L’Examen de la Loi sur le pilotage · Web viewL’économie maritime se développe. Les gouverneurs des États des Grands Lacs et les premiers ministres de l'Ontario et du Québec

Soumis par Le Groupe Desgagnés Inc. et Fednav limitée

Décembre 2017

Recommandations préliminaires visant à moderniser le cadre règlementaire de la Loi sur le pilotage, la prestation des services, la structure de gouvernance, les tendances et

les progrès technologiques.

Présentées au président de l’examen, Marc Grégoire (2017-2018)

L’Examen de la Loi sur le pilotage Desgagnés & Fednav

AVANT-PROPOS Le Groupe Desgagnés Inc. (Desgagnés) et Fednav limitée (Fednav) souhaitent contribuer de façon significative à la révision récemment entreprise de la Loi sur le pilotage. Nous avons formé un consortium ponctuel qui cherche à rallier l’industrie maritime en général et qui recherche proactivement une position commune pour la marine marchande afin de mobiliser et fédérer, si possible, les associations maritimes au Canada.

Le système de pilotage canadien fonctionne très bien du point de vue de la sécurité. Malgré tout, depuis vingt ans, plusieurs amendements sur son fonctionnement ont été proposés au fil des examens. Citons l’Agence canadienne de transport en 1999, la Loi Maritime du Canada en 2003, les consultations sur le projet de loi C-64 afin d’amender la Loi sur le pilotage et l’examen de la Loi sur les transports au Canada en 2016. En temps que partie prenante, nous avons à cœur que soit optimisée la performance de chacun des acteurs qui forment la chaîne du transport maritime afin que l’économie canadienne demeure compétitive dans un contexte de globalisation. Pour réussir, il nous faut un système de transport intermodal pancanadien qui soit à la fois sécuritaire, efficace, efficient et compétitif. Nous nous attendons à ce que le système de pilotage canadien appuie la compétitivité des usagers qu’il dessert.

Nous croyons qu’il faille assouplir le présent cadre d’exercice, en insistant sur le fait que la sécurité de la navigation reste et demeure de première importance. Nous proposons que l’agencement de fournisseurs de services soit plus flexible et mieux encadré, en restant fiable et pertinent pour les usagers. Que les administrations de pilotage soient habilitées à contrôler de façon effective les services et que les mécanismes de résolutions de conflit soient moins bureaucratiques, plus axés sur les usagers et l’intérêt public En un mot, il faut simplifier les mesures de recours et augmenter la responsabilité des prestataires à l’égard des résultats.

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SOMMAIRE Les problématiques complexes liées à la sécurité et à la sûreté maritimes font partie des préoccupations majeures de notre temps. Pour nous les transporteurs maritimes, la sûreté et la sécurité du navire, de l’expédition maritime et notamment de la navigation priment avant tout. Il n’est pas question de remettre en question le bien fondé du pilotage. Le pilotage des navires fait une importante contribution à la sécurité et à l’efficience du trafic maritime dans les voies navigables du pays. Que ce soit par un régime d’exemption comme sur les Grands Lacs, ou par un service de pilotage indépendant avec des personnes désignées géré par une compagnie comme sur la Côte-Nord du Québec, les statistiques sur la sécurité maritime démontrent que la performance des pilotes, en matière de sécurité au Canada est, année après année, de plus de 99,9 %. Là n’est pas la question.

Compte tenu de l’évolution du transport maritime depuis 1972, autant au chapitre des nouvelles technologies, des normes plus strictes en matière de construction des navires et de l’adoption de règlements et normes d’opérations sécuritaires et de la formation du personnel naviguant, voilà autant de raisons qui militent, 45 ans après l’adoption de la Loi sur le pilotage, en faveur de sa révision en profondeur.

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TABLEAU DE NOS RECOMMANDATIONS

Gouvernance : La dynamique1 Structure organisationnelle2 Comite consultatif de pilotage3 Code d’ethique

Gouvernance : Les pratiques3 Conseils d’administration des Administrations de pilotage4 Obligation d’efficience5 Reddition de comptes6 Corporations de pilotes et pilotes-employes7 Relations avec les États-Unis

Gouvernance : La sécurité8 Dispositions contractuelles9 Expertise interne des Administrations de pilotage10 Transparence et imputabilite11 Plans de passage12 Gestion du risque13 Pouvoir de reglementation

Main-d’œuvre14 Formation15 Pilotes attitres16 Arbitrage

Tarification17 Tarification

Autres considérations 18 Nom 19 Utilisateur vs Usager

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LA LISTE DE NOS RECOMMANDATIONS

Gouvernance : La dynamique

Recommandation 1 – Structure organisationnelle

Conserver les quatre Administrations de pilotage actuelles. Après avoir fait une réflexion sur la structure de gouvernance la plus appropriée, nous avons considéré :

o une société d’État ayant une administration centrale de nature stratégique et quatre bureaux régionaux opérationnels;

o quatre sociétés d’État (modèle actuel);o une société sans capital-actions du secteur privé;o une entreprise sans but lucratif; et o quatre entreprises sans but lucratif,

Chacune des administrations est centrée sur sa région administrative et sur la connaissance locale des eaux de pilotage. Cette structure favorise l’échange puisque le personnel de soutien doit interagir de façon quotidienne avec celui des opérations. Cette proximité favorise le règlement des problèmes et la structure est bien adaptée, permettant à la fois la centralisation du management et la décentralisation des opérations.

Conserver la structure actuelle est justifiable et donnera les résultats escomptés si ceci est accompagné par l’adoption des recommandations qui suivent. Il est important de s’assurer que les recommandations finales de la revue de la Loi sur le pilotage soient acceptables au plus grand nombre possible d’intervenants et que le résultat soit livrable rapidement et avec le moins d’obstacles possibles.

Recommandation 2 - Comité consultatif de pilotage

Mettre sur pied un Comité consultatif des Administrations de pilotage au Canada dont le mandat consiste à s’assurer que les Administrations de pilotage suivent l’esprit de la loi en termes de sécurité, d’efficacité et d’efficience, qu’elles adoptent des normes, comparent les bonnes pratiques et les indicateurs de performance. Le comité pourrait recommander l’harmonisation des pratiques, si cela assure un rendement optimal. Le comité consultatif de pilotage devra aussi donner des conseils, formuler des avis ou faire des recommandations sur les questions de pilotage au Canada. La présidence du Comité devra être assumée par le représentant de Transports Canada.

