallimard, 2012, 286p, (cf. la présentation de son livre in

ANNEXES « SECURITE « et « SURETE » : le flou des contours et des relations - Quelques références textuelles susceptibles d’alimenter

une controverse entre un « droit naturel et imprescriptible de l’homme » et un « droit fondamental » - Point V-1 : présentation du livre sur le site

de l’éditeur).

Tout effort de recherche des « déterminants de la sécurité » devrait, par conséquent, impliquer une approche multidimensionnelle (Cf. pour la

santé in ANNEXES « SANTE PUBLIQUE : « QU’EST-CE QUI DETERMINE NOTRE ETAT DE SANTE ? » - LE MODELE DE DAHLGREN ET

WHITHEAD (1991)

1. Valeurs et principes de cette nouvelle vision :

a. Une vision globale qui exclut une conception étroite, parcellaire et surtout particulariste et égotiste ;

b. Priorité absolue à la satisfaction des usagers et des justiciables dans le respect de la Loi : TRANSPARENCE ET OUVERTURE =

CONFIANCE. Cela signifie qu’il ne faut pas un Etat « sécuritaire », mais un Etat « PROTECTEUR », et que les agents en charge de ce

rôle soient « SERVIABLES » avec les usagers et qu’ils fassent preuve de DROITURE, de FLEGME et d’IMPARTIALITE avec les

justiciables ;

c. Association des usagers à l’élaboration des règles de fonctionnement ;

d. Action des services guidée par l’information ;

e. Recherche de l’excellence et amélioration continue du fonctionnement : EFFICIENCE, COOPERATION ET RESPONSABILITE (CF.

INFRA point III-2 « le mandat de la police et des policiers) ;

f. Respect de l’identité personnelle et collective des différentes parties prenantes.

2. Les orientations qui en découlent :

a. La sécurité est au service des libertés et de la justice. Elle garantit les unes et elle est subordonnée à l’autre.

b. Confirmation du dualisme policier Police/Gendarmerie qui répond à une triple exigence démocratique, existentielle et opérationnelle.

c. Le Procureur de la République est pleinement installé, reconnu et consolidé dans son triple rôle :

d’ordonnateur et de contrôleur des investigations judiciaires,

d’animateur quotidien de la politique pénale et

d’interlocuteur privilégié des différents acteurs des politiques de sécurité.

d. Les effets pervers de la conception pyramidale doivent être corrigés en favorisant judicieusement le fonctionnement en RESEAU entre

les services (cf. le dernier rapport de l’IGA sur la Direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne – DSPAP – de la

140

Préfecture de police qui a mis en évidence des effets pervers graves : L’hyper concentration de la prise de décision a suscité la

déresponsabilisation des directions et des services… et donc celle des agents).

Cela sera obtenu par :

Le DESENCLAVEMENT et l’ASSOCIATION SYSTEMATIQUE des services sur des objectifs COMMUNS mais

convergents : ceux-ci doivent sortir de la tentation d’un « splendide isolement » ou d’un repli sur leurs « terres » ou leur

« bastion » (Réaction sourcilleuse et défense ombrageuse du « Pré carré » qui se transforme en « lice » ou en « champ

clos »). Il ne s’agit donc pas de changer les organisations mais de susciter et d’organiser les échanges d’information en faisant

travailler ensemble.

MUTUALISATION des CONNAISSANCES et surtout des REUSSITES afin d’éviter les rivalités stériles.

DEVELOPPEMENT organisé de la relation « fournisseur-client interne ».

e. Investissements d’AVENIR sur les équipements (e-administration) et les hommes (missions identiques mais redéploiement des rôles,

identification des emplois clés).



institutions en charge de la sécurité publique.

PRECONISATIONS :

PRECO-CLE N° S3 : Création, à cet effet, d’un Pôle d’innovation et d’excellence en sécurité publique (PIESP) fonctionnant sous la

forme d’une « Fondation de coopération scientifique (FCS)85 » dont le secrétariat serait assuré par l’Institut national des hautes

études de la sécurité et de la justice (INHESJ).

Sa vocation serait de fédérer des établissements d’enseignement et des organismes de recherche, privés ou publics, français ou étrangers, des

associations et des entreprises afin de contribuer au développement de l’enseignement et de la recherche en matière de sécurité publique en

mettant en œuvre des projets d’excellence dans des domaines thématiques clés.

85

Une FCS est une association d’établissements d’enseignement supérieur et de recherche dont le statut juridique a été créé par la loi de programme pour la recherche de 2006 et qui prend la forme d’une personne morale de droit privé à but non lucratif. Elle peut recueillir des fonds d’origine privée et elle est administrée par un conseil d’administration composé de représentants de chaque membre fondateur. Ses statuts doivent être approuvés par un décret.

141

Ce pôle comprendrait des membres fondateurs et des membres associés (associations et entreprises).

Le président de son conseil d’administration serait nommé en conseil des ministres, et la tutelle de la fondation serait assurée par le premier

ministre.

Cette FCS regrouperait notamment, outre l’INHESJ :

Les structures et les instances d’études et de recherches : le Centre de recherche sociologique sur le droit et les institutions pénales

(CESDIP86), le GIP Mission de recherche droit et justice, l’Institut des hautes études de la justice, le nouveau Centre d’études, de

prévision et de prospective (CEPP) du Ministère de l’Intérieur qui serait rattaché organiquement à l’Inspection générale de

l’Administration (IGA),

La conférence nationale des chefs d’inspection : l’inspection générale de la justice (IGJ), l’Inspection générale de l’administration (IGA),

l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS), le Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD),

l’Inspection générale de l’éducation nationale (IGEN), l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la

recherche (IGAENR)…

Le réseau des écoles et instituts de formation , publics et privés, impliqués dans la sécurité publique : l’Ecole nationale d’administration

(ENA), l’école nationale de la magistrature (ENM), l’école nationale d’administration pénitentiaire (ENAP), l’école nationale de protection

judiciaire de la jeunesse (ENPJJ), le centre des hautes études du ministère de l’intérieur (le CHEMI), l’école des officiers de la

gendarmerie nationale (EOGN), l’école nationale supérieure de police (ENSP), l’école nationale des douanes (END), l’école nationale

des finances publiques (ENFIP), l’école nationale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (ENCCRF),

l’Institut National du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle (INTEFP), le nouvel Institut National de Formation des

Polices Municipales (INFPM) qui serait créé au sein du Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT), l’école supérieure

du travail social (ETSUP), etc…

PRECO-CLE N° S4 : Promouvoir et consolider le concept stratégique de « SECURITE PUBLIQUE » en dissipant le flou conceptuel qui

l’entoure.

Ce concept a progressivement été escamoté en raison de l’usage inflationniste qui a été fait de la notion de « sécurité », qualifiée parfois

d’« intérieure ».

Cette inflation a fait de la « sécurité » une « notion fourre-tout » qui est utilisée depuis maintenant plus de trente ans comme un concept

électoral programmatique « attrape-tout » sur-utilisé et mésusé par la classe et les partis politiques avec l’appui actif et soutenu des divers

corporatismes professionnels.

86

Le CESDIP est une unité mixte de recherche du CNRS (UMR 8183), en cotutelle avec le Ministère de la Justice, l’Université de Versailles-Saint-Quentin-en-Yvelines et depuis 2016, l’Université de Cergy-Pontoise.

142

Un triple effort de clarification doit être engagé pour restaurer le concept de « sécurité publique » :

sémiologique,

sémantique, et

taxinomique.

Cet effort, en effet, ne devrait pas seulement porter sur les signes (mots et expressions) et leurs significations, mais aussi sur les

classifications qui peuvent en découler que ce soit à des fins de connaissance (épistémologiques) ou d’action (praxéologiques).

Il s’impose comme la condition préalable indispensable à l’avènement d’une approche raisonnée sinon scientifique de la « sécurité publique ».

Un appel à projet sur ce point pourrait être lancé à titre inaugural par le PIESP.

PRECO-CLE N° S5 : Lancer une recherche dès l’été 2017 pour dresser un « état des savoirs » sur les concepts de « DANGEROSITE »,

de « VULNERABILITE » et de « DOMMAGES ».

Cet état des savoirs inclurait une revue de littérature.

Il serait accompagné d’un « état des conceptions et des pratiques » dans les professions ou les métiers de la filière pénale qui ont mandat de

s’y référer ou qui s’y réfèrent ou s’en inspirent empiriquement.

Il donnerait lieu à l’identification des principes directeurs méthodologiques destinés à élaborer des taxinomies interministérielles communes

(TIC) concernant :

1. les victimes, (cf. in ANNEXES : TAXINOMIE DES VICTIMES – Une hypothèse de travail)

2. les victimations (par exemple « victimation instantanée versus victimation continue », « mono-victimation versus victimation multiple »

ou « primo-victimation versus victimation récidivante…),

3. les délinquants (cf. in ANNEXES : TAXINOMIE - CRIMINEL D’OCCASION (Le) – Une curiosité historique - Extrait de « Le crime et la

société » de J. MAXWELL (Paris 1924), Docteur en médecine, Substitut du Procureur général près la Cour d’appel de Paris

4. les infractions, et

5. les dommages.

Ces taxinomies devraient servir à la conception des dispositifs opérationnels d’action et des systèmes de gestion des données.

Les résultats de cette recherche seraient communiqués au « collège d’expertise » chargé du rapport sur « l’évaluation et la prise en charge de

la dangerosité des auteurs d’infractions criminelles : principes, méthodes, outils »

Ils seraient utilisés pour élaborer un document doctrinal d’orientation stratégique (DDOS) dont les conclusions seraient prises en compte

pour adapter les dispositifs statistiques et les systèmes de gestion de données, qui donnerait lieu à des formations communes (magistrats,

policiers nationaux et municipaux, gendarmes, personnels pénitentiaires de surveillance et d’insertion et de probation, voire douaniers, agents

du fisc, de la concurrence de la consommation et de la répression des fraudes ou de l’inspection du travail).

143

Ils serviraient aussi à identifier les orientations prioritaires de la politique pénale et à élaborer des lignes directrices applicables en matière

d’évaluation des dommages et de dédommagement.

PRECO N° S6 : Parallèlement à la recherche indiquée SUPRA, procéder à une évaluation pluridisciplinaire des dispositifs et des

« mesures préventives et curatives » de dé-radicalisation des suspects ou d’auteurs d’actes terroristes.

La maîtrise d’ouvrage de cette évaluation serait confiée à la mission permanente d’évaluation de la prévention de la délinquance : Inspection

générale de l’administration (IGA), Inspection générale de la Justice (IGJ), Inspection générale des affaires sociales (IGAS), Conseil général de

l’environnement et du développement durable (CGEDD), Inspection générale de l’éducation nationale (IGEN), Inspection générale de

l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR).

PRECO N° S7 : Concurremment à la recherche et à l’évaluation indiquée SUPRA, confier à un « collège d’expertise » la rédaction d’un

rapport ayant pour objet « l’évaluation et la prise en charge de la dangerosité des auteurs d’infractions criminelles : principes,

méthodes, outils ».

La maîtrise d’œuvre de ce travail serait confiée à l’Ecole nationale de l’administration pénitentiaire (département de la recherche).

PRECO N° S8 : Promouvoir et consolider les enseignements universitaire et la recherche en victimologie, et en criminologie

(anthropologie, psychiatrie, psychologie, sociologie, géographie criminelles).

PRECO-CLE N° S9 : Promouvoir et consolider une filière universitaire d’enseignement et de recherche en « Economie de la

sécurité ».

Cette filière pourrait renouveler et surtout ENRICHIR les approches et les dimensions d’un thème qui est par nature multidisciplinaire. Elle

pourrait notamment explorer une grande variété de sujets qui sont actuellement en complète jachère, et dont on peut donner quelques

exemples de thèmes utiles :

a. La demande de sécurité : son analyse, son expansion et sa diversification

b. Les consommateurs de sécurité : Les plaignants, des consommateurs captifs ?

c. L’offre de sécurité : monopole, duopole, oligopole, concurrence. Les modalités de réponse ? La répartition des parts de marché ?

Avantages comparatifs respectifs des instances productrices (étatiques, décentralisées, secteur public, secteur privé) ?

d. Distribution de la sécurité et inégalités territoriales : déserts et fractures sécuritaires.

e. La gestion et la production de sécurité : facteurs de production et productivité de la sécurité.

f. Division du travail, organisation territoriale et économies d’échelle.

g. La chaîne de valeur de la sécurité.

144

h. La place et le rôle respectifs des différents types d’investissements dans la production de la sécurité.

i. Le retour sur investissement en matière de sécurité publique.

j. L’économie circulaire de la sécurité.

k. L’économie collaborative de la sécurité.

l. Economie grise et économie de la délinquance et de la criminalité.

m. Le marché de la sécurité.

n. Les coûts directs et indirects de l’insécurité :

PRECO N° S10 : Modifier la loi sur l’accès aux documents administratifs en faisant de la liberté d’accès la règle pour tous les sujets

relevant de la sécurité publique, et en limitant l’interdiction d’accès aux seules catégories de documents limitativement énumérées et identifiées

dans un texte normatif pris sur l’avis conforme d’une commission consultative multidisciplinaire présidée par le chef de l’Inspection générale de

l’administration ou son représentant.

PRECO N° S11 : Aligner les règles d’accès et de diffusion des rapports de l’Inspection générale de la police nationale et de

l’Inspection générale de la gendarmerie sur celles de l’Inspection générale de l’administration.

PRECO N° S12 : Consacrer dans la loi l’obligation de donner un libre accès aux différents services et à leurs ressources documentaires

sur la base d’un protocole concerté, à toute personne qui a une habilitation à diriger des recherches (HDR) ou à tout doctorant

effectuant une thèse sous la direction d’un directeur titulaire d’une habilitation à diriger des recherches..

PRECO N° S13 : Organisation, chaque année, en partenariat, des « Entretiens de Vendôme et de Beauvau de la sécurité publique », sur le

« modèle des « entretiens de Bichat »87, pour faire un point croisé sur les différents thèmes relevant de la sécurité publique notamment ceux

des contentieux relevant de la compétence des Offices centraux de police judiciaire.

La maîtrise d’ouvrage serait assurée conjointement par l’Inspection générale de l’administration (le nouveau CEPP) et l’Inspection générale de

la justice (IGJ) qui seraient assistées à cette occasion par un comité d’organisation (incluant le réseau des écoles professionnelles). La maîtrise

d’œuvre serait confiée à l’INHESJ avec le concours du pôle des magistrats de liaison auprès des Offices centraux de police judiciaire.

87

Ces entretiens constitueraient une session annuelle de formation continue de six jours ouverte en septembre ou en octobre à tous les professionnels de la sécurité avec un programme de 150 à 200 sujets qui seraient traités simultanément dans plusieurs amphithéâtres par des professionnels-enseignants-chercheurs bénévoles. Les sujets seraient traités sous la forme d’interventions courtes (10’) suivies d’un débat, ou de tables rondes d’une heure maximum. Le texte des interventions serait intégralement publié et remis aux participants avant. Ils seraient ensuite mis en ligne.

145

PRECO N° S14 : Dès le mois de juin 2017, mobiliser cette communauté émergente sur la rédaction d’un « livre blanc de la justice pénale

et de la sécurité publique du quotidien » qui consoliderait la stratégie en la matière pour les quinze prochaines années et qui constituerait le

volet du même nom de la Stratégie de sécurité nationale. Ce livre blanc qui serait approuvé à la fin de l’année 2017, servirait de base à

l’adoption en 2018 de la loi « relative à la gouvernance et à la programmation de la politique pénale et de la sécurité publique du

quotidien pour les années 2018 à 2023 ».


ELEMENTS DIAGNOSTICS :

1. Il n’est pas démontré que la tendance du législateur à multiplier les textes répressifs ou à aggraver les sanctions encourues :

ait contribué à intimider les infracteurs potentiels ou à faire baisser la délinquance, ni même

que cela ait suscité un usage plus facile, plus fréquent ou même plus sévère de ces textes.

Il est même possible que ce soit le contraire qui se soit produit. L’intérêt de se livrer à une course à la sévérité « encourue » se révèlerait alors

virtuel et même fictif, … ce qui est de nature à déconsidérer et à déprécier le travail du législateur s’il apparaissait que ce qu’il prescrit n’était

pas ou peu appliqué… Faire le compte des dispositions légales inappliquées ou rarement appliquées dans le domaine de la sécurité serait, à

cet égard, particulièrement instructif.

Il est préférable de lui substituer un dispositif où les sanctions seraient moins fortes, mais plus certaines, plus faciles et plus rapides pour

être prises et surtout appliquées, notamment pour des faits épisodiques qui ne traduisent pas encore une installation durable dans

des comportements anomiques ou antisociaux graves.

Le dispositif des contraventions est adapté à cette fin parce qu’il permet une « instantanéité répressive », et que sa mise en œuvre est plus

facile que lorsque le fait incriminé est un délit ou un crime. Il offre ainsi l’intérêt de faire vivre le droit existant en le simplifiant.

2. Depuis maintenant des lustres le rapport à la loi a changé. Celle-ci a cessé de faire l’objet de la crainte révérencielle ou de la vénération

quasi sacramentelle dont elle jouissait lorsque les révolutionnaires de 1789 écrivaient : « tout citoyen appelé ou saisi en vertu de la Loi doit

obéir à l'instant : il se rend coupable par la résistance » (Art. 7 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789).

146

« Notre temps est dur pour l’autorité 88 », et celle de la loi n’est pas épargnée. Peu y obéissent spontanément et chacun s’ingénie sinon à la

défier, à la renier (cf. le précédent du Contrat première embauche en 2006) voire à la violer – ce qui est, étymologiquement, le propre du « ré-

négat » ou de l’« ef-fracteur » -, du moins à l’ignorer, à la nier ou la dénier, à l’esquiver, à la contourner, à la détourner ou … à l’optimiser.

3. L’exceptionnel foisonnement de la matière contraventionnelle y a peut-être contribué, mais il n’y a pas de politique pénale

contraventionnelle en France.

4. Le domaine contraventionnel ne fait pas partie des domaines « nobles » de la délinquance ou de la criminalité89 alors que leur

nombre – qu’on ne connait pas en raison d’une prolifération permanente - est devenu incalculable, et qu’aucun citoyen – « honorable » ou non -

n’est à l’abri d’une « mise en cause » pour contravention, puisqu’aucun domaine de la vie quotidienne n’échappe aux mailles du « filet » ou au

« quadrillage » contraventionnel, faisant ainsi de chacun « un suspect » et un « mal-faiteur »90 en puissance...

5. Ce domaine est réservé aux tâcherons, aux gagne-petits ou aux roturiers de la « lutte contre l’insécurité » que l’on se garde de mêler

aux spadassins des « brigades anti-criminalité » (BAC) dont la vocation est pourtant - contrairement à ce que dit leur nom… - de traiter

massivement des « délits »91, même s’il arrive que parfois, ils « lèvent un beau lièvre », et surtout pas à la petite-noblesse des « sûretés

urbaines » ou des « sections de recherches », ni à plus forte raison à l’inatteignable aristocratie des « grands flics » de police judiciaire pour qui

les contraventions sont de la « petite monnaie » à dédaigner.

6. Dans une proportion massive, pour les responsables des services de sécurité dotés d’une compétence « générale » de droit commun (police

et gendarmerie), le recours aux contraventions se réduit à la dimension d’une activité routinière de contrôle et de vérification

matérielle dégagée de toute considération stratégique, voire tactique.

7. C’est beaucoup moins le cas des services ne disposant que d’une compétence « semi-globale », « particulière » ou « contingentée »

d’attribution : agents des douanes, polices municipales, agents de la concurrence et de la consommation, agents de l’inspection du travail,

inspecteurs en santé publique vétérinaire, inspecteurs de l’environnement de l’Office de la chasse et de la faune sauvage, etc.…

8. Le travail en commun entre les différents services existe mais il est ponctuel ou occasionnel et ne s’inscrit pas dans une optique

de concertation et d’échanges opérationnels systématiques, chacun tendant à rester dans son coin.

88

In « Le fil de l’épée », Charles de Gaulle, 1932. La citation complète est : « Notre temps est dur pour l'autorité. Les mœurs la battent en brèche, les lois tendent à l'affaiblir. Au foyer comme à l'atelier, dans l'État ou dans la rue, c'est l'impatience ou la critique qu'elle suscite plutôt que la confiance et la subordination ». 89

A preuve : il n’existe dans la langue, aucun substantif pour désigner la catégorie générique des contraventions, par exemple « contrevenance » puisque l’auteur d’une contravention est un « contrevenant » alors qu’il y a « délinquance » et « criminalité » pour désigner les « délits » et les « crimes », avec même des « subdivisions » pour la « délinquance » qui s’est progressivement subdivisée en « petite » et « moyenne » - mais sans jamais y inclure les contraventions -, et même si les frontières entre les catégories tendent à se chevaucher ou à s’interpénétrer. 90

I.e. « celui qui fait mal » mais pas nécessairement « celui qui fait DU mal ». 91

Mais, on peut convenir que « BAD » (pour « Brigade Anti- Délictuelle ») dénoterait !…

147

9. Le traitement en procédure des contraventions se fait de manière « semi-automatique » du fait des faiblesses de l’équipement

informatique et en tout cas sur un mode presque exclusivement « bureaucratique » qui exclut, de fait, toute idée de personnalisation de

la peine.

Pourtant aucun citoyen n’échappe à l’éventualité de se voir infliger cette peine à un moment où à un autre de sa vie, et il y attachera alors une

importance personnelle d’autant plus grande que les chances « d’en réchapper » se sont évanouies depuis le recours croissant aux procédés

automatiques de constatation et de poursuites dans le domaine des infractions à la circulation et au stationnement qui constitue leur domaine

de prédilection.

Le nombre et la variété des agents verbalisateurs sont pourtant des leviers et des atouts de premier ordre pour contribuer à l’instauration et au

maintien conciliant de la paix quotidienne.

10. On ignore si le suivi de « l’exécution des peines contraventionnelle » fait l’objet d’évaluations spécifiques régulières et

approfondies92. Ce ne semble pas être le cas, alors qu’il serait très utile de connaître :

Le taux de recouvrement contentieux des amendes (qui est anormalement bas. De l’ordre de 30%),

La durée des phases de recouvrement, qui est anormalement longue,

Les surcoûts de gestion éventuels propre à chaque recouvrement au regard de son montant effectif, et

Les incidents de toute nature pour tenter d’y remédier. Par exemple, la récidive systématique de contrevenants insolvables du fait de

leur situation personnelle.

11. Les différents acteurs de chacun des segments de la chaîne pénale contraventionnelle s’ignorent superbement (Agents

verbalisateurs des différents services concernés, Officier du Ministère Public, Procureur de la république, Services des Finances Publiques)

12. La place des contraventions dans la formation initiale des élèves-commissaires, appelés à exercer les fonctions d’Officier du

Ministère Public (OMP) près le tribunal de police est à l’aune de la conception « bureaucratique » du sujet.

13. Presque vingt ans après son lancement (1997), et quatorze ans après son abandon de fait dans la police nationale93 (en 2003), une

rétrospective ne manquerait pas de mettre en exergue l’absence de toute politique pénale contraventionnelle dans les raisons des

« heurts et malheurs » et de l’« insuccès » de la « police de proximité ». Mais ce « retour d’expérience » n’a jamais eu lieu.

Cette absence a laissé le champ libre à l’essor d’un concept sociologique incompréhensible pour des policiers férus de pragmatisme : le

concept d’ « incivilités ». Celui-ci n’était pourtant qu’un masque conceptuel cachant une réalité simple : les incivilités ne sont que des faits

matériels commis consciemment ou inconsciemment mais toujours volontairement et par impolitesse, et qui constituent une

92

Cf. à ce sujet le rapport du sénateur Bernard ANGELS sur « Recouvrement des sanctions pénales et fiscales : la fin de l'impunité ? ». Mission d’information du SENAT, 11 juillet 2007, 111p. 93

.. alors qu’elle reste juridiquement la première des « orientation(s) permanente(s) de la politique de sécurité publique » (article L111-1 du code de la sécurité intérieure.

148

contravention prévue par une disposition réglementaire ou légale qu’on ne connait pas parce qu’elle est enfouie dans un maquis de textes

épars, divers et foisonnants où on ne la trouvera qu’après avoir déployé des efforts inouïs.

14. Singulièrement, ces tendances et ces constats sont une opportunité pour donner toute la place qu’elles méritent, notamment à l’articulation

du préventif et du répressif, aux contraventions qui constituent la catégorie la plus modeste, mais certainement pas la moins pertinente, de nos

infractions et de nos peines dans la sécurité publique du quotidien.

PRECONISATIONS :

PRECO N° S15 : Se saisir de la consécration dans le droit positif du concept de « politique pénale » pour l’appliquer aussi au domaine

contraventionnel dans le cadre de la mise en œuvre du grand chantier quinquennal de la « SECURITE COLLABORATIVE ».

PRECO N° S16 : Consacrer et consolider la fonction de « management judiciaire » des magistrats du parquet pour donner sa pleine

mesure à leur rôle en matière de « politique pénale et d’action publique ».

PRECO-CLE N° S17 : Inclure dans la loi « relative à la gouvernance et à la programmation de la politique pénale et à la sécurité

publique du quotidien pour les années 2018 à 2023 » qui serait votée en 2018 :

1) une rénovation globale de la classification des infractions contraventionnelles. Cette rénovation viserait à contraventionnaliser

une partie significative des délits relevant de la « petite » délinquance du quotidien. Cette rénovation s’inspirerait de l’esprit de celle qui

avait présidé à la réforme du code pénal de 1992.

Elle serait menée à partir d’une analyse effectuée sous l’autorité de l’Inspection générale de la justice (IGJ) et portant sur la pratique des

parquets en matière de poursuites et de recours aux modes alternatifs aux poursuites. Cette étude permettrait d’identifier parmi les

infractions délictuelles relevant de la sécurité publique du quotidien, celles qui pourraient être contraventionnalisées.

Elle contribuerait à :

définir les catégories d’infractions relevant de cette « petite » délinquance du quotidien,

évaluer et éventuellement redéfinir les infractions relevant de chaque catégorie,

évaluer et à définir la nature, les classes et les quantum de peine en fonction des infractions, ainsi que le dispositif de mise en

œuvre qui reposerait sur un principe de gradualité (amende forfaitaire minorée – amende forfaitaire – amende forfaitaire

majorée – amende forfaitaire majorée payée par télépaiement – amende pénale)

149

2) En matière de délinquance des mineurs la mise en place à titre probatoire pour tout primo-délinquant d’un dispositif de points avec un

mécanisme de retrait reposant sur un barème tenant compte de la gravité des faits commis, associé à un mécanisme de récupération

des points.

Ce dispositif montrerait au mineur que sa prise en charge s’inscrit dans une logique de temps et qu’il ne se bornerait pas à « subir »

mais qu’il serait aussi lui-même un contributeur participant à son amendement.

Le dispositif donnerait à tout intervenant impliqué dans son suivi et son accompagnement une vue d’ensemble rétrospective des progrès

ou des échecs de la prise en charge du mineur.

Elle faciliterait et allégerait la gestion de cette prise en charge qui serait en grande partie dématérialisée.

Ce dispositif à points serait appliqué aux domaines contentieux fondés sur un dispositif de permis.

Il serait possible de l’envisager à l’issue de l’exécution d’une peine dans l’optique d’une prévention de la récidive.

PRECO-CLE N° S18 : E-administration (mesure prioritaire) : Concevoir et mettre en œuvre la chaîne intégrée d’applications

informatiques destinée à dématérialiser l’ensemble des segments du processus de mise en œuvre de la politique pénale contraventionnelle.

PRECO-CLE N° S19 : Mettre un terme à la situation juridique ambigüe des mains courantes en leur donnant dans un texte de valeur

législative et/ou réglementaire l’existence en droit qui permettrait d’en optimiser la gestion au plan opérationnel, en évitant notamment les

situations où elles sont utilisées dans un but de déqualification ou de déclassement pénal des faits qui en sont l’objet.

E-administration – concevoir et réaliser l’application informatique qui permettrait d’optimiser l’utilisation de ces sources

d’information dans une optique préventive ou rétrospective.

PRECO-CLE N° S20 : Attribuer des compétences de police judiciaire aux :

1) Personnels de surveillance des établissements pénitentiaires (agent de police judiciaire de l’article 20 du Code de procédure pénale),

2) Conseiller principaux d’éducation des établissements d’éducation (agent de police judiciaire adjoint de l’article 21 du CPP comme les

gardes champêtres).

3) Aux gardiens des ensembles immobiliers d’habitation (garde-particulier assermenté habilités à constater par procès-verbaux les

contraventions : article 29 et 29-1 du CPP)

PRECO N° S21 : Optimiser le recours aux réservistes retraités de la Police et de la Gendarmerie (Cf. SUPRA, point D-II-4)

150

PRECO N° S22 : Elaborer et mettre en ligne un « Code général simplifié des contraventions » : ce code aurait la forme d’un inventaire

présentant sous forme de tableau toutes les mesures contraventionnelles prévues par les dispositions pénales figurant dans ceux des codes

qui en comportent, à l’exception du code de la route (du « code de l’action sociale et des familles » au « code de la voirie routière »).

La structure de ce code pourrait s’inspirer des 11 grandes catégories de contentieux de la Nomenclature nationale de la table des natures

d’affaire (Table NATAFF) :

1. Economie,

2. Environnement,

3. Atteintes aux biens,

4. Finances,

5. Etrangers,

6. Atteintes à la personne,

7. Circulation,

8. Santé publique,

9. Infraction à la législation sur les stupéfiants,

10. Autorité de l’Etat,

11. Législation du travail.

PRECO N° S23 : Elaborer en partenariat un « Guide pratique commun des contraventions relevant de la sécurité publique

quotidienne » :

La rédaction de ce guide pratique réservé à tous les agents publics impliqués dans l’application de la loi serait conçue et réalisée sous

l’égide de l’ENM avec le concours des structures de formation des administrations concernées (ENSP, EOGN, CNFPT...).

