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La réforme de la loi électorale en AfriqueAperçu du rôle et des approches d’engagement des OGE

Document politiqueOctobre 2014

Les processus de réforme de la loi électorale exposent les OGE à une série de dilemmes. Dès le départ, les OGE

doivent clairement établir s’ils souhaitent s’engager dans de tels processus. … Si les OGE décident de

s’engager, quels sont les principes qui guideraient leur engagement, et de quelle manière serait-il possible

d’intégrer ces principes relatifs aux questions liées à la réforme législative dans les activités courantes des OGE ? Considérant que les processus de réforme de la loi électorale sont de nature à la fois politique et technique, quelle serait la marge de manœuvre des

OGE dans ce domaine ?

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• à renforcer la capacité, la légitimité et la crédibilité de la démocratie

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Conception graphique : Turbo design, RamallahImpression: Trydells Tryckeri, SuèdeISBN: 978-91-7671-045-6

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Table des matières

Principales recommandations .......................................................................... 2

Résumé analytique........................................................................................... 3

1. Introduction.............................................................................................. 5

2. Cadre de réforme de la loi électorale ..................................................... 7Les facteurs déclencheurs ....................................................................... 7La pertinence politique ............................................................................ 11

3. Rôles des OGE ......................................................................................... 13Le mandat officiel .................................................................................... 13Le rôle dans la pratique et le champ d’action ......................................... 13

4. Approches des OGE ................................................................................. 15Les activités ............................................................................................. 15Les relations ............................................................................................ 20

5. Défis et risques ........................................................................................ 28Les défis ................................................................................................... 28Les risques ............................................................................................... 29

6. Recommandations pour les OGE engagés dans la réforme de la loi électorale ..................................................................... 32

Références bibliographiques et ressources complémentaires ....................... 34

Acronymes et abréviations .............................................................................. 36

Remerciements ................................................................................................ 37

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Principales recommandations

1 Accorder la priorité aux processus d’examen post-électoraux : les organes de gestion des élections (OGE) doivent se servir des processus d’examen post-électoraux comme une opportunité pour identifier et analyser la nécessité d’une réforme de la loi électorale.

2 Instituer des plans et chronogrammes clairs relatifs à l’engagement de l’OGE : l’intervention de l’OGE dans le domaine de la réforme de la loi électorale requiert une planification rigoureuse et une analyse consciente des chronogrammes. La planification peut également impliquer des réflexions concernant le moment et les circonstances dans lesquelles un OGE doit se retirer totalement de la réforme.

3 S’assurer de la mise en place des financements adéquats et opportuns : les OGE doivent collaborer étroitement avec leurs gouvernements et parlements respectifs et, le cas échéant, avec les organisations impliquées en matière d’assistance électorale et les donateurs afin de veiller à ce que les financements adéquats soient en place pour la mise en œuvre du plan d’engagement de l’OGE dans un processus de réforme de la loi électorale.

4 Entreprendre des recherches afin de garantir les connaissances/capacités adéquates : il est essentiel que les OGE intervenant dans le domaine de la réforme de la loi électorale soient parfaitement éclairés sur le sujet.

5 Impliquer les parties prenantes en organisant des consultations élargies et inclusives : les OGE doivent engager des consultations avec diverses parties prenantes afin de promouvoir la crédibilité (basée sur la confiance, la coopération et transparence mutuelle) du processus de réforme de la loi électorale et de ses résultats.

6 Travailler en étroite collaboration avec les plateformes interpartis : les plateformes interpartis représentent un précieux point d’entrée, favorable aux relations OGE-partis politiques sur les questions relatives à la réforme de la loi électorale. En disposant d’un espace à travers lequel les politiciens peuvent se rencontrer de manière informelle, discuter et identifier des positions communes, les plateformes interpartis peuvent constituer une base solide pour les OGE dans la résolution des questions relatives à l’intervention d’un acteur particulièrement important et cela dans une approche constructive et concertée.

7 Échanger régulièrement avec les décideurs : les OGE doivent œuvrer en étroite collaboration avec leurs gouvernements et parlements respectifs dans le but de promouvoir et favoriser l’engagement politique au processus de réforme.

8 Préserver la neutralité et l’image de neutralité : la question de la réforme électorale est un sujet politiquement sensible. Les OGE doivent être attentifs lorsqu’ils s’engagent dans le processus de réforme afin d’éviter des situations dans lesquelles ils seraient perçus par l’un ou l’autre parti comme des institutions partiales.

9 Intégrer une perspective de genre : lorsqu’ils s’investissent dans le domaine de la réforme de la loi électorale, les OGE doivent intégrer une perspective de genre de manière simultanée aux niveaux des processus et des résultats.

10 Rester fidèles aux principes fondamentaux : les processus de réforme électorale doivent être orientés par une préoccupation majeure qui est celle protéger et de promouvoir les droits électoraux des citoyens.

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Résumé analytique

De manière générale, les organes de gestion électorale (OGE) jouent un rôle essentiel dans les processus de réforme de la loi électorale. En reconnaissant le fait que la réforme de la loi électorale ne peut être réalisée que dans un cadre précis, en

concertation avec le gouvernement et le pouvoir législatif, les OGE disposent d’une expertise irréfutable et d’une expérience pratique en matière électorale, ainsi que d’un réseau élargi de partenaires qui sont dotés de compétences requises dans le domaine de l’examen des processus juridiques.

L’objectif global de ce document politique est de donner des orientations relatives à l’engagement des OGE dans le domaine des processus de réforme de la loi électorale.

Après une brève introduction sur la question, le document aborde le cadre de réforme de la loi électorale avant d’examiner les rôles et les approches des OGE, ainsi que les défis et les risques liés à leur participation. En conclusion, le document présente une série de dix recommandations servant de guide à l’implication des OGE sur les questions relatives à la réforme de la loi électorale en Afrique.

Les recherches menées dans le cadre de cette étude démontrent que les OGE en Afrique ont joué un rôle fondamental dans les processus de réforme de la loi électorale sur le continent, par le biais entre autres, du processus d’évaluation, de la recherche, des processus de consultation et de sensibilisation. Sur la base de plus de deux décennies d’expérience, de meilleures pratiques et d’importantes leçons peuvent être tirées des travaux préalablement effectués, en vue d’éclairer, informer et guider l’engagement futur des OGE dans ce domaine.

Tout d’abord, les OGE doivent s’assurer de ce qu’ils disposent des capacités suffisantes pour s’engager efficacement dans les processus de réforme législative. Autrement dit, ces capacités peuvent être réparties en ressources humaines et financières. Les engagements des OGE doivent être suivies d’une réflexion consciente sur la nécessité d’une répartition interne des ressources ; la possibilité devrait être également examinée de considérer les avantages et les inconvénients relatifs à la collaboration avec des acteurs extérieurs tels que les services d’assistance électorale et les donateurs.

Pourvu que des capacités suffisantes soient en place, les OGE peuvent participer à une grande variété d’activités telles qu’organiser des examens et consultations post-électorales, effectuer des recherches ciblées et comparatives, etc. Afin de recueillir efficacement des points de vue sur les défis à relever, d’envisager des alternatives liées aux changements et de promouvoir la réforme parmi les décideurs clés, les OGE doivent maintenir de bonnes relations et travailler en étroite collaboration avec une multitude de parties prenantes telles que les partis politiques, la société civile, les institutions médiatiques, les commissions nationales, etc. En vue de promouvoir la volonté et l’engagement politique vis-à-vis de l’agenda de réforme, il est particulièrement important que les OGE consultent régulièrement le gouvernement et le Parlement.

L’engagement de l’OGE devrait être guidé par les principes fondamentaux liés à l’inclusivité, la neutralité et la transparence. Des consultations élargies et la participation inclusive des groupes généralement marginalisés, tels que les femmes et les minorités ethniques ou religieuses, pour ne citer que ceux-là, sont essentielles aux processus de réforme électorale. En outre, il est indispensable pour les OGE de préserver leur neutralité tout au long du processus. Les réformes électorales sont des questions sensibles, et les perceptions de partialité de l’OGE pourraient compromettre l’issue d’un processus de

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La réforme de la loi électorale en Afrique: Aperçu du rôle et des approches d’engagement des OGE

réforme. Étroitement liée à ceci, la transparence (y compris le partage d’information) qui est capitale dans la bonne perception de l’engagement des OGE par toutes les parties prenantes.

Dans le but de promouvoir l’objectif prioritaire et de renforcer l’intégrité des élections, les recommandations des OGE sur la réforme législative doivent être guidées par les principes fondamentaux relatifs au droit de tout citoyen de participer à la vie politique, ainsi que d’exercer son droit de vote dans des élections qui sont authentiques, crédibles et pacifiques.

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1. Introduction

La réforme électorale fait partie intégrante de l’évolution démocratique. De manière générale, les réformes électorales sont entreprises afin d’améliorer le processus électoral à travers la promotion des droits électoraux des citoyens et la mise en œuvre

de principes directeurs tels que : l’impartialité, l’inclusivité, la transparence, l’intégrité et la régularité. La pérennité de réflexion, de réforme et d’adaptation du cadre juridique régissant les processus électoraux en fonction des expériences, des analyses et des évaluations, sont nécessaires tant pour les anciennes que les nouvelles démocraties.

Qu’est-ce que la réforme électorale ? Le manuel d’IDEA International sur la conception de la gestion électorale (2014a) repartit les réformes électorales en trois catégories :

• Politique• Administrative• Juridique

La réforme électorale politique fait référence aux changements dans l’environnement politique au sein duquel opèrent les OGE. Il s’agit par exemple des réformes qui confèrent plus d’autonomie aux OGE. La réforme électorale administrative implique des changements liés à la mission première des OGE tels que l’introduction de nouvelles stratégies, de nouvelles politiques et structures. Enfin, la réforme électorale juridique, quant à elle, se réfère largement aux amendements sur la Constitution, les lois, les règles et règlements électoraux.

Selon la dernière catégorie, la réforme de la loi électorale prévoit des modifications sur les dispositions constitutionnelles et sur la législation relative aux élections, incluant non seulement les lois régissant exclusivement les élections mais également les lois étroitement liées aux élections telles que : les lois régissant les partis politiques, les lois sur la presse, etc., La réforme de la loi électorale requiert notamment l’approbation parlementaire pour entrer en vigueur ou alternativement requiert l’approbation par voie de décret gouvernemental.

Les processus de réforme de la loi électorale exposent les OGE à une série de dilemmes. Dès le départ, les OGE doivent clairement établir s’ils souhaitent s’engager dans de tels processus. Pour commencer, les OGE sont mandatés pour la gestion des élections. En Afrique, la plupart des OGE manquent de cadres juridiques leur permettant de s’engager dans la réforme législative. De même, les OGE possèdent des informations importantes sur la manière dont fonctionnent en pratique les lois électorales. Ils ont par ailleurs un intérêt à ce qu’un cadre juridique adéquat soit institué afin de faciliter l’organisation des élections. Lorsque les OGE choisissent de s’engager dans la réforme, ils doivent également examiner les conditions dans lesquelles ils doivent s’en retirer.

Par ailleurs, si les OGE décident de s’engager, quels sont les principes qui guideraient leur engagement, et de quelle manière serait-il possible d’intégrer ces principes relatifs aux questions liées à la réforme législative dans les activités courantes des OGE ? Considérant que les processus de réforme de la loi électorale sont de nature à la fois politique et technique, quelle serait la marge de manœuvre des OGE dans ce domaine ?

Le présent document politique analyse l’implication des OGE dans le domaine de la réforme de la loi électorale en Afrique et fournit des orientations relatives à l’engagement de ces derniers. Plus précisément, en plus des expériences pratiques et leçons apprises

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grâce aux travaux effectifs déjà réalisés dans ce domaine, le présent document expose les OGE à prendre en considération les questions clés. Il convient de noter que les détails techniques des recommandations et propositions de loi et les résultats réels des processus de réforme ne sont pas profondément abordés. En revanche, le document opte pour une approche orientée vers un processus qui met l’accent sur les principes-clés d’engagement. Il prévoit également une formule permettant la réalisation de ces principes dans le cadre de la préparation et de la mise en œuvre d’un plan d’engagement des OGE, sur la réforme de la loi électorale en termes d’activités et de relations avec les parties prenantes.