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Recommandation 3 – Code d’éthique

Confier au Comité consultatif de pilotage la tâche d’élaborer un code d’éthique national et un code de déontologie énonçant les règles de conduite professionnelle du pilote.

Gouvernance : Les pratiques

Recommandation 4 - Conseils d’administration des Administrations de pilotage

S’assurer que les conseils d’administration fonctionnent indépendamment de la direction des Administrations de pilotage. Ainsi, les postes de président du conseil d’administration et de premier dirigeant ne doivent être occupés par la même personne.

Structurer les conseils d’administration pour que des intérêts variés y soient représentés sans qu’aucun ne prédomine. Les présidents et les membres des conseils sont nommés par le Gouverneur en conseil. Les présidents et les membres ne représentent pas des intérêts particuliers dans leur fonction et ils ont l’obligation fiduciaire d’agir dans les meilleurs intérêts de l’Administration. Les premiers dirigeants doivent être nommés d’office membre de leur conseil d’administration.

Nommer les présidents et les membres comme administrateurs indépendants. Ils ne doivent pas avoir, de manière directe ou indirecte, de relations ou d’intérêts susceptibles de nuire aux décisions ou aux intérêts des Administrations. S’il est souhaitable que les administrateurs aient une solide connaissance du milieu maritime et de ses enjeux, leur profil de compétence et d’expérience devrait primer. Ensemble, les membres devraient avoir une expertise en finance, en ressources humaines et en gestion.

Mettre sur pied sur chaque conseil d’administration trois comités statutaires : de gouvernance et d’éthique, de vérification et de ressources humaines. Ils peuvent constituer des comités facultatifs ou des comités ad hoc. Les conseils d’administration doivent pouvoir mettre sur pied un comité consultatif composé de membres à part égale de pilotes, d’intervenants du milieu de l’industrie du transport maritime (domestique et étranger) et d’intervenants distingués du milieu maritime qui pourront conseiller ou élaborer des recommandations sur toutes questions du conseil d’administration, liées au système de navigation maritime, aux affaires maritimes et au pilotage.

Recommandation 5 - Obligation d’efficience

Inclure dans la Loi sur le pilotage dans la section Mission et pouvoirs, une dimension d’obligation d’efficience en tenant compte de la satisfaction des usagers et des citoyens par rapport à leur mission. Cette section devrait être dans le préambule ou au tout début afin de définir l’intention du texte de la loi.

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Recommandation 6 - Reddition de comptes

Fournir un cadre rigoureux pouvant soutenir l’évaluation et la reddition des comptes, le faire approuver par le ministre des Transports et l’imposer aux conseils d’administration. Ce cadre devrait inclure des balises de référence nationales et régionales, relatives aux processus de services et à sa pertinence, afin de mieux rendre compte de la qualité, de l’efficacité et du coût des services que les Administrations de pilotage offrent. Le Bureau du Vérificateur général du Canada devrait faire un audit tous les cinq ans.

Exiger, par législation, des corporations de pilotes qui reçoivent un contrat de louage de services, sous un monopole règlementé, la présentation de leurs états financiers vérifiés par une tierce partie, ainsi que la performance de leurs indicateurs de services clefs dans un format standard pour tous, annuellement. Le Bureau du Vérificateur général devrait faire un audit tous les cinq ans. Les rapports et la vérification devraient être rendus publics.

Recommandation 7 - Corporations de pilotes et les pilotes-employés

Fournir aux Administrations de pilotage la flexibilité requise pour employer les pilotes-employés brevetés et les apprentis-pilotes qu’elles estiment nécessaires à l’exercice de leurs activités. Une transformation fondamentale de la culture des corporations de pilotes et de l’attitude des Administrations de pilotage exige une réforme en profondeur, qui doit s’effectuer en établissant un système de valeurs et des principes de fonctionnement susceptibles de guider les actions des gestionnaires de l’administration et des pilotes vers l’excellence dans la prestation de services en toute transparence.

Abroger l’article 15 (2) de la Loi sur le pilotage et interdire aux administrations de pilotage la conclusion de contrats de louage de services de pilotage, à moins que l’encadrement législatif sur la gouvernance, la transparence et l’imputabilité (selon l’esprit de notre recommandation numéro 11) s’applique entièrement aux corporations de pilotes.

Recommandation 8 - Relations avec les États-Unis

Entreprendre des discussions pour harmoniser les structures et les stratégies de pilotages entre le Canada et les États-Unis (Garde côtière des États-Unis), dans les Grands Lacs et dans la Voie maritime du Saint-Laurent, afin d’avoir une meilleure coordination quant aux services de pilotage et aux tarifs demandés. Il est notoire que la gestion du pilotage du côté des États-Unis dans les Grands Lacs est hautement déficiente. Revoir les besoins de pilotage dans les zones dites « eaux libres » sur les Grands Lacs (vs les rivières ou les canaux).

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Gouvernance : La sécurité

Recommandation 9 - Dispositions contractuelles

Modifier la Loi sur le pilotage de manière à énoncer clairement que les questions relevant des pouvoirs règlementaires des Administrations de pilotage sont d’ordre public et que toutes les questions d’ordre règlementaire des Administrations de pilotage soient nulles et non avenues dans les contrats de louage de services actuels et futurs, des conventions collectives dans le cas des pilotes-employés, ou être considérées par un arbitre sélectionnant les dernières offres.

Recommandation 10 - Expertise interne des Administrations de pilotage

Modifier la Loi sur le pilotage de manière à autoriser les Administrations de pilotage qui passent des contrats de louage de services de pilotage à de doter d’une flexibilité pour embaucher des pilotes-employés brevetés afin de se doter d’une expertise interne permanente.

Recommandation 11 - Transparence et imputabilité

Modifier la Loi sur le pilotage de façon à s’assurer que l’encadrement législatif sur la gouvernance et la transparence s’applique aussi aux corporations de pilotes. Attribuer aux Administrations de pilotage les pouvoirs de surveillance et de supervision adéquats des corporations de pilotes sous contrat de louage de services; obliger les corporations de pilotes (ou le pilote) de rendre compte sur la façon dont elles assument leurs responsabilités.