La structure de ce guide pourrait s’inspirer des 11 grandes catégories de contentieux de la Nomenclature nationale de la table des natures

d’affaire (Table NATAFF).

PRECO N° S24 : Concevoir et mettre en œuvre des formations communes Police-Gendarmerie-CNFPT.

PRECO N° S25 : Concevoir et mettre en œuvre le dispositif d’évaluation de la politique pénale contraventionnelle.

151



PRECO N° S26 : Confirmer la « prévention des victimations » comme le premier principe fondateur du métier de policier et de gendarme, et

des autres filières de métier ayant à assumer à un titre ou à un autre des missions de prévention des victimations (juges délégués aux victimes,

conseillers principaux d’éducation des établissements scolaires, permanent des associations de victimes ou d’aide aux victimes, éducateurs de

prévention,..).

PRECO N° S27 : Elaborer pour les personnels d’Etat la doctrine d’action et les règles d’emploi des personnels concernés qui en découle.

PRECO N° S28 : Elaborer en commun les outils de diagnostic et d’évaluation, en s’inspirant des guides méthodologiques réalisés par la

mission permanente d’évaluation de la prévention de la délinquance : Inspection générale de l’administration (IGA), Inspection générale de la

Justice (IGJ), Inspection générale des affaires sociales (IGAS), Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD),

Inspection générale de l’éducation nationale (IGEN), Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche

(IGAENR).

PRECO N° S29 : Adapter la maquette budgétaire du projet annuel de performance de la politique publique de « prévention de la délinquance ».

PRECO N° S30 : Elaborer les référentiels de formation commune (Formation diplômante ou labellisée).

PRECO N° S31 : Elaborer et mettre en place des modules de formation commune.

PRECO-CLE N° S32 : Confier à chaque région le soin de créer un Observatoire régional de la victimité et des incivilités (ORVI) qui ferait

office d’instance d’étude grâce à des partenariats avec l’université et le réseau des professionnels, et qui serait un interlocuteur institutionnel

reconnu de l’Observatoire national de la Politique de la Ville (ONPV) et de l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales

(ONDRP) de l’INHESJ.

Cet ORVI collecterait l’ensemble des données de nature contraventionnelle. Un partenariat avec la justice serait mis en place. Son

financement pourrait être assuré par l’ensemble des collectivités territoriales de son ressort. Dans ce cas, il serait créé sous la forme d’un

établissement public ou d’un groupement d’intérêt public.

PRECO-CLE N° S33 : Adosser l’organisation territoriale de la force publique à la géographie de la politique de la ville pour

harmoniser l’action de tous les intervenants et susciter leur synergie, en créant une « sécurité de quartier ».

152

Il serait logique que le quartier soit l’unité territoriale de référence pour l’organisation policière ou « gendarmienne »94 de la sécurité publique,

particulièrement dans toutes les villes qui sont dotées de conseils de quartier ou de conseils citoyens (Loi n° 2002-276 du 27 février 2002

relative à la démocratie de proximité et loi n° 2014-173 du 21 février 2014 de programmation pour la ville et la cohésion urbaine).

Au total, il y a 1300 quartiers, dont 200 quartiers prioritaires qui ont été identifiés par l’arrêté du 27 mars 2015 relatif à la liste des quartiers

prioritaires de la politique de la ville. L’obligation de créer des conseils de quartier ne concernent que les communes de plus de 80.000

habitants (art. L2143-1 du CGCT), soit 49 communes. Elle est facultative dans les villes de moins de 80.000 habitants.

Nota : Le site de la direction générale des collectivités locales (http://www.collectivites-locales.gouv.fr/conseils-quartier) indique qu’au 15

septembre 2009, 1552 conseils de quartiers étaient en place (respectivement 982, 1305 et 1495 en 2003, 2005 et 2006).

PRECO-CLE N° S34 : Police - Chaque quartier serait le siège d’un « Bureau de sécurité publique (BSP) » dirigé par un officier de police et

regroupant les « inspecteurs de quartier » en poste dans le quartier (cf. INFRA). .

Une unité préventive de quartier (UPQ) serait rattachée à ce BSP. Elle serait composée de deux à cinq agents dont un officier de police qui

pourrait être le chef ou l’adjoint du BSP, ou un gradé de la police. Cette UPQ serait le service-référent permanent de la personne ou de la

personnalité qui anime ou préside le conseil de quartier ou le conseil citoyen. Son chef assisterait aux travaux du conseil.

Sa mission centrale serait d’assurer pour son quartier l’analyse qualitative des formes et des rythmes de victimité constatées dans son

ressort et les activités destinées à leur prévention : information, conseils et formation. Elle serait associée à la conception pour le

quartier du « schéma local de tranquillité publique », et en suivrait et en accompagnerai la mise en œuvre.

En liaison avec les « inspecteurs de quartier », le personnel de l’UPQ aurait qualité pour effectuer ou participer, à l’issue d’une formation

qualifiante, voire diplomate, à des « consultations de sûreté », des « diagnostics de sûreté », ou à des « audits de sûreté » orientés prévention

des victimations. Il serait associé à la formulation des avis concernant les « études de sûreté et de sécurité publique (ESSP) » de son ressort.

E-administration : Il devrait disposer des applications informatiques spécifiques nouvelles qui seraient développées à cet effet.

Nota : il y a 123 quartiers à Paris, 35 quartiers de la politique de la ville (et 10 conseils citoyens) à Marseille, 36 conseils de quartier à Lyon, 8 à

Bordeaux, 10 à Strasbourg, 7 à Montpellier, etc…

94

NDR : Le mot « gendarmien » n’existe pas. A part « gendarmique » (cnrtl), il n’y a pas d’adjectif dérivé de « gendarme ». Le suffixe « -ique » peut, en effet, être utilisé pour former des adjectifs sur la base d’un nom commun ou d’un nom propre, mais plusieurs usages identifiés tendent à faire, volens nolens, de cet adjectif unique concernant la gendarmerie un terme à connotation péjorative (cf. alcoolique, volcanique, merdique, atomique, tartrique, satanique,…), à quoi s’ajoute aussi une sonorité qui n’est pas très heureuse. Le recours à un 2

ème adjectif formé à l’aide du suffixe « -ien » permet d’écarter ces

inconvénients, « gendarmien » rejoignant alors des adjectifs (dont certains sont d’ailleurs aussi des substantifs…) comme « parisien, musicien, canadien, cornélien, freudien, sartrien, rabelaisien, épicurien,… ».

http://www.collectivites-locales.gouv.fr/conseils-quartier

153

Sur la base de 1300 quartiers et de 3,5 agents pour chaque UPQ, le nombre total d’agents nécessaires pour faire fonctionner ce dispositif

s’élèverait à 4.550, c’est-à-dire 1,87% des 241.200 policiers et gendarmes. Ces agents seraient recrutés par appel d’offre interne, sélectionnés

et formés

PRECO N° S35 : Dans chaque ville où il y a un CLSPD, le responsable local de la sécurité publique, policier ou gendarme, présenterait

chaque année le bilan en matière de lutte contre l’insécurité et la délinquance et les perspectives pour l’année suivante.

PRECO N° S36 : Les parquets seraient organisés selon un principe de territorialité qui permettrait d’identifier un magistrat-référent pour

chaque quartier, ainsi que les délégués et les médiateurs du procureur de la République qui y interviennent.

PRECO N° S37 : Fournir aux usagers une information facile d’accès, simple, précise, complète et à jour sur :

les différents risques et menaces qu’ils pourraient encourir et auxquels ils pourraient être exposés,

la manière dont ces évaluations sont menées,

la manière d’en auto-évaluer les facteurs et les effets, et

les moyens les plus adaptés pour y faire face efficacement.

PRECO N° S38 : E-administration - Cela implique une refonte des sites officiels du ministère de la justice et de l’intérieur pour permettre

l’accès aux données statistiques et autres qui pourraient, sur un mode ludique et pédagogique :

informer sur la réalité des menaces et des risques (cartes des « incivilités » et des infractions au niveau du quartier ou de la rue),

former :

à l’analyse personnalisée des risques et des menaces (grâce, par exemple à des quiz, des tests, ou des simulations...), et

à la façon la plus appropriée de les gérer en fonction d’une situation donnée.

PRECO N° S39 : Faire du procureur un des deux présidents du conseil départemental de prévention de la délinquance, d'aide aux

victimes et de lutte contre la drogue, les dérives sectaires et les violences faites aux femmes.

154



PRECO N° S40 : E-administration - Faciliter les dépôts de plainte dématérialisés : passer de la pré-plainte en ligne à la plainte en ligne

(comme pour la déclaration d’impôt), avec exploitation instantanée des données par des logiciels de cartographie pour mettre à jour les

cartes de l’insécurité et de la délinquance.

PRECO N° S41 : E-administration - Adapter et améliorer à cette occasion la chaîne numérique et électronique de traitement des

déclarations d’infraction pour ajouter des fonctionnalités supplémentaires (par exemple, traitement automatisé en temps réel et à des fins

cartographiques d’animation, des données factuelles fournies lors du dépôt de plainte pour disposer d’une cartographie « animée » des

incivilités et de la délinquance au niveau de chaque quartier).

PRECO N° S42 : E-administration - Mettre en ligne pour chaque ressort de TGI la liste et les coordonnées des associations habilitées

à engager des recours collectifs dans les domaines définis aux articles 2-1 à 2-21 du code de procédure pénale.



PRECO-CLE n° S43 : Introduire dans l’article préliminaire ou dans le sous-titre 3 du titre préliminaire du code de procédure pénale une

disposition rappelant :

celle de l’article 15-395,

transposant au niveau législatif la « garantie de confidentialité » prévue par l’article R.434-20 du Code de la sécurité intérieure et

« l’obligation » de l’article 7 de la « charte d’accueil du public et des victimes »96 , et

énonçant de manière générique les droits des victimes (accueil, information, orientation, formation,..).

95

« La police judiciaire est tenue de recevoir les plaintes déposées par les victimes d'infractions à la loi pénale ». 96

Cet article dispose : « Les services de la Police nationale et les unités de la Gendarmerie nationale veillent à informer le plaignant des actes entrepris à la suite de sa déposition et de leurs résultats ». Cette obligation n’est que « morale », elle n’a pas été reprise dans le code de déontologie, et n’a donc aucune valeur réglementaire.

155

PRECO-CLE N° S44 : Soumettre aux exigences de l’assurance qualité et à une certification toute la chaîne de prise en charge des

victimes (Parquet/Police et gendarmerie/Exécution des peines)

La maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre de cette mesure seraient assurées par l’Inspection générale de la justice (IGJ), en raison des

responsabilités que la loi confie au Procureur de la République en matière de « contrôle de la qualité des enquêtes » (art.39-3 nouveau du

CPP).

Des représentants des usagers et des justiciables (associations de victimes et d’aide aux victimes) seraient associés à la conception et à

l’élaboration du cahier des charges du dispositif qualité de prise en charge des victimes.

PRECO N° S45 : Augmenter le nombre d’associations ayant qualité pour se constituer partie civile pour renforcer leur implication dans

la lutte contre certaines formes persistantes d’insécurité ou de délinquance où les actions individuelles s’avèrent délicates ou dangereuses pour

les victimes et les témoins. Ce serait le cas pour les associations qui :

défendent les intérêts moraux et matériels des personnes habitant dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville,

luttent contre l’apologie du terrorisme et défendent ou assistent les personnes qui en sont victimes.

La lutte contre la violence au travail pourrait faire partie des contentieux concernés par cette mesure. Dans ce cas, ce serait les organisations

professionnelles qui pourraient se voir reconnaître la qualité de partie civile.

Ces associations seraient aussi autorisées à présenter des actions collectives en justice, y compris pour des infractions contraventionnelles..

PRECO-CLE N° S46 : En s’appuyant sur le réseau des Unités Préventives de Quartier (UPQ), organiser dans les écoles et les centres de

formation déconcentrés de la police et de la gendarmerie, ou ailleurs avec le concours de partenaires institutionnels (mairies, établissements

scolaires…), des actions d’information, de sensibilisation et de formation sur la prévention des victimations à l’intention :

des primo-victimes et surtout des victimes réitérantes qui le souhaiteraient,

des responsables d’associations de victimes ou d’aide aux victimes,

des autres acteurs contribuant à la mission de sécurité publique au sens de l’article L 111-1 du code de la sécurité intérieure, et

des citoyens eux-mêmes.

PRECO N° S47 : Développer les relations avec les associations d’aide aux victimes au plan territorial.

1. Participation du responsable départemental de la police et de la gendarmerie ou de son représentant, au Conseil d’administration du

Conseil départemental d’accès au droit (CDAD),

2. Une place serait réservée à un représentant des associations d’aide aux victimes dans les Salles d’Information et de Commandement

(SIC) des services de police et des Unités départementale de Gendarmerie. Ce représentant serait issu d’une des associations

156

représentées au conseil départemental de l’accès au droit (CDAD) et au Conseil National d’Aide aux Victimes (CNAV) créé par le décret

n°99-706 du 3 août 199997.

PRECO N° S48 : Création d’un référentiel spécifique d’évaluation « relations avec les associations d’aides aux victimes et les

associations de victimes » dans les audits des Inspections générales de la Police et de la Gendarmerie.

97

Il s’agit de l'INAVEM , la fédération citoyens et justice, la fédération nationale des victimes d'accidents collectifs, le CNIDFF(centre national d'information sur les droits des femmes et des familles), l'association Aide aux Parents d'Enfants Victimes, l'association Marilou, pour les routes de la vie.

http://www.inavem.org/

http://www.citoyens-justice.fr/

http://www.fenvac.com/

http://www.fenvac.com/

http://www.infofemmes.com/

http://www.infofemmes.com/

http://apev.org/

http://apev.org/

http://www.association-marilou.org/

http://www.association-marilou.org/

157


III-2-1 – Le mandat du parquet en démocratie, « clé de voute »98 institutionnelle et opérationnelle de la sécurité publique.




ELEMENTS DIAGNOSTICS:

Les magistrats du ministère public (ou du parquet) sont des magistrats à part entière qui sont chargés de représenter les intérêts de la société

et de veiller au respect de l'ordre public99 et à l'application de la loi. Leur place, leur rôle et leurs fonctions ont été consolidés par le législateur

ces dernières années, mais il faut créer les conditions organisationnelles et matérielles pour qu’ils puissent assumer pleinement cette

responsabilité. Cf. in ANNEXES, « POLITIQUE PENALE : Références textuelles »100, et « LE PROCUREUR DE LA REPUBLIQUE ET

L’ELARGISSEMENT PROGRESSIF DE SES MISSIONS : Un acteur majeur de la justice pénale, tant au sein qu’à l’extérieur de l’institution

judiciaire : animateur quotidien de la politique pénale et interlocuteur privilégié des différents acteurs des politiques de sécurité ».

Dans son intitulé, la loi101 fait la distinction entre la « politique pénale » et « l’action publique », et s’appuie, à cet effet sur la distinction entre

« instructions générales » et « instructions individuelles ». Elle n’indique pas, toutefois, en quoi consiste la « politique pénale », alors même

qu’elle précise la répartition des rôles dans la chaîne de responsabilité en la matière (cf. In ANNEXES : « POLITIQUE PENALE : références

textuelles ») :

1. Au Gouvernement de « déterminer » la politique pénale (art.30 du Code de procédure pénale),

98

« Claveau situé au milieu d’une voute et servant à maintenir les autres pierres », au figuré « point central, partie principale d’une affaire, celui dont tous les autres aspects dépendent » (wikipédia). 99

Au double sens de : 1 – « (l)’état social dans lequel la paix, la tranquillité et la sécurité publiques ne sont pas troublées », et 2 – « Au sein d’un ordre juridique, (les) termes servant à caractériser certaines règles qui s’imposent avec une force particulière (ex. loi ou disposition d’ordre public) et par extension à désigner l’ensemble des règles qui présentent ce caractère » (in « Vocabulaire juridique », Gérard Cornu et Association Henri Capitant, « Ordre public », PUF, 2014. 100

Cf. aussi circulaire du 17 juin 2016 de présentation des dispositions générales de procédure pénale immédiatement applicables de la loi n° 2016-731 du 3 juin 2016 renforçant la lutte contre le crime organisé, le terrorisme et leur financement, et améliorant l’efficacité et les garanties de la procédure pénale - NOR : JUSD1616979C - BOMJ n°2016-06 du 30 juin 2016 – JUSD1616979C – 30p. plus les annexes (58p). 101

Le chemin du Code de procédure pénale (CPP) dans sa partie législative est le suivant : Livre Ier : De la conduite de la politique pénale, de l’exercice de l’action publique et de l’instruction – Titre Ier : Des autorités chargées de la conduite de la politique pénale, de l’action publique et de l’instruction – Chapitre II : Du ministère public.

158

2. Au Garde des sceaux, ministre de la Justice de :

la « conduire » (art.30 du CPP),

« veiller à la cohérence de son application sur le territoire de la République », en « (adressant à cette fin) aux magistrats du

ministère public des instructions générales » (art.30 du CPP),

« (publier chaque année) un rapport sur (son) application précisant les conditions de mise en œuvre de cette politique et

des instructions générales adressées (à cette fin) » (art.30 du CPP).

« (transmettre) ce rapport … au Parlement (où il pourra) donner lieu à un débat… » (art.30 du CPP).

3. Au Procureur Général de :

« adresser (au ministre de la justice) un rapport annuel de politique pénale sur l'application de la loi et des instructions

générales… » (art.35 CPP),

« (préciser) et, le cas échéant, (adapter) les instructions générales (de politique pénale) du ministre de la justice au contexte

propre au ressort. » (art.35).

« (procéder) à l'évaluation de (l’) application (des instructions générales de politique pénale du ministre de la justice) par les

procureurs de la République » (art.35).

« informer au moins une fois par an, l'assemblée des magistrats du siège et du parquet des conditions de mise en

œuvre, dans le ressort, de la politique pénale et des instructions générales adressées à cette fin par le ministre de la justice »

(art.35 du CPP)

Nota : « Le procureur général a autorité sur tous les officiers du ministère public du ressort de la cour d'appel » (art.37 CPP) et il «

peut … charger (les officiers et agents de police judiciaire placés sous (sa) surveillance) de recueillir tous renseignements qu'il

estime utiles à une bonne administration de la justice » (art.38 CPP).

4. Quant au Procureur de la République :

A lui « (de mettre) en œuvre la politique pénale définie par les instructions générales du ministre de la justice, précisées et, le

cas échéant, adaptées par le procureur général, (en tenant compte du contexte propre à son ressort) » (art.39-1 du CPP).

A lui « (d’informer), au moins une fois par an, l'assemblée des magistrats du siège et du parquet des conditions de mise

en œuvre, dans le ressort, de la politique pénale et des instructions générales adressées à cette fin par le ministre de la

justice » (art.39-1 du CPP).

« Dans le cadre de ses attributions de direction de la police judiciaire, (il) peut adresser des instructions générales ou

particulières aux enquêteurs. Il contrôle la légalité des moyens mis en œuvre par ces derniers, la proportionnalité des

actes d'investigation au regard de la nature et de la gravité des faits, l'orientation donnée à l'enquête ainsi que la qualité

de celle-ci. Il veille à ce que les investigations tendent à la manifestation de la vérité et qu'elles soient accomplies à

159

charge et à décharge, dans le respect des droits de la victime, du plaignant et de la personne suspectée. » (Art. 39-3,

créé par la loi n°2016-731 du 3 juin 2016 –art.54).

Il « procède ou fait procéder à tous les actes nécessaires à la recherche et à la poursuite des infractions à la loi pénale.

A cette fin, il dirige l'activité des officiers et agents de la police judiciaire dans le ressort de son tribunal. Il peut, en outre,

requérir tout officier de police judiciaire, sur l'ensemble du territoire national, de procéder aux actes d'enquête qu'il estime

nécessaires dans les lieux où chacun d'eux est territorialement compétent.

(Il) contrôle les mesures de garde à vue. Il visite les locaux de garde à vue chaque fois qu'il l'estime nécessaire et au moins

une fois par an…

Il a tous les pouvoirs et prérogatives attachés à la qualité d'officier de police judiciaire prévus par la section II du chapitre Ier du

titre Ier du présent livre, ainsi que par des lois spéciales.

(Il) peut se transporter dans toute l'étendue du territoire national. Il peut également, dans le cadre d'une demande d'entraide

adressée à un Etat étranger et avec l'accord des autorités compétentes de l'Etat concerné, se transporter sur le territoire d'un

Etat étranger aux fins de procéder à des auditions.

En cas d'infractions flagrantes, il exerce les pouvoirs qui lui sont attribués par l'article 68.

(Il) peut également requérir, suivant les cas, une personne habilitée dans les conditions prévues au sixième alinéa de

l'article 81 ou, en cas d'impossibilité matérielle, le service pénitentiaire d'insertion et de probation de vérifier la situation

matérielle, familiale et sociale d'une personne faisant l'objet d'une enquête et de l'informer sur les mesures propres à

favoriser l'insertion sociale de l'intéressé.

Ces diligences doivent être prescrites avant toute réquisition de placement en détention provisoire, en cas de poursuites contre

un majeur âgé de moins de vingt et un ans au moment de la commission de l'infraction, lorsque la peine encourue n'excède pas

cinq ans d'emprisonnement, et en cas de poursuites selon la procédure de comparution immédiate prévue aux articles 395 à

397-6 ou selon la procédure de comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité prévue aux articles 495-7 à 495-13.

A l'exception des infractions prévues aux articles 19 et 27 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux

conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, en cas de poursuites pour une infraction susceptible d'entraîner à son

encontre le prononcé d'une mesure d'interdiction du territoire français d'un étranger qui déclare, avant toute saisine de la

juridiction compétente, se trouver dans l'une des situations prévues par les articles 131-30-1 ou 131-30-2 du code pénal, (il) ne

peut prendre aucune réquisition d'interdiction du territoire français s'il n'a préalablement requis, suivant les cas, l'officier de

police judiciaire compétent, une personne habilitée dans les conditions prévues au sixième alinéa de l'article 81 ou, en cas

d'impossibilité matérielle, le service pénitentiaire d'insertion et de probation, afin de vérifier le bien-fondé de cette déclaration.

(Il) peut également recourir à une association d'aide aux victimes ayant fait l'objet d'un conventionnement de la part des chefs de

la cour d'appel, afin qu'il soit porté aide à la victime de l'infraction » (art. 41, modifié par la loi n°2016-731, art. 69).





https://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000699737&categorieLien=cid


160

Voir aussi, à titre complémentaire, les articles 41-1 à 44-1 du code de procédure pénale.

PRECONISATIONS :

PRECO-CLE N° S49 : Prendre un décret en conseil d’Etat relatif aux « conditions et aux modalités d’élaboration, de mise en œuvre et

d’évaluation de la politique pénale sur le territoire de la République » où figurerait notamment :

1. Les principes directeurs, les lignes directrices et, éventuellement, les critères de conception, d’élaboration et d’évaluation de la

« politique pénale », à partir des articulations et des conciliations entre :

Approche préventive et approche répressive

Approche par les dommages résultant des victimations ou par la dangerosité des auteurs ;

Approche selon les catégories de contentieux,

Approche selon la gamme des réponses pénales disponibles,

Approche selon les auteurs,

Approche selon les victimations à partir d’une identification et d’une analyse des vulnérabilités qui les ont facilitées, préparées

ou déclenchées...

2. Le rappel de l’application du concept de politique pénale au domaine contraventionnel pour que le champ des incivilités et de l’insécurité

quotidienne soit soumis aux mêmes principes d’élaboration, de conception, de mise en œuvre et d’évaluation que les « politiques

pénales délictuelles et criminelles » ;

3. L’institution au niveau des cours d’appel, d’une conférence des officiers du ministère public (OMP) présidée par le Procureur

Général.

4. La participation des officiers du ministère public à la réunion d’information de l'assemblée des magistrats du siège et du parquet de la

Cour d’appel, et à celle de l’assemblée des magistrats du siège et du parquet du Tribunal de grande instance ;

5. La mise en place d’un comité de politique pénale présidé par le procureur de la République et constitué des principaux chefs de

formation chargés d’une mission de police judiciaire du ressort. Ce comité aurait notamment une vocation consultative

6. Le principe d’une évocation de la politique pénale de l’année écoulée, et d’une présentation de la politique pénale envisagée pour

l’année à venir lors de l’audience solennelle de rentrée de chaque juridiction, qui s’inscrirait dans l’esprit de transparence qui inspire la

recommandation 2000(19) du Conseil de l’Europe dont l’article 13 dispose : « … toute instruction à caractère général émanant du

gouvernement revêt une forme écrite et (est) publiée selon des modalités appropriées ».

161

PRECO N° S50 : Attribuer aux officiers du ministère public, soumis à l’autorité hiérarchique du Procureur de la République (art. 44 du CPP),

la gestion des contraventions de 5e classe.

L’exercice de ces attributions donnerait lieu à une notation prise obligatoirement en compte dans leur déroulement de carrière.

PRECO-CLE N° S51 : Prévoir la possibilité pour les officiers de gendarmerie d’exercer les attributions d’officier du ministère public.

Cette mesure d’ordre législatif permettrait de les associer pleinement, et à parité avec les cadres de la police, à l’ensemble du processus de la

politique pénale contraventionnelle.

PRECO-CLE N° S52 : Soumettre aux exigences de l’assurance qualité et à une labellisation sinon à certification l’ensemble du

processus de prise en charge de la personne mise en cause dans une affaire.

Ce processus comprend cinq phases :

arrestation (1),

audition (2)

déferrement (3),

poursuites (4) et

orientation de la procédure à son égard (5).

La maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre de cette mesure seraient assurées par l’Inspection générale de la justice (IGJ), en raison des

responsabilités que la loi confie au Procureur de la République en matière de « contrôle de la qualité des enquêtes » (art.39-3 nouveau du

CPP).

La conduite et la formalisation en procédure de l’audition (phase 2) devront notamment permettre la prise en compte des différentes options

disponibles dont peut faire usage le parquet en fonction des circonstances de l’espèce lors des phases (4) et (5).

E-administration : le recours à l’enregistrement audio-visuel des auditions, et la dématérialisation de l’ensemble du processus permettrait

d’assurer une gestion optimale du temps.

Formation : La « conduite des auditions de personnes mises en cause » devra faire l’objet d’une formation spécifique prévue dans le cadre de

ce dispositif. Elle est susceptible de donner lieu à une « spécialité » professionnelle soumise à des conditions d’obtention particulières.

Des représentants des usagers et des justiciables (associations de victimes et d’aide aux victimes) seraient associés à la conception et à

l’élaboration du cahier des charges du dispositif qualité du processus de prise en charge de la personne mise en cause.

PRECO N° S53 : Présenter le projet d’orientations de la « politique pénale » pour l’année à venir et commenter les résultats obtenus

lors de l’exercice passé lors de l’audience solennelle de rentrée des cours et tribunaux (Procureur généraux et procureurs de la République).

162

PRECO N° S54 : Présenter les objectifs de sécurité publique à l’automne devant l’instance délibérante de la collectivité territoriale

concernée pour l’année à venir et commenter les résultats obtenus lors de l’exercice passé. Cette intervention des responsables

territoriaux de sécurité publique exerçant les fonctions d’Officier du ministère public se ferait par délégation du Préfet et du Procureur de la

République (pour évoquer la politique pénale contraventionnelle). Elle pourrait avoir lieu lors de la session budgétaire.

PRECO N° S55 : E-administration - Créer une table de concordance entre la nomenclature statistique de la police et de la gendarmerie

et la nomenclature NATINF et/ou NATAFF de la justice, et les rendre interopérables.

PRECO N° S56 : Inviter le procureur général :

A assister aux travaux du comité de l’administration régionale (CAR). L’article 35 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux

pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements serait modifié à cet effet : « (le

préfet de région) propose… » au lieu de « Il peut proposer aux chefs de juridiction d'assister aux travaux du comité de l'administration

régionale ».

A participer aux travaux de la conférence de sécurité intérieure présidée par le préfet de zone de défense et de sécurité avec

voix consultative, lorsque celle-ci examine des points relatifs à la « sécurité nationale », et, en tout cas, à la « sécurité publique ».

(Article R.122-5 du CSI).

Il pourrait également assister en qualité d’invité et sans voix délibérative, ainsi que les autres procureurs généraux du ressort, aux conférences

budgétaires zonales pour avoir les données de cadrage permettant d’avoir une idée des ressources mobilisables.

PRECO-CLE N° S57 : Le procureur général communique pour information au préfet de région les orientations de politique pénale.

Celles-ci sont annexées au Projet stratégique de l’Etat dans la région (PASER) prévu par l’article 5 du décret n°2004-374 du 29 avril

2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et départements. (Modification de

l’article 35 du code de procédure pénale à cet effet).

PRECO N° S58 : Le procureur est invité par le préfet de département à assister aux travaux du collège des chefs de service. L’article

40 du décret n° 2004-374 du 29 avril 2004 relatif aux pouvoirs des préfets, à l'organisation et à l'action des services de l'Etat dans les régions et

départements serait modifié à cet effet : « (le préfet de département) propose… » au lieu de « Il peut proposer aux chefs de juridiction d'assister

aux travaux du collège des chefs de service ».

