LA GESTION DE CRISE EN EUROPE Session nationale - · PDF filela gestion des crises majeures en confortant les prérogatives du président du Conseil tout en s’appuyant sur les moyens

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n°1

T R AVAU X D E S AU D I T E U R S

Institut national des hautes études de la sécurité et de la justice

JUILLET 2015ISSN 2265-447X

LA GESTION DE CRISE

EN EUROPE

VERS UNE COEXISTENCE

DES ORGANISATIONS ACTUELLES

BASÉES SUR LA CULTURE DES

ÉTATS MEMBRES OU VERS UNE

CONVERGENCE STRUCTURELLE

DANS UN SYSTÈME EUROPÉEN ?

2 © INHESJ – Juillet 2015 – Rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1

LA GESTION DE CRISE EN EUROPE - VERS UNE COEXISTENCE DES ORGANISATIONS ACTUELLES BASÉES

SUR LA CULTURE DES ÉTATS MEMBRES OU VERS UNE CONVERGENCE STRUCTURELLE DANS UN SYSTÈME EUROPÉEN ?

Rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1 – 26e Session nationale « Sécurité et Justice » - 2014/2015

Les membres du groupe de diagnostic stratégique n°1 :

Président du GDS : Jean-Luc LAUTIER, EDF

Vice-président du GDS : VINCENT HUBAULT, Chef de service PJJ

Tuteurs : Laurent BERNHARD, Chirurgien-orthopédiste et traumatologueBenoît ASSEMAT, INHESJ

Sébastien ANTONANZAS, MORPHOAnnie BUTEL, BNPSylvie CANDAS, Administratrice civileDenis CASALE-BRUNET, AIRBUSChristophe DESCOMS, Commissaire divisionnaireJean-Marie GONTIER, Colonel, ministère de la DéfensePaule GONZALES, Journaliste Le FigaroMohammed HASSAINE, Commissaire divisionnaire de police - AlgérieEric LANGLOIS, Colonel de gendarmerieOlivier LE ROUX, Colonel des sapeurs-pompiers de ParisPierre LAURENT, Colonel de gendarmerie - CHEMIDidier MARTIN, Commissaire divisionnaire - CHEMIFrançois MARTINEAU, Commissaire en chef de 1ère classe des armées,

ministère de la DéfenseJean-Paul OMBI-BANGAYA, Magistrat - MaliDidier RIBEYROLLE, Commissaire divisionnaireDenis SABOT, Maire-adjointCarine VIALATTE, Commissaire divisionnaire

Directeur de la publication M. Cyrille SCHOTT, directeur de l’INHESJ

Ce document ne saurait être interprété comme une position offi cielle ou offi cieuse de l’institut ou des services de l’État. Les opinions et recommandations qui y sont exprimées n’engagent que leurs auteurs. Il est publié sous la responsabilité éditoriale du directeur de l’institut.

Photographie de couverture :

© Christophe Fouquin - raz de marée sur la ville

© INHESJ – Juillet 2015 – Rapport du Groupe de diagnostic stratégique n°1 3




SYNTHÈSE

F ondée sur une recherche bibliographique importante, nourrie de rencontres de grands témoins et sur la base de retours d’expériences, cette étude comparée de certains systèmes de gestion de crise en Europe est le fruit

d’un travail collectif riche d’enseignements et des pratiques professionnelles des membres du groupe. Elle ne prétend pas pour autant aborder tout le champ européen en se limitant aux rôles des acteurs publics et privés dans le cadre de crises, anthropiques ou d’origine naturelle, de type sécurité civile, sécurité intérieure ou humanitaire.

Cette approche permet d’offrir un regard distancié, une nouvelle perspective et de produire des éléments de réfl exion, sources de recommandations et de pistes d’améliorations des systèmes de gestion de crise. Le débat permanent entre les partisans d’un maintien de la coexistence des modèles et ceux d’une convergence structurelle dans un système européen vise à élargir le champ de notre réfl exion au rôle des grands opérateurs privés, à la place du citoyen dans le dispositif de gestion de crise, à la prise en compte du facteur humain dans les organisations, au rôle majeur de la communication de crise et à l’émergence de normes de management pour la sécurité globale. Ce tour d’horizon européen démontre la nécessité d’une approche transversale afi n de développer une culture de la gestion de la crise, de la sûreté et du risque.

Au-delà du concept de gestion de crise qui est rapidement abordé, le focus autour de sept États membres, objets de l’étude (Allemagne, Espagne, France, Italie, Royaume-Uni, Suède et République tchèque), pose la question de la conservation des cultures nationales spécifi ques et de la possibilité de convergence vers un modèle unique européen.

Un panel de pays étudiés, symboles d’une mosaïque de systèmes de gestion de criseRefl ets de l’organisation administrative et des cultures propres, les systèmes se répartissent traditionnellement en deux familles : la première ordonnée par une subsidiarité horizontale qui préserve l’autonomie des acteurs locaux (Allemagne, Espagne, Italie, Royaume-Uni) et la seconde marquée par une subsidiarité verticale qui privilégie la réactivité collective en adaptant l’échelon de réponse à l’échelle de la crise (France, Suède, République Tchèque) dans un cadre déconcentré voire décentralisé. Les nombreuses crises structurantes ou majeures que nous avons étudiées dans ces pays ont modifi é cette partition initiale des États membres. L’examen des évolutions, des similitudes, et des différences entre modèles révèle l’existence d’une véritable mosaïque des systèmes.

Focus sur quatre pays à subsidiarité horizontale : vers un renforcement de la coordination au niveau central ou fédéral

En Allemagne, la protection civile en temps de paix est traditionnellement dévolue aux Länder selon la loi fondamentale de 1949, l’État fédéral n’étant chargé d’assurer la sécurité civile qu’en état de défense. En raison d’un manque de réactivité et de moyens constaté lors de la crue de l’Elbe en 2002, le modèle allemand a été amendé en 2009 dans le cadre d’un consensus politique en cas de sinistres d’envergure nationale en dotant notamment l’État d’un offi ce fédéral, d’un système d’information pour la prévention de situation d’urgence,





d’un centre commun de veille opérationnelle entre la Fédération, les Länder et les organisations impliquées.

A la suite des attentats de Madrid en 2004 et à de violents incendies de forêts en 2005, l’Espagne consciente d’une gestion calamiteuse de la crise, prend acte des insuffi sances de l’organisation de la gestion de crise et des moyens de secours. Créant en 2005 une Unité militaire d’urgence rattachée au ministère de l’Intérieur à l’instar des unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile française, l’Espagne, l’un des pays les plus décentralisés d’Europe, renforce la coopération civilo-militaire en reconnaissant à l’État un rôle majeur en cas de crise grave pour compenser le caractère morcelé de son système et la fragilité de la réponse de certaines communautés autonomes.

Marquée depuis une dizaine d’année par des catastrophes naturelles et par une crise migratoire majeure, l’Italie a fait évoluer la mise en œuvre des moyens de la protection civile. Organisé autour de quatre niveaux (communal, provincial, régional, national), le modèle italien se rapproche du système français pour la gestion des crises majeures en confortant les prérogatives du président du Conseil tout en s’appuyant sur les moyens des régions autonomes, la mobilisation de corps de sapeurs-pompiers et d’unités de volontaires.

Fondée sur une logique entièrement décentralisée, l’organisation de gestion de crise du Royaume-Uni est fortement déstabilisée après les attentats de Londres en juillet 2005. Pourtant, le gouvernement britannique avait déjà remanié son organisation en 2004 qui précisait le rôle de coordonnateur du gouvernement central, la répartition des missions entre les échelons territoriaux et la défi nition des trois niveaux d’intensité. Si le dispositif local témoigne de la tradition décentralisatrice de l’administration britannique, ce modèle complexe reste encore perfectible dans l’organisation de la réponse en temps réel.

Certains États membres relevant du modèle horizontal (Espagne, Royaume-Uni), confrontés à des dysfonctionnements et conscients des faiblesses des organisations défi nies, ont ainsi été conduits à renforcer la coordination au niveau central en raison de l’accélération des situations de crises majeures et de l’aggravation de leur amplitude. La diffi cile application du principe de subsidiarité en cas de crises graves a nécessité des adaptations législatives internes.

Focus sur trois pays à subsidiarité verticale : de la logique interministérielle française au modèle suédois du consensus

A contrario, dans les pays à subsidiarité verticale, marqués par un héritage centralisateur de l’État, les échelons territoriaux conservent leurs prérogatives dans la résolution interministérielle de la crise dans la limite des moyens accordés. Mais le transfert de la gestion vers une coordination nationale s’opère dès que la crise atteint un niveau supérieur.

La catastrophe du barrage de Malpasset en 1959 a révélé des carences majeures dans l’organisation française des secours et de la gestion de la réponse aux crises de type sécurité civile. Tirant tous les enseignements du manque de moyens l’État crée notamment l’unité de sécurité civile de Brignoles en 1964, un comité technique permanent des barrages en 1966, puis le corps de défense civile en 1968 qui est devenu par la suite la Direction générale de la sécurité





civile et de la gestion des crises (DGSCGC). Fortement hiérarchisé, fondé sur une organisation pyramidale et combinant le principe de subsidiarité, le système français de gestion de crise repose au plan opérationnel sur des échelons déconcentrés (zonal et départemental) et décentralisés (commune) dans une logique interministérielle. Au niveau stratégique, la gouvernance nationale incombe au Premier ministre qui s’appuie sur la Cellule interministérielle de crise (CIC) située au ministère de l’Intérieur voire sur d’autres centres opérationnels ministériels activés, et au niveau de la planifi cation sur le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN).

En Suède, la subsidiarité des entités, la culture du consensus et le principe de responsabilité sont les trois piliers de l’organisation de la gestion de crise. Malgré les deux premiers niveaux de gestion qui disposent d’un grand degré d’autonomie (communal et régional), le niveau national sous l’autorité du Premier ministre a la responsabilité politique globale. Mais l’offi ce national suédois de la protection civile et de la préparation aux crises, dénommé MSB, a la mission de coordination dans toutes les dimensions de la gestion de crise. Pour autant, il n’a aucun pouvoir hiérarchique sur les autres agences gouvernementales. Le système suédois s’appuie également sur des organisations de volontaires de défense et une contribution des forces armées. Les caractéristiques géographiques du pays, le faible turn-over des décideurs et la culture de consensus expliquent la singularité de ce modèle où le réseau interpersonnel et le travail de coopération dominent. À la suite de l’épisode des feux de forêt de très haute intensité du 31 juillet au 12 août 2014, la Suède a été amenée à corriger son modèle relativement singulier. Si les moyens aériens de lutte déployés par la France et l’Italie ont caractérisé au fi nal « la solidarité européenne en action », plusieurs points négatifs ont marqué les observateurs : l’absence de dispositif national de vigilance et d’alerte, le caractère inadapté de l’engagement des citoyens volontaires, l’insuffi sance des moyens humains et matériels.

Touchée par des inondations destructrices en mai et juin 2013, la République tchèque a payé un lourd tribut. Mais les précédentes inondations survenues en août 1997 avaient conduit la République tchèque à renforcer la coopération franco-tchèque et à réorganiser ses services nationaux sur le modèle de sécurité civile français sous l’autorité du ministre de l’Intérieur. Depuis 2001, la gestion repose sur un système intégré de secours qui associe les sapeurs-pompiers, la police, les forces armées, les associations de bénévoles et les citoyens volontaires. Le dispositif tchèque a démontré son effi cacité dans les crises précédentes grâce à une défi nition précise de l’organisation des structures de gestion de crise et des obligations de chaque acteur.

Cette comparaison confi rme des similitudes dans la répartition de la responsabilité de la gestion de crise et la réelle déconcentration dans la conduite des opérations. Le modèle vertical est caractérisé par une forte implication du niveau central, la capacité à faire appel à des moyens supranationaux voire à projeter des moyens nationaux. Toutefois, la part de l’autonomie accordée au niveau local reste variable, forte en Suède et réduite en France eu égard au rôle particulier du préfet de département. La direction de la crise ne s’appuie pas nécessairement sur un centre interministériel (rôle du MSB en Suède). De même, la capacité à transmettre avec fl uidité la direction de la gestion de la crise d’un niveau à l’autre n’est pas toujours comparable.





Gestion de crise et Europe : de relations bilatérales à l’émergence d’un système européen de coordination renforcéeNonobstant des intérêts divers et des stratégies différenciées de ces États membres, un mécanisme de protection civile de l’Union européenne créé en 2001 s’est progressivement affi rmé depuis l’adoption du Traité de Lisbonne en 2009 pour faciliter les opérations d’assistance à l’intérieur et en dehors de l’Union. La protection civile est ainsi reconnue par l’article 196 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) comme un domaine de « compétences partagées » entre l’Union et les États membres.

En conséquence, une harmonisation des lois et des règlements des États membres n’est pas nécessaire pour atteindre des objectifs en matière de protection civile. De surcroît, la clause de solidarité fondée sur l’article 222 du TFUE permet à l’Union de porter assistance à un État membre victime d’un attentat ou d’une catastrophe causée par un danger naturel ou d’origine humaine. Relevant de la Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (ECHO) de la Commission européenne, ce mécanisme dont l’enveloppe fi nancière est de 368,5 millions d’euros pour la période 2014-2020 comprend 32 États dont les 28 États membres de l’Union.

Au terme de quinze ans de gestation, ce système devenu mature s’est doté d’outils opératifs : une capacité européenne de réponse d’urgence (EERC), un système commun de communication et d’information d’urgence (CECIS) et un Centre de réponse et de coordination d’urgence (ERCC). Ce centre se présente comme le gestionnaire d’une réserve de capacités affectées de manière volontaire par les États membres, constituées notamment de modules de protection civile et d’experts, soit environ 2500 personnels. Lorsque l’ERCC reçoit une demande d’aide, il la transmet aux points de contact des autres États et assure l’interface. La Commission peut compléter les ressources mises à disposition par les États membres par des moyens de transport complémentaires et un soutien fi nancier. Elle met également l’accent sur le partage des bonnes pratiques, le développement d’exercices conjoints, l’échange d’experts et une communication axée sur la prévention des risques.

La réponse européenne de crise doit tenir compte d’aspects politiques complexes internes et externes, être capable de mobiliser des ressources importantes de manière rapide et adaptée et opérer une coordination entre plusieurs entités et plusieurs pays. La maîtrise des crises nécessite une gouvernance politique, technique et opérationnelle effi cace dans un contexte où les intérêts de certains États membres et les systèmes de gouvernance des crises sont différents voire de natures complètement divergentes.

La coopération bilatérale voire multilatérale entre États membres résulte fort logiquement d’un principe de proximité géographique, de menaces communes et de liens historiques. Ainsi, les pays du sud de l’Europe coopèrent dans le domaine de la lutte contre les feux de forêt (groupe F.I.R.E 5). De la même manière, des coopérations se sont formées entre les pays du Nord, du Benelux et d’Europe centrale. Malgré ce clivage Nord-Sud, les intérêts divergent en fonction des périodes et des pôles d’infl uence entre les pro-Commission, les pro-Conseil de l’UE, les pro-OTAN ou ONU. Ainsi, les Pays-Bas et le Royaume-Uni défendent le rôle de l’OTAN et du Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophes (EADRCC), principal mécanisme de





réponse aux situations d’urgence civile dans la région euro-atlantique. Même les partisans d’un pôle de coordination intégrée des opérations communautaires de protection civile s’opposent sur la primauté du rôle de la Commission ou du Conseil. Les États membres favorables à un système plus centralisé de management de la crise semblent plus enclins à reconnaître le rôle dominant de la Commission.

Le projet d’une force d’intervention rapide « Europe aid » sous la bannière de l’Union proposée par Michel BARNIER en 2006, symbole de la position des pays méditerranéens, n’a pas abouti malgré les efforts de la Commission. De nombreux États membres dont le Royaume-Uni privilégient l’inter-gouvernementalité, l’optimisation des coûts dans la coordination des moyens et le retour d’expériences craignant de fi nancer à fonds perdus « les États, passagers clandestins ». Refusant un surcroît de réglementation européenne dans le domaine de la protection civile, ils demandent à la Commission de réduire son ambition au profi t d’initiatives plus mesurées orientées vers une assistance en matière de transport et de formation. Cette position se retrouve dans la décision n°1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil ainsi que la décision d’exécution de la Commission du 16 octobre 2014.

Ce mécanisme souffrirait, selon ses opposants, d’une réactivité insuffi sante, d’une faible visibilité et d’une reconnaissance internationale limitée par rapport à certaines institutions (ONU, ONG, OMS...). Pourtant, le soutien opérationnel et fi nancier de l’UE dans le domaine des transports, les programmes européens de formation et de RETEX ainsi que le développement d’actions de prévention des risques témoignent d’une stratégie plus globale et cohérente. Malgré les progrès enregistrés dans le fonctionnement du mécanisme européen, la vision politique des États membres explique les stratégies et intérêts divergents freinant l’émergence d’un modèle de gestion de crise encore plus intégré.

Pour autant, la défi nition en 2004 d’un programme européen de protection des infrastructures critiques (PEPIC), la mise en place d’un réseau d’alerte (CIWIN), le recensement imposé en 2008 des infrastructures critiques européennes (ICE) symbolisent la prise en compte par l’UE de l’indispensable résilience de ces secteurs d’importance vitale face aux nouvelles menaces en encourageant la défi nition de stratégies nationales de protection des ICE et le développement d’échanges entre États membres. La dynamique de certifi cation (modules de protection civile) et de normalisation (rôle du Comité européen de normalisation) marque une volonté d’harmonisation des outils et des référentiels en vue d’une sécurité globale.

À ce stade, la coopération opérationnelle est basée sur des dispositifs non contraignants, l’Union ayant un rôle de soutien. Devenu un système singulier de gestion des crises, le modèle européen qui se dessine dépasse le niveau du plus petit dénominateur commun habituel dans la construction européenne. Son originalité tient à sa capacité à favoriser une coopération accrue entre les moyens de la protection civile et les opérations d’aide humanitaire.

Dotée d’outils de coordination renforcée, l’Union mérite mieux qu’un rôle de facilitateur de la gestion des crises complexes. En plaçant la prévention des risques au cœur de sa stratégie et des enjeux de la résilience de son modèle, elle peut devenir malgré les divergences politiques entre États membres et la lourdeur de son organisation, un acteur majeur et performant de l’aide et de l’assistance d’urgence.





Vers une approche plus globale et une gestion collectivedes crises

Mieux impliquer la société civile et les organisations privées

Tous les pays européens prévoient dans leurs textes fondateurs et dans leur mode de gouvernance l’obligation de protéger et de secourir leurs citoyens. L’objectif reste d’en faire un acteur de sa sécurité ou un acteur dans la chaîne de secours au service de sa communauté sachant qu’un citoyen responsable participe grandement à la résilience globale de la société. Le très fort développement du volontariat, la défi nition de mesures d’autoprotection, l’implication de toutes les composantes de la société dans la sécurité civile et la gouvernance décentralisée de la gestion de crise expliquent en Allemagne, en Suède, en Espagne et en Italie la place importante du citoyen dans le dispositif de gestion de crise.

Les crises de grande ampleur ont démontré la nécessité d’une approche plus globale intégrant le rôle des opérateurs privés que l’État soit défaillant ou non pour l’ensemble des phases d’une crise. L’impact de la perte des réseaux essentiels notamment lors de crise hors cadre (cas de Katrina aux États-Unis) a rendu encore plus impérieux un rapprochement des sphères publique et privée. En France, cette collaboration public/privé se traduit dans le domaine des opérateurs d’importance vitale (OIV). Une réglementation relative aux secteurs d’importance vitale est venue clarifi er depuis 2006 les responsabilités des OIV et leurs obligations en matière de planifi cation. En Allemagne, il appartient aussi depuis 2005 aux opérateurs privés d’établir des plans de sauvegarde et de continuité d’activité tout en protégeant leur personnel des conséquences de la crise. L’État fédéral et les Länder encouragent par des aides fi nancières le secteur privé à être un acteur de la crise. L’exemple de la protection des rives du Rhin à Cologne grâce à un investissement incitatif dans le cadre d’un accord entre le Land et plusieurs entreprises illustre le rôle actif du secteur privé.

Mieux communiquer et interagir

La place centrale de la communication dans toutes les phases de la gestion de crise (prévention, préparation et post-crise) est progressivement intégrée par tous les acteurs publics et privés au niveau européen. La judiciarisation de la crise, la pression de l’opinion publique, la puissance des réseaux sociaux, l’omniprésence et la concurrence des médias d’information ont modifi é les pratiques et les stratégies des décideurs nationaux et européens. Les dernières crises nationales (attentats de janvier 2015) ou européennes (naufrages de migrants) témoignent du nouveau poids de la communication dans la résolution des crises. Par ailleurs, l’analyse comparative menée fait apparaître un constat commun, celui d’une prise en compte insuffi sante du facteur humain dans la gestion de crise. Cette prise de conscience relativement récente de la dimension humaine et de la résilience personnelle des parties prenantes rend d’autant plus central le rôle des exercices de gestion de crise en raison notamment des approches socio-culturelles et historiques différentes entre États membres et leurs responsables.





Quelques pistes d’amélioration favorisant une culture commune du risque et le management de la crise

Il faut privilégier le recours au mécanisme européen de protection civile lors des crises de grande ampleur et élaborer une véritable politique de gestion des crises au niveau européen en s’inspirant des meilleures pratiques internationales (recommandations 1 et 2).

Le système français de gestion de crise doit mettre l’accent sur la responsabilisation du citoyen comme acteur de gestion de crise, le développement d’une véritable culture du risque au plus haut niveau de l’Etat, la professionnalisation de la coordination interministérielle et de la communication de crise en limitant l’éparpillement des moyens dans le cadre de l’éventuelle adaptation des zones de défense et de sécurité (recommandations 3 à 5).

Cette politique s’accompagne d’une formation des cadres dirigeants, publics et privés, à la prise en charge des victimes (recommandation n°7), de la création d’un pôle de communication centralisé favorisant notamment les relations avec les médias hors période de crise et d’un code de bonne conduite pour les médias audiovisuels et numériques (recommandations n°10 et 11). La modernisation de la diffusion des alertes lors de situations de crise de grande ampleur, la valorisation des possibilités offertes par les réseaux sociaux, la mise à disposition par les opérateurs satellitaires de capacités de communication gratuite lors de crise importante sont des modes opératoires à envisager ou à développer (recommandations n°12 à 14). Systématiser la désignation d’un cadre dirigeant assisté d’une équipe dédiée à la gestion post-crise et valoriser la compétence des primo-intervenants demeurent également des voies à explorer dans le management de toutes les phases de la crise (recommandations n°15 et 16).

Les freins à une intégration accrue du mécanisme européen perdurent en raison des caractéristiques des organisations nationales, de la dimension régalienne de la gestion de crise et de la diversité des analyses de la situation.

Même si cette évolution n’est pas aboutie, comme en témoignent les réserves britanniques au Traité de Lisbonne et le contexte ambiant d’europessimisme évoqué par les institutions européennes, une culture de la gestion de crise et de prévention des risques se diffuse en s’appuyant sur des outils opérationnels de coordination.

Complémentaire des systèmes nationaux, le dispositif européen de gestion de crise construit pas à pas depuis 1985 paraît arrivé à l’âge adulte et a fait preuve de son utilité et de sa capacité d’évolution. Le développement de l’action communautaire dans le domaine de la protection civile illustre parfaitement la déclaration de Robert Schuman en 1950 : « L’Europe ne se fera pas d’un coup ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait ».





AVANT-PROPOSL’étude de différentes crises en France et en Europe et de leur gestion est riche d’enseignements. Ces événements ont fait évoluer les systèmes de gestion de crise de certains pays membres de l’Union européenne.

Il est donc naturel de s’appuyer sur ces évènements pour l’étude qui suit et dont le sujet est : « La gestion de crise en Europe : vers une coexistence des organisations actuelles basées sur la culture des États membres ou vers une convergence structurelle dans un système européen ? »

Dans la perspective dégagée par l’article de Mme Nacera Amraoui1, les systèmes de gestion de crise européens peuvent être répartis en deux familles :

• ceux ordonnés par une subsidiarité verticale qui adapte l’échelon de réponse à l’échelle de la crise en partant du local pour aller au national, privilégiant la réactivité de l’action collective,

• ceux ordonnés par une subsidiarité horizontale qui préserve l’autonomie des acteurs en la coordonnant et qui associe fortement les acteurs locaux.

Les modèles d’organisation de crise des pouvoirs publics des pays étudiés

Pays Compétenceministérielle Responsable local Modèle de subsidiarité

France Intérieur Maire/Préfet Vertical

Angleterre Premier ministre Maire/Police Horizontal

Belgique Intérieur Bourgmestre Vertical

Italie Premier ministre Maire/Préfet Horizontal

Espagne Intérieur/Défense Maire/Chef de la région autonome Horizontal

Suède Premier ministre Maire/Gouverneurs de comté Vertical

Allemagne Intérieur Maire/Gouverneur du Land Horizontal

Autriche Intérieur Maire/Gouverneur du Land Horizontal

États-Unis Department of Home-landSecurity Local/Comté/État Horizontal

Québec Ministère de la Sécurité publique

Maire/Directeur régional de la sécurité

publiqueHorizontal

Extrait de l’article de Nacera Amraoui : tableau des pays étudiés

Ces deux modèles coexistent actuellement au sein de l’Union européenne. Celle-ci se dote progressivement de structures lui permettant d’allouer des moyens opérationnels mis à disposition par certains États membres à d’autres États membres qui en font la demande et également de participer directement à la gestion d’une crise.

(1) AMROUI Nacera. Etude comparative de l’organisation des pouvoirs publics en temps de crise dans quelques pays occidentaux. Cahier de la sécurité, n°10 octobre/décembre 2009, INHESJ.





Cette évolution, qui a débuté voici une quinzaine d’années et qui n’est pas aboutie comme en témoignent les réserves britanniques au traité de Lisbonne2, semble cependant s’imposer au travers de crises récentes affrontées par l’Union européenne.

L’étude comparée de ce rapport a été volontairement inscrite dans la perspective de l’édifi cation d’un système mature de gestion de crise au niveau européen. Il devra être doté a minima d’une capacité de coordination renforcée de l’Union dans le cadre d’une crise dépassant les moyens d’un pays ou concernant plusieurs pays.

Cette étude comparée des différentes cultures coexistant au sein de l’Union européenne pose en creux la question d’une convergence éventuelle vers un modèle unique de gestion de crise.

C’est sous cet angle que ce travail a voulu identifi er quelques pistes de réfl exions dans un contexte d’europessimisme ouvertement évoqué par les institutions européennes et sous-tendant le programme de partis politiques susceptibles de peser fortement sur l’Europe dans les prochaines années.

Cette étude s’appuie sur une recherche bibliographique, sur des exemples concrets ancrant celle-ci dans le réel. Elle est également nourrie par l’expérience des 19 membres du Groupe, de son tuteur de l’INHESJ, Benoît Assémat et du Docteur Laurent Bernhard, tuteur du groupe et auditeur de l’INHESJ.

Nombreux ont également été les ‘‘témoins’’ rencontrés ou interviewés lors de ce travail, leur apport a été d’une grande richesse tant sur le plan technique qu’humain. Qu’ils soient remerciés pour leur disponibilité et pour leur franc-parler.

Le département « Risques et Crises » de l’INHESJ et ses membres, Carole Dautun sa res-ponsable, ont également apporté au groupe un éclairage intéressant pour notre analyse.

(2) Traité de Lisbonne modifi ant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, 13 décembre 2007..


SommaireSYNTHÈSE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

AVANT-PROPOS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

INTRODUCTION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

DÉFINITION DE LA CRISE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

DÉFINITION DE LA GESTION DE CRISE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

CADRE DE L’ÉTUDE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

LA MOSAÏQUE DES ORGANISATIONS DES ÉTATS MEMBRES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

EXEMPLES D’ÉTATS À MODÈLE HORIZONTAL. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Le cas de l’Allemagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Le cas de l’Espagne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

Le cas de l’Italie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .20

Le cas du Royaume-Uni . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .22

Similitudes et différences des pays relevant du modèle horizontal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .23

LA GESTION DE CRISE EN EUROPEVERS UNE COEXISTENCE

DES ORGANISATIONS ACTUELLES BASÉES SUR

LA CULTURE DES ÉTATS MEMBRES OU VERS UNE

CONVERGENCE STRUCTURELLE

DANS UN SYSTÈME EUROPÉEN ?

Travaux de la 26e promotion

(2014-2015)

de la session nationale

« Sécurité et justice »





EXEMPLES D’ÉTATS À MODÈLE VERTICAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

Le cas de la France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

Le cas de la Suède . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .26

Le cas de la République tchèque. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .28

Pays relevant du modèle vertical : similitudes et différences . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .30

LIEN PUBLIC/PRIVÉ ET GRANDS OPÉRATEURS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 30

L’UNION EUROPÉENNE, QUEL MODÈLE DE GESTION DE CRISE ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

LE MÉCANISME DE PROTECTION CIVILE DE L’UE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

Présentation générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

Une base juridique affermie par le traité de Lisbonne. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

Les outils du mécanisme européen de protection civile . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

Le soutien de l’Union dans le domaine du transport . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

Le programme de formation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

Le développement de la prévention des risques . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

QUELQUES EXEMPLES DE CRISES STRUCTURANTES . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

La Crise EBOLA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .36

Mare nostrum, une crise humanitaire . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .38

Les attaques terroristes de janvier 2015 en France . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .39

Eléments d’analyse du système de gestion de crise. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

STRATÉGIES ET INTÉRÊTS DIVERS AU SEIN DE L’UNION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40

LIEN PUBLIC/PRIVÉ : UNE DYNAMIQUE EUROPÉENNE ? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

VERS QUEL MODÈLE DE GESTION DE CRISE EUROPÉEN ?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

RÉFLEXIONS GÉNÉRALES SUR LA GESTION DE CRISE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

LA PLACE DU CITOYEN DANS LE DISPOSITIF DE GESTION DE CRISE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

LA PRISE EN COMPTE DU FACTEUR HUMAIN DANS LES SYSTÈMES DE GESTION DE CRISE. . . . . . . 50

LA COMMUNICATION ET LA CRISE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 52

LES NORMES DE MANAGEMENT POUR LA SÉCURITÉ GLOBALE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

LA GESTION DE LA RECONSTRUCTION ET DE L’APRÈS-CRISE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54





CONCLUSIONS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

AU NIVEAU DE L’UNION EUROPÉENNE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

AU NIVEAU DES POUVOIRS PUBLICS FRANÇAIS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

AU NIVEAU TRANSVERSAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56

LISTE DES FICHES TECHNIQUES - ORGANISATIONS NATIONALES DE GESTION DE CRISE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

FICHE 1 - ALLEMAGNE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

FICHE 2 - ESPAGNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

FICHE 3 - FRANCE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

FICHE 4 - ITALIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

FICHE 5 - RÉPUBLIQUE TCHÈQUE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

FICHE 6 - ROYAUME-UNI . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

FICHE 7 - SUÈDE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

FICHE 8 - UNION EUROPÉENNE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

LISTE DES ANNEXES. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

ANNEXE 1 - GLOSSAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

ANNEXE 2 - LISTE DES TÉMOINS RENCONTRÉS PAR LE GDS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

ANNEXE 3 - BIBLIOGRAPHIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

ANNEXE 4 - ZOOM SUR LA NORME ISO TC292 SECURITY. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144





INTRODUCTION

(3) HERMANN, Charles F., “Some Issues in the Study of International Crisis” in HERMANN, Charles F. (Ed) International Crisis: Insights from Behavioral Research, New York, Free Press, 1972.

Défi nition de la crise Crise humanitaire, crise monétaire, crise sociale, crise boursière, crise migratoire, crise diplomatique....

Ces situations plurifactorielles présentent des contours souvent mal défi nis.

Le manque de visibilité des issues possibles et l’aspect hors cadre d’une situation dite «complexe» amènent les acteurs à qualifi er cette dernière de crise.

Il est de ce fait important et nécessaire de défi nir les termes de crise et de gestion de crise avant de poursuivre.

Le mot « crise » vient du grec ancien krisis, dérivé du verbe krinein. En grec ancien, ce verbe signifi e « trier » et par extension en particulier « choisir » et « décider ».

Au fi l de l’histoire, la notion individuelle du verbe krinein a évolué vers une notion plus collective.

Krisis est devenu crisim puis crisis en latin.

Le Littré propose deux défi nitions du mot crise qui reprennent le caractère à la fois individuel de la crise dans la première défi nition et le caractère collectif de la crise dans la deuxième défi nition:

La première définition appartient au registre médical. Elle définit un changement qui survient dans le cours d’une maladie. Dans le langage commun on parle de crise nerveuse, de crise d’urticaire…

La seconde définition - au sens figuré - définit la crise comme un moment périlleux et décisif. Cette définition évoque la notion de trouble dans la production, de crise industrielle, commerciale, de dérangement, de perturbations des opérations industrielles, des transactions commerciales, qui en suspend le cours.

De façon plus contemporaine, Hermann, en 1972, donne la définition suivante : ‘‘Une crise est une situation qui menace les buts essentiels des unités de prise de décision, réduit le laps de temps disponible pour la prise de décision, et dont l’occurrence surprend les responsables.’’3

Cette définition, loin d’être complète, a le mérite d’être simple et définit quatre points essentiels d’une crise :

• l’effet de surprise,

• la notion temporelle associée à la prise de décision,

• la préservation des buts essentiels des organes de décision,

• la notion centrale de prise de décisions.

De cette définition, découle le constat que tout incident ou catastrophe ne constitue pas nécessairement une crise.





Cette étude est conduite sur le fondement de la définition du Littré, au sens figuré, complétée par celle d’Hermann donnée en 1972.

Enfin, citons le pragmatisme d’Einstein qui appuie sur la nécessité de trouver des sorties de crise et des solutions : ‘‘La vraie crise est la crise de l’incompétence. Le problème des personnes et des pays est la paresse pour trouver les sorties et les solutions. Sans crise, il n’y a pas de mérite. C’est dans la crise que chacun doit donner le meilleur de lui-même, parce que sans crise tout vent est une caresse.’’

Défi nitionde la gestion de crisePlusieurs définitions de la gestion de crise sont proposées dans les ouvrages spécialisés.

Certaines définitions sont assez ‘‘généralistes’’ et abordent les différents aspects :

• de prévention, de préparation des crises,

• de gestion de la crise quand elle survient,

• de retour à la normale après une crise,

• de retour d’expérience à l’issue d’une crise.

Ces définitions parlent de gestion de crise pour définir l’ensemble du processus.

D’autres définitions, comme celle de M. Lagadec sont principalement focalisées sur la préparation et sur la gestion pendant la crise : ‘‘La gestion de crise regroupe l’ensemble des techniques, des modes d’organisation et des moyens à mettre en œuvre pour permettre aux services de l‘État de se préparer et de faire face à un événement impactant la sécurité des personnes et des biens’’4

La crise de par son effet de surprise ou sa portée imprévisible nécessite de s’appuyer sur l’imagination, la créativité, la souplesse, l’extrapolation d’outils ou de solutions existantes.

Cadre de l’étudeLe champ de la présente étude se limite aux crises de type sécurité civile, sécurité intérieure (liées ou non au terrorisme) et aux crises humanitaires.

Le groupe de diagnostic stratégique a choisi de ne pas traiter les crises politiques, militaires, financières et de type cybersécurité compte-tenu de l’ampleur du sujet déjà abordé.

(4) LAGADEC Patrick, Cellules de crise : les conditions d’une conduite effi cace, Paris, Les édi-tions de l’organisation, 1995.





LA MOSAÏQUE DES ORGANISATIONS

DES ÉTATS MEMBRES

L’organisation de la gestion de crise dépend de la structure de gouvernance du pays dans lequel elle se produit. La répartition des pouvoirs est prévue dans les constitutions de chaque pays et s’organise, en Europe, selon deux modèles. Le premier modèle relève d’une structure plutôt centralisatrice, le second d’une structure décentralisée ou fédérale.

Les pays centralisés tels que la France, la Suède et la République tchèque pour lesquels l’État détient le pouvoir de façon centralisée, suivent un modèle de gestion de crise qualifié de vertical. L’État gère de façon centralisée la crise et peut éventuellement en déléguer la gestion dans un cadre déconcentré ou même décentralisé.

Les pays plutôt fédéraux ou décentralisés, tels que l’Espagne, l’Italie, l’Allemagne et le Royaume-Uni prévoient que l’exercice du pouvoir s’opère en premier lieu au niveau local, les entités régionales ou communales bénéficiant dans cette organisation d’une grande autonomie accordée par l’État central. Ces États suivent un modèle de gestion de crise qualifié d’horizontal.

Les différences et similitudes dans la gestion des crises entre ces deux modèles d’organisation sont décrites et analysées dans les chapitres suivants.

Exemples d’Étatsà modèle horizontal

Avant de dégager des similitudes ou des différences entre les systèmes de gestion de crise à modèle horizontal de l’Allemagne, de l’Espagne, de l’Italie et du Royaume Uni, un examen du système de gestion de crise de ces pays et leur évolution est d’abord nécessaire.

Le cas de l’Allemagne

L'exemple de la crue de l’Elbe en 2002

➢ Le contexte

Une crue centennale puis une inondation induite, causées par plus d’une semaine de fortes pluies ont ravagé l’Europe, causant des dommages de plusieurs milliards d’euros en République tchèque, en Autriche, en Allemagne, en Slovaquie, en Pologne, en Hongrie, en Roumanie et en Croatie. Les fortes précipitations dans les Alpes orientales ont entraîné des inondations dans le nord de l’Italie. L’Elbe atteint plus de 9 mètres, la ville de Dresde est largement





détruite au point que l’on estime que cette crue a remis en cause le travail de réunifi cation débuté en 1990.

➢ Organisation nationale de gestion de crise lors de l’évènement

L’Allemagne est organisée – administrativement et politiquement – selon une structure fédérale, héritée à la fois de l’histoire de sa formation en État-Nation et des fondements constitutionnels qui la régissent depuis la fi n de la seconde guerre mondiale. De ce fait, chacune de ses régions (Land) est dotée d’une grande autonomie, notamment en matière d’organisation des services de police et de sécurité civile et de droit communal. Chaque Land est lui-même subdivisé en districts, arrondissements, communes – et chacun de ces échelons dispose de prérogatives étendues bien qu’hétérogènes en matière de protection civile.

En outre, l’Allemagne bénéfi cie d’une large force d’appoint constituée de bénévoles, rassemblant les organisations à but non-lucratif (500 000 bénévoles), les pompiers volontaires (1 200 000 personnes) et l’agence fédérale pour le secours technique (THW – 40 000 intervenants). Celle-ci tend toutefois à s’éroder, du fait de facteurs à la fois démographiques et sociologiques.

Antérieurement à 2002, l’Allemagne avait adopté un système de gestion de crise largement décentralisé, au sein duquel le principe de subsidiarité était la règle entre les diverses strates de la structure administrative du territoire – et ce, de façon à la fois constitutionnelle et opérationnelle.

Selon la Loi fondamentale (Constitution) de 1949, il n’incombait à l’État fédéral d’assurer la sécurité civile qu’en état de défense, la protection civile en temps de paix étant dévolue aux Länder. De façon connexe, les forces armées étaient singulièrement en retrait dans les opérations à caractère civil du fait du poids de l’Histoire dans le pays.

➢ Points saillants sur la gestion de crise et sur le retour d’expériences

Ce modèle a été signifi cativement amendé, sans être remis en cause, suite aux crues de l’Elbe en août 2002 qui ont mis en évidence un problème de réactivité et de moyens. En effet, à compter de cette date, la Fédération et les Länder sont convenus, par un consensus politique, de la nouvelle stratégie pour la protection des populations en Allemagne qui souligne la responsabilité commune de l’État fédéral et des gouvernements régionaux en cas de sinistres exceptionnels d’envergure nationale.

L’État fédéral s’est par la suite doté :

• d’un offi ce fédéral pour la protection des populations et l’assistance en cas de catastrophes (BBK) jouant le rôle d’une autorité technique ;

• d’un centre de veille opérationnelle commun à la Fédération et aux Länder (GMLZ) assurant en période de crise la coordination des informations entre la Fédération, les Länder et les organisations impliquées,

• d’un système d’information pour la prévention de situations d’urgence,

• d’un protocole d’exercice inter-Länder (LÜKEX),

• d’une académie pour la gestion de crises, la planifi cation de mesures d’urgence et la protection civile (AKNZ) visant à la formation théorique et pratique des cadres de la protection civile.

Le 9 avril 2009, la loi sur la protection civile et l’assistance en cas de catastrophes conclut cette démarche de réforme en fournissant une nouvelle base légale à la protection des populations.





Il importe de ne pas considérer ces actions comme des tendances centralisatrices, tant le pays est à la fois attaché à son fonctionnement décentralisé et légitimement fi er de l’effi cacité de ses services de secours et d’assistance, mais comme un complément des structures existantes pour les menaces de grande ampleur.

Le cas de l’Espagne

L’exemple des attaques terroristes du 11 mars 2004 à Madrid

➢ Le contexte

Le 11 mars 2004, plusieurs explosions de bombes posées par des terroristes marocains se sont produites dans des trains de la banlieue de Madrid. C’est l’attaque la plus meurtrière depuis celle de Lockerbie en 1988. Treize engins sont posés, dix explosent faisant 191 morts. L’attaque a lieu trois jours avant les élections législatives que le gouvernement va perdre à cause de la gestion désastreuse de sa communication de crise. En effet, le pouvoir en place impute la responsabilité des attentats à l’E.T.A (Euscadie Ta Askatasuna – Pays Basque et liberté) alors que la piste islamiste deviendra, au fi l des heures, de plus en plus évidente.


La Constitution de 1978 avait marqué en Espagne la rupture avec l’ancien modèle franquiste d’organisation territoriale centralisée. Norme fondamentale d’organisation politique de la Nation, elle a entraîné, en seulement 20 ans, un important transfert des compétences de l’administration générale de l’État aux Communautés autonomes, pour faire de l’Espagne l’un des pays les plus décentralisés d’Europe. Ainsi, l’Espagne, monarchie héréditaire parlementaire, a construit au cours des années 1980-1990 un modèle horizontal de gestion de crise.

Si l’échelon communal était l’élément de référence, les Communautés autonomes exerçaient des compétences fortes en la matière permettant au principe de subsidiarité de s’appliquer conformément à la loi du 21 janvier 1985, socle fondamental sur lequel s’appuyait tout le système de protection civile. Pourtant, la compétence de l’État en la matière prévoyait la possibilité de réguler par la loi les devoirs des citoyens en cas de survenance de risque majeur. En Espagne, la protection civile était défi nie comme « la protection physique de la population et des biens en cas de risque grave, de calamité publique, ou de catastrophes extraordinaires dans lesquelles la vie et l’intégrité physique des personnes sont en danger ». L’action des pouvoirs publics conjuguée aux actions citoyennes avait pour objectif de minimiser, éviter ou réparer les dommages aux personnes, aux biens et à l’environnement. Il s’agissait d’un concept global de protection civile.

Néanmoins, cette organisation à subsidiarité horizontale avait créé une concurrence des compétences entre l’État et les Communautés autonomes. Si les prérogatives du gouverneur civil, représentant de l’État dans les provinces, étaient moindres depuis 1998, ce dernier restait en principe le garant du bon fonctionnement des institutions. Toutefois, le niveau local de gestion de crise était privilégié car il était le plus légitime et favorisait la résilience. Mais le principe de suppléance au profi t des Communautés autonomes et des ministères s’appliquait plus ou moins bien dès que les autorités locales étaient dépassées au vu de l’ampleur ou de la technicité de l’événement à gérer.

Toutefois, cette architecture, vertueuse sur un plan théorique, avait démontré ses limites face à la complexité et la gravité des catastrophes naturelles ou humaines. La recherche d’une collaboration accrue entre les différentes administrations n’avait pu compenser les fragilités structurelles du système. En effet, la contribution





citoyenne demeurait très limitée et centrée autour des mesures de prévention et de sauvegarde malgré l’existence de plus de 1300 associations locales de volontaires. De surcroît, si des obligations réglementaires étaient imposées aux acteurs économiques, elles étaient également sans réelle contrainte. Les grands principes de la prévention constituaient davantage des objectifs autour desquels s’articulaient les obligations en matière d’auto-protection.

