Depuis des décennies, les politiques familiales alle-mandes ont été basées sur le modèle de « l’hommegagne-pain » et ont renforcé le rôle des femmescomme mères et gardiennes du foyer. Ainsi, l’intro-duction récemment d’une nouvelle allocationparentale sous condition de revenus représente unchangement fondamental, parce qu’elle a pourobjectif de permettre, d’une part, un investisse-ment plus important des pères dans l’éducationdes enfants et, d’autre part, la réduction du tempsd’éloignement du marché du travail après lanaissance. Cet article retrace l’évolution de la légis-lation du congé parental allemand au sein ducontexte plus large de la politique familiale, enportant une attention particulière sur le processuspolitique qui a permis le changement de para-digme de ces dernières années. Il montre dansquelle mesure la réunification de l’Allemagne etl’alternance politique en faveur d’un gouverne-ment de coalition social-démocrate ont été d’impor-tants catalyseurs pour les réformes actuelles despolitiques.

Àl’instar de celles d’autres pays européens, lalégislation allemande en matière de congé

parental a subi de nombreux remaniements cesdernières années, qui ont atteint leur point culmi-nant avec la création, en 2007, d’une allocation deremplacement du salaire d’une durée de douzemois. Lorsque le congé parental a été introduit enAllemagne de l’Ouest en 1986, le principal objectifdes responsables politiques était d’encourageractivement les mères à rester à la maison et às’occuper de leurs enfants pendant les premièresannées de leur vie. A contrario, la nouvelle allo-cation parentale soumise à condition de revenus(Elterngeld) vise explicitement à réduire la duréed’éloignement du jeune parent du marché du travailtout en favorisant une plus forte participation despères dans l’éducation des enfants. Ceci marqueun pas décisif loin du schéma classique de la

politique familiale allemande qui, tout comme lesystème allemand de protection sociale dans sonensemble, a été construit sur le modèle du « pèresoutien de famille ». L’attention que les hommespolitiques consacrent depuis longtemps au foyerfamilial et à l’importance des relations mère-enfanta été partiellement supplantée par les inquiétudesrelatives au faible taux de natalité allemand et aubesoin de valoriser le capital humain constitué pardes femmes de plus en plus souvent diplômées. Enfait, le débat de ces dernières années en matière depolitique familiale a été amplement dominé par ladifficulté de devoir encourager les jeunes couplesà avoir des enfants tout en réduisant les coûtsoccasionnés par leur mise au monde pour lesmères. Dans un plus vaste contexte d’évolution despolitiques familiales et de plus grande attentionpour le développement des services consacrés àl’enfance, la récente réforme du congé parentalsemble donc être le signe d’un changement deparadigme dans le cadre de la politique familialeallemande.

La question que l’on souhaite poser dans les pagessuivantes est de savoir pourquoi et comment untel changement a pu avoir lieu. Il pourrait être tentant,à première vue, de voir dans ce changement unesimple réaction politique rationnelle aux pressionsexercées par des problèmes de nature socio-écono-mique. Mais ceci n’explique pas pourquoi cetteévolution a lieu seulement maintenant, puisque letaux de natalité en Allemagne est très faible depuisle milieu des années 1970. Ceci n’explique pas nonplus l’orientation de ce changement de politiquecar, comme l’a dit très justement GiandomenicoMajone : « les conditions objectives sont rarementsuffisamment contraignantes et claires pour influersur l’agenda politique ou dicter une conceptualisa-tion adéquate des problèmes politiques » (Majone,1989:23). En d’autres termes, même si les questionsayant trait à l’égalité des sexes et à la démographie

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Cet article est issu du chapitre consacré à l'Allemagne rédigé par l'auteur in Kamerman S. et Moss P. (dir.), 2009, TThhee ppoolliittiiccssooff ppaarreennttaall lleeaavvee ppoolliicciieess.. CChhiillddrreenn,, ppaarreennttiinngg,, ggeennddeerr aanndd tthhee llaabboouurr mmaarrkkeett, Bristol, Policy Press.

La réforme du congé parentalen Allemagne : vers le modèle nordique ?

Daniel Erler Familienservice GmbH Berlin, research & development.

Mots clés : Politique familiale – Congé parental – Allemagne.

sont devenues d’importants moteurs de change-ment politique, ceci n’explique pas l’orientation dece changement de politique, car il n’y a jamais uneseule réponse politique optimale à des problèmessocio-économiques complexes.

Alors que les institutions et la pression des problèmesdélimitent le choix des politiques et les préférencesdes acteurs du monde politique, elles ne déter-minent pas le cours spécifique de leur action. Eneffet, les théoriciens du constructivisme social ontdepuis longtemps mis l’accent sur le rôle crucialque jouent les idées et le discours politique entant que « cadre cognitif » (Surel, 2000) à l’intérieurduquel les décisions politiques sont prises. Notam-ment, à des moments de changement radical, « lesidées promues par des acteurs impliqués dans lalutte politique sont vitales, car elles servent de baseà ceux qui agissent pour interpréter les mutationsde l’environnement socio-économique » (Lagergrencité dans Brodin, 2005:3) et sont donc susceptiblesd’influencer largement les réponses politiques. Afinde comprendre pleinement les récents changementsintervenus dans la politique familiale, nous allonsprésenter une analyse détaillée des principalesréformes mises en place en Allemagne en matière decongé parental et de la dynamique politique danslaquelle elles se sont inscrites. En plaçant cesréformes dans un contexte plus vaste à la fois institu-tionnel et de politique familiale, nous concluronsen identifiant les principaux moteurs ayant guidé lechangement par rapport au modèle traditionnel dela politique familiale allemande.