163

PRECO-CLE N° S59 : Transmettre aux procureurs et à leur parquet les informations sur la disponibilité tendancielle des ressources

dont ils sont susceptibles de disposer de la part de chaque service en matière de « recherche des infractions », d’« investigations »,

et d’autres « concours à la justice ».

Pour définir les priorités « tangibles » de leur politique pénale, les chefs de parquet doivent en effet être en mesure de connaître la nature, le

volume et la proportion des ressources disponibles en « force publique » qui peuvent être mises au service de cette politique pénale selon les

périodes ou les époques de l’année.

Si l’on se fie aux données budgétaires nationales, la part des ressources consacrées globalement à l’action « Missions de police judiciaire et

concours à la justice » des programmes 176 et 152 est de l’ordre de 28% environ en ce qui concerne les ressources humaines et d’un quart

environ en ce qui concerne le budget (cf. Tableau ci-après). Il serait logique et normal que chaque parquet soit éclairé à ce sujet pour son

ressort..

BUDGET 2016 – Projet de loi de finances

Mission « Sécurités » - Programmes 176 et 152

Les moyens dédiés à l’action « Missions de police judiciaire et concours à la justice »

(Action n°5 dans le programme 176 et n°3 dans le programme 152)

Source : Projets annuels de performances

Total des moyens demandés et dédiés

au Programme

Moyens demandés et dédiés à l’Action

Crédits de

Paiement

Plafond d’emplois

(ETPT)

Crédits de paiement dédiés Plafond d’emplois dédié

Montant Nombre Montant % par rapport

au total

Nombre

(ETPT)

% par rapport

au total

Programme 176

Police Nationale

9.772,256 M€ 145.863 2.514,452 M€ 25,73% 41.664 28,56%

Programme 152

Gend. Nationale

8.121,978 M€ 97.657 1.896,342 M€ 23,34% 26.487 27,12%

TOTAL 17.894,234 M€ 243.520 4.410,794 24,64% 68.151 27,98%

Ces informations pourraient être communiquées de diverses manières :

164

1. lors de stages ou de visites de découverte préalables à l’installation,

2. par la transmission du rapport annuel et des tableaux de bord des services ou unités,

3. lors des séances de travail du « comité départemental de sécurité des personnes et des biens » (articles D122-56 à D122-58 du CSI),

qu’il co-préside avec le préfet. A cet effet, le 3° de l’article D122-56 serait modifié. Il disposerait : « De tenir les tableaux de bord

départementaux de l'activité et des résultats des services de l'Etat et d'évaluer les actions entreprises au regard des ressources qui

y ont été consacrées »102.

III-2-2 – Le mandat de la force publique103 et de ses agents : la « pierre angulaire »104 de la sécurité publique

ORIENTATION STRATEGIQUE N°7 : Apporter la clarté optimale aux citoyens et aux justiciables sur la finalité, l’objet et les modalités

d’exécution du mandat qui incombe aux services en charge de la force publique et à leurs agents en matière de sécurité publique.

ELEMENTS DIAGNOSTICS

Il faut tenir compte de la « NOUVELLE DONNE » :

1. L’impératif catégorique du primat de la prévention.

C’est ce qu’il faut d’abord faire et ce sera d’autant « bien fait » que cela aura été indiqué de manière claire, en veillant à envisager les apports

de la prévention sur chaque segment de la « chaine pénale » :

1. L’amont :

1) Prévention des victimations, incluant :

l’analyse effective des risques et des menaces,

la réalisation de consultations, de diagnostics voire d’audit de sécurité au profit des victimes potentielles.

2) Fonctions précontentieuses de médiation, qu’elle soit :

sociale105 ou

102

Au lieu de : « 3° De tenir les tableaux de bord départementaux de l'activité des services de l'Etat et d'évaluer les actions entreprises ; ». 103

Le « Vocabulaire juridique » de Gérard Cornu et l’Association Henri Capitant la définit comme : « (l’) ensemble des agents armés placés sous l’autorité des pouvoirs publics pour assurer, au besoin par la force, l’exécution des actes juridiques et la maintien de l’ordre ». 104

La « pierre angulaire » est située à l’angle de deux murs d’un bâtiment. Elle est cruciale pour la solidité dudit bâtiment.

165

institutionnelle (médiation pénale106 voire familiale)

3) Fonction de régulation sociale avec le développement d’un rôle nouveau à dimension « civile107 » : modes alternatifs

pacifique de résolution des conflits (MARC)108 entre justiciables.

2. L’aval :

1) Les investigations,

2) L’instruction,

3) L’orientation pénale :

a. Mesure alternative aux poursuites pénales :

rappel à la loi,

orientation vers une structure sanitaire, sociale ou professionnelle,

régularisation d’une situation constitutive d’une infraction,

réparation du dommage résultant des faits,

mesure de médiation pénale,

composition pénale,

activité d’entraide ou de réparation,

injonction thérapeutique ;

b. ou Poursuites pénales :

devant une juridiction de jugement (soit par convocation par un officier de police judiciaire, par comparution

immédiate, par présentation devant le juge d’instruction ou le juge des enfants), ou

selon une procédure simplifiée (comparution sur reconnaissance préalable de culpabilité, ou ordonnance

pénale),

4) Le jugement

105

La médiation sociale a fait l’objet d’une définition en 2000 lors d’un séminaire européen organisée par la Délégation Interministérielle à la Ville : « (C’) est un processus de création et de réparation du lien social et de règlement des conflits de la vie quotidienne, dans lequel un t iers impartial et indépendant tente, à travers l’organisation d’échanges entre les personnes ou les institutions, de les aider à améliorer une relation ou de régler un conflit qui les oppose". 106

Cf. article 41-1 du Code de procédure pénale. 107

C’est-à-dire tendant à promouvoir la « civilité » (i.e. « L’observation des règles du savoir-vivre, le respect des convenances qui régissent la vie en société » cnrtl.) 108

Cf. pour une présentation académique synthétique déjà ancienne – presque 20ans… : Jarrosson Charles. Les modes alternatifs de règlement des conflits. Présentation générale. In: Revue internationale de droit comparé. Vol. 49 N°2, Avril-juin 1997. pp. 325-345.

166

5) L’exécution de la peine en cas de condamnation :

a. Libération anticipée dans le cadre de l’exécution de la peine,

b. Libération après l’exécution de la peine.

2. Le recours à une interprétation pertinente du concept de « police de proximité » :

Ce concept fait partie du droit positif depuis 1995 (art. L111-2 du CSI), mais il pâtit d’une erreur native d’interprétation.

Pris au pied de la lettre la « police de proximité » est, en effet, un concept « SPATIAL » relevant de la TOPOGRAPHIE, qui se traduit par la

possibilité de voir, de croiser ou de rencontrer physiquement des policiers.

Cette lecture s’est très vite périmée avec le développement exponentiel d’internet et du téléphone mobile intelligent géo-localisable. Ce serait

une erreur dispendieuse d’y persister. Les nouvelles technologies de l’information et de la communication ont effet « déterritorialisé » le concept

en le faisant changer de dimension. Il a quitté la dimension de « l’espace » pour passer à celle du « temps », et, concernant celle-ci, de l’échelle

de la « durée » à celle de « l’instant ».

Autrement dit, exit l’interprétation « littérale » de la police de proximité, qui doit maintenant laisser sa place à la « police instantanée ». Il ne

s’agit plus de voir passer, physiquement, de temps en temps et selon une fréquence aléatoire ou régulière de quelques dizaines de minutes,

une patrouille de deux109 fonctionnaires au moins, mais à apporter une réponse INSTANTANEE – i.e. en « temps réel » et non pas en « temps

différé » - à une demande d’information ou d’intervention dictée par l’urgence.

C’est cette « ardente obligation » qu’il s’agit de concrétiser alors qu’elle reste plus que jamais un vœu pieux, tout particulièrement en matière de

demande d’intervention. Même en cas d’attentat puisque le délai maximal d’intervention des forces d’intervention a été fixé à 20 minutes, ce qui

permettrait à des fuyards qui s’enfuient en courant à la vitesse de 9km/h, d’être à 3km du lieu de leur forfait. 2km s’ils se contentaient de

marcher à 6km/h…

3. La diversification de l’offre de sécurité a mis fin au monopole étatique dualiste.

Il faut en tirer les conséquences pour définir les principes et les nouvelles règles de répartition des rôles qui en découlent, en prenant en

compte de manière équilibrée et cohérente les contributions respectives des uns et autres à la politique publique de sécurité publique : Police

109

C’est, pour la police, le standard « fixé » par l’administration en 1974 dans le règlement intérieur d’emploi des gradés et gardiens de la PN (RIEPN - article 181 « composition de la patrouille »), et immuablement reconduit par la suite mais on ignore sur quelles bases et si des évaluations comparatives avec des format différents ont eu lieu (cf. par exemple circulaire ministérielle NOR/IOC/K/11/10765/J du 20 juin 2011 généralisant la mise en place des « patrouilleurs » qui stipulait que « le principe de composition des patrouilles est le binôme » tout en précisant « (qu’il pouvait) être dérogé à ce principe en fonction des circonstances locales. Ainsi, dans les secteurs les plus sensibles ou à certaines périodes de la journée ou de la nuit, les chefs de service pourront équiper les véhicules primo-intervenant à trois fonctionnaires »).

167

nationale, gendarmerie nationale, polices municipales, administration pénitentiaire, entreprises ou sociétés de transports publics ou privés,

secteur privé de la sécurité…).

4. L’hétérogénéité des profils de qualification au sein des forces étatiques de sécurité.

Cette hétérogénéité qui ne fait l’objet d’aucun audit, et dont les facteurs sont nombreux (diversification des filières de recrutement et

hétérogénéité des niveaux scolaires à l’entrée, faiblesses des dispositifs de formation initiale, d’intégration et d’encadrement dans les services,

insuffisance de la formation continue, différenciation marquée dans la répartition des charges de travail selon les services,…), ne permet pas de

garantir une qualité identique et équivalente de compétences entre tous les agents à catégorie d’appartenance identique.

Cela pourrait constituer un frein important pour mener à bien une réforme d’envergure impliquant une mutation qualitative des emplois reposant

sur des nouveaux profils de compétence. Des organisations professionnelles sourcilleuses d’égalitarisme pourraient, en effet, en faire un motif

de conflit.

Pourtant, cette hétérogénéité constituerait un atout exceptionnel de réussite, grâce à l’importance d’un taux de surqualification des agents qui

permettrait de trouver sans grande difficulté les ressources nécessaires à une réforme de fond.

L’exemple des gardiens de la paix qui sont assimilé à la catégorie B depuis la réforme de 2004 (décret n°2004-1439 du 23 décembre 2004) est

instructif à cet égard :

Le niveau d’études des gardiens de la paix sortis d’école : promotions 2014

(Source : le Figaro, 16 février 2016, p.3):

Niveau d’étude (ordre

croissant des diplômes)

% (le chiffre n’est

pas donné)

%

Cumulé (1)

%

Cumulé (2)

Simulation avec une promotion de 3000

élèves/an

Autres 3,1 3,1 20,4 612 sont en dessous du niveau de qualification

requis (bac) à l’entrée dans le corps Brevet des collèges 7,4 10,5

BEP, CAP, CEP 9,9 20,4

Baccalauréat 52,7 73,1 52,7 2635 sont au niveau de qualification requis

Deug, DUT, BTS 9,4 82,5 9,4 282 sont au-dessus du niveau reqquis

Licence 10 92,5 14,5 435 emplissent les conditions pour passer le

concours d’officier Master I 4,5 97

Master II, doctorat 3 100 3 90 emplissent les conditions pour passer le

concours de commissaire

168

Commentaires :

1. Ces données sont INDISPONIBLES sur les sites officiels du ministère de l’intérieur ou de la police. On en a connaissance, à l’occasion,

par la presse à l’occasion d’un évènement officiel, ou de la publication d’un rapport parlementaire ou d’un service d’inspection.

2. Elles ne font l’objet d’aucune diffusion publique, ni d’ailleurs la répartition des postes à l’issue de la formation initiale d’un an.

3. Elles confirment une tendance structurelle à l’hétérogénéité pour le corps d’encadrement et d’application de la police nationale avec :

a) Une partie (de l’ordre de 20%) dont le niveau de diplôme ne correspond pas au diplôme de base requis,

b) Une partie (de l’ordre de 17%) qui est en situation de surqualification avec un diplôme qui leur permettrait d’ores et déjà de se

présenter aux concours d’officier de police ou de commissaires de police, mais avec des chances infinitésimales de réussite au

regard des perspectives de gestion de ces corps dans les années à venir.

Si on y ajoute ceux qui ont un diplôme de niveau Bac +2, la proportion de ces gardiens « surqualifiés » représenterait près d’un

quart du corps (26,9%). Cette situation peut s’avérer explosive en termes de gestion prévisionnelle et préventive des effectifs,

des emplois et des compétences (GPPEC), mais aussi de management des personnels… sauf, si l’on offre à ces agents de

nouveaux débouchés d’emploi au sein de leur institution et où ils pourraient des raisons nouvelles de s’investir en s’engageant…

Pour la seule police, et sur la base de la simulation retenue (800 élèves à bac +2 ou plus parmi une promotion annuelle de

3000), le nombre potentiel d’agents mobilisables à cet effet et recrutés au cours des cinq dernières années seraient de 4000

environ.

PRECONISATIONS :

PRECO-CLE N° S60 : Indiquer dans la loi (code de la sécurité intérieure) quel est l’objet de la sécurité publique et quel est le mandat

de la force publique.

Texte possible :

« La sécurité publique a pour objet l’identification et la prévention des menaces susceptibles d’affecter la paix, la tranquillité et l’ordre

publics, en portant atteinte aux institutions républicaines, aux intérêts nationaux ou à l’intégrité des personnes et de leurs biens.

Elle concourt à la protection générale de la population en lien avec la sécurité civile au sens de l'article L. 112-1 et avec la défense civile

dans les conditions prévues au titre II du livre III de la première partie du code de la défense.

L’Etat est garant de la cohérence de la politique de sécurité publique au plan national. Il en définit la stratégie et la doctrine en y associant

les collectivités territoriales et les établissements publics de coopération intercommunale ainsi que les représentants des professions, des

services et des associations confrontés à un titre ou à un autre aux manifestations et aux effets de la délinquance.

Il évalue en permanence l’état de préparation aux menaces et veille à la mise en œuvre des mesures d’information des populations.

169

La force publique assume des missions de police administrative ou judiciaire. Elle accomplit ces missions sous la conduite et la

responsabilité des autorités désignées à cette fin par ou en vertu de la loi, en veillant à garantir l’exercice des droits et des libertés

individuels et collectifs.

Elle peut faire usage de moyens de contrainte dans les conditions prévues et définies par la loi. »

PRECO-CLE N° S61 : Procéder à une Revue Générale des Missions, des Actions et des Activités en matière de Sécurité publique pour

être en mesure de déterminer la part respective prise par chaque institution ou instances contributives, qu’elles soient du secteur

public (gendarmerie, police, pénitentiaire, douanes, fisc, sécurité civile, services impliqués dans la « protection des populations », société de

transports) ou du secteur privé.

Cette « revue générale » serait confiée à une « Mission d’expertise des Inspections générales » (IGA – IGJ – IGF - IGAS – IGAENESR -

CGDD).

Elle permettrait d’avoir une vision EFFECTIVE de « QUI » fait « QUOI », et dans quelle proportion, pour chaque type de contentieux. Elle

donnerait aussi l’occasion de se faire une idée claire des « transferts de charges » qui ont éventuellement eu lieu entre les diverses institutions

ou instances.

La grille d’analyse suivante pourrait inspirer les travaux de cette mission.

ETAT (plus de 290.000 agents) COLL.

TERRIT

SECT.

PUBLIC

SECT.

PRIVE

Police

nationale

Gendarmerie

nationale

Douanes Services

fiscaux

Pers. de

surveillance

pénitentiaire

Protect. éco. et

sécurité du

consommateur

Polices

municip.

Services

transport

145.000 97.200 17.400 Non

disponible

27.300 2.100 21.000 Sncf (2.900)

Ratp (1.000)

Et autres..

170.000

environ

Connaissance

et anticipation

(identification

et analyse

des menaces)

170

Prospective

Médiation ou

régulation

Protection

Dissuasion

Intervention

Investigations

Probation

…

PRECO-CLE N° S62 : Modifier le mandat juridique dans les textes d’organisation relatifs aux misions des directions ou des services

en indiquant qu’ils :

1. conçoivent la « doctrine et les standards d’emploi » dans leurs différents domaines d’action. A cet effet, ils associent :

Pour avis conforme : les autres parties prenantes impliquées : autorité judiciaire, défenseur des droits, autorités administratives

indépendantes (CNIL, CADA, CGLPL, CNICT, Commission nationale consultative des droits de l’homme ;

Pour avis simple, à titre indicatif et selon des conditions et modalités à préciser : Les « bénéficiaires » de leurs missions :

associations de collectivités territoriales, associations de victimes agréées ;

Tous ces documents seraient accessibles en ligne sur un site commun « Police et gendarmerie nationale » avec les avis des différentes

parties prenantes.

2. procèdent à une exploitation systématique, approfondie et méthodique de retours d’expérience pour tous les évènements ayant donné

lieu à l’utilisation des moyens de contrainte et provoqué des blessés ou des décès que ce soit parmi les usagers ou les justiciables,

d’une part, ou les personnels engagés d’autres part.

Les principes directeurs, les règles et les méthodes de mise en œuvre de ces retours d’expérience seraient conçus et élaborés sous

l’autorité conjointe des services d’inspections concernés par cette mise en œuvre (Inspection générale de l’administration, Inspection

générale de la justice, Inspection générale de la police nationale et inspection générale de la gendarmerie nationale).

PRECO-CLE N° S63 : Formuler de manière explicite le mandat des services locaux de sécurité publique – Mettre dans la Loi les

« fonctions (ou les « activités ») de base » qui font partie du service minimum que tout service de police ou unité de gendarmerie doit

garantir à la population, et les règles minimales de fonctionnement et d’organisation nécessaires à l’exécution de chaque « fonction » :

1. Travail de quartier,

171

2. Accueil, information et orientation,

3. Intervention,

4. Assistance policière aux victimes,

5. Recherches et enquêtes locales,

6. Maintien de l’ordre et

7. Sécurité routière.

Chaque fonction ferait l’objet d’un énoncé circonstancié, et la norme minimale de fonctionnement et/ou d’organisation associée à son exécution

serait précisée dans la loi.

Par exemple, pour la fonction « travail de quartier », il serait stipulé :

« La fonction « travail de quartier » consiste en l’offre d’un service de police accessible, réactif et concluant, qui vise à répondre au

mieux aux besoins et aux attentes de son environnement et de ses habitants.

Cette fonction est organisée sur la base d’une répartition géographique du territoire de la circonscription, tenant compte des zonages

existants, des circonstances locales et de la densité de la population.

La norme minimale de fonctionnement et d’organisation de cette fonction est d’un « inspecteur de quartier » pour 3000 habitants. »

Nota : Simulation :

1. Pour la Direction centrale de la sécurité publique (police nationale), qui couvre une zone où habitent 29,7 millions personnes, et qui

compte 1713 communes et 617 « zones urbaines sensibles », cela représenterait 9.900 agents, c’est-à-dire 14,9% de ses 66.400 agents.

2. Pour la Direction de la sécurité de proximité de l’agglomération parisienne (DSPAP) de la Préfecture de police, cela représenterait

2.266 agents, soit 8,7% de ses 26.000 agents pour une zone de 6,8 millions habitants.

PRECO-CLE N°S64 : Formuler de manière explicite le mandat des « agents locaux de sécurité publique » - Création d’une fonction

d’ « Inspecteur de quartier » dont le rôle serait d’être le Policier (ou le gendarme) Référent-Conseil du quartier voir Fiche de poste

Chaque agent aurait en charge et devrait maîtriser sept volets missionnels regroupant 19 activités.

Les 7 volets missionnels

1. Veille, analyse, information, renseignement et pré-analyse criminelle,

2. Prise en charge, information, orientation et conseil de premier niveau des victimes en relation avec les Unités Préventives de Quartiers

(UPQ),

3. Respect de la réglementation et analyse des situations de manquement et de transgression,

172

4. Médiation dans une optique de résolution pacifique des conflits. Cette fonction permettrait un usage « régulateur » des déclarations de

main courante qui n’ont pour le moment qu’une valeur « déclarative » de précaution à toutes fins utiles, alors qu’elles font partie de ces

signaux faibles annonciateurs parfois de crises graves. Si elles faisaient l’objet d’une exploitation, celles-ci pourraient éviter d’éclater.

5. Investigations administratives et judiciaires.

6. Constitution d’un réseau de correspondants et animation de ce réseau

7. Participation aux missions de contrôle judiciaire concernant les personnes placées sous main de justice.

Cette fonction entre pleinement dans le profil statutaire des fonctionnaires de catégorie B. Les agents qui en seraient chargés seraient pris dans

le corps d’encadrement et d’application (gardiens de la paix et gradés).

Il serait fait appel à tous les fonctionnaires volontaires parmi lesquels on peut escompter trouver une proportion importante de titulaires de

diplôme de niveau Bac +2 ou plus. On peut estimer qu’ils représentent environ 15% d’un corps de 101.000 agents.

La « fiche d’emploi » de cet « Inspecteur de quartier : référent-conseiller du quartier » pourrait être la suivante :

Les dix-neuf types d’activités qui lui seraient assignées dans le cadre de ses 7 volets missionnels

CE qu’il FAIT QUOI (ou à QUOI) ? … A QUELLE FIN ? Au profit de QUI ?

(Les bénéficiaires)

En

parte-

nariat

avec …

Vis-à-vis ou à

l’encontre de

QUI… Autorités Autres

services

Commu

nautés

Popu-

lation

1 Assurer… … l’accueil au niveau du poste local oui

2 Détecter Les sources d'insécurité ainsi que les

éventuels foyers de criminalité

oui oui

Les petits conflits naissants (premier volet de

leur fonction de médiation sociale)

oui oui

3 Prêter

attention à…

De manière particulière aux comportements ou

agissements de certaines personnes à

surveiller (libérés conditionnels, malades

mentaux, etc.).

Justice

Préfet

Maire

Oui oui oui Personnes

placées sous

main de

justice ou

faisant ou

ayant fait

l’objet d’une

173

mesure

restrictive de

liberté.

4 Recueillir Toutes les informations utiles concernant les

particularités et les problèmes propres à un

quartier.

oui oui

Tout renseignement utile sur les spécificités

et les problématiques intrinsèques d'un

quartier.

oui

5 Recevoir Les plaintes ou doléances des habitants oui

6 Donner suite

à…

… certains appels sollicitant une intervention

policière non urgente à caractère limité…

oui

7 Donner… De l’information à la suite d’une demande

d’intervention policière non urgente à caractère

limité.

oui

8 Evaluer… Le caractère de l’appel sollicitant une

intervention policière non urgente à caractère

limité.

oui oui

9 Participer à

...

… la permanence Police-Secours oui

… des missions de "tranquillité publique" oui oui

… des services d’ordre y compris M.R.O.P.

(Maintien et Rétablissement de l'Ordre Public)

oui oui

… des services d’encadrement des

manifestations culturelles et sportives

oui oui oui

10 Apporter… Autant que possible, des solutions concrètes

aux plaintes ou doléances des habitants.

oui oui

11 Résoudre… Les petits conflits naissants qu’ils ont détectés

(2ème volet de leur fonction de médiation sociale)

oui oui

12 Appliquer… Les réglementations communales et autres

avec détermination (Code Wallon de

oui oui

174

l’Aménagement du Territoire, de l’Urbanisme, du

Patrimoine110, Règlement Général sur la

Protection de l’Environnement, etc).

13 Exercer … … un contrôle préventif qui concourt à créer

un sentiment de sécurité parmi la population

en :

1. Privilégiant l’accessibilité et la

disponibilité (≠ avec la « visibilité ») des

fonctionnaires de police,

2. Veillant notamment à réduire les causes

d'irritabilité et d'agressivité parmi la

population ou

3. Réduisant les situations susceptibles de

faire courir un risque objectif aux habitants :

occupation de la voirie inadéquate,

encombrement des passages pour

piétons ou des trottoirs,

aménagement des chantiers, etc.

oui oui oui Les

personnes

dont le

comportement

ou les

agissements

sont

susceptibles

de constituer

un trouble ou

une menace

pour l’ordre ou

la tranquillité

publique

14 Exécuter Certaines tâches policières à portée limitée

nécessitant une connaissance particulière ou un

contact plus personnel avec la population :

1. reprise de contact avec une victime,

2. réquisitions ou délégations judiciaires,

3. enquêtes de moralité,

4. tâches probatoires de contrôle judiciaire,

5. recherche de domicile,

6. avertissements concernant les véhicules (état

technique, immatriculation, dispositions relatives

Autorités

administra

tives et

judiciaires

Pour la

populati

on

110

« CWATUP, coordination officieuse », version du 1er

mai 2015, 315p. http://spw.wallonie.be/dgo4/tinymvc/apps/amenagement/views/documents/juridique/cwatup/CWATUP_20150501.pdf

175

à l’assurance obligatoire, etc.);

15 Faire

remonter…

Les demandes et attentes locales Vers les

autorités

Autres

services

16 Aviser… Des sources d'insécurité ainsi que des

éventuels foyers de criminalité

Vers

services

compéte

nts

17 Transmettre

…

Les questions locales et les attentes… Aux

autorités

et

A autres

services

18 Diffuser… Une information générale… Aux

commun

autés

locales

A la

populati

on

19 Etablir et

entretenir…

Des rapports de confiance avec les « relais

de sociabilité » du quartier susceptibles de

faciliter l’exercice de ses fonctions d’information

et d’analyse, d’anticipation, de conseil et de

médiation et d’investigations.

oui oui oui oui Les

corresp

. du

service

PRECO-CLE N° S65 : Adopter un MISSION STATEMENT111 et une DEVISE de la « force publique » qui viendraient compléter la

définition de son mandat. Chaque direction ou service élaborerait une charte de valeurs.

Ces différents textes seraient accessibles en ligne.

111

Un « mission statement » est une « charte » dont se dote une institution, et où elle expose sa mission, sa vision et ses valeurs. Elle y indique qu’elle est sa raison d’être, ce qu’elle fait et pour qui elle le fait (sa mission), la manière dont elle souhaite accomplir ses tâches (sa vision) et les valeurs dont chacun de ses membres doit être empreint pour accomplir cette mission et réaliser cette vision.

176

PRECO-CLE N° S66 : Instituer une prestation de serment pour les policiers et les gendarmes.

Il s’agirait d’une prestation de serment collective au moment de la cérémonie de sortie de chaque promotion préalablement à leur prise de

fonctions et qui se déroulerait en présence du premier président de la Cour d’Appel, ou pour les commissaires de police et les officiers de

gendarmerie du premier président de la Cour de Cassation (en référence à l’article 66 de la Constitution).

Celui-ci prononcerait la formule du serment et les policiers ou les gendarmes répondrait « je le jure ».

Cette formule pourrait être :

" Je jure de me comporter en tout avec discrétion et discernement comme un digne et loyal agent de la force

publique, intègre, impartial, respectueux de la loi, et des libertés et des droits des usagers, des victimes et des

justiciables ".

177




PRECO-CLE N° S67 : Qualité – Développer l’autonomie et la responsabilité des services locaux en renforçant les éléments de

subsidiarité dans l’organisation générale des services.

Mettre en place dans ce cadre un dispositif d’optimisation de la relation fournisseur/client-interne soumis aux principes de l’assurance qualité, et

en créant une structure spécialement dédiée à cette fonction et en mettant en œuvre les procédures correspondantes dans les secrétariats

généraux ou les états-majors des directions ou les services centraux ou déconcentrés.

PRECO-CLE N° S68 : Promouvoir l’autonomie et la responsabilité des chefs de service aussi bien au plan opérationnel que de la

gestion des moyens humains et budgétaires. Adopter à cet effet une directive-cadre qui précisera les principes, les règles, les

conditions et les modalités de mise en œuvre de cette orientation, dans le respect des dispositions du décret portant « charte de la

déconcentration » : déconcentration de la gestion des agents au niveau des régions, sauf pour les cadres supérieurs et dirigeants,

systématisation des procédures de délégation.

PRECO-CLE N° S69 : Evaluation du management – Elaboration sous l’égide des services d’inspection :

D’une instruction-cadre sur « les fonctions de management et d’encadrement : éthique, fondements, dimensions,

composantes, pratiques ». Dans cette instruction-cadre seraient définies les conditions de conciliation entre exercice de l’autorité

hiérarchique et obéissance d’une part, et promotion des initiatives individuelles et prise de responsabilité d’autre part.

Le Référentiel d’évaluation qui lui est associé et qui serait utilisé lors de chaque inspection, contrôle ou audit de service.

PRECO-CLE N° S70 : Elaboration d’un « code d’éthique et de déontologie de l’exercice de l’autorité hiérarchique de la fonction

publique ».

PRECO-CLE N° S71 : Systématiser le management par contrats de performance, objectifs et résultats en mettant en place un dispositif

de management par :

Mandat et lettre de mission pour tous les cadres dirigeants et supérieurs,

Lettre de mission pour les autres cadres,

178

Projet pour tous les autres agents.

Chaque mandat et lettre de mission identifierait :

les résultats attendus et

les objectifs assignés avec une indication du ou des indicateurs correspondants, et

les moyens mis à la disposition du titulaire.

Les « mandats » et les « lettres de mission » des cadres seraient accessibles en ligne à tous les agents.

Pour la police, ils seraient accessibles en ligne au public pour tous les cadres responsables de « service » ou d’ « unité organique » au sens de

l’arrêté du 6 juin 2006 portant règlement général d’emploi de la police nationale112

PRECO N° S72 : Recrutement des cadres dirigeants appelés à diriger une direction. Ils sont nommés à ce titre en conseil des ministres.