Malgré la mise en place d’un système de planifi cation des situations d’urgence depuis 1992, l’élaboration et la déclinaison des plans territoriaux ou spéciaux nécessitaient une coordination qui faisait défaut dans certains cas eu égard à la diversité de leur effi cacité.

➢ Points saillants sur la gestion de crise et le retour d’expériences

Le principe de compétence étatique a été progressivement réaffi rmé. Il repose sur les « atteintes susceptibles d’être portées à l’intérêt national quand la situation d’urgence connaît une portée supra-territoriale en ce qu’elle affecte plusieurs communautés autonomes ou lorsque l’ampleur de la crise requiert une direction nationale » nécessitant d’organiser la coordination des différentes administrations.

Les forces d’intervention de protection civile dirigées par le ministère de l’Intérieur jusqu’en 2005 reposaient sur des unités diffi cilement projetables dans un environnement fortement dégradé. A l’issue des attentats terroristes du 11 mars 2004 à Madrid, et des violents incendies de forêts de 2005, l’Espagne a pris acte des insuffi sances de l’organisation de la gestion de crise et des moyens de secours en créant en 2005 une Unité militaire d’urgence à l’identique des unités d’instruction et d’intervention de la sécurité civile en France (UIISC). Rattachée au ministère de la Défense, cette unité est placée sous l’autorité du ministère de l’Intérieur durant les missions de secours. Aujourd’hui, la gouvernance d’une crise majeure est partagée au niveau national entre les ministères de l’Intérieur (direction générale de protection civile et des secours) et de la Défense sous la direction d’un cabinet de crise placé sous l’autorité du Premier ministre.

Ainsi, le modèle espagnol de gestion de crise a progressivement évolué en reconnaissant à l’État un rôle majeur, avec en particulier le renforcement de la coopération civilo-militaire. Prenant conscience des limites du caractère éclaté et morcelé de son système de gestion de crise, l’Espagne a mis en place en 2014 une stratégie pour la sécurité nationale (E.S.N) et un système national de protection civile. Les principes de cette stratégie globale reposent sur l’unité de l’action, l’anticipation et la prévention, l’effi cacité et la durabilité des moyens et la résilience ou la capacité de résistance et de récupération. Ce nouveau cadre est considéré comme un instrument essentiel pour assurer la coordination, la cohésion et l’effi cacité des politiques publiques en matière de protection civile grâce notamment aux nouveaux dispositifs européens et à la coopération internationale.

Le cas de l’Italie

Des exemples multiples au XXe siècle

➢ Le contexte

Le terme de « protection civile » apparaît lors d’un discours en 1962 aprèsla catastrophe du barrage de Vajont (2000 personnes décèdent). En 1980, suite au séisme touchant la Campanie et une partie de la Basilicate en 1980, Giuseppe Zamberletti, alors nommé commissaire, cherche à organiser une structure dite de protection civile. La loi de 1992 (225/1992) avait institué le Service national de la protection civile. La méthode de planifi cation, dite





AUGUSTUS (l’empereur Auguste ayant été le premier véritable planifi cateur) sera, elle, créée en 1997. La loi Bassanini de 2004 a fortement impliqué les pouvoirs politiques régionaux et provinciaux au détriment des préfets dans la chaîne de commandement.

Cette dernière décennie, l’Italie a connu des crises de diverses origines. Effectivement, ce pays d’Europe du Sud a été confronté, entre autres, à des catastrophes d’origine naturelle (séismes, incendies, inondations) mais également à une crise migratoire majeure relative à la proximité de l’île de Lampedusa avec les côtes tunisienne et libyenne.

➢ Points saillants sur la gestion de crise et sur le retour d’expérience

Suite aux multiples retours d’expériences effectués par les institutions impliquées dans la gestion de ces crises, les parlementaires italiens ont fait évoluer la législation relative à la mise en œuvre des moyens de la protection civile.

Le système italien de coordination des moyens repose sur l’articulation entre les acteurs locaux représentés par les élus et les structures nationales représentées in fi ne par le président du Conseil.

➢ L’organisation italienne comporte quatre niveaux de gestion de crise

• Le niveau communal qui dispose d’un centre opérationnel unique,

• le niveau provincial qui s’organise autour d’un centre de coordination des secours et d’un centre opérationnel multiple,

• le niveau régional qui dispose de deux cellules, fonctionnelles et opération-nelles,

• le niveau national sous la direction du président du Conseil qui conduit la gestion de crise avec un centre opérationnel de direction et de commandement et une cellule fonctionnelle.

La gestion des crises majeures relève des prérogatives du président du Conseil, détenteur du pouvoir exécutif. Il s’appuie au niveau national sur le département de la protection civile italien dont les acteurs sont principalement les suivants :

• Le département des sapeurs-pompiers du secours public et de la défense civile.

• Le Corps national de sapeurs-pompiers (Corpo National dei Vigili del Fuoco) assure les secours techniques et accomplit les services de prévention des incendies. Ce corps est constitué de 35 000 professionnels et des unités de volontaires.

• Le Corps national de secours alpin et spéléologique qui assure les secours en montagne et les sauvetages spéléologiques.

• La police municipale qui a comme fonction également de porter secours en cas de sinistre.

Il faut noter la particularité italienne des régions autonomes qui sont dotées des mêmes moyens que l’échelon national. Prenons l’exemple de la « RAVA », Région autonome de la vallée d’Aoste, qui dispose des moyens cités précédemment.

Le slogan caractéristique de l’organisation de crise italienne, promulgué afi n de mobiliser la conscience et de ce fait les ressources humaines disponibles rapidement sur les terrains de catastrophes est le suivant : « La protection civile, c’est aussi toi ».





Le cas du Royaume-Uni

L’exemple des attentats de juillet 2005

➢ Le contexte

Le 7 juillet 2005, quatre explosions touchent les transports publics de Londres. Le bilan est lourd : 56 morts et 700 blessés. L’attaque a lieu le lendemain de la désignation de la ville comme organisatrice des jeux olympiques de 2012. La réaction de la population est forte. Le gouvernement autorise les forces de l’ordre à tirer sans sommation et un brésilien sera tué dans le métro le 22 juillet 2005.


Une logique de réponse entièrement décentralisée était la règle. Mieux encore, cet état de fait ne s’est pas limité aux seuls risques terroristes mais englobait les catastrophes naturelles et sanitaires. Depuis les années 2000, l’accélération des situations de crise de plus en plus complexes et l’aggravation de leur amplitude tant sur les plans géographique, démographique et industriel exigeaient de réformer une organisation héritée des années 1920.

➢ Les points saillants sur la gestion de crise et le retour d’expérience

À partir du retour d’expérience, le gouvernement britannique s’est résolu à remanier son organisation de gestion de crise en rompant avec une simple logique décentralisée. Il a ainsi créé un cadre légal unique pour la protection civile enserré dans le « Civil Contingencies Act ».

Cette nouvelle loi ne remet pas en cause fondamentalement la gestion de crise qui continue de se mener au niveau local en termes de réponse, mais elle précise le rôle de coordonnateur et la défi nition d’orientation par le gouvernement central.

Un premier chapitre s’emploie à défi nir clairement les buts et les responsabilités de toutes les organisations investies au niveau local. Le second se concentre sur les crises les plus sérieuses et le profi l des risques futurs. Les changements majeurs de la loi résident dans la défi nition même de la crise, l’identifi cation claire des frontières territoriales, des rôles et des responsabilités de chaque agence locale, régionale et gouvernementale, et la défi nition de leurs missions. Plus précisément, la doctrine établit sa grille de réponse en prenant en compte à la fois le niveau de complexité des crises et leur impact géographique.

Dans la plupart des cas, c’est la police qui demeure le premier échelon de réponse en cas de crise. Quand la police n’est pas la première sollicitée, notamment en matière de crise sanitaire, ce sont les pompiers ou les agences de santé qui sont en première ligne. A eux de mesurer si la réponse peut rester au niveau local ou s’il faut solliciter le groupe de coordination stratégique.

Le dispositif britannique prévoit trois degrés d’intensité de crise au niveau local : le niveau de bronze, d’argent et d’or. C’est à ce dernier niveau qu’est alors actionné le groupe de coordination stratégique.

Ce dernier est composé des représentants des différentes autorités locales. Il sera directement en lien avec la cellule de crise du ministère de l’Intérieur quand celle-ci sera activée par l’offi cier de liaison gouvernemental, si nécessaire, et le plus souvent à travers sa courroie de transmission qui est le centre stratégique de coordination.





Ce dernier établit le lien avec les «Lead Government Departments» (LGD) dès que l’ampleur de la crise devient régionale.

Ce n’est que lorsque la crise concerne plusieurs régions que ces «départements» qui dépendent des différents ministères, prennent la direction des opérations au sein de la cellule de crise gouvernementale.

Cette dernière est en revanche autonome et directement pilotée par le gouvernement lorsque la crise est d’ampleur nationale.

Le dispositif local témoigne tout à la fois de la tradition décentralisatrice de l’administration britannique tout autant que de la complexité qu’elle engendre. Encore aujourd’hui, les observateurs et chercheurs spécialisés en sécurité civile insistent sur la nécessité d’améliorer la réponse en temps réel.

Similitudes et différences des pays relevant du modèle horizontalL’étude comparée des pays à modèle horizontal révèle plusieurs similitudes.

• Lorsqu’une crise survient, elle est gérée au niveau local par les communes au Royaume-Uni et en Italie, les Länder en Allemagne ou les communautés autonomes en Espagne. Le rôle de ces entités est parfaitement reconnu par la Constitution et n’a jamais été réellement remis en cause tant la population est attachée à accorder une large autonomie aux autorités locales.

• Lorsque la crise est importante, les responsables locaux appliquent le principe de subsidiarité et leur proximité avec les habitants permet de mobiliser un nombre important de bénévoles.

Pourtant, l’étude des exemples a démontré les failles et les limites de ce dispositif dans ces quatre pays au cours des quinze dernières années. Les structures locales se sont montrées incapables de gérer effi cacement des crises graves qui réclamaient des moyens dont seul l’État disposait. Les constitutions et les lois de ces pays fédéraux ou décentralisés ont ainsi été modifi ées pour faire face à ce type de situation.

Exemples d’Étatsà modèle vertical

Une culture centralisée de l’État a conduit d’autres pays européens à développer une structure de gestion de crise verticale fortement hiérarchisée. Dans ce système, les différents échelons territoriaux conservent leurs prérogatives dans la résolution interministérielle de la crise. Leur liberté d’action est limitée en termes de moyens accordés, aussi bien en nombre qu’en qualité, ce qui implique in fi ne un passage de témoin dans la gestion de la crise à un niveau supérieur le moment venu.

Un examen du système de gestion de crise de pays à modèle vertical tels que la France, la Suède et la République tchèque et de leur évolution est nécessaire avant de dégager des similitudes ou des différences.





Le cas de la France

L’exemple de la catastrophe du barrage de Malpasset 1959

➢ Contexte

Situé dans le département du Var sur les hauteurs de Fréjus, le 2 décembre 1959, cinq ans après la fin de sa construction, la rupture du barrage provoque le déferlement quasi instantané d’une cinquantaine de millions de mètres cubes d’eau de son lac de retenue. Cette catastrophe fait 423 victimes et des dégâts matériels considérables, routes, voies ferrées, fermes, immeubles détruits.

La crue du lac de retenue et la fragilité du gneiss sont les causes naturelles évidentes et indiscutables de la catastrophe. Les nombreuses causes humaines, techniques ou comportementales, ont été et sont toujours discutées. Parmi elles, le mauvais choix du lieu d’implantation, l’absence d’études géotechniques sérieuses, l’épaisseur trop faible et l’ancrage insuffisant de la voûte, l’absence de contrôle géotechnique du chantier, le manque de rigueur dans le contrôle, l’ouverture tardive de la vanne de vidange dont le débit était insuffisant pour arrêter la montée incontrôlable du niveau de la retenue.

➢ Organisation nationale de gestion de crise lors de l’événement

Il existait une administration de sécurité civile créée en 1951, mais qui n’était pas fonctionnelle au moment de la catastrophe.

Le dispositif ORSEC (anciennement Organisation des secours, et aujourd’hui Organisation de la réponse de sécurité civile) est déclenché. Les militaires des bases locales ainsi que des hélicoptères de l’armée américaine se chargent de porter secours aux survivants. Le général de Gaulle alors président de la République, venu sur place, découvre une zone entièrement sinistrée.

C’est donc l’armée qui a assuré les premières opérations de secours d’une catastrophe dont la gestion dépassait les moyens des pompiers locaux. À cette époque, le corps des sapeurs-pompiers n’était pas encore départementalisé, donc ne dépendait pas de l’autorité préfectorale, mais il était entièrement communal sous le contrôle du maire et constitué sur la base du volontariat.

Au niveau de l’État, il n’existait pas encore de moyens nationaux de sécurité civile en réserve qui auraient pu être dépêchés sur les lieux du sinistre, en renfort des moyens territoriaux. De la même manière, aucune structure organisée de gestion de crise, aussi bien au niveau territorial que national n’existait alors.


La catastrophe a mis en évidence plusieurs carences législatives et administratives auxquelles il a été remédié sous la présidence du général de Gaulle.

Au niveau de la sécurité civile, afin de pouvoir dépêcher rapidement sur les lieux des moyens nationaux en réserve de l’État, l’unité de sécurité civile de Brignoles (Var) a été créée en 1964, puis le corps de défense civile en 1968. Ce corps, à l’échelon national, est devenu par la suite la Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC).

Par ailleurs, suite à ce drame, le Comité technique permanent des barrages a été créé par décret le 13 juin 1966.

À l’échelon territorial, les services d’incendie et de secours ont été départementalisés en 1996 et placés sous l’autorité administrative et d’emploi du préfet de département. Au début des années 2000, la possibilité a été





donnée aux communes de créer une « réserve communale de sécurité civile », dans le respect de leurs compétences ordinaires. Il s’agit ainsi d’anticiper des situations de crise qui pourraient excéder les capacités de mobilisation ordinaires de la commune en sollicitant une plus large part de la population.

Le système français de gestion de crise repose sur une organisation pyramidale fortement hiérarchisée, appliquée selon le principe de subsidiarité. Le système de gestion de crise français est calqué sur l’organisation des ministères et du pouvoir centralisé, des échelons départementaux et locaux. Le niveau national est un niveau stratégique dont la gouvernance incombe au Premier ministre.

Le dispositif gouvernemental de planification de sécurité nationale est piloté par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Le système de gestion de crise s’appuie au niveau stratégique sur la Cellule interministérielle de crise (CIC) située au ministère de l’Intérieur, place Beauvau, regroupant l’ensemble des ministères concernés.

La gestion de crise au niveau des grands ministères régaliens se structure autour de centres opérationnels de recueil des informations, de planification des opérations et de gestion de crise activés en permanence : Intérieur, Défense, Santé, Affaires étrangères…

D’autres centres de crise ministériels peuvent être activés à la demande : Finances, Education nationale…

Le rôle de la CIC est de produire une synthèse interministérielle de la situation reposant sur des évaluations et analyses multisectorielles pertinentes, de prendre des décisions stratégiques en veillant à la cohérence d’ensemble de la réponse, dans une approche systémique plutôt que sectorielle et de proposer une stratégie de communication gouvernementale coordonnée.

Dans ce système, le niveau régional n’a pas de compétence opérationnelle dans la gestion de crise, ni de structure de gestion de crise.

Le niveau zonal est reconnu comme l’échelon déconcentré de premier niveau pour la sécurité nationale et la gestion de crise, il est le niveau opératif. Il s’organise autour d’un état-major interministériel de zone (EMIZ) et d’un centre opérationnel zonal (COZ) pour la planification, la préparation et la gestion de la crise. Enfin, ce niveau détient le rôle d’animateur et de soutien de l’échelon départemental.

Le niveau départemental est le deuxième échelon interministériel de planification, de préparation et de gestion de crise, il est le niveau tactique. Le préfet de département est le directeur des opérations de secours (DOS) ce qui lui confère des responsabilités régaliennes et pénales dans la gestion de la crise. Le niveau départemental s’articule autour d’un centre opérationnel départemental (COD) et d’un poste de commandement opérationnel (PCO).

Le niveau communal de gestion de crise s’appuie sur un poste de commandement communal (PCC). L’organisation du PCC n’est pas formalisée dans une documentation règlementaire, sa structure dépend de la taille de la commune et de ses possibilités humaines et fi nancières à armer une telle structure.

Au sein d’un dispositif dont la pertinence a pu être éprouvée au cours de crises de natures différentes mais de haute intensité, quelques marges de progrès se dessinent toutefois. Ainsi serait-il souhaitable d’unifi er les pratiques des niveaux centraux et renforcer la coordination interministérielle dans le respect de la subsidiarité, sans construire une strate administrative supplémentaire :

• en professionnalisant et en rendant ergonomique le fonctionnement de la CIC,• en défi nissant à quel niveau se situe la communication de crise de l’État.





Le cas de la Suède

L’exemple des feux de forêt de l’été 2014

➢ Contexte

Le jeudi 31 juillet, des conditions climatiques exceptionnelles marquées par la chaleur, la sécheresse et un vent soutenu, favorisent le départ de feu près de la petite ville de Sala.

Lors de cet incendie de haute intensité, du 31 juillet 2014 au 12 août 2014, le feu a dévoré 15 000 ha de forêt dans la région du Västmanland, à environ 140 kilomètres au nord-ouest de la capitale, Stockholm.

➢ Développement et organisation nationale de gestion de crise lors de l’événement

Les 3 et 4 août, les services de secours avouent leur relative impuissance face à cet incendie qui a déjà ravagé près de 100 km2. Le 4 août, les pompiers sauvent 9 volontaires encerclés par les flammes : cet incident, qui aurait pu finir tragiquement, prend valeur de symbole dans un pays attaché à l’engagement des citoyens puisque les professionnels de la sécurité déclarent ne plus vouloir d’aide individuelle en raison du danger.

Le 4 août, l’Union européenne se saisit du sujet après une demande d’aide exprimée par la Suède dans la nuit du 3 au 4. La République italienne propose son aide matérielle et opérationnelle.

Le mécanisme européen de protection civile (cf. infra p. 33) facilite la coopération en matière de réaction aux catastrophes. Pour autant, soit dysfonctionnement de communication de l’Union, soit réévaluation sous le signe de l’urgence d’une situation qui va encore s’aggraver, la France va intervenir en même temps que l’Italie dès le 5 août alors que, semble-t-il, elle n’aurait pas été sollicitée.

Le 5 août, le feu est enfin déclaré « urgence nationale ». Alors qu’il fait rage depuis 6 jours, les autorités communiquent sur le renfort attendu d’avions de lutte contre les feux de forêt, 2 italiens et 3 français dont un avion de reconnaissance (la Suède ne possède aucun avion bombardier d’eau et n’a que des hélicoptères pour combattre les incendies). Puis, le feu menace la petite ville de Norberg et l’évacuation des quelques 4 500 habitants de la localité est préparée.

Le 7 août, les forces armées suédoises sont mobilisées à hauteur d’une centaine de militaires pour renforcer les pompiers et aider aux évacuations.

Des pluies importantes, le lundi 11 août, vont considérablement appuyer et favoriser l’action des 250 pompiers engagés dans la lutte.

Le 12 août, les moyens aériens dépêchés par les Français et les Italiens quittent la Suède après plus de 1 500 largages et 6 jours de lutte aux côtés des forces suédoises.






Les points négatifs suivants peuvent être notés :

• absence de dispositif de vigilance et d’alerte, de mesures d’aménagement préventif et de mesures d’interdiction préventive de circulation en Suède,

• évaluation de la menace incertaine d’où une estimation inexacte des besoins et une communication contestable,

• moyens humains et matériels insuffi sants,• engagement des citoyens insuffi samment encadré et organisé,• engagement limité et tardif des moyens militaires,• recours trop tardif aux moyens européens,• insuffi sance de la première réponse européenne.

En revanche, il est à noter :

• l’effi cacité des moyens de lutte aériens immédiatement déployés par l’Italie et la France,

• la grande réactivité de la France à déployer des moyens aériens dans des délais contraints, tout en assurant la couverture de sa façade méditerranéenne.

Pour autant, trois questions peuvent être posées : comment l’Union européenne aurait procédé si la météo dans le sud de l’Europe avait également été caniculaire ? Quel retournement de situation a conduit à agréer le concours des Français et pourquoi avait-il été initialement écarté ? Comment se fait-il qu’alertés plus tôt, les Italiens soient arrivés en même temps que les Français ?

Le principe fondamental de gestion de crise en Suède repose sur trois piliers que sont : la subsidiarité des entités, le principe de responsabilité et la culture du consensus.

L’Offi ce national suédois de la protection civile et de la préparation aux crises, dénommé MSB, a la mission de coordonner les diverses parties prenantes. Il coordonne uniquement des moyens appartenant et commandés par les échelons nationaux, locaux ou régionaux. Il n’a aucun pouvoir hiérarchique sur les autres agences gouvernementales.

Il existe trois niveaux différents de gestion de crise en Suède, constitués du niveau local (communes), régional (comtés) et national (cabinet, administrations gouvernementales et autorités nationales).

Les communes suédoises disposent d’un grand degré d’autonomie et jouent un rôle important dans la réponse civile à l’urgence et dans l’état de préparation. L’exécutif municipal est la plus haute autorité civile de toute la commune, et est responsable pour tout le commandement civil et la gestion de crise au niveau local. Dans ce rôle, les municipalités sont soutenues et assistées par l’administration du comté.

Au niveau régional, les administrations des comtés sont responsables de la coordination des activités de préparation de crise tels des exercices, des analyses de risques et de vulnérabilités. Elles agissent également comme une chambre de compensation entre partenaires publics et privés. Durant une crise, les administrations des comtés ont la responsabilité globale de demander un soutien national en cas d’événement d’urgence majeure, elles coordonnent également le contact avec les médias.





Au niveau national, jusqu’en septembre 2014, le ministère de la Justice avait la responsabilité politique globale de la gestion de crise basée sur une approche intersectorielle commune. Cette responsabilité, à la suite des incendies de forêt de l’été 2014 et des élections législatives a été transférée au Premier ministre. Chaque agence gouvernementale est responsable de la gestion de crise dans son champ propre d’expertise pour les mesures prises avant, pendant et après une crise.

Le principe de responsabilité est intégré dans le cadre légal spécifi que pour la préparation préalable à la crise. Les acteurs privés sont également concernés par ce principe et il existe des lois et des ordonnances qui défi nissent les responsabilités et les obligations des acteurs privés dans le cadre de la gestion et de la prévention de crise (marché de l’énergie, matières dangereuses, etc.).

Le système de gestion de crise suédois repose également sur 19 organisations de volontaires de défense à but non lucratif qui sont engagés à la fois sur les plans militaires et civils liés à la gestion de crise. L’armée est associée étroitement à la gestion de crise afi n de prendre en compte plus effi cacement tous types de crise.

Le réseau interpersonnel occupe une place importante dans la gestion d’une crise. Les acteurs se connaissent et ont l’habitude de travailler ensemble, de se faire confi ance. Les décisions sont prises à partir d’un travail de coopération visant à obtenir un consensus.

L’analyse de cette crise récente permet d’identifi er des axes d’effort au niveau européen, notamment en matière de défense des forêts contre les incendies (DFCI), type de catastrophes récurrent en Europe. Il s’agit :

• d’élaborer une véritable politique de gestion des crises au niveau européen en s’inspirant des meilleures pratiques internationales. Cette politique doit intégrer les aspects de prévention, de gestion des événements, de coordination des moyens humains et matériels et le retour d’expérience,

• d’améliorer la coordination au sein de l’Union européenne en privilégiant, selon l’ampleur de la crise, le recours au mécanisme européen de protection civile à celui des relations bilatérales entre États.

Le cas de la République tchèque

L’exemple des inondations de 2013

➢ Contexte

En mai et juin 2013, une grande partie de l’Europe centrale a été touchée par des inondations catastrophiques, qui ont endommagé les habitations et les infrastructures, et perturbé les services.

Le bilan des inondations en République tchèque est quant à lui très lourd : 14 morts, 220.000 personnes évacuées en raison de la crue qui a touché 700 communes. Des milliers de foyers ont été privés d’électricité, d’eau et de gaz.

➢ Organisation nationale de gestion de crise lors de l’événement

Suite aux inondations survenues en août 1997 qui avaient mis en lumière les diffi cultés d’organisation de la protection civile tchèque, les services nationaux se sont réorganisés sur le modèle de sécurité civile français.





Ces inondations constituent ainsi l’évènement catalyseur du renforcement de la coopération et de l’assistance franco-tchèque dans le domaine de la protection civile, de la prévention et de la gestion des situations d’urgence.


Les inondations ont forcé les autorités de la République tchèque à ouvrir des écluses dans le sud du pays, afin de réduire la pression de l’eau sur les digues. En contrepartie de cette action, de colossales masses d’eau se sont ruées vers Prague, noyant une large partie de la ville.

Bien que les inondations aient été plus graves et plus étendues en 2013, le montant global des dommages a été inférieur à celui enregistré cette année-là, en République tchèque. C’est en partie dû à la relative efficacité des mesures de protection contre les inondations et de contrôle des risques mises en place depuis 2002, mais il est estimé que de nombreux efforts sont encore nécessaires pour l’avenir.

Par ailleurs, le mécanisme d’aide de l’UE a été sollicité, la République tchèque présentant une demande d’aide financière le 8 août 2013. Les dommages directs totaux ont été ainsi évalués à 637 millions d’euros.

La gestion de crise en République tchèque a été conçue de manière pyramidale, avec au sommet de cette pyramide le chef du gouvernement. Elle s’articule autour de la loi du 28 juin 2000 sur le système intégré de secours. Celui-ci associe les sapeurs-pompiers, la police, les forces armées, les associations de bénévoles ainsi que les citoyens volontaires. Elle détermine par ailleurs la compétence des autorités gouvernementales et territoriales, les droits et les obligations de l’ensemble des acteurs dans la préparation aux situations d’urgence et de sauvetage, mais aussi dans la protection de la population à tous les stades de la crise.

La protection civile, qui relevait anciennement du ministère de la Défense, appartient désormais au ministère de l’Intérieur. Peu de temps après, en 2001, les sapeurs-pompiers (organisés en une direction générale et en 14 directions régionales) et les services de protection civile ont été fusionnés afi n de créer un système intégré de secours.

Au niveau national, le conseil de sécurité de l’État a pour objectif de planifi er la préparation des unités des services de secours pour faire face à des évènements de crise future.

Il se charge d’assurer la gestion de crise en coordination avec l’état-major de crise central. Il est placé sous la présidence du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur. Il est à noter que l’action est sous la responsabilité du responsable élu de la région.

Parmi les points forts du dispositif tchèque en matière de gestion de crise, on peut noter :

• la défi nition de l’organisation des structures de gestion de crise par des textes législatifs,

• la défi nition des droits et des obligations des acteurs de la gestion de crise par des textes législatifs,

• que le système actuel a fait ses preuves dans plusieurs situations de crise récentes.





Pays relevant du modèle vertical : similitudes et différences L’étude comparée des pays à modèle vertical révèle plusieurs similitudes :

• répartition de la responsabilité de la gestion de la crise et des moyens d’intervention au niveau territorial avec une réelle déconcentration sur la conduite des opérations,

• forte implication de la gestion de crise au niveau central de l’État, en s’appuyant sur un système de poupées-gigognes dans la mise en œuvre des moyens d’intervention de sécurité civile en particulier,

• appel à des moyens supranationaux (matériels, structure de commandement, expertise, etc.) pour pallier les insuffi sances nationales,

• capacité à gérer la crise en s’appuyant sur un système administratif solide qui pourra bénéfi cier en cas d’insuffi sance de l’aide du niveau supérieur (envoi d’experts, aide matérielle, etc.).

Cette étude met également en lumière certaines différences :

• la présence ou non de moyens nationaux de sécurité civile en réserve capables d’appuyer et de renforcer les moyens territoriaux,

• la direction de la crise au niveau central ne s’appuie pas forcément sur un centre interministériel prenant le pilotage de l’ensemble de la crise,

• la part de l’autonomie accordée au niveau local est différente selon les pays : par exemple très autonome en Suède, très centralisé en France sous la direction de la chaîne préfectorale,

• la capacité à transmettre avec fl uidité la direction de la gestion de la crise d’un niveau à l’autre.

Lien public/privé et grands opérateursEn termes de crise et de gestion de crise, la séparation public/privé n’a plus de sens. Les crises de grande ampleur auxquelles les États peuvent être soumis, l’impact de catastrophes naturelles, technologiques ou l’impact potentiel de crise de type terroriste démontrent la nécessité d’une approche globale5.

L’activité du secteur privé peut engendrer des conséquences dépassant largement ses capacités de gestion (par exemple la catastrophe de la raffinerie de Feyzin en 1966)6 et nécessitant une intervention de l’État rapide et adaptée. A contrario, l’État peut aussi se révéler défaillant et faire appel ou s’appuyer sur des opérateurs privés en gestion de crise (certaines ambulances en France, projet de privatisation du service de sécurité civile italien par exemple).

En outre, notre société est de plus en plus connectée et la gestion de réseaux ou d’infrastructures est parfois confiée à des opérateurs privés (téléphonie, internet, eau, réseau électrique, etc.). L’impact de la perte de ces réseaux en cas de catastrophe naturelle a été démontré en particulier par l’étude menée par Marie-Caroline Moulin au sujet de Katrina aux États-Unis7.

(5) Groupe de travail Partenarial Public Privé GT-3P, Maitrise des risques et des crises : une réfl exion croisée, 2010.

(6) Voir aussi pour l’exemple plus récent de la fuite de mercaptan à Rouen en 2013 le rapport de l’Inspection générale de l’admi-nistration, du Conseil général de l’environnement et du développe-ment durable et du Conseil géné-ral de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies, Organisation de l’alerte, de l’infor-mation et de la gestion de crise en cas d’accident industriel dans la perspective de la création d’une force d’intervention rapide, mai 2013.

(7) MOULIN Marie-Caroline, La ges-tion des crises hors cadre, Paris, L’Harmattan, 2014.





En gestion de crise, la nécessité d’une collaboration entre sphère publique et privée est évidente pour l’ensemble des phases d’une crise.

Le domaine des opérateurs d’importance vitale en France est un exemple de cette nécessaire collaboration public/privé.

Depuis 2006, la réglementation relative aux secteurs d’activité d’importance vitale (SAIV)8, définit et désigne les opérateurs d’importance vitale (OIV), et clarifie leurs responsabilités.

La réglementation SAIV est issue du code de la Défense (art. L.1332-1) qui définit par ailleurs des directives nationales de sécurité (DNS) à destination des OIV. Sur le plan pratique, les opérateurs concernés doivent établir un plan de sécurité opérateur (PSO) et un plan particulier de protection (PPP) pour chaque installation et en réponse les services de l’État établissent le plan de protection externe (PPE). Ces plans sont de véritables outils de gestion de crise et sont nécessairement connectés.

Même si cette réglementation prend en compte, à ce jour, essentiellement les risques d’origine terroriste, des travaux sont actuellement lancés pour prendre en compte dans les nouvelles DNS en cours de révision, les risques technologiques et les risques naturels pouvant mettre en danger ces installations vitales pour l’État français.

Les OIV sont tenus de rédiger un plan de continuité d’activité (art. L. 2151- 1 du code de la Défense).

Cette exigence récente montre que les liens public/privé se renforcent comme le souhaitait le Haut comité français pour la défense civile en 2010 9.

Ces liens de plus en plus nécessaires entre public/privé dépassent largement les frontières de la France.

En Allemagne, le texte de référence « Leitfaden-Kritis-Risiko-Krisenmanagement » du BMI de 2005 (document du ministère de l’Intérieur), préconise la prise en compte de deux dimensions dans la gestion de crise par les opérateurs privés.

La première dimension est avant tout une obligation de l’employeur vis-à-vis de son personnel, de sa protection et de sa capacité à conduire sa mission face à des situations de crise ou de catastrophe. En clair, il appartient à l’opérateur privé d’établir des plans de sauvegarde et de continuité d’activité. Ce processus est validé par les autorités du Land et de l’État fédéral. Dans cette première dimension, c’est assez proche de ce qui est fait en France et plus largement préconisé par l’Union européenne.

En revanche, la seconde dimension de la prise en compte de la gestion de crise par le secteur privé est plus singulière, anticipatrice et incitative. En effet, au-delà de l’encouragement du personnel à être membre d’associations de sécurité civile (aide financière, valorisation du personnel de l’entreprise par les autorités…), les Länder et l’État fédéral ont pris en compte le fait que les entreprises privées, si elles ont des moyens matériels et financiers, peuvent être mobilisées en cas de crise majeure.

Il s’agit d’inciter le secteur privé à être acteur local. Cela peut passer par l’aide financière que peut octroyer le Land aux entreprises qui s’engagent à œuvrer en « temps de paix » à la protection générale de la société. Mais l’impact économique d’une crise sur un opérateur privé est systématiquement analysé par les autorités publiques sous l’angle financier. Il ne faut pas qu’il contribue s’il est atteint économiquement.

(9) Haut comité français pour la dé-fense civile, Quelles interactions et quels processus entre secteurs public et privé ? Position Paper du HCFDC du 15 octobre 2010.

(8) Décret n° 2006-212 du 23 février 2006 et arrêté du 2 juin 2006, instruction interministérielle relative à la sécurité des activités d’impor-tance vitale N°600/SGDSN/PSE/PSN 07/01/2014.





Pendant de nombreuses années, la ville de Cologne a été régulièrement la proie à des débordements du Rhin très destructeurs. Un accord a donc été mis en place entre le Land et plusieurs entreprises pour aménager les rives du Rhin en amont et protéger tous les dispositifs participants à la vie de la société en cas de crise. Plusieurs millions d’euros ont été ainsi investis au profit de la communauté sur la base de dispositifs financiers facilitant l’investissement privé et engageant les sociétés à prendre ce risque en considération et d’être en mesure de réagir en cas de catastrophe.

Ainsi, le rapport entre autorités publiques, moyens publics et secteur privé est pris en compte et peut se révéler efficace. Mais il faut un fort engagement commun y compris de la part de l’État, des Länder et du citoyen-entrepreneur.

En Espagne, la loi 2/1985 impose aux acteurs économiques, entreprises publiques ou privées d’établir des plans de protection interne mais aussi de participer aux politiques d’aménagement du territoire, dans la mesure où elles présentent un risque identifié. En cas de crise, en revanche, le principe qui prévaut est celui basé sur la réquisition et l’indemnisation. Pour autant, si l’État est conscient que le secteur privé peut apporter des solutions dans la gestion de crise, il n’a pas mis en œuvre de dispositifs souples visant à élaborer des stratégies locales de résilience avec le tissu économique. En effet, lors des incendies de forêts dans la province de Guadalajara en 2005 ou au cours des inondations en septembre 2012 des provinces de Valence, de Murcia, d’Almeria et de Grenade, la désorganisation relative des opérateurs privés et le manque de coordination étatique a conduit le gouvernement espagnol à réfléchir à une meilleure application du principe de mobilisation de toutes les ressources, publiques et privées pour lutter contre les catastrophes et assurer une protection renforcée des populations. L’État est conscient de l’apport du secteur privé en cas de crise et dans sa résolution mais reste encore trop centralisateur.

Ces deux exemples, démontrent que les opérateurs privés, qu’ils soient d’importance vitale ou simplement constitutifs du tissu économique local, ont un rôle à jouer dans l’apport de moyens dans la gestion de crise et dans son anticipation.





L’UNION EUROPÉENNE,QUEL MODÈLE DE

GESTION DE CRISE ?

Le mécanisme de protection civile de l’Union européenne

Présentation généraleLe mécanisme de protection civile de l’Union européenne a été créé en 200110 puis amélioré en 200711 et 201312 pour faciliter les opérations d’assistance en matière de protection civile dans les cas de catastrophes de grande ampleur (catastrophes naturelles et d’origine humaine), à l’intérieur et en dehors de l’Union. Le mécanisme relève depuis 2010 de la Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (ECHO) de la Commission européenne. S’il a été créé principalement pour intervenir en cas de catastrophes à l’intérieur de l’Union, il participe activement aux interventions en cas de catastrophe dans des États tiers. En dehors de l’Union européenne, le mécanisme appuie le rôle que le Bureau de la coordination des affaires humanitaires de l’ONU (BCAH-OCHA) joue en matière de coordination.

Trente-deux États (les 28 États membres de l’Union européenne et l’Islande, la Norvège, l’ex-République yougoslave de Macédoine et le Monténégro)13 participent aux activités du mécanisme. Ce dernier est ouvert à des pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE), des pays en voie d’adhésion, des États candidats à l’adhésion à l’Union et des candidats potentiels.

L’enveloppe financière destinée à la mise en œuvre du mécanisme de l’Union, pour la période 2014-2020, est établie à 368,5 millions d’euros.

Une base juridique affermie par le traité de LisbonneLa protection civile ne figurant pas parmi les domaines de compétence exclusive de la Communauté définis par le Traité instituant la Communauté européenne (TCE), l’action communautaire en matière de protection civile devait respecter le principe de subsidiarité14.

Malgré la fragilité des bases juridiques d’une action communautaire, l’action de la Communauté se développera cependant, à partir de 1985, en se fondant sur les articles 308 TCE15 et 203 du traité EURATOM16, connus sous l’appellation de « clauses de flexibilité ». Ces articles permettent à la Communauté d’agir dans des domaines où le Traité CE ne lui attribue pas de compétences, comme le domaine de la protection civile.

L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 va corriger cette faiblesse en renforçant le fondement juridique de l’action de l’Union. L’article 196 établit officiellement la protection civile comme un domaine de « compétences partagées » entre l’Union et les États membres. Le Traité permet à l’Union d’adopter des mesures relatives aux questions suivantes : prévention des risques, préparation du personnel de protection civile, réaction

(10) Décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile.

(11) Décision 2007/779/CE du Conseil du 8 novembre 2007 modifi ant la décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 et instituant un mécanisme communautaire de pro-tection civile (refonte).

(12) Décision nº 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l’Union (applicable à partir du 1er janvier 2014).

(13) La Serbie a signé le 16 avril 2015 l’accord qui lui permettra de partici-per au MEPC une fois la procédure de ratifi cation achevée.

(14) Le principe de subsidiarité garantit que, dans la mesure du possible, les décisions sont prises au niveau de gouvernement le plus proche des citoyens.

(15) Cet article régit l’adoption des me-sures appropriées pour atteindre les objectifs communautaires qui n’ap-paraissent pas expressément dans le Traité : « Si une action de la Com-munauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées. »

(16) Traité instituant la Communauté européenne de l’énergie atomique (C.E.E.A. - EURATOM), Titre Cin-quième – Dispositions générales : Article 203 : « Si une action de la Communauté apparait nécessaire pour réaliser l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation de l’Assemblée, prend les dispositions appropriées. »





aux catastrophes causées par des dangers naturels ou d’origine humaine, coopération internationale entre services nationaux de protection civile et cohérence dans les travaux internationaux de protection civile.

Le Parlement européen et le Conseil, agissant en tant que co-législateurs, peuvent adopter les mesures nécessaires pour atteindre les objectifs en matière de protection civile sans qu’une harmonisation des lois et des règlements des États membres ne soit nécessaire.

De plus, ces dispositions sur la protection civile doivent être associées à la clause de solidarité (Article 222), qui permet à l’UE de porter assistance à un État membre victime d’un attentat terroriste ou d’une catastrophe causée par un danger naturel ou d’origine humaine.

Les outils du mécanisme européen de protection civile

Le Centre de réponse et de coordination d’urgence

Le Centre de réponse et de coordination d’urgence (en anglais Emergency Response Coordination Centre ERCC) est opérationnel 24h/24 et 7j/7 depuis le 1er octobre 2013. Il résulte de la fusion des centres de crise de l’aide humanitaire (ECHO) et du Centre de suivi et d’information (en anglais : Monitoring and Information Centre (MIC) dans le domaine de la protection civile17. Il relève de la Commission européenne (DG ECHO).

Les États ont accès à une plateforme de moyens de protection civile disponibles dans tous les États participants. Tout État, à l’intérieur ou hors de l’Union, peut demander une assistance par le biais du centre. Celui-ci fait fonction de centre de communication entre les États participants, l’État touché et les experts envoyés sur le terrain. Le centre joue également un rôle de coordination en faisant correspondre les offres d’assistance des États participants aux besoins de l’État touché par une catastrophe. En outre, il fournit régulièrement des informations sur les activités de secours d’urgence en cours.

Le système commun de communicationet d’information d’urgence (CECIS)

Le mécanisme prévoit des instruments de communication et de surveillance d’urgence, gérés par l’ERCC grâce au système commun de communication et d’information d’urgence (en anglais : Common Emergency Communication and Information System, CECIS). Il s’agit d’une application de notification et d’alerte accessible sur internet, qui vise à faciliter la communication d’urgence entre les États participants.

La capacité européenne de réponse d’urgence : EERC

La création d’une capacité européenne de réponse d’urgence (en anglais : European Emergency Response Capacity, EERC) est la principale avancée apportée par la réforme du mécanisme en 201318 qui a été précisée en 2014 19.

L’EERC se présente sous la forme d’une réserve de capacités affectées au préalable de manière volontaire par les États membres. Ces capacités peuvent

(17) Le principe de la création d’un centre de suivi et d’information avait été posé par la décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communau-taire visant à favoriser une coopé-ration renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile. Sa création effective est le fait de la décision de la commission 2004/277/CE, EURATOM du 29 décembre 2003 fi xant les modalités d’exécu-tion de la décision 2001/792/CE, Euratom, instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile.

(18) Décision nº1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l’Union (applicable à partir du 1er janvier 2014).

(19) Décision d’exécution de la Com-mission du 16 octobre 2014 fi xant les modalités de mise en œuvre de la décision nº1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil relative au mécanisme de protec-tion civile de l’Union et abrogeant les décisions 2004/277/CE, Euratom et 2007/606/CE, Eura-tom de la Commission. Elle fi xe les modalités de mise en œuvre de la décision n° 1313/2013/UE, en ce qui concerne : • l’interaction entre le centre de

coordination de la réaction d’ur-gence («ERCC») et les points de contact des États membres ;

• les composantes du système commun de communication et d’information d’urgence («CE-CIS») et l’organisation du par-tage d’informations par l’intermé-diaire du CECIS ;

• le recensement des modules, des autres capacités de réac-tion et des experts, ainsi que les exigences opérationnelles appli-cables au fonctionnement et à l’interopérabilité des modules, y compris leurs tâches, leurs capa-cités, leurs principales compo-santes, leur autosuffi sance et leur déploiement ;

• les objectifs de capacités, les exigences de qualité et d’inte-ropérabilité et la procédure de certifi cation et d’enregistrement nécessaire au fonctionnement de l’EERC, y compris les modalités fi nancières ;

• le recensement des défi cits de l’EERC et les moyens d’y remé-dier ;

• l’organisation du programme de formation, du cadre relatif aux exercices et du programme fon-dé sur les enseignements tirés ;

• les procédures opérationnelles applicables pour les réactions aux catastrophes survenant dans l’Union ainsi qu’en dehors de l’Union, y compris le recense-ment des organisations internatio-nales concernées ;

• les procédures de déploiement des équipes d’experts ; et l’orga-nisation du soutien au transport de l’aide.





comprendre des modules20 de protection civile21, d’autres capacités de réaction ainsi que la mise à disposition d'experts.

La Commission est chargée de définir, en quantité et qualité, les objectifs de capacité pour répondre aux besoins de la capacité européenne de réponse d’urgence (EERC). Elle met en place un système de certification et d’enregistrement des capacités de réaction que les États membres mettent à la disposition de l’EERC.

