La Separation Des Ordonnateurs Et Des Comp Tables

8/3/2019 La Separation Des Ordonnateurs Et Des Comp Tables

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LA SEPARATION DES ORDONNATEURS ET DESCOMPTABLES

Grand principe du droit de la comptabilit publique, la sparation des ordonnateurs et descomptables remonte, comme les principes de droit budgtaire, la Restauration. Il a pour butde permettre un contrle de lexcution du budget. Le principe est amnag aujourdhuicomme par le pass, mais son maintien de nos jours implique un certain nombre detempraments.

I - Lamnagement du principe

Non seulement les organes sont distincts et indpendants, mais de plus les fonctions exercespar eux sont distinctes. Le principe se traduit par une double sparation.

A - LA SEPARATION DES ORGANES

Deux types dorganes interviennent dans lexcution des oprations budgtaires publiques :les ordonnateurs dune part, les comptables dautre part.

1 Les ordonnateurs

a) Les ordonnateurs du budget de lEtat

Les ordonnateurs principaux

Larticle 63 du Dcret du 29 dcembre 1962, prcise que les ministres ont la qualitdordonnateur principal du budget gnral, des budgets annexes, des comptes spciaux duTrsor. Un ministre peut donc exercer la fonction dordonnateur principal plusieurs titres.

Les ordonnateurs secondaires

Selon les dcrets du 10 mai 1982, le prfet est lunique ordonnateur secondaire des servicesextrieurs des administrations civiles de lEtat dans le dpartement (dans la rgion) Cependant, il existe des exceptions.

Les ordonnateurs dlgus ou supplants

Ils exercent leurs fonctions par dlgation de signature et non de comptence comme lesprcdents. Elle mane, soit dun ordonnateur principal, soit dun ordonnateur secondaire.Ainsi, le directeur de cabinet du ministre dispose-t-il dune telle dlgation, de mme que lesdirecteurs dpartementaux ou rgionaux.


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b) Les ordonnateurs des budgets locaux

Ce sont les excutifs des collectivits territoriales. Le Maire pour la commune, le prsidentdu Conseil gnral pour le Dpartement, le prsident du Conseil rgional pour la Rgion. Ils

peuvent dlguer leur signature.

Les ordonnateurs tiennent une comptabilit de leurs engagements, ils tablissent le compteadministratif.

2 Les comptables

a) Les comptables du budget de lEtat

Les comptables directs du Trsor

Cest le rseau le plus important, il intervient pour lexcution des dpenses et des recettes du

budget gnral de lEtat ainsi que des budgets des collectivits territoriales. Ces comptablesdpendent du directeur de la comptabilit publique.Ils se rpartissent en deux catgories :- les comptables principaux : ils centralisent les oprations effectues pour le compte duTrsor par dautres comptables et rendent leurs comptes la Cour des comptes. Ce sont lesTrsoriers-payeurs gnraux (TPG) des rgions et des dpartements.- les comptables secondaires : les receveurs des finances dans certains arrondissements, lestrsoriers principaux, les receveurs-percepteurs et les percepteurs.

Les comptables des administrations financires

Ils dpendent de deux autres directions du ministre des finances :

- les comptables de la Direction gnrale des impts (DGI). Ils sont chargs du recouvrementde certains impts indirects : la TVA, les droits denregistrement.- les comptables de la Direction gnrale des douanes qui procdent au recouvrement desdroits de douanes et de certains impts indirects.

Les autres comptables

- les comptables des budgets annexes, les comptables des comptes spciaux du Trsor.- les agents comptables dans les tablissements publics

b) Les comptables des budgets locaux

Ce sont des fonctionnaires dEtat nomms par le Ministre des finances aprs information delordonnateur. Plus prcisment le comptable de la commune, du dpartement ou de la rgionest un comptable direct du Trsor ayant la qualit de comptable principal.Il sagit pour la commune du Receveur municipal qui est le trsorier, lancien percepteur.Pour le dpartement, le comptable est le payeur dpartemental, pour la rgion enfin, cest le

payeur rgional.Selon larticleL. 1617-1 du CGCT, le comptable de la rgion et du dpartement ne peut trecharg des fonctions de comptable de lEtat


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B LA SEPARATION DES FONCTIONS

1 La sparation des fonctions en matire de dpenses

Les oprations de dpenses sont excutes en deux phases, lune relevant de lordonnateur, laphase administrative, lautre du comptable, la phase comptable.

a) La phase administrative

Elle se dcompose en trois temps :

L engagement

Larticle 29 du dcret du 29 dcembre 1962 en donne la dfinition suivante : L'engagementest l'acte par lequel un organisme public cre ou constate son encontre une obligation de

laquelle rsultera une charge. Concrtement il peut sagir dune commande, dun contrat. La dpense est engage dans lalimite du crdit ouvert au budget correspondant la nature des dpenses engager.