Cette nomination se ferait :

a) Sur la proposition conjointe du ministre de l’intérieur et du ministre de la justice lorsque la direction comporte des structures exerçant

des missions de police judiciaire,

b) Après une audition devant l’instance parlementaire chargée de la « politique pénale et de la sécurité publique ». Cette audition ferait

l’objet d’un enregistrement audiovisuel qui serait accessible en ligne.

PRECO N° S73 : Mobilité – Cadres dirigeants - En plus d’être nommés sur la base d’un mandat, ils seraient obligatoirement soumis à un

parcours de carrière impliquant au moins deux détachements en dehors de leur administration d’origine, dont un dans un service d’inspection.

Le mandat prendrait en compte les résultats de l’évaluation faite par l’inspection générale à l’issue du mandat du prédécesseur.

PRECO N° S74 : Mobilité – Cadres dirigeants et supérieurs – Ils seraient soumis à un parcours de carrière incluant deux obligations de

mobilité : une fonctionnelle et une autre géographique.

112

« (L)es structures de la (police nationale) comportent des services, des unités organiques et des unités. Constitue un service une structure de la police nationale disposant d'une identité administrative, fonctionnelle, et, le cas échéant, opérationnelle ou budgétaire, dotée ou non d'une assise territoriale. Constitue une unité organique une formation de la police nationale qui, disposant d'une identité administrative, fonctionnelle et budgétaire, est employée en renfort opérationnel d'un service… » (art.3)

179

PRECO n° S75 : Mobilité – Tous les cadres seraient soumis à une obligation de mobilité. Leur nomination donnerait lieu à l’attribution

d’une lettre de mission mise en ligne sur l’intranet. Ils feraient l’objet d’une évaluation 360° selon des modalités à définir, et seraient soumis à

un compte rendu de fin de commandement à chaque mutation.

PRECO-CLE N° S76 : Standardisation - Les instructions, circulaires et notes de services de toutes les directions et services seraient

soumises à des règles de standardisation impératives.

Chaque instruction, circulaire ou note de service à caractère « doctrinal » serait élaborée de la même façon et comprendrait en termes sobres

et systématique :

1. Une « étude d’impact » qui identifierait les « résultats attendus » de la mise en œuvre des instructions,

2. Une « étude de faisabilité » qui identifierait les divers « moyens mobilisables » pour la mise en œuvre des instructions (unités de

travail concernées et nature de leurs relations, volume et nature des ressources humaines impliquées, équipements,…),

3. Le « référentiel juridique » qui servirait de « base légale » aux instructions,

4. Le « référentiel technique » qui indiquerait, en les précisant le cas échéant,

les procédures et

les procédés de travail utilisables.

Un ou des logigramme(s) serai(en)t annexé(s) au document.

5. Le « référentiel comptable » qui assurerait la traduction budgétaire de l’action en identifiant notamment la ou les rubriques

d’imputation comptable des dépenses auxquelles celles-ci donnerait lieu.

6. Le « référentiel déontologique et éthique » qui devrait inspirer la mise en œuvre des instructions.

7. Le « référentiel d’évaluation » qui serait mis en place pour vérifier les effets, immédiats et à moyen-terme, principaux et

secondaires, de l’action :

Dispositif et parties prenantes,

Outils (indicateurs notamment),

Calendrier.

PRECO N° S77 : Cadres dirigeants – Prise de fonctions dans un nouveau service – Evaluation – Faire procéder obligatoirement à une

évaluation du service par l’inspection générale compétente préalablement à la prise de fonctions dans un nouveau service.

Les informations collectées au cours de l’évaluation seraient attestées sincères et véritables. Elles seraient transmises au candidat retenu pour

occuper le poste avant son entrée en fonctions pour lui permettre de présenter ses observations et ses propositions avant de définir les

objectifs de son mandat et les termes de sa lettre de mission.

180

PRECO N° S78 : Systématiser la pratique du « compte rendu de mandat » ou de « fin de commandement » à l’issue d’un mandat ou

d’une affectation en qualité de chef de service. Une copie en serait donnée à l’Inspection générale.

PRECO N° S79 : Instituer un rapport de fin de carrière juste avant la cessation d’activité pour tous les agents.

181






ELEMENTS DIAGNOSTICS-CLE : missions, territoires et moyens

1.Les évènements de 2015 et de 2016 (attentats, mouvements sociaux, grands évènements,…) ont suscité de manière prévisible les

inévitables concerts récurrents de clameurs des corporations syndicales sur l’insuffisance chronique des moyens pour faire face au surcroit de

charges qui en résultait, et sur l’état d’épuisement auquel cela conduisait pour les personnels.

Dans ce concert de clameurs, ce sont les besoins en personnel qui ont été massivement mis en avant, et notamment dans ces besoins en

personnel les besoins nécessaires pour les missions de patrouilles et de surveillance statique de sites.

2. Aucune analyse régulière méthodique d’ensemble n’est réalisée (ou, si ça l’est, elles sont indisponibles…) :

ni sur la charge de travail des personnels,

ni sur leur temps de travail113 et son utilisation,

ni surtout sur la « productivité » des différents volets du travail de la « force publique »,

et moins encore sur l’adéquation de ses moyens au regard de ses charges missionnelles et de ses activités.

3. On connait le nombre total des effectifs de la police et de la gendarmerie pour 2016 :

242.200 (145.000 policiers, et 97.200 gendarmes),

217.985 si on ne compte que les personnels « actifs » et en y incorporant les contractuels que sont les adjoints de sécurité et

les gendarmes volontaires,

113

Cf. à titre de comparaison, pour les médecins généralistes l’étude de juillet 2009 de l’institut de recherche et de documentation en économie de la santé (IRDES) : « Le temps de travail des médecins généralistes. Une synthèse des données disponibles », in « Questions d’économie de la santé », n°144, juillet 2009 - http://www.irdes.fr/Publications/Qes/Qes144.pdf. Cette étude fournit les données suivantes : 54,6h de temps hebdomadaire de travail réparties comme suit : Activité de diagnostic et de soins dans le cadre libéral (33,1h – 61%), autres activités de diagnostic et de soins (10,5h - 19%), formation et visiteurs médicaux (4,6h – 8%), autres activités dont activités administratives et tenue de l’agenda (6,4h – 12%)

http://www.irdes.fr/Publications/Qes/Qes144.pdf

182

192.691 si on ne compte que les personnels « actifs » sans prendre en compte les contractuels.

Ce qui signifie qu’il y a 363 policiers ou gendarmes pour 100.000 habitants (le nombre des habitants était de 66.627.602 au 1er janvier 2016)

ou 327 si on ne prenait en compte que les « actifs », c'est-à-dire presque autant sinon plus que le nombre de médecin par habitants qui

est de 334 pour 100.000 habitants.

Si on poursuit la comparaison avec les besoins en soins médicaux et la charge qui en résulte pour les 222.150 médecins , avec un nombre

annuel moyen d’environ 7 consultations de médecin par habitant (chiffre OCDE114), le volume global des consultations s’élève à un peu plus de

466.000.000 par an pour les français c'est-à-dire 116 à 133 fois plus que les 3.500.000 à 4.000.000 plaintes que les policiers et les

gendarmes enregistrent chaque année et qui, sur la base d’une durée d’enregistrement de la plainte d’une demi-heure ou d’une heure

représenterait l’équivalent de 1090 ou de 2490 équivalent temps plein travaillé (ETPT), soit :

0,6 à 1,3% des ETPT des 192.691policiers et gendarmes « actifs » (hors contractuels), et surtout

1,6 à 3,65% des 68.151 ETPT de policiers et de gendarmes dédiés aux « Missions de police judiciaire et concours à la

justice » des programmes budgétaires 176 et 152 et qui représentent globalement 27,98% des ETPT totaux115 et 24,64% des

crédits de paiement116 d (cf. INFRA, point III-6-3).

Mais on ignore quel est le temps moyen consacré à une enquête et son coût moyen.

La comparaison police/gendarmerie tendrait cependant à montrer que si l’on prenait en compte la charge de travail exprimée par le volume des

affaires à traiter (cf. INFRA, tableau ci-après), la gendarmerie consacrerait ainsi, en proportion, pratiquement deux fois plus de moyens humains

et de fonctionnement que la police aux « missions de police judiciaire et de concours à la justice ».

Délinquance et criminalité en 2014 :

atteintes volontaires à l’intégrité physique (AVIP) et atteintes aux biens (AAB)

en zone de police et en zone de gendarmerie

Source : Projet de loi de finances 2016, mission « Sécurités », projet annuel de performance

Zone POLICE Zone GENDARMERIE TOTAL

Nombre % Nombre % Nombre %

Atteintes Violences volontaires 107.948 89,1 13.251 10,9 121.199 100

114

L’OCDE retient les consultations réalisées par les médecins en cabinet, ou lors de visites au domicile des patients et dans les services de consultations externes des hôpitaux et des cliniques. 115

Respectivement 28,56% pour la police et 27,12% pour la gendarmerie. 116

Respectivement 23,34% pour la police et 25,73% pour la gendarmerie.

183

volontaires à

l’intégrité

physique (AVIP)

crapuleuses

Victimes de violences

physiques non crapuleuses et

violences sexuelles

211.403 66,1 108.314 33,9 319.717 100

SOUS-TOTAL 319.351 72,4 121.565 27,6 440.916 100

Atteintes aux

biens (AAB)

Atteintes aux biens 1.563.782 68,2 728.350 31,8 2.292.132 100

Cambriolages 223.607 58,3 159.704 41,7 383.311 100

SOUS-TOTAL 1.787.389 66,8 888.054 33,2 2.675.443 100

TOTAL GENERAL 2.106.740 67,6 1.009.619 32,4 3.116.359 100

4. Il est tout à fait plausible sur la base des données qui précèdent que, globalement et en volume, les effectifs soient suffisants, mais :

On ne dispose pour la police d’aucune cartographie détaillée des familles et des filières professionnelles analogue à ce qui

existe au ministère de la défense117, et qui identifierait les emplois-type et les activités et compétences qu’elles englobent tout

en prenant en compte les équipements individuels et collectifs118 de dotation dans une optique prospective de moyen terme

(entre deux et 7 ans comme pour le « crédit »), de long terme (de 7 à 10-12 ans), et même de très long terme (au delà de 12

ans, ce qui correspond à un peu moins d’un-tiers d’une carrière dans la fonction publique),

Les citoyens ne connaissent pas les principes ni les conditions de préparation, d’élaboration (notamment les critères et les

coefficients qui leurs sont associés) et d’évaluation des règles qui président à la répartition fonctionnelle et territoriale des

ressources humaines, ni les conséquences de toutes natures qui en résultent au plan opérationnel, budgétaire et humain.

D’expérience policière, il n’est jamais arrivé qu’un directeur ou un chef de service se soit hasardé à prétendre, de son propre

chef, que les moyens de dotation qui étaient alloués à sa direction ou à son service, étaient suffisants… et qu’il ait donc

117

Le référentiel des emplois de la défense (REDEF) date de février 2011. Il est structuré sur trois niveaux de description : les « familles professionnelles » (au nombre de 17 et constituant un regroupement de filières professionnelles), les « filières professionnelles » (au nombre de 55 et associant un ensemble d’emplois-type) et les « emplois-type défense » (les ETD au nombre de 418 et regroupant un ensemble d’emplois partageant des activités et des compétences proches relevant en général d’un même niveau d’emploi). Cf. http://www.defense.gouv.fr/sga/le-sga-en-action/ressources-humaines/metiers-de-la-defense/metiers-de-la-defense 118

Afin d’associer étroitement la « main d’œuvre » (le « travail ») aux « équipements » (le « capital »), dans l’analyse actuelle et future de la production de services des agents, des équipes et des unités de travail et dans l’évaluation de leur productivité.

http://www.defense.gouv.fr/sga/le-sga-en-action/ressources-humaines/metiers-de-la-defense/metiers-de-la-defense

http://www.defense.gouv.fr/sga/le-sga-en-action/ressources-humaines/metiers-de-la-defense/metiers-de-la-defense

184

consenti à l’amputation119 de ses moyens ou, pire encore, à leur redéploiement au profit de ses collègues-concurrents pour de

multiples raisons (au nombre desquelles on pourrait citer « la préservation de sa crédibilité personnelle vis à vis des

concurrents dans la répartition des ressources », « l’économie de ses forces dans un dossier à l’issue incertaine » et « le

maintien de la paix sociale », ….).

5. Comme il n’y a pas d’analyse combinée des attentes et des besoins de la population en matière de sécurité et des « facteurs de

production »120 de la sécurité, c’est presque systématiquement le nombre des agents qui est mis en avant quand il s’agit d’évaluer le niveau de

satisfaction des ressources par rapport aux besoins, alors que ce n’est qu’un facteur parmi d’autres.

6. C’est dans ce contexte qu’est apparue et que s’est développée depuis un peu plus d’une quinzaine d’années la notion de « zone de non-

droit121 »

Dans le vocabulaire politique, journalistique ou du syndicalisme policier, une « zone de non-droit » est un quartier laissé pour compte où la

police n'est pas ou peu présente, laissant la délinquance s'installer, ou plus généralement tout territoire où le droit ne s'applique pas.

L’expression est ambigüe et malheureuse, voire dangereuse, car elle additionne plusieurs confusions. Ces confusions ont suscité des méprises

sérieuses sur les rapports entre la Loi et la force publique que le temps a fini progressivement par consacrer.

• D’abord, elle allègue une carence du droit, alors que ce n’est pas le « droit » qui fait défaut, mais la « sécurité » (généralement policière,

car ces zones se trouvent en zone urbaine), et celle-ci fait défaut non par manque de moyens mais parce que la force publique a déserté

physiquement le terrain en procédant à une application maximaliste du principe de précaution, laissant ainsi les habitants à leur sort.

• Ensuite, elle repose sur l’idée que la sécurité « EST » la loi, et que celle-ci est concrètement « représentée » par les agents de la

« force publique ». Il s’ensuit une double assimilation :

- Une assimilation théorétique de la « sécurité » et de la « loi », et

- Une assimilation empirique de la « loi » et de la « force ».

Cette double assimilation est une erreur.

119

C’est ce qui s’est passé entre 1988 et 1993 avec l’expérience avortée de la « départementalisation » et de la création en 1992 (décret n° 92-152 du 20 février 1992) de la direction centrale de la police territoriale (DCPT), ou avec la création en 2008 (décret n°2008-609 du 27 juin 2008) de la Direction centrale du renseignement intérieur (DCRI) en 2008. 120

On trouvera dans ces facteurs le « capital physique » (les immeubles et les équipements), le « travail matériel » (celui qui est effectué en situation par chaque travailleur lorsqu’il mobilise son énergie et ses connaissances), et le « capital immatériel » (l’organisation, sa culture, son image, son management, ses savoirs et ses savoir-faire,..). 121

Pour un aperçu chronologie des citations cf. « Les « zones de non-droit » dans la République française : mythe ou réalité », diplôme universitaire de 3ème

cycle, Vincent Trémolet de Villers, Université de Paris II (Département de recherche sur les menaces criminelles contemporaines), 2002, 120p. - https://www.drmcc.org/IMG/pdf/TREMOLLET_DE_VILLERS.pdf

185

Concernant la première, les précédents historiques abondent où « le droit de la sécurité » a fini par dévoyer la « sécurité du droit ». C’est

d’ailleurs la ligne de partage qui distingue un Etat démocratique se réclamant de celle-ci au nom de la liberté de chacun, d’un Etat totalitaire qui

ne jurera que par celui-là au nom de l’ordre pour tous.

Quant à la deuxième assimilation, elle repose sur une méprise : la « loi de la force » ne coïncide pas nécessairement avec la « force de la loi ».

Elle peut même la desservir.

• Cette deuxième confusion a été rendue possible et facilitée par une troisième confusion qui touche à la vocation de la loi. Celle-ci a, en

effet, une double vocation : la « protection » et la « punition »122. Dans les catégories mentales et opérationnelles dominantes, la « sécurité »

s’est trouvée cantonnée à la seconde, alors qu’elle relève foncièrement des deux. La surveillance, la recherche et l’arrestation des délinquants

ont ainsi pris le pas sur l’identification, l’analyse et la gestion des menaces, et la répression a progressivement réduit la prévention à une peau

de chagrin. L’approche « punitive » de la Loi orientée vers l’identification et l’arrestation des « hors-la-loi » s’est ainsi mise à prévaloir sur

l’approche « protectrice » orientée vers la préservation des victimes, dans la conception et la culture de la force publique, et de ses agents.

L’existence de ces zones soulève plusieurs questions cruciales qui n’ont jusqu’alors reçu aucune réponse ou des réponses incertaines :

1. Celle d’abord du processus d’émergence et de développement de ces « zones » qui :

commence avec les signes d’apparition d’une « précarité sécuritaire » qui devrait mobiliser toutes les attentions avant que les

choses ne s’aggravent…,

se prolonge avec l’apparition d’une « fracture sécuritaire », et

finit par se traduire par la constitution et l’expansion de « déserts sécuritaires »,

2. Celle aussi de la pertinence de la dénomination ces « zones » qu’il est presque inconvenant d’appeler des « zones de non-droit »,

puisqu’elles sont soumises à un « autre droit », celui de la « loi du plus fort », qui impose au « droit de la République » un « contre-

droit » comme il y eut, jusqu’à la fin du 17ème siècle, la « Cour des miracles » à Paris, ou, il y a une quarantaine d’années, une « contre-

culture ».

Quitte à trouver une dénomination à ces zones, il serait plus adéquat de dire :

« Zone de Pénurie Sécuritaire (ZPS) » si l’on reste dans la sphère de la « Sécurité », ou

« Zone d’immunité Légale (ZIL) » si l’on tient à se référer à la « Loi ».

3. Celle encore de l’absence d’un concept doctrinal stratégique spécifique permettant de faire pièce aux méfaits causés par ce

processus de désertification sécuritaire.

4. Celle, enfin, et peut-être même surtout, de la responsabilité de l’Etat, qui a choisi la voie de « l’abstention », de « l’inertie » ou de la

« nonchalance » dans la prise en charge des victimations, alors même qu’il serait établi que les ressources nécessaires seraient

122

« La loi doit être la même pour tous, soit qu'elle protège, soit qu'elle punisse. », art. 6 de la déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

186

disponibles. Ce comportement pourrait, alors, par analogie avec le « déni de justice »123, être assimilé à un « déni de sécurité », c’est-

à-dire, au « refus illégal de la part d’une autorité ou d’une force de sécurité d’apporter son concours à une ou des personnes

demandant aide et protection ».

En orientant l’action de la force publique sur la « protection », l’Etat « PROTECTEUR » prendrait le pas sur l’Etat « SECURITAIRE ». Les

bénéficiaires principaux de son action seraient clairement identifiés : les victimes d’abord, et en conséquence, le rôle de prévenance et de

serviabilité dont devraient s’acquitter les agents de la force publique à leur égard, selon qu’elles sont des victimes possibles ou

potentielles, ou bien des victimes réelles..

PRECONISATIONS :

PRECO N° S80 : Exploiter et analyser dès le mois de mai 2017 les données de la rubrique « déclaration de l’incident à la police ou à la

gendarmerie » de tous les modules du questionnaire de l’enquête INSEE/INHESJ « Cadre de vie et sécurité ».

PRECO-CLE N° S81 : Elaborer une « doctrine » et concevoir un dispositif d’analyse des besoins et des attentes de la population en

matière de sécurité qui prendrait en compte tous les éléments existant (enquête INSEE/INHESJ « cadre de vie et sécurité »,

observatoire …).

Donner à cette doctrine et à ce dispositif une base règlementaire.

PRECO-CLE N° S82 : Elaborer des indicateurs de sécurité destinés à remplacer les indicateurs de délinquance ou d’insécurité et à

être utilisés dans tous les documents d’orientation ou d’évaluation budgétaires (notamment le PAP) ou opérationnels.

Comme en matière de santé publique, il s’agit de renverser la perspective, en se demandant non pas « quels sont les facteurs ou les causes de

la délinquance », mais« quels sont les déterminants de la sécurité ». Exactement comme pour la santé.

Ces indicateurs de SECURITE seraient les équivalents des indicateurs de SANTE en matière de santé publique.

PRECO-CLE N° S83 : Optimiser les résultats de l’Enquête annuelle « Cadre de vie et sécurité » (CVS) pour améliorer la connaissance

des attentes et des besoins de la population et des justiciables.

(Cf. en ANNEXE: « ENQUETE INSEE « CADRE DE VIE ET SECURITE » 2015 : QUESTIONNAIRE INDIVIDUEL – SOMMAIRE –

STRUCTURE DU MODULE « Victimation pour une violence physique »).

123

Définition du CNRTL : « Refus illégal de la part d'un juge ou d'un tribunal de rendre la justice »

187

A cet effet, il faudrait :

1. Introduire dans les variables d’identification des personnes interrogées :

1) le département de résidence,

2) et la taille de la commune,

2. Faire de cette enquête annuelle le principal instrument de connaissance et d’analyse des besoins et des attentes des français en

matière de sécurité.

3. Communiquer les résultats territoriaux qui les concernent aux :

1) autorités administratives (préfet, présidents du conseil régional et des conseils départementaux),

2) autorités judiciaires (procureurs généraux et procureurs de la République),

3) Chefs des services de police et des unités de gendarmerie,

des territoires concernés (régions et départements) pour qu’ils soient pris en compte dans l’élaboration des plans annuels d’action des

services, concurremment avec les chiffres de la délinquance et de la criminalité déclarées aux services de police et aux unités de la

gendarmerie.

4. Utiliser les résultats de la partie « satisfaction » pour l’identification des priorités dans l’affectation des moyens.

5. Tenir compte des questionnaires et des résultats de l’enquête CVS pour améliorer les référentiels d’évaluation de la fonction « accueil

des victimes et traitement des plaintes » des Inspections générales de la police et de la gendarmerie à partir de ses résultats.

6. En faire l’objet d’un module commun de formation initiale des magistrats, sous-préfet, commissaires de police et officiers de

gendarmerie ayant pour objet « les diagnostics territoriaux du besoin de sécurité »





PRECO-CLE N° S84 : Qualité - Soumettre l’évaluation de l’ensemble des services de police et des unités de gendarmerie au modèle

EFQM qui permet à chaque responsable de service de s’auto-évaluer.

Nota : L'European Foundation for Quality Management ou EFQM, (en français Fondation européenne pour la gestion de la qualité) est une

fondation européenne basée à Bruxelles.

188

Fondée en 1988 par 14 entreprises européennes, avec l'appui de la commission européenne, elle compte plus de 700 membres. L'objectif de

cette organisation à but non lucratif est de promouvoir un cadre méthodologique pour permettre à ses membres d'évaluer leur niveau de qualité

et de s'améliorer. Son modèle comporte 9 critères (qui n'ont pas tous la même pondération), et repose sur 8 principes :

Les 9 critères Les 8 principes

Ils sont classés en deux groupes :

5 critères portent sur les moyens (facteurs) : "ce que l'organisation

fait", les éléments sur lesquels se fonde la structuration du système

de gestion de l'entreprise :

Leadership,

Stratégie,

Personnel,

Partenariat et ressources,

Procédés, produits et services.

4 critères portent sur les résultats : "ce que l'organisation atteint",

les résultats généraux de l'entreprise basés sur tous les éléments.

Résultats « clients »

Résultats « personnel »

Résultats de la société

Résultats commerciaux

Le modèle EFQM repose sur les concepts fondamentaux

de l'excellence :

Apporter de la valeur à ses clients

Créer un avenir durable

Développer des capacités organisationnelles

Favoriser la créativité et l'innovation

Diriger avec vision, inspiration et intégrité

Manager avec agilité

Réussir grâce au talent de ses collaborateurs

Atteindre des résultats exceptionnels

PRECO-CLE N° S85 : Faire élaborer par les Inspections générales du ministère de l’intérieur les « référentiels de RESULTATS »

applicables aux audits et aux évaluations des services ou des unités d’une mission de sécurité publique (Police nationale,

gendarmerie nationale, polices municipales).

Ces référentiels devraient être compatibles avec les différentes rubriques de la maquette budgétaire des différents programmes.

Leur élaboration serait soumise aux principes et aux règles des « conférences de consensus » (implication de toutes les parties prenantes y

compris des « bénéficiaires »).

PRECO N° S86 : Mettre à jour les référentiels d’évaluation des Inspections générales en y introduisant un référentiel COMMUN sur le

fonctionnement et l’utilisation des fichiers de police.

189

Ce référentiel serait élaboré sous l’autorité de l’IGJ et de l’IGA en collaboration avec l’IGPN et l’IGGN, et avec le concours technique des

services de soutien informatique concernés (DSIC pour le ministère de l’intérieur).

PRECO-CLE N° S87 : Réformer le dispositif d’inspection, de contrôle, d’audit et d’évaluation des services du Ministère de l’intérieur,

en rattachant organiquement les inspections et inspections générales actuelles à l’Inspection générale de l’administration IGA

(modification du décret).

Eléments diagnostics :

Le dispositif d’inspection du MI comprend à côté de l’IGA un grand nombre de structures chargées de missions de contrôle, d’audit,

d’inspection, d’études, de prospectives ou de normalisation.

1. Pour la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC), l'inspection de la défense et de la sécurité civiles

(IDSC) ;

2. Pour la Direction générale de la sécurité intérieure (DGSI), l’inspection générale de la sécurité intérieure (IGSI) ;

3. Pour la Direction générale de la gendarmerie nationale (DGGN), l'inspection générale de la gendarmerie nationale (IGGN) ;

4. Pour la Direction générale de la police nationale (DGPN), c’est une véritable « constellation » de structures :

1) L’inspection générale de la police nationale (IGPN) placée sous l’autorité d’un directeur et dont dispose le directeur général de la

police nationale (DGPN). Elle comprend 7 délégations à Bordeaux, Lille, Lyon, Marseille, Metz, Paris et Rennes et un bureau de

l'inspection générale de la police nationale à Nice.

2) La sous-direction des audits et du contrôle interne de la Direction centrale de la sécurité publique (DCSP) - (Arrêté du 1er février

2011 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la sécurité publique),

3) La « mission centrale d’audit » de la sous-direction des missions de la Direction Centrale de la Police aux frontières (DCPAF) -

(Arrêté du 1er février 2011 relatif aux missions et à l'organisation de la direction centrale de la police aux frontières).

4) L’inspection technique de la Direction centrale des compagnies républicaines de sécurité (DCCRS) – (Arrêté du 23 février 2009

relatif à l'organisation de la direction centrale des compagnies républicaines de sécurité en sous-directions et bureaux)

5) La division du contrôle technique et du suivi de la performance de la sous-direction des ressources, de l'évaluation et de la stratégie

de la Direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) – (Arrêté du 5 août 2009 relatif aux missions et à l'organisation de la direction

centrale de la police judiciaire)

6) L’unité chargée de l'analyse prospective et des audits de la Direction de la coopération internationale (DCI) – (Arrêté du 12 août

2013 relatif aux missions et à l'organisation de la direction de la coopération internationale).

190

Préconisations :

1. Intégrer les inspections et inspections générales actuelles à l’IGA. Il serait possible de s’inspirer de la conception « matricielle »

retenue pour l’IGJ avec la réforme du décret n° 2010-1668 du 29 décembre 2010 relatif aux attributions et à l'organisation des

missions de l'inspecteur général des services judiciaires

2. Les chefs de structures des inspections générales seraient placés en position de détachement dans le corps des inspecteurs et

inspecteurs généraux de l’administration.

3. Il y aurait le même degré de transparence pour toutes les composantes (IGPN, IGGN, IGSI, IDSC) que pour l’IGA (avec notamment la

mise en ligne des différents référentiels d’évaluation utilisés ou tout au moins de leurs principes directeurs et de leurs lignes directrices).

En attendant, adoption par arrêté d’une « charte ministérielle de l’évaluation, du contrôle et des audits du ministère de l’Intérieur »

consultable en ligne par tous avec :

- la création d’un comité des inspections générales dont le secrétariat serait tenu par l’IGA,

- avis obligatoire de l’IGA sur les référentiels d’évaluation et d’audit des Inspections générales.

PRECO N° S88 : Création d’un « Centre d’Etudes de Prévision et de Prospective » du ministère de l’intérieur rattaché organiquement

à l’Inspection Générale de l’Administration.

Le Centre des Hautes Etudes du Ministère de l’Intérieur (CHEMI) et le Service historique du ministère de l’intérieur (SHMI) seraient placé sous

son autorité.

Ce Centre d’Etudes, de Prévision et de Prospective assurerait l’animation du réseau des différents acteurs de la Communauté Nationale de la

Sécurité Publique (Elus, chercheurs, enseignants-chercheurs, professionnels, experts).

PRECO N° S89 : Le chef de l’IGA disposerait du service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) conjointement avec le

directeur général de la gendarmerie et le directeur général de la police nationale.

PRECO-CLE N° S90 : Réformer les maquettes budgétaires et mettre en place un dispositif de comptabilité analytique dans les

directions et services chargés de la sécurité publique.

1 - Réforme des Maquettes Budgétaires des programmes dédiés à la sécurité pour disposer des instruments d’évaluation, de pilotage

et de suivi adéquats. (cf. INFRA, point III-6-1)

2 - Mise en place d’un dispositif de « Comptabilité analytique nationale de la sécurité publique »

191

L’article 27 de la LOLF prévoit pour l’État la tenue de trois comptabilités : la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale et la comptabilité

d’analyse des coûts (CAC). Celle-ci est censée améliorer la lisibilité de l’information financière relative aux ressources effectivement utilisées et

permet de mettre en rapport cette consommation de ressources avec les objectifs et résultats attendus.