Aux origines de la politique allemandeen matière de congé parental

Le système de protection sociale allemand estsouvent cité en tant qu’archétype du modèle du« père soutien de famille ». En effet, ce systèmeassure au père chef de famille et aux membres de lafamille qui sont à sa charge de généreuses presta-tions de chômage, de maladie et de retraite, tout enpartant du principe que les femmes au foyer prendrontsoin de la maison et des enfants. Conformément à cemodèle basé sur la subsidiarité et sur le maintien desrôles traditionnellement attribués aux deux sexes,les politiques de la famille en Allemagne de l’Ouestse sont portées, pendant des décennies, sur un élar-gissement des prestations familiales et des droits aucongé parental, alors que la garde des enfantsconfiée à des institutions publiques demeurait untabou politique. Il s’agissait donc d’accroître lacapacité des familles en termes de prestations àdomicile, en permettant ainsi aux femmes de resterà la maison et de prendre soin de leur foyer (Bleseset Seeleib-Kaiser, 2004). En effet, dans le cadre del’après-guerre, en Allemagne de l’Ouest, le droit aucongé parental a été uniquement réservé aux mères

qui travaillaient, conformément à l’héritage laissépar les origines bismarckiennes du système de pro-tection sociale allemand. Déjà en 1878, un congéobligatoire, sans solde, de trois semaines après lanaissance avait été introduit pour protéger lesfemmes qui travaillaient et leurs enfants.

Après la Seconde Guerre mondiale, en 1952, lelégislateur publiait une nouvelle loi sur le congé dematernité (Mutterschutzgesetz), prévoyant douzesemaines (six avant et six après l’accouchement)de congés payés pour les mères qui travaillaient,également protégées contre le licenciement illégal.Si, d’un côté, cette mesure représentait une avancéemajeure pour les femmes et une reconnaissance denature financière explicite de leur droit au care,d’un autre côté, elle renforçait ultérieurementl’image de l’homme soutien de famille, profondé-ment enracinée dans le système de sécurité socialeouest-allemand de l’après-guerre. En 1979, uneréforme du congé de maternité a laissé intact lecadre essentiel de la loi initiale, tout en introduisantun congé de maternité facultatif de six mois(Mutterschaftsurlaub), pendant lequel les mèresqui travaillaient recevaient une somme mensuellede 750 DM (environ 375 euros). La nouvelle allo-cation était réservée aux mères qui travaillaient eta été lourdement critiquée par le parti d’oppositionchrétien-démocrate qui y voyait une tentativedélibérée d’encourager les femmes à travailler, enlimitant ainsi leur liberté de choix (Wahlfreiheit) derester à la maison, fidèles à leur rôle de femmes aufoyer. Cependant, en réalité, la loi continuait às’inscrire en grande partie dans la logique du pèresoutien de famille, puisque les hommes étaientexclus du droit au congé parental, et les servicesde garde des enfants restaient toujours absents del’agenda politique.

La situation en Allemagne de l’Est était complète-ment différente. Dès le début, les politiques est-allemandes ont été orientées vers une promotionactive de l’emploi des femmes, même quandcelles-ci avaient des enfants en bas âge. Le droit etle devoir des hommes et des femmes de contribuerau bien commun par le biais d’un travail rémunéréétaient inscrits dans la Constitution est-allemandeet, par conséquent, les jeunes mères pouvaients’arrêter pour une période maximum d’un an aprèsla naissance de l’enfant (période que l’on appelait« l’année du bébé »). En raison de cette législationfortement axée sur le travail des femmes, soutenuepar un vaste réseau de crèches, garderies et écolesmaternelles publiques, les femmes est-allemandesont toujours eu l’un des taux les plus élevés deprésence sur le marché du travail en Europe, et laplupart d’entre elles ont intériorisé le travail entant que composante essentielle de leur identité(Stolt, 2000). Il n’est donc pas surprenant que lespolitiques en matière d’égalité des sexes et les

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politiques familiales aient joué un rôle importantdans les négociations pour la réunification de l’Étatallemand, les femmes est-allemandes craignantfortement l’imposition du modèle ouest-allemanddes rapports de genre. Afin de vaincre ces craintes,le Traité bilatéral d’unification (Einigungsvertrag) aclairement établi que l’Allemagne unifiée devait« renforcer le statut légal des mères et des pèresqui travaillent en ce qui concerne la possibilité deconcilier le travail et la famille » et conserver levaste réseau est-allemand de services de garded’enfants. L’unification a donc joué un rôle décisifdans la série d’adaptations fondamentales de la poli-tique familiale allemande depuis les années 1990.

Du congé de maternité au congé parental

En Allemagne de l’Ouest, l’introduction, en 1986,d’importants droits au congé parental pour lesdeux parents a représenté « l’innovation essentielleen matière de politique familiale des années 1980 »(Bleses et Rose, 1998:151) car, pour la premièrefois, les responsables politiques ont reconnu lavaleur sociale et économique du travail domestiqueen termes concrets et non pas métaphoriques. Laprincipale nouveauté de la nouvelle loi sur lecongé parental (Bundeserziehungsgeldgesetz) étaitreprésentée – en plus d’une période de congématernité obligatoire de six mois – par le droit desmères et des pères à un congé parental de dixmois, avec une rémunération forfaitaire mensuellede 600 DM (307 euros). Pendant cette période, lesparents avaient le droit de travailler à temps partieljusqu’à dix-neuf heures par semaine, une mesurevisant à faciliter le maintien sur le marché dutravail et le retour des parents au travail à la fin ducongé. Par ailleurs, la nouvelle allocation n’étaitplus réservée aux mères qui travaillent, mais elleétait étendue à tous les parents, indépendammentde leur statut dans l’emploi. Cet élargissement descritères d’admissibilité a été l’un des changementsmajeurs, car la loi prévoyait également une allo-cation de congé parental pour les pères et pour lavaste catégorie des femmes au foyer, qui en étaientprécédemment exclues. Cependant, cette nouvelleinitiative s’inscrivait encore dans la continuité car,dans le sillage des précédentes dispositions appli-cables en la matière, la politique familiale ouest-allemande restait ancrée au modèle de la femmeau foyer, en améliorant la possibilité, pour lesmères, de rester à la maison et de s’occuper desenfants, tout en évitant de développer les servicespublics de garde d’enfants en tant que moyens defaciliter le maintien des femmes sur le marché dutravail (Bothfeld, 2005). En 1986, après l’intro-

duction du congé parental, la coalition gouverne-mentale dirigée par la CDU/CSU a progressive-ment commencé à tenir ses promesses électoralesen prolongeant la durée du congé parental. Entre1986 et 1992, la durée du congé parental a étéprolongée quatre fois, d’une période initiale dedix mois en 1986 à trente-six mois en 1992.Pendant la même période, le paiement des allo-cations de congé parental a été étendu de dix moisà vingt-quatre mois.