Ces capacités de réaction mises à la disposition de l’EERC sont disponibles pour les opérations au titre du mécanisme de l’Union lorsqu’une demande d’aide a été formulée par l’intermédiaire de l’Emergency Response Coordination Centre (ERCC). La décision finale de les déployer est prise par les États qui ont enregistré les capacités de réaction concernées. Lorsqu’en cas d’urgence nationale, de force majeure ou, dans des cas exceptionnels, pour des motifs graves, un État membre n’est pas en mesure de mettre à disposition ses capacités de réaction lors d’une catastrophe, cet État en informe la Commission dans les meilleurs délais. En cas de déploiement, les capacités de réaction des États restent sous leur commandement et leur contrôle tandis que la direction des interventions de secours relève de la responsabilité de l’État demandeur.

Lorsque l’ERCC reçoit une demande d’aide, il la transmet aux points de contact des autres États membres, recueille des informations validées sur la situation, en liaison avec l’État membre touché, et les communique aux autres États membres. La Commission peut formuler des recommandations, en concertation avec l’État demandeur, relatives à la fourniture d’une aide via le mécanisme de l’Union, en se fondant sur les besoins recensés sur le terrain et d’éventuels plans préétablis pertinents. Elle peut inviter les États membres à déployer des moyens spécifiques et faciliter la coordination de l’aide demandée.

Tout État membre auquel une demande d’aide est adressée par l’intermédiaire du mécanisme de l’Union détermine rapidement s’il est en mesure d’apporter l’assistance demandée et informe l’État membre demandeur de sa décision via le CECIS, en précisant l’étendue, les modalités et, le cas échéant, le coût de l’aide qu’il pourrait fournir. L’ERCC informe les autres États membres.

Le soutien de l’Union dans le domaine du transport Concernant les matériels et les moyens de transports, notamment aériens, la Commission peut aider les États membres à obtenir l’accès à ceux-ci par la fourniture et le partage d’informations sur les matériels et moyens de transport qui peuvent être mis à disposition par les États membres en vue de faciliter la mise en commun de ces ressources. Elle peut aussi aider les États membres à identifier les ressources disponibles auprès d’autres sources, y compris le secteur privé. Enfin, la Commission peut compléter les ressources mises à disposition par les États membres par des moyens de transport complémentaires.

Sous réserve du respect de certaines conditions, l’Union peut accorder un soutien financier pour les moyens de transport dont le montant ne dépasse pas 55 % du coût total éligible. Cependant, le soutien financier de l’Union peut couvrir un maximum de 85 % du coût total éligible si les coûts se rapportent au transport des capacités affectées au préalable à la réserve constituée de manière volontaire ou si l’aide est nécessaire pour répondre à un besoin critique et qu’elle n’est pas disponible ou suffisamment disponible dans le cadre de la réserve constituée de manière volontaire.

(20) « Ces modules sont des agence-ments spécifi ques prédéfi nis de ressources des États membres en matière de protection civile, ca-pables de réagir effi cacement aux demandes d’assistance transmises via le mécanisme. Ils peuvent com-prendre des équipements, du per-sonnel, ou une combinaison de ces ressources. Il est nécessaire qu’ils soient totalement interopérables, puissent être déployés rapidement et équipés pour remplir des fonc-tions d’appui ou pour satisfaire des besoins prioritaires résultant de situations d’urgence. Lors de l’élaboration de ces modules, les synergies possibles pourraient être explorées avec d’autres types de compétences spécialisées présen-tant de l’intérêt pour la réaction aux urgences majeures. Le plus important est la possibilité que ces modules puissent être constitués par un État membre seul ou en collaboration par plusieurs États membres. Cette dernière solution offre des possibilités de coopéra-tion supplémentaires, notamment pour les plus petits pays, et permet à tous les États membres de contri-buer, à titre individuel ou collectif, aux interventions communautaires relevant de la protection civile. » Proposition de décision du Conseil instituant un mécanisme com-munautaire de protection civile (refonte) présentée par la Commis-sion le 26 janvier 2006 (document COM(2006)29 fi nal), p. 10.

(21) En 2014, 150 modules et 10 équipes d'assistance technique étaient enregistrés dans le sys-tèmes CECIS





Le programme de formation Celui-ci a été mis en place en vue d’améliorer la coordination des opérations d’assistance en assurant la compatibilité et la complémentarité entre les équipes d’intervention des États participants. Il développe aussi, par le partage des bonnes pratiques, les compétences des experts participants à ces opérations. Des formations, des exercices conjoints et des échanges d’experts entre États participants sont régulièrement organisés.

Le retour d’expérience sur la crise de Fukushima au Japon montre tout l’intérêt de ce choix. Par exemple, des matériels de secours (groupes électrogènes) mis en place au sein de la centrale n’ont pu être mis en œuvre par les personnels de la centrale faute d’avoir appris à les utiliser. Former les intervenants comme les gestionnaires à tous les niveaux est donc une anticipation indispensable.

Des exercices réguliers et pertinents des moyens d’urgence sont nécessaires pour s’assurer que leur fonctionnement est connu et assimilé et que les procédures sont adaptées.

Le développement de la prévention des risquesEnfin, on doit signaler l’effort mené en matière de prévention des risques. À la suite de la publication en 201022 par la Commission de lignes directrices sur l’évaluation des risques, l’élaboration des évaluations nationales des risques est en cours. En avril 2014, la Commission a publié une première évaluation des risques d’origine naturelle ou humaine dans l’Union européenne, qui couvre 12 risques majeurs, d’origine naturelle ou humaine, en exploitant les informations figurant dans 17 évaluations nationales des risques réalisées par des États membres23.

Quelques exemplesde crises structurantesLa Crise EBOLALa pandémie due à la maladie à virus Ebola qui frappe l’Afrique de l’Ouest depuis mars 2013 est un exemple d’intervention de l’Union européenne en dehors de sa sphère géographique.

Même si cette crise ne se déroule pas sur le sol européen, l’Union et les pays qui la composent sont concernés par cette pandémie d’une part par leur engagement humanitaire, et d’autre part, d’un point de vue sanitaire avec le rapatriement d’Européens contaminés en Afrique ou encore des contaminations sur le sol européen. Pour ces raisons, l’implication des pays européens s’est faite dès le début. En effet, tout a commencé par un message d’alerte adressé par les autorités sanitaires françaises au comité de sécurité sanitaire (CSS) et à la Commission européenne ; puis par une réunion internationale de mobilisation qui s’est tenue à Bruxelles le 15 septembre 2014. Au cours de cette réunion, les États membres se sont accordés sur la nécessité de renforcer la mobilisation et la coordination des actions face à la maladie à virus Ebola. Il a été en particulier décidé de lancer sans délai les préparatifs en vue de l’élaboration d’un mécanisme européen de coordination des évacuations médicales.

(22) Commission Staff Working Docu-ment : Risk Assessment and Map-ping Guidelines for Disaster Man-agement, document SEC(2010) 1626 fi nal, du 21 octobre 2010

(23) Commission Staff Working Docu-ment, Overview of natural and man-made disaster risks in the EU, document SWD(2014) 134 fi nal, du 8 avril 2014.

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De manière générale, les initiatives de l’Union europénne visent deux objectifs : se prémunir contre de nouveaux cas - voire d’éventuelles infections sur son sol - et soutenir les pays touchés.

Tout d’abord, l’Union européenne surveille la propagation de l’épidémie et prend des mesures collectives au niveau européen et international, tant sur le terrain qu’à distance depuis Bruxelles. Elle a mobilisé des ressources politiques, financières et scientifiques pour aider à contenir, contrôler, traiter et, à terme, vaincre le virus Ébola.

La Commission européenne travaille concrètement avec les États membres au sein du comité de sécurité sanitaire pour les tenir informés des derniers développements et coordonner les approches en matière de prévention et de préparation sur la maladie à virus Ebola, conformément à la décision n° 1082/2013/UE relative aux menaces transfrontalières graves sur la santé.

Une taskforce européenne Ebola a été constituée, réunissant les services de la Commission européenne (notamment la Direction générale pour l’aide humanitaire et celle pour la santé) et ceux du Service européen pour l’action extérieure. Cette taskforce se réunit quotidiennement au niveau de l’ERCC et assure la liaison avec la mission des Nations-Unies pour la lutte contre Ebola, l’OMS et d’autres partenaires clés.

De plus, le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies produit des évaluations de risques et des mises à jour épidémiologiques.

Le comité de sécurité sanitaire (CSS), qui rassemble les États membres et la Commission, se réunit régulièrement pour coordonner les activités de prévention et de préparation face à Ebola. Il examine la préparation des États membres et établit une liste de moyens disponibles qui pourraient être partagés, tels que des laboratoires de haute sécurité, des capacités hospitalières et des équipements d’évacuation sanitaire. Le système d’alerte précoce et de réaction en cas d’urgence médicale a été déclenché. Le CSS fournit également des informations aux voyageurs dans toutes les langues de l’Union et définit, à l’intention des aéroports et des autorités sanitaires, des procédures pour gérer les éventuels cas d’Ebola.

L’Union coordonne également les contributions apportées sous la forme de matériel humanitaire, d’équipements médicaux, d’ambulances, d’hôpitaux de campagne, de centres de traitement et de personnel médical. À ce jour, la Norvège et 13 États membres ont envoyé de l’aide par l’intermédiaire du mécanisme de protection civile de l’Union européenne, qui vise à faciliter le déploiement rapide d’experts et de matériel d’urgence. De même, la France et certains pays européens ont envoyé des laboratoires mobiles supplémentaires équipés pour le diagnostic dans tous les pays touchés afin de contenir la propagation.

Notons enfin qu’après l’entrée en fonction de la nouvelle Commission européenne dirigée par le président Jean-Claude Juncker, le commissaire à l’aide humanitaire et la gestion des crises, nouvellement nommé coordinateur de l’Union européenne pour la lutte contre le virus Ebola, et le commissaire à la santé se sont rendus à l’épicentre de la crise Ébola au Libéria, en Guinée et en Sierra Leone.

Le rôle du coordinateur est de garantir la coopération la plus efficace possible entre l’Union européenne, les États membres et l’ONU.





Mare nostrum, une crise humanitaireL’immigration clandestine constitue l’une des graves crises à laquelle est confrontée l’Union européenne. Le chavirement d’une embarcation le 3 octobre 2013 faisant près de 366 victimes, fut l’évènement initial de cette crise.

Ce naufrage, qui n’est pas le premier dans cette zone, déclenche une importante réaction médiatique, notamment dans l’opinion publique italienne. C’est dans ce contexte que le Conseil JAI (Justice et affaires intérieures) des 7 et 8 octobre 2013 décide la création d’une task force devant proposer des éléments pour une réponse européenne opérationnelle destinée à éviter tout nouveau drame de ce genre.

Parallèlement, les autorités italiennes ont, sur proposition de la Marine italienne, déclenché une opération destinée à améliorer le sauvetage des migrants en mer, dénommée Mare Nostrum. Cette opération a débuté le 24 octobre 2013 et devait initialement s’arrêter le 31 décembre 2013. Elle a pris fin le 1er novembre 2014.

Face à l’augmentation des coûts engagées par cette opération, mais aussi afin d’améliorer la coordination étatique des moyens déployés, la Marine a souhaité faire converger tous les services italiens impliqués dans la lutte contre les trafics migratoires vers une organisation interministérielle, le « dispositif interministériel intégré de surveillance maritime » (DIISM). Mais, surtout, il est rapidement apparu que, sauf décision politique assurant la pérennité du financement de cette opération, le format de Mare Nostrum ne pouvait pas être encore longtemps maintenu dans la durée.

Les conséquences de Mare Nostrum : une crise migratoire

En créant officieusement un « corridor humanitaire », Mare Nostrum a déclenché un véritable appel d’air aux frontières extérieures sud de l’Europe. La hausse des migrants interpelés sur les côtes italiennes ou secourus en mer sature les centres d’accueil italiens, avec pour conséquence un fort « taux d’évaporation » des migrants placés dans les centres ouverts. Ce dispositif, du fait des flux qu’il a généré au sein des pays européens, a fait l’objet début août 2014 de vives critiques de la part du ministre de l’Intérieur du Land de Bavière reprochant à l’Italie de ne pas respecter la législation européenne en encourageant les migrants à aller déposer dans d’autres pays européens leurs demandes d’asile.

Pour la France, mais elle n’est pas le seul pays concerné, ce phénomène se traduit par une très forte hausse des entrées sur le territoire national de migrants en provenance d’Italie depuis le début du mois d’avril 2014. Chaque jour, plusieurs dizaines (ce chiffre pouvant même ponctuellement largement dépasser la centaine) d’individus et, plus particulièrement, d’Erythréens (ou « se disant Erythréens ») sont interceptés (notamment à bord des trains internationaux) alors qu’ils viennent de passer la frontière.

Le bilan, en 2014, de 170 024 débarquements enregistrés sur les côtes italiennes, dont 154 073 pendant l’opération italienne Mare Nostrum, montre une augmentation de 277% par rapport à 2013 (45 298 individus avaient débarqué).

L’action navale engagée par l’Italie a, en rendant la traversée plus sûre, manifestement encouragé les candidats au départ et les passeurs à braver les incertitudes météorologiques, rendant pratiquement permanent un phénomène jusqu’alors saisonnier. On a pu noter en particulier la forte augmentation de flux en provenance de Libye.





L’opération européenne Triton

Le 27 août 2014, après une rencontre entre la commissaire européenne aux affaires intérieures et le ministre italien de l’Intérieur, la Commission européenne a annoncé le lancement d’une nouvelle opération en Méditerranée baptisée Triton, destinée à prendre le relais de Mare Nostrum.

Conduite sous l’égide de Frontex, Triton s’est substituée à l’opération Mare Nostrum et a été mise en œuvre le 1er novembre 2014. C’est une opération communautaire de lutte contre l’immigration irrégulière. Son périmètre d’action est plus étendu que celui de Mare Nostrum et devrait permettre la maîtrise des flux migratoires.

Pour financer cette opération, la Commission a débloqué une enveloppe de 2,9 millions d’euros par mois pour 2014. Cette somme a été en priorité affectée à la lutte contre les passeurs et au financement des opérations de destruction des bateaux servant au transport des migrants.

En mai 2015, les budgets de Frontex alloués aux opérations conjointes Triton et Poséidon (au large de la Grèce) pour les sept derniers mois de 2015 ont été triplés, un montant supplémentaire de 26 millions d’euros ayant été ajouté par rapport au budget initialement alloué pour les deux opérations.

Les attaques terroristes de janvier 2015 en FranceEn janvier 2015 en France, une série d’attaques terroristes se sont déroulées sur trois jours et ont provoqué 17 morts.

Ces attentats ont frappé, au cœur de Paris ou de sa proche banlieue, l’équipe du journal Charlie Hebdo, des policiers et des clients d’une supérette casher.

Des marqueurs forts de la société française ont été visés : liberté d’expression, laïcité et liberté de culte sans oublier l’autorité de l’État. Le premier attentat a été revendiqué par Al-Qaïda dans la péninsule arabique (AQPA), basé au Yémen.

La France a été confrontée à une situation sans précédent notamment en raison de la pluralité des attaques, du caractère protéiforme et imprévisible de la menace et de sa persistance pendant plusieurs jours en raison de la mobilité des tueurs.

La CIC a été immédiatement mise en place et est restée activée durant deux semaines. Constituée d’une salle de décision, d’une salle de situation, d’une salle d’anticipation et d’une salle de communication, elle a su s’adapter à la situation par la mise en place d’une salle de suivi judiciaire afin de contribuer à une bonne coordination des opérations judiciaires.

Cette crise sera sans nul doute structurante pour le système de gestion de crise français en raison de sa longueur, de son ampleur et de son retentissement.

Il est fort probable qu’elle conduise à des évolutions du système de gestion de crise français mais également européen.

Des attentats se préparaient en Belgique également. Quelques jours après la mort de nos 17 compatriotes, des terroristes étaient abattus armes à la main en Belgique, plusieurs autres arrêtés. Tous avaient pour objectif de perpétrer des crimes similaires en Belgique.

De nombreuses arrestations ont également été menées à travers l’Europe afin d’interroger les éventuels complices des trois terroristes ayant sévi en France.

Ces évènements marquent donc l’importance, pour ce type de crise, de la coopération entre les services concernés au-delà de nos frontières, en Europe.





Éléments d’analyse du système de gestion de criseL’analyse du système de gestion de crise européen à travers le prisme de ces exemples récents conduit à mettre en relief les points suivants :

• l’importance des aspects politiques internes et externes,

• la nécessaire mobilisation de ressources importantes (humaines, fi nancières et techniques),

• la nécessaire coopération entre plusieurs entités, plusieurs pays,

• la nécessité de réagir vite et de façon adaptée et coordonnée,

• l’absence de solutions à court terme,

• la complexité tant au niveau politique qu’au niveau opérationnel.

L’enjeu lié à la maîtrise des crises étudiées est tel qu’il est nécessaire d’adopter au niveau européen d'une gouvernance politique, technique et opérationnelle efficace et efficiente dans un contexte où les intérêts de chacun et les systèmes de gouvernance des crises sont différents voire antagonistes.

La gestion de crise, en particulier la coordination des moyens, se doit alors d’être efficace et pertinente, sous peine d’amplifier les conséquences de celle-ci. Par exemple, en coordonnant mal ou trop tard les moyens déployés, en envoyant des moyens inadaptés, en déployant des moyens ou des actions en discordance avec les orientations politiques.

A l’instar des pays à organisation verticale, il pourrait alors être tentant en première approche de mettre en place une structure plus forte de coordination et de gestion de crise au niveau européen.

Cependant, les stratégies et intérêts divers des pays membres de la communauté ne vont pas nécessairement en ce sens.

Stratégies et intérêts diversau sein de l’UnionLa coopération bilatérale voire multilatérale entre États membres résulte d’une logique de proximité géographique. Ainsi, les pays du Sud coopèrent entre eux, notamment dans le domaine de la lutte contre les feux de forêts (protocoles entre le Portugal et l’Espagne, la France et l’Espagne, l’Italie et la Grèce, Chypre, Malte). De la même manière, des coopérations sont formalisées entre les États du Nord (Finlande, Estonie, Suède, Danemark), les États du Benelux et l’Allemagne, et les États d’Europe centrale (République tchèque, Hongrie, Autriche, Slovénie, Pologne).

Malgré ce clivage géographique traditionnel Nord-Sud, les approches diffèrent en fonction des périodes de l’histoire et surtout des pôles d’infl uence.

Plus récemment, les plus utopistes ou les plus visionnaires ont tenté de défendre le projet de création d’une force d’intervention rapide sous la bannière de l’Union européenne24. En effet, la réponse européenne lors de certaines crises externes (tsunami en Thaïlande en décembre 2004) est apparue dispersée, refl et d’un manque de coordination dans le déploiement sur le terrain et l’acheminement des secours. Son manque de visibilité était frappant par rapport à l’exposition

(24) Rapport de Michel BARNIER du 9 mai 2006 : « Pour une force européenne de protection civile : Europe aid ».





des forces envoyées par les États-Unis sous la bannière USAID (United States Agency for International Development).

Pourtant, à l’issue d’une consultation des États membres organisée entre janvier et juin 2005, la Commission a renoncé en juin 2006 à créer une force européenne de protection civile permanente25. Si cette idée avait la faveur des États méditerranéens (Espagne, Italie, France, Portugal, Slovénie, Chypre et Malte) soumis à des risques communs d’incendies de forêts mais aussi de la Belgique et du Luxembourg, d’autres États, tels les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne, souhaitaient laisser une plus grande place à l’OTAN et à son Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophes (EADRCC- Euro-Atlantic Disaster Response Coordination Centre) opérationnel depuis 1998.

Pour autant, les membres de l’Alliance ne parviennent pas à un réel consensus sur les transformations du rôle de l’OTAN en termes de protection civile même si la tendance actuelle est bien celle d’une « proportion croissante des opérations militaires de l’Alliance […] dans le cadre de la protection civile ». En 2006, après les interventions de l’Alliance à la Nouvelle-Orléans et au Pakistan, la revue de l’OTAN a publié un dossier intitulé « Le rôle humanitaire croissant de l’OTAN »26. L’article met en avant l’ensemble des capacités militaires de l’OTAN (transport aérien stratégique, hôpitaux militaires, personnel médical, génie militaire) lorsque les premiers responsables sont débordés. Le concept de « Rapid Reaction Team » est également développé et fondé sur la rapidité de l’intervention et sur l’expertise de l’organisation.

Par ailleurs, les partisans d’un pôle de commandement intégré des opérations communautaires de protection civile s’opposent sur la primauté du rôle de la Commission ou du Conseil. En effet, le clivage n’est plus seulement géographique entre les États membres mais davantage entre les « pro-Conseil » et les « pro-Commission ».

D’une manière générale, il semble exister un lien entre le mode d’organisation interne des États membres dans le domaine de la protection civile et leur propension à accepter un rôle plus important de la Commission dans ce domaine. Les États mettant en oeuvre un système plus centralisé de management de la crise semblent plus enclins à reconnaître un rôle signifi catif à la Commission que les États conservant un système décentralisé comme le montre par exemple la comparaison des attitudes espagnole et suédoise27.

Malgré les initiatives françaises, les résistances à une communautarisation des moyens de protection civile perdurent. De nombreux États membres mettent toujours l’accent sur l’inter-gouvernementalité, la coordination des moyens et le retour d’expérience craignant de fi nancer à fonds perdus les « États, passagers clandestins », peu enclins à structurer leurs systèmes nationaux de gestion de crise.

Ce débat se retrouve dans le cadre de la Politique de sécurité et de défense commune (PSDC) qui vise à renforcer le rôle de l’Union européenne en matière de gestion internationale des crises militaires et civiles.

Les détracteurs de la communautarisation des moyens souhaitent que les États membres restent maîtres de leurs propres ressources et de leur compétence nationale. Dans le cadre de crises de nature régionale en Europe, ils estiment que la priorité est plutôt celle du renforcement des efforts d’investissement des États membres concernés. En conséquence, le Conseil européen a décidé28, en juin 2006, de « poursuivre le développement de la capacité de réaction

(25) Conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 15 et 16 juin 2006 sur la capacité de l’Union à faire face aux situations d’urgence, aux crises et aux catastrophes.

(26) JOCHEMS Maurits, « Le rôle hu-manitaire croissant de l’OTAN », Revue de l’OTAN, n°1, prin-temps 2006.

(27) JBREMBERG Niklas, BRITZ Malena ; “Uncovering the diverg-ing institutional logics of EU civil protection”, Cooperation and Confl ict, Vol. 44 n° 3 Septem-ber/October 2009, pp. 288-308, p. 302.

(28) Conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 15 et 16 juin 2006 sur la ca-pacité de l’Union à faire face aux situations d’urgence, aux crises et aux catastrophes.





rapide de l’Union européenne à partir des moyens mis à disposition par les États membres, y compris les modules de protection civile... ».

En conclusion, refusant un surcroît de réglementation européenne, de nombreux États membres demandent à la Commission de réduire son ambition au profi t d’initiatives plus mesurées orientées vers une plus forte assistance communautaire dans le domaine des transports, des retours d’expérience et de la formation. Cette aspiration se retrouve dans la décision nº1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil relative au mécanisme de protection civile de l’Union29.

Malgré les progrès enregistrés dans le fonctionnement du mécanisme européen, la vision politique des États membres explique les stratégies et intérêts divergents, ce qui constitue un frein à un modèle européen de gestion de crise encore plus intégré30

Lien public/privé :une dynamique européenne ?La prospérité et la stabilité de l’Union européenne s’appuient sur des infrastructures, souvent privées.

Celles-ci forment aujourd’hui un réseau dense et complexe, dont les caractéristiques ont muté :

• un accroissement des échanges au-delà même des frontières de l’Union,

• une modernisation des modes de vie rendant la société plus dépendante,

• un développement des technologies de l’information plus sensibles à la cybermenace.

De ce fait, ces infrastructures peuvent aujourd’hui donner lieu à des crises majeures – qu’elles soient d’origine accidentelle ou malveillante – et ce au-delà du périmètre national d’un État membre.

Après les attentats du 11 septembre 2001, la Commission affirme le rôle fondamental du secteur public en situation de crise et déclare que : « le renforcement de certaines […] mesures [de sûreté] par les pouvoirs publics, […] doit être assumé par l’autorité publique ».

Par la suite, le 20 octobre 2004, la Commission définit le programme européen de protection des infrastructures critiques (PEPIC) dont l’objectif est d’améliorer de façon permanente la protection des infrastructures à travers la collaboration entre les institutions européennes, les opérateurs d’infrastructures critiques et les pouvoirs publics des États membres. Elle pose dans le même temps les bases d’un réseau d’alerte dénommé CIWIN (Critical Infrastructure Warning Information Network).

La directive 2008/114/CE, adoptée le 23 décembre 200831, requiert le recensement et la désignation des infrastructures critiques européennes (ICE), c’est-à-dire celles « dont l’arrêt ou la destruction aurait un impact considérable sur deux États membres au moins » et définit ainsi une infrastructure critique : « un point, système ou partie de celui-ci, situé dans les États membres, qui est indispensable au maintien des fonctions vitales de la société, de la santé, de la sûreté, de la sécurité et du bien-être économique ou social des citoyens, et dont l’arrêt ou la destruction aurait un impact significatif dans un État membre du fait de la défaillance de ces fonctions ».

(29) Décision d’exécution de la Com-mission du 16.10.2014 fi xant les modalités de mise en œuvre de la décision nº1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil relative au mécanisme de protection civile de l’Union et abrogeant les décisions 2004/277/CE, Euratom et 2007/606/CE, Euratom de la Commission.

(30) WENDLING Cécile, The Euro-pean response to emergencies. A sociological neo-institutionalist approach, thèse de doctorat, Florence, European University Institute, 2009.

(31) Directive 2008/114/CE du 8 décembre 2008 concernant le recensement et la désignation des infrastructures critiques euro-péennes ainsi que l’évaluation de la nécessité d’améliorer leur protection.





Ceci dans les faits recouvre :

• la production et la distribution d’électricité, de gaz, de pétrole et de produits pétroliers,

• les télécommunications,• la production et la distribution alimentaire, ainsi que l’approvisionnement en eau,• la santé publique,• les transports,• les services fi nanciers,• les services de sécurité.

La directive demande en outre :

• la mise en place de plans de sécurité d’opérateur (PSO) pour chacune des ICE identifi ées,

• la nomination de correspondants pour la sécurité (pour chaque ICE) et de points de contact pour la protection des infrastructures critiques européennes (pour chaque État membre).

Le texte promeut ainsi à la fois la défi nition de stratégies nationales de protection des infrastructures critiques, et le développement d’échanges entre États membres. Il se concentre dans un premier temps sur les secteurs de l’énergie et des transports.

Depuis fi n 2013, le PEPIC s’est concentré sur quatre infrastructures critiques au niveau européen, dont il a entrepris d’améliorer la résilience :

• l’organisation européenne pour la sécurité de la navigation aérienne Eurocontrol,• le système de positionnement européen par satellites Galileo,• le réseau de distribution d’électricité,• le réseau de distribution de gaz.

L’Union européenne semble ainsi considérer que la transcription en droit national de la directive 2008/114/CE a mis en place les nécessaires outils de gestion nationale et de coopération multilatérale.

Elle est en cela conforme à sa position énoncée dès 2006 de promotion de la subsidiarité et de la complémentarité des approches.

Vers quel modèle de gestionde crise européen ?

Le mécanisme européen de protection civile (MEPC) dispose désormais d’un fondement juridique solide et d’instruments de coordination (ERCC) et de communication (CECIS) opérationnels permettant de mettre en œuvre une capacité européenne de réponse d’urgence (EERC). Véritable plate-forme pour les crises multi-sectorielles, l’ERCC est devenu aujourd’hui le cœur opérationnel du MEPC.

Le MEPC souffrirait cependant, selon ses détracteurs, d’une réactivité insuffisante, d’une faible visibilité, notamment aux yeux des citoyens européens, et d’une reconnaissance internationale limitée par rapport à certains organismes ou à certaines institutions (ONU, ONG...).





Pourtant, l’ERCC a joué, selon certains experts, un rôle majeur dans la coordination de la réponse de l’UE à l’épidémie Ebola dès le mois d’août 2014, en particulier en facilitant la logistique et le transport, en lien avec l’OMS (réseau du GOARN), la Direction générale santé de la Commission et le Centre européen de prévention et de contrôle des maladies (ECDC).

De surcroît, le soutien opérationnel et financier de l’Union européenne dans le domaine du transport, les programmes européens de formation et de RETEX ainsi que le développement d’actions de prévention des risques témoignent d’une stratégie plus globale et cohérente.

La définition d’un programme européen de protection des infrastructures critiques (PEPIC) déjà présenté et la mise en place d’un réseau d’alerte (CIWIN) symbolisent la prise en compte par les institutions européennes de l’indispensable résilience de ces secteurs d’importance vitale face aux nouvelles menaces.

Devenu un système singulier de gestion de crise, le modèle européen qui se dessine démontre qu’il est bien plus que le plus petit dénominateur commun habituel dans la construction européenne. Son originalité tient à sa capacité à favoriser une coopération accrue entre les moyens de la protection civile traditionnelle et les opérations d’aide humanitaire.

Pour renforcer son modèle, l’Union européenne poursuit la voie de l’incitation au développement parallèle de stratégies nationales fortes et de la structuration de ses propres instruments de coordination. Ainsi, la démarche entreprise de certification (ex : modules de protection civile) et de normalisation marque une volonté d’harmonisation des outils et des référentiels.

L’objectif d’une meilleure réactivité de l’Union face aux crises et aux catastrophes naturelles a été réaffirmé en 2013 par le Parlement européen.

Par ailleurs, la recherche d’une plus grande synergie entre institutions et organismes de gestion de crise nécessite d’optimiser les coûts dans un environnement économiquement contraint. Ce principe de réalité doit conduire à une harmonisation des modèles nationaux en faveur d’une dominante plus verticale lors de crises majeures et à une visibilité accrue de l’action de l’Union.

En cas de crise majeure et d’activation de la clause de solidarité, l’ERCC joue un rôle central. Mais la création d’un dispositif intégré pour une réaction au niveau politique (IPCR – Integrated Political Crisis Response Arrangements) approuvée par le Conseil de l’UE le 25 juin 2013 a renforcé la capacité de réponse politique. Ce nouveau dispositif rend permanent les anciens EU-CCA (Emergency and Crisis Coordination Arrangements – EU-CCA), centres ponctuels de coordination de crise, mis en œuvre à trois reprises depuis 2005 (tremblement de terre en Haïti, éruption du volcan islandais, attentats de Mumbaï) mais dont on a déploré la lourdeur. Ce mécanisme placé sous la responsabilité du Conseil de l’Union européenne, et géré par le Joint Situation Center (Sit-Cen) avait été mis en place en 2005 après les attentats de Londres.

Toujours fondé sur le principe de subsidiarité, l’IPCR laisse aux États membres leurs responsabilités dans la gestion des crises mais donne au niveau politique - Conseil européen et Conseil de l’Union européenne, Comité des représentants permanents (COREPER) - des outils pertinents de diagnostic d’une situation de crise et de prise de décision. A la demande d’un État membre victime d’une crise majeure, la présidence de l’Union européenne peut activer l’IPCR et en





assurer la direction stratégique en s’appuyant sur la Commission, le Secrétariat général du Conseil et le Service européen d’action extérieure. Une plate-forme web IPCR garantit la célérité et la confidentialité des échanges d’information avec les autres directions de la Commission et le Service européen d’action extérieure (SEAE). Au terme d’une table ronde, la présidence valide des propositions d’actions, le COREPER étant chargé d’en assurer la coordination. La communication de crise relève de la présidence du Conseil de l’Union en présence des États membres concernés par la crise et d’experts de la Commission. On ne peut que regretter que la crise Ebola n’ait pas permis de mettre en œuvre ce nouvel outil qu’est l’IPCR.

Pour renforcer cette approche désormais globale, il manque encore à l’Union européenne, à la différence du NIMS (National Incident Management System) des États-Unis, une doctrine de gestion des crises coordonnant la réponse des secteurs publics et privés. Le système américain fournit un cadre organisationnel type connu de tous les acteurs publics et privés prévoyant la coordination de l’ensemble des ressources disponibles.

L’Union européenne, dotée d’outils de coordination pragmatiques, mérite mieux qu’un rôle de facilitateur de la gestion des crises complexes. En plaçant la prévention des risques au cœur des enjeux de la résilience de son modèle, elle peut devenir malgré la spécificité de celui-ci, les divergences entre États membres et la lourdeur de son organisation, un acteur majeur, performant et économe de l’aide et de l’assistance d’urgence. Cependant, de grandes avancées dans le domaine de la protection civile nécessiteront de dépasser le stade de la seule compétence de soutien accordée par le Traité de Lisbonne.





RÉFLEXIONS GÉNÉRALES SUR LA GESTIONDE CRISE

La place du citoyen dansle dispositif de gestion de criseTous les pays européens prévoient dans leurs textes fondateurs et dans leur mode de gouvernance, l’obligation de protéger et de secourir leurs citoyens. Mais ce citoyen, en général, première victime des épisodes de crise ou des catastrophes ne peut-il pas être également acteur de sa sécurité, acteur dans la chaîne des secours ou tout simplement citoyen responsable dans une communauté qui est prête à utiliser tous les talents, toutes les bonnes volontés dans les situations d’urgence collectives ? Il faut avoir à l’esprit qu’un citoyen responsable participe grandement à la résilience globale de la société et qu’associer le même citoyen à l’économie générale des circuits de gestion de crise donne de l’écho à l’action.

Son rôle et sa représentation des risquesGlobalement, les citoyens ne catégorisent pas les risques comme les experts ou les professionnels. Ils peuvent les surestimer ou les sous-estimer selon leur représentation ou leur compréhension de l’impact de ce risque sur leur vie et celle de leurs proches. Le moment où ils se livrent à cette analyse et la connotation qu’en donnent les autorités sont également des facteurs influant leur représentation.

Ainsi, lorsque le citoyen a un risque présent à l’esprit, il peut envisager une action, éventuellement y participer, soit pour supprimer ou contrôler ce risque soit pour s’y soustraire ou s’y adapter.

Les citoyens ont souvent une définition large des risques. Leur vision intègre les risques social, environnemental et économique. Ils se sentent menacés par le chômage, les difficultés pour se loger, le vieillissement, la pollution, etc. Les risques naturels et industriels ne sont pas ignorés ou dévalorisés mais simplement mis au second plan.

De plus, la perception de la notion d’urgence est différente d’un citoyen à l’autre, d’une communauté à l’autre ainsi que l’exigence de sécurité qui y est attachée. Cette définition varie au gré de l’âge, de l’expérience, de l’état de santé, de la sensibilité du citoyen sur son environnement, de ses conditions socio-économiques, de sa capacité à accepter l’événement et de ses références culturelles et/ou religieuses.





Sa formationLa différence d’évaluation de la vulnérabilité est nette avec celle faite par les autorités, les professionnels et les experts. Ce point important souligne que les programmes de sensibilisation et de préparation aux situations d’urgence ne sont pas toujours bien adaptés aux priorités de leurs bénéficiaires.

L’urgence du citoyen n’est pas toujours celle de l’expert, de l’autorité ou des professionnels des secours. Une fois sensibilisés, les citoyens ne vont pas nécessairement agir dans le sens de leur intérêt tel que défi ni par des experts, et attendu par les autorités. Soit le vocabulaire des experts ne correspond pas au niveau de compréhension des citoyens, soit les théories – parfois contradictoires - des uns retardent ou rendent confuse la nécessité d’agir des autres.

L’éducation des citoyens repose sur une information sur les risques et une formation aux gestes qui sauvent. Ces informations et ces formations sont souvent uniformes, présupposant que les citoyens forment un groupe homogène d’individus. L’expérience montre qu’une information et une formation n’amènent pas forcément au changement de comportement des bénéficiaires. De plus, il manque souvent les exercices de simulation, seuls capables de mobiliser les consciences et d’entraîner l’action.

Son attente en terme de communicationLes citoyens se plaignent généralement d’un manque d’informations alors qu’il s’agit, paradoxalement, d’une priorité pour les autorités et les organisations de secours et d’assistance.

L’absence d’information ou des informations erronées peuvent créer une panique et augmenter les conséquences de la situation d’urgence. Enfin, les questions de la fiabilité des informations mises à disposition et de l’accès au réseau Internet en situation de crise restent posées. Il n’est pas simplement nécessaire d’augmenter l’information disponible. Il est plus important de diversifier et décentraliser la production et la diffusion de l’information et de l’adapter à tous les publics.

Son comportement « d’autoprotection » Les citoyens participent à leur autoprotection dès lors qu’ils identifient les risques qui les menacent et mettent en œuvre ce qui permettra de les contrôler et de gérer les situations d’urgence.

Si le citoyen a le droit d’être secouru et assisté, il a aussi le devoir de se comporter de manière sûre et saine, ne mettant pas en jeu sa vie et sa santé, ni celles de ceux qui l’entourent. Il doit aussi alerter à bon escient le système de secours et contribuer à compléter celui-ci, si nécessaire.

Il s’agit de changer le système de valeurs et les croyances sur lesquels les citoyens ont fondé leurs attentes et leurs comportements à l’égard des pouvoirs publics et du risque. La prise de conscience est la condition nécessaire, mais non suffisante, pour déclencher le changement vers un comportement adapté. Elle permet de s’interroger et d’agir.





Exemples tirés de la France, l’Allemagne, la Suède, l’Espagne et l’Italie

La France

La loi de modernisation de la sécurité civile (LMSC) du 13 août 2004, en France, place le citoyen au cœur de la réforme et adapte les schémas de défense et de la sécurité civile en conséquence. Elle fixe pour objectif de faire du citoyen un acteur majeur de la sécurité civile, ce qui implique d’améliorer l’information et la formation des citoyens pour qu’ils soient en mesure de faciliter l’intervention des services de secours par leur comportement.

La sécurité civile doit être conçue comme une démarche citoyenne à laquelle chacun doit adhérer32.

➢ L’intégration des associations de sécurité civile

Ces associations interviennent en complémentarité des missions des services publics et sur la demande expresse des autorités de police compétentes. Elles regroupent plus de 250 000 bénévoles intervenants aussi bien au plus fort de la crise que dans le retour à la normale. Le concours des moyens humains et matériels des associations de sécurité civile s’avère être d’un intérêt particulier comme en témoigne le rôle joué par la Croix-Rouge française, la Fédération nationale de protection civile, la Société nationale de sauvetage en mer (SNSM), la Fédération nationale des radios transmetteurs au service de la sécurité civile (FNRASEC), etc.

➢ Le développement des réserves pour pallier la moindre disponibilité des armées

En temps de crise, les moyens matériels et humains spécialisés dont disposent les armées constituent un vivier de renforts non négligeable pour les autorités civiles. Cependant, la professionnalisation, la réduction du format des armées, l’augmentation régulière du nombre d’unités projetées en opérations extérieures imposent de recentrer les missions sur la défense militaire. C’est l’orientation retenue dans le Livre blanc, et qui réserve le renforcement des moyens civils par des moyens militaires aux événements les plus graves menaçant la vie de la Nation.

En ce qui concerne les collectivités territoriales, la loi du 13 août 2004 institue pour les maires la possibilité de créer des réserves communales de sécurité civile (RCSC) financées par les communes, avec le soutien éventuel du conseil départemental. Composées de bénévoles, elles ne peuvent agir que dans le champ des compétences communales, en appui et sous l’autorité du maire, avec pour vocation, en situation exceptionnelle, « le soutien et l’assistance aux sinistrés et le renfort des équipes de crise. ». Cette option n’a été retenue que dans un nombre limité de communes (environ 200).

➢ L’objectif de rendre les citoyens pleinement acteurs de la sécurité nationale

L’article 5 de la loi du 13 août 2004 prévoit que chaque « élève bénéficie dans le cadre de sa scolarité obligatoire d’une sensibilisation à la prévention des risques et aux missions des services de secours ainsi que d’un apprentissage des gestes de premiers secours ». Cette disposition ne fait cependant pas l’objet d’une mise en œuvre suivie et harmonisée.

(32) Circulaire du 12 aout 2005, réserve communale de sécurité civile, NOR INTE0500080C.





Aujourd’hui, seules les journées de défense et citoyenneté (JDC) sont l’occasion d’une brève sensibilisation des jeunes aux gestes de premiers secours.

L’Allemagne

Le volontariat (sapeurs-pompiers, Croix-Rouge, etc.) est particulièrement développé en Allemagne et reflète l’implication de la société allemande dans la sécurité civile. Cette particularité découle directement de la culture allemande qui valorise fortement l’implication des citoyens dans ce type de missions (semaine du volontariat, plaquette créée par le ministère de l’Intérieur du Land que l’employeur peut afficher dans son bureau, prix spécifique etc.) et également de systèmes de compensation des entreprises pour certains types de volontariat.

Cet important volontariat permet également une plus forte implication de la société civile directement, puisque 1 800 000 personnes « civiles » sont amenées à participer régulièrement à des exercices, des formations et des cas réels de crise, mais également indirectement, à travers notamment les formations que dispensent les pompiers volontaires dans les écoles dès les plus petites classes.

L’organisation territoriale fortement décentralisée en Allemagne favorise également le développement d’initiatives locales. Cette gestion au plus près des territoires se révèle également à travers la gestion très délocalisée de la communication à chaud en cas de crise. Il convient également de noter que les opérateurs privés importants (fournisseurs de denrées alimentaires, électricité, télécommunications, etc.) peuvent être présents dans les cellules de crise en cas de besoin.

➢ Impliquer la société civile et ses représentantsdans la gestion de crise

Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, l’armée allemande n’est pas habilitée à intervenir sur le territoire allemand en temps de paix. C’est pourquoi l’Agence fédérale de support technique (THW) a été créée en 1953, seule organisation pouvant intervenir dans toute l’Allemagne. Elle dépend du ministère de l’Intérieur et intervient uniquement en support sous l’autorité en charge de l’intervention. Ainsi, 23 000 secouristes de la THW ont été mobilisés dans le cadre des inondations de l’Elbe en 2002.

La Suède, l’Espagne et l’Italie

En Suède, le volontariat est également très développé, c’est un fait qui s’appuie sur la Constitution. En effet, le « Civil Protection Act »33 dispose que les citoyens sont responsables de la protection de leurs biens et de leur propre vie. En contrepartie, l’État s’engage à former, préparer et informer les citoyens pour les aider à faire face aux situations de crise. De même, l’échelon local est le niveau privilégié de mise en œuvre de la politique d’implication du citoyen dans sa propre sécurité. Les autorités suédoises identifient comme facteur de succès dans la résolution des crises, le comportement de chaque individu et sa capacité à réagir en participant activement. C’est un aspect culturel très important.

En Espagne, le problème a été pris différemment, en partant du principe que l’État ne peut tout prendre en charge de par l’organisation administrative en région autonome. Environ 2 000 organisations agissent au profit des dispositifs

(33) Government of Sweden, Civil Protection Act n° 2003/778.





de gestion de crise, ce qui fait près de 200 000 personnes. Cependant, concrètement, le citoyen est peu impliqué et peu sollicité. Pourtant, l’État affiche une intention claire de mobiliser le citoyen mais sans budget, sans doctrine d’emploi ou de plan précis de mise en œuvre, ce qui manque d’efficacité.

En Italie, la population est plus sensibilisée parce que confrontée ces dernières années à de nombreuses catastrophes. Les autorités prévoient la nécessité d’inclure le citoyen dans le dispositif de gestion de crise, ou en tant que force complémentaire. Il y a de nombreuses réserves locales de sécurité civile, bien organisées, qui sont en liaison avec le niveau national qui a connaissance des viviers locaux et des expertises transverses.

Le projet « EDURISK » a pour objet de développer des outils pédagogiques aux risques sismiques, d’inondations et volcaniques et de les diffuser. Il rassemble à cette fin des experts de tous les domaines qui unissent leurs efforts afin de communiquer sur les meilleures manières de gérer et d’affronter ces risques.

Quelles que soient les différences culturelles de gestion de crise, la question du citoyen est centrale, lui ménageant parfois une place réduite, lui conférant parfois un rôle qui peut être générateur de risque immédiat. Cependant, tous les systèmes tentent d’en faire un acteur engagé, et pas seulement une victime ou un spectateur, manifestant ainsi une valeur partagée et une conviction unanime sur le fait que cette reconnaissance conditionne la résilience de la société face à la crise.