La liquidation

Larticle 30 du dcret du 29 dcembre 1962 la dfinit dans ces termes : La liquidation apour objet de vrifier la ralit de la dette et d'arrter le montant de la dpense.. Elle estralise au vu des titres et des pices justificatives qui permettent dattester le service fait et de calculer trs prcisment le montant de la dpense.

Lordonnancement ou le mandatement

L'ordonnancement est l'acte administratif donnant, conformment aux rsultats de laliquidation, l'ordre de payer la dette de l'organisme public. (Article 31 Dcret du 29

dcembre 1962). Il se traduit par une ordonnance de paiement quant lordonnateur est unministre et par un mandat de paiement dans tous les autres cas.

b) La phase comptable

Lors de cette phase le comptable exerce successivement deux fonctions :

La fonction de payeur

Elle se traduit par lexercice de contrles. Comme le rappelle larticle L1617-2 duCGCT, Le comptable d'une commune, d'un dpartement ou d'une rgion ne peut

subordonner ses actes de paiement une apprciation de l'opportunit des dcisions prises

par l'ordonnateur. Mais, en application de la jurisprudence Marillier et Balme , le comptable ne peut se faire

juge de la lgalit des dcisions administratives ( C. comptes, 28 mai 1952, Marillier,receveur Commune de Valentigney.Plus prcisment le comptable vrifie la prsence des pices justificatives prvues dans lesnomenclatures tablies par le ministre des finances conformment l'article 47 du dcret du29 dcembre 1962.Dautre part, il vrifie le caractre excutoire des actes locaux. Cela signifie quil sassure nonseulement que les actes sous-tendant les dpenses ont bien fait lobjet de transmission aureprsentant de l'tat, mais que de plus ces mmes actes n'ont pas fait lobjet d'une annulation

contentieuse.


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Enfin, il exerce les contrles noncs par larticle 12 du dcret du 29 dcembre 1962 : qualitde l'ordonnateur, exacte imputation des dpenses aux chapitres qu'elles concernent,disponibilit des crdits, validit de la crance, cest dire vrification du service fait et descalculs de liquidation.Le comptable vrifie galement l'application des rgles de la prescription quadriennale selon

laquelle sont prescrites au profit de lEtat, des dpartements et des communes toutescrances qui nont pas t payes dans un dlai de quatre ans partir du premier jour delanne suivant celle au cours de laquelle les droits ont t acquis (art 1 de la loi du 31dcembre 1968)Sil apparat une irrgularit par rapport lun ou lautre de ces points, le comptable suspendle paiement et en informe lordonnateur.

La fonction de caissier

Le comptable procde au rglement de la dette en payant le bnficiaire, cest dire lecrancier lui-mme, sinon le paiement naura pas de caractre libratoire, de plus lecomptable sassure quil nexiste pas dopposition au paiement.

2 La sparation des fonctions en matire de recettes

L encore la procdure dexcution se dcompose en deux phases.

a) La phase administrative

Ltablissement des recettes

Le dcret du 29 dcembre 1962 prvoit deux temps :

- La constatation des droits : elle permet de vrifier la ralit des faits gnrateurs de larecette.- La liquidation, permet de calculer le montant de la recette

La mise en recouvrement

Elle se traduit par ltablissement dun titre de recettes et par linscription sur un bordereaurcapitulatif aux fins denregistrement dans la comptabilit administrative. Pour finir, le

bordereau est envoy au comptable avec les pices justificatives.Sagissant des crances de la collectivit manant d'une dcision de justice lordonnateur esttenu dintervenir dans les eux mois. En cas de dfaillance le reprsentant de l'tat dispose d'un

pouvoir de mise en recouvrement d'office.

b) La phase comptable

Les contrles

Le comptable aprs avoir rceptionn le titre de recette, contrle l'identification du dbiteur,examine les pices justificatives, vrifie la rgularit de la recette. Il doit notamment vrifierla rgularit des rductions et des annulations des ordres de recettes (art. 12 du dcret du 29dc. 1962). Enfin, il prend en charge la recette, cest dire quil procde son enregistrementcomptable.Il envoie alors au dbiteur lavis des sommes payer et encaisse le rglement du dbiteur par

remise d'espces, d'un chque bancaire ou postal ou encore par virement.