Les chrétiens-démocrates ont décrit cette évolutioncomme un « énorme effort » et comme un trèsgrand pas en avant vers « l’objectif d’un mode devie plus favorable aux enfants et à la famille » (1).En 1992, la prolongation de la durée du congéparental à trente-six mois et l’extension concomi-tante de l’allocation de congé parental à vingt-quatremois ont également été présentées comme des pasen avant significatifs vers la protection des enfantsà naître ; c’est pourquoi elles ont joué un rôleimportant dans le débat postérieur à l’unificationrelatif à la nouvelle loi sur l’avortement et à lanécessité de concilier équitablement la loi libéralesur l’avortement de l’ex-Allemagne de l’Est avecl’approche plus restrictive de la législation ouest-allemande. Par ailleurs, l’argument de la « libertéde choix » (Wahlfreiheit) brandi par les chrétiens-démocrates était souvent accompagné d’un coupletsur la présence parentale à la maison commegarantie essentielle du bien-être des enfants en basâge. Cette déclaration du parlementaire de la CDU,Walter Link, est emblématique à cet égard : « Tousles enseignants et les psychologues sont unanimespour affirmer que les bases de la vie de l’individusont posées au cours des trois premières années devie. C’est la raison pour laquelle nous avons vouluétendre, dès le début, le congé parental et lesprestations s’y rapportant à trois ans. Aujourd’hui, lecongé parental et les prestations correspondantespermettent à la mère ou au père de s’occuper active-ment et de façon permanente de leur nouveau-népendant ses premières années de vie… » (2). L’idéeque les enfants de moins de 3 ans devaient êtregardés par la famille n’était pas seulement domi-nante au sein de la CDU/CSU. Les puissantesassociations caritatives confessionnelles allemandes– Caritas (catholique) et Diakonie (protestante) –,ainsi que de nombreuses associations des famillesà orientation confessionnelle, partageaient dansune large mesure cette position et renforçaient lapolitique familiale conservatrice du parti chrétien-démocrate. De fait, il existait un véritable consensuspolitique puisque à l’autre extrémité du spectrepolitique, le SPD (parti social-démocrate), reconnais-sait l’utilité globale du congé parental en tant que

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(1) Hannelore Rönsch, ministre en charge de la Famille et des Personnes âgées, Bundestag, Stenographisches Protokoll12/19:1235, 22 mars.1991.(2) Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4104, 17 octobre 1991.

mesure de politique familiale, et partageait engrande partie l’argument de la CDU/CSU selonlequel un congé parental de trois ans « est l’unedes conditions préalables essentielles d’une bonneet heureuse relation parent-enfant » (3).

Cependant, en soulignant l’insuffisance des infra-structures de garde d’enfants comme l’un desprincipaux obstacles à un meilleur équilibre entreles responsabilités professionnelle et familialepour les femmes, le SPD accusait la CDU/CSUd’entraver délibérément l’emploi des femmes :« Sur la toile de fond d’un modèle familial conser-vateur [la nouvelle proposition concernant lecongé parental de 1991] [la CDU/CSU] continueà favoriser le non-emploi des femmes en désignantla famille comme le seul et unique lieu de l’éduca-tion de l’enfant pendant son plus jeune âge.L’existence de déficits structurels du congéparental actuel et les règles en matière de verse-ment des prestations ne sont pas abordées. Si desconséquences devaient être tirées du rapportd’évaluation du gouvernement dont nous avonsdébattu ici au printemps dernier, alors ellesseraient très insuffisantes. En particulier, en ce quiconcerne le fait qu’actuellement 53 % desfemmes ne reprennent pas le travail après leurcongé parental et sortent souvent définitivementdu marché du travail ou, du moins, pendant unelongue période. Je ne veux pas prétendre par mal-veillance que le congé parental, dans sa formeactuelle, est délibérément utilisé pour éloignerles femmes du marché du travail. Mais il fautsouligner que le projet actuel manque de mesuresspécifiques aptes à faciliter un meilleur équilibreentre vie professionnelle et vie familiale ou leretour des femmes sur le marché du travail … » (4).

Le nombre élevé de congés parentaux pris après1986 semblait indiquer une vaste acceptation, de lapart de la population, de cette mesure de politiquefamiliale relativement innovante. Cependant, unpremier rapport d’évaluation réalisé en 1990 (5) aégalement révélé des problèmes significatifs :notamment le nombre très faible de pères qui ontprofité de cette nouvelle opportunité et le grandnombre de femmes qui n’ont pas réintégré le marchédu travail, ce qui a mené à une baisse du tauxd’emploi des mères après 1986. L’opposition guidéepar la SPD a donc demandé de développer lesinfrastructures de garde d’enfants pour les enfantsde plus de 3 ans et un ajustement des plafonds derevenus applicables au congé parental en fonction