Aussi convient-il de responsabiliser et associer pleinement le citoyen dans la gestion de crise. Cette responsabilisation passe par le développement de la posture d’autoprotection en mettant en avant l’existence de « kit » de survie. Cela implique de :

• former la population aux risques majeurs et à la résilience dès le primaire et tout au long de la scolarité,

• informer le plus rapidement et avec franchise la population sans omettre les nouveaux moyens de communication (medias sociaux en gestion d’urgence, Tweeter, Facebook, etc.),

• inscrire le service civique dans le cadre du mouvement associatif existant et lui donner une place plus valorisante,

• valoriser l’engagement citoyen qui crée du lien social et facilite la résilience notamment lors des exercices majeurs.

La prise en compte du facteur humain dans les systèmesde gestion de criseL’analyse comparative des divers systèmes nationaux de gestion de crise fait apparaître un constat commun, l’absence d’information sur la prise en compte du facteur humain dans la gestion de crise.





Autant l’intervention humaine et les conséquences qui en découlent sont au centre des dispositifs de prévention des risques, autant les organisations de gestion de crise sont particulièrement silencieuses quant à la prise en compte du facteur humain. La gestion de crise va, en effet, majoritairement dépendre des femmes et des hommes qui vont devoir l’assumer. Chacun apporte ses compétences techniques mais aussi ses problèmes personnels, son passé, etc. Chacun peut se retrouver alors confronté au dilemme de devoir se consacrer à sa tâche alors que ses proches sont directement impactés par la crise.

En outre, une des clés de la gestion de crise est l’échange d’information entre les diverses parties prenantes. Durant la situation de crise, l’échange d’information est essentiel et peut être perturbé par une incompréhension entre des opérateurs notamment à cause du stress dont ils peuvent être victimes… Une cellule de crise a pour objectif de concevoir des réponses concertées et appropriées qui impliquent des compétences qui ne peuvent être acquises que par l’expérience. C’est du reste toute l’importance qu’il convient d’accorder au « retour d’expérience ». A cet égard, il faut s’assurer que celui-ci, souvent focalisé sur le facteur technique ne sous-estime pas la part du facteur humain.

La dimension humaine repose sur le niveau d’éthique professionnelle, sur la qualité des choix mais implique aussi un travail sur sa propre résilience, que ce soit dans le traitement de la crise ou dans le retour à la normale parfois douloureux, d’autant que les situations de crise mêlent souvent vie privée et vie professionnelle.

Dès lors se pose la question de la préparation des opérationnels à la gestion de crise. La répartition des rôles entre eux, vis-à-vis des experts et du responsable de la cellule de crise prend-elle en compte la part humaine dans le bon fonctionnement de l’organisation mise en œuvre ? Cette question confi rme le rôle très important des exercices de gestion de crise. Ces derniers participent à la professionnalisation des acteurs de gestion de crise et à la mise en place de bons réfl exes et de bonnes pratiques. Au niveau gouvernemental, l’organisation de la gestion de crise comporte la mise en œuvre d’un programme d’exercices majeurs par le SGDSN qui permet non seulement de tester les différents plans mais aussi de créer une culture de gestion de crise interministérielle partagée par les différents acteurs, souvent engagés tant en exercices qu’en situation réelle.

Le facteur humain mérite d’autant plus d’attention que les coopérations entre différents pays sont confrontées à des approches socio-culturelles et historiques différentes.

Grâce au partage systématique des retours d’expériences, la gestion de crise est aujourd’hui appréhendée comme un véritable métier qui se professionnalise et bénéfi cie également de l’apport des sciences humaines et sociales comme la psychologie. A cet égard, si « l’épaisseur humaine » du manager est fondamentale en temps de crise, elle ne s’improvise plus. Sa compétence, sa capacité à planifi er dans un contexte dégradé et à affronter des situations potentiellement traumatisantes sans préavis peuvent et doivent être améliorées en amont.

A cet égard, il est souhaitable de :

• d'entretenir une véritable culture du risque au plus haut niveau de l’État et d'imprégner les mentalités par le biais de formations, de stages et d’exercices de gestion de crise,





• de former les cadres dirigeants, publics comme privés, susceptibles de participer à l’accueil de victimes directes ou secondaires, à la prise en charge immédiate et à la communication avec elles,

• et d'anticiper la projection des moyens à proximité dès que le risque se précise et forcer la coordination quand ce risque est avéré.

La communicationet la criseAu cours des trente dernières années, la gestion de crise a été marquée par une évolution majeure des mentalités. Hier, la population se résignait à la fatalité des coups du sort et au tragique de la destinée humaine. Aujourd’hui, les opinions manifestent leur impatience d’obtenir une solution rapide et pérenne. Cette nouvelle donne va de pair avec la recherche systématique des responsabilités ce qui peut exacerber les traumatismes liés à la crise.

Cette évolution s’est également accompagnée du développement de la demande d’information immédiate et directe. Les médias sont désormais en mesure d’arriver sur le terrain en même temps que les secours, voire avant, dans un contexte de concurrence accrue. Si les inconvénients de cette omniprésence des médias sont connus, il a eu un effet positif, celui d’imposer la prise en charge aussi bien matérielle que psychique des victimes en leur donnant la parole dans la durée.

Les dernières crises d’ampleur nationale ont montré la place centrale de la communication. En effet, ces dernières sont désormais suivies en direct par l’ensemble de la population, sur les médias audiovisuels et numériques. Communiquer est devenu une nécessité qui implique des devoirs pour les responsables chargés de gérer la crise.

Il n’est plus question d’utiliser la propagande comme ce fut le cas auparavant. Mentir devient contre-productif puisque les médias ont les moyens de vérifier et que toute crise débouche sur une enquête au moins judiciaire au cours de laquelle chaque élément de langage sera analysé et vérifié. Enfin, la crédibilité de la communication institutionnelle est la meilleure garantie contre les rumeurs qui polluent le travail des services opérationnels et alimentent les théories du complot qui ne manquent pas de surgir.

Une bonne communication en temps de crise permet aux responsables politiques ou économiques une action positive sur les opinions publiques. Elle légitimera l’action des pouvoirs publics en leur assurant le soutien des citoyens. Son effet multiplicateur est évident. L’efficacité de la communication pourra diminuer les conséquences de la crise. En revanche, mal gérée, elle aura l’effet inverse.

La communication n’est plus du domaine exclusif du pouvoir exécutif puisque la loi impose que le procureur de la République soit le seul habilité à s’exprimer lorsqu’une enquête est ouverte. Cette disposition n’est pas neutre. Chaque crise est désormais judiciarisée, or, le temps du droit n’est pas celui du politique.

Doit-on confier la communication à des spécialistes extérieurs à la gestion de crise ? La tentation de répondre par la négative est grande pour le responsable opérationnel compte tenu du risque induit par une communication inadaptée. Pour autant, cette dernière est une tâche à part entière de la gestion même de la crise et, comme telle, doit impérativement se professionnaliser.





Ainsi, elle devra idéalement respecter plusieurs principes simples : la transparence de l’information et sa cohérence, le tout dans une relation de confiance réciproque avec des médias responsables.

Les professionnels de la gestion de crise ont exprimé unanimement la gêne, voire le danger, qu’engendrent les déplacements d’autorités au plus près de l’événement. Il conviendrait donc, que tout en manifestant de l’empathie aux victimes, de limiter les déplacements ministériels sur les lieux de crise afin de permettre aux services dédiés de se concentrer sur la gestion de la crise.

Cette analyse résulte de la consultation de plusieurs acteurs clefs, soit du domaine des médias, soit de l’administration. Elle conduit à proposer quelques mesures qui recueillent un consensus et sont donc réalisables à court terme.

• Créer un pôle de communication centralisé et opérationnel, fonctionnant sur la base des 3 principes suivants :

- veiller à une synchronisation de la communication à l’usage de l’ensemble des médias ainsi qu’à celui de l’ensemble des personnels engagés. Cette synchronisation vaut en termes de temps comme de messages délivrés,

- s’assurer de la transparence de l’information et faire en sorte que lors des briefi ngs et conférences de presse, une réponse soit toujours apportée y compris une réponse d’attente,

- favoriser les relations avec les médias, hors des temps de crise, afi n de créer des relations de confi ance, gages d’effi cacité au moment de crises importantes.

• Demander au Conseil supérieur de l’audiovisuel (CSA) la création d’un code de bonne conduite avec les médias audiovisuels et numériques afi n de ne pas gêner les forces de l’ordre en opération, d’assurer le respect des citoyens victimes ou leur proches et de valider les images d’amateur utilisées par les médias fi laires et audiovisuels avant leur diffusion.

• S’assurer de la possibilité de diffuser une alerte lors de situations de crise de grande ampleur afi n de faciliter l’information du public et les évacuations le cas échéant.

• Valoriser les possibilités offertes par les réseaux sociaux en travaillant au préalable avec les acteurs clés de ce domaine.

• Négocier avec les opérateurs satellitaires la mise à disposition de capacités de communication gratuite afi n de pallier la saturation des réseaux lors de crises importantes.

Les normes de managementpour la sécurité globale

Gestion de crise, résilience, continuité d’activité, vidéoprotection, NRBC, exercices de secours, systèmes de commandement et de contrôle pour la gestion des situations d’urgence, gestion des catastrophes, évacuations de masse, alarmes publiques sont autant de sujets faisant l’objet de normes en cours de développement.





L’Organisation internationale de normalisation (ISO), principale organisation internationale de normalisation au travers du comité technique TC 223 et le Comité européen de normalisation (CEN) via son comité technique TC 391 coopèrent activement sur le sujet.

En 2013, l’OCDE dans son rapport « l’économie de la sécurité » constate l’accroissement des budgets que les pouvoirs publics, les entreprises et les consommateurs affectent aux biens et services de sécurité pour répondre au développement de la criminalité organisée, de la menace terroriste et de la libéralisation des échanges marchands et non marchands.

Aux attentes des organisations publiques et privées qui demandent à disposer d’une norme sur la gestion des crises, correspondent des enjeux : la nécessaire harmonisation dans le management de concepts différents (gestion des risques, sécurité sociétale, etc. ), la coopération entre ces catégories d’acteurs, et leur coordination pour contribuer éventuellement en commun à des programmes de techniques sécuritaires multidisciplinaires.

Depuis janvier 2015, il existe le comité technique international ISO TC 292 SECURITY pour offrir un cadre collaboratif et des références techniques favorables au développement de telles normes.

La gestion de la reconstructionet de l’après-crise

Le grand public a une vision de la crise limitée au temps de la communication, au spectaculaire de l’événement et à la détresse soudaine. Vient rapidement ensuite une forme de banalisation puis d’oubli relatif. Pour autant la crise continue avec la lutte des victimes pour la survie et la reconstruction. Cette phase, infiniment plus longue et obscure, nécessite un management de haut niveau à la fois stratégique, soucieux du facteur humain et du détail matériel, englobant et durable. Aussi doit-on dès le début de la crise envisager d’institutionnaliser le plus en amont possible la nomination d’un cadre dirigeant public ou privé avec une équipe resserrée dédiée à la gestion post-crise sur une durée non limitée pour accompagner la phase de reconstruction et la prise en charge sanitaire, psychologique et matérielle des victimes.





CONCLUSIONS

Le dispositif européen de gestion de crise construit pas à pas depuis 1985, paraît aujourd’hui arrivé à l’âge adulte et a fait preuve à la fois de son utilité34 mais aussi de sa capacité d’adaptation. En résumé, le développement de l’action communautaire dans le domaine de la protection civile illustre parfaitement la déclaration de Robert Schuman : « L’Europe ne se fera pas d’un coup ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait. »35

La gestion de crise doit prendre en compte les retours d’expérience mis en évidence dans le cadre de l’étude et en tirer les éléments concourant à sa réussite. Les quelques recommandations qui suivent n’ont pas pour objet de bouleverser les différents dispositifs de gestion de crise européens, étatiques et locaux. Elles ont pour objectif d’apporter quelques pistes d’amélioration à tous les niveaux.

Au niveau del’Union européenne

(34) Depuis sa création en 2001, le mécanisme de protection civile de l’UE a suivi plus de 300 ca-tastrophes et reçu plus de 180 demandes d’assistance.

(35) Déclaration du 9 mai 1950 pro-posant la création d’une Commu-nauté européenne du charbon et de l’acier.

Recommandation n°1 Elaborer une véritable politique de gestion des crises au niveau européen en s’inspirant des meilleures pratiques internationales. Cette politique doit intégrer les aspects de prévention, de gestion des événements, de coordination des moyens humains et matériels et le retour d’expérience.

Recommandation n°2 Améliorer la coordination au sein de l’Union européenne en privilégiant, selon l’ampleur de la crise, le recours au mécanisme européen de protection civile à celui des relations bilatérales entre États.





Recommandation n°4 Responsabiliser et associer pleinement le citoyen dans la gestion de crise. Cette responsabilisation passe par le développement de la posture d’autoprotection en mettant en avant l’existence de « kit » de survie. Cela implique de :

• former la population aux risques majeurs et à la résilience dès le primaire et tout au long de la scolarité,

• informer le plus rapidement et avec franchise la population sans omettre les nouveaux moyens de communication (medias sociaux en gestion d’urgence, Tweeter, Facebook, etc.),

• inscrire le service civique dans le cadre du mouvement associatif existant et lui donner une place plus valorisante,

• valoriser l’engagement citoyen qui crée du lien social et facilite la résilience notamment lors des exercices majeurs.

Recommandation n°5 Entretenir une véritable culture du risque au plus haut niveau de l’État, imprégner les mentalités par le biais de formations, de stages et d’exercices de gestion de crise.

Au niveau transversal

Recommandation n°6 Former les cadres dirigeants, publics comme privés, susceptibles de participer à l’accueil de victimes directes ou secondaires, à la prise en charge immédiate et à la communication avec elles.

Au niveau des pouvoirspublics français Recommandation n°3 Unifi er les pratiques des niveaux centraux et renforcer la coordination interministérielle dans le respect de la subsidiarité, sans construire une strate administrative supplémentaire :

• en professionnalisant et en rendant ergonomique le fonctionnement de la CIC,

• en défi nissant à quel niveau se situe la communication de crise de l’État.





Recommandation n°10 Créer un pôle de communication centralisé et opérationnel, fonctionnant sur la base des 3 principes suivants :

• veiller à une synchronisation de la communication à l’usage de l’ensemble des médias ainsi qu’à celui de l’ensemble des personnels engagés. Cette synchronisation vaut en termes de temps comme de messages délivrés,

• s’assurer de la transparence de l’information et faire en sorte que lors des briefi ngs et conférences de presse, une réponse soit toujours apportée y compris une réponse d’attente,

• favoriser les relations avec les médias, hors des temps de crise, afi n de créer des relations de confi ance, gages d’effi cacité au moment de crises importantes.

Recommandation n°7 Anticiper la projection des moyens à proximité dès que le risque se précise et forcer la coordination quand ce risque est avéré.

Recommandation n°8 Des exercices réguliers et pertinents, des moyens d’urgence sont nécessaires pour s’assurer que leur fonctionnement est connu et assimilé et que les procédures sont adaptées.

Recommandation n°9 Tout en manifestant de l’empathie aux victimes, limiter les déplacements ministériels sur les lieux de crise afi n de permettre aux services dédiés de se concentrer sur la gestion de la crise.

Recommandation n°11Demander au CSA la création d’un code de bonne conduite avec les médias audiovisuels et numériques afi n de ne pas gêner les forces de l’ordre en opération, d’assurer le respect des citoyens victimes ou leur proches et de valider les images d’amateur utilisées par les médias fi laires et audiovisuels avant leur diffusion.

Recommandation n°12S’assurer de la possibilité de diffuser une alerte lors de situations de crise de grande ampleur afi n de faciliter l’information du public et les évacuations le cas échéant.





Recommandation n°13Valoriser les possibilités offertes par les réseaux sociaux en travaillant au préalable avec les acteurs clés de ce domaine.

Recommandation n°14Négocier avec les opérateurs satellitaire, la mise à disposition de capacités de communication gratuite afi n de pallier la saturation des réseaux lors de crises importantes.

Recommandation n°15Institutionnaliser le plus en amont possible la nomination d’un cadre dirigeant public ou privé avec une équipe resserrée dédiée à la gestion post-crise sur une durée non limitée pour accompagner la phase de reconstruction et la prise en charge sanitaire, psychologique et matérielle des victimes.

Au moment d’achever notre réfl exion fortement marquée par les derniers événements vécus en France et par les réformes en cours dont l’impact humain et administratif est majeur, deux idées s’imposent à nous :

• quel que soit le mode d’organisation territorial qui émergera à la fi n de la réforme en cours, il faut préserver une économie des efforts évitant l’éparpillement des moyens et permettant une réponse à un bon niveau,

• dans toutes les crises que nous avons étudiées, la réaction des primo-intervenants s’avère décisive. Maillons indispensables et primordiaux de toute crise, il faut veiller à leur compétence, à leur motivation et au maintien de leur capacité d’intervention par des programmes d’entraînement et de maintien en conditions opérationnelles.





LISTE DES FICHES TECHNIQUES -

ORGANISATIONS NATIONALES

DE GESTION DE CRISE

➢ Fiche 1 - Allemagne

➢ Fiche 2 - Espagne

➢ Fiche 3 - France

➢ Fiche 4 - Italie

➢ Fiche 5 - République tchèque

➢ Fiche 6 - Royaume-Uni

➢ Fiche 7 - Suède

➢ Fiche 8 - Union européenne





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTÈMEDE GESTION DE CRISEDécembre 2014ALLEMAGNE

Fiche 1 - AllemagnePrésentation des caractéristiques du pays étudié

357 021 km² - 7,9% de l’Union Européenne

80 716 000 hab. - 15, 9% de l’Union Européenne

225 hab./km² - Union Européenne : 113 hab./km²





Géographie

L’Allemagne se partage géographiquement en trois principaux espaces :

• Au nord, une grande plaine s’étirant de la Frise à la Pologne et couvrant la Saxe, le Brandebourg et la Poméranie,

• Au centre, une zone de moyenne montagne (Mittelgebirge), dessinant un arc reliant l’Alsace à la Bohême,

• Au sud, le plateau bavarois et la vallée du Danube, jusqu’aux contreforts des Alpes autrichiennes.

L’Allemagne est frontalière :

• A l’est : de la Pologne et de la République tchèque

• Au sud : de l’Autriche et de la Suisse

• A l’ouest : de la France, du Luxembourg, de la Belgique et des Pays-Bas

• Au nord : du Danemark

L’Allemagne est irriguée, notamment, par :

• le Danube, qui prend sa source dans la Forêt-Noire et traverse la Bavière jusqu’à l’Autriche (débit : 6700 m³/s)

• le Rhin, qui marque la frontière avec la Suisse, puis la France et traverse le Palatinat et la Westphalie jusqu’au Pays-Bas (débit : 2200 m³/s)

• l’Elbe, qui prend sa source en Bohême, traverse la Saxe, et se jette dans la mer du Nord à Hambourg (débit : 700 m³/s)

• l’Oder (et la Neisse) qui marquent la frontière avec la Pologne (débit : 550 m³/s)

• la Weser, qui traverse l’Allemagne centrale pour se jeter dans la mer du Nord à Bremerhaven (débit : 350 m³/s)

Climat

Le climat de l’Allemagne est continental tempéré, sensiblement océanique au nord-ouest : il fait la transition entre celui de la façade atlantique et l’Europe centrale. Elle fait toutefois régulièrement face à des épisodes météorologiques difficiles :

• L’hiver, le littoral connaît de fréquentes – parfois violentes – tempêtes, du fait notamment des variations accrues de température, causées par la confrontation du foehn alpin (qui réchauffe les terres) et des vagues d’air froid sibérien. Du même fait, l’arrière-pays peut connaître d’importantes et brutales chutes de neige.

• Les crues sont régulières, pouvant conduire, à la suite de précipitations estivales intenses (Oder - 1997, Elbe - 2002) ou d’une brutale fonte des neiges (Rhin - 1993).





Politique/Administration

État-nation unifié tardivement, l’Allemagne a connu des frontières instables, et est aujourd’hui une république fédérale, composée de 16 Länder. Chaque Land a sa propre constitution, parlement, gouvernement. Il est souverain en matière d’organisation des services de police et de sécurité civile, de droit communal.

La Fédération peut élargir les compétences des Länder par des prescriptions-cadres comme l’aménagement du territoire. L’État fédéral ne peut légiférer que pour un besoin uniforme à l’échelle nationale.

Chaque Land est subdivisé en districts (Regierungsbezirk) – eux-mêmes subdivisés en arrondissements (Landkreise) et villes-arrondissements (Stadtkreise) – administrés par un préfet (Regierungspräsident) désigné par le gouvernement du Land. Les arrondissements sont eux-mêmes divisés en communes (Gemeinden).

Il existe 429 arrondissements. Chaque district comprend un conseil exécutif qui est élu, suivant les Länder, au suffrage direct ou indirect. L’exécutif de l’arrondissement dirige l’administration de celui-ci et met en œuvre les politiques publiques relevant de sa compétence tels que la voirie et les services de santé

Länder, Districts et Arrondissements.

En jaune sur la carte de droite, les Villes-Arrondissements

Les 12 226 communes constituent l’unité administrative de base. 246 zones, situées dans cinq Länder et formant 4 168 km² (1,2 % du territoire fédéral), ne font partie d’aucune commune.

chelle nationale.

visé en districts (Regierungsbezirk) – arrondissements (Landkreise) et

adtkreise) – administrés par désigné par le ndissements sont eux-mmunes





Les communes sont dirigées par des conseils élus et un exécutif – le maire – qui, suivant les Länder, est élu par le conseil municipal ou directement par les électeurs de la commune. Les règles relatives à l’organisation et au fonctionnement des communes sont fixées par chaque Land.

Le bureau (Amt) est une unité administrative qui existe dans certains Länder et qui se situe entre les arrondissements et les communes.

Toutefois l’administration territoriale de l’Allemagne se caractérise par le fait que les échelons locaux n’existent pas de façon uniforme sur tout le territoire fédéral ou sont propres à certaines zones. Les exceptions à la structure rapidement décrites ci-avant sont nombreuses – on peut par exemple citer :

• Il existe 19 districts dans 4 des 16 Länder où ils couvrent la totalité du territoire du Land. Les 12 autres n’ont pas de districts.

• Contrairement aux arrondissements, aux villes-arrondissements et aux communes, les districts ne possèdent pas le statut de personne morale de droit public.

• L’union territoriale (Landschaftsverband) est une division administrative, entre Land et district, qui existe actuellement uniquement dans le Land de Rhénanie-du-Nord-Westphalie.

Présentation du système de gestion de crise actuelle

De par sa nature fédérale, l’Allemagne a adopté un système de gestion de crise largement décentralisé, au sein duquel les compétences sont réparties entre de multiples intervenants.

Le principe de subsidiarité est, de fait, la règle entre les diverses strates de la structure administrative du territoire – et ce, de façon à la fois constitutionnelle et opérationnelle.

On note ainsi 4 niveaux d’intervention opérationnelle en cas de crise :

➢ Les intervenants bénévoles et privés

• Les organisations à but non-lucratif rassemblent plus de 500 000 bénévoles, les principales étant :

- La Société allemande de sauvetage (Deutsche Lebens-Rettungs-Gesellschaft e.V. - DLRG),

- la Croix-Rouge allemande (Deutsches Rotes Kreuz - DRK),

- l’Ordre de Malte (Malteser Hilfsdienst - MHD),

- l’Ordre de Saint Jean-Baptiste (Johanniter-Unfall-Hilfe - JUH),

- la Ligue des travailleurs samaritains (Arbeiter-Samariter-Bund - ASB),

- la Société allemande de sauvetage des naufragés (Deutsche Gesellschaft zur Rettung Schiffbrüchiger - DGzRS)

• En outre, plus de 1 200 000 pompiers volontaires peuvent être mobilisés sur tout le territoire fédéral ;

• Enfin, l’agence fédérale pour le secours technique (Bundesanstalt Technisches Hilfswerk - THW) est une force opérationnelle forte de 40 000 intervenants dont 99% de volontaires ;

Environ 1 800 000 personnes contribuent donc de façon bénévole à la sécurité civile dans le pays, soit un habitant sur 22.





➢ L’administration locale (commune, arrondissement, district)

La gestion d’une situation d’urgence d’étendue limitée – c’est-à-dire ne nécessitant pas l’intervention des forces du Land – s’opère par la constitution de task forces ad hoc, éphémères, rassemblant les différents acteurs locaux concernés, sous l’autorité (généralement) du responsable administratif (préfet ou élu) de plus haut rang.

Les autorités régionales spécialisées (agence sanitaire, office forestier, sécurité routière, etc.) peuvent alors être appelées en renfort sans toutefois que le Land n’exerce dans les faits d’autorité dans l’organisation opérationnelle des secours.

➢ Le gouvernement régional (Landesregierung)

Conformément à la Constitution, qui donne aux Länder le pouvoir de légiférer sur la prévention des menaces, les services de secours, les services de protection contre l’incendie, et le contrôle et la gestion des catastrophes, ceux-ci ont adopté leurs propres lois dans ces domaines. Les différentes lois ont de ce fait abouti à des différences entre les Länder en matière de commandement et de contrôle, de formation, d’équipement.

Outre les dispositions essentielles fixées par la législation-cadre fédérale, la prévention des incendies et la lutte contre l’incendie, de sauvetage et la gestion des catastrophes peuvent alors être couverts par :

• des textes distincts, comme en Bavière (loi sur la gestion des catastrophes, loi sur les services de lutte contre les incendies et la loi de régulation des secours d’urgence, des ambulances et des services de secours);

• une seule disposition telle que dans la loi sur l’assistance en cas d’urgence pour la ville-État de Brême ou la loi du Land de Hesse sur la prévention et la lutte contre l’incendie, l’assistance et les secours, et la gestion des catastrophes.

Quel que soit le Land, c’est alors le ministère régional de l’Intérieur qui a autorité sur l’organisation des secours. Néanmoins, les procédures opérationnelles, l’implication des forces de sécurité et des citoyens, ainsi que la coopération entre les administrations régionales/locales et les opérateurs privés sont régies par des principes différents selon les Länder.

Si un État ne dispose pas du personnel ou des ressources suffisantes pour faire face à une catastrophe, il peut, conformément à l’article 35-(2) de la Constitution, demander l’assistance des forces de police d’autres États ou de personnel/d’installations d’autres autorités administratives, notamment de l’Etat fédéral.

➢ L’Etat fédéral (Bund) intervient sur demande expresse des Länder, transmise soit au point de contact au niveau local (pour les forces armées et le secours technique), soit au travers du ministère régional de l’Intérieur. Les recours s’adressent généralement aux autorités suivantes :





• L’agence fédérale pour le secours technique (Bundesanstalt Technisches Hilfswerk - THW) force opérationnelle, composée à 99% de volontaires.

• La police fédérale (Bundespolizei), comprenant la garde-frontière (grenzpolizeiliche Schutz des Bundesgebietes)

• Les forces armées (Bundeswehr) sont singulièrement en retrait dans les opérations à caractère civil du fait du poids de l’Histoire dans le pays. Elles peuvent néanmoins être sollicitées pour des opérations du génie, ou exigeant des véhicules blindés lourds (comme dans le cas des tempêtes de neige) – mais uniquement lorsque les forces de police (incluant ceux dédiés à la protection des frontières) sont insuffisants.

C’est alors dans tous les cas le ministère fédéral de l’Intérieur (Bundesministerium des Innern - BMI) qui assure la coordination des secours et s’adjoint, au besoin, le concours d’autres ministères fédéraux tels que :

• le ministère fédéral de l’Environnement, de la Protection de la nature, du Bâtiment et de la Sûreté nucléaire (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit - BMUB) en cas de menace liée à l’usage illicite de substances radioactives,

• le ministère fédéral de la Santé (Bundesministerium für Gesundheit - BMG) en cas de pandémie ou de bioterrorisme, sous la forme de task forces communes.

Historiquement, il incombait à l’Etat fédéral d’assurer la sécurité civile en temps de guerre (art. 73-(1)-1 de la Constitution), la protection civile en temps de paix étant dévolue aux Länder. Ce paradigme a changé suite aux attentats du 11 septembre 2001 aux États-Unis, mais également et surtout aux crues de l’Elbe en août 2002.

En effet, les dommages considérables occasionnés par les inondations, ainsi que la détresse des populations, ont conduit les autorités à repenser leur structure très décentralisée qui en l’espèce n’avait su contenir les dégâts d’un événement extrême (8,7 milliards d’euros pour le seul Land de Saxe). Les études menées a posteriori par la Commission allemande pour la prévention des catastrophes naturelles (Deutsche Komitee Katastrophenvorsorge – DKKV) ont pointé notamment la nécessité d’établir une cartographie exhaustive des risques et des moyens de protection, d’harmoniser la réglementation et de définir une stratégie de communication.

Ainsi, à compter de 2002, la Fédération et les Länder sont convenus, par un consensus politique, de la nouvelle stratégie pour la protection des populations en Allemagne (Neue Strategie zum Schutz der Bevölkerung in Deutschland). Cette stratégie souligne la responsabilité commune de l’Etat fédéral et des gouvernements régionaux en cas de sinistres exceptionnels d’envergure nationale. Une coopération réciproque est alors mise en œuvre grâce à une meilleure coordination des ressources, et en particulier des systèmes de prévention.

Cette nouvelle stratégie de coopération renforcée et de dispositif intégré se décline concrètement en plusieurs outils :

• L’office fédéral pour la protection des populations et l’assistance en cas de catastrophes (Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katastrophenhilfe - BBK) joue le rôle d’une autorité technique dont les attributions recouvrent :

- L’élaboration d’une analyse de risque et d’une stratégie de réponse aux crises nationale





- Le développement de standards, la recherche scientifique et technique, l’évaluation de recueils et de publications, le contrôle d’équipements et de procédures

- La prévention et l’information de la population en cas de crise

- La formation et le soutien de la population, des décideurs et des cadres de la prévention en matière de sécurité, ainsi que des collectivités locales et des unités spécialisées (CBRN, par exemple)

• Le centre commun de veille opérationnelle de la Fédération et des Länder (Gemeinsames Melde- und Lagezentrum - GMLZ) assure en période de crise la coordination des informations entre la Fédération, les Länder et les organisations (y compris internationales) impliquées. Par ailleurs il assure durant ces mêmes périodes la gestion et l’affectation des ressources. De plus, il prend en charge l’observation, la supervision et la prévision de l’évolution de la situation. Enfin, le GMLZ s’occupe de la recherche d’experts et de ressources inter-Länder et de leur mise à disposition.

• Le système d’information allemand pour la prévention de situations d’urgence (Deutsches Notfallvorsorge-Informationssystem - deNIS) est le système de communication et d’information focal utilisé par le GMLZ. Par des réseaux de communication sécurisés, tous les centres de veille opérationnelle des Länder y sont connectés. Il comporte un système d’information géographique et permet la représentation simultanée de différentes informations sur une carte de situation (envergure des dégâts, ressources disponibles, météorologie, etc.). En outre, il permet l’échange de messages et la documentation et le partage instantané d’informations sur la situation (main courante) par les usagers connectés.





• LÜKEX est un protocole d’exercice inter-Länder centré sur la prise de décision stratégique dont le but est de développer la capacité de réponse en situation de catastrophe et de promouvoir la coordination au sein des organisations de gestion de crise. Plusieurs simulations thématiques ont été conduites depuis 2004 :

- LÜKEX 04 : Conditions hivernales extrêmes et coupure électrique prolongée

- LÜKEX 05 : Attaque terroriste au cours de la coupe du monde de football 2006

- LÜKEX 07 : Pandémie grippale

- LÜKEX 09/10 : Menace terroriste impliquant des explosifs conventionnels, des armes chimiques et des substances radioactives (« bombe sale »)

- LÜKEX 11 : Cyber-attaques massives

- LÜKEX 13 : Situation de menace biologique extrême

- LÜKEX 15 (prévu) : Raz-de-marée sur le littoral de la mer du Nord

• L’Académie pour la gestion de crises, la planification de mesures d’urgence et la protection civile (Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz - AKNZ) vise à la formation théorique et pratique des cadres de la protection civile.

Le 9 avril 2009, la loi sur la protection civile et l’assistance en cas de catastrophes (Zivilschutz- und Katastrophenhilfegesetz - ZSKG) porte modification à la loi sur la protection civile, et fournit une nouvelle base légale à la protection des populations (protection civile et protection contre les catastrophes) en stipulant formellement les caractéristiques des éléments précités.

Evolution en cours prévue et éléments sous-tendant ces projets Ainsi qu’expliqué précédemment, l’Allemagne a connu entre 2002 et 2009 une réforme significative de son système par la création de plusieurs instances de collaboration et de coopération au niveau fédéral.

Il importe d’ailleurs de ne pas considérer ces actions comme des tendances centralisatrices, tant le pays est à la fois attaché à son fonctionnement décentralisé et légitimement fier de l’efficacité de ses services de secours et d’assistance.

Cette évolution est donc à comprendre comme venant en complément des structures existantes pour les menaces de grande ampleur pour lesquels il est nécessaire de définir une réponse, soit au niveau de plusieurs Länder (par exemple : événement climatique), soit au niveau national (par exemple : pandémie).

Elle ne semble pas présager à ce point d’autres modifications du dispositif allemand.

Crises récentes gérées

➢ 2011 : Épidémie de gastro-entérite/syndrome hémolytique-urémique

48 morts, 4 220 personnes affectées





Erronément appelée « crise du concombre » (à cause du soupçon porté au départ sur des lots de concombres biologiques en provenance du sud de l’Espagne), il s’agit d’une épidémie due à la bactérie Escherichia coli O104:H4 du type Escherichia coli entéro-hémorragiques (ECEH) ayant débuté en Allemagne à la mi-mai 2011, très probablement causée par des graines germées, la plus importante de ce type qu’il y ait jamais eu dans le monde. Elle a entraîné une crise alimentaire et économique dans la filière agricole espagnole, puis dans tous les pays européens, d’autant qu’un embargo de la Russie sur tous les légumes en provenance de l’Union Européenne est venu s’ajouter à la méfiance des consommateurs.

➢ 2010 : Bousculade de la Love Parade

21 morts, 500 blessés

La Love Parade était un festival annuel de musique électronique qui s’est tenue de 1989 à 2010. Lors de l’édition 2010 de la Love Parade, 21 personnes trouvent la mort du fait de mouvements de foules dans un tunnel menant au lieu du festival. Les organisateurs du festival sont mis en cause, et accusés de ne pas avoir su prévoir la possibilité de ces mouvements de panique. À la suite de ce drame, les organisateurs ont annoncé que la Love Parade n’aurait plus lieu après 2010.

➢ 2009 : Épidémie de grippe A (H1N1), dite porcine


Maladie respiratoire aiguë de l’être humain, elle provoqua, dans les mois qui ont suivi son apparition, une épidémie qualifiée par l’OMS de pandémie devant son ampleur. En août 2010, le monde entre en période post-pandémique ; le virus circule néanmoins toujours abondamment autour du globe.

➢ 2007 : Tempête Kyrill


➢ 2006 : Tempête Felix

10 morts

➢ 2005 : Tempête de Neige dans le Münsterland (Rhénanie-du-Nord-Westphalie)

250 000 personnes affectées, dommages supérieurs à 100 millions d’euros

Suite à une chute de neige de près de 50 cm en 12 heures, le trafic fut bloqué sur 8 autoroutes et les automobilistes piégés ont parfois dû attendre plusieurs heures pour être libérés. 1200 accidents ont été enregistrés. L’abri anti-aérien sous la gare principale de Münster a été ré-ouvert et utilisé comme abri d’urgence. Le trafic aérien de l’aéroport de Münster / Osnabrück a été suspendu. 31 liaisons ferroviaires ont été interrompues et 260 trains ont cumulé 117 heures de retard. 250 000 personnes furent privés d’électricité, certains jusqu’à 4 jours d’affilée. Les dommages aux bâtiments (effondrements de toits) et au patrimoine forestier (chutes d’arbre, éclatements de troncs) furent considérables.





➢ 2003 : Canicule

9 355 morts

➢ 2002 : Crues de l’Elbe


Une crue centennale, et par suite une inondation, causées par plus d’une semaine de fortes pluies continues ont ravagé l’Europe, causant des dommages de plusieurs milliards d’euros en République tchèque, en Autriche, en Allemagne, en Slovaquie, en Pologne, en Hongrie, en Roumanie et en Croatie. De fortes précipitations dans les Alpes orientales ont entraîné des inondations dans le Nord de l’Italie, la Bavière et les États autrichiens de Salzbourg et de Haute-Autriche, puis ont progressivement évolué vers l’est le long du Danube. Lorsque les pluies se déplacèrent les sources de l’Elbe et de la Vltava, les niveaux d’eau devinrent catastrophiques tout d’abord en Autriche, puis en République tchèque en Thuringe et en Saxe. Certaines rivières changèrent même de façon inattendue de cours. En Allemagne, les inondations ont détruit d’importants travaux qui avaient été faits dans le pays depuis la réunification en 1990. Dresde en particulier a connu des dommages considérables lorsque l’Elbe atteignit son niveau record de 9,4 mètres.

➢ 2002 : Tempête Jeanett

11 morts

➢ 1999 : Cyclone Lothar

15 morts

➢ 1998 : Déraillement de train à grande vitesse à Eschede (Basse-Saxe)

101 morts, plus de 100 blessés

Une jante de roue défectueuse cause le déraillement partiel d’un train à grande vitesse ICE dont plusieurs voitures frappent un pont qui s’effondre. Les trois premières voitures sont séparées les unes des autres et s’arrêtent à la gare de Eschede alors que la motrice en bon état continue pendant encore deux kilo-mètres jusqu’à ce que ses freins soient automatiquement déclenchés.

➢ 1997 : Crues de l’Oder

2 300 personnes évacuées, 327 millions d’euros de dégâts

➢ 1988 : Crash d’avion au meeting aérien de Ramstein


➢ 1987 : Explosion d’une citerne de 36 000 litres d’essence à Herborn (Hesse)






➢ 1986: Pollution du Rhin suite à l’incendie de l’usine Sandoz à Bâle (Suisse)

Au cours d’un incendie dans un entrepôt d’une usine de la firme pharmaceutique Sandoz, les pompiers tentent de limiter le sinistre avec plus de 15 000 m³ d’eau, un volume qui dépasse largement les 50 m³ du bassin de rétention. L’excédent, composé d’eau, de pesticides, de dérivés du mercure ainsi que d’esters phos-phoriques, se déverse dans le Rhin. Une catastrophe écologique s’ensuit puisque l’Allemagne, la France et les Pays-Bas sont touchés. La pêche est interdite pendant six mois dans les zones contaminées.

➢ 1979 : Tempête de Neige dans le Schleswig-Holstein

22 morts, dommages supérieurs à 140 millions de Deutsch Marks

La tempête de neige commence par l’île de Rügen, puis s’étend progressivement à l’ensemble du pays. Le réseau électrique de l’Allemagne de l’Est s’effondre en quelques heures. La chute du réseau électrique dans le nord-est du pays dure deux jours, plus longtemps pour certaines localités. De plus, les canalisations d’eau gèlent. Des villages sont isolés sans chauffage ni électricité plusieurs jours durant. A Rügen, toutes communications maritimes et ferroviaires sont coupées ; une semaine après la tempête, les chars sont envoyés pour dégager l’île. L’industrie, particulièrement l’exploitation du lignite, est sévèrement touchée. En Allemagne de l’Ouest, la vague de froid est précédée à la fin du mois de décembre, d’un impor-tant redoux qui provoque des inondations. L’hiver 1979 fut également marqué par la plus grande panne d’électricité de l’histoire de France.

➢ 1975: Feux de forêt en Basse-Saxe

2 000 sans-abri, 10 000 hectares détruits

➢ 1962: Raz-de-marée à Hambourg

400 morts, 100 000 personnes affectées, 50 digues rompues

➢ 1954: Inondations en Bavière

Dommages supérieurs à 50 millions d’euros

Articulation avec le système de gestion de crise européenL’Allemagne, principalement à travers le THW, a une longue tradition de coopération internationale. Elle a mis à disposition 14 fois, entre 2007 et 2011, des instances de l’Union des ressources visant à soutenir d’autres Etats membres faisant face à des catastrophes. Le THW est d’ailleurs depuis 2006 le coordinateur pour l’Union Européenne du programme d’échanges d’experts de la protection.

La position de l’Allemagne sur le rôle de l’Europe dans le domaine de la gestion de crises est sans surprise similaire à celui qu’elle adopte dans d’autres sujets : rétive à la mise en place de ressources centralisées permanentes et à une conduite centrale des opérations par Bruxelles, elle favorise plutôt les mécanismes de partage d’information, de recherche et de formation.

Enfin, il conviendra de prêter attention dans les années à venir à la position de l’opinion publique allemande sur la coopération européenne (qui ne se restreint en l’espèce pas à la sécurité civile). Cette opinion publique peut estimer que sa contribution est trop déséquilibrée par rapport à ce dont elle bénéficie en retour.





Synthèse des éléments saillants à retenir pour le système de gestion de crise allemand

La caractéristique la plus saillante du système de gestion de crise en Allemagne est sans aucun doute sa décentralisation. Largement fondé sur ses bases constitutionnelles et sur son histoire féodale puis fédéraliste, cet aspect se manifeste concrètement par le rattachement des organisations de secours aux autorités administratives locales, qui définissent leurs attributions et leurs modes de fonctionnement et d’intervention.

Depuis 2002 et les crues de l’Elbe, l’État fédéral a ajouté à ces structures une trame de coordination visant à améliorer la préparation et la coordination des services en cas de catastrophe de grande envergure.

De plus, la gestion de crise en Allemagne recourt de façon extensive au volontariat ce qui contribue largement à son efficacité, à travers sa capacité à mobiliser rapidement une main d’œuvre formée et conséquente.

Ce qui reste aujourd’hui une force du système allemand pourrait toutefois se révéler dans les années à venir une vulnérabilité, à la fois pour des raisons démographiques (de vieillissement de la population) et sociologiques (de choix individuels associatifs alternatifs et de changement des comportements professionnels).

Enfin, il convient de noter la faible implication des forces armées en tant qu’acteur institutionnel pour toute autre mission que la défense du territoire fédéral. Le passé de l’Allemagne, et par suite la Loi fondamentale de 1949, expliquent ces restrictions à l’emploi des militaires pour toute mission d’ordre civil auprès des populations.

La participation des régiments du génie de la Bundeswehr ont toutefois été requis plusieurs fois au cours des dernières décennies, et ont donné lieu, suite aux crues de l’Elbe, à une campagne de communication du ministère de la Défense qui pourrait laisser présager un changement de paradigme dans le futur.





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTÈMEDE GESTION DE CRISEDécembre 2014ESPAGNE

Fiche 2 - EspagneUne organisation politique fortement décentralisée

Capitale :Madrid

Superfi cie :505 990,7 km²

Population :46 818 219 (2012)

Population en % du totalde l’UE :9,3 % (2012)

PIB :1 029 milliards d’euros (2012)

Langue offi cielle de l’UE :l’espagnol

Régime politique :monarchie constitutionnelle et parlementaire

Date d’adhésion à l’UE :1er janvier 1986

Nombre de sièges au Parlement européen :54

Monnaie :membre de la zone euro depuis le 1er janvier 1999

Membre de l’espace Schengen ?Oui, depuis le 25 juin 1991

Présidencedu Conseil :l’Espagne a assumé la présidence tournante du Conseil de l’Union européenne 4 fois entre 1989 et 2010.





L’Espagne est une monarchie constitutionnelle héréditaire dotée d’un parlement bicaméral. Le pays est divisé en 17 communautés autonomes (régions), qui possèdent toutes leurs propres instances dirigeantes élues au suffrage direct. La Constitution de 1978 marque la rupture avec un modèle d’organisation territoriale centralisée. Norme fondamentale d’organisation politique de la nation espagnole, elle a entraîné, en seulement 20 ans, un important transfert des compétences entre l’administration générale de l’État et les communautés autonomes, pour faire de l’Espagne l’un des pays les plus décentralisés d’Europe.