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Le recouvrement

En cas de difficults, le comptable la possibilit de procder l'excution force d'officecontre le dbiteur, sauf contestation du bien-fond de la crance devant la juridictioncomptente.Dans un dlai de deux mois le dbiteur peut contester le bien-fond de la crance ou la

rgularit formelle de l'acte de poursuite devant les juridictions comptentes.Au bout de quatre ans l'action en recouvrement est prescrite.Le comptable est tenu de faire, toutes les diligences ncessaires (CGCT, art. L. 3342-1) pourfaire entrer les fonds dans la caisse publique. Il engage en effet sa responsabilit personnelleet pcuniaire.Si la recette se rvle irrecouvrable la suite par exemple, de la disparition ou delinsolvabilit des dbiteurs ladmission en non-valeur de la crance peut tre demande.Cest l'assemble dlibrante qui se prononce.

II - Les atteintes au principe

Certaines sont admises par les textes en vigueur, dautres au contraire sont interdites.

A - LES ATTEINTES ADMISES

Elles sont plus importantes au niveau de lEtat quau niveau local

1 Dans les collectivits territoriales

a) La rquisition des comptables

Larticle 8 du dcret du 29 dcembre 1962 prvoit ce droit de rquisition pour tous lesordonnateurs. Larticle L. 1617-3 du CGCT le prcise pour les comptables locaux.

Les conditions de la rquisition

- Elle est possible ds lors que la suspension du paiement nest pas motive parlinsuffisance des fonds disponibles, lordonnancement sur des crdits irrgulirement ouvertsou insuffisants ou sur des crdits autres que ceux sur lesquels la dpense devrait tre impute,

labsence totale de justification du service fait et le dfaut de caractre libratoire durglement ainsi qu'en cas d'absence de caractre excutoire des actes pris selon les cas par lesautorits communales, les autorits dpartementales ou les autorits rgionaleslindisponibilit des crdits, labsence de service fait, labsence de visa du contrleur financierou encore le caractre non libratoire du paiement.- Sur le plan formel, lordre de rquisition doit tre crit est sign par lordonnateur. De plus ildoit tre incontestable cest dire ne laisser aucune ambigut sur lintention delordonnateur (Instruction 84-40 MO du 8 mars 1984). De plus, il doit se prsenter commeune pice justificative sajoutant aux autres. Enfin, il est transmis la Chambre rgionale descomptes ainsi quau prfet. (CGCT, art. L. 2131-2, L. 3131-2 et L. 4141-2).


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Les effets de la rquisition

Le comptable doit payer, toutefois, sa responsabilit est alors dgage. Cest lordonnateurqui engage sa propre responsabilit.

b) Les rgies

Dans certaines hypothses, une seule et mme personne cumule les fonctions desordonnateurs et des comptables. Cette personne est un administrateur, cest dire quildpend dun ordonnateur. Le rgisseur, puisque tel est son nom peut intervenir dans desoprations de dpense, on parlera alors de rgie davances ou dans des oprations de recetteset il sagira naturellement de rgie de recettes. Lorganisation et le fonctionnement de cesdeux types de rgie sont prvus parle dcret 97-1259 du 29 dcembre 1997.

Lorganisation des rgies

Le rgisseur est nomm par arrt de l'ordonnateur de l'organisme auprs duquel la rgie est

institue, sur avis conforme du comptable public assignataire.Avant d'entrer en fonctions, le rgisseur est tenu de constituer un cautionnement Il estconstitu par un dpt en numraire, de rentes sur l'Etat ou d'autres valeurs du Trsor.Il peut tre remplac par l'engagement d'une caution solidaire constitue par l'affiliation durgisseur une association de cautionnement mutuel agre par le ministre charg du budget.Ils sont responsables personnellement et pcuniairement pour les oprations dont ils ont lacharge.Lordonnateur et le comptable exercent un contrle sur les rgisseurs.