de la croissance des ressources du ménage.Certains députés du SPD ont également proposéde lier les prestations du congé parental au précé-dent revenu des bénéficiaires, en faisant ainsi deces prestations une allocation de remplacementdu salaire. Ceci pour encourager les hommes, quigagnent généralement la plus grande somme desrevenus du foyer, à prendre le congé parental.Toutefois, il est intéressant de remarquer que leSPD avait tellement intégré la notion de « libertéde choix » de la CDU/CSU, que des solutionsbasées sur des sanctions – par exemple, une solu-tion de type suédois selon laquelle un mois decongé parental, s’il n’est pas pris par le père, estdéfinitivement perdu – ont été publiquementcatégoriquement rejetées comme étant une« restriction excessive de la prérogative desparents de décider librement » (6) du partage destâches de care. D’un autre côté, le gouvernementde coalition formé par la CDU/CSU avait reconnuque seul un nombre relativement faible de pèresutilisaient le congé parental et la ministre de laFamille, Hannelore Rönsch, avait déclaré quel’amélioration des conditions relatives au congéparental et à l’utilisation des prestations étaitl’une des préoccupations clés du gouverne-ment, « car nous voulons encourager particulière-ment les pères à participer à l’éducation de leursenfants » (6). Toutefois, mis à part l’extension ducongé parental aux pères non mariés – qui étaitun effet de la réunification, puisque plus de 40 %des naissances dans l’ancienne RDA avaient lieuhors mariage – et la possibilité de partager lespériodes de congé entre la mère et le père, laréforme du congé parental de 1992 prévoyait peude mesures d’encouragement en faveur des pères.

Davantage de flexibilitépour les parents qui travaillent

Après une période de grande activité, entre 1986 et1992, le problème du congé parental a complète-ment disparu de l’agenda politique, malgré uneintention déclarée du gouvernement et de l’oppo-sition, d’introduire de nouvelles mesures visant àaccroître le recours au congé parental parmi lespères et à favoriser le retour au travail des mères.Dans une certaine mesure, ceci peut s’expliquerpar une attention croissante pour l'élargissementdes infrastructures d'accueil et de garde des enfants(en Allemagne de l’Ouest) après l’unification etune augmentation concomitante des allocations

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(3) Ulrich Böhme (SPD), Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4101, 17 octobre 1991.(4) Erika Simm (SPD), 2e lecture d’un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/54: 4503,7 novembre 1991.(5) Bundestagsdrucksache 11/8517.(6) Rose Götte (SPD), 1re lecture d’un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/19:1247-1248, 22 mars.1991.

familiales consécutive aux jugements de la Courconstitutionnelle (Gerlach, 2000). Cela traduisaitaussi un manque de volonté politique de s’attaquerau problème complexe du partage des rôles ausein de la famille par une ingérence active desinstances politiques. Il a donc fallu attendre 2000– à savoir deux ans après que la coalition rouge-verte (coalition du parti SPD et des Verts) a pris lesrênes du gouvernement – pour que de nouvellespropositions en matière de réforme du congéparental – qui, par de nombreux aspects, allaient bienau-delà des exigences des directives européennesen la matière – soient présentées.

La réforme du congé parental de 2001 a représentéune reformulation de la législation existante plutôtqu’un changement fondamental. D’une part, laréforme rendait plus flexible l’utilisation du congéparental car les parents avaient maintenant ledroit – avec l’accord de leur employeur – d’étalerles douze derniers mois de leur congé parentalcombiné sur une période de huit ans après la nais-sance de l’enfant. Par ailleurs, les parents avaientégalement la possibilité de prendre simultanémentleurs congés parentaux respectifs, ce qui n’était paspossible auparavant. D’autre part, la dimension detemps partiel du congé parental a été sensiblementrenforcée par l’introduction d’un droit légal au travailà temps partiel et l’augmentation concomitante dunombre maximum d’heures de temps partiel hebdo-madaire par parent, qui a été porté de dix-neufheures à trente heures. Bien que le droit au tempspartiel ait été limité aux entreprises de plus dequinze salariés et lié à leur situation économique,l’introduction de ce droit est devenue un objet dedispute essentiel. Pour la coalition rouge-verte,une extension du nombre maximum d’heures detemps partiel par semaine associée au droit légal autravail à temps partiel représentait un « changementstructurel » essentiel, qui constituait un « importantcatalyseur » (7) pour l’acceptation croissante (notam-ment parmi les hommes et les employeurs) du travailà temps partiel comme moyen acceptable de mieuxconcilier vie professionnelle et vie familiale.

Cette perception positive était également large-ment partagée par les associations des familles etles syndicats, tandis que les partis d’opposition etles organisations patronales nationales se montraientbeaucoup plus sceptiques (Erler, 2005). Même si laCDU/CSU n’était pas opposée a priori au travail àtemps partiel, elle voulait restreindre son applicationaux personnes qui devaient s’occuper de leursenfants ou de parents âgés. Comme le disait MarkusGrübl (CDU) : « la différence essentielle entre lavision du SPD et celle de la CDU au sujet du temps

partiel est la suivante : pour nous, le choix dutemps partiel est une obligation concrète desemployeurs, mais seulement si l’employé doits’occuper de ses enfants ou de ses parents âgésdépendants. Nous sommes opposés à un droitinconditionnel au travail à temps partiel, car noussommes aussi sensibles aux exigences des entre-prises » (8). Ina Lenke du Freie DemokratischePartei (FDP - parti libéral-démocrate) est alléeencore plus loin en déclarant que la nouvelle loiétait une « loi boomerang ». À son avis, le « droitlégal au travail à temps partiel compromet encoredavantage la possibilité des femmes de faire jeuégal avec les hommes (9), car les entreprises serontmoins disposées à employer une femme si elle risquede pouvoir opter pour le temps partiel ». Des argu-ments similaires ont également été avancés par lesorganisations patronales, préoccupées par uneéventuelle augmentation de la bureaucratie, unmanque de flexibilité et une moindre sécurité enterme d’organisation du travail.