Le territoire est divisé en communautés autonomes investies de compétences variables et à leur tour fragmentées en provinces. Mis à part l’État et les communautés autonomes, la troisième administration publique jouissant d’une autonomie de gestion de ses propres intérêts en vertu de la Constitution est l’administration locale. Actuellement, l’Espagne compte 50 provinces et 8 116 municipalités.

Un système de gestion de crise partagé et morcelé

Une concurrence des compétences entre l’État et les communautés autonomes notamment en matière de sécurité civile

En Espagne, les communautés autonomes disposent d’une clause de compétence générale depuis 1997. L’autonomie de l’échelon local se rapproche de l’organisation d’un État fédéral. Le principe de compétence étatique en la matière, repose sur les atteintes susceptibles d’être portées à l’intérêt national quand la situation d’urgence connaît une portée supra-territoriale en ce qu’elle affecte plusieurs communautés autonomes ou lorsque l’ampleur de la crise requiert une direction nationale nécessitant d’organiser la coordination des différentes administrations. En cela, les compétences dévolues aux communautés autonomes « restent subordonnées aux exigences supérieures de l’intérêt national dès lors qu’il est susceptible d’être en jeu ».

Cette matière s’intègre dans le champ de compétence de la « sécurité publique » qui fait partie des domaines réservés de compétence de l’État. Néanmoins, le système de protection civile organise une concurrence des compétences entre l’État et les communautés autonomes qui ont prévu l’exercice de ces compétences dans leurs statuts.

L’organisation du système de la protection civile espagnole se décline selon les différentes strates de l’administration publique : au niveau étatique, puis celui des provinces autonomes, et enfi n le local (les communes). Toutefois les deux premières strates gèrent 95 % des interventions.

• NIVEAU LOCAL ou PROVINCIAL (pour les provinces ne disposant pas de gouvernement autonome) : Communes / Conseil général (équivalent) → Commission locale ou provinciale de protection civile → Services municipaux ou provinciaux de protection civile.

• PROVINCES AUTONOMES → GOUVERNEMENT AUTONOME → Membre du gouvernement compétent → Commission autonome de protection civile → Direction de la protection civile → Délégations territoriales.

• NIVEAU ETATIQUE → GOUVERNEMENT → Ministère de l’Intérieur → Direction générale de la protection civile et de catastrophes → Commission nationale de la protection civile → Délégations et subdélégations du gouvernement (correspond aux préfectures et sous-préfectures → Unités de protection civile.





Les textes fondamentaux :

La protection du droit à la vie relève de la compétence exclusive de l’État et est intégrée au concept de sécurité publique fi xé par l’article 149.1.29 de la constitution espagnole.

La compétence légale de l’État en matière de protection civile est fi xée, pour partie, par l’article 30.4 de la Constitution qui traite expressément de la matière de la protection civile, lequel prévoit la possibilité que soient régulés par la loi les devoirs des citoyens en cas de survenance de risque majeur, de catastrophe et de calamité publique, et, d’autre part, au travers des jugements du tribunal constitutionnel 123/1984 et 133/1990 qui ont défi ni la protection civile et les compétences des différentes administrations publiques.

La loi n°2/1985 du 21 janvier sur la protection civile constitue le socle fondamental sur lequel s’appuie tout le système de protection civile tout en rappelant les préceptes constitutionnels suivants : les principes d’unité nationale et de solidarité territoriale (article 2), l’obligation pour les pouvoirs publics de garantir le droit à la vie et à l’intégrité physique comme premier et plus important de tous les droits fondamentaux (article 15), l’imposition d’obligations et de devoirs aux citoyens pour faire face aux situations de risques, catastrophes et





calamités publiques (article 30.4), le principe d’effi cacité et de coordination administrative (article 103) et l’intégration de la protection civile dans le cadre de la sécurité publique générale comme compétence exclusive de l’État au regard de l’intérêt national (article 149.1.29).

1. Le décret n°1125/1976 établit les règles de coopération civilo-militaire en cas d’urgence et prévoit les procédures de demande pour la coopération des forces armées. Les autorités militaires doivent être informées et participer aux plans d’urgence produits par les autorités civiles (au niveau national, régional et local).

2. La loi organique n°1/1980 de la défense nationale prévoit que le gouvernement doit organiser la contribution de tout type de ressources qui est nécessaire (humaines, matérielles, publiques ou privées). Elle défi nit le concept de défense civile (protection civile), à savoir la disponibilité permanente de toutes les ressources humaines, matérielles et non-militaires pour gérer les catastrophes majeures. Elle établit que les forces armées coopèrent à la demande des autorités civiles.

3. La loi organique n °4/1981 sur l’alerte, les situations exceptionnelles ou de siège défi nit ces situations et établit les procédures de déclaration de ces situations et les mesures qui doivent être prises dans chaque cas.

4. La loi n°2/1985 sur la protection civile précise le concept de la protection civile et détermine les lignes directrices pour la planifi cation.

5. La décision du Premier ministre n°1/1986 crée un système de gestion de crise nationale et un système national de préparation du secteur civil, compatibles et comparables avec ceux de l’Alliance atlantique.

6. Le décret royal n°2639/1986 relatif à la création d’un cabinet de crise précise sa composition et ses fonctions. Le cabinet de crise est la principale autorité du Système national de gestion des crises.

7. Le décret royal n°163/1987 créé une direction de la gestion des crises.

8. L’accord du Conseil des ministres du 15 Janvier 1988 créé le Comité national de planifi cation civile d’urgence (composition et fonctions) et les comités de travail sectoriels qui dépendent de la CNPCE pour les secteurs suivants : nourriture, eau potable, industrie et matières premières, énergie, santé, transports aériens, communication, logement (protection de la population).

9. Le décret royal n°1883/1996 établit la nouvelle structure du ministère de la Défense. Ce document défi nit les fonctions de la politique de la direction de la Défense, à savoir, concernant la protection civile, la planifi cation civile d’urgence et la coopération des forces armées dans les opérations de secours en cas de catastrophe.

10. La loi organique 5/2005 du 17 novembre 2005 sur la défense nationale créant une unité militaire d’urgence (UME) en cas de crise majeure

Les différents acteurs de la protection civile :

Les acteurs sont les services publics des gouvernements régionaux et des communes où se sont produits les sinistres, avec l’appui, le cas échéant, des moyens extraordinaires de l’État, parmi lesquels les forces armées sous la haute autorité du ministre de l’Intérieur.





La plupart des compétences en matière de protection civile (sauf pour les questions nucléaires) sont transférés aux communautés autonomes et municipalités, qui ont leur propre structure pour la protection des citoyens et des biens. Les collectivités et les municipalités sont responsables de la planifi cation de la protection civile intégrée y compris les plans d’évaluation des risques et des unités opérationnelles.

En principe, les villes de moins de 20 000 habitants doivent organiser leurs propres services de protection civile. Les villes plus petites et communes rurales bénéfi cient des moyens des services provinciaux regroupés au niveau “comarcal” (démarcation administrative proche du département).

La commune dont la population est supérieure au seuil de 20 000 habitants, est l’élément de base du système espagnol de protection civile. Les collectivités territoriales espagnoles se doivent de répondre aux situations d’urgence correspondant à leurs prérogatives survenues dans le ressort de leurs circonscriptions. La gestion des secours relève de la compétence du conseil de chaque communauté autonome.

Les centres des opérations conjointes sont établis pour gérer les situations d’urgence au cas par cas. La relation entre l’autorité de protection civile nationale compétente et les organisations de protection civile, telles que les pompiers, les services médicaux d’urgence, la police est décrite dans les différents plans.

La loi 7/1985 du 2 avril qui établit les bases du régime des collectivités locales détermine que le maire représente la plus haute autorité locale en matière de protection civile. Ainsi, l’article 25.2. c) dispose que le conseil municipal exercera, en toute hypothèse, les compétences de protection civile, de prévention et de lutte contre les incendies dans les territoires désignés par la législation nationale et provinciale.

Le maire en qualité de président du conseil municipal a pour prérogative de « … prendre personnellement, ou sous sa responsabilité, en cas de survenance de catastrophe ou calamité publique ou risque grave de survenance d’événement calamiteux les mesures nécessaires et adéquates, avec obligation d’information immédiate de l’assemblée plénière ».

Mais conformément aux dispositions de l’article 26 de la loi 7/1985, cela ne s’applique qu’aux communes dont la population est supérieure au seuil de 20.000 habitants. Une demande de dispense pouvant être adressée, le cas échéant, aux communautés autonomes dès lors qu’en raison de caractéristiques particulières, il s’avère impossible ou très diffi cile de satisfaire aux obligations de sécurité civile qui relèvent des communes.

En toute hypothèse, les parlements provinciaux ont une obligation d’assistance aux communes afi n de pourvoir à la mise en œuvre d’un service adapté en matière de protection civile, de prévention et de lutte contre les incendies, conformément aux dispositions de l’article 36 de la loi d’organisation des régimes des collectivités territoriales.

Selon le principe de subsidiarité, il incombe aux parlements provinciaux de garantir le fonctionnement des activités de protection civile dans les villes de moins de 20 000 habitants. Ces dispositions sont intégrées au plan de protection civile qu’il leur revient d’établir dans la mesure où ces communes ne disposent pas de moyens suffi sants pour faire face aux situations d’urgence qui se présentent dans le ressort de leurs communes.





Fonctions qui relèvent des maires en matière de protection civile :

• La direction et la coordination des actions de protection civile en situation d’urgence dans les limites territoriales de la commune. Le maire détermine notamment de manière générale ou au cas par cas à qui il revient d’assumer le commandement des opérations de secours dans la zone sinistrée (équivalent du COS en France).

En cas d’absence de délégation, le maire exerce en propre les prérogatives du commandement et de la coordination des opérations de secours en s’appuyant sur les responsables des services municipaux intervenants.

• L’approbation des plans territoriaux ou spéciaux d’intervention dans la sphère communale, pour lesquels les communes ont toute latitude de recourir aux services de personnes publiques ou privées afi n de recueillir l’information nécessaire.

• L’application des plans et la mise en œuvre des services et moyens nécessaires en situation d’urgence de catastrophe ou de calamité publique.

• La promotion des actions d’auto-protection des citoyens et des corporations afi n d’adopter les réactions adaptées aux situations d’urgence.

• La vérifi cation de la réalisation des obligations réglementaires de sécurité des entreprises, des activités industrielles, des édifi ces publics, des moyens de transports, des spectacles et des services publics.

• L’exercice du pouvoir de sanctions en cas de non-respect des obligations réglementaires précitées.

Le plan territorial des communautés autonomes fi xe les principes de l’organisation générale du niveau de protection locale. Ce même plan prévoit que chaque entité locale établit son propre plan d’intervention. A cet effet, la direction et la coordination des actions prévues relèvent de la plus haute autorité locale correspondante, en l’occurrence le maire pour les communes. Afi n de garantir que les plans locaux sont élaborés conformément aux critères défi nis par la communauté autonome de rattachement, et par voie de conséquence leur bonne intégration, ils devront être homologués par la commission autonome de la protection civile.

Les maires ont obligation de désigner un conseiller en qualité de délégué de la protection civile qui l’assiste dans l’exercice de ses compétences respectives en matière d’organisation, de direction, et de coordination des services locaux de protection civile. De plus, pour les communes qui présentent des facteurs de risques élevés, et en toute hypothèse, les communes dont la population dépasse les 20 000 habitants doivent constituer un département spécifi que de protection civile composé du personnel technique nécessaire.

En qualité des représentants permanents de l’État, les préfets et sous-préfets exercent la direction de la protection civile pour la mise en œuvre des compétences relevant du niveau central au sein de chaque province autonome ou province.

Eu égard à leur déploiement sur l’ensemble du territoire national et au caractère permanent de ces services, les forces et corps de sécurité de l’État se doivent, selon les termes de la loi organique n°2/1986 du 13 mars, de « collaborer avec les services de protection civile en cas de risque grave, de catastrophe et de calamité publique».

Nonobstant la portée générale du texte, il existe des unités de la garde civile (« agrupación de reserva y seguridad ARS ») et du corps national de police dédiées





à ces missions spécifi ques. Elles sont composées de personnels spécialisés dans la gestion des risques sanitaires, catastrophes naturelles et risque NRBC.

Les autorités nationales de protection civile sont responsables de la coordination générale des situations d’urgence. L’article 15.3 de la loi organique 5/2005 du 17 novembre 2005 sur la défense nationale fi xe pour mission aux forces armées de préserver la sécurité et la tranquillité des citoyens en cas de risque majeur, de catastrophe, de calamité publique, ou autre nécessité publique. Dans ce cadre exceptionnel, l’intervention des forces armées se traduira par l’engagement de l’unité militaire d’urgence (UME) composée de 3900 personnes.

Cette unité constitue un moyen à disposition de l’État pour réponse aux situations d’urgence, à côté des forces et corps de sécurité qui améliorent la sécurité des citoyens en complément des moyens humains dédiés à la protection par les communautés autonomes.

À la diligence de la communauté autonome concernée, la demande d’intervention sera sollicitée par la direction générale de la protection civile et des urgences du ministère de l’Intérieur au ministère de la Défense en se conformant au protocole d’intervention de l’UME approuvé par décret royal 10/2011 du 22 juin 2011.

Quand la situation d’urgence est déclarée d’intérêt national par le ministre de l’Intérieur, c’est le chef de l’UME qui assumera la direction et la coordination opérationnelle des secours sur la zone sinistrée sous l’autorité du ministère de l’Intérieur.

Au plan national :- La Commission déléguée du gouvernement pour les situations de crise a été créée en 1986. Elle se compose du Premier ministre et des vice-premiers ministres (le président et les vice-présidents du gouvernement), et les ministres des Affaires étrangères, de la Défense, de l’Economie et des Finances, et de l’Intérieur. La tâche du Conseil des ministres de crise est de diriger et de coordonner toutes les actions liées à la prévention, le contrôle et la gestion des crises. Le Premier ministre est responsable de la prise de décision.

- Le Comité national de planifi cation civile d’urgence (NCEPC)

Ce comité, chargé d’assurer la fonction de soutien interministériel du cabinet de crise, est principalement concerné par les tâches liées à la fourniture et la mise en œuvre de ressources dans les situations de crise ou d’urgence. Le comité est subordonné au ministère de la présidence gouvernementale.

Le comité national de planifi cation d’urgence civile a les fonctions suivantes:

• émettre des directives dans le cadre des différents plans d’urgence en fonction des objectifs fi xés,

• déterminer des solutions de rechange et des limites pour planifi er les différentes situations de crise hypothétiques qui ont été formulées par le délégué de la Commission du gouvernement pour les situations de crise,

• coordonner les différentes ressources affectées par les commissions sectorielles,

• informer périodiquement le cabinet de crise sur l’état de préparation aux situations de crise ou d’urgence, représenter l’Espagne dans le domaine civil d’urgence du Comité de planifi cation de l’OTAN (SCEPC).





Ce comité est une organisation intermédiaire entre le cabinet de crise qui défi nit les directives et les commissions sectorielles qu’il dirige et contrôle. Au sommet de la structure organisationnelle de la Défense civile, le NCEPC a un rôle de coordination de la protection civile.

Le comité est composé du président du cabinet de crise, du directeur général de la politique de défense (premier vice-président), du directeur général de la protection civile et les urgences (deuxième vice-président). On peut citer parmi les autres membres le directeur du département de la cellule de crise et le conseiller du président de la Commission de la défense et de la sécurité.

La direction générale de la politique de défense (DIGENPOL), organe exécutif de la politique de défense

Parmi ses attributions, on peut citer la préparation et la gestion de l’action de l’État en situation de crise ou d’urgence ainsi que la coordination des actions des organisations internationales impliquées dans la gestion des situations d’urgence en Espagne. Entre autres attributions importantes, elle est chargée d’assurer la veille permanente de l’autorité nationale pour la planifi cation des secours civils et reçoit les demandes d’intervention de l’UME. Elle assure également le suivi de ses interventions.

Les possibilités de recours aux forces armées sont très étendues. Dernièrement, la collaboration a été particulièrement soutenue dans le cadre de la lutte contre les incendies de forêts où l’UME est intervenue. Toutefois, son action a été saluée dans de nombreux autres domaines (tremblements de terre, épisode neigeux, inondations, pollutions, opérations de sauvetage maritime...).

Une contribution citoyenne limitée et centrée autour des mesures de prévention et de sauvegarde

La contribution citoyenne en qualité de collaborateur de la sécurité civile est essentielle en matière de prévention quel que soit le risque considéré ainsi que pour limiter les conséquences des événements calamiteux. Pour autant, la protection civile n’est pas exclusivement, même si c’est de manière prépondérante, du ressort des administrations publiques aux yeux desquels, le citoyen serait un simple objectif de protection. Les citoyens ont le droit d’être informés des risques encourus. Ce droit est reconnu comme droit fondamental.

La collaboration citoyenne en matière de gestion de crise s’articule autour des mesures d’auto-protection citoyennes et corporatives qui intègrent les obligations qui pèsent sur les responsables des installations susceptibles de présenter un risque pour la population environnante.

En ce sens, l’article 7 du règlement de référence approuvé par décret royal n° 393/2007 du 23 mars 2007, en matière de prévention des établissements et sites sensibles présentant des risques technologiques et chimiques, met l’accent sur les « mesures de prévention et de sauvegarde » et indique que les différentes administrations publiques se coordonneront afi n de favoriser le développement des mesures de sauvegarde, dans le respect des compétences qui leur sont propres. Il leur appartient notamment de défi nir les moyens et ressources nécessaires et d’assurer la diffusion de l’information et la sensibilisation du public.

Ces actions de sauvegarde sont soutenues par les associations de volontaires de la protection civile communales ou certains organismes relevant de différentes





administrations, composés, pour partie de professionnels, tels que les services de secours et de lutte contre l’incendie, les services d’urgence, les dispensaires, et même l’unité militaire d’urgences (UME).

On dénombre 1 314 associations ou groupements de volontaires de la protection civile communales.

En 1997, ces associations se sont regroupées au sein de l’association nationale des groupes de volontaires de la protection civile d’Espagne (ANAV protection civile) qui est une organisation non gouvernementale nationale, sans but lucratif. Le développement de programmes de formations pour les volontaires fait partie des objectifs principaux de l’ANAV. A cette fi n, l’association organise des congrès, des journées d’échanges et tous types d’activités de sensibilisation et de prévention.

Les activités menées à bien par les volontaires peuvent être très diverses, depuis le secourisme jusqu’à l’appui logistique, toujours en accord avec leur formation et sous le commandement du personnel professionnel des services d’intervention et de gestion de l’urgence.

La loi 2/85 du 21 janvier sur la protection civile fi xe les devoirs et les obligations en matière de protection civile.

Ainsi, en vertu de l’article 4, « tous les citoyens à compter de leur majorité, sont assujettis à l’obligation de collaborer personnellement et matériellement à la protection civile en cas de mobilisation par les autorités compétentes. »

Les obligations mentionnées se concrétiseront fondamentalement par la participation à des actions de prévention et protection des personnes et des biens prévues par la loi et les règlements d’applications, par la réalisation d’interventions opérationnelles dictées par les situations de crises.

Sont plus particulièrement obligées de collaborer aux activités de la protection civile les personnes au chômage qui perçoivent des indemnités compensatoires.

Les pouvoirs publics doivent assurer la promotion d’activités de sensibilisation de la population en lien avec leurs responsabilités publiques en matière de protection civile. Ainsi, les centres d’enseignement sont tenus de développer au profi t des élèves des activités de sensibilisation aux problématiques de protection civile.

En cas de crise majeure, tous les résidents du territoire national sont obligés de réaliser les actions personnelles exigées par les autorités compétentes sans que ces actions ouvrent droit à indemnisation.

Les services de surveillance, de protection et de lutte contre l’incendie sont considérés comme des collaborateurs de la protection civile.

Dans les situations d’urgence constatées par la loi, les moyens de communication sociaux ont pour obligation de collaborer avec les autorités compétentes afi n de diffuser l’information nécessaire aux populations civiles.

Toutefois, force est de reconnaître que dans la pratique, les citoyens sont très peu nombreux à participer à la protection civile au travers d’associations locales en qualité de volontaires.

Des obligations réglementaires imposées aux acteurs privés sans réelle contrainteDans les situations qui l’imposent, les autorités compétentes en matière de protection civile peuvent réquisitionner à titre temporaire tout moyen qui sera





jugé nécessaire. Le préjudice subi par la mise à exécution de ces réquisitions ouvre droit à indemnisation.

Sans préjudice des obligations de protection civile imposées aux acteurs privés ou aux citoyens en général, par la réglementation des autres administrations publiques (municipalités et communautés autonomes), l’administration générale de l’État regroupe dans son corpus réglementaire (loi 2/1985 du 21 janvier 1985) les obligations qui s’imposent à la population en situation de crise ou d’urgence et celles qui s’imposent aux acteurs économiques, aux entreprises privées ou publiques (sinistres prévus dans les plans de prévention).

Le décret royal 393/2007 qui fi xe les grands principes légaux de la prévention, constitue un axe normatif autour duquel s’articulent les obligations en matière d’auto-protection (prévention, contrôle des risques et actions face aux situations d’urgence) pour les exploitants des différentes activités qui pourraient être à l’origine de situations d’urgence (activités de transport, sanitaires, d’enseignement, d’hébergement public, établissements commerciaux, administratifs, de services).

Pour partie, cette réglementation s’applique de manière supplétive aux activités qui relèvent d’autres normes d’auto-protection imposés par des textes particuliers (transports, industries, infrastructures énergétiques, spectacles et activités récréatives).

Des plans territoriaux et des plans spéciaux dans le respect des compétences de l’État et des communautés autonomesLe système de planifi cation des situations d’urgence est défi ni par le texte fondateur de la protection civile ratifi é par décret royal 407/1992 du 24 avril 1992. Le chapitre II indique que les administrations publiques élaborent et approuvent les plans territoriaux et les plans spéciaux dans le respect de leurs compétences respectives.

Les plans territoriaux sont destinés à affronter les situations d’urgence générale qui peuvent survenir dans le ressort territorial des communautés autonomes et des ressorts inférieurs. Ils établissent l’organisation des services et des moyens qui relèvent de l’administration qui élabore le plan et des autres entités publiques ou privées.

Le plan territorial de la communauté autonome qui peut être considéré comme le plan directeur établira le caractère organisationnel général correspondant à son ressort de manière à permettre l’intégration des plans territoriaux des ressorts inférieurs.

En fonction de la nature et de l’ampleur du risque, de la portée de la situation d’urgence ou de l’absence de moyens suffi sants, la direction et la coordination des opérations de secours peuvent être transférées à l’autorité qui exerce ces mêmes responsabilités dans le cadre du plan territorial de niveau supérieur.

Les plans spéciaux sont établis pour faire face aux risques spécifi ques dont la nature requiert une méthodologie technico-scientifi que adaptée à chacun d’entre eux.

Font l’objet de plans spéciaux dans les ressorts territoriaux concernés, au moins les risques suivants : risque nucléaire, confl its armés, inondations, risque sismique, risque chimique, transport de marchandises dangereuses, incendies forestiers, risque volcanique.





En fonction des caractéristiques des risques énumérés, les plans spéciaux sont élaborés conformément à la typologie suivante :

• Plans généraux : pour les risques liés aux confl its armés, et aux catastrophes nucléaires qui relèvent systématiquement de l’intérêt national. Pour eux, la compétence étatique s’étend à toutes les phases de la planifi cation, y compris celles de la prévention (surveillance et contrôle des risques avec le concours des organismes compétents), l’implantation, le contrôle opérationnel, l’information des administrations concernées, de la population et toutes les actions, sans préjudice de la participation des autres administrations publiques.

• Les plans spéciaux sont élaborés conformément aux directives de base propres à chaque risque. Ces directives de base fi xeront les conditions minimales aux fondements, à la structure, à l’organisation, aux critères opérationnels, aux mesures d’intervention et outils de coordination que doivent atteindre les plans spéciaux.

Les plans spéciaux peuvent s’articuler selon les préconisations de la directive de base conformément aux modalités suivantes :

• au niveau étatique ou supérieur à la communauté autonome : ils doivent établir les mécanismes et procédures d’engagement des moyens et des services pour assurer la direction et la coordination des plan spéciaux « autonomiques » pour les situations d’urgence considérées d’intérêt national.

• au niveau des communautés autonomes : ils doivent permettre d’affronter les risques spécifi ques rencontrés dans leurs territoires respectifs. Ces plans qui pourront s’intégrer au plan directeur de la communauté autonome fi xeront les mécanismes et processus de coordination avec les plans de portée nationale afi n de garantir leur bonne intégration.

Le rôle majeur de la communication de crise et des réseaux dédiés aux situations d’urgenceLes instruments de gestion et de communication mis en œuvre sont les suivants :

• les différents plans (territoriaux et spéciaux) de protection civile désignent un organe habituellement appelé cabinet d’information ou cabinet d’information et de communication.

• La création du numéro d’appel 112 par les communautés autonomes.

• La mise en place des postes de commandement avancés avec une capacité renforcée en termes de communication.

• La mise en œuvre des nouvelles technologies de communications dans les centres de coordination des urgences de niveau local, autonomique et centraux.

La diffusion de messages sur les comportements à adopter par les citoyens en cas de menace et l’information sur la prévision des risques adressés de manière simple et intelligible aux populations concourt à prévenir les situations non souhaitées. Les réseaux de communication dédiés aux situations d’urgence constituent des systèmes alternatifs aux moyens classiques (téléphonie fi xe, mobile...) pensés pour l’échange d’information, la communication des ordres et le contrôle de leur réalisation entre les centres de coordination et les acteurs des opérations de secours.





Pour parvenir à l’objectif d’assurer le fonctionnement de ces réseaux, y compris en situation dégradée, il est nécessaire de prendre deux types de mesures :

• Réduire au maximum la dépendance aux infrastructures terrestres (câbles, pylônes, relais) qui sont vulnérables aux conséquences des catastrophes,

• Dissocier les canaux de commandement des secours de ceux dédiés au public susceptibles de connaître une saturation. La technologie habituellement adoptée pour les réseaux de commandement est la radio tant terrestre que satellitaire qui permet de réduire au minimum les installations sur le terrain (et donc la vulnérabilité des infrastructures), conjugué à l’emploi de fréquences réservées afi n de garantir une totale indépendance des autres réseaux de communication. Pour les plans traitant du risque nucléaire, il est fait référence à deux réseaux de secours basés sur la radio terrestre.

• Le réseau provincial : utilisé pour les communications entre les centres de coordination et de secours : CECOP placé auprès de préfectures et sous-préfectures et CECOPALES auprès des communes intégrées au plan.

• Le réseau local. Réseau utilisé au niveau communal pour les communications entre le CECOPAL et les équipes de secours sur le terrain.

Le CECOPAL intervient au niveau des deux réseaux, ce qui correspond à sa double attribution en situation de crise de coordination des moyens locaux (réseau local) et de transmission et réception des ordres en provenance ou à destination de CECOP (réseau provincial).

Jusqu’à l’été 2013, le réseau provincial utilisait à la fois les communications terrestres et satellitaires avec des équipes du réseau RECOSAT de la direction générale de la protection civile et des secours présents dans les CECOP et les CECOPALES. En septembre 2013, les communications satellites furent abandonnées au seul bénéfi ce des communications radio (terrestres) tant pour le réseau provincial que pour les réseaux locaux.

Afi n de garantir le bon fonctionnement de ces réseaux, un plan de rénovation des infrastructures de radio-télécommunication des systèmes de relais, fut décidé pour une transition vers la technologie digitale. Ces changements ont eu pour conséquence de faire coexister, durant la phase transitoire, des réseaux digitaux et analogiques selon le relais considéré.

Du point de vue matériel, il convient également de prendre en considération le REMER (réseau radio de secours), comme moyen complémentaire de commandement de la direction générale de la protection civile et des secours. De portée nationale, ce réseau est constitué par les radio-amateurs espagnols qui apportent leur contribution aux services offi ciels de protection civile sur réquisition lorsque des circonstances exceptionnelles l’imposent. Ils se mettent gracieusement à la disposition de la direction générale de la protection civile et des secours dans le respect des procédures défi nies.

Parmi ses objectifs, il faut retenir :

• Constituer un système de radiocommunications à partir des moyens privés existants qui facilite, en tant que de besoin, l’action des systèmes publics du réseau radio de commandement de la protection civile afi n de le compléter ou de s’y substituer selon les cas.

• Défi nir les procédures qui permettent aux radio-amateurs de collaborer avec la direction générale de la protection civile et des secours afi n d’être considérés comme des citoyens s’acquittant volontairement de leurs devoirs auprès des autorités de protection civile.





• Faciliter leur intégration au niveau opérationnel et leur coordination, ainsi que leur intégration en cas de nécessité au réseau, ce dernier jouant, dans cette hypothèse un rôle d’encadrement.

Des crises récentes, opportunités de réforme et de création d’un système national de la protection civileParmi les situations d’urgence les plus graves récemment advenues, il faut mentionner :

➢ L’épisode caniculaire intervenu au cours de la première quinzaine du mois d’août 2003 qui occasionna 55 décès sur toute la péninsule

À la suite de ces événements, il fut ordonné par décision PRE/1518/2004, la création de la commission interministérielle de surveillance de la mise en œuvre du plan national d’actions préventives des effets des épisodes caniculaires sur la santé.

Cette commission doit élaborer les directives pour la réalisation du plan au sein de l’administration centrale, établir les stratégies préventives et de contrôle jugées opportunes en fonction de l’évolution de la situation, activer les niveaux d’intervention, proposer les mesures organisationnelles, structurelles et préventives nécessaires pour éviter ou réduire la portée des épisodes de chaleur sur la santé et établir les plans d’évaluation, de gestion et de communication sur le risque.

➢ Les tremblements de terre qui se produisirent à Lorca en mai 2001 qui occasionnèrent 9 morts, 324 blessés et des milliers de sans-abris accueillis dans des camps de fortune. Lors de ces événements, le plan étatique de protection civile face au risque sismique et le plan spécial de protection civile face au risque sismique de la région de Murcia furent mis en œuvre (SISMIMUR).

➢ L’incendie de Guadalajara qui fi t rage du 16 au 21 juin 2005 et occasionna la perte de 11 vies humaines et la destruction de 12 000 ha de forêt. Après cet incendie, le gouvernement promulgua par décret royal, la loi 11/2005 du 22 juillet 2005 qui détermina des mesures urgentes en matière de feux de forêts.

➢ Les précipitations à l’origine des inondations survenues du 28 au 30 septembre 2012 dans les provinces de Málaga, Grenade, Almeria Murcia et Valence qui occasionnèrent 13 décès et des dégâts importants.

Les leçons tirées des inondations seront rendues publiques à travers l’actualisation, tous les 6 ans, de chaque point du décret royal 903/2010 d’évaluation et de gestion des risques liés aux inondations qui a été réalisée en trois phases :

• la détermination des zones inondables appelée évaluation du risque d’inondation qui fut présenté en décembre 2011,

• la représentation cartographique de ces zones sur des cartes de dangerosité et de risques qui furent présentées en décembre 2013 et mars 2014,l’élaboration de plans de gestion du risque d’inondation qui doivent mettre en adéquation, les bassins hydrographiques, les infrastructures de protection civile et l’action des directions générales de protection de l’urbanisme de chaque communauté autonome.





La création de l’unité militaire de secours en 2005et la recentralisation de la gestion de crise

Après les attentats terroristes du 11 mars 2004 à Madrid (191 morts et plus de 1800 blessés) et des violents incendies de forêts, le système national de protection civile confère un rôle important à l’unité militaire de secours (UME) crée en 2005 comme force commune organisée avec un caractère permanent qui a vocation à intervenir en tout lieu du territoire national en situation de crise, catastrophe ou calamité publique. Il s’agit du recours principal de la Nation face aux grandes catastrophes.

Les articles 16 et 28 de la loi organique 5/2005 du 17 novembre de la défense nationale font référence à la protection civile. Le premier article indique que les forces armées collaborent avec les différentes administrations en cas de risque imminent, catastrophe, événement calamiteux ou autres besoins publics conformément à la législation en vigueur. L’article 28 détermine, quant à lui, qu’en temps de guerre, le Conseil de défense national organise les actions du système de coopération en matière de protection civile. Par conséquent, l’action permanente des pouvoirs publics tiendra compte des directives du conseil.

En particulier, l’intervention de l’UME pourra être ordonnée en situation de crise majeure indépendamment du caractère national ou non de l’événement considéré qui présentera les caractéristiques suivantes :

• Événements liés aux risques naturels tels que les inondations, tremblements de terre, glissements de terrain, épisode neigeux et autres phénomènes météorologiques de grande magnitude,

• Les incendies forestiers,

• Les conséquences des risques technologiques, tels que chimiques, nucléaires, bactériologiques et biologiques,

• Les risques liés aux attentats terroristes, actes illicites et violents dirigés contre les infrastructures d’intérêt vital présentant un risque nucléaire, biologique, radiologiques et chimiques,

• Les atteintes à l’environnement,

• Tout autre événement décidé par le chef du gouvernement.

L’UME ne participe pas aux actions de prévention et ses effectifs agissent en unité constituée toujours sous le commandement de leurs chefs organiques. Ils disposent de moyens d’intervention aéroportés, d’ambulances, de fourgons-pompes, de structures d’hébergement de campagne, d’embarcations, de chasse-neige, de véhicules de transport, de matériel NRBC et de moyens spécifi ques pour les inondations ainsi que de moyens de communication.

Le déploiement de l’UME se fait depuis les sept bases implantées sur le sol espagnol : Torrejon de Ardoz (Madrid), Moron de la Frontera (Séville), Betara (Valence), Zaragoza, San Andres de Rabanedo (Leon), Gando (Las Palmas) et Los Rodeos (Tenerife).

La direction des opérations dès lors que l’événement est déclaré de niveau national revient à l’UME. En situations d’urgence autres que celles déclarées de niveau national, les autorités compétentes en matière de protection civile peuvent solliciter l’intervention de l’UME auprès du ministère de l’Intérieur. Pour autant, eu égard à des considérations politiques, son intervention dans des provinces autonomes gouvernées par des gouvernements nationalistes n’a pas été déclenchée en dépit de toute considération logique et d’optimisation des secours.





Vers une stratégie pour la sécurité nationale (E.S.N.) et un système national de protection civile

La directive « Défense nationale » n° 1/2012 intitulée « Pour une défense nécessaire, pour une défense responsable » donne textuellement la priorité à la préservation et au degré de disponibilité des forces armées qui ont pour mission « d’épauler les autorités civiles en cas d’urgence ».

Le Conseil des ministres a approuvé le 31 mai 2013 la stratégie pour la sécurité nationale (ESN), sous-titrée « un projet partagé ». Il défi nit pour la première fois la sécurité nationale comme étant « l’action de l’État pour protéger la liberté et le bien-être de ses citoyens, une garantie pour la défense de l’Espagne, ses principes et ses valeurs constitutionnelles ». Elle contribue également à la sécurité internationale selon les engagements qui lui sont impartis. Les principes de cette stratégie reposent sur l’unité de l’action, l’anticipation et la prévention, l’effi cacité et la durabilité des moyens et la résilience ou la capacité de résistance et de récupération.

Parmi les douze risques qui menacent l’Espagne, l’ESN a la responsabilité de « la protection face aux urgences et aux catastrophes ». L’objectif de l’ESN est d’établir un système national de protection civile qui garantisse une réponse adaptée aux différents types d’urgences et de catastrophe. Elles peuvent être dues à des causes naturelles ou découlant d’une action de l’être humain qu’elle soit accidentelle ou intentionnelle.

Elle vise à pouvoir intégrer et dynamiser les actions des différentes administrations. A ce titre, on peut citer les prémisses d’une convention marquant la collaboration dans le domaine de la protection civile entre le ministère de l’Intérieur par le biais de la Direction générale de la protection civile et des urgences et les organismes compétents dédiés des communautés autonomes ainsi que celles de Ceuta et Melilla.

Un projet de loi concernant le système national de la protection civile a été adopté par le Conseil des ministres le 29 août 2014. Le nouveau texte de loi actualise le système juridique en matière de protection civile en tenant compte du développement de la loi 2/1985 du 21 janvier.

Il met en place de nouvelles règles au niveau national et des communautés autonomes. Il renouvelle également les textes pour les adapter à la législation de l’Union européenne et se mettre en conformité avec les négociations acceptées par l’Espagne dans le domaine de la coopération internationale.

L’objectif de cette loi est d’établir un système national portant sur la protection civile. Elle est considérée comme un instrument essentiel pour assurer la coordination, la cohésion et l’effi cacité des politiques publiques en matière de protection civile. Elle régule également les compétences de l’administration générale en la matière.

Parmi d’autres avancées, on peut noter l’élaboration de plans de soutien et d’organisation face aux urgences chimiques, l’approbation de la directive de base relative aux feux de forêts, l’actualisation du plan de l’État sur la protection civile face aux risques sismiques, volcaniques, chimiques puis la révision, des plans d’urgence nucléaires. Les pouvoirs publics tentent d’actualiser et de perfectionner la protection face aux urgences et aux catastrophes.

Au sein du Conseil de l’Union européenne et avec la participation du ministère de l’Intérieur espagnol, une nouvelle directive Seveso III est en cours d’élaboration. Elle aborde la question des substances dangereuses en accord avec les communautés autonomes et d’autres ministères. Cette directive renforce l’accès à l’information, la participation de la population lors des prises de décisions et leur accès à la justice.





Parmi les objectifs visés par cette loi, il s’agit :

• d’établir des protocoles d’intervention notamment pour les tempêtes de neige et les mauvaises conditions météorologiques, les secours terrestres, aériens ou ferroviaires,

• de constituer un réseau d’alerte national pour les risques naturels, environnementaux, épidémiologiques et technologiques.

• d’assurer la gestion, l’entretien et l’actualisation par la Direction générale de la protection civile et d’urgence, du réseau d’alerte de la radioactivité (RAR). Signature d’un accord de collaboration entre le ministère de l’Intérieur et le ministère de la Défense en matière de télécommunications,

• entretenir des programmes relatifs aux moyens au travers de différents modules européens de la protection civile. Sur les 11 programmes, 9 appartiennent à l’UME, 1 à la communauté autonome de Madrid et le dernier au Samur,

• promouvoir une culture de prévention,

• contribuer à une plus grande coopération européenne et internationale,

• adopter des plans de préparation et de réponse face aux pandémies ainsi que des protocoles de gestion et de communication des situations de crises alimentaires.

Un processus de révision du plan national de préparation et de réponse face à l’épidémie de grippe a été initié. Il est fait de même avec le développement du plan d’action sanitaire dans le domaine du plan de coordination et de soutien aux plans nationaux de la protection civile.

Le gouvernement a créé le 10 octobre 2014 un comité spécial pour la gestion du virus Ebola en Espagne. Il a pour but de réaliser un suivi permanent de l’état de santé de la personne infectée. En cas de risque il coordonnera la mobilisation des médias et des moyens nécessaires. Il impulsera la coopération internationale ainsi que celle entre les institutions. Il est présent pour établir les protocoles sur les politiques d’information et d’analyse de l’intervention européenne et internationale sur ce thème.

La Direction générale de la protection civile et des secours, point de contact national de l’ERCC et représentante permanente de l’Espagne au

niveau international

Face aux phénomènes de mondialisation des crises, la prévention, la planifi cation, et l’intervention doivent également être abordées dans une perspective supranationale.

Il revient à la Direction générale de la protection civile et des secours de maintenir des relations techniques avec les organismes correspondants des autres pays, notamment ceux de l’Union européenne, du pourtour méditerranéen et de l’Amérique du Sud. Elle participe aux réunions des organismes internationaux ayant compétence en matière de sécurité civile et de secours ainsi qu’aux commissions et groupes de travail constitués au sein de l’Union européenne.

En ce qui concerne les mécanismes de coordination dédiés à la protection civile au sein de l’Union européenne, la Direction générale de la protection civile et des secours est le point de contact national de l’European Response Coordination Center (ERCC), il lui appartient également de notifi er, via le CECIS les modules mis à disposition par l’Espagne pour leur intégration dans le fi chier CECIS, ainsi que les experts disponibles.





Du point de vue législatif en matière de protection civile au sein de l’UE, cette direction générale représente l’Espagne au comité de gestion et de réglementation de la protection civile de la commission européenne, à ce titre, elle participe directement à la représentation permanente de l’Espagne et porte sa voix au cours des débats sur les conclusions, décisions et autres textes législatifs.

De plus, elle représente l’Espagne au sein de forums internationaux qui mènent des activités en lien avec la protection civile. Concrètement, elle est chargée du secrétariat de la plate-forme nationale pour la stratégie internationale de réduction des crises internationales au sein des Nations-Unies et exerce la présidence du forum européen de réduction des crises et de la conférence préparatoire au sommet de Genève pour la conférence mondiale de Sendai. Il convient de souligner qu’elle représente l’Espagne pour l’accord partiel ouvert en matière de prévention du Conseil de l’Europe et au sein du comité de protection civile de l’OTAN.

L’Espagne a déjà fait appel à plusieurs reprises au mécanisme communautaire de l’UE, lors de la marée noire causée suite au naufrage d’un pétrolier le « Prestige » en novembre 2002 au large de la Galice.

Plusieurs pays de l’Union européenne ont fourni une assistance en mettant à disposition des navires, des avions, des équipements et des experts. Lors des feux de forêt en Galice en août 2006, l’Italie, le Portugal et la France ont également contribué.

Dans le mécanisme communautaire, cette coopération renforcée concerne particulièrement la lutte contre les incendies de forêt entre l’Espagne, la France, l’Italie et le Portugal dans le cadre du projet «UE F.I.R.E. ». Six autres États membres de l’Union sont également associés à ce projet : Chypre, la Grèce, la Hongrie, Malte, la Slovaquie et la République Tchèque.

Bibliographie EspagneSites internet

Données pays sur l’Espagne : http://europa.eu/

Données sur la gestion de crise : www.proteccioncivil.org (Direction générale de la protection civile et des urgences)

http://www.mir.es (Ministre de l’Intérieur) et http:/www.inforiegos.es/ (Risk information for citizens)

Données comparées :

Niklas Bremberg et Malena Britz - Comparaison des systèmes de gestion de crise Espagne-Suède - « ECPR’s 6th Pan-European International Relations Conference Standing Group on International Relations – Turin 12-17 september 2007 »

Articles de presse :

El Mundo (2007) « Más de 12.000 personas evacuadas port el fuego en Gran Canaria y Tenerife » http://www/elmundo.es/elmundo/2007/07/31/espana/1185864933.html

Interviews :

Entretiens avec l’ASI Espagne à Paris (questionnaire) et échanges avec le Centre de coopération policière et douanière d’Hendaye (64) entre octobre et décembre 2014.





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTÈMEDE GESTION DE CRISE

Novembre 2014FRANCE

Fiche 3 - FrancePrésentation des caractéristiques du pays étudié

Présentation générale

La France est le plus grand pays de l’Union européenne et bénéficie d’une grande variété de paysages. Situé à la pointe ouest de l’Europe, le territoire métropolitain compte quelque 5 500 km de côtes qui bordent la mer du Nord et la Manche, l’océan Atlantique à l’ouest et la Méditerranée au sud. Plusieurs îles jalonnent les côtes dont la plus importante, la Corse, est située en Méditerranée.

Les grands massifs montagneux se répartissent à l’est et au sud tandis que quatre grandes plaines fluviales traversent le pays. La Seine au nord, la Loire et la Garonne à l’ouest, et le Rhône entre la Suisse et la Méditerranée.

Le pays est frontalier avec la Belgique et le Luxembourg au nord, l’Allemagne, la Suisse et l’Italie à l’est et avec l’Espagne au sud.

La France comprend aussi des territoires outre-mer dont de très nombreuses îles.

La Guadeloupe, la Martinique, Saint-Pierre et Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy au large de l’Amérique du nord ; dans l’océan Pacifique, la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, Wallis-et-Futuna et Clipperton ; et, dans l’océan Indien : La Réunion, Mayotte, les Îles Éparses, les Îles Crozet, les Îles Kerguelen et Saint-Paul-et-Amsterdam. La Guyane quant à elle est située en Amérique du Sud et la Terre Adélie en Antarctique.