Une transparence complète devrait être requise en regard : des contrats de services entre les Administrations de pilotage et les corporations de

pilotage ; des états financiers des corporations de pilotage et le résultat de l’examen de vérification de

ces mêmes états financiers ; et du dépôt des rapports d’enquête suite à un incident de navigation impliquant un pilote.

Recommandation 12 - Plans de passagePublier les plans de passage officiels (détaillés, y compris les marques, les repères, etc.) dans les zones de pilotage obligatoires par les Administrations de pilotage et qu’ils soient disponibles sur les navires et utilisables sur les ECDIS, afin de faciliter le monitoring des actions du pilote par l’équipe de navigation à la passerelle.

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Recommandation 13 - Gestion du risque

Revoir la méthodologie de gestion des risques de pilotage (MGRP). Que la méthodologie révisée dispose d’outils d’évaluations plus scientifiques dans le module d’évaluation du risque. Nous pensons à celui du « design minimum de sécurité » DMS (TP 13468F) ou tout autre logiciel approprié et l’utilisation de simulateurs pour évaluer certains scénarios de risque, en favorisant la prise de décisions fondées sur des données probantes.

Recommandation 14 - Pouvoir de réglementation

Fournir aux administrations de pilotage, par autorité législative explicite, la capacité d’établir la réglementation, les pratiques et les procédures concernant la sécurité de la navigation, en lien avec le pilotage. Fournir aux administrations de pilotage la capacité de consulter les parties prenantes et de prescrire le recours à la technologie afin d’améliorer la sécurité et l’efficience des services de pilotage.

Prioriser l’évaluation de l’effet de la nouvelle technologie sur le besoin de zones obligatoires de pilotage et de double pilotage. Examiner les scénarios requérant deux pilotes à bord.

Enclencher un examen des zones de pilotage obligatoires quand des éléments importants changent de façon significative tel que le volume du trafic maritime, des navires de nouvelles dimensions, des ouvrages portuaires importants, de nouvelles technologies qui impactent de manière importante sur les pratiques de pilotage, etc. ou à la demande expresse des usagers ou des administrations de pilotage.

Main-d’œuvre

Recommandation 15 - Formation

Donner aux Administrations de pilotage la mission de former les apprentis pilotes. Revoir le rôle et les responsabilités des Administrations de pilotage afin qu’elles s’acquittent adéquatement du rôle de quasi-ordre professionnel :

fournir un cursus standardisé en visant l’acquisition de savoir et de savoir faire des apprentis pilotes au certificat;

dispenser la formation par l’entremise d’écoles maritimes, de formateurs praticiens et de stages sur des navires dans leurs circonscriptions qui permettront aux candidats d’accéder à un brevet ou un certificat de pilotage à partir d’un programme de formation;

fournir un guide de formation et permettre d’améliorer les compétences et les pratiques professionnelles, les méthodes d’enseignement et d’apprentissage ainsi que les références qui aideront le candidat à se préparer;

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offrir des stages sur des navires et une combinaison de temps sur un simulateur dans une circonscription donnée à un apprenti au certificat en vu de l’obtention de certificat de pilotage;

fournir un guide d’évaluation dont se servira le jury d’examen, ainsi que les méthodes d’évaluation recommandées, y compris, le recours aux simulateurs ou à la navigation à bord; et

fournir la formation du président du jury d’examen relativement aux méthodes et objectifs d’évaluation.

Recommandation 16 - Pilotes attitrés

Modifier la Loi sur le pilotage, article 25 (1), de manière à ce qu’un membre régulier de l’effectif d’une compagnie de navigation maritime, accrédité et titulaire d’un certificat de pilotage, puisse piloter sans autre condition les navires de classe appropriée de sa compagnie, peu importe quel pavillon bat le navire.

Recommandation 17 - Arbitrage

Analyser la pertinence d’étendre le mandat de l’Office des transports du Canada afin qu’elle soit habilitée à être l’instance arbitrale concernant les offres finales et le règlement des différends des contrats de louage de services.

Obliger l’OTC, et/ou l’arbitre, de tenir compte de la mission des Administrations de pilotage (nouvel énoncé en préambule, y compris l’exigence d’autonomie financière) et du résumé de son plan d’entreprise, ainsi que les salaires et les conditions de travail des commandants de la marine marchande canadienne, concernant les offres finales et le règlement des différends des contrats de louage de services ou, dans le cas de pilotes-employés, concernant la négociation des conventions collectives.

Se pencher sur un mécanisme empêchant les grèves ou les lock-out dans le cas des employés-pilotes.

Tarification

Recommandation 18 - Tarification

Établir un processus uniforme et rapide de dépôt public des hausses des tarifs et droits pour tous les services maritimes (pilotage, dragage, frais de port, etc.).

Autoriser l’Office des transports du Canada à examiner tous les droits maritimes de manière cyclique quant à leur caractère raisonnable et à la compétitivité des coûts ainsi qu’en guise de réponse à des plaintes.

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Remplacer les articles 33 et 34 de la Loi sur le pilotage par des dispositions similaires à celles que l’on retrouve aux articles 49 à 52 de la Loi maritime du Canada (l’administration portuaire peut fixer les droits à payer; elle peut fixer le taux d’intérêt frappant les droits impayés; les droits qu’elle fixe doivent lui permettre le financement autonome de ses opérations et être équitables et raisonnables).

Autres considérations

Recommandation 19 - Nom

Utiliser l’article 4 b) de manière à donner à l’Administration de pilotage des Laurentides (une chaîne de montagnes) pour le remplacer par un vocable (comme du Saint-Laurent ou laurentien) qui respecte la personnalité et la mission du pilote maritime et de la structure du territoire auquel on réfère.

Recommandation 20 - Utilisateur vs Usager

Modifier l’article 53 (1) pour n’utiliser que le terme « usager », et non « utilisateur ».