Ce document est divisé en six sections. La section 1 présente brièvement le choix auquel doivent se confronter les OGE concernant leur engagement dans les processus de réforme de la loi électorale. La deuxième section présente l’environnement dans lequel interviennent les réformes électorales, analyse les facteurs déclencheurs et la pertinence du contexte politique pour les développements de la réforme. La troisième section s’appuie sur le rôle des OGE dans les processus de réforme de la loi électorale, en mettant l’accent sur les mandats officiels ainsi que sur l’engagement dans la pratique. La quatrième section présente un aperçu des différentes approches des OGE avec un accent particulier sur les activités et les relations avec les parties prenantes. Les questions relatives aux principes directeurs relatives à l’engagement des OGE sont incluses dans cet aperçu. Dans la cinquième section, les risques et les défis d’engagement des OGE sont abordés. Enfin, une version détaillée des principales recommandations relatives à l’engagement des OGE dans les processus de réforme de la loi électorale est détaillé dans la section 6.

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2. Cadre de réforme de la loi électorale

Au début des années 1990, lorsque la « troisième vague » de démocratisation a déferlé sur les côtes africaines, la réforme de la loi électorale a été proéminente dans la politique du continent (Huntington, 1991). Depuis lors, certains pays ont

procédé à des modifications des règles d’inscription des électeurs et à la modification de la configuration du système électoral. Afin d’améliorer la participation des groupes généralement marginalisés tels que les personnes handicapées, la jeunesse ou les minorités ethniques, certains États ont introduit des quotas de genre et d’autres mesures constructives. Des modifications ont aussi été apportées dans les cadres juridiques régissant le financement des partis politiques, des campagnes électorales et le vote à l’étranger ; par ailleurs, un ajustement de la législation a été effectué de manière à ouvrir la voie à l’utilisation des nouvelles technologies. En outre, plusieurs pays ont entrepris des réformes législatives pertinentes relatives aux commissions électorales elles-mêmes, c’est-à-dire en termes de leur composition, de la nomination de leurs membres, de leurs fonctions et de leur indépendance.

Les facteurs déclencheursUn grand nombre de facteurs déclencheurs et généralement une combinaison de ceux-ci, peuvent faciliter la mise en œuvre d’un processus de la réforme électorale. Tout d’abord, l’incapacité de produire des résultats acceptables lors d’une élection est souvent associée à des allégations de faute et de fraude. Les potentiels conflits émanant de la contestation des élections conduisent souvent à l’émergence de débats sur la réforme. La liste des résultats contestés des élections en Afrique n’a cessé de s’allonger au cours de ces dernières années ; nous pouvons notamment citer le Kenya en 2007 et 2013, le Zimbabwe en 2008, la Côte d’Ivoire en 2010, la République démocratique du Congo en 2011, les Seychelles en 2011, le Ghana en 2012, le Mali en 2013, la Guinée-Bissau en 2014 et la Mauritanie en 2014.

L’échec des élections est particulièrement préjudiciable dans les pays sortant de conflits et les états en transition, dans lesquels ces résultats peuvent davantage déstabiliser une situation politique déjà instable. L’annonce des résultats contradictoires par la Commission électorale indépendante et le Conseil constitutionnel en Côte d’Ivoire, à l’issue du scrutin électoral de 2010, a occasionné la mort de 460 personnes et le déplacement interne de 750 000 personnes, et ceci du fait de la violence généralisée entre les deux camps politiques (Centre Carter 2011). Dans les pays ayant une culture démocratique solide et des pratiques démocratiques bien ancrées, de telles situations ont tendance à susciter des batailles juridiques potentiellement prolongées, comme ce fut le cas au Ghana à l’issue du scrutin de 2012. Cela dit, étant donné l’importance des enjeux des élections, les démocraties vraisemblablement stables sont exposées à des risques, lorsque les résultats des élections sont contestés, l’issue des élections de 2007 au Kenya en étant l’exemple le plus concret.

L’existence d’une inadéquation des efforts entre le cadre juridique et l’harmonisation des lois en vigueur sont d’autres éléments déclencheurs de la réforme électorale en Afrique. Les OGE et les parties prenantes dans le processus électoral peuvent se rendre compte que du fait d’avoir été mis en place progressivement, le cadre existant peut s’avérer trop complexe et parfois incompatible étant donné que les modifications apportées à plusieurs lois n’ont pas été harmonisées. On peut également identifier des écarts dans certains domaines qui doivent faire l’objet d’interventions juridiques. Autrement dit, il serait nécessaire de clarifier certains aspects ou certaines conditions.

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Les violences électorales mènent à la réforme constitutionnelle et électorale au KenyaMathieu Merino, Expert électoral

Les élections de 2007 au Kenya ont été marquées par des violences d’une intensité inattendue, ayant pris de court les observateurs nationaux et internationaux. Les violences qui ont ravagé le pays pendant plusieurs semaines ont eu des incidences majeures sur le tissu social, économique et politique du Kenya. Le bilan est de plus de 1 200 morts et environ 600 000 personnes déplacées, et les pertes matérielles ont été évaluées à 1,5 milliard de dollars. L’absence de fiabilité et d’impartialité dans les modalités liés à l’organisation des élections (le découpage des circonscriptions électorales, l’inscription des électeurs sur les listes électorales, le processus de compilation et transmission et la vérification des résultats) ont largement contribué au déclenchement de ces violences. Cependant, ces échecs n’expliquent pas en totalité l’intensité et la dimension ethnique de ces violents affrontements qui doivent être compris dans le contexte historique et la situation socio-économique du Kenya.

Début 2008, le dialogue mené par Kofi Annan dans le but d’apaiser les violences et les tensions a abouti à la formation d’un gouvernement de coalition entre les principaux adversaires politiques. En février 2008, les principaux acteurs du contentieux électoral ont signé un Accord sur les Principes de partenariat au sein du gouvernement de coalition. L’une des responsabilités du gouvernement de coalition a été de mener des réformes fondamentales. Parmi les éléments-clé de ces réformes, il y a eu l’adoption d’une nouvelle constitution approuvée par les Kenyans, à une majorité des deux tiers, à l’issu d’un référendum organisé le 4 août 2010 en toute liberté et transparence par la Commission électorale indépendante intérimaire.

Suite à l’adoption de la nouvelle constitution, le cadre juridique régissant les processus électoraux a été réexaminé en 2011 incluant :

• La Loi électorale qui traite de l’organisation et de la gestion des élections ;• La loi sur les partis politiques, qui vise la réforme de la législation en vigueur afin de

tenir compte des effets des réformes constitutionnelles ;• Le projet de loi relatif au financement des campagnes qui régit les sources de

financement, les dépenses et les limites des dépenses pour les candidats aux élections primaires et

• Le projet de loi relatif à la Commission électorale indépendante et chargée du découpage des circonscriptions électorales qui traite de l’organisation et du fonctionnement de la commission électorale.

En 2012, l’un des principaux éléments déclencheurs de la réforme électorale en Sierra Leone fut celui de combler les lacunes au sein du cadre juridique existant (Conteh 2014). Entre autres, il n’y avait pas de lois spécifiques relatives à l’organisation des référendums, des élections locales ou concernant la délimitation des circonscriptions électorales. En 2014 pendant la période préélectorale au Malawi, l’OGE, de connivence avec les partenaires internationaux, s’est engagé dans un exercice de réforme dans le but d’harmoniser le cadre juridique régissant les élections dans le pays et ayant évolué de manière fragmentée depuis 1993 (Patel 2014).

Les procédures et les affaires judiciaires peuvent également servir d’éléments déclencheurs de la réforme électorale. Plusieurs activités entreprises dans le cadre du processus électoral dans son ensemble, peuvent être assujetties à des défis dans le système judiciaire. Les processus liés, par exemple, au découpage des circonscriptions électorales, à l’enregistrement des partis, aux listes des candidats, à la conduite des campagnes, au vote à l’étranger et l’accréditation des

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observateurs électoraux représentent quelques exemples des domaines qui peuvent faire l’objet d’une action en justice. Les OGE ont parfois intenté des actions devant les tribunaux à propos de nouvelles législations. Par exemple, en 2002-2003, la Commission électorale indépendante du Nigeria avait engagé une procédure judiciaire devant le tribunal à l’encontre de la Loi électorale de 2002 dans le but de juger la constitutionnalité de certaines nouvelles dispositions relatives à leur autorité à déterminer la date et l’ordre des élections (Akinduro 2014).

Les affaires judiciaires ont déclenché la réforme électorale en Afrique du SudMette Bakken, Agent de Projet, IDEA International

En 2014, avant la tenue des élections en Afrique du Sud, deux affaires judiciaires devant la Cour constitutionnelle ont fourni une toile de fond à des modifications du cadre juridique régissant les élections. Dans un premier temps, plusieurs requêtes consolidées dans le cadre de l’affaire dite Richter ont été traduites devant la Cour constitutionnelle pour contester les dispositions de l’article 33 (1) de la Loi électorale relative au droit de vote à l’étranger le jour du scrutin. L’affaire contestait un article stipulant que seuls les membres du corps diplomatique et leurs familles, les personnes en déplacement temporaire à l’étranger pour les vacances ou pour voyages d’affaires, les personnes en visites dans des institutions d’enseignement supérieur ou de formation, ou les personnes participant à des manifestations sportives internationales, sont autorisées à voter à l’étranger. En mars 2009, la Cour constitutionnelle a statué que « tous les citoyens Sud-Africains inscrits et qui se trouveront à l’étranger le jour du scrutin auront le droit de voter ». Bien que La décision de la Cour ait assuré que tous les électeurs inscrits étaient habilités à voter au cours des élections de 2009, l’accessibilité aux urnes quant à elle est restée limitée aux personnes résidant à l’étranger non inscrites sur les listes électorales. Dans l’effort d’élargir les droits de vote, la Commission électorale indépendante a proposé d’offrir aux citoyens situés à l’étranger l’occasion de s’inscrire également sur la liste des électeurs depuis l’extérieur du pays d’origine.

Deuxièmement, les amendements de la loi électorale promulguée en 2003 ayant affecté les droits des prisonniers de prendre part aux élections ont été expérimentés par la Cour constitutionnelle dans l’affaire Ministre de l’Intérieur c. NICRO et consorts. Les amendements de 2003 ont institué le droit des prisonniers de s’inscrire et de voter mais ont exclu un groupe spécifique de prisonniers, ceux qui « purgent une peine de réclusion sans option d’amende » (loi électorale de 2003 : articles 8 et 24B). Le ministère de l’Intérieur a fait valoir que l’amendement devrait rester inchangé à cause des coûts et des contraintes logistiques et a également affirmé que « les dispositions particulières en faveur du droit de vote des prisonniers condamnés... transmettrait un message erroné au public, selon lequel le gouvernement faisait preuve de “douceur” devant les crimes commis ». Toutefois, la décision de la Cour constitutionnelle a été en faveur du prévenu, précisant que :

... Au vu de l’histoire de la privation des droits dans notre pays, le droit de vote occupe une place de choix dans notre démocratie. Toute restriction de ce droit devra être appuyée par des arguments clairs et convaincants.

Dans ce contexte, le processus de réforme électorale initié en 2013, portait essentiellement sur la mise en conformité du cadre juridique régissant le processus électoral par rapport aux dispositions constitutionnelles, telles que précisées dans les décisions de la Cour constitutionnelle.1

1 Sources : La cour constitutionnelle d’Afrique du Sud, Richter c. Le Ministre de l’intérieur et consorts (avec l’Alliance démocratique et autres intermédiaires, et avec Afriforum et un autre comme Amici Curiae), « Résumé de la presse », 12 mars 2009, disponible sur <http://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2009/3media.pdf>, consultée le 29 mai 2014 ; La cour constitutionnelle d’Afrique du Sud, requête CCT 03/04, affaire Ministre de l’Intérieur c. NICRO et consorts, « Résumé des médias Résumé de la presse », disponible sur <http://www.sentencingproject.org/doc/publications/fd_lit_southafrica-summary.pdf>, consultée le 29 mai 2014.

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Les traités et instruments internationaux et régionaux ont incité les pays à introduire des réformes électorales. En Afrique, plusieurs traités portent sur des questions liées à l’organisation et la gestion des élections, y compris dans des domaines connexes tels que les droits de l’homme et de l’égalité homme/femme. Dans le processus de domestication des obligations émanant des traités internationaux et régionaux, la réforme électorale peut être entreprise dans le but d’améliorer la compatibilité entre la législation nationale et les obligations conventionnelles.