➢ Organisation politique

La constitution de la Ve république, promulguée le 4 octobre 1958, dispose que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. »

Le président de la République, élu pour 5 ans au suffrage universel direct, nomme le Premier ministre et, sur proposition de celui-ci, les membres du gouvernement.

Il préside le Conseil des ministres, promulgue les lois et il est le chef des armées.

Le Premier ministre dirige l’action du gouvernement qui détermine et conduit la politique de la Nation. Il est responsable devant les deux chambres du Parlement :

L’Assemblée nationale, 577 députés élus au suffrage universel direct pour 5 ans.

Le Sénat, 348 sénateurs élus au suffrage universel indirect pour 6 ans.





➢ Organisation territoriale

La France métropolitaine est constituée de collectivités territoriales dont les membres sont élus au suffrage universel direct : les communes, les départements et les régions. Chaque collectivité intervient à son échelon selon des compétences définies.

Les territoires français situés en Outre-mer ont des statuts variables. Certains sont des départements et des régions comme la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et Mayotte. D’autres possèdent des statuts de collectivités d’Outre-mer dont les compétences et le degré d’autonomie sont variables.

Présentation du système de gestion de crise37-38 actuelleRéférences :

• Rapport d’évaluation sur la gestion départementale de crise du préfet Marcel Renouf de juillet 2013 : état des lieux et proposition ;

• Rapport d’audit sur le processus d’échange de données en continu au sein du dispositif de veille des risques majeurs et de gestion des crises majeures (mission « sécurité civile ») par l’inspection générale de l’administration et l’inspection de la défense et de la sécurité civiles de mars 2014 ;

• Loi n°2004-811 du 13 août 2004 de modernisation de sécurité civile.

Le système français repose sur une organisation pyramidale fortement hiérarchisée, mais est appliquée selon le principe de subsidiarité.

Le niveau national39 se définit ainsi :

• Au niveau du Premier ministre (niveau politico-stratégique) : le dispositif gouvernemental de planification de sécurité nationale est piloté par le Secrétariat général de la défense et de la sécurité nationale (SGDSN). Le système de gestion de crise s’appuie quant à lui sur le Centre interministériel de crise (CIC40) de Beauvau41 et regroupant l’ensemble des ministères concernés.

• La gestion de crise des grands ministères régaliens se structure autour de centres opérationnels de recueil des informations, de planification des opérations et de gestion de crise activés en permanence: Intérieur (COPN40 de la police, CROGEND40 de la gendarmerie, COGIC40 de la sécurité civile), Défense (CPCO40), Santé (CORRUSS40), Affaires étrangères (CDC40), MEDDE40 (CMVOA40 et CCR).

• Des centres de crise ministériels peuvent être activés à la demande : Finance (COBER40), Education nationale, …

• Le rôle du CIC est de produire une synthèse interministérielle de la situation reposant sur des évaluations et analyses multisectorielles pertinentes. Prendre des décisions stratégiques en veillant à la cohérence d’ensemble de la réponse, dans une approche systémique plutôt que sectorielle. Proposer une stratégie de communication gouvernementale coordonnée.

Au niveau régional :

Absence de compétences opérationnelles dans la gestion de crise et de structure de gestion de crise.

(37) Article 5 et 20 de la Constitution, Livres Blanc de la défense et de la sécurité nationale de 2008 et 2013.

(38) Code de la Défense : articles L.1111-3, L.1131-1, L.1141-1, L.1142-1, L.1142-2, L.1143-3, L.1142-6, L.1142-8, L.1142-9.

(40) CIC : centre interministériel de crise ; COPN : centre opéra-tionnel de la police nationale ; CROGEND : centre de rensei-gnement opérationnel de la gen-darmerie ; COGIC : centre opé-rationnel de gestion interministé-riel des crises ; CPCO : centre de planifi cation et de conduite des opérations ; CORRUSS : centre opérationnel de réception et de régulation des urgences sanitaires et sociales ; CDC : centre de crise ; MEDDE : minis-tère de l’Ecologie, du Dévelop-pement durable et de l’Energie ; CMVOA : centre ministériel de veille opérationnelle et d’alerte ; COBER : centre opérationnel de Bercy.

(41) Mémento de la cellule inter-ministérielle de crise (CIC), version provisoire V5.04 du 7/08/2014.





Le niveau zonal :

• Il est reconnu comme l’échelon déconcentré de premier niveau pour la sécurité nationale et la gestion de crise (niveau opératif).

• Il s’organise autour d’un état-major interministériel de zone (EMIZ) et d’un centre opérationnel zonal (COZ) pour la planification, la préparation et la gestion de la crise.

• Enfin, il détient le rôle d’animateur et de soutien de l’échelon départemental (préfecture de département).

Le niveau départemental :

• Est le deuxième échelon interministériel de planification, de préparation et de gestion de la crise (niveau tactique).

• Il possède l’attribution des responsabilités régalienne et pénale de la gestion de la crise avec la fonction de directeur des opérations de secours attribuée au préfet de département.

• Il s’organise pour la gestion de crise qui s’articule autour d’un centre opérationnel départemental (COD)42 et d’un poste de commandement opérationnel (PCO).

Le niveau communal :

• Gestion de crise s’appuyant sur un poste de commandement communal (PCC)43 : absence de texte règlementaire structurant une organisation formelle, l’existence d’un tel PCC dépend de la taille de la commune et de ses possibilités humaines et financières à armer une telle structure.

Évolution en cours prévue et éléments sous-tendant ces projets d’évolution :

forces et faiblesses du système

Au niveau national :

➢ Forces :

• CIC : amélioration signifi cative du fonctionnement du centre au fi l du temps et réelle capacité à améliorer les organisations fonctionnelle et matérielle.

• Grande professionnalisation des centres opérationnels ministériels.

• Existence d’une riche documentation de planifi cation nationale.

• Grande implication des acteurs interministériels dans la formulation des retours d’expériences (crises réelles et exercices) avec forte implication du SGDSN.

• Réservoir capacitaire de forces de sécurité civile (moyens nationaux experts et protéiformes).

• Réservoir capacitaire des forces armées du ministère de la Défense44 : capacité de déploiement de forces terrestres pouvant si nécessaire monter jusqu’à 10 000 hommes en quelques jours y compris la mise à disposition de moyens spécialisés (génie, hélicoptères, …) selon la règle des 4i45.

(42) Le COD et le PCO sont mention-nés à l’article 9 du décret 2005-1157 du 13 septembre 2005 re-latif au plan ORSEC (futur article R741-9 du Code de la sécurité intérieure). Le règlement ne fi xe pas d’organisation type des PCO et des COD (c’était auparavant le cas avec le décret 86-1231 du 2 décembre 1986, relatif aux centres opérationnels de défense, aujourd’hui abrogé , dont la rigidi-té était incompatible avec la mo-dularité et l’adaptabilité promues par le nouveau plan ORSEC). En pratique, les préfets de départe-ment peuvent s’appuyer sur deux documents techniques relatifs à l’organisation des COD et des PCO : « Le préfet et la gestion de crise » (1994), « Guide d’aména-gement des COD » (1999). Le projet sur l’organisation transverse de gestion de crise porté par la DGSCGC/SDPGC/BPERE com-porte de longs développements sur ces organisations ainsi que des modèles type.

(43) Le concept du PCC a été créé par le décret N°2005-1156 du 13 septembre 2005, article 3 (futur article R731-4 du CSI), relatif au plan communal de sauvegarde (PCS). L’organisation du PCC est laissée à l’appréciation du maire mais le guide d’élaboration des PCS publié par le ministère de l’Intérieur en 2005 précise dans la fi che n°19, le rôle et les mis-sions d’un PCC, et en fi che N°21 des exemples d’organisation type de PCC.

(44) Instruction ministérielle 10100 du 3 mai 2010, relative à l’engage-ment des armées sur le territoire national en cas de crise majeure.

(45) Intervention en complément des moyens civils si ceux-ci sont « inexistants, inadaptés, insuffi sants ou indisponibles ».





➢ Faiblesses :

• Du fait de la diversité des parcours et du turn-over RH important, la professionnalisation des acteurs de la CIC est encore perfectible.

• La capacité à planifi er est diversement comprise et connue d’un ministère à l’autre.

• Faiblesse doctrinale dans le processus de circulation et de traitement de l’information.


➢ Forces :

Non identifiées.

➢ Faiblesses :

• Complexité du système des correspondants des DDCSPP46.

• Inexistence quasi-généralisée d’astreintes organisées hors et jours ouvrés dans les DR46 (question de l’indemnisation des astreintes).

• Absence d’experts des crises routières à la DREAL46 pour soutenir les DDT46 du fait du transfert d’expertise au DIR46.

Au niveau zonal :

➢ Forces :

Non identifiées.

➢ Faiblesses :

• Confl it de compétences entre les préfets de zone et de département dans le domaine de la gestion des crises routières.

• Absence de connaissance par les zones du rôle des directions inter-régionales (en particulier des directions interrégionales de la mer en cas de crise à caractère maritime) et non prise en compte de leurs capacités dans l’aspect planifi cation des crises.

• Insuffi sance constatée de l’intervention de l’échelon zonal auprès du niveau départemental : insuffi sance des services zonaux de défense et de sécurité des délégués ministériels de zone.

• Faiblesse de la dimension et de la représentation interministérielles au sein des EMIZ dans lesquels n’est retenu que le tropisme de sécurité civile et non celui plus général de la sécurité nationale (exemple information quasi inexistante des COZ dans les domaines de la sécurité public et de l’ordre public).

• Faiblesse dans la désignation des représentants des grands opérateurs privés au niveau de la zone.

• Absence de représentants zonaux de certains grand opérateurs privés (représentation interrégionale ou nationale) : Bouygues télécom, SFR, distributeurs de carburant.

• Faiblesse dans l’entraînement et la formation du personnel dans les structures de gestion de crise.

(46) DDCSPP : direction départemen-tale de la cohésion sociale et la protection des populations ; DR : direction régionale ; DREAL : direction régionale de l’environ-nement, de l’aménagement et du logement ; DDT : direction dépar-tementale des territoires ; DIR : direction interdépartementale des routes.





Au niveau départemental :

➢ Forces :

• La fonction de DOS47 confi ée au préfet de département lui confère un statut interministériel incontesté dans la gestion de la crise (primauté de l’autorité préfectorale).

• Premier échelon de planifi cation du plan ORSEC.

• Unicité de la responsabilité de l’application des textes règlementaires de planifi cation : PPI, PPRT, …

• Culture forte de la crise dans les DDT.

• Forte culture de la gestion de crise dans les DREAL et délégations ARS avec maintien d’un service d’astreinte (du niveau régional mais jugé comme non pénalisant).

• Appréciation très positive des directeurs de cabinet et des chefs de SIDPC sur leur capacité à gérer les crises, en dépit de la réorganisation de l’État et du manque de crises réelles pour valider l’organisation retenue (faible astreinte des DDI).

➢ Faiblesses :

• Suite à la RéATE méconnaissance de la nouvelle organisation des délégations départementales (DDI) de la part de l’échelon préfectoral (SIDPC).

• Du fait du cadre interministériel des DDPP et DDCS, perte de compétence et d’expertise dans la gestion de la crise (perte de la mémoire territoriale).

• Mobilisation faible des agents DDPP, DDCS et DDCSPP en cas de crise (absence de correspondant sécurité-défense).

• Faiblesse du soutien des directions régionales au profi t des DDI (questions de défense et de sécurité, travaux de planifi cation).

• Méconnaissance de l’échelon zonal par le niveau départemental.

Au niveau communal :

➢ Forces :

Non identifiées.

➢ Faiblesses :

• Faible représentation constatée des mairies (par l’intermédiaire des associations départementales des maires) dans les COD pour la gestion des crises (routières particulièrement).

• Connaissance très perfectible par les mairies de l’organisation du dispositif de gestion de crise de l’État (organisation et moyens).

(47) DOS : directeur des opérations de secours ; ORSEC : organisa-tion de la réponse de la sécurité civile ; PPI : plan particulier d’in-tervention ; PPRT : plan de préven-tion des risques technologiques ; ARS : agence régionale de santé ; SIDPC : service interministériel de défense et de protection civile ; DDI : directions départemen-tales interministérielles ; REATE : réforme de l’administration territo-riale de l’État ; DDPP : directions départementales de la protection des populations ; DDCS : direc-tion départementale de la cohé-sion sociale.





Crises récentes gérées

Les principales crises récentes affectant la France ont été les suivantes :

➢ La rupture du barrage de Malpasset à Fréjus (1959) : 423 morts.

➢ L’avalanche catastrophique de Val d’Isère le 10 février 1970 : 39 morts, 37 blessés.

➢ La catastrophe du plateau d’Assy le 15 avril 1970 : 71 morts.

➢ L’incendie du 5-7 à Saint-Laurent-du-Pont (1970) : 146 morts.

➢ L’effondrement du tunnel de Vierzy (1972) : 108 morts, 111 blessés.

➢ Le crash du DC-10 à Ermenonville (1974) : 346 morts.

➢ La marée noire provoquée par le naufrage du pétrolier Amoco Cadiz au large des côtes bretonnes (1978).

➢ L’accident autoroutier de car à Beaune (1982) : 53 morts dont 44 enfants.

➢ L’accident de la gare de Lyon à Paris. Collision de deux trains de banlieue en gare souterraine (1988) : 56 morts, 57 blessés.

➢ Les inondations de Vaison-la-Romaine (1992).

➢ L’effondrement d’une tribune du stade Armand-Cesari à Furiani, (1992) : 18 morts, 2357 blessés.

➢ L’incendie du tunnel du Mont-Blanc (1999) : 39 morts.

➢ La tempête de 1999 (1999).

➢ Le crash du Concorde à Gonesse (2000) : 113 morts.

➢ L’explosion de l’usine AZF à Toulouse (2001) : 31 morts, 2500 blessés.

➢ La canicule de 2003 : 14800 morts.

➢ La tempête Xynthia du 26 février au 1er mars 2010.

➢ Les inondations de juin 2010 dans le Var, dans la région de Draguignan : 27 morts et disparus.

➢ La crise neige de mars 2013.

➢ L’accident ferroviaire de Brétigny-sur-Orge, le 12 juillet 2013 : 7 morts, 70 blessés.

➢ Les inondations dans le Var de mai 2013 et de novembre 2014.

Articulation avec le système de gestion de crise européen

L’articulation avec le système européen se fait par l’intermédiaire du COGIC qui est le « focal point » du mécanisme européen de protection civile.

C’est ainsi le COGIC qui reçoit ou envoie à l’ERCC48 les demandes d’aides dans le cadre de ce mécanisme.

(48) Emergency response coordination centre.





Éléments saillants à retenir : opportunités et menaces sur le système de gestion de crise français

Au niveau national :

➢ Opportunités

• Utilisation des nouvelles technologies pour informer en gestion de crise.

• Elaborer une réglementation interministérielle du régime des astreintes et des interventions avec un régime unique d’indemnisation.

➢ Menaces :

• La capacité à durer dans le temps (continuité d’activité) des divers centres opérationnels est diversement appréciée selon les centres opérationnels et les ministères.


➢ Opportunités :

• Réforme territoriale en cours de réfl exion.

• Les instructions des HFDS49 prévoient l’existence de cadres en charge du suivi des problématiques de gestion de crises dans le cadre d’un appui des DR au DDI.


➢ Menaces :Non identifiées.

Au niveau zonal :

➢ Opportunités :

• La zone de défense et de sécurité apparaît comme le bon niveau d’interface pour le soutien des directions interrégionales à l’échelon départemental : nécessité de formaliser un soutien, contractualisé, l’information et les formations (sous le modèle de l’engagement de service).

• Cohérence de la chaîne de planifi cation avec l’écriture de guide de déclinaison à destination des échelons territoriaux.

• Grande attente des opérateurs privés sur leur implication dans la gestion de crise au niveau territorial.


➢ Menaces :

• Sous-évaluation du rôle des CRICR50 dans la gestion des crises routières : pilotage et coordination.

(49) Hauts fonctionnaires de défense et de sécurité.

(50) CRICR : centre régional d’infor-mation et de coordination rou-tière ; DG : direction générale.





• Nécessité de structurer l’organisation interne des DDI chargée de la sécurité et de la défense (idem niveau régional), de la formation et de l’information.

• Contradiction des orientations sur la désignation des représentants des grands opérateurs, en particulier téléphonie mobile et communication numérique (niveau national vs niveau zonal).

• Peu de prise en compte des retours d’expérience de crises passées : crise carburant de 2010 par exemple.

Au niveau départemental :

➢ Opportunités :

• Existence d’une charte de fonctionnement fi xant un cadre général de l’appui des directions régionales (via des unités territoriales) au DDI : mais imparfaitement connues, rédigées ou appliquées au niveau de l’exigence de service.

• Exemple très positif de l’organisation de l’appui des ARS à leurs échelons départementaux (protocole entre DG des ARS et préfets de département, zone et région).


➢ Menaces :

• Précarité du maintien de l’expertise de gestion de crises dans le domaine routier au sein des DDT (gestion des crises routières).

• Suite à la réorganisation des grands opérateurs privés, inexistence de contacts au niveau départemental avec : SFR, Bouygues télécom, RFF51, distributeurs de carburant, grande distribution alimentaire.

• Méconnaissance du travail de certains grands opérateurs privés et des moyens de rentrer en contact avec eux si besoin.

• Connaissance très approximative des SIDPC et des DDI concernées sur l’organisation de crise de certains grands opérateurs et sur leur niveau de représentativité.

Au niveau communal :

➢ Opportunités :

• Volonté de développer l’intercommunalité dans la gestion des crises (mutualisation des hommes et des moyens).


➢ Menaces :

Non identifiées.

(51) RFF : réseau ferré de France.





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTÈMEDE GESTION DE CRISE

Décembre 2014ITALIE

Fiche 4 - ItaliePrésentation des caractéristiques du pays étudié





Au nord, l’Italie partage ses frontières avec la France, la Suisse, l’Autriche et la Slovénie. Ses frontières sont en grande partie naturellement tracées par l’arc alpin. Au sud, le pays s’étire en une longue péninsule. Il comprend également la Sicile et la Sardaigne, les deux plus grandes îles de la Méditerranée, et 68 îles plus petites. L’Italie englobe deux petits États indépendants: la Cité du Vatican, à Rome, et la République de Saint-Marin.

En 2012, l’économie italienne reposait essentiellement sur le commerce de gros et de détail, le transport, les services d’hébergement et de restauration (20,6 %), l’industrie (18,4 %), l’administration publique, la défense, l’éducation, la santé et les services sociaux (16,9 %).

Le pays exporte principalement vers l’Allemagne, la France et les États-Unis. Concernant ses importations, elles se font en provenance de l’Allemagne, de la France et de la Chine.

Le risque sismique est la cause principale des catastrophes naturelles en Italie. Comme le montre le tableau ci-dessous, les différents épisodes ont causé un grand nombre de victimes.

Extrait du rapport OCDE (Voir référence)

Néanmoins, l’Italie a connu de nombreuses inondations et des feux de forêts importants.





Présentation du système de gestion de crise actuelleLe système de gestion de crise italien repose sur un système décentralisé s’appuyant sur les entités locales, provinciales, régionales et nationales.

Le système actuel en Italie est régi par un arsenal législatif qui encadre l’ensemble de la protection civile. Une partie des lois en vigueur aujourd’hui date du début du XXe siècle. Comme dans la majeure partie des cas, elles sont le résultat d’une réflexion post-catastrophe.

Ce système repose sur une organisation ascendante et descendante, centralisée et décentralisée dont l’ambition est de permettre d’allier réactivité, connaissance du terrain et coordination nationale lorsque les crises vécues le nécessitent.

Le service national de protection civile est directement rattaché au Premier ministre (ou par délégation au ministre en charge du domaine).

Les acteurs de la protection civile :

Le Département des sapeurs-pompiers du secours public et de la défense civile est composé de 8 directions centrales, 18 bureaux régionaux et 100 commandements provinciaux (centres de secours principaux) avec quelques 800 centres de secours ou détachement situés sur l’ensemble du territoire national dans tout le pays. Les sapeurs-pompiers sont placés sous la tutelle du ministère de l’Intérieur.

Le Corps national des sapeurs-pompiers (C.N.VV.F Corpo Nazionale dei Vigili del Fuoco) assure le secours technique urgent même dans les événements dans lesquels il y a des substances dangereuses non-conventionnelles, et accomplit les services de prévention des incendies. Le corps rend service dans toute l’Italie, sauf dans la Vallée d’Aoste, dans les provinces de Bolzano et de Trento, avec 35 000 professionnels et des unités volontaires.

Le Corps national des sapeurs-pompiers est une composante fondamentale et une structure opérationnelle du système national de protection civile. En outre, en cas d’urgence, aux fi ns de la protection de l’intégrité des personnes et des biens, le CNVVF peut exercer l’activité de secours, à l’étranger, aux populations





touchées par des calamités, dans le respect des dispositions et des règlements internationaux en vigueur.

Le Corps national des sapeurs-pompiers dispose d’un propre réseau radio et d’un système de télécommunication, qui est employé pour les communications en cas de calamités naturelles, opérations de secours ou de situations graves et urgentes et assure directement la gestion des relais et des autres équipements du réseau de radiocommunication situés sur le territoire national.

En Italie, les secours en montagne sont assurés par le Corps national de secours alpin et spéléologique (CNSAS) qui est intégré au Club alpin italien. Comme en Suisse, la spécificité du Val d’Aoste a été intégrée par la création du Secours alpin valdôtain. Autre spécificité de cette région : la non-gratuité des opérations de secours si le besoin de soins médicaux n’est pas jugé nécessaire. En Italie, les secours sont déclenchés en appelant le 118.

A l’échelon local, la police municipale a pour fonction également de prêter secours en cas d’accident.

Evolution en cours prévue et éléments sous-tendant ces projets d’évolution Le système de gestion de crise italien semble faire l’objet de projet d’évolutions.

Ces évolutions sont considérées comme confidentielles et relevant directement des services du Premier ministre. L’ampleur de celles-ci n’a donc pas pu être cernée par le groupe de diagnostic.





Crises récentes gérées Les principales crises récentes affectant l’Italie ont été les suivantes :

Tableau extrait du rapport complet de l’ANVIL (page 518)

Une crise majeure en 2009 : Le séisme dans la région de l’Aquila a révélé les forces et faiblesses des organisations de secours italiennes.

Le séisme d’Aquila :

➢ Rappel des faits : Un tremblement de terre de magnitude du moment 6.2 (Mw) selon l’Istituto Nazionale di Geofisica e Vulcanologia (INGV), s’est produit à 3h32 heure locale lundi 6 avril 2009. L’épicentre est très proche d’une zone habitée notamment de l’Aquila une ville de 72 222 habitants, chef-lieu de la province du même nom, dans la région des Abruzzes. L’Aquila se trouve à 721 m d’altitude près du plus haut sommet des Apennins le Gran Sasso. Le foyer du séisme qui semble être très superficiel a été estimé selon l’INGV à 8,8 km de profondeur seulement, donc très proche de la surface, ce qui explique l’importance des dégâts, mais sur une étendue limitée.

La secousse a été ressentie distinctement dans tout le centre de l’Italie. Le tremblement de terre a aussi été ressenti en Ombrie, qui a encore en mémoire le séisme dramatique de 1997. La secousse a été ressentie à plus de 200 km de distance. La majorité des témoignages qui ont été collectés, correspond à des intensités comprises entre III et V, c’est-à-dire sans dégât.

➢ Les effets

Ce séisme aurait fait 308 morts, 1 170 blessés dont 178 dans un état grave. Le nombre de sans-abris est évalué à près de 58 000 personnes, dont 34.000 sont logées sous des tentes, d’autres ont trouvé des places dans des hôtels de la côte.

L’autoroute A24 a été fermée momentanément au trafic dans les deux sens, mais rendue très vite à la circulation, l’autoroute de Pescare a elle aussi été fermée. Un viaduc s’est soulevé d’une dizaine de centimètres. On estime 10 000 à 15 000 bâtiments endommagés ou détruits répartis dans 26 localités, bourgs et villages autour de l’épicentre. Sur 1 000 édifices passés au peigne





fin par la protection civile, 50% sont immédiatement réutilisables, 20% le seront après travaux et 30% sont totalement irrécupérables. Dans toute la région, les églises se sont écroulées ou menacent de le faire. D’une manière générale ce sont les centres historiques qui ont été les plus touchés. Le réseau d’électricité a subi également des dommages, plus de 15 000 foyers se sont trouvés sans électricité. Selon la presse, une usine consacrée à l’activité spatiale a été complètement détruite.

➢ Les secours :

Une organisation des secours efficace par le biais de l’impressionnant système de la protection civile et de son million de volontaires appuyé par un mouvement de solidarité envers la population qui s’est manifesté de la part des plus hautes autorités de l’État, de l’Eglise et des citoyens ordinaires.

Actions menées en faveur de la résilience territoriale :

Le séisme s’est produit à 3h32 du matin, frappant les habitants en plein sommeil et dans l’obscurité. Malgré l’effroi et la désorientation naturellement liés à l’évènement, de « bons réflexes » ont pu être observés ; ce qui témoigne d’une bonne culture du risque sismique : recherche de l’endroit de la maison le plus sûr, sortie rapide des bâtiments, premiers secours portés aux proches et aux voisins, etc.

Intervention des premiers secours

Au niveau de la sécurité civile, la promptitude et l’efficacité des mesures se sont avérées remarquables, d’abord initiées par les pompiers au niveau local puis rapidement relayées au niveau national (information immédiate des autorités, réunion de l’unité de crise, premières reconnaissances héliportées). Certains habitants des villages voisins se sont cependant sentis abandonnés, les premiers secours s’étant mobilisés essentiellement dans l’Aquila.

➢ Après la crise

Dès 9h00 du matin, un PC de crise « DiComaC », (direction et commande des ressources sur site) a été installé près de Copito. Après 24h, 2000 pompiers étaient sur place, 30 camps étaient montés et 48h après, 17 000 personnes hébergées. Au sein du PC de crise, une organisation pyramidale s’est rapidement mise en place, avec des rôles bien définis impliquant largement les acteurs locaux. Les évacuations ont été rapidement organisées puis s’en sont suivies les évaluations de dommages et diagnostics d’urgence. L’objectif était de classer les bâtiments en fonction de leur niveau de sécurité et la possibilité de les réoccuper.

➢ La polémique :

En Italie, la protection civile bénéficie d’un statut à part défini par la loi. Son domaine de compétence est la gestion des premiers secours évidemment, mais aussi des travaux liés à la prévision et la prévention des risques. A ce titre, la protection civile gère aussi les préparatifs de grands évènements (type G8), responsable des chantiers (prévention des risques liés à la sécurité).

« La protection civile, c’est aussi toi » est le slogan de cet organe qui au fil de l’histoire a démontré des compétences d’organisation unique au monde dans la gestion des catastrophes naturelles : les inondations, les tremblements de terre dans le Frioul, en Campanie, dans la Basilicate, dans les Abbruzzes, les glissements de terrain, les coulées de boue, les catastrophes ferroviaires.





Le commissaire extraordinaire peut confier les travaux à des entreprises de son choix, mais ce cas de figure intervient (au regard de la loi) seulement dans les urgences de catégorie C.

C’était le cas à l’Aquila.

La protection civile italienne a toujours bénéficié d’une excellente réputation (méritée et légitime) dans la gestion des premiers secours, mais sa politique en matière de prévention des risques subit souvent le feu des critiques.

A l’Aquila, la population inquiétée par des secousses préliminaires avait sollicité le QG de la protection civile. Pas d’inquiétude auraient répondu les services concernés.

Par la suite, les entrepreneurs et les habitants ont vivement critiqué l’opacité qui entourait la reconstruction de l’Aquila. Pleins pouvoirs à la protection civile qui octroie alors les marchés sans appel d’offres à des entrepreneurs dits qualifiés. Problème, figure dans les entreprises choisies, une société de BTP liée à la Mafia.

Les reproches formulés par les accusations judiciaires à l’encontre de la protection civile italienne : corruption, absence de système de contrôle, tous les symptômes d’un État dans l’État.

Par décret du 17 décembre 2009, la protection civile est en voie de privatisation.


Parce que les frontières politiques et administratives ne constituent pas des obstacles à la propagation des catastrophes naturelles et humanitaires, il existe une nécessaire coopération entre l’Italie et la France ainsi qu’entre l’Union européenne et les État membres.

Le Département de la protection Civile (DPC) rattaché au Premier ministre est le point de contact national tant pour les demandes d’assistance à l’Union européenne que les propositions d’aides lors de crises majeures hors d’Italie.

Un exemple de coopération et de prospective :

Le projet RIVES : gestion des risques naturels en territoires transfrontalier de 2004 à 2008.

Partant du constat qu’il n’existe pas de frontière pour les risques naturels, le projet RIVES («Protection du territoire des risques naturels») propose une gestion commune des risques naturels entre la France et l’Italie. Dans le cadre du programme européen Interreg III A, le CSTB (Centre scientifi que et technique du bâtiment) a mené avec l’Institut français d’urbanisme une réfl exion sur l’intégration opérationnelle de la prévention des risques naturels dans un aménagement durable du territoire. Le projet concerne quatre zones géographiques du sud de la France et du nord de l’Italie caractérisées par une même vulnérabilité, liée aux risques naturels en contexte montagneux, des possibilités restreintes d’extension des zones à urbaniser et une exposition forte des infrastructures linéaires aux aléas.

Il a plusieurs objectifs :

• Une harmonisation et une intégration des plans de protection civile italiens et français.





• De défi nir des stratégies opérationnelles communes pour la gestion des urgences.

• Au niveau communal, l’élaboration d’une méthodologie commune d’analyse et de prévention des risques naturels franco-italiens afi n de mettre en place des politiques de planifi cation territoriale.

Synthèse des éléments saillants à retenir pour le système de gestion de crise Italien.L’Italie est un pays qui a connu de nombreuses crises essentiellement d’origine naturelle (séismes, feu, inondation). Elle est également touchée par des crises migratoires du fait de sa localisation géographique et de nombreuses côtes délimitant ses frontières.

Son système de gestion de crise est articulé à travers plusieurs échelons (national, régional, provincial, municipal).

Les récentes évolutions législatives amènent à un fédéralisme plus prégnant au sein du système de gestion de crise italien.

Des projets de privatisation de la protection civile sont en cours d’études.

Le système de gestion de crise italien repose également sur des accords bilatéraux souples et efficients et sur plus d’un million de volontaires.

Bibliographie Italie

Sites internet :

Données pays sur l’Italie :

http://europa.eu/about-eu/countries/index_fr.htm

Données sur la gestion de crise en Europe (Vademecum) :

http://ec.europa.eu/echo/files/civil_protection/vademecum/it

Données bibliographiques :

Mette Bakken & Mark Rhinard, UI ; ANVIL DELIVERABLE 2.1: COMPILATION OF COUNTRY STUDIES 2013, 1176 pages

OECD REVIEWS OF RISK MANAGEMENT POLICIES, ITALY, 2010, ISBN 978_93_64-08219-9, 176 pages.





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTEMEDE GESTION DE CRISE

Mars 2015

RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

Fiche 5 - République tchèquePrésentation des caractéristiques du pays étudié

Capitale :PragueRégime politique :ParlementaireSuperfi cie :78 870 km2

Date d’adhésion à l’UE :1er Mai 2004Population :10,51 millionsEspace Schengen :

21 Déc. 2007PIB :149,5 milliards d’euros (2013)Monnaie :Couronne tchèqueLangue offi cielle :Tchèque





La République tchèque est issue de la dissolution de la Tchécoslovaquie en deux pays, le 1er janvier 1993. Ce pays est le regroupement de grandes régions ; la Bohème et la Moravie auxquelles s’ajoute une partie de la Silésie. Elle a pour pays frontaliers la Pologne, l’Autriche et la Slovaquie

L’économie de la République tchèque est la plus industrialisée et la plus développée des pays émergents de l’Europe centrale. Elle est aussi l’un des pays les plus stables et prospères parmi les ex-pays communistes. La France fait partie de ses partenaires économiques privilégiés.

Présentation du système de gestion de crise

Le système législatif de gestion de crise

La gestion de crise en République tchèque a été conçue de manière pyramidale, avec au sommet de cette pyramide le chef du gouvernement.

Les principales lois sur la gestion de crise en République tchèque sont : la loi n° 246/2000 sur la gestion des crises, et la loi n°239/2000 sur le système de sauvetage intégré.

Ces deux lois définissent les responsabilités du gouvernement, des bureaux administratifs centraux et des bureaux administratifs territoriaux ainsi que les éléments du système intégré de sauvetage. Elles prévoient en outre des mesures pour les préparatifs aux situations de crise et les limitations qui s’appliquent aux droits individuels durant la crise.

En outre, la loi sur la sécurisation de la défense, entrée en vigueur en décembre 1999, précise les tâches et les responsabilités des administrations centrales et territoriales, des entités juridiques et des citoyens afin de satisfaire les besoins de la défense.

La loi sur les mesures économiques pour résoudre des situations de crise détermine les mesures préparatoires économiques à prendre en cas de crise et adopte des mesures économiques après déclaration d’un état de crise.

La loi la plus importante demeure celle du 28 juin 2000 sur le système intégré de secours. Ce texte règlemente le système intégré de secours qui associe les sapeurs-pompiers, la police, l’armée et les associations de bénévoles ainsi que les citoyens volontaires. Cette loi détermine le domaine et la compétence des autorités gouvernementales et territoriales autonomes, les droits et obligations des entités juridiques et naturelles, des personnes, dans la préparation des réponses aux situations d’urgence et de sauvetage, ainsi que pour la protection de la population avant et pendant la proclamation de l’état de danger, d’état d’urgence, d’état de danger national et d’état de guerre.

Organisation du système de gestion de crise

Suite aux inondations survenues en août 1997 et à l’identification des difficultés d’organisation de la protection civile tchèque, les services tchèques se sont réorganisés sur le modèle de sécurité civile français (à la suite d’une mission d’audit menée en décembre 2000 par la direction de la défense et de la sécurité civiles du ministère de l’Intérieur).

Ces inondations constituent par ailleurs l’évènement catalyseur du renforcement de la coopération et de l’assistance franco-tchèque dans le domaine de la protection civile, de la prévention et de la gestion des situations d’urgence (cf. 2.6).





La protection civile, relevant anciennement du ministère de la Défense, appartient aujourd’hui au ministère de l’Intérieur. En 2001, les sapeurs-pompiers et les services de protection civile ont été fusionnés afin de créer un système intégré de secours.

Le corps des sapeurs-pompiers est organisé en une direction générale et en 14 directions régionales. Ce corps remplit des fonctions de prévention incendie et de gestion de crise.

La loi tchèque définit quatre niveaux d’états de crise :

• état de danger : déclaré par le président de la région dans les mêmes cas d’urgence quand une moindre intensité de l’évènement et sa localisation limitée le justifient.

• état d’urgence : déclaré par le Premier ministre dans le cas de catastrophes naturelles, des accidents écologiques ou industriels qui représentent une menace pour la vie, la santé ou la propriété de la population

• état de menace : déclaré par le Parlement sur proposition du gouvernement quand la souveraineté de l’État, son intégrité territoriale ou la nature démocratique de ses institutions se trouvent directement menacés

• état de guerre : proclamé par le Parlement sur proposition du gouvernement quand le pays est attaqué ou doit remplir ses engagements en matière de défense collective

Dès que la gestion d’un évènement dépasse les capacités des services locaux, l’état de danger est déclaré. Si l’évènement prend une ampleur encore plus grande et que sa gestion dépasse les capacités d’une région, la crise est gérée au niveau du gouvernement, après déclaration de l’état d’urgence.

Le système de gestion des risques et des crises est un dispositif intégré qui s’applique à différents échelons : communal, régional et enfin au niveau de l’État.

Ainsi dans la hiérarchie des autorités intervenant dans la gestion des crises figurent :

➢ Au niveau de l’État :

• le gouvernement,

• les différents ministères,

• le conseil de sécurité de l’État qui est géré par le Premier ministre et permet en temps de paix aux forces des services de secours de se préparer pour faire face à ces évènements;

Le conseil est chargé d’analyser la situation sécuritaire et de préparer les décisions et aussi d’assurer la gestion de crise. Il est placé sous la présidence du Premier ministre et du ministre de l’Intérieur.

- Le conseil de sécurité comprend les quatre comités suivants :

- le Comité de planifi cation de la défense

- le Comité pour la sécurité civile et la planifi cation, chargé de coordonner et de planifi er les mesures dans le domaine de la sécurité intérieure de l’État, de la population, de l’économie et des infrastructures sensibles

- le Comité de coordination de la politique étrangère et de sécurité.

- le Comité d’activités de renseignement.

• l’état-major de crise central placé le plus souvent sous l’autorité du ministre de l’Intérieur qui gère la situation de crise elle-même.





Lorsque la crise est gérée au niveau local, le président de la région assume la direction de l’état-major de crise de région.

• Le ministre de l’Intérieur coopère avec les autres organisations de l’administration centrale et les autorités municipales dans le domaine de la protection civile. Il est compétent pour les tâches suivantes :

a - la préparation aux situations d’urgence, le système intégré de secours et la protection de la population,

b - la coordination de l’intervention de la République tchèque dans les opérations internationales de secours en cas d’urgence à l’étranger et pour les aides humanitaires aux pays étrangers, en coopération avec le ministère des Affaires étrangères ;

c - l’unification des procédures des ministères, des autorités régionales, des autorités de district, des autorités municipales, des personnes morales et des personnes physiques, qui fournissent l’activité entrepreneuriale conformément aux dispositions légales spéciales,

d - il dirige le système intégré de secours,

e - il contrôle et coordonne les régimes d’alarme de système de sauvetage intégré des régions et des districts et prépare le système d’alarme central du système intégré de secours,

f - il gère la construction et l’exploitation des réseaux et services d’information et de communication du système intégré de secours,

g - il planifie la protection des citoyens,

h - il assure et exploite le réseau unifié de l’alerte et de l’information ; il spécifie la méthode d’information des personnes morales et des personnes physiques sur la nature du danger possible, des dispositions en cours d’élaboration, les méthodes et le temps de leurs réalisations,

i - il organise l’enseignement et la formation dans le domaine de la protection des citoyens et pour la préparation des composants du système intégré de secours, visant à leur coopération mutuelle;

j - en coopération avec le ministère pour le développement, il spécifie les exigences techniques de construction pour les bâtiments conçus pour la protection des citoyens pendant les situations d’urgence, pour la fourniture de travaux de sauvetage, pour le stockage de matériel et pour la protection et l’abri des opérateurs de services importants,

k - en accord avec le ministère des Affaires étrangères, il décide sur l’aide humanitaire donnée par les États étrangers et les décisions de se joindre à des opérations de sauvetage internationales.

• D’autres ministères interviennent également dans la gestion des crises.

- Le ministère de la Santé a la responsabilité de coordonner les centres territoriaux des services médicaux (de secours) et des centres de service de secours médical dans les régions et districts dans les cas où une situation d’urgence dépasse la compétence du centre du district de service de secours médical, ou lorsque cela est nécessaire à cause, éventuellement des raisons particulières de capacité.

- Le ministère de Transport est autorisé à imposer aux opérateurs de transport (ferroviaire, routier, aérien, fl uvial et maritime ou portuaire) et aux propriétaires d’infrastructures de transport l’obligation de répondre aux besoins de transport.





- Le ministère de l’Industrie et du Commerce est autorisé à prendre des mesures pour préserver l’intégrité des systèmes d’alimentation électrique avec l’objectif d’une reprise urgente de toutes les fonctions importantes des infrastructures critiques dans l’industrie de l’énergie, et à imposer à l’exploitant de réseau de transport, réseau de transmission et réseaux de distribution de gaz, pétrole, électricité et distribution d’énergie thermique, sur le producteur d’énergie et de chaleur ainsi que le propriétaire et l’exploitant d’installations servant à satisfaire les besoins énergétiques de l’État, l’obligation d’assurer ces besoins énergétiques.

➢ Au niveau régional et local

Les autorités régionales et municipales travaillent en étroite collaboration avec l’échelon central dans le cadre de gestion de crise.

Les autorités administratives territoriales sont impliquées dans le plan d’urgence régional ou dans le plan d’urgence de la municipalité avec des pouvoirs élargis pour assurer la préparation de la crise dans le cadre de leurs compétences et à cette fin, ils préparent le plan de résolution des situations de crise. Il s’agit ici des autorités régionales, incarnées par les commissaires régionaux, et le service régional de secours incendie.

• Le commissaire régional

- assure la protection civile de la région pour la solution à la crise ; d’autres autorités régionales y participent.

- gère et contrôle des mesures préparatoires pour faire face aux crises. Pendant la crise, il coordonne les activités de sortie de crise.

Les autres autorités régionales assurent la préparation en cas d’urgence, la fourniture de secours et les travaux de réparation des ouvrages et de protection des citoyens. A titre d’exemple, l’autorité régionale de la performance de l’administration a la charge d’organiser la coopération entre les autorités de district et les autres administrations et les municipalités, en particulier la région, à savoir la préparation de système d’alarme du système intégré de secours, assure la préparation aux urgences et vérifie par des formations, elle a également la responsabilité de diriger le système intégré de secours au niveau régional, etc.

Les autres tâches des autorités régionales consistent à :

a - gérer la construction et l’exploitation des réseaux et services de système de sauvetage intégré d’information et de communication,

b - organiser l’enseignement et la formation dans le domaine de la protection des citoyens et dans la préparation des composants du système de sauvetage intégré, visant à leur coopération mutuelle;

c - assurer l’alerte et l’information,

d - coordonner le sauvetage et les travaux de réparation, et remplir des tâches de sauvetage, spécifi ées par le ministère de l’Intérieur,

e - organiser la détermination et le marquage des zones dangereuses, aux fi ns de décontamination ou d’autres dispositions de protection,

f - organiser et coordonner l’évacuation, l’hébergement temporaire, l’approvisionnement d’urgence en eau potable, en nourriture et d’autres moyens nécessaires à la survie de la population,

g - organiser une aide humanitaire coordonnée, ainsi que d’autres tâches biens spécifi ques.





• Les services régionaux de secours-incendie :

- Le service régional de secours

- Le service régional des sapeurs-pompiers

- La police de la République tchèque assure la préparation de la solution de situation de crise liée à la sécurité intérieure et l’ordre public sur le territoire de la région.

• Le maire assure la protection civile de la municipalité pour la résolution de situations de crise ; il peut le faire lui-même, mais il peut également déléguer une partie de ses attributions à d’autres personnels de la municipalité. Parmi ses attributions figurent celles d’assurer la mise en œuvre des mesures de sortie de crise. Les autorités administratives situées dans la municipalité, les entités physiques ou morales, les entreprises sont tenues de respecter les mesures de crise déclarée, il a les pouvoirs élargis qui lui permettent de mettre en place les organes de gestion de crise, d’ordonner la préparation aux situations de crise ainsi que les mesures qui sont appropriées. Il est responsable de l’utilisation des moyens d’information et de communication ainsi que des outils de gestion de crise. Concrètement, pendant l’état de crise, le maire de la municipalité :

a - donne l’alerte et informe les personnes séjournant sur le territoire communal, de la menace ou danger imminent et avertit les autorités de gestion des crises, dans le cas où il n’avait pas été fait par le Service de secours incendie régional,

b - ordonne et organise l’évacuation de personnes si cela est nécessaire,

c - organise des activités de la municipalité dans les conditions de survie d’urgence de la population,

d - assure l’organisation d’autres mesures indispensables à la solution de crise.

Dans le cas où le maire de la municipalité pendant l’état de crise ne remplit pas les tâches que lui impose la loi, le commissaire régional peut transférer ses pouvoirs à une personne autorisée temporairement. Cette décision doit immédiatement être notifiée au maire, qui peut la contester et demander au ministre de l’Intérieur sa révocation.

• Les autorités du district

L’autorité de district assure la préparation du district aux situations d’urgence. Elle intervient également pour les solutions à la crise.