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Table des matières AVANT-PROPOS.................................................................................2SOMMAIRE........................................................................................3LE TABLEAU DE NOS RECOMMANDATIONS...........................................4LA LISTE DE NOS RECOMMANDATIONS................................................5Table des matières..........................................................................12Aujourd’hui le transport maritime au Canada, c’est l’économie et c’est aussi la protection du milieu marin...................................................14La gouvernance : les dynamiques de différentes structures organisationnelles...........................................................................16

Restructurer ou introduire des réformes?................................................16Un Conseil canadien du pilotage?............................................................................17Le modèle de Nav Canada ou de L’Administration de la Voie maritime du Saint-Laurent?................................................................................................................... 17Une societe d’État : Une administration de pilotage centrale et des regions?.........19Quatre Societes d’État : Une Administration de pilotage par region (statu quo)?....20Alors, pourquoi restructurer?...................................................................................20Transformer les quatre Administrations de pilotage................................................21

Recommandation 1 – Structure organisationnelle..............................................................22Comité consultatif des Administrations de pilotage maritime au Canada. . .23

Recommandation 2 - Comite consultatif de pilotage.........................................................23Recommandation 3 – Code d’ethique................................................................................23

La gouvernance : valeurs, croyances et pratiques des Administrations de pilotage......................................................................................24

L’envergure des Administrations de pilotage...........................................24La composition des conseils d’administration de pilotage.........................25

Recommandation 4 - Conseils d’administration des Administrations de pilotage..............25Une stratégie privilégiée pour atteindre la mission, la vision et les objectifs des Administrations de pilotage..............................................................26

La pertinence d’une vision pour les Administrations de pilotage.............................26La pertinence de la mission pour les Administrations de pilotage............................26L’efficience, c’est l’efficacite au moindre coût.........................................................27

Recommandation 5 – Obligation d’efficience.....................................................................27Un cadre plus rigoureux pour les Administrations de pilotage.................................27

Recommandation 6 – Reddition des comptes....................................................................28Le pilotage et la concurrence...................................................................................29Les corporations de pilotes en monopole règlemente: Pourquoi vouloir à tout prix conserver ce modèle organisationnel?.....................................................................30

Recommandation 7 – Corporations de pilotes et les pilotes-employes...............................302017-12-08 12


Le système de pilotage des navires oceaniques sur les Grands Lacs.......................31Recommandation 8 - Relations avec les États-Unis...........................................................32

La sécurité : une approche systémique pour gérer la réglementation, les normes et les bonnes pratiques...................................................33

L’ampleur des faiblesses organisationnelles d’encadrement.....................33Dispositions contractuelles des corporations de pilotes en monopole.....................34

Recommandation 9 - Dispositions contractuelles...............................................................35Le domaine de competence des pilotes, les attentes signifiees des Administrations de pilotage et leur obligation de rendre compte......................................................35

Recommandation 10 - Expertise interne des Administrations de pilotage.........................36Recommandation 11 - Transparence et imputabilite.........................................................36

L’évolution des pratiques de navigation et de la technologie....................37L’utilisation de plan de passage électronique à l’appui des fonctions de pilotage.................................................................................................38

Recommandation 12 - Plans de passage...........................................................................41La gestion du risque sur le fleuve Saint-Laurent.......................................41

L’examen des zones de double pilotage obligatoire l’hiver en tenant compte des nouvelles technologies.............................................................................................41La reduction de l’achalandage l’hivernale, une mesure en soi d’attenuation des risques......................................................................................................................43L’unite portable de pilotage (PPU), une mesure d’attenuation des risques..............43L’examen des zones de double pilotage obligatoire durant l’intersaison en tenant compte des pratiques exemplaires..........................................................................44L’utilisation de differents logiciels à l’appui des fonctions de pilotage sur le fleuve Saint-Laurent............................................................................................................46

La Méthode de gestion des risques de pilotage (MGRP)............................47Propositions sur la gestion du risque et la nouvelle technologie................50

Recommandation 13 - Gestion du risque...........................................................................50Recommandation 14 - Pouvoir de reglementation.............................................................50

Modèle de main-d’œuvre..................................................................51La Relève : Qui va prendre la barre et piloter nos navires?........................51Un modèle de prestation de services de pilotage plus flexible et plus équilibré................................................................................................52

La delivrance du certificat de pilotage.....................................................................52Les Administrations de pilotage, devenir des acteurs importants en formation.......53

Recommandation 15 - Formation.......................................................................................55Un modèle règlemente de prestation de service de pilotage plus flexible...............55

Recommandation 16 - Pilotes attitres................................................................................56Les processus actuels de médiation, d’arbitrage et de sélection des dernières offres......................................................................................56

Recommandation 17 - Arbitrage........................................................................................58

Le processus de tarification imposé aux Administrations de pilotage. 59

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Recommandation 18 - Tarification....................................................................................59

Considérations liées à l’économie et à la politique publique...............61L’adjectif « Laurentides » en français.......................................................61

Recommandation 19 - Nom...............................................................................................61Les concepts d'« utilisateur » et d'« usager »...........................................61

Recommandation 20 - Utilisateur vs Usager......................................................................61

Questions émergentes.....................................................................62La navigation maritime dans l’Arctique canadien......................................62

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Aujourd’hui le transport maritime au Canada, c’est l’economie et c’est aussi la protection du milieu marin1

Il y a des coûts inhérents au transport maritime. Au Canada, il existe de nombreux services maritimes offerts moyennant des frais, notamment (sans toutefois s’y limiter) les droits de port et de quai, les frais de remorquage et de terminal, les droits d’amarrage et de mouillage (acquittables au port), les droits de pilotage, les frais d’inspection de navire (service offert par Transports Canada), les divers péages de l’Administration de la Voie maritime du Saint-Laurent relatifs au transport maritime de marchandises et aux navires. Les services de navigation maritime qui comprennent la mise en place de bouées et de signaux, le contrôle du trafic dans les corridors achalandés et les opérations de brise glace, qui sont fournis par la Garde côtière canadienne. 2