Le fonctionnement des rgies

La rgie davances

Le comptable remet au rgisseur une avance de trsorerie pour lui permettre de procder aupaiement de dpenses quil aura lui-mme engag et liquid.Seules certaines dpenses peuvent faire lobjet dune rgie davances :0 Les dpenses de matriel et de fonctionnement dans la limite d'un montant fix par arrtdu ministre charg du budget0 La rmunration des personnels pays sur une base horaire ou la vacation ainsi que lescharges sociales y affrentes0 Les secours0 Les avances sur frais de mission ou les frais de mission lorsqu'il n'a pas t consentid'avance0

Les traitements ou les salaires au titre du mois au cours duquel les agents entrent auservice des collectivits locales et des tablissements publics locaux ou le quittent

Le montant de lavance est fix par lacte constitutif qui prcise galement les conditionsdans lesquelles, titre exceptionnel et sur avis conforme du comptable public assignataire,l'avance peut dpasser ce maximum. L'avance est verse par le comptable public assignatairesur demande du rgisseur, vise par l'ordonnateur.Le rgisseur remet les pices justificatives des dpenses payes par ses soins, dans lesconditions fixes par l'acte constitutif et au minimum la fin de chaque mois, l'ordonnateurqui met, pour le montant des dpenses reconnues rgulires, un mandat de rgularisation.

La rgie de recettes


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Dans la rgie de recettes le rgisseur constate les droits de la collectivit territoriale, liquide larecette et procde au recouvrement de celle-ci. Seules des recettes non-fiscales peuvent fairelobjet dune rgie.Les rgisseurs versent et justifient les recettes encaisses au comptable public assignatairedans les conditions fixes par l'acte constitutif de la rgie et au minimum une fois par mois.

Les chques sont remis l'encaissement ou au comptable public assignataire si le rgisseur nedtient pas de compte de dpts, au plus tard le lendemain de leur rception.

2 Au niveau de lEtat

En plus de la rquisition et des rgies que lon retrouve ce niveau il faut mentionner troishypothses propres lEtat.

a) Les dpenses payables avant liquidation

Il sagit des avances et des acomptes.- les avances sont des versements intervenants avant excution dun march, ils drogent largle du service fait.- les acomptes correspondent des versements en cours dexcution dun march

b) Les dpenses payables sans ordonnancementEn vertu de larticle 31 du dcret du 29 dcembre1962, le Ministre des Finances dresse laliste des dpenses qui peuvent tre payes sans ordonnancement. Il sagit des dpensesrelatives la dette publique, des pensions et de la rmunration des fonctionnaires.

c) Les recettes fiscales perues au comptant

Certains impts sont pays spontanment par les contribuables aprs quils aient opr eux-mmes la constatation des droits et la liquidation. Ce systme sapplique notamment laTVA.

B - LES ATTEINTES INTERDITES : LA GESTION DE FAIT

Cest une thorie dorigine jurisprudentielle (Cour des comptes, Ville de Roubaix 23 aot1834). Mais le Lgislateur va la reprendre son compte. Le dernier texte tant la loi du 23

fvrier 1963 art 60- XI. Il prcise la dfinition et la sanction de la thorie de la gestion de fait.

1 La dfinition de la gestion de fait

Cest le fait pour une personne non habilite de simmiscer dans la gestion dun postecomptable. Pour un ordonnateur plusieurs situations peuvent constituer une gestion de fait.

a) Lextraction irrgulire de fonds ou valeurs

Il sagit de mandats fictifs cest dire de mandatements au vu de fausses pices ou encoredes subventions fallacieuses destines des associations diriges par le Maire.


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b) Lingrence dans le recouvrement des recettes

Ces hypothses sont relativement frquentes. Il sagit des cas dans lesquels llu encaisse lui-mme le produit de la vente dune coupe de bois ou de tout autre produit.

2 La sanction de la gestion de fait

a) La rparation

Le comptable de fait doit rendre ses comptes la Chambre rgionale des comptes qui dclareou non la personne, comptable de fait. Celui-ci encourt la mme responsabilit que lecomptable rgulier : il est responsable personnellement et pcuniairement. Il peut donc tremis en dbet.

b) La rpression

Le comptable de fait peut tre condamn par le juge pnal pour immixtion dans les fonctions

publiques. En labsence dune telle condamnation le juge des comptes peut le condamner payer une amende qui est plafonne la valeur des sommes irrgulirement manies.La loi no 2001-1248 du 21 dcembre 2001 relative aux chambres rgionales des comptes et la Cour des comptes a supprim le caractre automatique de linligibilit du Maire, duPrsident du Conseil gnral et du Prsident du Conseil rgional en cas de dclaration degestion de fait. Simplement, entre cette dclaration et jusqu ce que le quitus de sa gestionlui ait t donn, il est suspendu de sa qualit d'ordonnateur. Enfin, le mme texte prcise quel'action en dclaration de gestion de fait est prescrite pour les actes constitutifs de gestion defait commis plus de dix ans avant la date laquelle la Cour des comptes en est saisie ou s'ensaisit d'office.

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