En réalité, il n’y a pas de comptabilité analytique qui permettrait au Parlement – et peut-être même au Gouvernement de connaître par exemple

la structure du coût d’une enquête ou d’une opération de maintien de l’ordre ou de rétablissement de l’ordre. La plus grande opacité

règne à ce sujet, ce qui hypothèque les capacités de pilotage du gouvernement et prive les représentants de la Nation d’évaluer l’optimisation

du bon usage des ressources. .

Il faut mettre en place pour la « sécurité publique » telle qu’elle est entendue – mais pas définie – aux articles L.111-1 et L.111-2 du code de

la sécurité intérieure (CSI), un dispositif de comptabilité analytique.

Ce dispositif permettrait d’identifier la structure des coûts de chaque « prestation » fournie aux bénéficiaires des tâches accomplies par les

services de sécurité, selon l’activité, la sous-action ou l’action dont elle relève selon la nomenclature lolfique.

Il serait commun à tous les services d’Etat ayant en charge, à titre ou à un autre une activité ou une action (ou sous-action) relevant d’une

mission relevant de la sécurité publique.

Conçu sous l’égide de l’Inspection générale de l’administration (IGA), de l’Inspection générale de la justice (IGJ) et de l’Inspection générale des

finances (IGF) et avec l’aide du Service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) , il aurait vocation à inspirer la conception d’un

dispositif analogue pour les collectivités territoriales afin de permettre la compatibilité d’exploitation et la comparabilité des données des deux

systèmes, et de disposer ainsi d’une « Comptabilité analytique nationale de la sécurité publique » qui permettrait de mieux évaluer et

comprendre l’utilisation du budget national de la sécurité publique.

Afin d’éviter la confusion des mots celui-ci serait conçu en recourant aux catégories suivantes :

1. les MISSIONS qui seraient « opérationnelles » ou de « soutien », et qui feraient l’objet d’une déclinaison « lolfique » en :

1) « actions »,

2) « sous-actions »,

3) et éventuellement en « activités ».

2. les DOMAINES qui seraient un sous-ensemble des « MISSIONS » ou des « ACTIONS » et qui, pour les missions « opérationnelles »,

pourraient recouper la distinction classique des compétences :

1) « Rationae materiae » avec des subdivisions appropriées reprenant notamment les différentes catégories de contentieux

elles-mêmes conciliables avec la liste des codes NATAFF, comme, par exemple :

a. « Lutte contre la radicalisation violente et les filières terroristes »,

b. « Lutte contre le trafic des stupéfiants »,

c. « Lutte contre les violences scolaires »,

d. « Lutte contre les violences domestiques »…

192

2) « Rationae personae » avec la subdivision :

a. « Auteurs »

b. « Victimes »

c. « Autres… »

3) « Rationae loci » avec des subdivisions appropriées à définir :

a. Lieux de commission : Communes, quartiers, hôpitaux, établissements scolaires, voie publique, moyens de

transports,…

b. Lieux de résidence des auteurs et complices,

c. Lieux de transformation, de stockage ou de transit des produits de l’infraction ou destinés à sa commission,

3. les FONCTIONS qui seraient un sous-ensemble des « DOMAINES », et qui distingueraient :

1) la « prévention » qui a pour objet d’éviter ou d’empêcher la commission d’une infraction ou d’un désordre, et qui inclut

(comme pour la stratégie de sécurité nationale) :

a. la « connaissance »,

b. l’ « anticipation » (qui inclue l’analyse diagnostique des menaces..),

c. et la « protection », que ce soit par des moyens :

actifs ou passifs,

matériels ou immatériels (i.e. le « conseil » diagnostique, la formation,…)

2) la « médiation » qui a un caractère hybride et procède à la fois de la prévention et de la répression, et qui peut prendre

deux formes :

a. celle d’une démarche d’intervention dans un processus de crise se manifestant par des tensions n’ayant pas

encore provoqué la commission d’une infraction (une rénovation de l’exploitation des déclarations de main

courante pourrait s’avérer à cet égard particulièrement utile).

La démarche dans ce cas est alors destinée à résoudre le différend ou le conflit de manière pacifique AVANT

que l’infraction ait eu lieu, ou

b. celui d’une démarche engagée à titre conditionnel et probatoire APRES la commission d’une infraction et sous

l’autorité d’un magistrat pour éviter à son auteur de faire l’objet de poursuites pénales.

3) la « répression » qui :

a. commence avec « l’intervention » provoquée par le signalement d’une infraction,

b. se poursuit éventuellement par une « arrestation », et

c. conduit à « déférer » à des magistrats, des personnes :

193

contre lesquelles des preuves recueillies de manière loyale font raisonnablement penser que la

responsabilité d’une infraction peut leur être imputée,

afin qu’elles en répondent publiquement devant une cour de justice,

et qu’elles soient éventuellement punies.

4) La « résilience » dont il faut concevoir la déclinaison concrète, puisqu’elle n’a, à ce jour, aucune existence comme

fonction de sécurité.

194


Utiliser les dispositifs existant en leur donnant leur pleine puissance



(juridictions, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse), de la sécurité publique (police, gendarmerie) et de la défense



PRECO N° S91 : Harmoniser sinon unifier les cartes administrative, judiciaire, sécuritaire et militaire, afin de désenclaver les

organisations et de mutualiser leur action.

Cette mesure de SIMPLIFICATION permettrait de mieux intégrer la politique de sécurité publique au droit commun de l’administration et

éviterait de la mettre en marge des ressorts territoriaux courants de l’action publique.

Elle permettrait de neutraliser les effets des propensions marquées à la culture des particularismes au nom de spécificités alléguées et

destinées surtout à masquer le souci de préserver des « prés carrés ».

A titre transitoire ou si les difficultés pour parvenir à cette harmonisation sont trop importantes et impliquent un délai de réalisation trop long

avant de produire ses effets (plusieurs mois, voire quelques années), des mesures de « concordance de ressort territorial » seraient prises

avec les cartographies existantes. Elles consisteraient à mettre en place des antennes et des dispositifs de préfiguration.

1. Région zonale (avec des antennes régionales éventuelles à titre transitoire) : Préfecture de zone de défense et de sécurité, Cours

régionales d’appel, direction zonale de la sécurité publique, direction régionale de la gendarmerie nationale, direction régionales de

l’administration pénitentiaire,

2. Département : Conseils départementaux, préfectures, tribunaux de grande instance, services départementaux de la PJJ, Direction

départementale de la sécurité publique (police), groupements de gendarmerie.

3. Arrondissement : sous-préfectures, Tribunaux d’instance et juridictions de proximité

4. Infra arrondissement :

Métropole de Lyon,

métropole du Grand Paris,

195

Métropoles, Communautés urbaines, communautés d’agglomération ou communautés de communes,… : ils sont le siège des

instances locales de concertation, de coopération, de pilotage et de coordination de la lutte contre l’insécurité et de la prévention

de la délinquance.

Communes

5. Infra communal :

Quartiers (ils ont maintenant une existence juridique)

PRECO N° S92 : Tenir compte pour la cartographie et l’implantation physique des services, de la logique des « bassins de vie » en

incluant la « sécurité » dans les équipements et services courants auxquels doivent avoir accès les habitants sur le territoire où ils

vivent.

Actuellement les équipements et les services qui sont pris en compte sont :

- les services aux particuliers,

- les commerces,

- l’enseignement,

- la santé,

- les sports, les loisirs et la culture et

- les transports.

PRECO-CLE N° S93 : Appliquer le décret n° 2015-510 du 7 mai 2015 portant charte de la déconcentration qui fixe les principes de

l’organisation déconcentrée des services de l’Etat dans le but de renforcer la capacité de l'Etat à agir efficacement sur les territoires

en unifiant son action.

rôles respectifs des administrations centrales et des services déconcentrés, en renforçant les attributions et les moyens de ces

derniers.

obligation d'une étude d'impact spécifique pour tous les textes ayant une incidence sur les services déconcentrés ;

consécration des directives nationales d'orientation, pluriannuelles, qui doivent donner davantage de cohérence aux instructions

données aux services déconcentrés en faisant du secrétaire général de chaque ministère le canal unique de leur diffusion.

possibilité pour le préfet de région de proposer au Premier ministre une modification des règles d'organisation des services

déconcentrés et de répartition des missions entre ces services, pour s'adapter aux spécificités du territoire dont il a la charge ;

renforcement de la déconcentration des ressources humaines et des moyens budgétaires ;

196

mise en place de la conférence nationale de l'administration territoriale de l'Etat, chargée d'animer les relations entre

administrations centrales et services déconcentrés et de veiller à l'application de la charte, en rassemblant notamment les

secrétaires généraux des ministères et les préfets de région.

PRECO-CLE N° S94 : Inclure dans le projet d'action stratégique de l'Etat dans la région (PASER) prévu par le décret n°2004-374

(article 5), les « Orientations régionales de sécurité publique (ORSP) ».

Ces orientations incluraient les objectifs à caractère préventif et à caractère répressif.

PRECO-CLE N° S95 : Inclure dans le projet d'action stratégique de l'Etat dans le département (PASED) prévu par le décret n°2004-374

(article 12), les « Orientations départementales de sécurité publique (ODSP) ».

Ces orientations incluraient les objectifs à caractère préventif et à caractère répressif.

PRECO-CLE N° S96 : Dans les Contrats de plan :

ajouter à la prévention des risques la « prévention des menaces », ce qui exigerait de les identifier et de les analyser, et

INTEGRER une composante « SECURITE PUBLIQUE » dans Chaque VOLET de la POLITIQUE de la VILLE, car elle constitue une

dimension IMMATERIELLE du « CADRE de VIE ».

197






PRECO-CLE N° S97 : Mettre un magistrat du parquet à la tête du Service interministériel d’assistance technique (SIAT) de la sous-

direction de la lutte contre la criminalité organisée et la délinquance financière de la Direction centrale de la police judiciaire.

PRECO-CLE N° S98 : Mettre un magistrat de liaison dans chaque office central de police judiciaire (un magistrat pouvant relever de 2

ou 3 offices).

Ces magistrats seraient réunis au sein d’une entité dénommée « Pôle de liaison » animé par un chef de pôle qui exercerait les fonctions de

conseiller juridique et judiciaire de la DCPJ.

Selon les contentieux et leur importance respective, des fonctionnaires des ministères concernés pourraient être mis à disposition de l’office

(par exemple, un directeur du travail auprès de l’office central pour la répression de l’immigration irrégulière et de l’emploi d’étrangers sans

titre).

PRECO N° S99 : Création de postes de Préfet adjoint à la sécurité (PAS) dans les départements les plus exposés au risque de

radicalisation. Dans ces départements, le PAS serait assisté par un chargé de mission policier et un chargé de mission gendarme effectuant

leur mobilité.

PRECO N° S100 : Polices municipales – Créer un Institut national d’études et de formation des polices municipales (INEF-PM).

Cet institut thématique serait rattaché au Centre national de la fonction publique territoriale (CNFPT).

PRECO-CLE N° S101 : Mineurs - Création par décret d’un Office central de protection des mineurs et de la famille.

Cet office pourrait être dirigé par un magistrat assisté d’un adjoint policier et d’un adjoint gendarme.

PRECO N° S102 : Mineurs – Transformation des services des « Brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ) » de la

Gendarmerie et des « brigades des mineurs et de protection de la famille (BMPF » de la Police) en « Brigades de protection des mineurs et de

198

la famille » disposant d’une compétence d’attribution pour tous les mineurs, qu’ils soient victimes ou auteurs, et pour les contentieux de la

conjugalité et de la famille.

Ces « Brigades de protection des mineurs et de la famille » seraient créées par décret en même temps que l’Office central des mineurs et de

protection de la famille dont elles seraient une structure fonctionnelle déconcentrée.

PRECO-CLE N° S103 : Consacrer règlementairement les Groupes d’intervention régionaux (GIR) créés par la circulaire ministérielle

INTC0200129C du 22 mai 2002 pour renforcer le rôle PIVOT qu’ils assument dans la lutte contre l’économie souterraine :

1. En faire les structures fonctionnelles déconcentrées d’un Office central spécifique à vocation territoriale en charge des « zones de

sécurité prioritaire » qui serait créé par décret ;

2. En faire les services territoriaux de référence en matière de lutte contre l’économie souterraine et d’identification des avoirs criminels

dans toutes les aires territoriales identifiées comme « zones de sécurité prioritaire ».

Leur confier l’animation et la coordination en la matière, et, à ce titre, le leadership de la conception et de la mise en œuvre de la

doctrine d’action et d’intervention dans ces aires territoriales en partenariat avec les différentes administrations concernées et

sous l’autorité du nouvel Office central.

3. Chaque année les rendre destinataires d’orientations et d’instructions de « politique pénale » spécifiques du procureur général par le

canal des procureurs de la République.

4. Animer dans ce cadre le réseau des « inspecteurs de quartier » affectés dans ces zones et qui seraient leurs interlocuteurs permanents.

Cette animation inclurait des actions d’information et de formation régulières (2 fois par an).

PRECO-CLE N° S104 : Police technique et scientifique – Garder le fonctionnement en réseau mais mettre en place un comité

interministériel de la Police technique et scientifique (PTS).

Ce comité interministériel serait présidé par le Premier ministre et son secrétariat serait assuré par un délégué interministériel, qui serait le

directeur, adjoint au Directeur général des affaires criminelles et des grâces.

Ce délégué interministériel présiderait un Groupe interministériel permanent de la Police Technique et Scientifique (Cf. SUPRA, point II-5-2-1).

Ce GIPPTS serait chargé :

1. D’élaborer la stratégie nationale de police technique et scientifique,

2. De définir la doctrine d’emploi des moyens de PTS,

3. De concevoir le schéma directeur interministériel d’équipement de la PTS et de veiller à sa mise en œuvre.

199


III-6-1 – Budget


permettraient, dans la transparence, de garantir la performance et la responsabilité de l’ensemble des services impliqués dans la définition et la


ELEMENTS DIAGNOSTICS : PIB, Budget général, budgets demandés (crédits de paiement) pour 2016 pour les Missions Sécurités

(programmes 176 et 152) et Justice (Programme 166, Action 02 : conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales) -

Source : Budget 2016 - PLF

1. Produit Intérieur Brut 2016 (hypothèse d’élaboration du budget) : 2229,600 MDS€

2. Budget général de l’Etat : 409,900MDS€ (18,38% du PIB).

3. Budget « politique pénale et sécurité publique » (programmes 166, action 02 – 176 et 152) : 18.897,878 M€ (0,84% du PIB et 4,61% du

budget général)

L’idée de prendre le budget général comme base de calcul de l’effort de justice pénale et de sécurité publique que la Nation accepte d’assumer

n’est pas pertinente.

C’est sur la production de richesses (le PIB) qu’il convient de se baser pour évaluer cet effort, exactement comme le ferait un particulier qui

souscrit une assurance multirisque habitation (MRH) en fonction de ses revenus.

Si on prend par exemple le cas d’un travailleur vivant seul et qui a un salaire net médian de 1772 euros (en 2016124), et si l’on considère que

son assurance MRH correspond à ce qu’il veut consacrer à sa « sécurité », c’est comme si ce travailleur consacrait 14,88€ (c'est-à-dire 0,84%

de ses revenus) à son assurance multirisque habitation (c’est-à-dire 178,61 euros/an).

Si l’on compare avec le coût effectif d’une assurance multirisque habitation (MRH) pour un appartement de deux pièces et de 40m² situé dans

un immeuble ancien d’un quartier très populaire de paris (18e arrondissement), ce montant parait à l’évidence excessivement modeste. En

effet, dans un appartement de ce type et pour un capital assuré de 11.000 euros, le montant annuel de la MRH serait de l’ordre de 275 euros

par an, c'est-à-dire de 23 euros par mois, soit 1,2979% des ressources de ce travailleur.

Si c’était cette base de calcul qui était retenue pour les dépenses de politique pénale et de sécurité publique, le budget total à consacrer à cette

politique publique ne serait pas de 18.897,878125 M€ (valeur 2016), mais de 28.937,978 M€ (soit +10.040,100€, autrement dit +53%)...

124

http://www.leblogpatrimoine.com/bourse/statistique-sur-les-revenus-et-le-niveau-de-vie-des-francais-en-2016.html

200

4. L’examen de la structure du budget montre que :

Les services de sécurité publique sont des « entreprises de main d’œuvre ». La part des dépenses de personnel y est exorbitante

(près de 90% pour la police, et de 85% pour la gendarmerie) ;

Les dépenses de fonctionnement (hors personnel) mettent les services sous tension grave, notamment la police nationale qui avec

7% est confinée à la paupérité.

Le niveau des dépenses d’investissement des services de sécurité publique les expose à la stagnation ou au marasme

technologique et leur interdit toute modernisation.

En prenant en référence la valeur du SMIC, un gendarme ou un policier disposent respectivement, en valeur, et tous moyens confondus

(fonctionnement et équipement), de 91,2 et de 47,6% d’un SMIC par mois pour travailler.

Tableau 1 - Les moyens (budget et ETPT) consacrés en 2016

à la conduite de la politique pénale et à la sécurité publique

Données générales

Source : PLF 2016

Nota : les dépenses liées à l’administration pénitentiaire et

à la protection judiciaire de la jeunesse ne sont pas pris en compte

MISSION JUSTICE SECURITES TOTAL

PROGRAMME et Action 166 – Justice judiciaire

Action 02 – Conduite de la

politique pénale et jugement

des affaires pénales

176 – Police

Nationale

152 –

Gendarmerie

Nationale

Sous-total

Budget en % du PIB 0,04% 0,43% 0,36% 0,80% 0,84%

Budget en % du budget

général

0,24% 2,38% 1,98 4,36% 4,61%

ETPT 10.272 dont 3518 magistrats

(34,24%) et 6754 non

145.197 97.215 242.412 252.684

125

Si on ajoute « l’administration pénitentiaire » (programme 107 : 3.408 M€), « la protection judiciaire de la justice » (programme 182 : 796M€), et « l’accès au droit et à la justice" (programme 101 : 367M€), le total du budget mobilisé pour le cycle s’élèverait à 23.460M€

201

magistrats

Unité M€ % M€ % M€ % M€ % M€ %

Budget total 1.003,644 100 9.772,256 100 8.121,978 100 17.894,234 100 18.897,878 100

Dépenses de personnel 8.785,532 89,90 6896,246 84,90 15.681,778 87,6

Dépenses de fctionment

(Hors personnel)

246, 130 24,52 688,134 7,04 1.113,796 13,71 1.801,93 10,07 2.048,06

Dép. fctionmt/agent/an 23.961€ 4.739€ 11.457€

Dépenses

d’investissement

Non disponible 259,043 2,65 103,055 1,26 362,098 2,02

Dép. invest/agent/an Non disponible 1.784€ 1.060€

Tableau 2 - Principaux ratios budgétaires relatifs à la politique pénale et à la sécurité publique

Source : PLF 2016

Nota : le SMIC mensuel net sur la base de 35h/semaine au 1er janvier 2016 est de 1143,72€

Justice pénale Police nationale Gendarmerie nationale

Dépenses de

fonctionnement

Par agent et par AN 23.961€ 4.739€ 11.457€

Par agent et par MOIS 1.996€ 395€ 955€

Dépenses

d’investissement

Par agent et par AN n.d 1.784€ 1.060€

Par agent et par MOIS n.d 149€ 88€

Total (fonctionnement et investissement) par

agent et par mois (% du SMIC net 35h)

544€

(47,6%)

1.043€

(91,2%)

PRECONISATIONS :

PRECO-CLE N° S105 : Entreprendre une réforme du calcul du PIB pour corriger son caractère exclusivement quantitatif et y

introduire une dimension « qualitative » permettant de prendre en compte des données relatives à la liberté, la justice et la sécurité,

ou à la qualité de la vie et au bien-être.

202

PRECO-CLE N° S106 : Calculer le budget de la politique pénale et de sécurité publique de façon globale en y intégrant les différentes

phases qui relèvent de l’ensemble du cycle, et en veillant à garantir la visibilité de la cohérence de l’articulation entre chacune de ces

phases (prévention-médiation-répression-résilience).

Dans une acception élargie, la « politique pénale et de sécurité publique » représentait en 2016 un budget global de 23,640 Milliards d’€ (soit

1,06 point du PIB), et regroupait près de 300.000 agents (299.269 en 2016) répartis comme suit :

1. Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales : 10.272,

2. Police nationale : 145.197,

3. Gendarmerie nationale : 97.215,

4. Administration pénitentiaire : 37.823,

5. Protection judiciaire de la jeunesse : 8.763.

Ce budget devra être calculé en fonction du Produit Intérieur Brut (PIB), à partir du « degré minimal de sécurité que doit garantir la force

publique étatique à la population » et en tenant compte des contributions respectives des autres acteurs ou opérateurs, publics et privés, à

la sécurité publique.

En l’état, on peut estimer que le taux de prélèvement du PIB qu’il faudrait consacrer à la politique pénale et de sécurité publique (dans un sens

élargi) pourrait être de 1,40 point du PIB. Cela permettrait de :

1. Créer le nombre de places de prison ou dans d’autres structures de prises en charge nécessaires à une optimisation de la prise en

charge des détenus et des personnes placées sous main de justice,

2. remettre à niveau les ressources humaines dans les programmes concernés de la mission justice : 166 (conduite de la politique pénale),

107 (administration pénitentiaire) et 182 (PJJ).

3. Financer, à effectifs constants, les ajustements nécessités par le redéploiement qualitatif des ressources humaines de la police et de

la gendarmerie en fonction des nouvelles orientations stratégiques (mise à niveau de la police technique et scientifique et

assimilation aux emplois actifs, développement des activités d’analyse et de conseil, diversification des missions de

soutien…),

4. Mettre à niveau les dépenses minimales de fonctionnement des services de police et des unités de gendarmerie, et

5. Surtout de financer les « programmes d’investissement stratégique d’avenir (PISA) » qui assureraient l’entrée massive de la force

publique dans l’ère numérique et garantiraient une sécurité publique durable (cf. INFRA, Point 7 « e-administration », et Point 8

« Programmes d’Investissement stratégiques d’avenir - PISA ».

203

PRECO-CLE N° S107 : Union Européenne - Négocier avec l’Union Européenne pour que les dépenses de défense, de justice pénale et

de sécurité d’un Etat ne soient pas prises en compte dans le calcul de sa dette publique lorsque ces dépenses :

Sont en-dessous d’un seuil incompressible correspondant à une norme minimale commune obligatoire pour chaque Etat, ou

qu’elles résultent d’un engagement communautaire ou onusien.

PRECO-CLE N° S108 : Lancer un grand emprunt national destiné à financer les dépenses d’investissement nécessaires à la réussite

de la politique pénale et de sécurité publique dont le montant global s’élèverait à 1,40% du PIB, au lieu, en 2016, de 1,06%.

Lancé auprès des ménages, ce grand emprunt ferait l’objet d’un taux attractif d’intérêt et donnerait lieu à des avantages fiscaux spécifiques.

Nota : La décision de porter à 1,40 point du PIB – au lieu de 1,06 - le budget nécessaire pour assurer le financement de la politique pénale et

de sécurité dans un sens élargi (Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales – Protection judiciaire de la jeunesse –

Administration pénitentiaire – Police nationale - Gendarmerie nationale), représenterait une augmentation de 7.574,44 M€ (on passerait de

23.640 à 31.214,4 M€).

PRECO N° S109 : Mettre un terme à la logique de main d’œuvre qui conduit à consacrer 90% du budget consacré à la force publique

aux dépenses de personnel, et redéfinir la structure « idéale » de ce budget :

en misant sur les dépenses d’investissement qui devraient être portées à 10% au lieu de 2% actuellement,

et en portant à 20% le niveau des dépenses de fonctionnement.

PRECO N° S110 : Redéfinir la maquette des différents programmes (notamment les programmes176 et 152) et celle des documents de

politique transversale (126) concernés,

en donnant un degré de cohérence et de précision satisfaisant127 à la déclinaison de chaque programme. Une déclinaison à trois

niveaux pourrait être utilisée :

« actions »,

« sous-action »,

126

Défense et sécurité nationale, justice des mineurs, politique de lutte contre les drogues et les toxicomanies, politique française de l’immigration et de l’intégration, prévention de la délinquance, sécurité routière, ville. 127

La déclinaison des cinq actions de la déclinaison actuelle du programme 176 est d’une excessive « retenue ». Elle est trop générale, ses dénominations sont disparates et leur présentation beaucoup trop vague. Cf. ANNEXE : BUDGET de la POLICE NATIONALE : MAQUETTE DU BUDGET - Structure du programme 176 : subdivisions, dénominations et intitulés utilisés.

204

« activités ». L’activité devrait avoir pour objet un « domaine » identifié à partir d’un agrégat qui pourrait être « commun » à

plusieurs programmes ou « spécifique » à un programme.

La liste des agrégats serait établie à partir de la taxinomie des contentieux élaborée sous l’autorité conjointe de l’inspection

générale de l’administration (IGA) et de l’inspection générale de la justice (IGJ) à partir de la nomenclature NATAFF..

Il conviendrait notamment de trouver, entre autres, dans cette liste les agrégats suivants :

« Lutte contre la radicalisation violente et les actes ou entreprises terroristes »,

« Maîtrise des flux migratoires »,

« Lutte contre les atteintes à l’ordre public lors des attroupements, des rassemblements et des manifestations »,

« Lutte contre la sécurité publique du quotidien », qui prendrait en compte les principales atteintes et nuisances, y

compris de nature contraventionnelle, qui affectent la « qualité de la vie quotidienne ».

en prévoyant que chaque « action », « sous-action » ou « activités » donne lieu à un objectif et à ses indicateurs associés ;

en prévoyant que chaque objectif soit aussi considéré « du point de vue de l’agent », qui constituerait ainsi un 4ème « point de vue » ;

en veillant à ce que chaque objectif découlant d’une « action » ou d’une « sous-action » donne lieu, sauf exception tenant par exemple à

la nature de l’objectif, à la présentation de quatre indicateurs :

un « du point de vue de l’usager »,

un « du point de vue du citoyen »,

un « du point de vue du contribuable »,

et un « du point de vue de l’agent » ;

Nota : Si l’un des objectifs était par exemple « Développer la qualité de service », l’indicateur « usager » serait : « Dématérialisation de

l’offre de service aux victimes ». C’est ce qui a été retenu, par exemple, pour un des objectifs du programme 156 « Gestion fiscale et

financière de l’Etat et du secteur public local » ;

en assurant :

la compatibilité respective entre tous les programmes contribuant à la « politique pénale et de sécurité publique » et

leur compatibilité avec la structure et les catégories du nouveau dispositif de comptabilité analytique nationale de la sécurité

publique qui serait mis en place (cf. SUPRA, point III-4-2)

PRECO-CLE N° S111 : Budget – Créer un Document de politique transversale (DPT) consacrés à la « Politique pénale et de sécurité

publique » incluant les différents programmes qui y contribuent.

Ce DPT serait créé à partir de l’objet assigné à la stratégie nationale de sécurité publique.

Il prendrait au moins en compte les 5 programmes et actions précités : Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales, police

nationale, gendarmerie nationale, administration pénitentiaire et protection judiciaire de la jeunesse.

205

Le mieux serait qu’il englobe l’ensemble des actions et des activités contribuant à la « sécurité publique », qu’elles relèvent de la prévention, de

la répression ou de la résilience.

PRECO-CLE N° S112 : Pour chaque OBJECTIF des programmes « Police (n°176) » et « Gendarmerie (n°152) » :

préciser le(s) DOMAINE(S) qu’il concerne, ce qui permettrait par exemple de savoir quels moyens ont été affectés à la lutte contre

« la radicalisation violente et les actes ou entreprises terroristes »,

introduire systématiquement au moins un indicateur « du point de vue de l’usager » (nota : sur les 16 indicateurs du programme

176, un seul l’est « du point de vue de l’usager »),

améliorer sa présentation en faisant précéder les rubriques « précisions méthodologiques » et « source des données », d’une

rubrique « Critères et facteurs d’analyse » qui fournirait les INDICATEURS suivants élaborés conjointement par les Inspections

générales et l’ONDRP de l’INHES :

1. D’environnement (Données factuelles de « contexte »128 ou « indice synthétique » conçu à partir de ces données)

2. De charge (Données factuelles129 ou indice synthétique conçu à partir de ces données),

3. De Moyens (Données factuelles – Rapport Dépenses de personnel/dépenses de fonctionnement/dépenses d’investissement, €

et ETPT - ou « indice synthétique » prenant notamment en compte les contributions éventuelles des collectivités territoriales, le

taux de couverture des lieux publics en vidéo protection, le taux de couverture en dispositifs de télé-sécurité des habitations, le

taux de couverture radars des voies de circulation…),

4. D’Activités ou de Réalisation,

128

Par exemple pour l’action 02 « sécurité et paix publiques » du programme 176 : démographie (pas seulement à partir des catégories conventionnelles, mais de la distinction entre : population « résidante », population « travaillante » et population « circulante »), logement (locatif ou en propriété…), emploi/inactivité, enseignement/formation,… 129

Par exemple pour l’action 02 du programme 176 : Données relatives à la délinquance et à l’insécurité et provenant :

- de l’état 4001 (Atteintes volontaires à l’intégrité physique (AVIP), Atteintes aux biens (AAB), Infractions révélées par l’action des services (IRAS), autres infractions…),

- de la Main courante informatique pour la PN (atteintes aux biens, atteintes crapuleuses aux biens, atteintes gratuites aux biens, comportements perturbants, comportements inquiétants, comportements dangereux)

- des PV de renseignements judiciaires ou des CR d’intervention pour la GN,

- des associations de médiation-prévention,

- des fiches incidents des bailleurs,

- des fiches incidents des transporteurs,

- des services de l’éducation nationale (faits de violence déclarés par les chefs d’établissement, signalements d’infractions pénales commises en milieu scolaire),

206

5. De Résultats,

6. D’Impact (c’est-à-dire d’effets qualitatifs, en termes de « coût » ou de « gain » économiques, social – par exemple la

« confiance » -, environnemental…)

PRECO N° S113 : Mettre en place des dispositifs équilibré de contribution ou de participation financière des communes à l’effort de

sécurité publique afin de :

Renforcer l’intelligence des élus locaux dans un domaine d’action où leur implication n’a cessé et ne cessera de croitre,

Leur donner l’occasion de mieux connaître et suivre l’activité des services de l’Etat par l’intermédiaire des procédures

d’instruction, de vote et de contrôle budgétaire (notamment à l’occasion des contrôles effectués par les chambres régionales

des comptes),

Renforcer l’esprit de coopération et de responsabilité partagée entre les services et les agents de l’Etat et les collectivités

territoriales,

Contribuer à la fidélisation et au développement de l’intégration des personnels de la force publique d’Etat au sein de la

population locale.