En dépit de ces escarmouches politiciennes, tousles principaux partis ont reconnu le besoin d’uneplus grande flexibilité dans le droit au congéparental afin de mieux satisfaire les besoins diver-sifiés des familles. L’introduction de ce que l’on aappelé le « choix budgétaire » (Budgetregelung),permettant aux parents de réduire la durée de leurcongé parental à un an en échange d’une alloca-tion mensuelle plus élevée de 450 euros, au lieude la période standard de congé parental de deuxans à 300 euros par mois, a suscité davantage dedésaccords. Le SPD et les Verts avaient annoncédepuis longtemps leur intention de réduire lescoûts d’opportunité des parents en facilitant leurretour anticipé sur le marché du travail. Mais, unefois au gouvernement, les deux partis ont eu peurd’offrir à leurs opposants une occasion de lesaccuser de vouloir limiter la liberté de choix desparents. Le « choix budgétaire » était donc unetentative pour briser le cercle : il offrait auxparents la possibilité d’abréger leur congé parentalavec une allocation plus élevée sans toucher,toutefois, au droit au congé parental de deux ansavec solde, avec un an supplémentaire sans solde.Malgré cette prudente tentative de s’attaquer à ladurée inhabituellement longue du congé parentalallemand (WSI, 2005:322) et malgré des coûtsd’opportunité bien documentés (Schönberg etLudsteck, 2007 ; Del Boca et Pasqua, 2005 ;Bollé, 2001), la coalition rouge-verte a été immé-diatement accusée d’ingérence indue dans lesaffaires familiales. En effet, les hérauts du modèlefamilial traditionnel basé sur l’image du pèresoutien de famille ont critiqué le « choix budgétaire »,

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(7) Hannelore Rönsch (CDU), Bundestag, Stenographisches Protokoll 12/50:4100, 17 octobre 1991.(8) Entretien avec Kerstin Griese (SPD) in D. Erler (2005), Berlin, 9 septembre 2004.(9) Entretien avec Markus Grübl (CDU) in D. Erler (2005), Berlin, 30 juin 2004.

car ils l’ont perçu comme une tentative larvée deréduire le temps passé à la maison par les parentsavec leurs enfants. Renate Diemers (CDU)déclarait, par exemple : « le choix budgétaire dedouze mois de congé parental rendra tout à faitnormale la garde des enfants par d’autrespersonnes que les parents. Ce qui n’est pas unsimple effet secondaire, mais correspond à unevolonté précise de votre part [de la part dugouvernement]. Le fait que les mères et les pèrespuissent se consacrer entièrement à leur famille nefait simplement pas partie de votre vision dumonde » (10). Le problème, pour les opposants dunouveau choix budgétaire, était que celui-ci pouvaitêtre librement choisi par les parents, et qu’il étaitdonc difficile de soutenir l’argument d’une limita-tion indue de la liberté de choix des parents. Eneffet, les associations familiales les plus conser-vatrices – l’Association familiale des catholiquesallemands (Familienbund Deutscher Katholiken)et l’Association protestante d’action en faveur desfamilles (Evangelische Aktionsgemeinschaft fürFamilien) – ont centré leurs critiques sur le fait que lechoix budgétaire engendrait des pertes financièresimportantes pour les familles, car des prestationsde 5 400 euros sur douze mois (12 x 450 euros)étaient nettement inférieures à des prestations de7 200 euros sur deux ans (24 x 300 euros).

Toutefois, la volonté de la coalition gouverne-mentale rouge-verte d’augmenter les allocationset les plafonds de revenus pour le congé parentalétait l’objet d’une critique sociale bien plusimportante que ces récriminations inspirées pardes considérations partisanes. En réalité, en 2004,le gouvernement a effectivement baissé le pla-fond de revenus pour les six premiers mois decongé parental de 51 130 euros à 30 000 euros,une mesure de compression des coûts qui aentraîné une baisse significative du nombre defamilles bénéficiant de l’allocation complète,portant atteinte, ainsi, au caractère universel duprojet (Dingeldey, 2004). Bien entendu, un gouver-nement dirigé par le SPD était particulièrementsensible aux critiques d’injustice sociale car,pendant ses années passées dans l’opposition, leparti social-démocrate avait demandé à plusieursreprises des allocations plus élevées et desplafonds de revenus plus généreux. La coalitionrouge-verte a donc tenté de défendre son choixde ne pas augmenter les allocations et de baisserle plafond de ressources en accusant d’irrespon-sabilité fiscale ses prédécesseurs au gouverne-ment, et en invoquant le besoin de consolider lesfinances publiques. Cependant, pour une coali-tion qui avait en partie gagné les élections sur le

thème de la justice sociale et de la réforme de lapolitique familiale, ces critiques étaient difficilesà éviter.

Le nouveau EElltteerrnnggeelldd,, une histoirede compromis et d’apprentissage politique

Après la réforme du congé parental en 2001,l’attention du gouvernement de la coalition rouge-verte s’est portée vers l’élargissement des structuresd’accueil et d’éducation des enfants en Allemagnede l’Ouest, une question qui avait toujours étéplus chère au cœur du SPD qu’à celui de la CDU.Mais, pendant la campagne électorale nationalede 2005, le gouvernement rouge-vert a acceptéles propositions d’un livre blanc sur la politiquefamiliale recommandant l’introduction d’une allo-cation de remplacement du salaire d’un an, large-ment inspirée des systèmes qui ont si bien« réussi » en Scandinavie (Rürup et Gruescu,2003:54). Comme par le passé, la CDU et sonalliée régionale, encore plus conservatrice, la CSUont attaqué cette initiative en la qualifiant de« violation trop importante de l’autonomie de lafamille », qui portait atteinte à la liberté desfamilles de garder leurs enfants à la maison. LaCDU/CSU proposait, à la place, d’introduire le« Familiengeld » (11), à savoir d’offrir aux parentsune prestation mensuelle de 600 euros par enfantde moins de 3 ans et 300 euros par mois pour lesenfants de 4-17 ans.