Les traités internationaux de référence en la matière incluent : la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), la Convention internationale sur les droits civils et politiques (1966), la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples (1981) et la Charte africaine de la démocratie, des élections et de la gouvernance (2007). La Charte de 2007, par exemple, oblige les états signataires à « Créer et renforcer les organes électoraux nationaux indépendants et impartiaux, chargés de la gestion des élections » (article 17). En Afrique, il existe plusieurs instruments régionaux couvrant également les questions des élections. Le Protocole sur la démocratie et la bonne gouvernance (2001) du traité de la Communauté économique des états de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) revêt un caractère obligatoire pour ses signataires, tandis que les Principes et directives régissant les élections démocratiques (2004) de la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC) sont de nature non-contraignante.

Plusieurs pays en Afrique ont également ratifié les traités relatifs à la promotion de la participation des femmes dans les processus démocratiques. La Convention sur les droits politiques de la femme (1952) et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (1979), le Protocole à la charte africaine des droits de l’homme et des peuples relatif aux droits des femmes en Afrique (2003) et la Déclaration solennelle de l’Union africaine sur l’égalité des sexes (2004), comprennent tous des engagements relatifs aux droits des femmes dans la politique et les élections (IDEA International 2014b). Ces instruments demandent l’intégration des principes fondamentaux d’égalité homme/femme et de non-discrimination eu égard aux cadres juridiques régissant les processus électoraux et les lois s’y référant. Il important de noter qu’au niveau régional, le Protocole de la SADC de 2008 sur le genre et le développement invite les États parties à s’assurer que 50 pour cent des postes de prise de décisions dans les secteurs publics et privés soient occupés par des femmes à l’horizon 2015 et de prendre des mesures législatives visant à promouvoir la participation effective des femmes dans les processus électoraux (articles 12–13).

Alignement des obligations régionales sur le genre par rapport aux cadres constitutionnels en TanzanieEmmanuel Kawishe, Conseiller juridique, Commission électorale nationale de la Tanzanie

Le projet de constitution en Tanzanie (dès juillet 2014) ouvre la voie à une meilleure représentation des femmes en politique. Ce projet, en conformité avec les obligations du pays vis-à-vis du Protocole de la SADC sur le genre, garantit aux femmes une représentation de 50 pour cent au Parlement, ce qui représente une augmentation de 30 pour cent comparativement au quota actuel. En abrogeant les dispositions constitutionnelles de 1977, concernant les sièges dédiés aux femmes, les Tanzaniens seront invités à voter pour deux représentants, c’est-à-dire un homme et une femme, dans chaque circonscription électorale.

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Les recommandations formulées à l’issue d’une mission d’observation des élections, décrivent souvent des propositions de réforme juridique permettant de promouvoir des élections crédibles et légitimes. Ces recommandations, émanant à la fois des groupes d’observation électorale nationaux (ou locaux) et internationaux, peuvent inciter aux débats sur la réforme, en identifiant des domaines spécifiques requérant un examen juridique. En 2011, la modification de la constitution des Seychelles visant à instituer une commission électorale à part entière, constituait en partie une réponse aux recommandations formulées par les observateurs électoraux.

Les pressions externes ont tendance à influencer les programmes nationaux de réforme en Afrique car les partenaires internationaux peuvent pousser les gouvernements et les législateurs à s’engager dans la réforme du cadre électoral. Ces pressions peuvent être liées au soutien vital des donateurs. Le Projet de loi de réforme électorale, adopté par l’Assemblée nationale législative transitoire au Libéria en 2004, illustre la manière dont les pressions diplomatiques de la part des missions étrangères et des organismes internationaux et régionaux ont influencé l’adoption d’un projet de loi qui était conforme aux normes internationales. Les pressions de la part des institutions internationales et régionales peuvent être étroitement liées aux recommandations des observateurs et aux obligations ou engagements conventionnels.

Les considérations personnelles peuvent également avoir une incidence dans les processus de réforme. Les individus au sein des gouvernements, des parlements ou des OGE peuvent eux-mêmes avoir des idées qu’ils voudraient mettre en exergue. A titre d’exemple, le Président de la commission électorale en Namibie nommé en 2011, avait un intérêt particulier à promouvoir la participation des femmes dans les structures de prise de décision, ce qui garantissait un engagement plus fort concernant l’intégration du genre dans le processus de réforme de la loi électorale durant la période 2011–2014. Dans ce cas, le soutien et l’engagement explicites des hauts cadres a fourni une reconnaissance institutionnelle de la pertinence de l’égalité homme/femme du genre devant le travail de l’OGE et a également fourni l’impulsion nécessaire pour pouvoir aborder cette question particulière dans le processus de réforme juridique. (Kandawasvika-Nhundu 2014).

La pertinence politiqueLe contexte politique est essentiel pour comprendre l’évolution d’une initiative de réforme électorale, du début jusqu’à son adoption au parlement. Étant donné que les réformes électorales sont susceptibles d’influencer la victoire ou la perte des élections, elles déterminent donc la vie politique des politiciens qui en même temps siègent au parlement en ayant pour mandat l’élaboration de nouvelles lois. Ceci explique les difficultés de voir aboutir certaines réformes électorales d’envergures. Une fois établi, le cadre consolide les intérêts des mandataires, qui bénéficiant du statu quo, peuvent par conséquent se désintéresser de la réforme (Norris 1995).

Dans les pays où un seul parti domine le paysage politique, la réforme de la loi électorale peut s’avérer peu probable. D’une part, les mandataires se sont au fil du temps adaptés aux règles du jeu existant et ne disposent d’aucune motivation pour changer. L’opposition, d’autre part, est faible et en dépit d’une volonté de faire intervenir le changement, elle ne représente aucune force au Parlement lui permettant de réformer le système établi. Dans les cas des pays où deux grands partis s’alternent au pouvoir, le changement ne se

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produit que rarement. Si un parti peut évoquer la nécessité de la réforme pendant qu’il est à l’opposition, ces idées sont souvent abandonnées dès que ce même parti revient au pouvoir. Le changement est plus probable lorsque plusieurs partis sont représentés au Parlement et lorsque qu’il y a un certain partage des pouvoirs entre eux.

Plus précisément, la pertinence du contexte politique est affectée par la question de la réforme envisagée. Certaines initiatives de réforme sont potentiellement plus explosives du point de vue politique que d’autres. Les réformes du système électoral, par exemple, ont des implications considérables pour le vainqueur de l’élection présidentielle ou de la majorité parlementaire. Une fois qu’un parti politique arrive au pouvoir par le biais d’un système spécifique, il est moins susceptible qu’il soit en faveur de la modification du système qui l’a mené à la victoire. Les partis se sont adaptés aux règles du jeu actuelles et savent comment se positionner stratégiquement en fonction de ces règles. Par ailleurs, les initiatives de réforme visant au financement des partis et des campagnes, représentent un autre domaine où les intérêts de l’élite politique peuvent entraver le changement. Une autre question faisant l’objet de controverse dans les pays sortant de conflits est le droit de vote à l’étranger. En Afrique, les conflits sont à la base de l’émigration de certains groupes tels que les minorités ethniques et religieuses. Si ces minorités appartiennent à la partie vaincue lors du conflit, le gouvernement peut suivre les intérêts partisans et rejeter l’idée du vote à l’étranger en fournissant des justificatifs d’ordre administratif, opérationnel ou financier, retirant ainsi à ces citoyens leur droit politique fondamental de vote.

D’autres réformes peuvent être de nature plus technique. Dans l’intérêt d’une harmonisation, les modifications des limites des circonscriptions administratives peuvent conduire à des redécoupages des circonscriptions électorales. Tandis que la modification de la délimitation des circonscriptions électorales peut avoir un caractère hautement politique, lorsque la décision de reconfiguration des frontières administratives a déjà été prise, la redéfinition des limites des circonscriptions électorales est susceptible d’être plus qu’un exercice technique. De même, les modifications juridiques intervenant suite à des décisions de justice susciteraient moins de contentieux politiques, la bataille ayant déjà été menée devant la justice. Les changements aux calendriers électoraux pour des raisons pratiques telles que la logistique ou le climat, peuvent également s’effectuer sans difficulté au sein du parlement. D’autres modifications techniques apportées aux cadres juridiques régissant les élections peuvent inclure, par exemple, l’introduction de la définition de certains termes.

Le contexte politique et la nature de la question examinée sont susceptibles d’exercer une influence sur l’engagement des OGE dans les processus de réforme de la loi électorale. Lorsque la volonté politique et l’engagement à la réforme font défaut, les OGE peuvent décider de ne pas s’y impliquer, tout simplement parce que les recommandations ne sont pas susceptibles de produire des résultats. Dans un contexte à l’intérieur duquel les réformes envisagées sont hautement politisées, les OGE devraient pouvoir se retirer afin de préserver leur neutralité. Cependant, les OGE en Afrique s’y impliquent généralement. Leur rôle et approches à la réforme de la loi électorale s’intègrent par conséquent activement dans les stratégies d’atténuation des risques et défis représentés par le contexte politique dans lequel se déroule le processus.

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3. Rôles des OGE

Le mandat officielLe mandat officiel permettant aux OGE de s’engager dans les réformes juridiques peut être institué dans la constitution ou dans un cadre juridique spécifique régissant les élections, telles que les lois relatives aux élections ou relatives aux commissions électorales.

Les OGE opérant aux Seychelles et au Zimbabwe détiennent chacun un mandat constitutionnel de pouvoir s’engager dans la réforme de la loi électorale. Il en résulte d’un amendement sur la Constitution Seychelloise, qu’une commission électorale à part entière de cinq commissaires ait été créé avec pour mandat, entre autres, « l’examen des textes en vigueur régissant les questions électorales et la formulation de recommandations au gouvernement » (article 116 (1)). Au Zimbabwe, la constitution entrée en vigueur à l’issue d’un référendum national en 2013 précise qu’aucune « modification ne peut être apportée à la loi électorale ou à toute législation subsidiaire en vertu de cette loi, à moins que la Commission électorale ait été consultée au préalable et que les recommandations formulées par celle-ci aient été dûment examinées » (article 157 (4)).

La Loi électorale (2011) de l’Assemblée nationale du Lesotho précise que, l’OGE dispose des pouvoirs « d’examiner à titre permanent les textes et d’autres questions relatives aux élections et référendums et dispose du pouvoir de formuler des recommandations pertinentes » (article 135). De même, la nouvelle loi électorale (1986) du Libéria stipule que l’OGE dispose des pouvoirs de « proposer à l’Assemblée nationale pour adoption, toutes modifications et abrogations des dispositions législatives en matière d’élections » (article 2.9 (c)). La loi modifiée sur la composition, les fonctions et la gestion de la Commission électorale indépendante (2001) de la Côte d’Ivoire, précise que l’OGE peut faire des recommandations au gouvernement sur toutes les questions relevant de sa compétence (article 39).

Dans d’autres pays, tels que le Malawi, la Sierra Leone, le Soudan du Sud, le Swaziland, le Togo et la Zambie, au sens strict, les OGE n’ont aucun mandat officiel leur permettant de s’engager dans la réforme juridique. Ils peuvent, cependant, disposer d’un mandat leur autorisant d’arrêter des règlementations subsidiaires pouvant avoir des implications sur l’organisation des élections. L’OGE de la Zambie, par exemple, a pour mandat, « par voie d’instruments statutaires, d’adopter la règlementation prévoyant l’inscription des électeurs aux fins des élections et d’adopter les procédures et modalités relatives à la tenue des élections ; différents règlements peuvent être arrêtés en fonction de chaque catégorie d’élections » (article 129 de loi électorale de 2006).

Le rôle dans la pratique et le champ d’applicationDans la pratique, les OGE à travers le continent, nonobstant leur mandat officiel et presque sans exception, sont considérablement engagés dans la réforme de la loi électorale. Tout en reconnaissant que la réforme juridique, de par sa nature, ne peut être réalisée que dans un cadre arrêté avec les pouvoirs exécutif et législatif, les OGE de par leur expérience pratique dans la préparation et l’organisation des élections, servent de centre de connaissances en ce qui concerne l’application des lois dans la pratique. Ils savent en recenser les succès et les échecs, identifier les lacunes et les chevauchements, ainsi que les nouveaux défis à relever du point de vue juridique. Le rôle pivot des OGE a été souligné dans un discours à l’occasion de la 16ème Conférence générale annuelle du Forum des Commissions électorales des pays de la SADC en août 2014 :

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Les commissions électorales, quel que soit leur statut vis-à-vis des pouvoirs exécutifs, ont besoin de se créer un espace, là où leur expertise est non seulement reconnue mais aussi valorisée dans le processus de réforme. Retrouver cet espace est un exercice plus facile lorsque d’ores et déjà le cadre juridique d’un pays le précise et le protège. Dans le cas où cela n’est pas précisé, les autorités électorales doivent œuvrer sans relâche pour s’assurer que le processus de réforme est ancré dans l’expertise et le savoir-faire de la Commission (Nackerdien 2014).