Nota : le précédent de la préfecture de police à Paris apporte, avec ses particularismes exclusifs un éclairage instructif130. En effet, la préfecture

de police exerçant des compétences dévolues aux maires dans les autres communes françaises, la ville de Paris participe à son budget (article

L. 2512-25 du code général des collectivités territoriales).

Le préfet de police est l'ordonnateur de ce budget « spécial » (article L. 2512-23 du CGCT), qu’il gère de manière autonome. Ainsi que l’indique

le rapporteur, « structurellement, ce « budget spécial » est un « budget de budgets de services» et, financièrement, essentiellement un «

budget de participations » normées et très variables dans leur définition et leur volume. De ce fait, son organisation repose sur une comptabilité

fonctionnelle ».

En 2015, la contribution totale de la ville s'est cependant élevée à 300,7 millions d'euros (M€), ce qui équivaut à 41,8 % des ressources

financières de la préfecture de police, tandis que celle des communes et départements de la petite couronne s’est élevée à 26,1% et celle de

l’Etat à 17,5%.

Il ne saurait être question, bien sûr, d’aller aussi loin et de déroger au droit commun. Il s’agirait d’abord par quelques mesures minimes et à

portée surtout symbolique de manifester l’intérêt de conjuguer les efforts de chacun tout en laissant la plénitude de leurs responsabilité aux

maires et aux communes.

130

cf. le rapport n° 433 (2014-2015) déposé le 12 mai 2015 par le sénateur Alain MARC et la Proposition de loi tendant à modifier le régime applicable à Paris en matière de pouvoirs de police.

207

Parmi les mesures envisageables, pourrait figurer :

1. Le versement d’une contribution pour les activités de conseils diagnostics, d’évaluation et de formation que les « agents de

quartier » de l’Etat exerceraient au profit de la collectivité. Le montant de cette contribution ferait ensuite l’objet du versement à leur

endroit d’une indemnité. Cela contribuerait à valoriser leurs fonctions et à accroitre l’attractivité de leurs missions.

2. La participation à l’élaboration du cahier des charges du schéma directeur d’implantation des locaux d’accueil du public et des

victimes dans une logique de « guichet unique ou commun » qui s’accompagnerait d’une contribution au financement.

3. L’attribution d’une indemnité spécifique aux inspecteurs de quartier des zones de sécurité prioritaire. Cette indemnité serait

versée par la commune concernée dès l’affectation. Son montant serait de 1% du salaire brut de l’agent. La mesure s’appliquerait

chaque année pendant quatre années. Le montant cumulé de cette indemnité serait plafonné à partir de la quatrième année.

4. L’octroi d’un prêt immobilier à taux préférentiel et/ou l’obtention d’une caution pour le remboursement de leur emprunt aux

policiers affectés dans les communes de la région parisienne dont il est avéré par leur « taux de propension au turn-over131 » qu’ils sont

sous tension. Cette mesure qui leur faciliterait l’acquisition d’un logement contribuerait à les fidéliser.

PRECO N° S114 : Créer une mesure d’Incitation fiscale pour la souscription de contrats de télé-sécurité ou l’achat d’équipement ou de

dispositif de protection. Cette mesure serait mise en œuvre à l’issue de discussions avec le secteur privé de la sécurité et celui des

asurances. Elle serait associée à des engagements pris par le secteur pour soumettre les produits ou les prestations de service concernés à

des mesures de normalisation (labellisation, certification, agrément ou habilitation…).




PRECO N° S115 : Dialogue social - Adopter par voie réglementaire, une « charte du dialogue social » dans la fonction publique, comme il

existe une charte de la déconcentration ayant valeur réglementaire.

131

Ce taux est identifié en faisant le rapport entre le nombre de demandes de mutations faites au cours de l’année et les effectifs en poste. Si le nombre de demandes de mutation est de 25 pour un effectif de 100, le « taux de propension au turn-over » serait de 25%.

208

Cette « charte » assurerait la mise en œuvre de la réforme de la représentativité (Cf. SUPRA : mise en place de collèges dans les instances

consultatives pour assurer la représentativité des différentes catégories de personnels A+, A, B et C avec les assimilations correspondantes

pour les personnels contractuels), et accompagnerait les mesures de déconcentration des directions et des services.

Elle comporterait notamment des mesures relatives à :

La limitation des mandats à deux pour les dirigeants,

L’amélioration de la maquette du bilan social des administrations de l’Etat qui pourrait utilement s’inspirer de celle de la fonction

publique hospitalière,

L’éthique et à la déontologie syndicale,

L’organisation et au fonctionnement des instances de concertation,…




PRECO-CLE N° S116 : Doctrines d’emploi de la force publique – Elaboration – Méthode - Tous les textes de DOCTRINE d’EMPLOI

seront élaborés en recourant à des « conférences de consensus » impliquant la participation des bénéficiaires et des représentants des autres

parties prenantes à leur mise en œuvre. Ils seront accessibles en ligne.

PRECO N° S117 : Dépôt de plainte – Remettre systématiquement au plaignant à l’issue de sa plainte, un document de recommandations sur

les mesures à caractère préventif qu’il pourrait prendre pour éviter une réitération de la victimation.

PRECO N° S118 (Rappel) : Assurance qualité - Prise en charge et dédommagement des victimes - Soumettre au titre de l’assurance

qualité la procédure de prise en charge des victimes à une « certification »132. La maîtrise d’ouvrage et la maîtrise d’œuvre serait assurée par

l’Inspection générale de la justice (IGJ).

Mise en œuvre, ensuite, des mesures qui en découlent :

1. Définition des règles d’aménagement et d’équipement des sites. Budgétisation.

2. Emplois éventuels de spécialistes pour conduire l’audition des personnes mises en cause. Formations correspondantes.

132

Une procédure de ce type existe pour « l’arrivée des détenus » dans les établissements pénitentiaires.

209

3. Certifier la structure du PV de plainte et du PV d’audition de la personne mise en cause et de ses annexes (ressources de la personne

mise en cause (MEC) et estimation du patrimoine.

4. Mesure de saisie conservatoire des biens de la personne MEC à partir d’un certain seuil de dommages…

PRECO-CLE N° S119 : Assurance qualité des procédures – Organisation - Mise en place dans tous les services d’enquête (police et

gendarmerie) d’une unité spécifique, chargée :

1. du « contrôle de la qualité des procédures » avant leur envoi au parquet ou au juge d’instruction, et

2. de « l’analyse et de l’exploitation prospectives des données » fournies par l’enquête et portant sur :

les moyens de perpétration utilisés par l’auteur,

les moyens de défense à la disposition de la victime et

les circonstances de temps et de lieu de déroulement des faits.

Cette analyse et cette exploitation serviraient à optimiser les travaux d’orientation et de traitement des enquêtes par le parquet, et à

anticiper les adaptations à apporter à la politique pénale.

Ils permettraient aussi d’identifier, pour chaque type ou sous-type de contentieux, les mesures de prévention susceptibles d’être prises

pour éviter la réitération des victimations et des infractions, qu’il s’agisse de :

la suppression ou de la modification de dispositions juridiques en vigueur qui se seraient avérées inapplicables ou

inadaptées,

l’adoption de mesures de police administrative (autorisation limitée ou interdiction) adaptées aux circonstances.

l’adoption de mesures matérielles ou techniques destinées à modifier les processus de fabrication ou de fournitures

des biens ou des services pour priver les auteurs possibles des moyens de leur action.

E-administration : Une application informatique spécifique serait conçue et mise en place pour faciliter le travail de cette unité.

Cette unité comprendrait des agents spécialement formés et habilités faisant partie d’une sous-filière professionnelle « qualité ». Elle pourrait

utilement accueillir des réservistes.

PRECO N° S120 : Doctrines d’emploi de la force publique - Intervention des forces spécialisées sur des personnes suspectées

d’actes graves d’intimidation et de terreur. Harmoniser, adapter et perfectionner les tactiques et les techniques d’intervention dans

les situations à haut et très haut risque.


1. Les forces spécialisées qui sont intervenues lors des actes terroristes qui ont eu lieu en 2015-2016 relevaient du ministre de l’intérieur.

210

2. Aux forces spécialisées d’intervention qui relèvent du ministère de l’intérieur (GIGN de la gendarmerie et FIPN de la police nationale),

s’ajoutent celles qui relèvent du ministre de la défense et qui sont placées sous l’autorité du Président de la République dans le cadre

du commandement des opérations spéciales.

3. En situation de « guerre », les forces d’intervention relèvent de l’autorité militaire.

4. On ignore quelle est la doctrine d’emploi du RAID, et plus encore les standards d’intervention, notamment en ce qui concerne les règles

pratiques d’ouverture du feu (qui en décide ? selon quel « protocole » ? Avec quelle traçabilité des différentes étapes de décision et

d’action ?).

Préconisations :

1. Faire procéder à une évaluation tactique et technique des méthodes opérationnelles d’intervention utilisées par les forces

d’intervention lors des actes terroristes commis en 2015-2016.

Cette évaluation serait effectuée par un collège multidisciplinaire d’experts en matière de prises d’otage de masse et d’infiltration ou

d’irruption en milieu ou en terrain inconnu, hostile ou dangereux. Ces experts seraient issus de l’armée (Brigade des forces spéciales

Terre, Commando-Marine, Commandos parachutistes de l’air n°10), de la gendarmerie (GIGN), de la police, voire de l’administration

pénitentiaire.

Les travaux seraient coprésidés par un Inspecteur Général de l’Administration, un haut magistrat du parquet et un contrôleur général

des Armés, et ils seraient menés à partir des différents dossiers documentés des « Retours d’Expérience (RETEX) » consécutifs aux

actes terroristes commis en 2015 et 2016.

Elle donnerait lieu à la rédaction d’un rapport soumis préalablement à l’avis de chaque filière opérationnelle.

2. Elaborer un document d’orientation doctrinale

La maîtrise d’ouvrage de l’élaboration de ce document serait confiée au secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale, et

la maîtrise d’œuvre à la gendarmerie nationale en raison de la dimension interministérielle, interarmes et interservices des missions

d’intervention en situation exceptionnelle.

La spécificité fonctionnelle de la gendarmerie qui est à la charnière du civil et du militaire (sa « versatilité »), la désigne à cet effet pour

lui confier la maîtrise d’œuvre générale de la conception de la doctrine (principes directeurs) et des principaux standards tactiques

d’intervention en situation de crise, et lui confier ensuite un rôle pilote dans sa diffusion, en :

1) Faisant de son Centre national d’entrainement des forces (CNEFGN) de St-Astier un Centre Interministériel d’Etudes, de

Recherche et d’Entrainement des Forces d’Intervention (CIEREFI) à qui serait donnée la qualité de « centre national de

référence » (CNR). Ce centre tiendrait le secrétariat d’un comité commun de retour d’expérience et de doctrine d’emploi

réunissant tous les services et unités concernés.

2) Y investissant la réalisation d’un dispositif de simulation virtuelle (E-administration - INVESTISSEMENT d’AVENIR),

susceptible d’être utilisé par toutes les Forces d’intervention, sur la base de scénarios communs ou spécifiques…

211

3. Les standards opérationnels : leurs principes directeurs et leurs lignes directrices feraient l’objet d’une publication accessible en ligne.

4. Les retours d’expérience : Ils seraient systématisés en recourant à une méthodologie soumise à l’avis conforme des Inspections

générales et incluant la consultation de représentants des différentes « parties prenantes » (comme pour les « conférences de

consensus »). Les principes directeurs de cette méthodologie seraient accessibles en ligne.

PRECO-CLE N° S121 : Investigations – Personnalité des auteurs d’actes terroristes ou impliqués dans des entreprises terroristes –

Expertise – Assurance qualité – Associer un ou deux psychologue(s) de la police en tant qu’observateur institutionnel aux auditions

des personnes mises en cause à un titre ou à un autre (que ce soit à titre d’auteur ou de complice).

Les constatations que feraient ce ou ces psychologues sur le comportement et les propos de ces personnes, feraient l’objet d’un rapport

spécifique annexé à la procédure accompagnées de leurs observations. Ce document serait destiné à éclairer le procureur ou le juge

d’instruction sur des éléments permettant de mieux connaître et comprendre la personnalité de ces personnes.

L’ensemble de ces documents serviraient à enrichir les travaux d’études ou de recherche appliquée menés sur la dangerosité.

La même procédure pourrait aussi utilement s’appliquer à toutes les personnes mises en cause, qu’elles soient mineures ou

majeures, qui seraient domiciliées dans le ressort des zones de sécurité prioritaire.

Nota : D'après le Syndicat des psychologues de la police nationale (SPPN), il y avait en 2015 plus de 180 psychologues dans la police

nationale133. Ces psychologues sont répartis entre trois grandes catégories d’activités :

• Recrutement et formation (une soixantaine),

• Soutien psychologique aux agents en difficulté (une soixantaine, soit 1 pour 2400 agents environs),

• Activités en commissariat (une soixantaine).

Quelques uns/unes sont en poste dans des services spécialisés (RAID, DGSI, IGPN, DCPJ).

On ne dispose d’aucune indication sur la nature et le volume de leurs diverses activités, ni sur l’exploitation qui est faite des études et/ou

recherches qu’ils mènent ou auxquelles ils sont associés.

PRECO N° S122 : Investigations – Personnalité des auteurs d’actes terroristes ou impliqués dans des entreprises terroristes –

Expertise – Assurance qualité - Procéder à l’analyse lexicale et à l’analyse sémantique latente exhaustive des auditions des

personnes mises en cause comme auteurs et complices d’actes terroristes, ou de tous les témoins qui les ont approchés ou connus,

133

http://sppn.unblog.fr/

212

qu’ils fassent partie de leurs proches ou de leurs voisins, ainsi que des déclarations que ceux-ci auraient faites et qui sont parues dans la

presse afin :

1. De disposer d’une carte de la géométrie des espaces sémantiques constitutifs et caractéristiques de l’univers langagier

des auteurs d’actes terroristes,

2. D’en déduire les mécanismes par lesquels cet univers a progressivement évolué et s’est structuré jusqu’au passage à

l’acte,

3. D’améliorer la connaissance du parcours et de la personnalité de l’auteur (s’il n’a pas été préalablement abattu par la

police…), et l’évaluation de son aptitude à se « désengager » de la trajectoire où il se trouve,

4. D’élaborer des scénarios préventifs destinés aux différents intervenants.

Procéder à un recensement des experts susceptibles d’intervenir à ce titre dans les procédures judiciaires en cours. (cf. Par exemple l’institut

de sciences cognitives, Laboratoire L2C2 de l’Université Lyon 1 (Claude Bernard)

Informer le parquet de Paris des perspectives d’utilisation de cette ressource et des avantages qu’elle procurerait.

Modifier l’arrêté du 10 juin 2005 relatif à la nomenclature prévue à l'article 1er du décret n° 2004-1463 du 23 décembre 2004 relatif aux experts

judiciaires pour y faire figurer cette spécialité.

PRECO-CLE N° S123 : Investigations – Personnalité des auteurs ou complices d’actes terroristes – Donner au département des

sciences comportementales de la Gendarmerie Nationale la qualité de « Centre national de référence » (CNR) en matière d’analyse

comportementale dans toutes les dimensions que cela impliquent :

pilotage national des activités de recherche-développement,

maîtrise d’ouvrage des projets de développement,

maîtrise d’œuvre générale et ingénierie des référentiels d’équipement, de formation et d’évaluation,

« syndic » en charge de la gestion des bases de données mises en œuvre en la matière..


Pour des raisons diverses - peut-être la forte prégnance des habitudes de pensée, le confort de ses routines et la longévité de sa situation de

monopole ? - l’analyse comportementale n’a pas fait partie des disciplines de police technique et scientifique développées par la police

nationale au moment où la loi de 1985 sur la modernisation de la police donnait à la PTS un essor sans précédent depuis 1943, et alors même

qu’une dizaine de psychologues cliniciens travaillaient dans la police depuis 1982. …. mais à la direction de la formation.

La gendarmerie nationale n’a pas fait preuve de la même réserve. Après la mise en place en 2002 d’une unité expérimentale (le Groupe

d’analyse comportementale), elle en fait en 2006 un département des sciences du comportement rattaché au Service central de renseignement

criminel (SCRC) qui est une des entités du Pôle Judiciaire de la Gendarmerie Nationale installé depuis 2015 à Pontoise.

213

Nota : « L’analyse comportementale est une technique d’aide à l’enquête alliant les protocoles traditionnels d’investigation, l’analyse de

données objectives issues de la procédure et des connaissances approfondies en psycho-criminologie. Elle est fondée sur des connaissances

liées à la compréhension du comportement humain et pouvant requérir l’accès à des systèmes automatisés de traitement de données

Judiciaires » (Définition donnée par le groupe de travail interministériel « analyse criminelle et analyse comportementale » créé en janvier 2002

à la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces. Cette définition figure dans le rapport remis au Garde des sceaux, ministre de la Justice,

Dominique Perben, le 30 juillet 2003).

PRECO-CLE N° S124 : Experts judiciaires – Procéder à une adaptation de la nomenclature (branches, rubriques et spécialités) de

l’arrêté du 10 juin 2005 relatif à la nomenclature prévue à l'article 1er du décret n° 2004-1463 du 23 décembre 2004 relatif aux experts

judiciaires pour tenir compte non seulement de l’évolution des domaines d’expertise mais aussi de l’apparition de spécialités nouvelles

susceptibles de donner lieu à des rubriques, voire à des branches nouvelles, notamment avec l’essor des nouvelles technologies.




PRECO-CLE N° S125 : Créer dans la loi la notion de « Centre (ou de mission) national(e) de référence » pour attribuer légalement ou

règlementairement à une des deux forces nationales de sécurité un rôle pilote et les moyens qui en découlent dans un domaine

d’action qui lui incombe du fait des spécificités de sa position institutionnelle (c’est le cas pour la gendarmerie de sa « militarité » et

de sa « versatilité missionnelle ») ou de ses attributions, ou dans des domaines d’excellence ou elle a ou est en mesure de

développer une expertise rare ou exclusive.

L’attribution de ce « label » aurait pour effet de confier à la structure concernée dans le domaine concerné :

Le pilotage national des activités de recherche-développement,

La maîtrise d’ouvrage déléguée des projets de développement,

La maîtrise d’œuvre et l’ingénierie générales des référentiels d’emploi, d’équipement, de formation et d’évaluation,

La responsabilité de la gestion de certains volets du domaine missionnel,

Le rôle de « fournisseur » avec les responsabilités qui en découlent dans la relation avec les « clients internes ».

214

PRECO-CLE N°126 : Gendarmerie – Centre National de référence - La versatilité missionnelle « défense-sécurité » désigne la

gendarmerie pour qu’elle se voie confier le pilotage sinon le leadership sur trois sujets :

1. L’ingénierie (qui inclut la RD : « recherche-développement ») et la formation en matière d’interventions critiques de maintien

ou de rétablissement de l’ordre (cf. SUPRA).

Le Centre national d’entrainement des forces de gendarmerie (CNEFGN) de Saint-Astier créé en 1969 serait le point d’appui de

cette fonction inter-forces (gendarmerie, police-CRS et préfecture de police, armées de terre, de l’air et de mer, polices

municipales), qui disposerait d’un dispositif de simulation virtuelle fonctionnant avec des scénarios élaborés en commun.

2. La responsabilité plénière en matière de gestion et d’administration des forces de réserve de toutes les forces relevant de la

sécurité publique (police, gendarmerie, douanes, polices municipales) et du rôle qui est associé à cette responsabilité en matière

de Défense Opérationnelle du Territoire134, dans l’acception que celle-ci avait en 1985 avec une place centrale consacrée au

« renseignement »135.

3. Le développement de la psychiatrie et de la psychologie criminelle grâce à la possibilité d’avoir recours aux médecins des

armées, et, sous leur autorité, à des psycho-criminologues, dont une partie des 180 psychologues de la police nationale pourrait

faire partie (Cf. SUPRA).

Ce rôle impliquerait l’attribution de la qualité de Centre National de Référence au Département des sciences du

comportement (DSC) créé en 2001 et dont la contribution à la connaissance des personnes impliquées dans des actes ou des

entreprises terroristes serait décisive, afin de promouvoir son développement.

Le DSC est rattaché au Service central de renseignement criminel (SCRCGN), qui est lui-même une des trois structures

constitutives du Pôle judiciaire de la Gendarmerie Nationale (PJGN). Ces deux autres structures sont :

L’institut de recherche criminelle de la gendarmerie nationale (IRCGN), qui regroupe plusieurs laboratoires dont un

Institut médico-légal, et

Le Centre de lutte contre les cybercriminalités numériques (C3N).

134

D’après le code de la défense, la Défense opérationnelle du territoire « en liaison avec les autres formes de la défense militaire et avec la défense civile, concourt au maintien de la liberté et de la continuité d'action du Gouvernement, ainsi qu'à la sauvegarde des organes essentiels à la défense de la nation » (art.1421-1). 135

Cf. Alain BIZARD, général de corps d’armée (1925-2010), "La Défense opérationnelle du Territoire (DOT)", Pouvoirs, revue française d’études constitutionnelles et politiques, n°38, 38 - L’armée, p.87-97.URL : http://www.revue-pouvoirs.fr/La-Defense-operationnelle-du.html

215

Avec ces trois entités, le Pôle judiciaire de la Gendarmerie constitue un ensemble intégré complet voué au « renseignement

criminel » qu’il faudrait éviter de « démembrer » au motif de mutualiser les ressources en police scientifique entre Police et

Gendarmerie, comme cela s’est passé avec la création de la DCRI en 2008 pour la mission de renseignement.

Cette analyse de bon sens a été aussi faite par le sénateur Alain MARC, rapporteur pour avis sur le projet de loi de finances

pour 2016, mission « Sécurités », pour qui « Le pôle judiciaire de la gendarmerie nationale (constitue un) choix justifié de ne pas

mutualiser la police nationale à l’échelle nationale ».

PRECO N° S127 : Placer auprès de chaque chef de service départemental, régional ou interrégional de la police et de la gendarmerie

et selon l’importance du service un « officier ou un bureau de liaison » de l’autre force. Faire de cette affectation une étape obligée du

parcours de carrière de chaque cadre supérieur des deux forces.

PRECO N° S128 : Introduire dans tout cycle de formation initiale d’un policier ou d’un gendarme un stage d’une semaine au moins

d’initiation dans l’établissement de formation homologue de l’autre force.

PRECO N° S129 : Donner la possibilité aux militaires officiers de la gendarmerie d’exercer les fonctions d’Officier du ministère publique près

le tribunal de police.

216

III-7 - GPPEEC (GESTION PREVISIONNELLE & PREVENTIVE DES EFFECTIFS, DES EMPLOIS & DES COMPETENCES) :

RECRUTEMENT ; FORMATION, CARRIERE, EVALUATION

Données de cadrage :

Plafond d’emplois demandé pour 2016 (ETPT)

Source : BUDGET 2016 – PLF – Projets annuels de performance

MISSION JUSTICE

(programme 166, action 02)

MISSION SECURITES

Types d’emplois POLICE NATIONALE (176) GENDARMERIE NATIONALE (152)

N % N % N %

Non

Magistrats

6.754 65,75 Soutien général Personnels administratifs 12.947 8,87 Personnels

administratifs

2.225 2,27

Personnels techniques 5.358 3,67 Personnels

techniques

1.617 1,65

Ouvriers d’Etat 471 0,32 Ouvriers d’Etat 553 0,56

Sous-total 18.776 12,87 Sous-total 4395 4,50

Soutien

opération.

Personnels scientifiques 2372 1,62

Magistrats 3.518 34,24 ACTIFS

Fonctionnaires

Hauts fonctionnaires,

commissaires et officiers

10.500 7,19 Officiers 6.910 7,07

Gradés et gardiens 101.790 69,78 Sous-officiers 74.093 75,87

Sous-Total 112.290 76.97 Sous-total 81.003 82,94

ACTIFS

Contractuels

Adjoints de sécurité 12.425 8,51 Volontaires

(Gendarmes)

12.259 12,55

Sous-total Actifs 124.715 85,48 Sous-total Actifs 95,49

TOTAL 10.272 100 TOTAL 145.863 100 TOTAL 97.657 100

217





PRECO-CLE N° S130 : mai 2017 – Police et gendarmerie - Sur la base d’une évaluation actualisée de la situation et des nouvelles

orientations stratégiques qui seront assignées à la force publique pour les années 2017-2027, élaborer un Plan stratégique de

GPPEEC pour la police et la gendarmerie.

La maîtrise d’ouvrage de ce plan stratégique serait assurée par le secrétariat général du ministère de l’intérieur. L’évaluation qui serait

effectuée préalablement à sa conception serait assurée par les services d’inspection et porterait sur les différents référentiels (activités,

compétences et formation), et les cartographies des emplois et des effectifs en usage.

PRECO-CLE N° S131 : Police et gendarmerie - Utiliser une méthodologie identique pour élaborer leur dispositif et leurs outils de

GPPEEC. Les gendarmes étant militaires et le ministère de la défense ayant mis en œuvre une GPPEEC méthodologiquement

probante, il serait cohérent que la même méthodologie soit utilisée pour élaborer la GPPEEC des deux composantes de la force

publique. Le fait que la police ne dispose pas de GPPEEC faciliterait la mise en œuvre de ce projet.

La première étape de ce projet consisterait à réaliser, à partir des ressources documentaires existantes un spécimen provisoire :

du « Référentiel des emplois de la police » (REDEP) et

du « Référentiel des emplois de la gendarmerie » (REDEG),

qui devraient être validés avant la fin 2017.

Le concours méthodologue des experts du ministère de la défense pourraient être sollicité.

Cf. in ANNEXES : GPPEEC – CARTOGRAPHIE des METIERS : FONCTIONS et DOMAINES FONCTIONNELS - L’exemple du Référentiel des

emplois de la défense (REDEF) du ministère de la défense.

PRECO-CLE N° S132 : Police - Faire reposer la mise en œuvre de la nouvelle GPPEEC de la Police sur les principes directeurs

suivants :

1. Seulement deux catégories de personnel de police quel que soit le service où ils exercent :

a) Les personnels « actifs » sous statut spécial dont les personnels de la police technique et scientifique feraient partie par

assimilation (avec un dispositif de correspondance aux grades de la hiérarchie des personnels « actifs ») en raison du rôle

d’appui opérationnel permanent auquel ces personnels sont astreints.

218

b) Les autres personnels qu’ils soient administratifs, techniques, systèmes d’information ou de communication, de santé ou

sociaux.

2. Réalisation du REDEP et du REDEG :

Consécration d’une organisation comprenant :

a) 15 à 20 « familles professionnelles » regroupant des « filières » ayant des proximités de compétences et de culture

socioprofessionnelles,

b) 50 à 60 « filières » associant des « emplois-type police », homogènes en termes d’activités et de compétences,.

c) Quelques centaines d « emplois-type police (ETP) » regroupant un ensemble d’emplois partageant des activités et des

compétences proches et relevant en général du même niveau d’emploi.

→ Un ETP serait exclusif à une filière et s’inscrirait dans ce seul périmètre, exception faite pour les ETP dits « transverses » qui

couvriraient l’ensemble des filières d’une même famille.

→ Chaque ETP serait identifié par les critères ou rubriques suivants :

Famille et filière,

Niveau d’emploi (5 niveau, cf. Infra)

Caractéristique (cf. infra),

Finalité,

Description des activités principales,

Compétences techniques (principaux savoirs, savoir-faire et savoir-être requis pour réaliser les activités principales), et

compétences policières (principaux savoirs, savoir faire et savoir être requis au titre de l’exercice des fonctions

policières), avec identification du niveau de maîtrise de la compétence requise (de 1 à 4) et indication éventuelle de

l’accès à la qualification d’ « expert ».