De plus, les transporteurs, qui surveillent la compétitivité du réseau maritime des régions du Saint-Laurent et des Grands Lacs, savent que le pilotage représente un important fardeau financier qui nuit à la compétitivité du réseau. De la même manière, une étude commandée dans le cadre de l’Examen de la Loi sur les transports au Canada a permis d’observer que les coûts relatifs au pilotage représentent un obstacle important au développement de solutions de transport alternatives dans ce corridor Par exemple, une cargaison de marchandises qui est transportée de Thunder Bay à Baie Comeau par la Voie maritime du Saint-Laurent coûterait environ 12 000 $ au transporteur en frais, acquittables aux administrations de pilotage.3 Or, ces chiffres sont très inférieurs à la réalité. Le coût de pilotage d’un navire océanique, par exemple, des Escoumins à Thunder Bay,(aller-retour) est d’environ 160 000$, soit près de 11 500$ par jour, avec des pilotes canadiens. L’économie maritime se développe. Les gouverneurs des États des Grands Lacs et les premiers ministres de l'Ontario et du Québec se sont rencontrés en juin 2016 afin de discuter de leur partenariat permanent visant à stimuler la croissance de l'économie et à créer des emplois. Ils ont publié la toute première stratégie régionale destinée à lancer le réseau de transport maritime des Grands Lacs et du Saint-Laurent. Cette stratégie a pour objectif de doubler les échanges maritimes, de réduire l'empreinte environnementale du réseau de transport de la région et de soutenir son

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Parcours : Brancher le système de transport du Canada au reste du monde, Tome 1, Chapitre 12 : Resume, p. 2582 Parcours : Brancher le système de transport du Canada au reste du monde, Tome 1, Chapitre 12 : Resume, p. 1833 Parcours : Brancher le système de transport du Canada au reste du monde, Tome 1, Chapitre 12 : Resume, p. 1832017-12-08 15


noyau industriel.4 Le gouvernement du Québec prévoit investir 1,5 milliard de dollars dans les cinq prochaines années, afin de soutenir le développement du transport des marchandises et du tourisme maritime et d'améliorer les connaissances scientifiques sur les écosystèmes du fleuve Saint-Laurent, en vertu d'une nouvelle Stratégie maritime rendue publique en 2015.5

Une des préoccupations des gouvernements, comme on vient de le voir, est la protection du milieu marin. En 2016, le gouvernement fédéral a lancé un « plan national de protection des océans ». Une composante fondamentale du transport maritime est la protection des écosystèmes des océans et des eaux douces. Les armateurs sont bien conscients de leur rôle et se sont déjà pris en main. Le programme de certification environnementale de l’Alliance Verte pour l’industrie maritime nord-américaine a été fondé le 23 octobre 2007. C’est une initiative rigoureuse, transparente et inclusive qui cible les enjeux environnementaux prioritaires grâce à ses 12 indicateurs de rendement. A ce jour, plus de 100 armateurs, ports, terminaux, et chantiers maritimes de partout au Canada et aux États-Unis participent au programme. Les participants doivent par ailleurs démontrer une amélioration continue et mesurable chaque année afin d’obtenir leur certification de l’Alliance verte.

4 Province de l’Ontario, Communique, le 15 juin 2016. Les gouverneurs et premiers ministres des Grands Lacs et du Saint-Laurent publient la toute première strategie maritime regionale. 5 La Presse, Bruno Bisson, le 30 juin 2015. 2017-12-08 16


La gouvernance : les dynamiques de differentes structures organisationnelles

Restructurer ou introduire des réformes?

Dans une organisation bureaucratique traditionnelle, tel un ministère, il est parfois nécessaire d’envisager des manières intéressantes de restructurer l’organisme. Il faut alors trouver de nouvelles approches structurelles qui sont nécessaires pour gérer une demande de service accru ou d’une implication croissante des utilisateurs et l’exigence d’une plus grande responsabilité ou la nécessité de s’ajuster aux changements provoqués par l’arrivée de technologies nouvelles ou encore la nécessité de fournir des services publics essentiels à moindre coût. Par ailleurs, la bureaucratie de type classique a fait ses preuves dans sa capacité d’intégration dans l’élaboration des politiques entre les ministères et les ordres de gouvernement.

Les sociétés d’État sont des mécanismes alternatifs de prestation de services, structurées comme des entreprises commerciales du secteur privé. Elles sont responsables devant le Parlement par l’entremise d’un ministre désigné. Les Administrations de pilotage, en tant que sociétés d’État, jouissent donc d’une plus grande autonomie de fonctionnement que les ministères, dans le cadre d’une politique d’ensemble élaborée par Transports Canada. Contrairement aux ministères, les Administrations de pilotage ne sont pas soumises aux crédits parlementaires approuvés chaque année par le Parlement. On constate que le mode d’exécution des programmes, la « structure organisationnelle», donne les résultats escomptés d’un système de pilotage de navire sûr et efficace dans son ensemble. Les Administrations de pilotage sont des secteurs d’excellence en matière de sécurité et des guichets uniques pour les usagers, peu importe la région ou le grade du pilote.

L’Examen de la Loi sur le pilotage doit mettre en relief l’importance de faire la réingénierie des processus administratifs, de repenser les activités de façon radicale à l’intérieur de la structure organisationnelle actuelle de quatre sociétés d’État. L’objectif étant d’obtenir des améliorations importantes dans les mesures de la performance telles que les tarifs, la qualité, l’efficience et la fluidité du service. Les forces qui appellent au changement sont sans équivoque à notre avis. Il faut viser la réalisation de bonds importants dans le management de la prestation des services de pilotage. Selon la perspective de l’usager, le coût du système augmente sans emmener d’important gain d’efficacité dans la prestation du service. Les tarifs de pilotage ont augmenté en pourcentage composé de 2007 à 2016 pour l’APA de 75,4%, l’APL de 23,1%, l’APGL de 32,4% et l’APP de 39,4% contre un index du prix à la consommation de 17,6%. Dans ce scénario, les usagers deviennent captifs, sans recours réel.

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La composition et le fonctionnement des Conseils d’administrations sont surannés. Il faut faire la standardisation des résultats en introduisant une gestion axée sur la performance. Il faut pouvoir apprécier la pertinence de chacune des Administrations de pilotage en les mettant en relation directe avec des normes nationales afin de pouvoir les comparer. Les Administrations de pilotage et les corporations de pilotes doivent rendre des comptes. La faiblesse de l’encadrement des corporations de pilotes, l’absence d’amélioration continue, de gain de productivité malgré des progrès technologiques importants, l’imposition de normes tatillonnes des préavis, des départs diurnes, du double pilotage, des plans de passages, etc. Les usagers sont impuissants à faire changer les choses mais en paient totalement le coût. Les mécanismes de règlement des différends (les contrats de services et les nouvelles tarifications) imposent d’importantes contraintes aux usagers. La Loi sur le pilotage ne donne pas de directives à l’arbitre quant aux aspects à considérer et le mécanisme de l’Office des transports est déconnecté de celui de l’arbitrage.