En outre et dans le contexte de leur principal tâche consistant à gérer les élections, les OGE ont établi des relations formelles et informelles avec des partenaires-clés qui peuvent apporter des détails plus précis aux processus de réforme, y compris, les partis politiques, la société civile, la presse, les réseaux régionaux et internationaux et bien évidemment le grand public. Les OGE sont mieux positionnés pour recueillir les informations et les opinions des différentes parties prenantes, à condition que les relations soient basées sur la confiance et la transparence et ce afin de bâtir un consensus autour des options politiques et enrichir les recommandations finales des OGE par les conclusions de ces consultations.

Le mandat officiel de l’OGE et son rôle dans la pratique en Sierra LeoneMohamed N. Conteh, Commissaire, Commission électorale nationale de la Sierra Leone

La Commission électorale nationale (CEN) en Sierra Leone ne dispose d’aucun mandat officiel pour s’engager dans la réforme de la loi électorale, c’est-à-dire, d’élaborer les projets de loi et les soumettre directement au Parlement. Les dispositions de l’article 33 de la Constitution et l’article 166 de la Loi sur les élections publiques de 2012, prévoient que la CEN peut adopter des règlements par voie d’instruments statutaires, mais pour qu’un instrument statutaire/règlement adopté par la CEN ait force de loi, il doit faire l’objet d’une publication au journal officiel et doit être déposé devant le Parlement, après cela il « entrera en vigueur à l’expiration d’un délai de vingt-et-un jours à moins que le Parlement, avant l’expiration de ladite période, annule de tels ordonnances, règles ou règlements à l’issue d’un vote à une majorité d’au moins deux tiers des voix » (article. 170 (7c) de la Constitution).

Le parlement dispose de tous les pouvoirs pour légiférer, y compris ceux liés à la réforme électorale. Dans la pratique, depuis sa restructuration en 2005, le processus de réforme de la loi électorale est désormais initié par la commission électorale par le biais du Bureau du procureur général, du ministère de la Justice, et du Département des juristes en collaboration avec la Commission chargée de la réforme législative. Tout particulièrement, cette dernière dispose d’un mandat officiel d’examiner l’ensemble de la législation nationale et faire des recommandations au vu de la réforme.

Le processus de réforme juridique, qui a mené à l’adoption de la Loi sur les élections publiques en 2012, a été initié par la Commission électorale nationale en collaboration avec les autorités et organes compétents, tels que : la CEN chargée de réforme législative, le Département des juristes, les organisations de la société civile œuvrant dans le domaine des élections.

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4. Approches des OGE

Les approches des OGE à la réforme de la loi électorale peuvent être réparties en deux domaines qui mettent l’accent sur : i) les activités qu’entreprennent les OGE et ii) les relations privilégiées qu’établissent et gèrent les OGE qui sont sources de

préoccupation pour leur engagement dans la réforme juridique.

Les activitésL’engagement des OGE dans le domaine de la réforme de la loi électorale peut être considéré dans l’approche cyclique au processus électoral. Généralement, un processus de réforme s’initie pendant la période post-électorale avec une évaluation de l’élection précédente. Au début de la période pré-électorale, une série d’activités doivent être exécutés telles que : la planification, la recherche, les échanges avec les parties prenantes, l’élaboration des documents de conception et de positions politiques ainsi que la présentation des recommandations ou des projets de loi au gouvernement et/ou parlement. Enfin, lorsqu’une nouvelle loi est adoptée, les OGE doivent mettre en œuvre les implications de la réforme, informer et éduquer les parties prenantes sur le changement, ainsi que mettre à exécution ladite réforme.

Figure 1 : L’implication de l’OGE dans les processus juridiques de réforme électorale

Audit/évaluation post-électoral des récentes réformes électorales et leur incidence sur le processus électoral

Mise en œuvre de la réformes juridique

Informer les intervenants et informer/éduquer le public

Mise en œuvre des conclusions de la réforme

Intégrer l’égalité homme/femme dans le processus juridique de réforme électorale

LE POUVOIR LÉGISLATIF ADOPTE LA REFORME ÉLECTORALE

Élaborer le plan d’engagement de la réformes juridique notamment les priorités

et le chronogramme

Effectuer des recherches

Élaborer/ soumettre/ revoir/ présenter les

propositions de réforme au parlement/

comités parlementaires compétents

Collaboration permanente avec les parties prenantes aux

niveaux national, régional et international

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Le processus de réforme juridique commence généralement par un processus d’examen post-électoral. Les examens post-électoraux permettent aux OGE « d’évaluer l’adéquation des structures juridiques et de gestion des élections, et d’évaluer leur performance dans la réalisation d’élections crédibles » (IDEA International 2014a).

Par voie de conséquence, un examen post-électoral analyse les réussites et les échecs enregistrés au cours d’un processus électoral. De plus, son but vise à découvrir les causes sous-jacentes des défis rencontrés, en vue d’améliorer les conditions en faveur des élections futures. En évaluant les forces et faiblesses de l’OGE en tant que tel, ainsi que le cadre juridique dans lequel opère l’OGE, ces examens apportent une contribution substantielle aux discussions relatives à la réforme juridique et permettent à l’OGE d’avoir une idée plus claire des mesures nécessaires à adopter.

Les examens post-électoraux peuvent être entrepris en interne comme en externe. Les examens internes supposeraient que l’OGE effectue une auto-évaluation de ses performances et des facteurs circonstanciels influant son travail dans le contexte d’une élection achevée. Les examens externes, d’autre part, sont entrepris par des experts en dehors de l’OGE ayant géré les élections en question. Ces examens peuvent être réalisés par une équipe d’experts électoraux recrutés au niveau international, régional ou national. Par ailleurs, les examens post-électoraux peuvent être entrepris dans un cadre d’évaluation par les pairs, par exemple, un OGE d’un autre pays ou un réseau d’OGE.2

Audit de performance indépendant post-électoral au NigeriaOlufunto Akinduro, Directeur de programme, Institut électoral pour une démocratie durable en Afrique

Après la tenue des élections de 2011, la Commission électorale indépendante du Nigeria a décidé d’engager un processus d’audit de performance indépendant post-électoral. Un Comité d’examen des inscriptions et des élections a été conçu. Il est composé de huit membres issus des rangs universitaires, des groupes de la société civile et d’experts électoraux indépendants. Le Comité a entrepris son examen en menant des visites sur le terrain, dans les bureaux de l’OGE à l’échelon national et des États, ainsi qu’en entreprenant des entretiens, des groupes de discussions et un appel à contributions. De plus, il a reçu des contributions du personnel de l’OGE, des parties prenantes à travers le pays et des partenaires techniques de l’OGE.

Le rapport d’audit du Comité a été rendu public en 2012. La rapidité de la publication du rapport paru moins d’une année après les élections, a assuré que le rapport contribue aux processus de planification de la Commission avant les élections de 2015 et que les questions identifiées soient introduites dans le travail de l’OGE relatif au domaine de la réforme juridique.

Étant guidés par les conclusions du processus d’examen, les OGE instituent des plans pour leur engagement dans la réforme de la loi électorale. Ils doivent dans une première étape établir des priorités relatives à leur travail. Après avoir identifié les principaux défis basés sur des rapports d’examens et d’observation post-électoraux, les OGE peuvent choisir leurs stratégies de bataille, tout en étant conscients du fait qu’ils pourront ne pas être en mesure de réaliser tout ce qu’ils voudront entreprendre, en tenant compte des contraintes en ce qui concerne la volonté politique, les ressources financières et humaines. Lorsque les priorités sont clairement définies, de manière générale, les plans

2 Par exemple, l’Association des autorités électorales africaines a entrepris des travaux dans ce domaine pour ses OGE membres.

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des OGE décrivent une série d’activités et établissent un calendrier à suivre. De plus, les plans fournissent un premier aperçu des parties prenantes avec lesquelles les OGE ont l’intention de collaborer dans le processus de réforme. Afin de s’assurer que les potentielles réformes soient adoptées avant la tenue des élections, les OGE doivent engager des efforts considérables dans l’élaboration d’un chronogramme réaliste qui tient compte des facteurs externes pouvant échapper à leur contrôle.

Une approche inclusive à la phase de planification devrait promouvoir la confiance et la crédibilité du processus de réforme électorale. Cela est particulièrement important dès lors que l’OGE assume un rôle capital dans le processus de réforme. Les OGE souvent considèrent de tels plans comme étant des processus internes. Cependant, en invitant les parties prenantes à examiner et apporter des contributions au plan lui-même, les OGE font preuve d’ouverture et de transparence et pourront ainsi bénéficier d’un appui capital des parties prenantes, y compris les partis politiques.

Élaboration d’une feuille de route pour la réforme électorale aux Seychelles Mette Bakken, Agent de Projet, IDEA International

Après la tenue des élections législatives de 2011, la Commission électorale des Seychelles a élaboré sa Feuille de route pour la réforme électorale 2011–2013, définissant le contexte, les principaux objectifs et les principales stratégies relatifs à l’ensemble de ce processus de réforme. Le processus devant être achevé en 14 mois, comprenait trois phases distinctes, à savoir :

1. Les consultations nationales : examen des textes, invitations des parties prenantes, réunions/ateliers publics, saisir/analyser/synthétiser les contributions des intervenants, publication de l’état d’avancement du débat sur la réforme ;

2. Le consensus national : identification des meilleures pratiques, organisation des ateliers, consultations publiques ;

3. La marche à suivre : entente unanime au sein de l’OGE sur les principales recommandations à suivre, production et présentation d’un rapport final, publication de la proposition de réforme.

Vers la fin du mois d’octobre 2011, la Commission électorale a présenté la feuille de route au gouvernement et convié par la suite tous les partis politiques à une réunion pour évoquer le document. Toutefois, l’alliance de l’opposition a refusé de participer à cette réunion, faisant valoir que les parties prenantes ont été conviées au préalable à participer à l’élaboration de la dite Feuille de route. Cette situation a créé un premier obstacle au processus de réforme et pour ramener l’opposition autour de la table, il a fallu que la Commission électorale ouvre la feuille de route à des discussions. En fin de compte, très peu de modifications ont été apportés, mais cela a constitué une initiative importante pour bâtir une confiance mutuelle entre les différentes parties prenantes et notamment les partis de l’opposition.

Dans la phase suivante, généralement les OGE s’investissent dans une recherche complète afin de proposer des alternatives juridiques qui pourraient combler les lacunes existantes. La phase de recherche comprend un examen approfondi des documents pertinents, notamment les textes, les rapports d’observation, les obligations internationales/régionales, les meilleures pratiques internationales et régionales et les expériences comparatives. Il pourrait également s’agir d’une compilation de lois électorales. Pour les cas de la Sierra Leone et du Ghana, par exemple, les OGE ont respectivement compilé en

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un seul document l’ensemble des législations pertinentes ayant ainsi facilité les processus de réforme.

La phase de recherche nécessite une expertise globale sur un certain nombre de questions qui ne sont pas toujours disponibles en interne. Les OGE peuvent par conséquent rechercher un appui externe à travers le recrutement d’experts électoraux qui peuvent travailler avec eux pendant une courte période. Les experts régionaux et internationaux ont l’avantage de bénéficier d’une vaste expérience acquise dans d’autres pays au sein et en dehors de la région et peuvent donc proposer des alternatives et des solutions auxquelles les OGE n’auraient pas songé. Il convient de signaler que le renforcement temporaire de la capacité de l’OGE en matière de réforme juridique au cours des débats relatifs à la réforme, peut constituer en soi un avantage car plusieurs OGE en Afrique manquent de ressources humaines suffisantes leur permettant de s’engager de manière adéquate dans ce domaine.