L’autorité de district a aussi pour obligation de mettre en œuvre le système de sauvetage intégré au niveau du district. Certaines tâches de sauvetage peuvent lui être demandées par le ministère de l’Intérieur ou par l’autorité régionale. Elle exécute d’autres tâches, par exemple le recueil et l’exploitation des données nécessaires pour la préparation des plans d’urgence externes et de plan d’urgence du district.

Organisation du système de gestion de crise et rôle de l’armée

Les forces armées peuvent être engagées en situation de crise à la demande du président de la région pour les unités implantées dans le périmètre de la région ou sur la base d’une décision du gouvernement de la République tchèque.

Organisation du système de gestion de crise et place du citoyen

Les citoyens ne participent pas directement à la gestion de la crise. En revanche, ils y participent au travers des associations agréées concourant aux secours telles que les associations regroupant des ressources spécifiques par exemple de spéléologie ou cynotechnique.





Des règlements juridiques précisent néanmoins les obligations des citoyens il s’agit surtout de l’obligation au travail et de la mise à la disposition du matériel.

Le comportement de la population a beaucoup changé entre 1997 et 2013. La population est beaucoup plus disciplinée et suit les ordres et conseils qui lui sont donnés par les services du système intégré de secours. A titre d’exemple, lors des inondations de 2013 à Prague, la population a bien réagi à la demande d’évacuation qui s’est mieux passée que lors de toutes les inondations précédentes.

Organisation du système de gestion de criseet lien public/privé

Les obligations des acteurs privés et le partenariat de l’État avec le secteur privé sont fixés par les règlements juridiques. Selon le plan de résolution de la crise, un acteur privé peut être sollicité. Celui-ci doit, en fonction de ses moyens, proposer sa contribution à la solution de la crise dans un plan détaillé.





Organisation du système de gestion de criseet lien avec l’international

La France et la République tchèque entretiennent des liens étroits et permanents dans le domaine de la gestion de crise.

Le 16 décembre 2010, le traité sur la coopération dans le domaine de la protection civile, de la prévention et de la gestion des situations d’urgence a été signé entre la France et la République tchèque. Il s’inscrit dans le prolongement de l’accord de coopération en matière policière, de sécurité civile et d’administration publique signé entre ces deux pays le 2 avril 1997.

Ce traité vise à encadrer la coopération entre la France et la République tchèque dans le domaine de la sécurité civile. Cette coopération comporte des échanges d’experts ou d’informations scientifiques et techniques, des actions de formation ainsi qu’une assistance mutuelle en cas de catastrophe naturelle ou d’accident technologique majeur. Cette assistance mutuelle peut prendre la forme de l’envoi d’équipes d’assistance sur le territoire de l’autre État.

La conclusion de ce traité confirme la qualité de la coopération franco--tchèque en matière de sécurité civile, une coopération déjà ancienne qui s’est traduite notamment par l’aide apportée par la France à la République tchèque lors des inondations d’août 1997 et par l’aide apportée par la République tchèque lors des inondations qui ont frappé le Sud de la France en décembre 2003 (envoi de pompes à grand débit).

Les échanges institutionnels et techniques se sont intensifiés depuis le début des années 2000. Des experts de la sécurité civile française se sont rendus à plusieurs reprises en République tchèque pour réaliser des actions de formation et des agents de la protection civile tchèque se sont rendus plusieurs fois en France pour des formations ou en visite d’étude notamment dans le domaine NRBC, de l’alerte et de l’information des populations et du sauvetage déblaiement.

Ce traité est un exemple concret de la coopération que ces pays souhaitent voir renforcer.

Ce traité a été ratifié le 27 juin 2011 par la République tchèque. Un projet de loi autorisant la ratification du traité a été présenté en conseil des ministres le 17 avril 2013.

Mme Zdislava Tesarova de la Direction générale du corps des sapeurs-pompiers de la République tchèque est la coordonnatrice de ces échanges qui se poursuivent actuellement notamment entre les sapeurs-pompiers du département du Haut-Rhin et ceux de Prague.

Outre la France, la République tchèque organise des échanges d’expérience avec le Luxembourg, la Pologne, la Slovaquie, l’Allemagne ainsi qu’avec les États-Unis.

Evolution en cours prévue et éléments sous-tendant ces projets d’évolution Aucune évolution du système de gestion de crise n’est au programme, le système actuel ayant fait ses preuves.

Crises récentes géréesDepuis 1997, la République tchèque a connu de nombreuses inondations de la rivière Vltava, affluent de l’Elbe.





En août 2002, l’Europe centrale a connu de graves inondations. Le bilan humain et matériel en République tchèque est lourd : 17 morts, 220 000 personnes évacuées et près de 3 milliards d’euros de dégâts.

En juin 2013, l’Europe centrale connaît à nouveau des inondations provoquées par des pluies torrentielles, principalement en Allemagne, en République tchèque et en Autriche. En République tchèque, le gouvernement décrète l’état d’urgence dans presque toute la Bohème, 8 personnes meurent. L’ampleur des dégâts n’a pas encore totalement été évaluée.

Pendant les crises en République tchèque, c’est le centre opérationnel et le corps des sapeurs-pompiers qui servent d’intermédiaire pour la communication.


En tant que membre de l’Union européenne, la République tchèque est soumise à toutes les obligations et devoirs que lui imposent les textes de l’Union. Cela concerne également les relations de coopération qu’elle doit avoir en matière de crise.

L’organisme en charge de gérer le lien avec l’ERCC est le centre opérationnel et d’information OPIS (signifiant en tchèque OPERACNI A INFORMACNI STREDISKO), situé à la Direction générale du corps des sapeurs-pompiers, c’est dans ce cadre où l’état-major de l’État est activé en cas de crise. Dans les régions, il y a des KOPIS (K - krajske signifie régional) au nombre de 14 au total.

Synthèse des éléments saillants à retenir pour le système de gestion de crise de la République tchèque

Parmi les points forts du dispositif tchèque de gestion de crises, on peut noter :

• La fixation par les textes législatifs des structures de gestion de crise

• Les droits et les obligations des acteurs particuliers sont spécifiés par les textes

• Le système a fait ses preuves dans plusieurs situations réelles.

BibliographieRépublique Tchèque

Sites internet :

Données pays sur la république tchèque : http://europa.eu

Données sur la gestion de crise en Europe (Vademecum) : http://ec.europa.


LA LIREC mars 2014, interview du général RYBA, directeur général du corps des sapeurs-pompiers de la République tchèque

Rapport ENA « La politique de sécurité et de défense de la République tchèque de Mlle Pavla Danisova février 2007 »

Entretiens avec Mme Zdislava TESAROVA, assistante du directeur général des sapeurs-pompiers de la République tchèque.





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTÈMEDE GESTION DE CRISEJanvier 2015

ROYAUME-UNI

Fiche 6 - Royaume-UniPrésentation des caractéristiques du pays étudié

Le Royaume-Uni, est un pays d’Europe de l’Ouest, ou bien, selon certaines défi nitions, du Nord, dont le territoire comprend l’île de Grande-Bretagne et la partie nord de l’île d’Irlande, ainsi que de nombreuses petites îles autour de l’archipel. Le territoire britannique partage une frontière avec la République d’Irlande, et est entourée par l’océan Atlantique, avec la mer du Nord à l’est, la Manche au sud, et la mer d’Irlande à l’ouest. Le Royaume-Uni couvre une superfi cie de 243 610 km2, faisant de lui le 80e plus grand pays du monde, et le 11e d’Europe.

Le Royaume-Uni est le 22e pays le plus peuplé du monde, avec une population estimée à 64 millions d’habitants. Il s’agit d’une monarchie constitutionnelle qui possède un système parlementaire de gouvernance. Sa capitale est Londres, une ville mondiale et la première place fi nancière au monde, mais également la plus grande aire métropolitaine d’Europe.





Le Royaume-Uni est composé de quatre nations constitutives : l’Angleterre, l’Écosse, le pays de Galles et l’Irlande du Nord. Les trois dernières ont des administrations dévolues, chacune avec des pouvoirs variés, basés dans leurs capitales régionales, respectivement Édimbourg, Cardiff et Belfast. Guernesey, Jersey et l’Île de Man sont des dépendances de la Couronne, et ne sont donc pas rattachés au pays. De plus, le pays comprend quatorze territoires d’Outre-mer, disséminés sur plusieurs océans.

Le Royaume-Uni est la cinquième puissance mondiale par son PIB nominal. Berceau de la révolution industrielle, le pays fut la première puissance mondiale durant le XVIIIe siècle et la majeure partie du XIXe siècle. Le Royaume-Uni reste aujourd’hui une grande puissance, avec une infl uence internationale considérable sur le plan économique, politique, culturel, militaire et scientifi que. Il est également une puissance nucléaire reconnue avec le sixième budget de la défense le plus élevé. Le Royaume-Uni est membre de l’Union européenne, du Commonwealth of Nations, du Conseil de l’Europe, du Groupe des huit, du Groupe des vingt, de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord, de l’Organisation de coopération et de développement économiques, de l’Organisation mondiale du commerce, et membre permanent du Conseil de sécurité des Nations unies depuis 1946.

Présentation du système de gestion de crise actuelleLe système de gestion de crise du Royaume-Uni repose sur un système décentralisé s’appuyant sur les entités locales, régionales et nationales.

Il a considérablement évolué depuis la fin du second conflit mondial et la menace nucléaire émergente de la guerre froide qui a conduit au Civil Defense Act en 1948.

A la fin de la guerre froide, la loi de 1986 a conforté le système existant et l’approche centrale/locale a reconnu la responsabilité du gouvernement.

L’expérience du Bug de l’an 2000, qui a été suivie par les inondations, a soulevé la question du manque de capacité de la structure locale pour la fourniture de l’information nécessaire. Cela a conduit le Royaume-Uni à réajuster le système de gestion des urgences.

Le système de gestion des urgences comprenait non seulement une réponse au niveau local, mais aussi la mise en place d’un point central et d’un cadre pour répondre aux situations d’urgence que ce soit au niveau national, régional ou local.

Par conséquent, en juillet 2001 le Civil Contingencies Secretariat (CSC), au sein du Bureau du cabinet a été créé, et la conduite des opérations a été transférées à cette organisation.

La loi Civil Contingencies Act (CCA) de 2004 a introduit un cadre unique pour la protection civile au Royaume-Uni. Le CCA est composé de deux parties :

La Partie 1 défi nit les règlements, les directives, un ensemble d’objectifs clairs, et les responsabilités de toutes les organisations concernées au niveau local.

La Partie 2 est une mise à jour de la loi sur l’urgence de 1920, elle se concentre sur les urgences les plus graves.

Les changements fondamentaux qui ont été apportés par l’établissement de CCA peuvent être décrits comme : la définition de l’urgence à court terme, l’identification des limites, des rôles et des responsabilités de toutes les organisations concernées.





Evolution prévue et éléments sous-tendant ces projets d’évolutionSuite à l’évolution rapide de la menace, notamment le risque terroriste, le Royaume-Uni devait se poser des questions sur la façon de faire face effi cacement à ces défi s. La fréquence des catastrophes, ainsi que leur impact sont de plus en plus importants ce qui nécessite une réponse centrale plus proactive.

Une meilleure sensibilisation des citoyens sur les vulnérabilités et les catastrophes est essentielle. La situation géographique et le changement climatique conduiront le Royaume-Uni à subir le risque naturel dans un proche avenir. Par exemple, le risque d’inondations serait multiplié par au moins quatre d’ici 2080.

Crises récentes gérées Les points suivants donnent un aperçu des crises majeures traversées par le Royaume-Uni depuis le début des années 2000 :

➢ Inondations en octobre/novembre 2000 : deux semaines d’inondation sévères ont touché près de 8000 propriétés pour un coût estimé à plus de 500 millions de livres. Paralysie des moyens de transport, routes principales submergées.

➢ Attentat à la bombe de Londres en juillet 2005 : attaques suicides sur le réseau de transport public à Londres, 52 morts et plus de 700 blessés.

➢ Crise de la grippe aviaire en avril 2006 : perturbations majeures des secteurs de l’alimentation et de l’économie suite à la crise de la grippe aviaire H5 et H7.

➢ Inondations de 2007 : 55 000 propriétés submergées, 7000 personnes secourues 500 000 personnes privées d’eau et d’électricité, 13 morts. Plusieurs milliards de dégâts au total.





BibliographieAngleterre

Sites internet :

https://www.gov.uk/emergency-response-and-recovery

https://www.gov.uk/government/publications/emergency-preparedness


- Emergency and Crisis Management in the United Kingdom: Disasters Experienced, Lessons Learned, and Recommendations for the Future (Naim Kapucu, Ph.D)

- Cabinet office - UK central government arrangements for responding to an emergency

- HM government - Emergency Response and Recovery





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTÈMEDE GESTION DE CRISEDécembre 2014

SUEDE

Fiche 7 - SuèdePrésentation des caractéristiques du pays étudié

La Suède est le plus peuplé des pays nordiques. Elle est séparée de la Norvège, à l’ouest, par une chaîne de montagnes, et elle partage avec la Finlande le golfe de Botnie, au nord de la mer Baltique.

Le sud du pays est essentiellement agricole, tandis que les forêts couvrent une part croissante des terres à mesure que l’on progresse vers le nord. La densité de population est plus élevée dans le sud, les habitants se concentrant dans la vallée du lac Mälaren et dans la région de l’Öresund.

Le pays compte au moins 17 000 Saami indigènes parmi sa population. Cette communauté tire la plupart de ses revenus de l’élevage du renne. La Suède accueille également une petite minorité d’origine fi nlandaise.

La Suède est une monarchie constitutionnelle dotée d’un régime parlementaire monocaméral.





Le président de la Diète royale désigne le Premier ministre qui est responsable devant cette chambre.

L’Etat est organisé sous une forme décentralisée.

Il est découpé en vingt et un comtés, dotés d’un conseil d’administration élu au suffrage universel direct. Leurs missions concernent la levée des impôts et la gestion des services médicaux et sanitaires. Les 290 communes sont dotées d’un conseil municipal élu lui aussi au suffrage direct. Elles ont pour tâche la levée d’un impôt sur le revenu, et ont la responsabilité de nombreux services de proximité.

Présentation du système de gestion de crise actuelle

Le système de gestion de crise suédois repose sur un système décentralisé s’appuyant sur les entités locales, régionales et nationales.

Le système suédois de préparation à la gestion de crise est principalement construit autour du principe de responsabilité, ce qui signifie que l’entité qui est responsable pour une activité en temps normal conserve sa responsabilité, jusqu’à la mise en place d’une coopération inter-secteurs, durant une crise majeure.

Les missions et les objectifs de la planification civile d’urgence (CEP) suédoise en cas d’urgences de temps de paix visent à :

• minimiser le risque et les conséquences des urgences majeures ;

• faire progresser et soutenir l’état de préparation de la société aux urgences ;

• coordonner au travers et entre les frontières intersectorielles et les champs de responsabilités.

La mission étendue au niveau international de la CEP suédoise est d’augmenter des capacités pour traiter un large spectre de situations et d’urgences qui vont des mesures de restauration de la confiance internationale à la coordination de la gestion de crise en cas d’urgences complexes.

Le principe fondamental repose sur la subsidiarité des entités. Les décisions sont prises à partir d’un travail de coopération.

Le réseau interpersonnel occupe une place importante dans la gestion d’une crise. Les acteurs se connaissent (peu de turn-over) et ont l’habitude de travailler ensemble, de se faire confiance.

Le système de gestion de crise suédois est essentiellement basé sur une culture du consensus.

Les niveaux territoriaux sont constitués du niveau local (390 communes), régional (21 comtés) et national (cabinet, administrations gouvernementales et autorités nationales). Le principe de responsabilité, qui implique un mode d’action décentralisé, n’a pas valeur constitutionnelle, mais est intégré dans le cadre légal spécifique pour la préparation préalable à la crise.

La responsabilité de la CEP est gérée par les trois niveaux différents de gouvernement – national, régional et local. Le ministère de la Justice a la responsabilité politique globale de la CEP. En vue d’assurer que les administrations du gouvernement aient une capacité coordonnée de se charger des urgences intersectorielles quand elles surviennent, le secrétariat à la coordination de la gestion de crise près du ministère de la Justice est responsable de la gestion quotidienne. La gestion de crise dans les bureaux du





gouvernement est basée sur une approche intersectorielle commune. Chaque bureau gouvernemental est responsable de la prévision et de la conduite des crises dans son propre espace de responsabilité. Les autorités et les agences au niveau national se voient également assigner des missions complémentaires par le gouvernement durant une situation d’urgence majeure.

Chaque agence gouvernementale est responsable de la CEP dans son champ propre d’expertise, et l’Office national suédois de la protection civile et de la préparation aux crises (MSB) a la mission de coordonner les diverses parties prenantes. Cette responsabilité s’applique aux mesures prises avant, pendant et après la survenue des urgences et des catastrophes. Toutes les autorités suédoises sont obligées d’effectuer des analyses des risques et des vulnérabilités dans leurs propres champs en s’efforçant de durcir leur capacité de gestion de crise mais aussi celle de la gestion globale suédoise.

Au niveau régional, les administrations des comtés sont responsables de la coordination des activités de CEP tels des exercices, des analyses de risques et de vulnérabilités. Ils agissent également comme une chambre de compensation entre partenaires publics et privés. Durant une crise, les bureaux administratifs coordonnent les mesures pertinentes avec les acteurs.

Le MSB joue un rôle de coordination centrale des différents moyens de protection civile. Cet organisme intervient sur l’ensemble des phases d’une crise (prévention, gestion et reconstruction).

La communication de crise est l’une des principales missions de la MSB, qui dispose de deux outils internet.

• La page web http://www.krisinformation.se informe au sujet des crises passées et à venir et vise le public au sens large, incluant les journalistes.

• Depuis que la coordination entre les acteurs concernés est une activité-clef, la communication entre eux est nécessaire. Pour cette problématique, MSB a développé un outil adapté appelé WIS, pour système web d’information, une plateforme de partage sécurisée d’informations.

Le principe fondamental repose sur la subsidiarité des entités. Le MSB coordonne uniquement des moyens appartenant et commandés par échelons nationaux, locaux ou régionaux. Les décisions sont prises à partir d’un travail de coopération.

Les administrations des comtés ont la responsabilité globale de demander un soutien national en cas d’événement d’urgence majeure. Enfi n, ils coordonnent également le contact avec les médias durant les périodes d’urgence majeure, de crise ou de catastrophe.

Les communes suédoises disposent d’un grand degré d’autonomie et jouent un rôle important dans la réponse civile à l’urgence et dans l’état de préparation. Durant un épisode d’urgence majeure, l’exécutif municipal est la plus haute autorité civile de toute la commune, et il est responsable pour tout le commandement civil et la gestion de crise au niveau local. Dans ce rôle, les municipalités sont soutenues et assistées par l’administration du comté.

L’objectif global de la coopération civilo-militaire est de rendre effective aussi bien une coopération étroite qu’un échange mutuel d’informations en vue de prendre en charge plus effi cacement différents types d’urgences. La coopération civilo-militaire dans le cadre de la CEP est mise en œuvre à tous les niveaux et inclut la planifi cation, des actions internationales, des entraînements et des exercices. Au niveau national, la MSB et l’état-major des forces armées suédoises coordonnent des activités civilo-militaires.





En général, les acteurs privés sont aussi compris dans le principe de responsabilité. Le partenariat public-privé peut jouer un rôle important dans une résilience renforcée. Par la création d’un climat de confi ance dans le partage de l’information en temps normal, il y a une assise plus forte pour une action commune quand l’extraordinaire surgit. Mais au-delà de la confi ance, les PPP en cas de crise ou de catastrophe requièrent des normes pratiques pour la coopération. Rôles et responsabilités doivent être clarifi és et les questions comme celles des incitations fi nancières (et autres), des distorsions du marché et des pertes fi nancières doivent être traitées.

Il y a 19 organisations de volontaires de défense qui sont engagées sur les deux aspects militaires et civils de la CEP. Ce sont toutes des associations indépendantes et à but non-lucratif. En coopération avec les autorités, ces associations de volontaires de défense informent, recrutent et entraînent des volontaires pour la préparation des urgence et des situations en temps de guerre.

Quelques mouvements religieux sont également investis dans le soutien de la société.

Evolution en cours prévue et éléments sous-tendant ces projets d’évolution

Les réformes-clefs engagées dans le domaine de la gestion de crise suédoise comprennent la création du secrétariat à la coordination de la gestion de crise placé près du ministère de la Justice, jusqu’à la dernière élection générale (septembre 2014), et qui lors du changement de gouvernement en résultant, a été placé auprès du cabinet du Premier ministre.

La fonction a été engendrée directement par les expériences du tsunami dans le sud-est asiatique en 2004 et la pauvre gestion suédoise des aspects suédois de la crise.

Autre partie intégrante des travaux de réforme de la gestion de crise suédoise, 3 autorités gouvernementales ont émergé à partir du 1er janvier 2009 : l’agence suédoise de gestion de l’urgence, l’agence suédoise des services de secours, et la direction de défense psychologique, toutes désormais intégrées sous le MSB.

Crises récentes géréesLes principales crises récentes affectant la Suède ont été les suivantes :

Tableau extrait du rapport complet de l’ANVIL (page 1012)





Il faut également noter que la Suède via le MSB est actuellement impliquée dans la crise Ebola au Libéria. L’équipe comprend des médecins, des infirmiers, des logisticiens, des électriciens ainsi qu’une équipe composée d’agents administratifs et de techniciens.

La dernière crise majeure en Suède a été celle des feux sauvages qui ont eu lieu en août 2014 et ont affecté de grandes parties de l’ouest central du pays. Ils se sont propagés à plus de 13 800 Ha (34,1 millions d’acres), ont brûlé 25 maisons/propriétés et provoqué 1 mort.

On peut discerner comme retour d’expérience à ce stade :

1 - le besoin d’être mieux préparé aux évacuations,

2 - de mieux donner du sens aux signaux précoces (potentiellement le feu aurait pu être maîtrisé si l’aide de l’étranger avait été demandée à un stade plus avancé),

3 - faire un meilleur usage des volontaires spontanés.

L’Office national suédois de la protection civile et de la préparation aux crises (MSB) est le point de contact national. Le MSB coopère avec l’Union au sein de deux structures séparées.

• La coopération dans la politique européenne de protection et de préparation, appelée mécanisme communautaire, qui conduit principalement des missions humanitaires.

• La deuxième s’insère dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense commune (PSDC) qui couvre les opérations de maintien de la paix, où la MSB peut fournir des fonctions de soutien.

Synthèse des éléments saillants à retenir pour le système de gestion de crise suédois

Le système suédois de préparation à la gestion de crise est principalement construit autour du principe de responsabilité, ce qui signifie que l’entité qui est responsable pour une activité en temps normal conserve sa responsabilité, jusqu’à la mise en place d’une coopération inter-secteurs, durant une crise majeure.

Le MSB est une agence gouvernementale ayant en charge la gestion de crise. Cette agence n’a aucun pouvoir hiérarchique sur les autres agences gouvernementales.

Le MSB joue un rôle de coordination centrale des différents moyens de protection civile. Cet organisme intervient sur l’ensemble des phases d’une crise (prévention, gestion et reconstruction).

Le MSB coordonne uniquement des moyens appartenant et commandés par échelons nationaux, locaux ou régionaux. Les décisions sont prises à partir d’un travail de coopération.

Une amélioration envisageable serait qu’un corpus législatif organise des instructions pour toutes les autorités centrales stipulant plus spécifi quement toutes les responsabilités et obligations que chaque autorité a au niveau de la gestion et la préparation des crises.





Il est intéressant de mettre en perspective l’organisation constitutionnelle suédoise et l’organisation de gestion de crise suédoise.

Sur le plan constitutionnel, le cabinet suédois prend des décisions collectives. Les ministres seuls ne prennent pas de décisions gouvernementales pour leur propre compte.

De plus, les autorités locales sont plus indépendantes que dans des pays comparables. Ni le cabinet, ni des ministres seuls ne peuvent imposer aux autorités locales ce qui doit être fait dans une situation particulière a fortiori en période de crise.

Dans le cadre de leurs mandats, les autorités sont souveraines pour agir sans interférence politique.

BibliographieSuède

Sites internet :

Données pays sur la Suède : http://europa.eu/about-eu/countries/index_fr.htm

Site du MSB : https://www.msb.se


Mette Bakken & Mark Rhinard, UI ; ANVIL DELIVERABLE 2.1: COMPILATION OF COUNTRY STUDIES 2013, 1176 pages.

Sarinah ASSELAS ; Les conditions de l’effi cacité de l’action publique et de l’action des entreprises vues par la Mission 2012 de la Fondation Nationale Entreprise et Performance. In : LA LIREC, N° 41, décembre 2013, 13 pages.





FICHE PAYSANALYSE DU SYSTÈMEDE GESTION DE CRISEMars 2015

UNION EUROPÉENNE

Fiche 8 - Union européenneLa genèse du mécanisme européen de protection civile

Une préoccupation ancienne

L’intérêt des institutions européennes pour les questions de protection civile52 est ancien puisque les premiers échanges de vues sur ce sujet entre la Commission et les États membres ont eu lieu en 1965 et 1972. La première question écrite au Parlement européen date, elle, de 197353.

Mais ce n’est qu’en mai 1985, lors d’une réunion des ministres, tenue à Rome, que les gouvernements des États membres de l’Union européenne ont pour, la première fois, officiellement convenu de coordonner leurs stratégies de protection civile.

Deux ans plus tard, à l’occasion de sa réunion de juin 1987, le Conseil européen considère que, s’il n’y a pas lieu d’intervenir sur le plan communautaire dans la gestion ou la mise au point des plans d’urgence par les États membres face aux catastrophes, des échanges d’information et d’expériences sont, en revanche, utiles54.

A compter de cette date, le Conseil et la Commission vont orienter leurs actions autour des trois axes suivants :

• favoriser l’échange d’informations entre États membres dans le domaine de la protection civile,

• favoriser l’échange d’expériences en incitant les États à mettre en place des échanges de personnel,

• assurer une meilleure information des citoyens.

Une action fondée sur le principe de subsidiarité

La Commission explique ainsi ses intentions55 :

« En développant cette action communautaire, la Commission veut atteindre un niveau de coopération qui permette aux États membres de bénéficier, en cas de besoin» des effets cumulatifs des secteurs performants propres à

(52) Pour l’Union européenne, « la protection civile consiste à appor-ter des secours d’urgence dans les heures et les jours qui suivent une catastrophe » (cf. par ex. Communication de la Commis-sion au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions du 20.4.2005 : Perfectionner le mécanisme com-munautaire de protection civile. (Document COM(2005)137 fi nal), p. 3.

(53) Question écrite n°339/73 de M. Müller à la Commission des Communautés européennes du 25 septembre 1973 « pro-tection civile contre les catas-trophes », JOCE n° C012 du 09/02/1974, p. 28.

(54) Résolution du 25 juin 1987 du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relative à la mise en place d’une coopération com-munautaire en matière de pro-tection civile, JOCE n° C176 du 04/07/1987, p. 1.

(55) Communication de la Commis-sion relative à la coopération communautaire en matière de protection civile du 12 décembre 1989 (Sec(89)2094, p.4.





chaque protection civile nationale, plutôt que de devoir supporter, de façon permanente, la charge de dispositifs lourds et coûteux ,qui s’avèrent en outre parfois insuffisants en situation de crise.

L’objectif à poursuivre n’est donc pas celui de substituer la Communauté aux États membres ni d’affecter la mise au point de la gestion des plans d’urgence de ces derniers, mais de maximiser le bénéfice des prestations nationales, en dégageant toutes les conditions indispensables pour un soutien adéquat à l’échelle communautaire et en assurant les bases utiles d’une coopération performante au niveau des Douze.

La coopération à l’échelle communautaire permet, en effet, outre une intervention plus efficace, d’apporter une plus-value aux systèmes nationaux par des initiatives et actions d’un niveau subsidiaire, en évitant ou limitant les doubles emplois et en instaurant les conditions optimales de synergie. Une telle coopération permet des économies de temps et de moyens dans le développement des méthodologies les plus appropriées tant pour la prévention qu’au cours de l’intervention, ainsi que l’échange d’expériences techniques spécifiques. »

L’action communautaire en matière de protection civile repose donc sur le principe de subsidiarité. Il ne pouvait en aller autrement dans la mesure où la protection civile ne figurait pas parmi les domaines de compétence exclusive de la Communauté définis par le traité instituant la Communauté européenne (TCE).

Malgré la fragilité des bases juridiques d’une action communautaire, l’action de la Communauté européenne se poursuivra cependant en se fondant sur les articles 308 TCE56 et 203 du traité Euratom57, connus sous l’appellation de « clauses de flexibilité ». Ces articles permettent à la Communauté d’agir, sous certaines conditions, dans des domaines où le Traité CE ne lui attribue pas les compétences dans un domaine particulier, ce qui est le cas dans le domaine de la protection civile. Il faudra attendre l’entrée en vigueur le 1er décembre 2009 du Traité de Lisbonne pour que cette faiblesse soit corrigée.

La lente construction d’une action communautaire dans le domaine de la protection civile

A compter de 1987, l’action communautaire se construit lentement au fil de nombreuses décisions et résolutions éclairées par les communications de la Commission au point que l’on a pu parler de « foisonnement législatif » 58.

Il faut ainsi attendre 1991 pour que le Conseil adopte59 le principe d’assistance mutuelle :

1 - Les États membres accordent, à la demande d’un autre État membre, toute l’assistance qu’ils estiment pouvoir mettre à la disposition de cet autre État membre dans le cas où se produit, sur le territoire de celui-ci, une catastrophe causant un dommage ou constituant un danger grave pour l’intégrité physique des personnes, pour les biens et pour l’environnement et dépassant manifestement les possibilités d’assistance dont cet État membre dispose.

2 - En cas de catastrophe, l’aide est fournie par l’envoi rapide, sur les lieux où s’est produit l’événement, d’équipes de secours dotées d’équipements et de matériel d’assistance en vue du sauvetage et de la protection des personnes et de la protection des biens et de l’environnement.

(56) Cet article régit l’adoption des mesures appropriées pour atteindre les objectifs commu-nautaires qui n’apparaissent pas expressément dans le Traité : « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réali-ser, dans le fonctionnement du marché commun, l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pou-voirs d’action requis à cet effet, le Conseil statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les dispositions appropriées. »

(57) Traité instituant la Commu-nauté européenne de l’éner-gie atomique (C.E.E.A. - EU-RATOM), Titre Cinquième – Dispositions générales : Article 203 : Si une action de la Communauté apparait néces-saire pour réaliser l’un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pou-voirs d’action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l’unanimité sur proposition de la Commission et après consultation de l’Assem-blée, prend les dispositions ap-propriées.

(58) Fanny Penverne, L’Union euro-péenne et la protection civile, Editions Apogée, Rennes, 2008, p. 21.

(59) Résolution du 8 juillet 1991 du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres, réunis au sein du Conseil, relative à l’amélioration de l’assistance mutuelle entre États membres en cas de catas-trophe naturelle ou technolo-gique.





Les équipes de secours doivent avoir une autonomie logistique ainsi qu’une autosuffisance d’au moins quarante-huit heures sur place. Ensuite, lorsque leurs réserves sont épuisées, tout l’approvisionnement en moyens de subsistance des équipes de secours ainsi que le réapprovisionnement en équipements sont assurés par l’État membre demandeur.

3 - La direction des opérations d’intervention relève de la compétence de l’État membre qui demande l’assistance, ci-après dénommé « État membre demandeur ». Les autorités de l’État membre demandeur indiquent les lignes directrices et les limites éventuelles en ce qui concerne les tâches confiées aux équipes de secours, sans entrer dans les détails de leur exécution, qui est assurée par le responsable désigné par l’État membre qui offre l’assistance, ci-après dénommé « État membre offrant ».

En 1997, le Conseil60 met en place le premier programme communautaire en faveur de la protection de l’environnement, des personnes et des biens, en cas de catastrophe naturelle ou technologique. Il a pour objectif le renforcement de la coopération en matière de protection civile entre les États membres. Conformément au principe de subsidiarité, la coopération communautaire complète les actions nationales, afin de renforcer l’efficacité des programmes nationaux. Ce programme sera prolongé dans un premier temps jusqu’en 200461 puis jusqu’au 31 décembre 200662 avant d’être renouvelé jusqu’au 31 décembre 2013.

A la suite d’une série de catastrophes naturelles ou industrielles frappant les États membres de l’Union européenne63, la Commission propose, en septembre 2000, un mécanisme destiné à faciliter et à renforcer la coopération en matière d’assistance et d’intervention lors d’événements relevant de la protection civile64. Les attentats du 11 septembre 2001 qui frappent New-York ne font que confirmer l’urgence d’une action dans ce domaine.

Ceci conduit à l’adoption de la décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire de protection civile65.

Une nouvelle étape déterminante est franchie. La décision prévoit l’établissement, au sein de la Commission, d’un centre de suivi et d’information (CSI) accessible et prêt à intervenir 24h/24 gérant un système commun de communication et d’information d’urgence. Les États membres confrontés à une urgence majeure entraînant ou risquant d’entrainer des risques transfrontaliers pourront faire appel à ce centre de suivi et d’information pour informer la Commission ainsi que les autres États et leur demander de l’aide, quel que soit le type d’urgence auquel ils doivent faire face. La Commission prévoit également les moyens nécessaires pour mobiliser de petites équipes d’experts.

Les États membres devront recenser à l’avance, notamment dans leurs services de protection civile, les équipes d’intervention qui pourraient être disponibles ou constituées pour intervenir suite à une demande d’aide.

La décision de la Commission du 29 décembre 200366 vient fixer les modalités pratiques d’exécution de la décision de 2001. Elle établit une procédure pour la communication des informations sur les ressources disponibles pour les interventions de secours relevant de la protection civile dans les pays participant à ce mécanisme. Elle crée un centre de suivi et d’information (en anglais : Monitoring and Information Centre, MIC) accessible et capable de réagir immédiatement 24h/24 et institue un système commun de communication et d’information d’urgence (en anglais : Common Emergency Communication and Information System CECIS). Elle définit les tâches des experts et les règles des interventions à l’intérieur et à l’extérieur de la Communauté.

(60) Décision 98/22/CE du Conseil du 19 décembre 1997 instituant un programme d’action commu-nautaire en faveur de la protec-tion civile.

(61) Décision 1999/847/CE du Conseil du 9 décembre 1999 instituant un programme d’action communautaire en faveur de la protection civile.

(62) Décision 2007/162/CE, Eura-tom du Conseil du 5 mars 2007 instituant un instrument fi nancier pour la protection civile.

(63) Glissements de terrain en Italie en 1998, tremblement de terre en Grèce, naufrage de l’Erika en 1999, explosion d’un dépôt de feux d’artifi ce aux Pays-Bas, rejet de produits chimiques en Hon-grie, inondations en Espagne, France, Italie, Royaume-Uni en 2000, incendies de forêts tous les ans en Espagne, France, Grèce.

(64) Proposition de la Commission d’instituer un mécanisme commu-nautaire pour les interventions de protection civile le 28 septembre 2000 (document IP/00/1071).

(65) Décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 ins-tituant un mécanisme communau-taire visant à favoriser une coo-pération renforcée dans le cadre des interventions de secours rele-vant de la protection civile.

(66) Décision de la commission 2004/277/CE, EURATOM du 29 décembre 2003 fi xant les modalités d’exécution de la décision 2001/792/CE, Euratom, instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile.





La participation à ce mécanisme est ouverte aux États membres, aux États candidats ayant signé un protocole d’accord avec la Commission, ainsi qu’à la Norvège, à l’Islande et au Liechtenstein.

Dès mars 2004, la Commission67 tire les enseignements du fonctionnement du mécanisme. Elle identifie quatre axes de progrès : les carences en matière d’information, la nécessité de renforcer la formation et de mettre l’accent sur l’interopérabilité, la nécessité d’une meilleure communication et coordination (information du MIC par les États membres), les problèmes de financement des coûts de transport et d’autres coûts encourus dans les premières phases de situations de crise, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’Union européenne.

Le Conseil européen adopte en 2004 un nouveau programme pluriannuel couvrant les cinq années suivantes, appelé « programme de La Haye »68. Il y invite « le Conseil et la Commission à instaurer au sein de leurs structures existantes, dans le plein respect des compétences nationales, un dispositif UE coordonné et intégré pour la gestion au sein de l’UE des crises ayant une incidence transfrontière, qui devra être applicable au plus tard le 1er juillet 2006. Ce dispositif devrait au moins se pencher sur les questions suivantes : poursuite de l’évaluation des capacités des États membres, stockage, formation, exercices communs et plans opérationnels pour une gestion civile des crises. »

A l’issue d’une consultation des États membres organisée entre janvier et juin 2005, la Commission renonce à créer une force européenne de protection civile permanente69. Si cette idée avait la faveur des pays méditerranéens (Espagne, Italie, Portugal, Slovénie, Chypre et Malte) soumis à des risques communs d’incendies de forêts mais aussi de la Belgique et du Luxembourg, d’autres États, tels les Pays-Bas ou la Grande-Bretagne, souhaitaient laisser une plus grande place à l’OTAN et à son Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophes (EADRCC)70.

En conséquence, le Conseil européen décide71, en juin 2006, de « poursuivre le développement de la capacité de réaction rapide de l’Union européenne à partir des moyens mis à disposition par les États membres, y compris les modules de protection civile, qui devraient être recensés et coordonnés afin que cette réaction soit efficace et permette de fournir aux citoyens européens un niveau de protection élevé » et d’œuvrer « en vue de l’adoption des dispositions juridiques nécessaires d’ici à la fin de l’année ».

En 2007, une nouvelle décision du Conseil72 vient refondre le mécanisme communautaire de protection civile en se substituant à la décision de 2001. Elle intervient peu de temps après la remise du rapport de Michel Barnier, sans en adopter toutes les conclusions,73 et vient renforcer la notion de solidarité entre les États membres. Chacun d’eux déclarera désormais les moyens qu’il accepte de fournir dans le cadre de modules de protection civile pouvant intervenir hors de ses frontières dans les douze heures qui suivent une demande d’aide. Ces modules peuvent être constitués de ressources provenant de plusieurs États membres et doivent être capables de travailler de manière autosuffisante et autonome pendant une période donnée et de travailler en interopérabilité avec d’autres modules. Les États membres sont invités à fournir des informations sur les moyens militaires qui pourraient être utilisés dans le cadre du mécanisme. La Commission, quant à elle, se charge notamment de gérer le MIC et le CECIS et met en place des moyens permettant de mobiliser et d’envoyer, dans les meilleurs délais, de petites équipes d’experts chargées d’évaluer les besoins de l’État demandeur de l’aide et de faciliter si besoin la coordination.

(67) Communication de la Commis-sion au Parlement européen, au Conseil, au Comité écono-mique et social européen et au Comité des régions du 25 mars 2004 « Renforcement des capa-cités de l’Union européenne en matière de protection civile » COM(2004) 200 fi nal.

(68) Conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles (4 et 5 novembre 2004) docu-ment 14292/1/04 REV 1 du 8 décembre 2004

(69) Sénateur Paul Girod, Rapport d’information n° 237 fait au nom de la délégation pour l’Union Européenne sur l’action commu-nautaire en matière de protection civile (Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2006).

(70) La France avait, quant à elle, proposé à la Commission, en octobre 2005, la constitution d’une « Force d’intervention rapide européenne » (FIRE) et de s’appuyer sur les capacités militaires de l’Union. La constitu-tion de cette force d’intervention rapide se serait faite par l’acqui-sition de moyens collectifs pour renforcer sa capacité d’action (avions polyvalents gros porteurs, bombardiers d’eau et transport de personnels, hôpital de cam-pagne projetable, pompes de grande capacité).

(71) Conclusions de la présidence du Conseil européen de Bruxelles des 15 et 16 juin 2006 sur la ca-pacité de l’Union à faire face aux situations d’urgence, aux crises et aux catastrophes.

(72) Décision 2007/779/CE du Conseil du 8 novembre 2007 modifi ant la décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 et instituant un mécanisme communautaire de protection civile (refonte).

(73) Rapport de Michel Barnier du 9 mai 2006 : « Pour une force européenne de protection civile : Europe aid »





Une décision d’exécution de la Commission74 vient rapidement préciser les principales caractéristiques des modules de protection civile, notamment leurs tâches, capacités, composantes et délais de déploiement ainsi que les niveaux d’autosuffisance et d’interopérabilité.

En 2008, la Commission propose d’améliorer les capacités de l’Union européenne et de la Commission75 « en renforçant le centre de suivi et d’information pour qu’il puisse jouer le rôle de centre opérationnel de l’intervention européenne en matière de protection civile. Il faut pour cela dépasser le stade où l’on se limite à partager des informations et à réagir aux situations d’urgence et s’orienter vers une action par anticipation ou le suivi des situations d’urgence en temps réel et favoriser l’engagement dans des opérations ou leur coordination. Ce changement implique la mise en place de systèmes d’alerte rapide, la nécessité d’évaluer les besoins, d’identifier les ressources correspondantes et de fournir aux États membres des conseils techniques sur les ressources à affecter à l’intervention, en élaborant des scénarios, en créant des procédures opérationnelles standard et en évaluant les enseignements tirés des expériences passées ; en exploitant les compétences de la Commission pour mettre en commun les moyens de transport disponibles et cofinancer le transport des moyens de protection civile; en augmentant le nombre d’exercices et de formations destinés aux experts des États membres et à d’autres experts ; et en aidant les États membres à mettre leurs ressources en commun. Cela implique également d’utiliser des capacités de suivi telles que celles créées par l’initiative intitulée « Surveillance mondiale pour l’environnement et la sécurité » (GMES) ou de recourir à des instruments comme GALILEO (système européen de navigation par satellite) ».

La Commission estime que la protection civile européenne doit être préparée. À cette fin, elle se fixe pour objectifs de :

• transformer le Centre de suivi et d’information en un centre d’opérations pour l’intervention européenne de protection civile ;

• identifier les lacunes dans les ressources disponibles pour l’intervention en cas de catastrophe et, le cas échéant, de présenter des propositions en vue d’améliorer les capacités européennes d’intervention en matière de protection civile sur la base de deux composantes :- des modules de réserve essentiels constitués sur une base volontaire en matière de protection civile prêts à être déployés à tout instant ;

- et des capacités de réserve supplémentaires conçues pour compléter les interventions nationales en cas de catastrophe majeure telle qu’incendie de forêt ou inondation.

La reconnaissance d’une compétence partagéedans le domaine de la protection civile.

L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne le 1er décembre 2009 vient renforcer le fondement juridique de l’action de l’Union. L’article 196 établit officiellement la protection civile comme un domaine de « compétences partagées » entre l’Union européenne et les États membres76.

Le traité permet à l’Union d’adopter des mesures relatives aux questions suivantes : prévention des risques ; préparation du personnel de protection civile; réaction aux catastrophes causées par des dangers naturels ou d’origine humaine ; coopération internationale entre services nationaux de protection civile ; et cohérence dans les travaux internationaux de protection civile. Le traité exclut cependant toute harmonisation des dispositions législatives et réglementaires des États membres.

(74) Décision 2008/73/CE, Eura-tom de la Commission du 20 décembre 2007 modifi ant la décision 2004/277/CE, Euratom en ce qui concerne les modalités d’exécution de la déci-sion 2007/779/CE, Euratom du Conseil instituant un mécanisme communautaire de protection civile.

(75) Communication de la Commis-sion au Parlement européen et au Conseil du 5 mars 2008 : « Renforcer la capacité de réac-tion de l’Union européenne en cas de catastrophes ».