Perspectives (identification des ETP auxquels prédestinent, sous réserve de règles de gestion particulières, les

compétences acquises dans l’ETP considéré. Ces ETP en perspectives seraient classés par ordre de proximité avec

quatre possibilités :

1. ET de 1ère proximité (même niveau – même filière),

2. ET de 2ème proximité (même niveau – autre filière),

3. ET de 3ème proximité (niveau supérieur – même filière),

4. ET de 4ème proximité (niveau supérieur – autre filière)

Articulation avec le Répertoire interministériel des métiers de l’Etat (RIME)

219

→ Niveau d’emploi : chaque ETP serait classé sur une échelle de 5 niveaux d’emplois correspondant à un découpage

conventionnel fondé sur des critères d’activités, de degré d’autonomie et d’encadrement :

Niveau V : Emplois de haute direction et de haut conseil

Niveau IV : Emplois de conception, de direction, et d’expertise de haut niveau

Niveau III : Emplois d’encadrement intermédiaire et d’expertise

Niveau II : Emplois de mise en œuvre et d’encadrement de proximité

Niveau I : Emplois d’exécution et d’encadrement élémentaire

→ Caractéristique : Chaque ETP serait caractérisé au regard du type de population (actif et/ou autre) pouvant l’assumer. Il en

résulterait la classification suivante :

ETP spécifique au personnel actif

ETP spécifique au personnel non actif

ETP indifférencié à l’exception de certains postes au personnel actif

ETP indifférencié à l’exception de certains postes au personnel non-actif

ETD indifférencié comprenant des postes spécifiques au personnel actif et des postes spécifiques au personnel non

actif

3. Identification et évaluation des « filières » actuelles en fonction :

a) des évolutions « à venir » (identification des « métiers sensibles » et des « compétences critiques ») :

transformation des emploi-type actuels, et

émergence de nouveaux emplois.

b) Et des exigences de gestion de carrière.

4. Recrutement en fonction des besoins identifiés pour chaque filière,

5. Sélection à l’entrée sur la base d’options définies selon les emplois-type de la filière,

6. Identification des emplois-type avec possibilité de dénomination spécifique (par exemple « inspecteur de quartier »…).

7. Recrutement externe et interne (pour toutes les personnes ayant 3 ou 4 années de service public). Les anciens militaires bénéficieraient

d’un avantage spécifique au titre des emplois réservés.

8. Possibilité de procéder à des arrivées par détachement ou de mise à disposition d’agents d’autres corps.

9. Compatibilité du Référentiel des emplois avec le répertoire interministériel des métiers de l’Etat (RIME),

10. Mise à jour en temps réel du Référentiel des emplois de chaque force.

220

PRECO-CLE N° S133 : mai 2017 – Adapter le plan stratégique de GPPEEC en fonction des nouvelles orientations de la nouvelle

politique pénale et de sécurité publique, et dans ce cadre, définir, si possible, un Schéma directeur des ressources humaines fixant :

1. Le format global optimal,

2. La structure optimale des emplois et leur répartition (contractuels et réservistes inclus) par « famille » et par « filière », et par

« emploi-type »,

3. Les mesures de redéploiement et de renforcement à mettre en œuvre, pour chacune des « familles » et surtout des « filières »

d’emploi de chacune des composantes de la force publique.

Les projets de recrutement de 2016 seraient adaptés et corrigés en conséquence.

La recherche de la structure optimale des emplois et leur répartition par famille, filière professionnelle et emploi-type devrait idéalement et

autant que possible être effectuée à effectifs et à budget constants.

Le tableau ci-dessous présente à partir des données de gestion 2016, et à titre d’exemple pour la police, une hypothèse éventuelle de travail.

Cette hypothèse de restructuration des emplois prend en compte :

1. Un maintien de l’effectif global (environ 145.800),

2. Une augmentation significative de tous les emplois de soutien (+6652) à l’exception des adjoints de sécurité (-2425) dont le relai sera

pris en partie par des réservistes :

Personnels de la police technique et scientifique (+2128), en raison du développement et du recours exponentiel à la preuve

scientifique dans les enquêtes, et à la place et au rôle centraux qu’elle aura dans les procès.

Personnels administratifs (+3553). Ce qui permettra de libérer les personnels actifs actuellement occupés à des tâches de

gestion et de couvrir les besoins dans les nouvelles filières (économie-gestion des services, comptabilité générale et analytique,

contrôle de gestion, démarche et contrôle qualité, gestion et analyse documentaires, infographie…)

Personnels de la filière systèmes d’information et de communication (+500) du fait de la place et du rôle cruciaux et du

développement rapide des TIC dans le travail,

Personnels techniques (+242) et ouvriers d’état (+229) pour suivre et accompagner la mise en œuvre des grands projets

d’infrastructure et d’équipement.

3. Une diminution des emplois actifs (-4290) qui est rendue possible grâce :

au redéploiement des missions et des activités (mise en place d’une sécurité de quartier à vocation préventive fondée sur le

renseignement),

au renforcement considérable du soutien logistique et opérationnel avec, ce qui en découle, un taux d’équipement individuel et

collectif en matériel informatique, télématique, roulant qui serait multiplié par 4 à 5,

221

à l’augmentation de la proportion de réservistes qui serait portée à environ 5 à 10% des effectifs en poste et compenserait la

diminution des effectifs d’adjoints de sécurité.

Nota : le nombre de personnels actifs partant à la retraite en 2016 est de 2476, soit en tendance pour deux ans entre 4500 et 5200. .

SITUATION EN 2016

(Source : Budget – PLF 2016)

HYPOTHESE DE

RESTRUCTURATION à/c de

2017-2018

TYPE CATEGORIE

D’EMPLOIS

EFFECTIFS COUT moyen ETPT CAS compris/an EFFECTIFS

Nombre % Euros Base 100 (1) Base 100 (2) Cible en

%

Effectifs (variation)

ACTIFS Haut-

fonctionnaires,

commissaires,

officiers136

10.500 dont

environ 9000

officiers

7,19 101.778 408 163 6,8% 10.000

(-500, soit 4,7%)

Gradés et

gardiens137

101.790 69,78 62.267 250 100 67,2% 98.000

(-3790, soit 3,7%)

Sous-total 112.290138 76.97 74% 108.000 (-4290)

SOUTIEN

(1)

Administratifs 12.947 8,87 50.998 204 82 11,3% 16.500

(+3553, soit 28%)

Techniques 5.358 3,67 48.374 194 78 3,8% 5.600

(+242, soit +4,5%)

Syst. Info. Com. 0,34% 500 (+500)

Ouvriers d’Etat 471 0,32 55.250 221 89 0,48% 700 (+229)

Sous-total 18.776 12,87 16% 23.300 (+4524)

SOUTIEN

(2)

Scientifiques 2372 1,62 50.897 204 82 3% 4.500

(+2128, soit +89,7%)

SOUTIEN Adjoints de sécurité 12.425 8,51 24.953 100 40 6,8% 10.000 (-2425)

136

En 2016, il y a eu 436 départs à la retraite pour cette catégorie d’emplois, soit 4,15%. 137

En 2016, il y a eu 2040 départs à la retraite pour cette catégorie d’agents, soit 2%. 138

En 2016, il y a eu 2476 départs à la retraite pour les personnels actifs, soit 2,20%.

222

(3) (contractuels)

TOTAL 145.863139 100 100 145.800

PRECO N° S134 : Transparence - Le Référentiel de compétences de chaque corps actif fera l’objet d’un arrêté auquel il sera annexé,

comme c’est le cas pour le référentiel des compétences des métiers du professorat et de l’éducation qui a fait l’objet d’un arrêté du ministre de

l’éducation en date du 1er juillet 2013.

III-7-1- Recrutement

PRECO N° S135 : « Métiers sensibles et compétences critiques » - Recruter par contrats des agents physionomistes ayant une haute

capacité de mémorisation visuelle, et introduire des tests approfondis de mémorisation visuelle dans les épreuves de sélection des agents de la

force publique.

PRECO N° S136 : « compétences critiques » - La détention d’un diplôme universitaire (DU) de victimologie par les candidats aux concours

leur donnerait une bonification de points.

PRECO N° S137 : Recrutement des policiers et des gendarmes :

1. Jury de recrutement – composition - Inclure dans tous les jurys de recrutement une personnalité qualifiée désignée par le bureau de

l’Association des Maires de France, et une personnalité qualifiée désignée par la Commission Nationale Consultative des Droits de l’Homme.

2. Jury de recrutement – fonctionnement - à l’issue de chaque session de recrutement, qu’il s’agisse de fonctionnaires ou de contractuels,

un rapport sera rédigé par le président de chaque jury à l’issue de sa réunion finale.

Ce rapport respectera un plan-type qui fera l’objet d’un arrêté interministériel Intérieur-Fonction publique, et il sera accessible en ligne.

Une synthèse de l’ensemble des rapports propres à chaque corps figurera dans le bilan social annuel de chaque organisation (police et

gendarmerie).

139

En 2016, il y a eu 2986 départs à la retraite pour l’ensemble des 133.438 fonctionnaires, soit 2,23%.

223

III-7-2- Formation,

PRECO N° S138 : mai 2017 - dans le cadre du plan stratégique de GPPEEC concevoir le Contrat pluriannuel de la formation qui

découle du Schéma directeur des ressources humaines.

Ce schéma directeur ferait l’objet d’une déclinaison annuelle identifiant les actions et les mesures propres à chaque filière professionnelle et

aux catégories d’agents qui en relèvent.

PRECO N° S139 : E-administration – Développer massivement le recours à la Formation en ligne ouverte à tous (FLOT)140 pour

susciter et promouvoir l’auto-formation des agents.

Cette forme de transmission des informations et des connaissances devrait être systématisée et être largement utilisée non seulement en

interne mais aussi en externe.

PRECO-CLE N° S140 : E-administration – Ensemble des services impliqués dans la sécurité publique - Création d’un « catalogue

communautaire sécurisé des ressources documentaires » (sur le modèle de l’encyclopédie en ligne Wikipedia).

Cet instrument collectif et commun de travail serait conçu, réalisé et mis à jour par le « pôle sécurité publique » du Réseau des écoles du

service public (RESP). (cf. INFRA).

PRECO-CLE N° S141 : mai 2017 – Police nationale – Organisation - Abroger la mesure de création d’une direction centrale autonome

de la formation de la police.

Cette mesure a en effet pour conséquence de démembrer la GPPECC policière alors qu’il est plus nécessaire que jamais de développer

intensément la synergie entre toutes ses composantes.

Créer à la place, un service de la formation tout au long de la vie (SCFTAL) dépendant de la direction des ressources, des emplois et des

compétences de la police nationale (DRECPN).

140

En anglais, les « Massive open onlines courses » (MOOC).

224

PRECO-CLE N° S142 : Police nationale – Organisation - Ecole Nationale Supérieur de Police (ENSP) – En faire un établissement

public à caractère scientifique, culturel et professionnel (EPSCP), ayant vocation à fonctionner comme un « pôle d’excellence » en

fédérant tous les cadres de la police nationale, ce qui contribuerait à apaiser les tensions latentes inter-catégorielles.

Cet établissement accueillerait en son sein plusieurs structures ayant leur identité propre et pouvant se trouver sur des sites différents:

L’Ecole des commissaires de police, en charge de la formation TALV (tout au long de la vie) des commissaires (création),

L’Ecole des officiers de police, en charge de la formation TALV (tout au long de la vie) des officiers (création),

L’Ecole des gradés de la police, en charge de la formation TALV (tout au long de la vie) des gradés de la police (création),

L’Institut supérieur d’études et de formation des cadres de la police technique et scientifique (ISEF des cadres de la PTS), qui serait

chargé de la conception et de la mise en œuvre de la formation des ingénieurs et des techniciens de PTS, et du développement des

études et de la recherche en partenariat avec l’INPS et la direction centrale de la police judiciaire (création).

L’institut de formation des cadres administratifs de la police nationale, qui serait chargé de la conception et de la mise en œuvre de la

formation des attachés et des secrétaires administratifs en partenariat avec le réseau des Instituts régionaux d’administration (IRA) –

(création),

L’institut de formation des cadres des systèmes d’information et de communication de la police nationale (SIC), qui serait chargé de la

conception et de la mise en œuvre de la formation des ingénieurs et des techniciens en SIC, en partenariat avec la DSIC du ministère

(création),

Une Délégation du Centre de Documentation Professionnelle de la police nationale qui relève de l’Institut National de la Formation

(INF) de Clermont-Ferrand, et qui serait notamment chargée d’assurer le secrétariat de rédaction de la « Revue de la police nationale »

(création), Ses personnels seraient mis à la disposition de l’ENSP.

Cette « Revue de la police nationale » serait un instrument de valorisation interne et de promotion externe des activités d’études et de

recherche de la Police nationale.

Toutes les formations statutaires, qu’elles soient initiales ou de passage de grade, mises en œuvre par ces différentes entités donneraient lieu

à un mémoire professionnel.

Une grande part des moyens nécessaires au fonctionnement de ces différentes entités serait assurée avec l’existant ou par redéploiement.

Le nouvel établissement fonctionnerait sur un mode matriciel.

Il serait dirigé par un haut fonctionnaire de police, qui exercerait, en même temps, les fonctions d’adjoint au Directeur des Ressources, des

Emplois et des compétences de la police nationale (DRECPN)141.

141

Le texte portant création de la future Direction de la formation serait abrogé pour mettre un terme au désaccouplement de la formation et de la gestion des carrières et des emplois.

225

Il serait chef du Service du Recrutement et de la Formation tout au long de la vie (SRFTALV), et aurait autorité sur toutes les structures de

formation existantes. A ce titre, il serait le chef d’un BOP spécifique.

En qualité de directeur de l’ENSP, il serait assisté :

- d’un secrétaire général,

- d’un directeur des études et des stages

- et d’un directeur de la recherche qui assurerait les fonctions de secrétaire général d’un groupement d’intérêt public ou d’un ou de

plusieurs laboratoire(s) mixte(s) de recherche auquel serait rattaché le service historique de la police nationale (SHPN).

PRECO N° S143 : E-administration - Ouverture et transparence – Mettre en ligne sur le site du Ministère de l’intérieur et des écoles de

police et de gendarmerie les référentiels :

d’activités et de tâches (s’ils existent),

de compétences et

de formation (objectifs, contenus, volume horaire, évaluation) des agents concernés.

PRECO N° S144 : Réseau des écoles - Créer au sein du réseau des écoles du service public (RESP), un « pôle sécurité publique »

réunissant les établissements impliqués par ce thème (ENA, ENM, ENSP, EOGN,..), pour concevoir et mettre en œuvre les actions

communes.

Les deux premiers projets de travail consisteraient à :

1. réaliser un annuaire des écoles et des instituts concernés,

2. Elaborer le cahier des charges du futur « catalogue communautaire sécurisé des ressources documentaires » qui pourrait être utilisé

par tous les agents impliqués dans la sécurité publique.

PRECO-CLE N° S145 : Réseau des écoles – Elaboration de formations communes, participation et sanction communes des

formations (ENM-ENA-ENAP-ENSP-EOGN-CNFPT) sur un certain nombre de thèmes obligés (durée totale estimée : 10 semaines, c'est-

à-dire 11% du temps total de formation d’un élève-commissaire de police) :

1. Politique pénale (y compris contraventionnelle) : principes, méthodes, instruments,… (ENM, ENSP, EOGN) – 60h.

2. Direction de la police judiciaire : mode d’emploi (ENM, ENSP, EOGN) – 30h.

3. Dangerosité criminelle (ENM, ENAP, ENSP, EOGN) – 30h.

4. Vulnérabilité victimaire (ENM, ENSP, EOGN) – 30h.

5. Prise en charge des victimes (ENM, ENSP, EOGN) – 30h.

6. Analyse des menaces et diagnostics territoriaux de sécurité, (ENM, ENA, ENSP, EOGN, CNFPT) – 30h.

226

7. Médiations (ENM, ENSP, EOGN, CNFPT) – 30h.

8. Préventions (ENA, ENM, ENSP, EOGN) – 60h.

PRECO-CLE N° S146 : Formation initiale – Economie générale – Les cycles, les cursus et les programmes de formation seront

adaptés dans une optique de connaissance, d’analyse et de gestion anticipée des menaces, en introduisant notamment dans toutes

les écoles et instituts de formation un enseignement d’humanités professionnelles qui garantira une mise en œuvre optimale des

savoir-faire techniques du métier.

A ce titre, il conviendrait de :

ouvrir un « Département des Humanités Policières et de Sciences Humaines et Sociales (Histoire, Géographie, Philosophie,

Anthropologie, Sociologie, Economie, Criminologie et pénologie) » à l’ENSP et à l’EOGN.

Consacrer un temps minimum obligatoire aux enseignements relevant de ce département dans les différents programmes : 10%

pourrait être retenu.

Inclure dans ces enseignements un module consacré à la « biographie et aux milieux de vie successifs de différents types de

délinquants ».

PRECO N° S147 : Formation initiale – Programme - Introduire un module de formation en « statistiques appliquées » pour les cadres

supérieurs de la force publique.

Ce module aurait pour objet l’utilisation des statistiques dans une optique d’aide à la décision pour :

1. Diriger et conduire un service,

2. Concevoir et piloter un programme, une action, une opération ou une activité,

3. Gérer des agents.

PRECO-CLE N° S148 : Certification des formations – ouverture - Labelliser ou certifier les formations qu’elles relèvent de la formation

initiale ou continue dans les domaines-clés identifiés par le schéma directeur de la formation

Le nombre des formations certifiées est limité aussi bien en nombre qu’en domaine (il n’y en a aucune en matière économique et financière) ou

qu’en ce qui concerne les catégories d’agents qui en bénéficient ou leur niveau (il n’y en a aucune de niveau II ou I).

(Cf. ANNEXES - FORMATIONS DE LA POLICE ET DE LA GENDARMERIE FIGURANT AU REPERTOIRE NATIONAL DES

CERTIFICATIONS PROFESSIONNELLES - Certifications enregistrées au répertoire (à la date du 16 mai 2016)

227

PRECO N° S149 : Certification universitaire des formations – ouverture - Introduire dans la formation initiale de tous les policiers et

gendarmes et en partenariat avec l’ENM et l’Université un Diplôme Universitaire (DU) ouvert à tous et obligatoire pour les policiers (partenariat

avec université) sur le thème « Victimité, victime et victimes : étiologie, nosologie, prise en charge et prévention »142.

PRECO N° S150 : Certification universitaire des formations – ouverture - Formation (en partenariat avec l’université) – Introduire un DU

obligatoire dans la formation initiale des officiers de police, des officiers de gendarmerie et des commissaires, garantissant leur connaissance

pratique sur les « Méthodes et les techniques d’analyse des menaces », et notamment leur aptitude à effectuer des Etudes Préalables de

Sécurité Publique.

PRECO-CLE N° S151 : Police – Formation initiale - Programme – compétences-clé communes – Introduire sept compétences de base

communes dans chaque parcours de formation initiale avec une graduation du niveau de compétence associé selon le corps (de 1 à 4) :

1) Savoir OBSERVER et DECRIRE (de façon à servir moins une éthique de la « vérité » ou de la « véridicité » qu’une éthique de

« l’exactitude », ou de la « véracité ») :

des personnes,

des comportements,

des lieux,

des objets,

des situations,

des évènements,

des faits…

2) Savoir ANALYSER et EVALUER → Les menaces, les risques, les acteurs, les actes, les comportements, les faits ou les évènements en

les caractérisant et les « pré-qualifiant » sans lacune ni outrance afin de garantir une qualité OPTIMALE d’ORIENTATION :

A la victime (en commençant par la question liminaire décisoire : est-ce une affaire civile et/ou pénale ?..) afin de

garantir un traitement sans défaut de la prise en charge du dommage subi selon sa nature et sa gravité,

142

Le DU de victimologie de l’université René Descartes (165 heures : 140h de cours théoriques et 25 de stages pratiques), coordonné par le Docteur Gérard Lopez comporte les modules suivants : Droit et éthique des pratiques (30h), criminologie (30h), psycho-traumatologie (34h), aide et assistance aux victimes (30h).

228

Au procureur de la République, premier représentant de l’autorité judiciaire, pour qu’il soit en mesure d’exercer au

mieux son triple rôle en matière de qualification pénale des faits, de mise en œuvre de l’action publique et de direction de

la mission de police judiciaire.

A l’autorité administrative – préfet, mais aussi maire – pour qu’elle optimise son rôle de décision en matière de police

administrative143, c’est-à-dire de veille, de sauvegarde ou de rétablissement de l’ordre public.

3) Savoir RELATER de manière « fidèle » et « juste à temps ».

4) Savoir DISCERNER → en mettant à jour de manière permanente ses connaissances afin de savoir évaluer l’ampleur et les

conséquences éventuelles de ses décisions, de ses actes ou de ses actions.

5) Savoir RESOUDRE des PROBLEMES → Savoir les analyser (formes, variétés, facteurs, rythme,…), en identifier toutes les « parties

prenantes » (stakeholder144) et la part respective qui revient à chacun d’eux et en veillant à ce que celle dont on est soit même chargé

s’articule harmonieusement avec la contribution des autres.

6) Savoir LIRE RAPIDEMENT, et

7) Savoir GERER son TEMPS (avec notamment la gestion des flux d’information entrant par voie électronique…)

III-7-3- Carrière,

PRECO-CLE N° S152 : Consacrer juridiquement le concept de « parcours de carrière » avec les dispositifs de mobilité

correspondants pour tous les cadres selon les corps.

PRECO N° S153 : Activités d’études et de recherche – Inciter les fonctionnaires à participer à l’amélioration de leur métier en prenant

en compte leurs capacités de réflexions et leurs activités de publication (articles ou ouvrages).

Chaque passage de grade serait conditionné par la rédaction d’un « mémoire » pour tous les cadres. Les activités de publications seraient

stimulées par des appels à projet sous l’égide de leur institution (ENSP pour la police nationale).

143

Voir à ce sujet, l’excellent ouvrage « La police administrative » réalisé sous la direction du professeur Charles Vautrot-Schwartz, Collection Thémis-Essais, Presses Universitaires de France, 2014, 302p. 144

Une partie prenante (shareholder en anglais) « est un acteur, individuel ou collectif (groupe ou organisation), activement ou passivement concerné par une décision ou un projet ; c'est-à-dire dont les intérêts peuvent être affectés positivement ou négativement à la suite de son exécution (ou de sa non-exécution) » (Wikipedia). Cf. norme ISO 26000 de 2010. Cette notion est issue de la « gouvernance d’entreprise ». En anglais, le « shareholder » se distingue du « stakeholder » (l’actionnaire.

229

III-7-4- Evaluation des agents

PRECO-CLE N° S154 : Introduire une évaluation à 360° pour tous les cadres hiérarchiques ou fonctionnels

Cette évaluation ferait intervenir dans le processus d’évaluation toutes les parties prenantes qui ont un lien, direct ou indirect, en amont ou en

aval, avec l'agent évalué dans le cadre de son travail : la hiérarchie, les collègues, les subordonnés, les fournisseurs « internes », les

bénéficiaires finaux du travail.

Cette mesure s’ajouterait à l’amélioration de la relation « fournisseur-client interne », et à la mise en œuvre du standard d’évaluation EFQM des

services.

230





La mise en œuvre de cette orientation implique l’adaptation et la mise à jour immédiate du schéma directeur des télécommunications et de

l’informatique de la force publique.

Dans ce cadre, la « restructuration des salles ou centres d’information et de commandement (SIC ou CIC) » doit constituer un chantier

prioritaire de premier rang (CPPR).

● ELEMENTS DIAGNOSTICS : Lenteurs, longueurs et langueurs de la E-administration dans la sécurité publique du quotidien.

C’est un fait : L’économie et la société connaissent une mutation digitale rapide et globale.

N’importe qui, de l’enfant au vieillard, de l’élève au retraité, du chômeur au travailleur, voit aujourd’hui dans sa vie quotidienne, et dans tous les

domaines, l’extraordinaire variété des formes, des facilités et des potentialités de la révolution numérique, et la rapidité et le rythme avec

lesquels elle poursuit imperturbablement son expansion. Au point même qu’il devient de plus en plus difficile d’en mesurer et d’en accompagner

les effets.

Ca n’a pas été le cas dans la sécurité publique du quotidien où les avancées de la e-administration, contrairement à d’autres administrations145,

progressent à un rythme d’escargot qui ne lui permet ni de répondre aux exigences du citoyen, ni de relever les défis du temps.

Paradoxalement, la force publique est restée à côté de cette révolution alors même que depuis plus d’une quinzaine d’années, le législateur ne

cessait d’élargir et de varier dans les textes ses moyens d’action.

Si les services de sécurité n’ont été engagés qu’ « à la marge » dans le grand mouvement de fond de transformation digitale de la société, c’est

qu’elles sont avant tout des organisations de main d’œuvre.

La part des dépenses d’investissement y est beaucoup trop faible – presque même insignifiante - pour réussir la mutation digitale. Cette part a

toujours été faible, mais cette faiblesse s’est accentuée au cours de la décennie 2004-2014 en raison du choix stratégique qui a alors été fait,

avec le concours actif des organisations professionnelles de revaloriser substantiellement les salaires par le biais d’une revalorisation statutaire

dont les effets pratiques sur le travail n’ont jamais fait l’objet d’une évaluation conjointe justice-intérieur. Cette réforme qui s’est faite à budget

constant, et qui a été étendue à la gendarmerie nationale, a conduit mécaniquement à baisser la part des crédits de fonctionnement et surtout

des dépenses d’investissement (cf. SUPRA). Bref, elle s’est faite au détriment des « conditions de travail »…

145

Cf. L’administration fiscale avec la déclaration des revenus et le paiement des impôts en ligne, ou le paiement en ligne des contraventions à la circulation routière.

231

Si cette donnée structurelle se perpétuait, les forces de sécurité resteraient durablement à l’écart de la mutation digitale parce qu’elles ne

seront pas en mesure d’atteindre l’effet de seuil nécessaire pour réussir cette mutation. Les conséquences d’une situation de ce genre seraient

incalculables et graves pour l’efficacité globale du dispositif de sécurité.

Les effets de cette situation sont patents :

- Absence d’avantage concurrentiel significatif par rapport au secteur privé,

- Incapacité d’adapter l’offre aux mutations de la demande,

- Désabusement des agents des nouvelles générations,

- Aggravation de la coupure avec la population,

- Accentuation de la « fracture sécuritaire ».

● PRECONISATIONS :

PRECO-CLE N° S155 : Mettre rapidement à jour le schéma directeur des systèmes d’information et de communication concernés par

la mise en œuvre des nouvelles orientations de la politique pénale et de sécurité publique.

Cette mise à jour comporterait des développements en externe et en interne.

Nota : Les mesures suivantes viendraient s’ajouter à toutes les mesures déjà signalées dans les préconisations qui précèdent et qui relèvent

de la « e-administration.

III-8-1- En externe


PRECO-CLE N° S156 : Mettre en ligne sur le site du ministère de l’intérieur un glossaire de tous les mots, concepts et expressions

utilisés par la police, la gendarmerie et les pompiers, qu’ils relèvent de la langue administrative ou des pratiques langagières ou du

jargon.

Nota : Un exemple américain de « glossaire » : le cas du « stop and frisk ».

232

“Stop and frisk” law & legal definition

http://definitions.uslegal.com/s/stop-and-frisk/

« Interpeller et palper » le droit & la définition juridique

Stop and frisk is when police temporarily detain somebody and pat

down their outer clothing when there are specific articulable facts

leading a reasonable police officer to believe a person is armed

and dangerous.

It is not necessary for the officer to articulate or identify a specific

crime they think is being committed, only that a set of factual

circumstances exist that would lead a reasonable officer to have a

reasonable suspicion that criminal activity is occurring.

Reasonable suspicion is one step below probable cause and one

step above a hunch.

A "frisk" by definition is a type of search that requires a lawful stop.

It is best thought of as a separate act, but in practice, a suspect

who refuses to answer questions in a stop may be providing the

officer with sufficient justification to frisk. A frisk should not be for

anything other than a dangerous weapon or contraband.

However, if other evidence, like a suspected drug container, is felt,

it can be seized by the officer under the "plain feel" doctrine.

The test for plain feel is that the item's contraband nature be

"immediately apparent".

Il y a « interpellation et palpation » lorsque la police retient

temporairement quelqu’un et le fouille par palpation au-dessus des habits

quand il existe des faits nets et précis qui peuvent faire raisonnablement

croire à un officier de police qu’une personne est armée et dangereuse.

Il n’est pas nécessaire que l’officier invoque ou constate qu’un délit

spécifique a été commis. Il suffit qu’il existe un faisceau d’indices qui

amènerait un officier de police raisonnable à avoir le soupçon

raisonnable qu’une activité criminelle est en train de se produire.

Le soupçon raisonnable se situe juste en dessous de la cause probable

et juste au-dessus d’une intuition ou d’un pressentiment.

Par définition, une “palpation” est un type de recherche qui exige une

base légale. On préfère la voir comme un acte à part, mais en pratique,

un suspect qui refuserait de répondre à des questions lors d’une

arrestation, pourrait apporter à l’officier une justification suffisante pour le

palper. Une palpation ne devrait pas être utilisée pour autre chose que

pour chercher une arme ou de la contrebande.

Pourtant, si au moment de la palpation, on sent une autre preuve,

comme un récipient suspect pouvant contenir de la drogue, celle-ci peut

être saisie par l’officier en vertu de la doctrine du « plain feel ».

(« Sensation évidente » au sens littéral)

Le contrôle pour le “plain feel (sensation évidente) » est que la nature de

contrebande de l’objet soit « immédiatement apparente ».

PRECO N° S157 : Mettre sur le site de chaque service territorial de police ou d’unité de gendarmerie :

- Une présentation du service : son organigramme avec les coordonnées des responsables des unités,

- Les données statistiques concernant les différents contentieux qu’il prend en charge avec les cartographies correspondantes

233

PRECO-CLE N° S158 : Créer sur le site du service de police ou de gendarmerie de chaque département, une rubrique « Voici le service

(indication de l’unité qui traitera le dossier) qui est compétent … si vous avez un problème de… ». Suivrait une liste déroulante classée par

ordre alphabétique des différents problèmes rencontrés.

L’exploitation automatisée de ces données (problèmes les plus souvent signalés) aurait lieu périodiquement (mois, trimestre, semestre, année).

Elle permettrait d’affiner l’analyse des besoins et des attentes des usagers.