Ce qui fait partie intégrante du processus de recherche, sont les consultations avec les acteurs clés aux élections. Ces consultations peuvent prendre différentes formes, notamment, des rencontres individuelles à des réunions en groupes restreints avec certains intervenants particuliers et des ateliers à des conférences nationales et multipartites.

Les objectifs de ces consultations sont doubles. Premièrement, elles offrent aux OGE la possibilité de fournir des informations sur le travail effectué concernant le débat de la réforme, par ailleurs elles présentent leurs travaux de recherche sur les amendements juridiques nécessaires et testent leurs points de vue et positions politiques vis-à-vis des parties prenantes. Deuxièmement, les consultations sont organisées pour apporter une expérience et des connaissances externes à partager, afin donc d’ajouter de la valeur au contenu spécifique des recommandations finales élaborées par l’OGE et les présenter au gouvernement ou au parlement.

Les consultations requièrent une planification rigoureuse. Les OGE doivent cartographier l’espace des parties prenantes afin de s’assurer que les consultations bénéficient de la représentation d’un segment élargi d’acteurs politiques dans le pays. En élaborant la liste des invités, les OGE doivent tenir compte des représentants de tous les partis politiques concernés, des divers lieux géographiques, des groupes minoritaires et/ou religieux, ainsi que la représentation des groupes et réseaux des femmes et de la jeunesse. Les OGE peuvent également choisir d’ouvrir au public des réunions consultatives comme l’a fait la Commission électorale des Seychelles dans son processus de réforme 2011–2013. Naturellement les invitations à des réunions et manifestations à titre consultatif doivent être faites au moment opportun et doivent spécifier la contribution exacte du représentant, si une telle contribution est attendue.

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Atelier consultatif organisé par la Commission électorale en NamibieRumbidzai Kandawasvika-Nhundu, Chef de Projet Senior, IDEA International

Dans le contexte du processus de réforme électorale 2011–2014 en Namibie, la Commission électorale a organisé un atelier consultatif avec les parties prenantes, portant sur la réforme de la loi électorale en mars 2013. L’atelier a rassemblé une variété d’intervenants et représentants notamment, des organisations communautaires et de la société civile, des représentants de tous les partis politiques dûment déclarés en Namibie, des représentants du parlement et de différents ministères, des institutions académiques et politiques, des médias, des confessions religieuses, des chefs traditionnels et des organisations internationales et régionales. Cet atelier de consultation organisé par l’OGE a eu pour but de faire participer différentes parties prenantes nationales, de les sensibiliser autour des propositions de la réforme électorale élaborées par la Commission électorale et de bâtir un consensus sur les principales propositions de réforme faites par la Commission électorale. L’atelier de consultation a porté sur les questions suivantes :

• Un aperçu du document conceptuel élaboré par l’OGE sur les propositions juridiques de réforme électorale ;

• Les leçons et bonnes pratiques tirées des processus régionaux et internationaux de réforme législative ;

• La protection constitutionnelle et les pouvoirs exécutifs de l’OGE ;• Les principaux enjeux I : inscription des électeurs, liaison politique, vote provisoire,

représentants des partis politiques, financement des partis politiques, assistance des électeurs dans les bureaux de vote, vote à l’étranger, avis aux élections partielles et autres questions administratives ;

• Les principaux enjeux II : genre et élections, code de conduite des partis politiques et des médias ;

• Les principaux enjeux III : contentieux électoral et résolution des conflits en Namibie.

Sur base de la recherche et les consultations, l’OGE élabore ses recommandations finales, qui peuvent être présentées comme des conseils ou servir de projet de loi. Dans le cadre de l’élaboration de ces recommandations, l’OGE analyse les évidences et les apports des chercheurs et des intervenants et rend sa propre décision relative au type d’amendements nécessaires pour promouvoir l’évolution démocratique dans le pays. Un OGE ne peut faire preuve de neutralité dans le processus de réforme qu’en fournissant des explications adéquates sur les motivations l’ayant poussé à choisir une alternative au lieu d’une autre.

Dans les cas où la réforme de la loi électorale touche aux constitutions nationales, les OGE peuvent être impliqués dans la gestion des référendums, à travers lesquels les modifications du cadre juridique régissant le processus électoral sont présentées à l’électorat. Par exemple, les référendums constitutionnels au Libéria (2011), au Zimbabwe (2013) et dans un avenir proche en Tanzanie (attendu avant les élections de 2015), comportent tous des dispositions pertinentes au cadre électoral. En outre, l’engagement des OGE dans ce domaine relève de leur mission classique de gestion des élections et des référendums et par conséquent n’est donc pas lié à leur rôle en tant que partenaire clé dans la réforme juridique comme telle.

Enfin, compte tenu de leur mandat de gestion des élections et des référendums en fonction des textes en vigueur, les OGE sont indispensables au stade de mise en œuvre des nouvelles lois. Dans le cadre du respect de la nouvelle législation, les OGE peuvent

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envisager d’élaborer de nouveaux règlements et procédures et le cas échéant, former leur personnel, y compris le personnel électoral. De plus, les OGE doivent redoubler d’efforts dans le domaine de l’éducation civique et électorale. Des stratégies efficaces d’éducation civique et électorale doivent être mises en place et déployées bien avant les élections, afin d’assurer non seulement la sensibilisation des électeurs mais aussi leur compréhension en ce qui concerne les effets des nouvelles lois. Dans le contexte des amendements des lois relatives au vote à l’étranger adoptées avant les élections de 2014 en Afrique du Sud, l’OGE avait intensément échangé avec les missions diplomatiques du pays à l’étranger, pour s’assurer que les nouvelles procédures étaient comprises. En outre, les informations sur les possibilités d’inscription des nouveaux segments électoraux pour voter à l’étranger ont été diffusées via le site Internet de l’OGE.

Les relations La réussite de l’engagement de l’OGE dans le domaine des processus de réforme de la loi électorale, dépend de sa capacité à établir et à gérer une multitude de relations avec les parties prenantes qui font partie intégrante de la prise de décision ou qui peuvent avoir un intérêt dans l’issue du processus de réforme en général.

La gestion efficace des relations avec les intervenants-clés est essentielle pour établir la confiance et la crédibilité de l’engagement de l’OGE à fournir des informations en ce qui concerne le cadre juridique régissant les élections. Si les parties prenantes sont exclues des discussions ou si peu d’importance est accordée à leurs points de vues, les OGE risquent de s’éloigner en créant une barrière entre eux et d’autres acteurs ayant des intérêts dans le processus. Par ailleurs, le degré par lequel un OGE parvient à influencer de nouvelles lois dépend de sa capacité à entretenir de bonnes relations avec les décideurs. Enfin, les OGE ne disposent d’aucune compétence pour voter les lois électorales, ceci relève du mandat des parlementaires, qui généralement prennent des décisions en fonctions des soumissions de nouvelles lois par l’exécutif. Les OGE parviendront à faire passer leurs recommandations en fonction de la bonne collaboration avec les principales entités de l’État. Le tableau ci-dessous présente un aperçu non-exhaustif d’une variété de parties prenantes avec lesquelles peuvent collaborer les OGE concernant les activités relatives au domaine de la réforme de la loi électorale.

Les principes directeurs de la relation des OGE avec les parties prenantes lorsqu’ils s’engagent dans la réforme électorale :

• Inclusivité• Transparence• Réactivité• Indépendance• Impartialité• Communication• Partage d’information• Égalité

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Les acteurs étatiques Les acteurs non étatiques

• Gouvernement (exemple : ministères de la Justice, des Finances, etc.)

• Parlement (notamment le Comité aux affaires juridiques, des affaires intérieures, etc.)

• Bureau du procureur général• Système judiciaire• Commissions nationales (exemple :

réforme législative, révision constitutionnelle, droits de l’homme, genre, presse, etc.)

• Communauté diplomatique internationale

• Partis politiques et réseaux interpartis• Organisations et réseaux de la société civile• Confessions religieuses/chefs religieux• Le public/l’électorat• Institutions médiatiques• Observateurs électoraux internationaux/

nationaux• Réseaux régionaux/internationaux d‘OGE• Organisations internationales impliquées en

matière d’assistance électorale• Partenaires au développement/donateurs• Experts en matière électorale

Une bonne collaboration avec le Parlement est essentielle pour que l’OGE s’engage dans la réforme juridique, en raison de son rôle dans l’adoption des lois. Généralement un comité parlementaire particulier, tel que le Comité des affaires juridiques ou le Comité des affaires intérieures, examine une proposition d’amendements avant qu’elle ne soit soumise au Parlement. Il est essentiel que les OGE puissent avoir accès à ce circuit afin de promouvoir leurs points de vue sur la réforme. Par conséquent, un OGE doit développer un système d’information approprié auprès du Parlement concernant les activités réalisées et leur état de progression, et doit également se rendre disponible pour apporter une contribution aux débats de réforme lorsque cela est requis.

Dans certains pays, les OGE sont habilités à faire des propositions d’amendements directement devant le Parlement. Tel est le cas du Ghana où le responsable de l’OGE peut émettre des projets de lois au nom de l’institution en sa qualité de leader de l’organisation gouvernementale (Dowetin 2014). Dans d’autres pays, tels que l’Afrique du Sud, l’OGE soumet ses recommandations et est ensuite invité aux réunions des commissions parlementaires pour discuter de la nécessité d’une réforme et fournir des éclaircissements sur différentes alternatives envisageables ainsi que leurs implications, etc. De manière plus informelle, la commission électorale en Sierra Leone rencontre les députés aux réunions pré-législatives pour discuter d’un projet de loi électorale avant d’être finalement débattu et adopté au Parlement. Au Ghana, la commission électorale rencontre également des représentants du parlement dans des réunions à huis clos pour préciser la direction des propositions de réforme juridique en réponse à des affaires et recommandations judiciaires.

De même, il est important que les OGE entretiennent des relations avec le gouvernement et les ministères compétents. L’expérience démontre que la communication et la sensibilisation sont des éléments fondamentaux. Il est essentiel que les OGE tiennent informées les entités compétentes des progrès réalisés et en cours de réalisation dans le domaine de la réforme. D’autres part, les OGE doivent réaliser tous les efforts nécessaires afin de sensibiliser les entités concernées au sein du gouvernement et leur fournir les raisons pour lesquelles certaines réformes sont indispensables et quels sont les types de défis auxquels répondent leurs recommandations. À travers les d’échanges réguliers et

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constructifs, il est possible que les OGE favorisent la volonté et l’engagement politique dans les circuits du gouvernement en fonction de leurs recommandations sur un terrain politiquement neutre.

Le gouvernement souvent sert de gardien en ce qui concerne les contributions de l’OGE. En effet, les recommandations peuvent être filtrées par les bureaux de la Présidence, de la primature ou des ministères concernés avant d’être transmis au parlement comme projet de loi introduit par l’exécutif. Tel est le cas aux Seychelles, où les recommandations de la Commission électorale ont été soumises directement au Président plutôt qu’aux législateurs. Dans d’autres cas, la réforme de la loi électorale peut être poussée par des décrets ministériels ou présidentiels. Tel fut le cas au Zimbabwe en 2013, lorsque le Président Mugabe a contourné le Parlement et accéléré les amendements juridiques afin de tracer la voie vers l’organisation d’élections en juillet, comme l’avait ordonné la Cour constitutionnelle.

Si l’engagement de l’OGE dans les processus de réforme de la loi électorale nécessite des allocations budgétaires supplémentaires, une telle requête serait en principe soumise au ministère des Finances. Il serait donc souhaitable que les OGE maintiennent une relation de coopération mutuelle avec cette branche importante liée au pouvoir exécutif.