Un Conseil canadien du pilotage?

Les établissements publics tel qu’un « conseil » ou un « office » ou une « commission de contrôle » constituent des établissements ayant une forme de structure organisationnelle qui est habituellement mise en place pour exercer des fonctions de recherche et de réglementation du gouvernement. Les organismes gouvernementaux de réglementation jouent un rôle indispensable en créant des règlements pour protéger le bien-être collectif et économique des Canadiens. C’est le cas de l’Office national de l’énergie qui règlemente les sociétés pétrolières et de gaz naturel. Pour sa part, le Conseil de la radiodiffusion et des télécommunications canadiennes (CRTC) règlemente la fixation des prix et les normes de service des compagnies de câblodistribution.6 Les corporations de pilotes se voient aussi accorder un monopole par la Loi sur le pilotage, mais elles ne sont pas assujetties aux contrôles mentionnés ci-haut.

Les Administrations de pilotage sont chargées à la fois de la prestation de services, d’intendance, d’ordre professionnel et de réglementation. Dans le rapport d’examen de la Loi sur les transports au Canada7, le comité d’examen était convaincu que le moment est opportun pour moderniser les exigences en matière de pilotage et de règlementations connexes afin de tenir compte des innovations dans le but d’accroître la compétitivité du pilotage, plutôt que de la restreindre. Voilà pourquoi ce comité appuyait l’intégration des quatre Administrations de pilotage en un seul Conseil canadien du pilotage. Alors les objectifs du Conseil auraient pu comprendre l’harmonisation des pratiques et des procédures de pilotage dans l’ensemble des régions et dans le Nord.

Nous sommes tout à fait d’accord avec le comité « que le moment est opportun pour moderniser les exigences en matière de pilotage et de règlementations connexes afin de tenir compte des innovations dans le but d’accroître la compétitivité du pilotage » mais nous sommes plus perplexes sur la structure et la mission d’un Conseil canadien.

6 L’administration publique de l’avenir. Kernaghan, Marson et Borins, 2001, p. 114. 7 Parcours : Brancher le système de transport du Canada au reste du monde. Tome 1, chap. 10, p. 233 et 234. 2017-12-08 18


Le modèle de NavCanada ou de l’Administration de la Voie maritime du Saint-Laurent?

Le modèle de NavCanada semble avoir beaucoup de traction de nos jours. C’est une entreprise nationale de services de navigation aérienne civile, une société sans capital-actions du secteur privé qui trouve son financement par l'émission de titres de créance sur le marché public. Une société du secteur privé qui tire ses recettes des clients de l’aviation et non du gouvernement. En qualité de société sans capital-actions, Nav Canada garde tout surplus financier (bénéfices) plutôt que de le distribuer aux actionnaires.

Une des raisons qui a poussé Transports Canada à transférer le « Système de navigation aérien » était que la structure de prestation de services était inadéquate, plutôt qu’une gestion déficiente qui était le cœur du problème. On a transféré un effectif de 6 500 employés et Nav Canada a consenti à payer au gouvernement 1,5 milliards $ pour le transfert des actifs. Dans le cadre de ce transfert au secteur privé, Transports Canada a dû élaborer une nouvelle réglementation et un nouveau régime de responsabilité pour assurer le maintien d’un niveau élevé de sécurité du système dans l’intérêt public.8

Quels sont les gains potentiels pour les Administration de pilotage? D’une part, une sensibilisation accrue aux besoins de l’industrie. Elles sont déjà des sociétés d’État, ayant un cadre de gestion moins bureaucratique qu’un ministère. Toutefois elles devraient se fusionner et délaisser le concept de guichets uniques, dans chacune de leur région respective, en abandonnant leur rôle sur la réglementation et la délivrance de certificat et de brevet de pilote. Présentement, elles offrent aux usagers des services intégrés qu’elles abandonneraient pour des gains potentiels sur l’amélioration de l’efficacité de la prestation des services de pilotage. D’autre part, la contribution financière qui vient des usagers et qui augmente directement avec la hausse des frais est déjà inscrite dans le système actuel. NavCanada est un fournisseur de services, rien d’autre. Les Administrations de pilotage jouent quatre rôles importants pour la mise en œuvre d’un système de pilotage de navire sûr et efficace (« établir, exploiter, maintenir et administrer un service de pilotage maritime efficace et économique »). Nous aimerions en connaître les tenants et les aboutissants avant de privilégier une structure telle Nav Canada ou encore une organisation maritime comme l’Administration de la Voie maritime du Saint-Laurent.

La taille d’une telle société sans capital-actions pourrait créer une plus grande synergie et avoir un impact national réel, si on pouvait considérer réunir sous une même entité les services de prestation de pilotage et d’intendance des Administrations de pilotage avec les services de la Garde côtière destinés à assurer la sécurité, la rentabilité et l’efficacité du déplacement des navires dans les eaux canadiennes par la fourniture de systèmes et de services d’aides à la navigation, de services de communication maritime et de gestion du trafic maritime, etc.

8 L’administration publique de l’avenir. Kernaghan, Marson et Borins, 2001, p.121-124.

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Une société d’État : Une administration de pilotage centrale et des régions?

Si l’objectif d’harmonisation des pratiques et des procédures de pilotage dans l’ensemble des régions et dans le Nord est vital, on pourrait penser restructurer les quatre Administrations de pilotage en une seule société d’État, semblable à une structure d’un grand ministère fédéral. Ce serait un organisme national dont l’administration centrale est située dans la région de la capitale nationale et qui possède également des bureaux régionaux répartis d’un océan à l’autre. Elle formerait une organisation décentralisée où l’on pourrait envisager à la limite de n’avoir que deux centres d’opérations, un dans l’est et l’autre dans l’ouest.