Pendant toute la campagne électorale de 2005, lesdifférences d’objectif entre les sociaux-démocrateset les chrétiens-démocrates en matière de congéparental sont apparues de plus en plus inconciliables,ce qui n’est pas inhabituel pour la dialectique descampagnes électorales. En réalité, toutefois, lesresponsables politiques de toutes tendances étaientd’accord pour dire qu’il était urgent de s’attaquerau problème démographique par une réorientationde la politique familiale du pays. Dans le sillaged’un débat de plus en plus vaste dans le pays surles faibles taux de natalité allemands et leursrépercussions de nature socio-économique, lescercles traditionalistes au sein de la CDU/CSU ontété de plus en plus marginalisés et n’ont plus étéen mesure d’aller à l’encontre d’un mouvementqui tendait à s’éloigner progressivement dumodèle traditionnel de la famille allemande. Parconséquent, lorsque le SPD et la CDU/CSU ontformé une grande coalition en 2005, l’ancienneproposition de Familiengeld des chrétiens-démo-crates a été rapidement abandonnée en faveurde l’Elterngeld, dont l’intention explicite était de

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(10) Entretien avec Ina Lenke (FDP) in Erler (2005), Berlin 1er juillet 2004.(11) Renate Diemers (CDU), 2e lecture d‘un projet de loi sur le congé parental, Bundestag, Stenographisches Protokoll14/115:10957, 7 juillet 2000.

réduire la durée de l’absence du marché du travaildes parents après la naissance d’un enfant, parce que« dans une perspective sociétale, tout éloignementd’un emploi rémunéré constitue une perte d’aptitudeprofessionnelle pour le marché du travail » (12).

Conformément à cette déclaration d’intention, lanouvelle législation sur le congé parental est entréeen vigueur en 2007, avec un certain nombre d’inno-vations importantes, qui s’écartaient de plus en plusdu modèle du « père soutien de famille ». Certes,la nouvelle loi contenait aussi, inévitablement, uncertain nombre de solutions de compromis, néces-saires afin de vaincre les résistances des courantsles plus conservateurs. Pour commencer, la nouvelleversion de l’« Elterngeld » ne constitue plus uneprestation forfaitaire, car elle assure aux parents67 % de leur salaire précédent, ce qui l’apparentedavantage à une allocation de maintien des revenus.Bien que, en théorie, tous les acteurs sociopolitiquesaient soutenu l’introduction d’une prestation deremplacement du salaire, les représentants de lagauche l’ont critiquée, en affirmant que celaconstituait, en réalité, « une redistribution des pluspauvres en faveur des plus riches » (13), puisque lanouvelle proposition « subventionne en réalité aumaximum ceux qui en ont le moins besoin [à savoirles plus hauts revenus] » (14). Afin de mettre fin àces critiques, le gouvernement a introduit un niveaude prestations minimum de 300 euros – indépen-damment du précédent salaire – et un plafond deprestations de 1 800 euros ainsi qu’une « compo-sante » supplémentaire pour les faibles revenus(Geringerverdiener Komponente).

Une deuxième innovation concerne la durée duversement des allocations de congé parental, quisont maintenant versées sur une période de douzemois au lieu de vingt-quatre mois. Lorsque l’idéed’un abrègement de la période de congé contre uneaugmentation des allocations avait été présentéepour la première fois par la coalition rouge-verteen 2003, les conservateurs l’avaient immédiate-ment condamnée comme une atteinte à la libertédes familles de choisir la bonne solution pour lagarde de leurs enfants. Afin d’éviter ces allégations,la ministre chargée de la Famille, des Personnesâgées, de la Jeunesse et des Femmes de la grandecoalition, Ursula von der Leyen, a décidé, depuisle début, de compléter la durée standard du congéparental d’un an par la possibilité d’étaler le

versement des prestations sur vingt-quatre mois àun taux de remplacement de 33,5 %. Il s’agissaitlà d’une concession évidente aux courants les plusconservateurs de la CDU/CSU. Globalement, lecompromis représentait un grand succès pour laministre, dont le but déclaré était d’« encouragerles parents à retourner rapidement sur le marchédu travail » car « ... pour chaque année passéeloin de leur poste de travail, les parents perdentenviron 5 % de leurs revenus par rapport auxemployés sans enfant et ne peuvent pas acquérirde nouveaux savoir-faire et de nouvelles compé-tences professionnelles » (15). En réduisant ladurée standard du congé parental sans empêcherles parents d’opter pour de plus longues périodesde congé, la ministre a réussi à accroître demanière significative les incitations à retournerplus rapidement sur le marché du travail, sansdonner prise aux critiques des hérauts du modèlefamilial traditionnel. Au final, cette mesure a reçuun vaste soutien de la part de tous les acteurssocio-économiques d’un bout à l’autre de l’échiquierpolitique. Il est fort intéressant de constater queles représentants du patronat allemand ont étéparmi les partisans les plus enthousiastes de laréduction de la durée du congé parental, parcequ’ils espéraient une réduction de la fuite ducapital humain résultant de longues périodes decongé parental. De plus, certains pensaient que laperspective d’une durée plus courte du congéparental accroîtrait la pression exercée sur tous lesacteurs pour s’attaquer au problème de la gardedes enfants, en offrant au gouvernement national– qui n’a pas une grande influence sur les servicessociaux, en raison de la structure fédérale del’Allemagne – « un levier pour activer les adminis-trations locales et régionales » (16) sur la questiondes infrastructures d’accueil et de garde. D’autres,par exemple la FDP, ont mis en garde sur le faitque, sans le développement de ces services aupréalable, la réduction de la durée du congéparental causerait inévitablement des tensions enaugmentant la demande de solutions pour lagarde des enfants en bas âge sans augmenterl’offre correspondante, et compromettrait donc lapossibilité, pour les parents, de mieux conciliervie professionnelle et vie familiale (17). Le gouver-nement semble partager en grande partie cespréoccupations et a accéléré le développementdes crèches et des garderies déjà entamé par leprécédent gouvernement.