Un OGE peut également établir des relations avec les commissions nationales. Dans certains pays, les OGE œuvrant dans le domaine de la réforme de la loi électorale doivent tenir compte du travail des commissions nationales spécifiques dans la réforme des lois, qui ont la charge officielle de contribuer aux processus de réforme vis-à-vis du gouvernement et/ou du parlement. Tel fut le cas concernant les processus entrepris en Sierra Leone avant les élections de 2012 et au Nigéria avant celles de 2009. La communication mutuelle ainsi que la collaboration sur les activités liées au processus de réforme, tels que l’organisation d’ateliers conjoints avec les parties prenantes, pourrait développer ces relations. L’absence d’une bonne collaboration avec la commission de réforme législative, risque de compromettre une sérieuse prise en considération des recommandations et conseils de l’OGE et par la même occasion, ces recommandations risquent de ne pas faire partie de l’avis définitif que la commission de réforme législative soumet au gouvernement ou au parlement. Les OGE doivent également prendre en compte le travail effectué par les commissions de réforme constitutionnelle. Les recommandations de ces entités doivent informer du travail entrepris par l’OGE, et celui-ci doit à son tour fournir des contributions auprès de ces commissions selon leur domaine de compétence. À titre d’exemple, la Commission électorale indépendante intérimaire instituée après les violences post-électorales au Kenya en 2007 a étroitement collaboré avec le Comité d’experts chargé de consolider les propositions de réforme constitutionnelle. Enfin, un OGE peut également entretenir des relations avec d’autres commissions, notamment celles chargées des questions relatives au genre, aux droits de l’homme, aux médias, etc., et ceci en fonction des entités existantes dans le pays et de leur relation vis-à-vis des processus électoraux. Ces commissions peuvent être invitées à des consultations et/ou fournir des informations par écrit en ce qui concerne les projets de recommandations/de loi, établies par l’OGE.

Une relation de confiance et inclusive avec les partis politiques est également importante dans le cadre des activités des OGE dans le domaine de la réforme de la loi électorale. Les OGE doivent soigneusement réfléchir au choix des partis avec lesquels ils souhaitent collaborer. Dans certains cas, les OGE préfèrent collaborer avec tous les partis politiques

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enregistrés afin de maximiser l’inclusivité et le consensus. En revanche, dans les cas où par exemple il y a eu trop de partis, avec lesquels les OGE auraient dû collaborer ou lorsque certains partis ont été évidemment inactifs, les OGE doivent arrêter des critères de collaboration avec les partis politiques. Dans de tels cas, il est important que les OGE mènent une campagne de sensibilisation autour de ces critères, particulièrement pour les partis qui ne sont pas conviés aux programmes organisés par les OGE sur les questions de réforme. Bien que les échanges entre les OGE et les partis politiques ciblent généralement les instances dirigeantes, les OGE peuvent également prendre des mesures afin de garantir que les voix minoritaires au sein des partis, tels que les femmes et les jeunes, aient la possibilité d’être entendus à travers leur contribution dans le processus de réforme.

Les partis politiques peuvent apporter des contributions précieuses au débat sur la réforme électorale. Ils peuvent également soulever des questions et des défis non identifiés ou jugés non prioritaires par les OGE ayant ainsi une incidence sur l’agenda de la réforme. En outre, les partis politiques peuvent également prévoir des solutions constructives en rapport avec les défis existants et enrichir ainsi les conclusions de la réforme. Dans l’évaluation des propositions des partis politiques, les OGE doivent cependant tenir compte du fait qu’ils doivent traiter avec des entités ayant des intérêts directs dans les résultats de ces réformes. Par exemple, un parti politique peut demander à l’OGE de proposer des changements sur le système électoral et avancer une série d’arguments selon lesquels de tels changements pourraient être bénéfiques à l’évolution démocratique ; en même temps, ces mêmes changements seraient susceptibles d’augmenter le nombre de ses députés au parlement. L’OGE doit par conséquent prêter une oreille attentive, mais également évaluer prudemment les propositions qui lui sont présentées par les partis politiques.

Les plateformes interpartis offre un point d’entrée non négligeable en ce qui concerne les relations entre l’OGE et les partis politiques. En disposant d’un espace à travers lequel les politiciens peuvent se rencontrer de manière informelle, discuter et identifier des positions communes, les plateformes interpartis peuvent servir de forum constructif de résolution des problèmes. Dans les pays ayant des systèmes de partis dominants, l’engagement auprès de tels forums de dialogue peut s’avérer critique pour assurer l’inclusivité et le renforcement d’un consensus élargi.

Le dialogue interpartis s’est développé à des époques distinctes, en réponse aux contextes différents et s’est formé de manière diverse. Au Kenya, l’OGE assure l’union entre les partis à travers un comité officiel de liaison des partis politiques. En Afrique du Sud, la loi exige que l’OGE établisse des comités de liaison avec les partis politiques à tous les niveaux, c’est-à-dire au niveau du gouvernement national et au niveau des collectivités locales. Au Ghana, dès 1994, l’OGE a initié des tables rondes multipartites en vue notamment de la réalisation de la réforme électorale. Aux Seychelles, il n’existe aucune structure formelle de dialogue entre les partis. Cependant, au cours du processus de réforme électorale, l’OGE a créé un Forum de réforme électorale, regroupant les représentants des partis et de la société civile, dans le but d’engager des discussions hebdomadaires sur la réforme électorale.

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La collaboration avec le Comité consultatif interpartis au GhanaTheo Dowetin, Expert en matière d’élections

Le comité consultatif interpartis a servi de plateforme pour le dialogue, la consultation et le consensus interpartis sur les questions de réforme électorale au Ghana. Les effets positifs de la collaboration entre l’OGE et ce forum incluent : l’apaisement des tensions entre les partis politiques ayant des programmes divergents et la création d’un cadre dans lequel un débat sain est encouragé et activement engagé. Le dialogue et la coopération interpartis favorisent également la notion « d’opposition loyale », un principe de la démocratie libérale qui par essence signifie que toutes les parties prenantes partagent des valeurs et des objectifs démocratiques communs. Tandis que les opposants politiques sont en désaccord sur certaines questions, il est cependant impératif qu’ils fassent preuve de tolérance les uns les autres et reconnaissent le rôle crucial que joue une véritable opposition dans les processus démocratiques.

Dans la période préélectorale de 2012 et avec l’introduction de technologies biométriques, plusieurs textes constitutionnels liés aux processus d’inscription d’électeurs et aux processus de vote ont été modifiés par la Commission électorale en consultation avec le Comité consultatif interpartis. Travaillant avec les partis politiques, la Commission électorale a mis en place deux comités conjoints : un comité technique et un comité des affaires juridiques. Les comités ont été présidés, respectivement, par le Vice-président chargé des opérations de l’OGE et le Vice-président chargé des finances. Le Comité des affaires juridiques étant chargé de la rédaction de la législation était composé de sept membres dont trois représentants de la Commission électorale, un représentant du parti au pouvoir, un représentant du principal parti d’opposition et deux représentants des 14 autres partis de l’opposition réunis. Le comité des affaires juridiques a rédigé les textes constitutionnels et les a présentés à la Commission électorale. Cette dernière était en droit d’ajouter, de soustraire ou de rejeter le projet. Cependant dans le cas suivant, elle n’avait apporté que des modifications mineures avant de transmettre ces textes constitutionnels auprès du bureau du Procureur général et enfin les déposer au parlement.

La société civile, largement définie comme les organisations de la société civile (OSC), les confessions religieuses et les organisations communautaires, sont des partenaires indispensables dans le processus de réforme de la loi électorale. En fonction du grand nombre d’organisations de la société civile en Afrique, auquel s’ajoute leur portée géographique dans le pays et l’expertise sur des questions liées à l’évolution démocratique, aux droits de l’homme, au genre et autres sujets pertinents pour les processus électoraux, les OGE doivent impliquer la société civile à leurs différentes étapes du processus de réforme. Premièrement, la société civile peut apporter une contribution significative dans l’identification des défis et des priorités clés. Deuxièmement, étant étroitement liée à la base, la société civile peut apporter une contribution constructive dans la formulation des options politiques qui reflètent les intérêts, les opinions et les demandes publics, et ainsi permet une interaction directe de l’OGE avec le public, qui est normalement plus limitée. Troisièmement, les OGE peuvent identifier des partenaires utiles au sein des réseaux de la société civile, pour faire avancer l’agenda de réforme, ce qui est crucial dans les cas où l’engagement politique serait peu convaincant et où les parties intéressées à la réforme doivent se consacrer largement dans le plaidoyer et le lobbying. Enfin, au stade de mise en œuvre, la société civile peut jouer un rôle important dans la sensibilisation du public concernant les réformes adoptées et sur la manière dont les changements influent sur les mécanismes de vote.

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Les OSC engagées dans les groupes nationaux (ou locaux) d’observation représentent une catégorie particulièrement importante d’OSC. Après la tenue d’élections, ces organisations possèdent des connaissances remarquables qui doivent être introduites dans les processus de réforme. En effet elles acquièrent ces connaissances à travers la collecte systématique d’informations, l’analyse approfondie, la formulation de recommandations, ainsi que l’engagement dans la promotion de la réforme électorale à travers, par exemple, l’organisation de réunions publiques ou avec des parties prenantes, etc. Les OGE doivent tenir compte des recommandations d’observation et établir des structures de consultations régulières et de partage d’informations avec les OSC engagées dans ce domaine.

De même, l’observation électorale internationale fournit des recommandations en faveur de la réforme électorale. Les mandats des observateurs internationaux sont généralement limités à l’observation et à la formulation de recommandations en vue d’une amélioration. Les OGE doivent consulter les groupes d’observateurs internationaux concernant les recommandations relatives à la réforme juridique afin d’obtenir une meilleure compréhension des raisons pour lesquelles ces recommandations ont été formulées et afin de clarifier les alternatives envisageables. Les observateurs électoraux internationaux deviennent de plus en plus conscients que les recommandations formulées lors d’une élection sont souvent reproduites dans la prochaine élection. Cela prouve que les recommandations ne nourrissent pas efficacement les débats politiques dans la période inter-élections, après l’intervention des missions internationales. Afin de mettre à exécution les recommandations écrites, l’Union européenne a récemment initié le déploiement des missions dites « de suivi » qui visent à faire l’inventaire des mesures prises pour assurer le suivi des recommandations formulées lors de l’élection précédente.

La collaboration avec les observateurs électoraux de l’UE au MalawiNandini Patel, Président, Institute for Policy Interaction

L’Union européenne (UE) a été un partenaire capital de la Commission électorale au Malawi. L’UE a déployé des missions d’observation électorale (MOE) lors des trois dernières élections organisées respectivement en 2004, 2009 et 2014. D’autre part, en 2012, elle a déployé sa première mission dite de suivi, la EUFUM (EU follow-up mission) chargée de « l’examen de l’état de mise en œuvre, de l’utilité et de la viabilité des recommandations de la MOE UE, ainsi que la programmation d’une table ronde pour relancer le débat sur les recommandations inactives » (Rapport de la Mission de suivi de l’UE/2012). Au moment où la MOE UE a été déployée, la décision était prise d’organiser les élections locales simultanément avec les prochaines élections présidentielles et législatives prévues pour mai 2014. Cette situation a incité la MOE UE à examiner les recommandations, assister la commission électorale a fixer les priorités, identifier les risques et les stratégies d’atténuation liés à la tenue des élections tripartites. En plus de l’appui technique, l’UE a également apporté un appui financier au processus de réforme juridique.3

À travers la presse, les OGE ont la possibilité de sensibiliser l’électorat sur ses activités liées à la réforme électorale. Les médias sont évidemment aussi indispensables pour permettre aux OGE de renforcer la sensibilisation sur la substance des nouvelles réformes, une

3 Source: Mission de suivi d’élections de l’UE, rapport final, mars 2013. Disponible à l’adresse <http://aceproject.org/ero-en/regions/africa/MW/malawi-final-report-election-follow-up-mission-eu/at_download/file> (Téléchargé le 10 juillet 2014).

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fois adoptées. Les médias permettent également d’examiner les incidences des réformes sur la manière dont les électeurs s’expriment aux urnes, s’inscrivent au fichier électoral, etc. En outre, les OGE doivent scruter les débats médiatiques autour de la substance de la réforme. Par exemple, les partis politiques et les organisations de la société civile peuvent s’exprimer ou débattre sur des recommandations de réforme et/ou présenter leurs revendications par rapport au processus de réforme dans les média plutôt que de soulever des questions directement à l’OGE.

Les OGE peuvent également échanger directement avec le public à travers, par exemple, l’organisation de réunions publiques, par lesquelles les OGE peuvent informer le public sur leurs activités, et par lesquelles le public peut apporter une contribution directe aux questions liées à la réforme. En outre, les OGE doivent planifier et lancer des campagnes d’éducation et d’information aux électeurs dans le but de sensibiliser la population aux réformes juridiques, une fois adoptées. En fonction de la superficie du pays concerné, l’interaction directe avec le public peut faire intervenir les structures des OGE au niveau local ou régional pouvant ainsi canaliser les informations au niveau national. Les échanges entre les OGE, la société civile et la presse établissent un lien indirect avec le public.