Dans l’est du Canada en particulier, l’industrie maritime doit faire affaire avec trois Administrations de pilotage et les navires traversent souvent les frontières d’une ou de l’autre juridiction. Il y a certes quelques frustrations à faire affaire avec différentes Administrations qui ont différentes approches dans leurs règlementations, leurs procédures et leurs pratiques distinctes, souvent face à des problématiques semblables.

L’administration centrale serait responsable de la planification globale de l’Administration de pilotage, ainsi que de l’élaboration et de l’administration de ses politiques. On pourrait présumer qu’elle aborderait les questions des dispenses, des préavis, des conditions générales, etc. dans une vision nationale. Elle serait aussi responsable d’une approche nationale tant qu’à la négociation du renouvellement de contrats et la prescription de nouveaux tarifs. Les pouvoirs d’intendance et de contrôle seraient délégués à partir de l’administration centrale aux responsables des régions. Les bureaux régionaux seraient chargés de faire fonctionner, d’entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficient dans la région décrite et de la surveillance, de la mise en œuvre et de coordonner les interventions avec les pilotes-employés ou les corporations de pilotes en contrat de louage de services.

Nous pourrions voir le système de pilotage canadien comme faisant partie d’un plus grand ensemble. Tous s’entendent pour dire que le succès commercial du Canada dépend du niveau d’efficacité de l’intégration des transports dans les chaînes d’approvisionnement internationales9. Dans le contexte d’une stratégie sur la Porte et le Corridor de commerce de l’Atlantique (lancée en 2011) et d’une autre sur la Porte continentale et le Corridor de commerce Ontario-Québec, nous reconnaissons qu’il serait peut-être avantageux que les Administrations de pilotage des Laurentides et des Grands Lacs soient fusionnées ensemble. Une Administration de pilotage Saint-Laurent – Grands Lacs pourrait permettre des échanges efficaces avec la Voie maritime du Saint-Laurent et les États-Unis ainsi qu’avec d’autres marchés de l’Atlantique et du Pacifique. Elle pourrait établir des statistiques accessibles et utiles en terme de corridor de commerce pour que les analyses et le processus décisionnel soient plus efficaces.

9 Brancher le système de transports du Canada au reste monde. Tome 1, chap. 1, p.11

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Mais n’ajouterions-nous pas plus de problèmes à régler sans solutionner véritablement nos préoccupations?

Il arrive souvent dans ce genre de structure que l’administration centrale ne puisse suivre. En général, elle laisse aux régions presque toute la latitude des décisions et essaie de contrôler les résultats. Elle doit élaborer de la réglementation et des politiques qui sont nationales mais dans un contexte de fortes nuances régionales, en plus de gérer un système de pilotage avec des complexités très locales et des infrastructures éparpillées. Il y a de forts risques que la tendance à la négociation de renouvellement de contrats soit en nivelant vers le haut.

Étant le responsable ultime des finances, le premier dirigeant aura tout intérêt à ce que les régions les plus riches viennent en aide aux plus pauvres ou aux moins performantes. Cette analyse s’applique également à de grands ministères cherchant à administrer de nombreux secteurs d’activités disparates. Ils se butent aux problèmes observés par les économistes à l’endroit des conglomérats : « Il est impossible pour l’administration centrale de connaître pleinement tous les différents marchés dans lesquels elle œuvre … elle aura une meilleure valeur marchande si elle se divise. »10

Quatre Sociétés d’État : Une Administration de pilotage par région (statu quo)?

En tant que sociétés d’état, les quatre Administrations de pilotage fonctionnent selon les principes en vigueur dans le secteur commercial et chacune des Administrations est centrée sur sa région administrative et sur la connaissance locale des eaux de pilotage. Cette structure favorise l’échange puisque le personnel de soutien doit interagir de façon quotidienne avec celui des opérations. Cette proximité favorise le règlement des problèmes. Les mécanismes manquants de coordination principale en ayant quatre administrations sont la standardisation des normes, des résultats et un système de contrôle de la performance ayant une portée nationale.

La structure des Administrations de pilotage est bien adaptée, en permettant à la fois la centralisation et la décentralisation. La caractéristique de ce genre d’Administration est que le travail opérationnel est complexe et doit être contrôlé par les pilotes qui l’exécutent. Le mécanisme de coordination de cette structure est la standardisation des qualifications : brevet et certificat de pilotage. Les Administrations de pilotage s’appuient sur ses pilotes qui sont des professionnels et qui produisent des services standardisés. Le pilote, qui contrôle son propre travail, agît donc d’une façon relativement indépendante, surtout s’il est incorporé et reste proche de sa corporation.

Dans le cas où les Administrations de pilotage gèrent des contrats de louage de services, la partie résiduelle de celles-ci est l’ensemble des fonctions de support logistiques et de quasi ordre professionnel qui a pour mission de servir les corporations de pilotes. L’accent est mis sur le pouvoir de la compétence de pilotage, qui est la raison d’être de l’organisme.

10 Lipsey & Chrystal, Economics 11e, trad. 2017-12-08 21


Alors, pourquoi restructurer?

Nous avons considéré de changer la configuration des Administrations de pilotage pour qu’elles fusionnent en une société sans capital-actions du secteur privé ou encore, en une seule société d’État. Ce sont des propositions de changements radicaux. Les principaux paramètres de conception de ces nouvelles structures, dont un mécanisme de coordination centralisé, seront perçus comme des changements brutaux. Pour avoir un effet mobilisateur, des transformations de cette envergure doivent être la réponse organisationnelle sans équivoque à une menace concrète. Nous sommes d’avis que la perception des enjeux organisationnels qui sous-tendent l’Examen de la Loi sur le pilotage, doit être fondamentalement modifiée par les parties prenantes pour légitimer l’ampleur de ces changements.

Une telle restructuration serait une stratégie de rupture, une remise en cause fondamentale et une redéfinition radicale des Administrations de pilotage pour obtenir des gains spectaculaires de performances critiques. Les raisons d’une telle reconfiguration doivent être fortement contextualisées et les enjeux organisationnels précisés. Une part importante du succès de la mise en œuvre d’une restructuration de cette ampleur tiendrait à la capacité des décideurs à légitimer cette transformation aux yeux des acteurs concernés et de la sphère politique qui prendrait ultimement la décision finale.