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(12) Voir document de synthèse CDU/CSU : « Nachhaltige Politik für Familien ist ein Markenzeichen der Union », Berlin :CDU/CSU Bundestagsfraktion.(13) Bundestagsdrucksache 16/1889:14.(14) Bundestagsdrucksache 16/1877:1.(15) Prof. Butterwege (Université de Cologne), 1re lecture du projet Elterngeld, Bundestag, Stenographisches Protokoll 16/16 :21,03.07.2006.(16) Bundestagsdrucksache 16/1889:14-16.(17) Dr. Achim Dercks (chambre de commerce et d’industrie allemande), 1re du projet de loi Elterngeld, Bundestag,Stenographisches Protokoll 16/16:19, 3 juillet 2006.

La troisième innovation de l’Elterngeld est constituéepar l’introduction des deux « mois des papas »,exclusivement consacrés aux pères. Initialement,le gouvernement avait prévu de réserver aux pèresdeux des douze mois de congé, sur la base duprincipe, inspiré du modèle suédois, que ces deuxmois de congé seraient perdus s’ils n’étaient paspris par le père. Une fois de plus, le gouvernementa dû affronter une vive opposition de la part descercles les plus conservateurs, qui ont vu dans cettemesure une ingérence de l’État dans les affairesprivées familiales. Et, encore une fois, le gouverne-ment a choisi le compromis en inventant uneprime aux papas qui ajoute – au lieu de déduire –deux mois à la période de congé standard(12 + 2). Bien que cette solution comporte uncoût décidément plus élevé que l’option « à pren-dre ou à perdre », elle est d’importance stratégi-que car elle permet au gouvernement de vaincrela résistance – surtout au sein de la CSU – contreune mesure qui était considérée comme crucialepour le succès de toute tentative destinée à encou-rager la prise du congé parental par les pères. Lesdernières statistiques en la matière semblent confir-mer l’utilité de la nouvelle mesure, le nombre depères qui demandent le congé parental ayant plusque triplé, en passant de 3,3 % en 2006 à 13,7 %en 2008 (Destatis, 2008). Les efforts politiques misen œuvre ces dernières années pour faciliter uneplus grande participation des pères à l’éducationdes enfants semblent enfin porter leurs fruits, etces développements pourront être ultérieurementrenforcés par un changement du cadre global dela politique familiale.

Vers un changement de paradigmedu contexte politique global

La réforme du congé parental de 2007 représenteun jalon dans le contexte de la politique familialeallemande car, pour la première fois, une mesurede politique familiale tend de façon claire àréduire la durée de l’interruption de carrière desfemmes et à impliquer davantage les pères dansl’éducation des enfants. Ces adaptations du congéparental sont un signe clair du changement deslogiques en matière de politique familiale, maiselles sont insuffisantes, à elles toutes seules, pourque l’on puisse parler d’un changement de para-digme général. En effet, il a fallu un certainnombre d’autres décisions allant dans le mêmesens pour que l’on puisse affirmer que l’on assisteà une rupture décisive par rapport au modèleclassique du père comme soutien de famille. Toutau long des années 1990, les efforts politiques enmatière de politique familiale se sont concentrésprincipalement sur l’extension des avantagesfiscaux accordés aux familles et sur les paiementsde transfert, conformément à la préférence (ouest-)

allemande pour la subsidiarité familiale. Contraintspar un certain nombre de jugements de la Courconstitutionnelle – qui avaient jugé le niveau despaiements de transfert publics insuffisant pourgarantir le niveau de vie minimum des famillesavec enfants et demandaient une augmentationdes prestations en conséquence –, les responsablespolitiques ont augmenté progressivement leniveau de soutien financier en faveur des familles,tout en négligeant complètement la questioncruciale de la garde des enfants (Erler, 2005).

Cependant, certains signes annonciateurs duchangement ont commencé à apparaître au débutdes années 1990. Après la réunification allemande,la coalition CDU/CSU-FDP a institué, bien qu’avecune certaine réticence, le droit légal des parentsde garder leurs enfants à temps partiel pour les3-6 ans, une mesure rendue nécessaire par lesénormes différences entre l’Est et l’Ouest en matièrede services. Il s’agissait là d’un changement signi-ficatif par rapport au legs de la politique familialeallemande basée sur les revenus, car la respon-sabilité de la garde et de l’éducation des enfantsn’était plus réservée aux familles mais commençait àêtre progressivement perçue comme une questionde solidarité sociale et d’égalité. Lorsque, en 1998,le gouvernement de coalition rouge-verte a pris lepouvoir après seize ans de domination des chrétiens-démocrates, il a commencé à s’écarter des politiquesfamiliales liées au modèle traditionnel du « pèresoutien de famille » pour s’intéresser, de manièreplus générale, au problème de la conciliationentre vie professionnelle et vie familiale. Dansun premier temps, en 2001, le gouvernement acommencé par réformer la législation en matière decongé parental. Cependant, le pas le plus importanta été l’institution d’un fonds scolaire national, en2003 (4 milliards d’euros sur quatre ans) et l’adop-tion d’une loi nationale sur le renforcement desinfrastructures de garde et d’accueil des enfants(Tagesbetreuungsausbaugesetz) qui, depuis 2005,fournit une subvention annuelle de 1,5 milliardsd’euros aux autorités locales pour renforcer leréseau de crèches en ex-Allemagne de l’Ouest (pourles 0-3 ans), incroyablement démuni par rapport àcelui de bien d’autres pays.