Les OGE ont la possibilité de travailler en étroite collaboration avec le Bureau du procureur général (PG) pour s’assurer que les recommandations proposées s’alignent aux cadres constitutionnels et juridiques nationaux en vigueur. La collaboration entre l’OGE et le Bureau du PG est par conséquent de nature technique. De façon similaire, les OGE peuvent consulter les institutions judiciaires avant que les recommandations et/ou projets d’amendements ne soient présentés aux décideurs. Comme cela a été mentionné précédemment, les OGE peuvent également saisir les tribunaux s’ils estiment que les amendements législatifs adoptés sont contraires aux dispositions constitutionnelles.

Les organisations internationales et régionales impliquées en matière d’assistance électorale constituent souvent la clé des travaux de réforme électorale de l’OGE.4 Ces organisations peuvent apporter une expertise en termes de personnel ou de consultants, en appui aux efforts de recherche et de consultation des parties prenantes des OGE. Les experts, ayant travaillé sur des questions similaires dans d’autres pays, peuvent donner à l’OGE un accès à des données comparatives significatives. Les experts venant de l’extérieur et sans aucun intérêt direct dans l’issue du processus de réforme peuvent également servir d’intermédiaire impartial dans les cas où la neutralité de l’OGE dans le processus de réforme serait remise en cause par les partis politiques.

En collaborant avec les organisations internationales et régionales impliquées en matière d’assistance électorale, les OGE doivent prévoir et cibler les domaines auxquels ces organisations tels que, le PNUD, IFES, IDEA International et EISA, peuvent apporter une réelle valeur ajoutée. En prenant comme point de départ leurs plans pertinents d’engagement à la réforme électorale, les OGE doivent identifier les écarts en termes de capacités internes et considérer la nécessité d’un soutien. Les organisations internationales

4 Les organisations internationales telles que le Programme des Nations unies pour le développement (PNUD), la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES), le Commonwealth, IDEA international et d’autres, fournissent l’expertise technique et le renforcement des capacités dans le domaine de la réforme électorale. Les organisations régionales en Afrique gagnent également du terrain. L’organisation qui mérité d’être mentionné est l’Institut électoral pour une démocratie durable en Afrique (EISA), qui se spécialise dans les questions électorales. Les organisations régionales telles que l’Union africaine et les Communautés économiques régionales (CER) sont de plus en plus engagées dans l’appui technique relatif aux élections au-delà des recommandations dans le cadre de leurs efforts d’observation des élections.

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et régionales impliquées en matière d’assistance électorale peuvent, par exemple, appuyer le recrutement à court terme de consultants, et dans ce cas, il est important que l’OGE identifie l’expertise nécessaire et précise un chronogramme.

La collaboration avec des partenaires internationaux au NigeriaOlufunto Akinduro, Directeur de programme, Institut électoral pour une démocratie durable en Afrique

La Commission électorale indépendante du Nigeria entretien de bonnes relations avec les partenaires internationaux qui fournissent un appui technique à ses activités. Ces partenaires sont entre autres, la Fondation internationale pour les systèmes électoraux (IFES) et le PNUD à travers son Projet de la gouvernance démocratique en faveur du développement, financé par le Fonds commun multi-donateurs. Ces partenaires ont fourni un appui technique à l’OGE grâce au recrutement d’experts chargés de fournir des contributions sur des aspects spécifiques du travail de la Commission. Par exemple, l’IFES a apporté une contribution significative dans l’élaboration de l’approche de la Commission au cadre juridique pour le financement des partis et des campagnes conformément au projet de loi de réforme électorale de 2005. L’IFES a organisé des conférences qui ont permis aux experts internationaux de fournir des perspectives comparatives sur les meilleures pratiques internationales. Le Fonds commun multi-donateurs a appuyé le travail du Comité d’examen des inscriptions et des élections dans le processus d’audit postélectoral de 2011 en apportant un appui technique au comité.

Les OGE peuvent également travailler avec les donateurs lorsqu’ils s’engagent dans le domaine de la réforme électorale. Il convient de signaler que, dans certains pays (par exemple, le Zimbabwe), l’appui des donateurs aux processus électoraux en général est limité, étant donné que les élections sont considérées comme étant intégralement liées à la souveraineté nationale. Dans ces pays, l’appui des donateurs peut, par exemple, être employé exclusivement dans le renforcement des capacités et la formation. Dans d’autres pays (par exemple, la Sierra Leone et le Libéria), les donateurs sont invités à appuyer les processus électoraux de manière plus générale, y compris les processus de réforme électorale. Dans ces cas, les OGE peuvent bénéficier d’un appui financier leur permettant de recruter des consultants et des experts, d’organiser des réunions publiques et conférences des parties prenantes, d’imprimer des documents, de mener des campagnes de sensibilisation, etc. Bien que les OGE aient la possibilité d’entreprendre des travaux liés à la réforme électorale, ceux qui sont fortement tributaires des financements des donateurs doivent planifier scrupuleusement leurs activités et communiquer étroitement avec les donateurs, pour s’assurer que des allocations budgétaires adéquates soient disponibles au moment opportun. D’autre part, les OGE doivent tenir compte des attentes des donateurs et communiquer des objectifs raisonnables et réalistes d’interventions financées par les donateurs.

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5. Défis et risques

Il existe une variété de défis et de risques liés à l’engagement des OGE dans les processus de réforme de la loi électorale qui, en général, peuvent être répartis en deux catégories : politique et technique.

Les défisLe défi majeur dans le travail de l’OGE est lié à la volonté et l’engagement politique sur l’agenda de la réforme juridique. Les réformes juridiques doivent éventuellement être adoptées soit par les politiciens eux-mêmes, soit par le gouvernement par l’intermédiaire des procédures de décret ou des structures parlementaires permettant de légiférer. En fin de compte, les OGE peuvent procéder jusqu’à la formulation des recommandations ou projets d’amendements de loi et discuter avec les parties prenantes gouvernementales et parlementaires dans le but de plaidoyer, de les sensibiliser à la nécessité de la réforme et aux motivations en appui aux recommandations formulées par l’OGE. Lorsque les propositions de réforme ne sont pas considérées comme bénéfiques aux mandataires et lorsque les mandataires sont assez forts et capables de bloquer les propositions de réforme au Parlement, l’œuvre entreprise par l’OGE peut devenir redondante.

Les obstacles formels et procéduraux peuvent aussi poser une difficulté au travail de l’OGE. Dans un premier temps lorsque les OGE ne disposent d’aucun mandat officiel d’engagement, cela peut aboutir à une situation dans laquelle leur engagement est remis en cause. Ceci est davantage susceptible de se produire lorsque s’y ajoute un manque de volonté ou d’engagement politique à l’agenda de la réforme ; tel peut être le cas des propositions de réforme de nature hautement politique (plutôt que technique). Deuxièmement, les règles de procédure, concernant particulièrement la manière dont les amendements électoraux sont présentés au parlement, peuvent influer sur les possibilités de l’OGE de plaidoyer efficacement en faveur de ses propositions de réforme. Dans les cas des pays où l’OGE soumet des recommandations via le gouvernement ou les commissions parlementaires spécifiques, avant que les projets de loi ne soient déposés, les projets de réforme peuvent être édulcorés avant qu’ils atteignent les derniers décideurs. En général, cela est moins susceptible de se produire dans les pays où les OGE sont autorisés à déposer des amendements directement au Parlement.

Les obstacles de procédure au NigeriaOlufunto Akinduro, Directeur de programme, Institut électoral pour une démocratie durable en Afrique

Un défi lié au travail relatif aux questions de la réforme menée par la Commission électorale indépendante du Nigeria est associé à la manière dont la commission soumet des projets de loi à l’Assemblée nationale. Selon les règles de procédure, les projets de loi doivent être introduits à l’Assemblée nationale soit à titre de projets de loi d’initiative parlementaire ou de projets de loi exécutifs. Lorsque l’OGE a présenté un projet de loi en 2005, le statut du projet de loi a été interrogé par les députés de l’Assemblée national. Finalement, après l’adoption du projet de loi, il a dû être présenté comme provenant de la commission parlementaire des questions électorales. Cette situation a permis à la commission d’ajuster le contenu du projet de loi avant sa présentation.

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La réforme de la loi électorale peut prendre un temps considérable. Les OGE doivent réaliser que les recherches et les consultations sont des activités fastidieuses. Le développement du consensus entre les multiples intervenants sur des questions intrinsèques à la démocratie telles que la réforme électorale, requiert non seulement du temps mais aussi de la patience. Les idées doivent s’enraciner et se développer parmi les acteurs concernés. En outre, les OGE doivent être conscients du fait que certaines étapes du processus de réforme peuvent échapper à leur contrôle. Il s’agit particulièrement de la promulgation d’amendements par le biais des structures gouvernementales et/ou parlementaires, mais également lorsque les recommandations doivent passer par un comité de réforme juridique ou son équivalent, avant d’être acheminées vers les décideurs. Une planification rigoureuse et une gestion du temps sont par conséquent essentielles.

La meilleure pratique serait que l’engagement de l’OGE soit initié dès le début de la période post-électorale, afin d’accorder suffisamment d’espace pour les discussions et les débats avant que les recommandations ne soient finalement formulées. Entreprendre de tels travaux au moment où les expériences de l’élection précédente sont encore récentes ferait avancer le débat.

Les financements relatifs à l’engagement de l’OGE dans la réforme juridique, qui généralement s’effectuent entre les élections, peuvent présenter un défi supplémentaire par rapport au travail de l’OGE. Pendant cette période, les allocations budgétaires de l’État sont susceptibles de diminuer, aussi, la lassitude des donateurs s’installe après de lourds investissements dans l’organisation des élections. Ceci étant, le travail de réforme électorale peut être réalisé même avec des budgets relativement restreints, pourvu que l’OGE maintienne une relation harmonieuse avec les ministères chargés de son budget et/ou les organisations impliquées en matière d’assistance électorale et les donateurs. L’OGE doit aussi planifier clairement son intervention en faveur du débat sur la réforme juridique dans la période post-électorale, il peut s’avérer ainsi possible de récolter les fonds nécessaires pour mener des activités liées aux processus de réforme.

Afin que les OGE parviennent à réaliser ceci de manière efficace, un certain niveau de capacité interne est indispensable. Plus précisément, le choix d’un personnel ayant une formation juridique adéquate pour mener à bien l’effort de l’OGE est crucial. Au cas où les OGE ne disposent des capacités internes, les organisations internationales et régionales impliquées en matière d’assistance électorale peuvent mettre à disposition des consultants-experts pendant des périodes spécifiques, dans le but d’entreprendre d’importantes recherches de fond sur les cadres existants, les obligations internationales et régionales, les meilleures pratiques et les connaissances comparatives, etc. ; il s’agit aussi d’élaborer des recommandations et/ou des projets d’amendement. Étroitement relié à cela est la difficulté des OGE de pouvoir conserver en interne la capacité juridique. Généralement, ce travail est effectué par un ou deux agents-clé. Il convient de noter que, lorsque ces personnes clés quittent leur poste, le travail de l’OGE devient sérieusement compromis. Il est donc essentiel de renforcer la mémoire institutionnelle liée aux processus de réforme, pouvant atténuer de telles circonstances.

Les risques Le principal risque lié à l’engagement de l’OGE consiste en (la perception de) la neutralité. La réforme électorale est un sujet politiquement très sensible. Il est de la plus

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haute importance que les OGE ne participent pas à la politique de la réforme électorale, mais que les recommandations et les projets de loi soient fondés sur des jugements qui convergent avec ce que l’OGE estime être mieux pour renforcer et consolider les pratiques démocratiques dans le pays. Pour ce faire, les OGE doivent recueillir des informations, mener des recherches approfondies et intégrer les tendances et les meilleures pratiques régionales ou internationales, ainsi qu’établir clairement des liens entre ces tendances et les recommandations/projets d’amendement formulés.

Étroitement lié à ce qui précède, les OGE sont non seulement tenus de faire des recommandations impartiales, mais également doivent-être perçus comme tels par les intervenants, notamment le public, les partis politiques ou autres. Ces perceptions ne sont pas nécessairement axées sur les résultats des travaux de l’OGE en termes de recommandations formulées, mais sont également axées sur le processus à travers lequel il a produit ces recommandations. La clé de ce développement est le renforcement des relations avec les parties prenantes qui sont basées sur la confiance mutuelle, l’inclusivité et le partage d’informations.