(76) « TITRE XXIII PROTECTION CIVILEArticle 196 - L’Union encou-rage la coopération entre les États membres afi n de renfor-cer l’effi cacité des systèmes de prévention des catastrophes naturelles ou d’origine humaine et de protection contre celles-ci.L’action de l’Union vise:a) à soutenir et à compléter l’action des États membres aux niveaux national, régional et local portant sur la prévention des risques, sur la préparation des acteurs de la protection civile dans les États membres et sur l’intervention en cas de catas-trophes naturelles ou d’origine humaine à l’intérieur de l’Union;b) à promouvoir une coopé-ration opérationnelle rapide et effi cace à l’intérieur de l’Union entre les services de protection civile nationaux;c) à favoriser la cohérence des actions entreprises au niveau international en ma-tière de protection civile.2. Le Parlement européen et le Conseil, statuant conformé-ment à la procédure législative ordinaire, établissent les mesures nécessaires pour contribuer à la réalisation des objectifs visés au paragraphe 1, à l’exclusion de toute harmonisation des disposi-tions législatives et réglementaires des États membres. »





De plus, ces dispositions sur la protection civile doivent être associées à la clause de solidarité (Article 222)77, qui permet à l’UE de porter assistance à un État membre victime d’un attentat terroriste ou d’une catastrophe causée par un danger naturel ou d’origine humaine.

L’amélioration continue du mécanisme refondu en 2007.

En juillet 201078, une décision d’exécution de la Commission ajoute à la liste de 2007 quatre nouveaux types de modules de protection civile afin de renforcer la capacité de réaction rapide, à savoir les modules « lutte terrestre contre les feux de forêts », « lutte terrestre contre les feux de forêts au moyen de véhicules », « lutte contre les inondations » et « sauvetage de victimes d’inondations au moyen de bateaux ». Cette décision établit des exigences générales en matière d’autosuffisance des modules déployés sur le terrain, notamment pour les modules de recherche et de sauvetage en milieu urbain.

En octobre 2010, la Commission propose la création d’une capacité de réaction européenne. Elle envisage la mise en commun volontaire des ressources d’urgence pré-engagées des États membres et la mise sur pied de plans d’urgence. Elle propose aussi la création d’un réel centre européen de réaction d’urgence, qui résultera de la fusion des centres de crise de l’aide humanitaire (ECHO) et de la protection civile (MIC) 79.

En mars 2011, le Conseil invite la Commission et les États membres à mettre l’accent sur l’évaluation et la cartographie des risques80

Fin 2011, la Commission fait l’inventaire des insuffisances du mécanisme81. Les principaux problèmes mis en évidence sont les suivants : 1) le caractère réactif et ad hoc de la coopération européenne dans le domaine de la protection civile limite l’efficacité, l’efficience et la cohérence des interventions de l’Union, 2) les capacités de réaction critiques font défaut (déficits de capacités), 3) le caractère limité des solutions en matière de transport et la lourdeur des procédures entravent la prise de mesures optimales, 4) la préparation en matière de formation et d’exercices est limitée et 5) les politiques de prévention ne sont pas suffisamment intégrées. Elle propose en conséquence l’adoption d’une nouvelle législation qui sera finalement adoptée en 2013.

L’année 2013 est marquée dans un premier temps par l’activation du Centre de réponse et de coordination d’urgence (en anglais « Emergency Response Coordination Centre » ERCC) 24h/24 et 7j/7 à compter du 1er octobre 2013 puis par l’adoption de la décision nº 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l’Union82 (applicable à partir du 1er janvier 2014) qui vient corriger les insuffisances mentionnées par la Commission. La principale avancée de la réforme porte sur la création d’une capacité européenne de réponse d’urgence (en anglais : « European Emergency Response Capacity » (EERC)) sous la forme d’une réserve de capacités affectées au préalable de manière volontaire par les États membres. Ces capacités peuvent comprendre des modules, d’autres capacités de réaction ainsi que des experts. La Commission est chargée de définir, en quantité et qualité, les objectifs de capacité pour répondre aux besoins de la capacité européenne de réponse d’urgence. Un système de certification et d’enregistrement des capacités de réaction que les États membres mettent à la disposition de l’EERC est mis en place par la Commission.

Les capacités de réaction que les États membres mettent à la disposition de l’EERC sont disponibles pour les opérations de réaction au titre du mécanisme

(77) « TITRE VII - CLAUSE DE SOLI-DARITÉ - Article 222 1. - L’Union et ses États membres agissent conjointement dans un esprit de solidarité si un État membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la victime d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine. L’Union mobilise tous les instruments à sa disposition, y compris les moyens militaires mis à sa disposi-tion par les États membres, pour :a) — prévenir la menace terroriste sur le territoire des États membres;— protéger les institutions démo-cratiques et la population civile d’une éventuelle attaque terroriste;— porter assistance à un État membre sur son territoire, à la de-mande de ses autorités politiques, dans le cas d’une attaque terroriste;b) porter assistance à un État membre sur son territoire, à la demande de ses autorités poli-tiques, en cas de catastrophe naturelle ou d’origine humaine.2. Si un État membre est l’objet d’une attaque terroriste ou la vic-time d’une catastrophe naturelle ou d’origine humaine, les autres États membres lui portent assistance à la demande de ses autorités poli-tiques. À cette fi n, les États membres se coordonnent au sein du Conseil.3. Les modalités de mise en œuvre par l’Union de la présente clause de solidarité sont défi nies par une décision adoptée par le Conseil, sur proposition conjointe de la Commission et du haut représentant de l’Union pour les affaires étran-gères et la politique de sécurité. Lorsque cette décision a des impli-cations dans le domaine de la dé-fense, le Conseil statue conformé-ment à l’article 31, paragraphe1, du traité sur l’Union européenne. Le Parlement européen est informé.Dans le cadre du présent para-graphe, et sans préjudice de l’article 240, le Conseil est assisté par le comité politique et de sécu-rité, avec le soutien des structures développées dans le cadre de la politique de sécurité et de défense commune, et par le comité visé à l’article 71, qui lui présentent, le cas échéant, des avis conjoints.4. Afi n de permettre à l’Union et à ses États membres d’agir d’une ma-nière effi cace, le Conseil européen procède à une évaluation régulière des menaces auxquelles l’Union est confrontée. »

(78) Décision 2010/481/UE, Euratom de la Commission du 29 juillet 2010 modifi ant la décision 2004/277/CE, Euratom en ce qui concerne les modalités d’exécution de la décision 2007/779/CE, Euratom du Conseil instituant un mécanisme communautaire de protection civile.

(79) Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil du 26 octobre 2010 : Vers une capacité de réaction renforcée de l’UE en cas de catastrophe: le rôle de la protection civile et de l’aide humanitaire.

(80) Conclusions du Conseil sur le dé-veloppement de l’évaluation des risques en vue de la gestion des catastrophes dans l’Union euro-péenne du 11 avril 2011 (document 8068/11), Communiqué de presse (document 8692/11).

(81) Proposition (par la Commission) de décision du parlement européen et du Conseil relative au mécanisme de protection civile de l’Union du 20 décembre 2011 (document 2011/0461 COD).

(82) OJ L 347 du 20 décembre 2013, p. 924.





de l’Union lorsqu’une demande d’aide a été formulée par l’intermédiaire de l’Emergency Response Coordination Centre (ERCC). La décision finale de les déployer est prise par les États membres qui ont enregistré les capacités de réaction concernées. Lorsqu’en cas d’urgence nationale, de force majeure ou, dans des cas exceptionnels, pour des motifs graves, un État membre n’est pas en mesure de mettre à disposition ses capacités de réaction lors d’une catastrophe, cet État membre en informe la Commission dans les meilleurs délais. En cas de déploiement, les capacités de réaction des États membres restent sous leur commandement et leur contrôle.

La direction des interventions de secours relève de la responsabilité de l’État membre demandeur.

Lorsqu’elle reçoit une demande d’aide, par l’ERCC, la Commission transmet la demande aux points de contact des autres États membres, recueille des informations validées sur la situation, en liaison avec l’État membre touché, et les communique aux États membres. Elle peut formuler des recommandations, en concertation avec l’État membre demandeur, relatives à la fourniture d’une aide via le mécanisme de l’Union, en se fondant sur les besoins recensés sur le terrain et d’éventuels plans préétablis pertinents. Elle peut inviter les États membres à déployer des moyens spécifiques et faciliter la coordination de l’aide demandée.

Tout État membre auquel une demande d’aide est adressée par l’intermédiaire du mécanisme de l’Union détermine rapidement s’il est en mesure d’apporter l’assistance demandée et informe l’État membre demandeur de sa décision via le CECIS, en précisant l’étendue, les modalités et, le cas échéant, le coût de l’aide qu’il pourrait fournir. L’ERCC informe les États membres.

En ce qui concerne les matériels et les moyens de transports et, notamment aériens, la Commission peut aider les États membres à obtenir l’accès à ceux-ci par la fourniture et le partage d’informations sur les matériel et moyens de transport qui peuvent être mis à disposition par les États membres en vue de faciliter la mise en commun de ces ressources. Elle peut aussi aider les États membres à identifi er les ressources disponibles auprès d’autres sources, y compris le secteur privé. Enfi n, la Commission peut compléter les ressources en moyens de transport mis à disposition par les États membres par des moyens de transport complémentaires.

Sous réserve du respect de certaines conditions, l’Union peut accorder un soutien fi nancier pour les ressources en moyens de transport dont le montant ne dépasse pas 55 % du coût total éligible. Cependant, le soutien fi nancier de l’Union peut couvrir un maximum de 85 % du coût total éligible si les coûts se rapportent au transport des capacités affectées au préalable à la réserve constituée de manière volontaire ou si l’aide est nécessaire pour répondre à un besoin critique et qu’elle n’est pas disponible ou suffi samment disponible dans le cadre de la réserve constituée de manière volontaire.

L’enveloppe financière destinée à la mise en œuvre du mécanisme de l’Union, pour la période 2014-2020, est établie à 368,5 millions d’euros83.

La décision d’exécution de la commission du 16 octobre 201484 fixe les modalités de mise en œuvre de la décision n° 1313/2013/UE, en ce qui concerne :

a - l’interaction entre le centre de coordination de la réaction d’urgence («ERCC») et les points de contact des États membres ;

b - les composantes du système commun de communication et d’information d’urgence («CECIS») et l’organisation du partage d’informations par l’intermédiaire du CECIS ;

(83) 368,5 millions euros répartis comme suit : un montant de 223,7 millions euros provient de la rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté » et fi nance le « Mécanisme de protection civile de l’UE ». Un autre montant de 144,6 millions euros provient de la rubrique 4 « L’Europe dans le monde » et est destiné à « Protec-tion civile et Centre de réaction d’urgence (ERCC) ».

(84) Décision d’exécution de la com-mission du 16 octobre 2014 fi xant les modalités de mise en œuvre de la décision nº 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil relative au mécanisme de protection civile de l’Union et abrogeant les décisions 2004/277/CE, Eura-tom et 2007/606/CE, Euratom de la Commission.





c - le recensement des modules, des autres capacités de réaction et des experts, ainsi que les exigences opérationnelles applicables au fonctionnement et à l’interopérabilité des modules, y compris leurs tâches, leurs capacités, leurs principales composantes, leur autosuffi sance et leur déploiement ;

d - les objectifs de capacités, les exigences de qualité et d’interopérabilité et la procédure de certifi cation et d’enregistrement nécessaire au fonctionnement de l’EERC, y compris les modalités fi nancières ;

e - le recensement des défi cits de l’EERC et les moyens d’y remédier ;

f - l’organisation du programme de formation, du cadre relatif aux exercices et du programme fondé sur les enseignements tirés ;

g - les procédures opérationnelles applicables pour les réactions aux catastrophes survenant dans l’Union ainsi qu’en dehors de l’Union, y compris le recensement des organisations internationales concernées ;

h - les procédures de déploiement des équipes d’experts ; et

i - l’organisation du soutien au transport de l’aide.

Le dispositif construit pas à pas depuis 1985 paraît aujourd’hui arrivé à l’âge adulte et a fait preuve à la fois de son utilité85 mais aussi de sa capacité d’adaptation. Au total, le développement de l’action communautaire dans le domaine de la protection civile illustre parfaitement la déclaration de Robert Schuman : « L’Europe ne se fera pas d’un coup ni dans une construction d’ensemble : elle se fera par des réalisations concrètes créant d’abord une solidarité de fait. »86

(85) Depuis sa création en 2001, le mécanisme de protection civile de l’UE a suivi plus de 300 catastrophes et reçu plus de 180 demandes d’assistance.

(86) Déclaration du 9 mai 1950 proposant la création d’une Communauté européenne du charbon et de l’acier.





ANNEXES

➢ Annexe 1Glossaire

➢ Annexe 2Liste des personnes rencontrées

➢ Annexe 3Bibliographie

➢ Annexe 4Norme ISO TC 292





Annexe 1GlossaireA

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.

AKNZ Akademie für Krisenmanagement, Notfallplanung und Zivilschutz : Académie pour la gestion de crises, la planification de mesures d’urgence et la protection civile

Assure la formation théorique et pratique des cadres de la protection civile.

RFA

B

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.EBBK Bundesamt für Bevölkerungsschutz und Katas-

trophenhilfe : Offi ce fédéral pour la protection des populations et l'assistance en cas de catastrophe.

RFA

BSPP Brigade des sapeurs-pompiers de Paris F

CACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.

CECIS Common Emergency Communication and Informa-tion System, en français : Système commun de com-munication et d’information d’urgence

UE

CIC 1) Centre interministériel de crise2) Les centres d'information et de commande-ment (CIC) sont des services installés au sein des directions départementales de la sécurité publique (DDSP). À la préfecture de police de Paris (PP), on trouve une salle d'information et de commandement (SIC) et non un CIC.

1) Dépend du PM/SGDSN F

CICR Comité international de la Croix-Rouge CMVOA Centre ministériel de veille opérationnelle et d’alerte

du ministère de l’Ecologie, du Développement du-rable et de l’Energie

F

COBER Centre opérationnel de Bercy FCOD Centre opérationnel départemental FCODIS Centre opérationnel départemental d'incendie et

de secoursNiveau départemental F

COFGC Centre opérationnel de la fonction garde-côtes Assure le lien entre le Secrétaire général de la mer et les préfets maritimes en métropole et les préfets, délégués du gouvernement pour l’ac-tion de l’État en mer outre-mer

F

COGIC Centre opérationnel de gestion de crise FCOP Centre opérationnel de la direction générale de la

police nationaleF

CORG Centre d'opérations et de renseignement de la gen-darmerie

Niveau départemental F

CORRUS Centre opérationnel de réception et de régulation des urgences sanitaires et sociales du ministère de la Santé

F

COS Commandant des opérations de secours FCOZ Centre opérationnel zonal F





CPCO Centre de planifi cation et de conduite des opéra-tions

Commandant opérationnel des forces et conseiller du gouvernement, le CEMA dispose, au sein de l’État-major des armées (EMA), d’un centre de planifi cation et de conduite des opérations (CPCO). Le CPCO est au cœur du processus de gestion des crises en amont (veille stratégique, planifi cation) et en aval (conduite). Centre nerveux de la chaîne de commande-ment opérationnelle française, il regroupe donc les capacités de planifi cation et de conduite des opérations militaires au niveau stratégique.

F

CPGC Centre de planifi cation et de gestion de crise État-major projetable de la gendarmerie natio-nale (est intervenu notamment lors du crash de l’A320 de German Wings).

F

CROGEND Centre de renseignement opérationnel de la gen-darmerie.

Centre d'opération de la gendarmerie situé à Issy-les-Moulineaux.

F

D

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.DCSP Direction centrale de la sécurité publique de la

DGPN.F

DG ECHO Le service d’aide humanitaire et de protection civile de la Commission européenne (ECHO).

Anciennement connu sous le nom d’Offi ce hu-manitaire de la Communauté européenne, est le service de la Commission européenne chargé de l’aide humanitaire et de la protection civile à l’échelle internationale. Grand prestataire d’aide humanitaire de la planète, avec plus de 50 % de l’aide totale apportée dans le monde en 2009.

UE

DGGN Direction générale de la gendarmerie nationale La Direction générale de la gendarmerie natio-nale (DGGN) est depuis 2009 une direction générale du ministère de l'Intérieur français, qui assure l'encadrement d'ensemble de la gendar-merie nationale.

F

DGPN Direction générale de la police nationale La Direction générale de la police nationale (DGPN), placée sous l’égide du ministère de l’Intérieur, est chargée du commandement de la police nationale en France.

F

DGSCGC Direction générale de la sécurité civile et de la ges-tion des crises

Rattachée au ministère de l’Intérieur, la direction générale de la Sécurité civile et de la gestion des crises (DGSCGC) est la structure centrale, responsable de la gestion des risques en France, qu’il s’agisse des accidents de la vie courante ou des catastrophes majeures.

F

DGSE Direction générale de la sécurité extérieure La direction générale de la Sécurité extérieure, couramment connue sous le sigle DGSE, est le service de renseignement extérieur de la France. Elle est placée sous l’autorité du ministre français de la Défense.

F

DGSI Direction générale de la sécurité intérieure La direction générale de la Sécurité intérieure (DGSI) est le service de renseignement du ministère de l’Intérieur français créé le 12 mai 2014 et chargé sur l’ensemble du territoire, de rechercher, de centraliser et d’exploiter le ren-seignement intéressant la sécurité nationale ou les intérêts fondamentaux de la nation. La DGSI s’est substituée à la direction centrale du rensei-gnement intérieur, née en 2008 de la fusion de la Direction de la surveillance du territoire (DST) et de la Direction centrale des renseignements généraux.

F

DOS Directeur des opérations de secours F





E

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.EERC European Emergency Response Capacity, en fran-

çais : capacité européenne de réponse d’urgenceUE

EMIZ État-major interministériel de zone FEPCI Etablissement public de coopération intercommu-

naleF

ERCC Emergency Response Coordination Centre, en français : Centre de Réponse et de Coordination d’urgence

UE

ESN Stratégie pour la Sécurité Nationale mise en place en 2014

Nouvelle stratégie espagnole pour la sécurité nationale (E.S.N). Les principes de cette stratégie globale reposent sur l’unité de l’action, l’anticipation et la prévention, l’efficacité et la durabilité des moyens et la résilience ou la capacité de résistance et de récupération.

E

F

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.FNRASEC Fédération nationale des radioamateurs au service

de la sécurité civileF

FRONTEX Agence européenne pour la gestion de la coopéra-tion opérationnelle aux frontières extérieures

Sa création, lancée par le Conseil européen de Séville en juillet 2002, correspond à la demande d'une meilleure coordination des dif-férents projets opérationnels menés par les États-membres, qu'il s'agisse des actions conjointes ou coordonnées de surveillance et de contrôle menées aux frontières, de l'analyse commune du risque, de l'harmonisation des programmes de formation, de la recherche en matière de nouvelle technologie de détection, de l'orga-nisation d'opérations de retours groupés. Son siège est à Varsovie. L'agence est entrée en fonction le 1er mai 2005.

UE

G

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.GOARN Global Outbreak Alert and Response Network, en

français : Réseau mondial d’alerte et d’action en cas d’épidémie

Les principaux objectifs du réseau GOARN, créé par l’Organisation mondiale de la santé sont :

• L’appui aux pays dans leurs efforts de lutte contre les épidémies en veillant à ce que l’assistance technique appropriée parvienne rapidement aux populations.

• Investigation et identification d’événements et évaluation du risque face à une maladie émergente ou une épidémie.

• Soutien à la préparation nationale aux épidémies en s’assurant que la riposte aux épidémies contribue à la mise en place de mécanismes de réponse pérennes.

OMS

GFDRR Global Facility for Disaster reduction and Recovery: Dispositif mondial de réduction des effets des catastrophes et de reconstruction

En octobre 2007, le plan d’action de Stockholm intitulé en anglais Stockholm Plan of Action for Integrating Disaster Risks and Climate Change Impacts in Poverty Reduction a été adopté lors d’un atelier organisé conjointement par l’Asdi, la Banque mondiale, la Stratégie internationale des Nations unies pour la prévention des catastrophes (UN/ISDR) et le Mécanisme mondial pour la réduction des catastrophes et le redressement (GFDRR) (Asdi / Banque mondiale/ISDR, 2007).

ONU





H

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.HCR Haut-Commissariat des Nations-unies pour les

réfugiésONU

HCFDC Haut Comité français pour la défense civile FHFDS Haut fonctionnaire de défense et de sécurité F

M

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.MIC Monitoring and Information Centre, en français :

Centre de suivi et d’informationL’ERCC lui a succédé en 2013. UE

MSB Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, Swedish Civil Contingency Agency, en français : Office national suédois de la protection civile et de la préparation aux crises.

Suède

MSGU Médias sociaux en situation d’urgence F

NACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.

NRBC Nucléaire, radiologique, biologique et chimique

F

O

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.OCHA Offi ce for Coordination of Humanitarian

Affairs, en français : bureau de la coordi-nation des affaires humanitaires

Aide le Secrétaire général des Nations unies à coordonner l’aide humanitaire dans les cas de situations d’urgence exi-geant une intervention à l’échelle du système, du fait de leur ampleur ou de leur complexité.

ONU

OIV Opérateur d’importance vitale FOPEX Opérations extérieures F

P

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.PCC Poste de commandement communal FPIV Point d’importance vitale F

PPP Plan particulier de protection FPSO Plan de sécurité d’opérateur F

S

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.SAIV Secteur d’activités d’importance vitale FSEAE Service européen d’action extérieure UESGDSN Secrétariat général de la défense et de

la sécurité nationaleF

T

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.TFUE Traité sur le fonctionnement de l’Union

européenneUE

THW Technischen Hilfswerks, agence fédérale pour le secours technique

Composée de 99 % de bénévoles (88 000 répartis en 668 unités locales), intervient pour les travaux de pom-page, de déblaiement

All.





U

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.UIISC Unités d’instruction et d’intervention de

la sécurité civileF

UNIVC Unité nationale d'identifi cation de vic-times de catastrophes protocole d'ac-cord gendarmerie / police nationale du 9/10/2001 permettant son activation

F

V

ACRONYME Nom développé Observations E.M./U.E.VIGIPIRATE Dispositif permanent de vigilance, de

prévention et de protection, qui s’ap-plique en France et à l’étranger, et qui associe tous les acteurs du pays : l’État, les collectivités territoriales, les opéra-teurs susceptibles de concourir à la pro-tection et à la vigilance, les citoyens.Il est alimenté par l’évaluation de la me-nace terroriste faite par les services de renseignement, et en cas d’attaque terro-riste, il peut être prolongé par des plans d’intervention spécifi ques qui mettent en œuvre des moyens spécialisés.

Décret n° 2006-212 du 26 février 2006 sur la protection des installations d’importance vitale face à la menace terro-riste (opérateurs publics et privés). Pris sur le fondement des art. L 1332-1 à 1332-7 du code de la défense

F





Annexe 2Liste des témoins rencontrés par le GDS

PAYS NOM DU TÉMOIN FONCTION

France M. Selim ALLILI Directeur de l’Institut français de sécurité civile.

M. Benoit ASSEMAT Chargé de mission, département Risques et Crises INHESJ

Colonel Hubert BONNEAU Commandant du GIGN

Commandant Fabrice CUVILLIER RAID, négociateur

Mme Carole DAUTUN Chef du département Risques et Crises INHESJ

Préfet Patrick ESPAGNOL Directeur sécurité du groupe EDF, responsable du COFIS

Lieutenant-Colonel (Gendarmerie) Laurent GERIN

Conseiller justice et affaires intérieures, représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, Bruxelles.

M. Xavier GRAFF Directeur d’Anteactus, ancien directeur de la gestion des risques du groupe Accor.

M. Eric GUDELIER Ecole polytechnique, Président du département d’enseignement ‘’Humanité et sciences sociales’’

M. Xavier GUILAND Vinci, Président

M. François HUBAULT Chef du département Ergonomie, Université Paris I

M. Christophe MAURIN Michelin, Directeur mondial risques incendie

M. Markus PAYER Directeur communication groupe SES (opérateur satellitaire)

Général (2S) Joël PRIEUR Ancien commandant de la brigade des sapeurs-pompiers de Paris, président de la commission permanente du secourisme du Conseil national de la protection civile.

Préfet Evence RICHARD SGDSN - Directeur du département Protection et Sécurité de l’État.

Préfet Michel SAPPIN Préfet, ancien directeur de la DGSCC

M. Alain WEILL PDG du groupe Next Radio (RMC, BFM TV, BFM Bussiness…)

Mme Cécile WENDLING Directrice Prospective risque AXA

Italie M. Nicola FALVELLA Attaché de sécurité intérieureAmbassade d’Italie en France

Suède

M Niclas SPÅNG Attaché de sécurité intérieureAmbassade de Suède en France

M. Dan HANSENMme Jenny DESCHAMPS-BERGER

Chercheurs au centre d’entraînement et de recherche de gestion de crise (the Centre for Crisis Management Research and Training (CRISMART)) de l’université de la défense nationale suédoise à Stockholm

Espagne Lieutenant-Colonel (Guardia Civil) Pedro A. Vargas CAMACHO

Attaché de sécurité intérieureAmbassade d’Espagne en France

Allemagne Ambassade de la république fédérale d’Allemagne en France

République tchèque Mme Zdislava TESAROVA Direction générale des sapeurs-pompiers de la république tchèque.

Royaume-UniM. Grant McDONALD M. Andrew WELCH Ambassade du Royaume-Uni en France

Union Européenne

M. Laurent de FRANCE Emergency Response Coordination Centre, expert national, ECHO, Bruxelles

M. Yves DUSSART Administrateur principal, chargé de la politique de protection civile, de la prévention, de la préparation et de la réduction des risques de catastrophes, Direction générale de l’aide humanitaire et de la protection civile (ECHO).

M. Critian IACOB Emergency Response Coordination Centre, second national expert, ECHO, Bruxelles

M. François THERON Expert national détaché, direction élargissement, protection civile, soutien du Conseil affaires étrangères, direction générale affaires étrangères, élargissement et protection civile, secrétariat général du Conseil, Bruxelles.





Annexe 3 Bibliographie

Introduction- AMRAOUI Nacera. Etude comparative de l’organisation des pouvoirs publics en temps de crise dans quelques pays occidentaux. Cahier de la sécurité n°10 octobre/décembre 2009. INHESJ.

- Traité de Lisbonne modifiant le traité sur l’Union européenne et le traité instituant la Communauté européenne, 13 décembre 2007.

- HERMANN, Charles F., “Some Issues in the Study of International Crisis” in HERMANN, Charles F. (Ed) International Crisis: Insights from Behavioral Research, New York, Free Press, 1972, 334 p, pp. 3-17.

- LAGADEC Patrick, Cellules de crise : les conditions d’une conduite efficace, Paris, Les éditions de l’organisation, 1995, 176 p.

- CROCQ Louis, HUBERSON Sophie, VRAIE Benoît, Gérer les grandes crises, Paris, Odile Jacob, 2009, 197 p.

- Centre des hautes études du ministère de l’Intérieur (CHEMI), Fiche de synthèse sur la gestion de crise.

Organisations des États membres- ANVIL Project, Analysis of Civil Security System in Europe, ANVIL Deliverable 2.1 Compilation of Country Studies, disponible sur le site internet : anvil-project.net.

Voir notamment les études suivantes :

- Czech Republic : BRAZOVA Vera-Karin and MATCZAK Piotr, Adam Mickiewicz University, Poznan.

- Germany: BOSSONG Raphael and HEGEMANN Hendrik, Institute for Peace Research and Security Policy at the University of Hamburg.

- Italy: DI CAMILLO Federica, MARRONE Alessandro, SILVESTRI Stefano, TESSARI Paolo and UNGARNO Alessandro R., Istituto Affari Internazionali, Rome.

- Sweden: BAKKEN Mette and RHINARD Mark, Swedish Institute of International Affairs.

- United Kingdom: FANOULIS Evangelos, KIRCHNER Emil and DORUSSEN Han, University of Essex.

- ANVIL Deliverable 4.1: Synthesis report on comparison of civil security systems, October 2013.

- ANVIL Deliverable 4.2: Final Analytical Report Critical Findings and Research Outlooks, February 2014.

- ANVIL, Civil Security and the European Union : A survey of European civil security systems and the role of the EU in building shared crisis management capacities, Occasional UI papers, April 2014, Swedish Institute of International Affairs.





- ASSELAS Sarinah; « Les conditions de l’efficacité de l’action publique et de l’action des entreprises vues par la Mission 2012 de la Fondation Nationale Entreprise et Performance » in : LA LIREC, N° 41, décembre 2013, 13 pages.

- ASSEMAT Benoît, Interview du Général RYBA, Directeur général du Corps des Sapeurs-Pompiers de la République Tchèque, Lettre d’information sur les risques et les crises n° 42, mars 2014, pp. 6-7.

- BREMBERG Niklas, BRITZ Malena – “EU Civil Protection and the New Security Role Of The Union”, paper presented at « ECPR’s 6th Pan-European International Relations Conference Standing Group on International Relations – Turin 12-17 september 2007 ». Disponible à l’adresse suivante : http://www.eisa-net.org/be-bruga/eisa/files/events/turin/Britz-bremberg_&_britz_turin_conference_paper_070831.pdf.

- DANIŠOVÁ Pavla, La politique de défense et de sécurité de la république tchèque, mémoire de master en administration publique, Paris, Ecole nationale d’administration, 2007, 67 p.

- KAPUCU Naim, “Emergency and Crisis Management in the United Kingdom: Disasters Experienced, Lessons Learned, and Recommendations for the Future”, in McENTIRE David (ed.) Comparative Emergency Management: Understanding Disaster Policies, Organizations, and Initiatives from around the World, 2010, FEMA Emergency Management Institute Higher Education Project.

- OECD, Reviews of Risk Management Policy, Review of the Italian National Civil Protection System, 2010, 176 pages. Consultable à l’adresse : http://www.keepeek.com/Digital-Asset-Management/oecd/governance/oecd-reviews-of-risk-management-policies-italy-2010_9789264082205-en#page7.

- OECD, Presentations from workshop on Inter-Agency Crisis Management, Workshop Presentations - 28 June 2012 :

- SUNDELIUS Bengt, Swedish Inter-Agency Crisis Management -mission and working approach;

- ROSSI Luca, The Italian Emergency Management System

Documents disponibles à l’adresse :http://www.oecd.org/governance/risk/presentationsfromworkshoponinter-agencycrisismanagement.html

- The European, Independent Review on European Security & Defence, Special edition Civil Protection, The European Union gets its crisis mechanism moving, 2013.

Voir notamment les articles suivants :

- BROEMME Albrecht (Interview with), Germany’s Federal Agency for Technical Relief (THW): Investing in human resources and technology, pp. 18-19.

- UNGER Christoph, How Germany organises crisis prevention: Being prepared for the next event, pp 14-15.

- BÜHL Hartmut, Unidad Militar de Emergencia (UME), Highest level of competence, p. 20.





Lien public / privé- DELAVOET D-A, GRAFF X, GILLARD-CHEVALLIER D, PARDINI G. « La gestion de crise partenariale public-privé : de la crise de confiance à la prise de conscience » in Cahiers de la sécurité – n°10 – octobre-décembre 2009, INHESJ.

- FONDATION NATIONALE ENTREPRISE ET PERFORMANCE (FNEP), Face aux crises, courage, changeons ! – Confiance et solidarité : les conditions de réussite en gestion de crise, Paris, La documentation française ; 2013, 165 p.

- GROUPE DE TRAVAIL PARTENARIAL PUBLIC PRIVÉ GT-3P, Maitrise des risques et des crises : une réflexion croisée, 2010.

- HAUT COMITE FRANCAIS POUR LA DEFENSE CIVILE, Quelles interactions et quels processus entre secteurs public et privé ? Position Paper du HCFDC du 15 octobre 2010.

- MOULIN Marie-Caroline, La gestion des crises hors cadre, Paris, L’Harmattan, 2014, 156 p.

- SAUZEY Philippe, MÉNORET Bernard RAVERAT Laurent DORISON Alain, Rapport de l’Inspection générale de l’Administration, du Conseil général de l’environnement et du développement durable et du Conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies, Organisation de l’alerte, de l’information et de la gestion de crise en cas d’accident industriel dans la perspective de la création d’une force d’intervention rapide, mai 2013.

Le mécanisme européen de protection civile- Décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile.

- Décision de la commission 2004/277/CE, EURATOM du 29 décembre 2003 fi xant les modalités d’exécution de la décision 2001/792/CE, Euratom, instituant un mécanisme communautaire visant à favoriser une coopération renforcée dans le cadre des interventions de secours relevant de la protection civile.

- Décision 2007/779/CE du Conseil du 8 novembre 2007 modifi ant la décision 2001/792/CE du Conseil du 23 octobre 2001 et instituant un mécanisme communautaire de protection civile (refonte).

- Décision nº 1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil du 17 décembre 2013 relative au mécanisme de protection civile de l’Union.

- Décision d’exécution de la commission du 16 octobre 2014 fixant les modalités de mise en œuvre de la décision nº1313/2013/UE du Parlement européen et du Conseil relative au mécanisme de protection civile de l’Union et abrogeant les décisions 2004/277/CE, Euratom et 2007/606/CE, Euratom de la Commission.

- Commission Staff Working Document: Risk Assessment and Mapping Guidelines for Disaster Management, document SEC(2010) 1626 fi nal du 21 octobre 2010.

- Commission Staff Working Document, Overview of natural and man-made disaster risks in the EU, document SWD(2014) 134 final du 8 avril 2014.





- ÅHMAN Teresa, NILSSSON Claes; The Community Mechanism for Civil Protection and the European Union Solidarity Fund in OLSSON Stefan. (ed.), Crisis Management in the European Union: Cooperation in the Face of Emergencies, Berlin Heidelberg, Springer-Verlag, 2009, 171 p.

- GEORGIEVA Kristalina, “The European Emergency Response Centre, Progress in crisis-management organization” in The European, Independent Review on European Security & Defence, Special edition Civil Protection, The European Union gets its crisis mechanism moving, 2013, p. 5.

- GIROD Paul, Sénateur, Rapport d’information n° 237 fait au nom de la délégation pour l’Union Européenne sur l’action communautaire en matière de protection civile (Annexe au procès-verbal de la séance du 3 mars 2006).

- PENVERNE Fanny ; L’Union européenne et la protection civile, Rennes, Editions Apogée, 2008, 126 p.

Stratégies et intérêts divers au sein de l’Union européenne- BARNIER Michel, Rapport: « Pour une force européenne de protection civile : Europe aid », du 9 mai 2006.

- BREMBERG Niklas, BRITZ Malena, “Uncovering the diverging institutional logics of EU civil protection”, Cooperation and Conflict, Vol. 44 n° 3 September/October 2009, pp. 288-308.

- JOCHEMS Maurits, « Le rôle humanitaire croissant de l’OTAN », Revue de l’OTAN, n°1, printemps 2006, http://www.nato.int/docu/review/2006/issue1/french/art4.html.

- WENDLING Cécile, The European Union Response to Emergencies A Sociological Neo-Institutionalist Approach, Thesis submitted for assessment with a view to obtaining the degree of Doctor of Political and Social Sciences of the European University Institute, Florence, may 2009, 320 p.

Lien public-privé : une dynamique européenne ?- COM(2001) 574 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council : The repercussions of the terrorist attacks in the United States on the air transport industry (10.10.2001).

- COM(2004) 702 Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen :Protection des infrastructures critiques dans le cadre de la lutte contre le terrorisme (20.10.2004).

- COM(2006) 786 Communication from the Commission on a European Programme for Critical Infrastructure Protection (12.12.2006).

- Directive 2008/114/CE du Conseil du 8 décembre 2008 concernant le recensement et la désignation des infrastructures critiques européennes ainsi que l’évaluation de la nécessité d’améliorer leur protection (23.2.2008).

- COM(2011) 318 Communication from the Commission to the European Parliament and the Council on the mid-term evaluation of the Framework Programme “Security and Safeguarding Liberties” (2007-2013) (16.6.2011).





- SWD(2012) 190 Commission Staff Working Document on the Review of the European Programme for Critical Infrastructure Protection (EPCIP) (22.06.2012).

- C(2012) 6299 Commission Implementing Decision on adopting the annual work programme for 2013 for the specific programme on the “Prevention, Preparedness and Consequence Management of Terrorism and other Security-related risks” as part of the General Programme “Security and Safeguarding Liberties” (17.9.2012).

- SWD(2013) 318 Commission Staff Working Document on a new approach to the European Programme for Critical Infrastructure Protection - Making European Critical Infrastructures more secure (28.8.2013).

Vers quel modèle de gestion de crise européen ?- Ex-post evaluation of Civil Protection Financial Instrument and Community Civil Protection Mechanism (recast) 2007-2013, Final Report submitted by ICF International, 16 December 2014, Directorate-General Humanitarian Aid and Civil Protection, Specific Contract No ECHO/ADM/BUD/2014/01201, Implementing Framework Contract No ECHO/A3/FRA/2012/04-Lot 1.

- FORSTRÖM Anna, HAGSTRÖM FRISELL Eva, ÅHMAN Teresa, Three suggestions for a more effective approach to EU crisis management, ASK Briefing n° 1, December 2013, Swedish Defence Research Agency, 3 p.

- Rapport de la Commission au Parlement européen et au Conseil concernant l’évaluation ex post du mécanisme communautaire de protection civile et de l’instrument fi nancier pour la protection civile pour la période 2007-2013, Bruxelles, le 18.2.2015, document COM(2015) 61 fi nal.

- STOCKHOLM WEIGELT Vibeke (ED.), SAND JESPERSEN Malene, SKYTTEBJERG TINE STRUNGE, TOSCANO Anissa, LOCKWOOD Harold, Evaluation of the EC’s Actions in the Field of Civil Protection, December 2010.

Recommandations- DIRECTION DE LA GOUVERNANCE PUBLIQUE ET DU DÉVELOPPEMENT TERRITORIAL, FORUM DE HAUT NIVEAU SUR LE RISQUE DE L’OCDE, Recommandation du Conseil sur la Gouvernance des Risques Majeurs, adoptée par les ministres le 6 mai 2014.

- OCDE, Boosting Resilience through Innovative Risk Governance, 2014, OECD Publishing, Paris, résumé Renforcer la résilience grâce à une Gouvernance innovante des risques, disponible à l’adresse : http://www.oecd.org/fr/gov/risques/resume-executif.pdf





Annexe 4 Zoom sur la Norme ISO TC292 Security

Contexte, acteurs concernés et enjeux de l’ISO TC 292 SecurityLes pouvoirs publics, les entreprises et les consommateurs expriment de fortes attentes en matière de sécurité. Pour les organisations qui demandent à disposer de normes relatives au management des risques dans le domaine de la sécurité sociétale, les enjeux sont principalement la stabilité ou la continuité de leur activité (mais vraisemblablement aussi des enjeux de qualité de produits et de service et des enjeux industriels) :

• L’enjeu des acteurs publics est la sécurité sociétale, c’est-à-dire l’arbitrage entre le besoin d’accroitre la régulation sécuritaire et celui de veiller à inspirer une certaine liberté propice au développement social et économique ;

• Les responsables privés (notamment multinationales, ETI, ONG) ont pour enjeu la garantie de la continuité de leur activité alliée à la préservation de leur image.

Ces objectifs militent pour un renforcement des moyens de lutte contre toutes formes de malveillances, et pour de meilleures interactions : coordination d’actions de coopération structurelle ou technique, défi nition d’approches croisées (sectorielles, géographiques) etc…

Après un an de consultation des parties prenantes, y compris en France par AFNOR, l’ISO (International Standard Organization) a conclu qu’il y avait un besoin en matière de coordination des organisations (publiques et privées) qui s’engagent dans le domaine de la sécurité des biens et des personnes.

A partir du 1er janvier 2015, l’ISO TC 292 Security est le comité technique international en charge des normes relatives à la sécurité des biens et des personnes. Il concernera les domaines de la gestion de la sécurité au niveau général, de la gestion de la continuité d’activité, de la résilience, de la gestion des urgences, des contremesures et contrôles anti-fraude, des services de sécurité et de la sécurité du territoire.

Objectif et gouvernanceL’objectif de la structure technique centrale matérialisée par l’ISO TC 292 est de limiter et de prévenir le risque de conflit et de duplication lors du développement de certaines normes de sécurité. Ceci assurera de fait une meilleure visibilité des normes à ces utilisateurs existants et potentiels.

Secrétariat : Organisation de normalisation suédoise, SIS

Présidente : Ms Åsa Kyrk GERE, jusqu’à fin 2020. Elle exerce la profession de conseillère spéciale aux affaires de sécurité intérieure à l’ambassade de Suède à Washington DC. Elle est la dernière présidente de l’ISO TC 223 Sécurité Sociétale.





Evolution du dispositif normatif ISO TC 292 après 2015 et proposition d’évolution

du dispositif français miroir AFNOR

ISO TC 292 est en réalité

• le conglomérat de trois comités techniques distincts qui correspondaient avant 2015 aux trois expertises sectorielles : Sécurité Sociétale (l’ISO TC 223 Societal Security), Lutte anti-contrefaçon (l’ISO TC 247 Fraud countermeasures and controls), et Sécurité Privée (l’ISO PC 284 Management system of private Security operations)

• la reprise d’une partie du programme normatif de l’ISO TC 8 Maritime, la série des normes ISO 28000, sauf l’ISO 28007 ESSD Maritime

• le suivi du programme du CEN TC 391 Security of Citizen

Dans la structure de référence proposée pour l’ISO TC 292 Security, ces normes de sécurité à développer relèveraient de 5 sous-comités techniques.

Comité et sous/comités techniques Domaines normatifs

ISO TC 292 SECURITY Normes génériques en matière de sécurité sociétale (moyens techniques et modalité de partenariat)

sous-comité technique 1 Gestion de la sécurité au niveau général (General Security Management)

• ISO/WD TS 22318 Business continuity management systems - Business impact analysis

• ISO 18482 Security Management System - Guidance for use - Security risk assessment

• ISO 34001 Security Management System (en cours)

• ISO 28000 à 28004 Systèmes de management de la sûreté de la chaîne d’approvisionnement

sous-comité technique 2 Gestion de la continuité d’activité, résilience, gestion des urgences (Business Continuity & Emergency Management)

• Normes de sécurité sociétale sur l’Emergency management

• Normes de sécurité sociétale sur Business continuity management systems

sous-comité technique 3 Lutte anti-contrefaçon (Fraud & Counter feit ing Countermeasures & Controls)

• Normes de solutions d’identification, d’authentification et de terminologie (ISO TC 247)

sous-comités technique 4Services de sécurité (Security Services)

• ISO 18788 Management System for Private Security Operations -- Requirements with Guidance

• Projet ANSI/ASIS PSC.2:2012 (si accepté par le SC 4)

• ISO 22311:2012 Sécurité sociétale - Vidéosurveillance -- Interopérabilité de l’export

sous-comité technique 5 Sécurité du territoire (Homeland Security)

• ISO 22315 Societal Security - Mass evacuation -- Guidelines for planning

• ISO/WD TS 22318 Societal Security - Business continuity management - Guidance for supply chain continuity





Un dispositif français miroir AFNOR : la commission de normalisation « CN Sécurité » Afin d’assurer les moyens d’une représentation française cohérente avec les besoins des parties prenantes préalablement consultées, l’AFNOR a anticipé cette évolution et adapté son dispositif normatif miroir en structurant la commission de normalisation AFNOR CN Sécurité.

Ainsi, ce dispositif correspond fidèlement à la structure de l’ISO TC 292 Security, pour coordonner au mieux les travaux français, tout en prévoyant des espaces dédiés aux projets français.

Dans la « CN Sécurité » AFNOR, l’on retrouve les expertises sectorielles, qui font l’objet de travaux répartis dans les groupes de travail dédiés :

1 - Domaine Sécurité Sociétale • GT Résilience• GT Coordination des secours et Gestion de crise

2 - Domaine / GT NRBC-E

3 - Domaine / GT Vidéo protection

4 - Domaine / GT Services de Sécurité incluant la sécurité privée

5 - Domaine / GT Lutte anti-contrefaçon (ex-CN PPC)

6 - Domaine / GT Systèmes de perception (SYSPER)

Avant 2015

Après 2015

Premier ministre

institut nationaldes hautes études

de la sécurité et de la justice

ÉCOLE MILITAIRE1 place Joffre

Case 3975700 PARIS 07 SP

Tél.: 33 (0)1 76 64 89 00 – Télécopie : 33 (0)1 76 64 89 27www.inhesj.fr