PRECO N° S159 : Police – Créer une rubrique « AVIS de RECHERCHES » sur le site du ministère de l’intérieur, de la police et de la

gendarmerie

Nota : cette rubrique existe pour la GN : http://judiciaire.gendarmerie.interieur.gouv.fr/judiciaire/

Cette rubrique comporterait deux sous-rubriques :

1. Personnes Disparues :

2. Personnes recherchées avec les catégories suivantes :

Mis en cause connus,

Mis en cause inconnus,

Personnes décédées inconnues,

Recherches de victimes,

Appel à témoins,

Meurtres ou décès suspects,

Attaques à main armée,

Mœurs,

Accidents de la circulation,

Propriétaires d’objets retrouvés,

Autres recherches,

Chaque page d’écran comprendrait dix à vingt annonces avec :

un titre,

une photo,

l’indication de la date et du lieu concerné,

Chaque annonce renverrait à une notice descriptive de présentation synthétique de l’affaire et les coordonnées de l’autorité émettrice

compétente.

234

La création de cette fonction s’accompagnerait de la création d’une plate-forme nationale d’accueil qui pourrait être contactée par un numéro de

téléphone unique ou par message électronique. Des membres d’associations pourraient faire partir des téléopérateurs.

PRECO N° S160 : Réserve civile ou citoyenne – Entretenir des relations et envisager des coopérations avec les communautés de

citoyens impliquées dans le développement de technologies « open-source »146 susceptibles de donner lieu à la conception

d’applications informatiques destinées à améliorer la sécurité publique quotidienne.

Ces coopérations auraient pour objet de faire connaître leurs inventions ou en susciter d’autres pour identifier et couvrir des besoins

susceptibles d’être satisfaits grâce à ces inventions.


PRECO N° S161 : Associer les associations de victimes et d’aide aux victimes pour procéder à l’adaptation des applications informatiques

opérationnelles toutes les fois qu’elles comportent des modules ou des fonctionnalités relatives aux victimes.

PRECO-CLE N° S162 : Susciter la constitution d’association de réservistes et d’habitants souhaitant participer à l’amélioration de la

sécurité publique quotidienne dans leur « bassin de vie ».

A cet effet :

Créer un forum d’information et d’échanges à leur intention,

Créer sur le modèle du dispositif de « plainte en ligne » qui est réservé aux victimes d’infractions, un dispositif de

« signalement d’un évènement dommageable indésirable » qui permettrait à tout témoin de procéder, même de manière anonyme,

à un signalement circonstancié de faits constituant une atteinte à la sécurité publique du quotidien.

Cette application comporterait en ouverture une « charte d’éthique » et un « mode d’emploi » précis de façon à ce qu’il en soit fait un

usage avisé et éclairé. Si c’est le cas, elle constituerait un instrument pédagogique de premier ordre dans la prévention des victimations.

Elle renverrait à l’inspecteur du quartier compétent.

Mettre en place un dispositif informatique analogue pour recueillir les « suggestions et propositions d’amélioration de la sécurité

publique quotidienne ».

146

Il s’agit de technologies développées par des groupes ou des communautés de personnes et publiées librement sur internet.

235

III-8-1-3- Appels 17 (111)

PRECO-CLE N° S163 : Adapter le système de gestion des appels téléphoniques en :

y introduisant une bande annonce bi ou multilingue,

modifiant le dispositif automatisé d’orientation des appels en fonction de leur degré d’urgence (de « peu urgent » à « urgence vitale ») et

de leur nature (amélioration de l’arborescence des protocoles de réponse),

associant des représentants de la « société civile » à la conception du cahier des charges du système,

y intégrant une application destinée à gérer et exploiter en temps réel les données factuelles recueillies pour mettre à jour les

cartographies statiques ou animées correspondantes,

adaptant les serveurs existant.


Rappel : cf. SUPRA - Soumettre aux exigences de l’assurance qualité et à une certification toute la chaîne de prise en charge des victimes

(Polices/parquet/exécution des peines)

PRECO-CLE N° S164 : Transformer le dispositif de « pré-plainte en ligne » en dispositif de « plainte en ligne ».

Ce nouveau dispositif serait élargi à toutes les infractions relevant de la sécurité publique quotidienne – délits et contraventions - et

comporterait pour son utilisation :

Un mécanisme de sécurité préservant des déclarations malveillantes ou fantaisistes,

Un « guide détaillé d’utilisation » accessible à tous et accompagné d’une « foire aux questions »,,

Un volet à vocation pédagogique consacré à :

1. « Ce qu’est une « bonne » plainte

2. « Ce qui va se passer »,

3. « Que faire pour éviter que ça se reproduise »,

4. « Contacts utiles (incluant les coordonnées du service de quartier compétent ».

Un dispositif de gestion et d’exploitation en temps réel des données factuelles recueillies pour mettre à jour les cartographies statiques

ou animées des victimations.

L’envoi, une semaine après le dépôt de la plainte d’un SMS et d’un mel à la victime d’un message du type : « Il y a une semaine, vous

êtes venu déposer plainte à…. Pour une affaire de … nous vous recommandons de suivre le lien suivant pour avoir des conseils qui

pourraient vous éviter à nouveau d’être à nouveau victime de tels faits ».

236


PRECO N° S165 : Mettre en ligne hebdomadairement les conseils pratiques de prévention de la réitération des victimations à partir de

l’analyse des infractions constatées la semaine précédente.

Adresser automatiquement ces conseils aux victimes par mel avec deux alertes préalables par sms.

PRECO N° S166 : Dispositif d’alerte automatique des victimes potentielles d’infraction par sms sur les tendances actualisées de

l’insécurité et de la délinquance y compris contraventionnelle,

PRECO N° S167 : Création d’applications téléchargeables destinées à prévenir les victimations sous l’égide du Conseil National

d’Aide aux Victimes (CNAV)

PRECO-CLE N° S168 : Création sous l’égide du ministère de la justice (qui est l’instance gouvernementale coordonnatrice de l’aide

aux victimes) et supervisé par le Conseil National d’Aide aux Victimes, d’un « portail national des victimes et des témoins

d’infractions » comportant :

1) Quatre rubriques :

1. Vous êtes victime (s’informer, se protéger…),

2. Vous ne voulez PAS être victime.

3. Vous ne voulez PLUS être victime…

4. Vous êtes témoin d’une infraction

5. Vous pensez qu’une infraction est susceptible d’être commise.

2) Un forum de discussion, d’échanges et de conseil dédié à la prévention des victimations.

Ce forum réalisé en partenariat (parquet, police, gendarmerie, associations de victimes, associations d’aide aux victimes, assurances…)

serait géré par l’INAVEM.

3) L’annuaire et la cartographie des membres du réseau existant

Les données seraient réparties par type de contentieux et distingueraient :

1. Les numéros verts institutionnels nationaux ou locaux,

2. Les associations de victimes,

3. Les associations d’aide aux victimes.

237

III-8-2- En interne

PRECO-CLE N° S169 : Mettre en place un forum professionnel de discussion au sein de chaque direction générale. Ce forum serait

destiné à répondre aux questions que se pose un agent quand il est confronté à une difficulté opérationnelle. Il serait administré et modéré par

le service en charge des ressources documentaires du service de la formation (Pour la police, il s’agit de l’Institut national de la formation à

Clermont-Ferrand), qui serait règlementairement investi du rôle d’animer et de coordonner le réseau des centres de ressources documentaires

des différents services et des écoles.

Les emplois de documentalistes nécessaires au fonctionnement de ce réseau seraient budgétés. Une filière professionnelle « gestion des

ressources documentaires » serait constituée à cet effet.

PRECO-CLE N° S170 : Promouvoir massivement la Formation en ligne ouverte à tous (FLOT) ou en anglais MOOC (massive open

online courses)

Systématiser cette forme de transmission des informations et des connaissances, et la développer très largement non seulement en interne,

mais aussi en externe.

PRECO-CLE N° S171 : Concevoir et mettre en œuvre un dispositif de gestion et d’exploitation des données des mains-courantes.

Ce dispositif automatisé permettrait périodiquement (mois, trimestre, semestre, année) de disposer des « cartographies » fixes et animées des

faits signalés, et de disposer d’un mécanisme « de veille, d’alerte et d’orientation opérationnelles » grâce à l’exploitation de leurs occurrences

selon :

1. Les personnes qui ont fait l’objet de la main courante (1x, 2x, 3 ???),

2. Les personnes qui sont venues déposer la MC (1x ? 2x ?....)

3. La nature des faits

4. Les « lieux » où se sont déroulés les faits rapportés

5. La suite donnée (pour simple mention, convocation suivie ou non d’effet, etc…)

L’exploitation de ces données servirait à l’analyse des besoins et à la définition des objectifs en matière de sécurité publique du quotidien.

Leurs résultats seraient présentés en CLSPD, en comité de sécurité et en conseil de prévention, pour harmoniser la répartition des efforts

respectifs des différentes instances contributrices.

238

PRECO-CLE N° S172 : Fichiers - Adapter la structure et le contenu du fichier de Traitement d’Antécédents Judiciaires (TAJ) pour ne

pas seulement le vouer à la recherche des auteurs, mais lui donner aussi une vocation de prévention des victimations et de leur réitération ou

de leur récidive. A cet effet :

Compléter les données relatives aux personnes mises en cause en créant une rubrique permettant d’apporter des éléments

d’identification des mobiles. Cf. ci-après.

Compléter les données relatives aux victimes. Cf. in ANNEXES : « TAXINOMIE DES VICTIMES : Une hypothèse de travail ».

Introduire une nouvelle catégorie de données relative aux dommages causés (nature, ampleur, valeur, durée des effets,..)

Nota : Les mobiles des délinquants et des criminels : une hypothèse de travail

On peut en distinguer deux catégories, selon que le délit ou le crime est inspiré par « égoïsme » ou par « altruisme » :

La CATEGORIE L’EGOÏSME

(l’intérêt exclusif pour soi)

L’ALTRUISME

(l’attachement ou l’intérêt allégué ou supposé pour

« un » autre », « l’» autre ou « les » autres)

La visée • La possession de ce que quelqu’un d’autre possède,

• La destruction de ce que quelqu’un d’autre « est » ou

« a », ou d’un obstacle réel ou symbolique placé devant soi.

• La préservation de ce que l’on « est » ou de ce que l’on

« a ».

• La solidarité (cas des « acolytes » ou des

« suiveurs »)

• La compassion (cas des « suicides altruistes »…).

L’esprit qui l’inspire • La haine ou le ressentiment : Jalousie, vengeance,

• La cupidité ou le lucre,

• Le plaisir voire la jouissance (le crime ou le délit

comme un « jeu »)

• L’indifférence affective

• Le devoir : choisi (le sacrifice ou l’allégeance) ou

subi (la soumission)

• La générosité alléguée

La modalité • Le calcul (réfléchi et délibéré) ou l’improvisation (inspirée ou impulsive)

• L’habituel, l’épisodique régulier ou l’occasionnel…

239

PRECO-CLE N° S173 : Justice pénale – Améliorer le fichier Cassiopée - Echanges applicatifs avec le fichier « Traitement

d’Antécédents Judiciaires » (articles 230-6 à 230-11 et R40-23 à 40-34 du code de procédure pénale).


A quelques exception près147, les IMAGES, fixes et maintenant de plus en plus animées (vidéos), ne figurent pas dans les catégories de

données qui peuvent être enregistrées alors qu’elles « sont nécessaires à la poursuite des finalités mentionnées à l'article R. 15-33-66-4 » et

qu’elles ont une place importante et appelée dans un proche avenir – à la condition d’y consacrer les crédits d’investissement nécessaires - à

des développements considérables dans les techniques d’investigations et donc dans les différents actes de procédure où elles devront être

évoquées.

Ainsi, on peut, dans une liste non limitative, citer à titre d’exemples actuels (ou futurs) les clichés et les albums photographiques ou vidéo

réalisés ou réalisables lors :

1. des constatations sur les lieux d’infractions,

2. des surveillances de lieux ou de personnes (qui peuvent avoir débuté dans un cadre administratif, avant de se poursuivre dans un

cadre judiciaire),

3. d’inventaire et de mise sous scellés d’objets saisis,

4. d’auditions de personnes mises en cause (interrogatoires),

5. d’analyses à caractère technique ou scientifique confiées à des experts,

6. de « reconstitutions virtuelles » de déroulement d’infractions ou de protocole d’analyses techniques ou scientifiques.

On doit aussi souligner à ce sujet la véritable révolution technique, juridique, administrative et opérationnelle que permettrait le couplage des

techniques d’enregistrement des images et des techniques de transmission en temps réel de ces images aux autorités – administratives ou

judiciaires – pour faciliter et optimiser la direction des services ou des unités en intervention, et pour décider, toujours en temps réel, des

mesures à prendre en fonction de l’évolution des évènements qui présentent un haut ou très haut degré de criticité (opérations de maintien ou

de rétablissement de l’ordre, prises d’otages).

Cette possibilité serait pourtant de nature à améliorer dans des proportions considérables le rôle de direction, de contrôle et de surveillance de

la police judiciaire par l’autorité judiciaire, notamment avec l’essor et la multiplication prévisible à terme du recours aux saisines conjointes de

services et à la constitution d’équipes communes d’enquête.

C’est dans cette perspective qu’il convient de s’inscrire.

147

Notamment la possibilité d’enregistrer dans le TAJ des « photographies » (mais pas des vidéos) concernant les personnes mises en cause et, depuis la loi LOPPSI 2 (loi 2011-267 du 14 mars 2011), les photographies des mêmes comportant des caractéristiques techniques permettant de recourir à un dispositif de reconnaissance faciale.


240

Préconisations :

A cet effet et dans ce contexte, compléter les dispositions réglementaires relatives aux fichiers judiciaires (CASSIOPEE et TAJ dans le cadre

des échanges inter-applicatifs) en y introduisant la possibilité d’y faire figurer :

1. La catégorie de données des images fixes et animées ;

2. La liste des informations et des données à caractère personnel qui peuvent être enregistrées dans le système en y mettant les

coordonnées des services et des enquêteurs successifs qui ont été chargés des investigations (modification de l’article R15-33-66-6

du code de procédure pénale).

PRECO N° S174 : Application informatique – Associer des logiciels de reconnaissance faciale au système de gestion des banques d’images

des fichiers de personnes.

PRECO-CLE N° S175 : Cadres – Justice et force publique - Aide à la décision – Veiller avec la plus grande attention à introduire dans

tout système automatisé de gestion de données quel qu’il soit, les dispositifs « d’aide à la décision » qui permettent à un cadre

d’accéder, selon le niveau, le champ et la nature de ses responsabilités aux informations qui sont de nature à l’AIDER A DECIDER.

A cet effet, introduire dans le cahier des charges les spécifications (« tableaux de bord » de sortie) et les mesures (de vérification, de tests et

d’essais notamment) qui permettront de répondre à cette exigence, en associant à leur élaboration des comités d’utilisateurs ou de

bénéficiaires finaux. .

PRECO-CLE N° S176 : Equipement individuel – Polyvalence fonctionnelle – Fournir en dotation individuelle à chaque agent de la

force publique une mini-tablette informatique incluant au moins trois applications.

Cette mesure est en liaison avec le développement de la Formation en Ligne Ouverte à Tous (FLOT ou, en anglais MOOC). Cette tablette qui

comporterait un accès au « catalogue communautaire sécurisé des ressources documentaires » (inspiré par le modèle wikipédia) mis à jour en

temps réel par les services institutionnels de documentation (formation PN et GN, et affaires juridiques pour le ministère de l’intérieur) serait

pourvue de trois applications :

1. Un guide commun (police/gendarmerie/polices municipales) des contraventions et des incivilités avec le moteur de recherche

associé.

Ce guide comprendrait une PARTIE GENERALE permettant pour chacune des situations de police :

1) D’en identifier les éléments constitutifs,

2) De disposer de sa qualification juridique et des textes de référence applicables (y compris les circulaires d’applications et les arrêtés

préfectoraux et municipaux des autorités concernées),

241

3) D’en évaluer la criticité,

4) D’en déduire à partir de ce qui précède la conduite à tenir :

Avertissement à l’auteur,

Verbalisation,

Signalement aux fins de convocation au service.

Les situations pourraient être classées par lieux de commission ou d’intervention et par thèmes :

1) Voie publique,

2) Lieux recevant du public :

Ouverts : jardins, parkings,…

Clos : commerces, établissements scolaires, hôpitaux

3) Lieux privés :

Collectifs,

Individuels.

Ce guide comprendrait aussi en fonction du lieu d’affectation de l’agent, une PARTIE SPECIFIQUE au territoire d’exercice des missions

(département et communes) qui comprendrait les arrêtés de police des autorités compétentes concernées.

Il serait élaboré en commun par la DGGN, la DGPN et le CNFPT. Il serait remis à jour automatiquement à partir des bases de données

documentaires sources (nationales et territoriales).

Il ferait partie de la dotation personnelle de l’agent, son accès serait sécurisé et il serait neutralisé en cas de perte ou de vol.

Une version expurgée serait distribuée à tous les partenaires institutionnels avec lesquels les services sont en relation, et une présentation

serait disponible en ligne sur le site du ministère, et de chaque direction zonale ou départementale de sécurité publique.

2. Un dispositif de traitement en ligne des données enregistrées incluant :

1) La prise en compte des éléments signalétiques par un système de gestion statistique associé à une application de cartographie et

Relevant de l’Observatoire Local – ou Régional - des Victimations et des Incivilités (ORVI) ;

2) Un dispositif de gestion des suites données à l’intervention qui serait intégré à la Main courante informatique, et,

3) La gestion des contraventions par une application informatique placée sous la responsabilité du Procureur de la République et

dont seraient dotés les secrétariats des Officiers du Ministère Public près les Tribunaux de police.

3. Un dispositif sécurisé de téléphonie et de prises de vue (images fixes ou animées) avec le système associé de transmission

vers les Salles ou les sites d’information et de commandement (SIC) de rattachement.

242

PRECO-CLE N° S177 : Equipement collectif mobile (véhicules de patrouille) – Force publique : Equiper toute la flotte des véhicules

d’intervention d’un dispositif numérique d’information et de communication opérationnelle embarqué comportant un écran permettant de

visualiser sur une cartographie la localisation statique et dynamique (c-à-d les déplacements) sur la carte des équipages intervenants,

avec l’identification :

de leur composition,

de leurs capacités (service général, Brigade anti criminalité, cynophile,…),

de leur type (pédestre, cyclo, moto, auto, fourgon…), et

du motif de leur présence (ce qui implique une codification).

Cette mesure est conditionnée par une mise à niveau du réseau des transmissions.

243





Ce « Grand plan d’investissement (GPI) » serait consacré au financement d’un certain nombre de « chantiers prioritaires de premier

rang » (CPPR).

Il reposerait sur les principes suivant :

financement par un grand emprunt national,

calcul du budget nécessaire à la politique pénale et de sécurité publique par rapport au PIB (produit intérieur brut),

une structure du budget avec une part consacrée aux investissements fixée à 10%

L’hypothèse retenue est que le budget consacré à la politique pénale et de sécurité publique de la Nation représenterait 1,4% du PIB

et engloberait essentiellement les 5 programmes suivants, même si d’autres programmes devraient en relever :

1. Conduite de la politique pénale et jugement des affaires pénales (programme 166, action 02)

2. Police nationale (programme 176),

3. Gendarmerie nationale (programme 152),

4. Administration pénitentiaire (programme 107), et

5. Protection judiciaire de la jeunesse (programme 182).

En 2016, ces 5 programmes regroupaient environ 300.000 agents, et s’élevaient à 23,640 milliards d’euros, soit 1,06% du PIB prévu en 2016

(cf. SUPRA, point III-6-1).

Nota : Une simulation entre 2016 et 2017 prenant comme exemple le programme 176 (Police nationale) donnerait les résultats suivants à PIB

constant et en prenant en compte deux hypothèses :

1. Hypothèse A :

Application :

d’une augmentation de 32,07% correspondant à l’augmentation moyenne des 5 programmes qui résulte d’un niveau de

prélèvement de 1,40% du PIB au lieu de 1,06, et

des ratios de la nouvelle maquette budgétaire (20% pour les dépenses de fonctionnement et 10% pour les dépenses

d’investissement).

2. Hypothèse B :

244

Dépenses de personnel contenues au même niveau que pour le budget de référence de 2016, mais représentant 70% du budget

simulé, ce qui signifie que celui-ci représente un montant global de (8785,532 : 70) x 100 = 12.550,76 millions d’euros.

Application à ce montant global de 12.550,76 M€, du ratio de 20% pour les dépenses de fonctionnement, et de 10% pour les

dépenses d’investissement.

PLF 2016 Hypothèse A Hypothèse B

2017 Différence 2016/2017 2017 Différence 2016/2017

Millions d’€ % Millions d’€ % Millions d’€ (%) Millions d’€ % Millions d’€ (%)

Personnel 8.785,532 89,90 9034,353 70 248,821€ (2,83%)148 8.785,532 70 -

Fonctionnement 688,134 7,04 2581,243 20 1893,109€ (275,10%) 2510,152 20 1822,018 (264,77%)

Investissement 259,043 2,65 1.290,621 10 1031,578€ (398,22%) 1255,076 10 996,033 (384,50%)

TOTAL 9.772,256 100 12.906,219 100 3.133,963€ (32,07%) 12.550,76 100 2778,504 (28,43%)

PRECONISATIONS : Les axes directeurs et quelques un des chantiers prioritaires de premier rang (CPPR).

III-9-1 – Immobilier

PRECO-CLE N° S178 : Généraliser en l’améliorant le concept Parisien de la « cité judicaire commune » en regroupant sur le même

site :

les différents tribunaux (au moins TGI et Tribunal de police) et

les services de police judiciaire (qu’ils soient de la police ou de la gendarmerie),

voire les services de l’aide sociale à l’enfance.

Cette mesure s’appliquerait prioritairement dans les départements où les contraintes de travail sont les plus fortes.

148

Avec un cout moyen par ETPT de 60.225€ CAS compris, ces 248,821 millions d’euros représenteraient l’équivalent de 4131 agents supplémentaires, soit une augmentation de 2,83% du personnel, les effectifs étant alors portés de 145.863 à 149.994 agents. Il est toutefois très vraisemblable que ce niveau ne serait pas justifié si le niveau et la qualité des équipements avait pour effet d’augmenter la productivité des personnels. Dans ce cas là ce ne sont pas les personnels actifs classiques qui devraient être augmentés mais les personnels de la police technique et scientifique, les personnels techniques et des SIC que l’augmentation des dépenses d’investissement devraient mobiliser beaucoup plus, notamment sur les TIC et les personnels administratifs.

245

Cela « signerait » symboliquement et concrètement l’autorité fonctionnelle de la justice sur les missions de police judiciaire qui incombe à la

force publique.

Cela faciliterait aussi physiquement l’exercice des fonctions des parquets et des juridictions d’instruction et améliorerait les échanges entre

magistrats et policiers ou gendarmes ou travailleurs sociaux tout en mettant fin aux pertes de temps considérables qui résultent des

déplacements multiples des uns et des autres au TGI et qui découlent de localisations respectives distinctes des différents services.

Ces regroupements n’empêcheraient pas de distinguer matériellement l’implantation respective de chaque service pour tenir compte de sa

vocation et de sa nature propres.

Ces délimitations seraient assurées par des mesures spécifiques (par exemple l’existence d’accès distincts, d’éléments architecturaux et de

signalétiques propres)

Ces implantations communes accueilleraient notamment les locaux de garde à vue, de signalisation et d’audition des personnes mises en

cause. Les infrastructures et les équipements numériques correspondants y seraient intégrés.

Elles donneraient aussi lieu à l’institutionnalisation du principe d’un guichet unique pour les victimes, par la création sous la responsabilité

et l’autorité de la justice d’un espace commun d’accueil des victimes dédié à l’ensemble des dimensions de leur prise en charge ou de leur

accompagnement (prise des plaintes, bureau d’aide aux victimes, soutien psychologique ou prise en charge par des travailleurs sociaux,

permanences des associations de victimes ou d’aide aux victimes).

Un concours d’architecture serait lancé pour concevoir un prototype pour chaque catégorie de sites.

PRECO-CLE N° S179 : Police – Formation - Rénover le site de Cannes-Ecluse (Seine et Marne) pour y regrouper les écoles d’officiers

et de gradés et les instituts de formation des cadres administratifs et de ceux des systèmes d’information et de communication.

Nota : L’Institut supérieur d’études et de formation des cadres de la police technique et scientifique serait localisé sur le site de Saint-Cyr au

Mont d’or (Rhône) compte tenu de la localisation à Ecully (Rhône) de l’Institut national de police scientifique (INPS) et de la sous direction de la

police technique et scientifique de la direction centrale de la police judiciaire.

PRECO-CLE N° S180 : Formation – Justice et force publique – Installer à Bordeaux dans l’enceinte de l’Ecole nationale de la

Magistrature ou sur un site se trouvant à proximité, une antenne de l’Ecole nationale supérieure de police (ENSP) et une de l’Ecole

des officiers de la gendarmerie nationale (EOGN).

Cette mesure contribuerait à stimuler et à faciliter la coopération pour concevoir les modules de formation communs des magistrats et des

cadres de la police et de la gendarmerie.

246

III-9-2- Télécommunications et informatique

En plus des différentes mesures mentionnées à ce sujet dans plusieurs préconisations (Cf. notamment SUPRA, point III-8), les mesures

suivantes devraient être envisagées :

PRECO-CLE N° S181 : Procéder à la rénovation du réseau général de transport (transmissions) du ministère de l’intérieur (RGT)

PRECO-CLE N° S182 : Concevoir et mettre en œuvre un plan de modernisation des salles ou centres d’information et de

commandement (SIC ou CIC) de la police et de la gendarmerie.

III-9-3- Police technique et scientifique (PTS)

PRECO N° S183 : Concevoir et programmer la mise en œuvre du dispositif de moyens mobiles d’intervention en matière de PTS

(types, formes) dans le cadre de la mise en œuvre du « schéma directeur interministériel d’équipement de la PTS ».

PRECO-CLE N° S184 : Lancer un programme spécifique de recherche-développement consacré au « POLICIER DU FUTUR »

*

* *

247

ANNEXE GENERALE : RECAPITULATIF GENERAL DES PRECONISATIONS ET DES ORIENTATIONS

CHAPITRE I : LA VISION

1 - VISION : La France et les français ont besoin d’une FORCE PUBLIQUE qui dialogue, qui partage (des informations et des conseils, et

même de la formation), qui échange avec la société civile et qui coopère avec elle.

Pas d’une Force publique qui s’affiche pour dissimuler ce qu’elle ne veut pas montrer.

2 - VISION - EFFICIENCE - La recherche de l’efficience est une exigence permanente de l’activité des services et de leurs agents qui implique

le recours à une démarche par objectif fondée sur la recherche d’une optimisation de l’usage des moyens dans un esprit d’ouverture, de

transparence et de responsabilité.

3 - LES ORIENTATIONS STRATEGIQUES A PROMOUVOIR :

1. PROMOUVOIR LES RELATIONS DE « RESEAUX » : Valoriser et promouvoir les logiques horizontales de réseau pour

neutraliser les effets pervers (lenteur, lourdeur, rivalités latentes, inertie, coûts) de la logique verticale pyramidale

particulièrement dans le système policier qui a proliféré au fil du temps sur un modèle en « silo » avec des phénomènes de

chapelle,

2. DESENCLAVER LES STRUCTURES (Soft power) en faisant circuler les hommes entre les structures : par la formation, le

parcours de carrière obligé, le bon usage de la réserve civile (Délégués ou assistants du procureur, référents sécurité éducation

nationale, assistant des Juges des libertés et de la détention…)

3. MUTUALISER LES INTELLIGENCES par la mise en commun des expériences. Développer la conception de moyens

communs et l’amélioration des pratiques professionnelles en mettant en œuvre des retours d’expérience communs se déroulant

selon une méthodologie éprouvée et selon des règles accessibles à tous.

4. CULTURE DU MANDAT ET DU PROJET : Identifier la responsabilité de chacun au regard de ses moyens et partager les

mérites, les succès et les récompenses.

CHAPITRE II : LA GOUVERNANCE



248






II-2 – PARLEMENT


















2023 ».

249





















250












d’attribution.


la police judiciaire, à un « directoire » de trois personnes, le soin d’assurer la gouvernance de chaque grande instance organique de la « force

publique ».



gestion ».






251









sécurité (DCCRS).




l’homme et du citoyen.

PRECO n° G28 : Mandat de la police nationale. Préciser dans la loi149 quel est le « mandat institutionnel » de la Police.





149

La tentation de paraphraser Henri IV ferait dire : « Le mandat de la force étatique de sécurité civile VAUT (quand même) bien une loi !… »

252

ORIENTATION GENERALE A : Renverser la perspective et « remettre sur ses pieds » la « prévention de la délinquance » en mettant


ORIENTATION GENERALE B : Garantir à l’autorité judiciaire et notamment aux parquets les moyens en personnels (magistrats et délégués

ou assistants du procureur) ou en équipements qui leur permettront de faire face à l’accroissement de leurs responsabilités.



institutions en charge de la sécurité publique











ORIENTATION STRATEGIQUE N°7 : Apporter la clarté optimale aux citoyens et aux justiciables sur l’objet et les modalités d’exécution du

mandat qui incombe aux services en charge de la force publique et à leurs agents en matière de sécurité publique.



253








(juridictions, administration pénitentiaire, protection judiciaire de la jeunesse) , de la sécurité publique (police, gendarmerie) et de la défense








permettrait, dans la transparence, de garantir la performance et la responsabilité de l’ensemble des services impliqués dans la définition et la








254