En ce qui concerne les tâches prioritaires, les OGE sont avant tout responsables de la gestion des élections et leur rôle dans la réforme électorale est souvent considéré de seconde importance. Il s’agit particulièrement du fait que plusieurs OGE ne disposent pas d’un mandat officiel pour s’engager dans la réforme électorale, bien qu’ils puissent mener ces tâches sur demande et/ou lorsque le temps et les ressources humaines le permettent. Toutefois, sachant que les OGE doivent s’engager dans l’organisation d’élections partielles, de référendums, des élections anticipées, etc., le risque probable en est que le travail de l’OGE dans le domaine de la réforme électorale (appuyé ou non d’un mandat officiel), puisse devenir inconsistant ou être negligé, s’arrêter ou être interrompu ou abandonné complètement.

Le lien, au regard de ce qui précède, est la priorité des enjeux. Avec plusieurs questions auxquels il faut répondre, le risque est que certaines d’entre elles passent entre les mailles du filet ou soient éventuellement oubliées, peut-être involontairement. Les questions qui visent à faire face aux défis juridiques pour renforcer la participation politique des groupes marginalisés sont typiques à cet égard.

Le risque d’évaporation de genre en NamibieRumbidzai Kandawasvika-Nhundu, Chef de Projet Senior, IDEA International

Bien que la Commission électorale de la Namibie ait exprimé son engagement à prendre les questions d’égalité de genre en compte dans ses réformes juridiques électorales, le risque de ce qui est qualifié « d’évaporation de genre » était évident dans le processus de réforme de la loi électorale qui a eu lieu de 2011 à 2014. Cela est dû au fait que, bien que les inégalités de genre et les écarts dans les processus électoraux et les résultats de ces processus soient reconnus, l’égalité de genre tend cependant à céder la place à des priorités concurrentes telles que le financement des partis politiques, l’uniformisation des règles de jeu entre les partis politiques, l’autorité et l’indépendance de la Commission électorale, quel que soit la transversalité du genre sur toutes ces questions. D’autre part, le risque d’évaporation a créé une ouverture pour la réitération constante de la nécessité d’aborder les sujets de préoccupation, dans une perspective de genre.

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Le temps est également un facteur de risque. Lorsque les amendements juridiques sont adoptés à la veille de l’échéance électorale, il y a un risque que les OGE ne consacrent pas suffisamment de temps, par exemple, à la sensibilisation du public, à la formation du personnel des bureaux de vote, au changement et ses conséquences pour les personnes concernées. En de telles circonstances, lorsque le temps est limité, mais que les amendements sont attendus, les OGE peuvent établir des structures parallèles dans l’éventualité où de nouvelles lois seraient adoptées. Tel a été le cas par exemple de la Commission électorale en Afrique du Sud, lorsque de nouvelles lois relatives au vote à l’étranger étaient attendues et finalement promulguées en novembre 2013, alors qu’il ne restait seulement qu’un peu plus de cinq mois avant la tenue des élections en mai de l’année suivante. L’importance de la réforme au moment opportun est soulignée dans le Protocole de la CEDEAO sur la démocratie et la bonne gouvernance (article 2 (1)), qui stipule « qu’aucune réforme substantielle de la loi électorale ne doit intervenir dans les six (06) mois précédant les élections sans le consentement d’une large majorité des acteurs politiques ».

La dépendance de l’OGE à des ressources externes pour s’engager dans la réforme électorale représente un autre risque face à ses activités dans ce domaine. Les processus bureaucratiques relatifs aux allocations gouvernementales extrabudgétaires et/ou au financement des donateurs peuvent être fastidieux et absorber plus de temps que prévu, mettant ainsi en péril les plans et les chronogrammes d’engagement de l’OGE. De même, les processus des organisations impliquées en matière d’assistance électorale en ce qui concerne l’identification et le recrutement des experts ainsi que la garantie de leur présence dans le pays pour travailler aux côtés de l’OGE peuvent prendre plus de temps que prévu.

Un autre facteur de risque affectant l’engagement de l’OGE à la réforme électorale, concerne la rotation du personnel. Le nombre de personnes ayant une expertise juridique travaillant sur les questions de réforme est souvent limité. Dès lors que des individus ayant une expérience dans la rédaction juridique des recommandations de réforme ou de projets d’amendement quittent leur poste, le rythme du processus ralentit car les OGE doivent éventuellement recruter et former de nouvelles personnes pour reprendre la mission.

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6. Recommandations pour les OGE engagés dans la réforme de la loi électorale

1. Accorder la priorité aux processus d’examen post-électoraux : Les organes de gestion des élections (OGE) doivent se servir des processus d’examen post-électoraux comme une occasion exceptionnelle d’identification et d’analyse de la nécessité d’une réforme de la loi électorale. Ces processus, idéalement combinent des contributions de plusieurs sources telles que les évaluations/audits de performance internes et/ou externes des OGE, les rapports d’observation des élections, les ateliers/conférences post-électoraux des parties prenantes, etc.

2. Instituer des plans et chronogrammes clairs relatifs à leur engagement : L’engagement des OGE dans le domaine de la réforme de la loi électorale requiert une planification rigoureuse et une analyse consciente des chronogrammes. Les plans de travail et les calendriers doivent tenir compte du mode opératoire des parties prenantes clés, collaborant avec les OGE et les entités dont les recommandations doivent être adoptées avant que des modifications ne soient signées dans la loi. Plus précisément, pour que les OGE aient une incidence sur les réformes juridiques, leurs recommandations doivent être soumises aux autorités compétentes bien avant les prochaines échéances électorales. Enfin, la planification peut également impliquer des réflexions concernant le temps et les circonstances dans lesquels un OGE devrait se retirer totalement de la réforme.

3. S’assurer de la mise en place des financements adéquats et opportuns : Les OGE doivent collaborer étroitement avec leurs gouvernements et parlements respectifs et, le cas échéant, avec les organisations impliquées en matière d’assistance électorale et les donateurs afin de s’assurer de la mise en place des financements adéquats pour la mise en œuvre du plan d’engagement des OGE dans un processus donné de réforme de la loi électorale. Lorsque l’assistance est acheminée vers les OGE à travers la fourniture d’expertise au lieu ou en complément de financements directs, les OGE doivent anticiper et communiquer étroitement avec organisations impliquées en matière d’assistance électorale pour s’assurer que cette expertise arrive au moment opportun.

4. Entreprendre des recherches afin de garantir les connaissances/capacités adéquates : Il est essentiel que les OGE intervenant dans le domaine de la réforme de la loi électorale soient parfaitement éclairés sur le sujet. Qu’implique le cadre juridique actuel ? Quels en sont les défis ? Quelles sont les alternatives envisageables et de quelle manière ces alternatives peuvent-elles s’appliquer dans la pratique, en tenant compte du cadre socio-politique du pays dans lequel les OGE sont susceptibles de rencontrer les parties prenantes (les partis politiques, les organisations de la société civile et autres) avec des départements de recherche potentiellement forts et des arguments et propositions biens détaillées ? À travers la recherche et l’analyse, les OGE seront capables de s’engager efficacement et de manière constructive.

5. Impliquer les parties prenantes en organisant des consultations élargies et inclusives : Les OGE doivent engager des consultations avec une variété de parties prenantes afin de promouvoir la crédibilité (basée sur la confiance, la coopération et la transparence mutuelle) du processus de réforme de la loi électorale et de ses résultats. De plus, par le biais de ces consultations, les OGE peuvent mieux comprendre les enjeux et les défis à aborder, et avoir l’occasion d’entendre les solutions présentées par les autres parties prenantes.

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6. Recommandations pour les OGE engagés dans la réforme de la loi électorale

6. Œuvrer en étroite collaboration avec les plateformes interpartis : Les plateformes interpartis présentent un point d’entrée non négligeable favorable aux relations OGE-partis politiques sur les questions relatives à la réforme de la loi électorale. En disposant d’un espace à travers lequel les politiciens peuvent se rencontrer de manière informelle, discuter et identifier des positions communes, les plateformes interpartis peuvent servir de base solide aux OGE pour résoudre les questions relatives à un intervenant particulièrement important dans une approche constructive et concertée. Dans les pays ayant des systèmes de partis dominants, l’intervention auprès de tels forums de dialogue peut s’avérer critique pour assurer l’inclusivité du processus et le renforcement d’un consensus élargi.

7. Échanger régulièrement avec les décideurs : Les OGE doivent œuvrer en étroite collaboration avec leurs gouvernements et parlements respectifs, dans le but de promouvoir et favoriser l’engagement politique au processus de réforme. Sans l’adhésion du gouvernement et du parlement, les efforts de l’OGE pour l’élaboration d’un meilleur cadre juridique régissant les processus électoraux sont susceptibles d’échouer. Le fait que les OGE établissent un système adéquat de communication et de partage d’informations constitue la clé de la promotion de la volonté politique.

8. Préserver la neutralité et l’image de neutralité : La question de la réforme électorale est un sujet politiquement sensible. Les OGE doivent faire preuve de prudence lorsqu’ils s’engagent dans une réforme afin d’éviter des situations dans lesquelles ils seraient perçus par l’un ou l’autre parti comme des institutions partiales. Les perceptions d’un engagement biaisé de l’OGE mettront en péril la crédibilité des résultats des processus de réforme de la loi électorale.

9. Intégrer une perspective de genre : Lorsqu’ils s’investissent dans le domaine de la réforme de la loi électorale, les OGE doivent intégrer une perspective de genre à la fois aux niveaux des processus et aux niveaux des résultats. En termes de processus, les OGE doivent s’assurer que les opinions des hommes et des femmes soient sollicitées et se reflètent dans les recommandations formulées. Quant aux résultats, les OGE doivent activement aborder les questions de politiques juridiques qui favorisent l’égalité de participation et de représentation. Afin d’éviter une situation où l’égalité homme/femme ne devient qu’un simple complément, les questions de genre doivent être abordées explicitement dès le début du processus de planification.

10. Rester fidèles aux principes fondamentaux : Les processus de réforme électorale doivent être orientés par une préoccupation majeure de protéger et de promouvoir les droits électoraux des citoyens. Lorsqu’il s’agit de formuler des recommandations permettant d’élaborer de nouvelles lois ou modifier celles en vigueur, les OGE doivent attentivement analyser la mesure dans laquelle leur proposition garantit l’atteinte de l’objectif prioritaire.

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Références bibliographiques et ressources complémentaires

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Acronymes et abréviations

PG Procureur général

OSC Organisations de la société civile

CEDEAO Communautaire Économique des États d’Afrique de l’Ouest

OGE Organe de gestion des élections

MOE Mission d’observation européenne

UE Union Européenne

MOE UE Mission de suivi des élections, Union Européenne

IDEA International Institut international pour la démocratie et l’assistance électorale

IFES International Foundation for Electoral Systems [Fondation internationale pour les systèmes électoraux]

CEN Commission électorale nationale (Sierra Leone)

SADC Southern African Development Community [Communauté de Développement d’Afrique Australe]

PNUD Programme des Nations Unies pour le Développement

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Remerciements

De vifs remerciements sont particulièrement adressés à l’auteure principale, Mette Bakken, qui a conceptualisé et élaboré le présent document dans le cadre de l’actuelle initiative de « La réforme électorale en Afrique » en cours d’évolution à travers le Programme Afrique d’IDEA International. Des remerciements particuliers vont en direction des auteurs d’études de cas individuels, élaborées sous l’initiative de : Olufunto Akinduro, Mohamed N. Conteh, Theo Dowetin, Rumbidzai Kandawasvika-Nhundu, Emmanuel Kawishe, Mathieu Merino et Nandini Patel.

De plus, certains individus et collègues d’IDEA international ont fourni des commentaires réfléchis et une contribution précieuse aux versions antérieures du présent document, en particulier Raúl Ávila, Anne Sofie Holm Gerhard, Stina Larserud, Naomi Marilyn Ngalula, Seema Shah et Domenico Tuccinardi. Enfin, nous remercions au même titre la responsable des publications d’IDEA international, Lisa Hagman, d’avoir coordonné la production et la publication du présent document.

ISBN: 978-91-7671-045-6

IDEA INTERNATIONALInstitut international pour la démocratie et l’assistance électoraleSE–103 34 StockholmSuèdeTel +46 8 698 37 00Fax +46 8 20 24 22E-mail [email protected]

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