Malgré l’état précaire des finances publiquesallemandes et les compétences très limitées dugouvernement fédéral dans le domaine des servicessociaux – « chasse gardée » des Länder –, lesgouvernements nationaux ont été le principalmoteur des récents efforts mis en place en vue dudéveloppement des services à l’enfance. En effet,la grande coalition gouvernementale a intensifiécet élan en mettant à disposition 4 milliards d’eurossupplémentaires pour couvrir les coûts d’exploi-tation et d’investissement pendant la période quin-quennale 2008-2013. L’objectif déclaré est d’assurer

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la disponibilité de services pour un enfant en basâge sur trois d’ici 2013, afin que l’Allemagnepuisse s’aligner sur les objectifs fixés au Conseileuropéen de Barcelone en 2002 (18). Comptetenu des difficultés financières et de la résistancerencontrée par l’état fédéral de la part despuissants Länder et des cercles conservateurs, cetteaccélération du développement des servicesconsacrés à l’enfance est une véritable réussite qui,avec l’Elterngeld, devrait changer radicalement ladonne de la politique familiale en Allemagne.

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Conclusion

Les évolutions de la législation allemande enmatière de congé parental constituent, par denombreux aspects, un baromètre intéressant pourmesurer le changement de la politique familialeallemande en général. En réalité, lorsque le congéparental a été introduit en Allemagne de l’Ouesten 1986, ce nouveau droit constituait une avancéemajeure, car il offrait aux parents un soutienfinancier concret et des droits légaux. Cependant,la loi continuait à suivre, en même temps, unelogique basée sur la garde des enfants à la maisonet avait été conçue de façon à encourager unéloignement prolongé des mères du marché dutravail. Les choses ont commencé à bouger audébut des années 1990, lorsque les responsablespolitiques ont commencé à réaliser que leursobjectifs de politique familiale n’étaient plusconcordants avec les réalités socio-économiquesallemandes. La remise à plat du congé parentaldécrite ici montre bien que les objectifs et lesoutils des politiques familiales allemandes subissentactuellement une profonde mutation vers unmodèle de plus en plus éloigné de celui du pèresoutien de famille. Quelles sont les forces qui ontpermis cette transformation fondamentale ?

La réunification de l’Allemagne est sûrement lepoint de départ des transformations actuelles, carelle a contraint une classe politique divisée à conci-lier deux approches diamétralement opposées enmatière de famille et de politique d’égalité dessexes. Le choc systémique de la réunification adéclenché un processus global d’apprentissagepolitique, qui a mené à un rapprochement pro-gressif entre les positions de la CDU/CSU – qui,comme tous les gouvernements de centre-droit enEurope, a toujours eu une préférence pour le prin-cipe du « cash-for-care » (NDT : allocation versée àla mère pour rester à la maison) (Morgan et Zippel,

2003 ; Kersbergen, 1995) – et celle du SPD, qui atoujours insisté sur le besoin de développer lesservices à l’enfance, conformément à la préférencetoujours affichée par les sociaux-démocrates pourle service public (Huber et Stephens, 2001).Pendant les négociations bilatérales de la réuni-fication, la coalition chrétienne-démocrate ouest-allemande avait accepté à contrecœur de conserverle système très développé de crèches en Allemagnede l’Est, qui caractérise la politique familiale de laRDA basée sur le travail et l’égalité des sexes. Mais,confrontés aux expériences et aux attentes desfemmes est-allemandes, les responsables politiquesouest-allemands ont commencé à discuter desmérites potentiels d’un système qui offrait aux femmesla possibilité de mieux concilier vie familiale et vieprofessionnelle.

La tentative de réorientation de la politique familialedéclenchée par la réunification a été renforcée parla préoccupation croissante, partagée par tous lespartis politiques, relative au faible taux de natalitéchronique des couples allemands et au problèmede vieillissement de la population qui en résulte.Après avoir constaté que ni l’allongement de ladurée du congé parental ni l’augmentation répétéedes allocations familiales n’avaient le moindre effettangible sur le taux de natalité, les responsablespolitiques ont commencé à rechercher des solutionschez leurs voisins européens. Alors que l’impactdirect de l’Union européenne (UE) sur la politiqueallemande en matière de famille et de travail avaitété « relativement faible » (Falkner et al., 2002), leprocessus d’apprentissage à l’échelle européenne aété essentiel pour l’élaboration des récentes réformes.L’introduction d’une prestation de remplacementdu salaire et de deux mois de congé réservés auxpères, par exemple, a été clairement inspirée dusystème de congé parental suédois, tandis que lerécent développement des services à l’enfance s’estbeaucoup inspiré du modèle français, qui associeavec succès des solutions institutionnelles pour lagarde des enfants et un système plus flexible d’assis-tantes maternelles agréées.

L’intensification des échanges politiques favoriséepar l’UE a été très importante car elle a fourni auxresponsables politiques allemands de nouvellesidées concernant les possibles solutions à adopter.Pourtant, c’est le changement de gouvernement,en 1998, qui a représenté le deuxième point dedépart essentiel de la réorientation actuellementen cours dans la politique familiale allemande. Àcette époque, justement, où les responsablespolitiques de tous les partis remettaient en causel’efficacité de la politique familiale traditionnelle

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(18) Miriam Gruß (FDP), première lecture du projet de loi Elterngeld, Bundestag, Stenographisches Protokoll 16/40:3730,22 juin 2006.

allemande, la coalition rouge-verte a ouvert lavoie à un possible changement. En associant avecsuccès la question de la participation du père audéveloppement de l’enfant et le principe, cher à laCDU, de la liberté de choix des parents, le nou-veau gouvernement a réussi à trouver le soutiennécessaire pour un prudent réajustement du systèmede prestations familiales allemand, en préparant

le terrain pour les transformations relativementradicales auxquelles nous assistons aujourd’hui.Cela peut être une ironie de l’histoire, mais, d’uncertain point de vue, il semblerait que les respon-sables politiques ouest-allemands tentent actuel-lement de s’approprier l’héritage de la politiqued’égalité des sexes de leurs frères et sœursest-allemands.

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