Attention! Nous sommes convaincus qu’il faut clairement beaucoup plus qu’une amélioration continue et graduelle. C’est pourquoi nous proposons une réingénierie des processus administratifs, en refondant l’attribution des pouvoirs et en réaménageant des processus de gérance, parce que jusqu’à maintenant les Administrations de pilotage ont démontré sans équivoque la perte de contrôle des coûts. Les tarifs qui augmentent immanquablement année après année. Ce que nous proposons est majeur, mais on n’a pas à changer sa façon de voir le monde, nous croyons que la structure organisationnelle soit encore bonne. Mais nous sommes aussi convaincus, comme le démontrera notre analyse, que les valeurs et les pratiques des Administrations de pilotage et des corporations de pilotes ne sont pas adaptées à la performance désirée par les usagers.

Transformer les quatre Administrations de pilotage

« La folie, c'est se comporter de la même manière et s'attendre à un résultat différent11 ». C’est l’heure de renoncer aux procédures établies de longue date et de jeter un regard neuf sur le travail nécessaire pour avoir un réseau de pilotage sécuritaire et performant. On ne peut pas continuer de faire MOINS avec PLUS! Il faut optimiser les ressources disponibles et faire MIEUX.

Notre préoccupation est de pouvoir résoudre les défis soulevés, tout en maintenant la sécurité comme la plus haute priorité. Il n’y a pas de recette magique qui permettrait de faire vite. Cela ne nous empêche pas de remettre vigoureusement en question les éléments constitutifs des

11 Albert Einstein.

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Administrations de pilotage tant qu’à l’efficience, la performance et l’interdépendance avec les usagers.

La Loi sur le pilotage devrait fournir un cadre national rigoureux pouvant soutenir l’évaluation et la reddition des comptes et devrait être imposé au ministre des Transports et aux conseils d’administration. Les conseils d’administration et les Administrations de pilotage doivent pouvoir énoncer clairement et en terme précis les stratégies de réalisation de leur Administration correspondante, de même qu’il devrait y avoir des indicateurs clefs qui serviront dans toutes les Administrations, afin d’avoir une cohérence nationale.

Recommandation 1 – Structure organisationnelle

Conserver les quatre Administrations de pilotage actuelles. Après avoir fait une réflexion sur la structure de gouvernance la plus appropriée, nous avons considéré :

o une société d’État ayant une administration centrale de nature stratégique et quatre bureaux régionaux opérationnels;

o quatre sociétés d’État (modèle actuel);o une société sans capital-actions du secteur privé;o une entreprise sans but lucratif; et o quatre entreprises sans but lucratif,

Chacune des administrations est centrée sur sa région administrative et sur la connaissance locale des eaux de pilotage. Cette structure favorise l’échange puisque le personnel de soutien doit interagir de façon quotidienne avec celui des opérations. Cette proximité favorise le règlement des problèmes et la structure est bien adaptée, permettant à la fois la centralisation du management et la décentralisation des opérations.

Conserver la structure actuelle est justifiable et donnera les résultats escomptés si ceci est accompagné par l’adoption des recommandations qui suivent. Il est important de s’assurer que les recommandations finales de la revue de la Loi sur le pilotage soient acceptables au plus grand nombre possible d’intervenants et que le résultat soit livrable rapidement et avec le moins d’obstacles possibles.

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Comité consultatif des Administrations de pilotage maritime au Canada

Nous proposons l’idée de mettre sur pied un Comité consultatif des Administrations de pilotage maritime au Canada (Comité consultatif de pilotage) dont le mandat consiste à donner des conseils, à formuler des avis ou à faire des recommandations sur des questions de pilotage au Canada.

Les membres du Comité consultatif de pilotage seront composés d’un représentant de Transports Canada (président d’office), d’un représentant de la Garde côtière canadienne, des quatre premiers dirigeants des Administrations de pilotage, de quatre pilotes brevetés (un par région) et de quatre représentants de l’industrie du transport maritime (un par région). Le Comité conseille les Administrations et se rapporte au Ministre des Transports.

Les objectifs de la mise sur pied du Comité consultatif de pilotage sont la recherche d’une expertise complémentaire, d’avoir un point de vue extérieur et des conseils d’experts de l’industrie du transport maritime. Afin de collaborer ensemble à mieux protéger la sécurité du public et l’environnement, le comité s’intéressera à la vision du pilotage au Canada, la standardisation des processus et des résultats, au système de contrôle des performances, à la gestion des risques et l’amélioration continue et à l’innovation en vue de contribuer au développement d’un secteur de transport maritime à la fois dynamique et prospère.

Parmi ses premières tâches, le comité consultatif de pilotage devrait se pencher sur un code d’éthique national énonçant les valeurs et les principes à connotation morale ou civique auxquels adhèreront les conseils d’administration et les Administrations de pilotage et qui serviront de guide aux employés afin de l'aider à juger de la justesse de leurs comportements. Le Comité consultatif de pilotage devrait aussi se pencher en même temps sur un code de déontologie énonçant les règles de conduite professionnelle qui régissent l'exercice d'un pilote, en faisant état des devoirs, des obligations et des responsabilités auxquels sont soumis ceux qui exercent cette profession.

Recommandation 2 - Comite consultatif de pilotage

Mettre sur pied un Comité consultatif de pilotage au Canada, dont le mandat consiste à s’assurer que les Administrations de pilotage suivent l’esprit de la loi en termes de sécurité, d’efficacité et d’efficience, qu’elles adoptent des normes, comparent les bonnes pratiques et les indicateurs de performance. Le Comité pourra aussi recommander l’harmonisation des pratiques, si cela assure un rendement optimal. Le comité consultatif de pilotage pourra aussi donner des conseils, formuler des avis ou faire des recommandations sur toutes questions de pilotage au Canada. La présidence du Comité devra être assumée par le représentant de Transports Canada.

Recommandation 3 – Code d’ethique

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Confier au Comité consultatif de pilotage la tâche d’élaborer un code d’éthique national et un code de déontologie énonçant les règles de conduite professionnelle du pilote.

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La gouvernance : valeurs, croyances et pratiques des Administrations de pilotage

La gouvernance est l’ensemble des règles et des processus collectifs, formalisés ou non, par lequel les acteurs concernés participent a la décision et a la mise en œuvre des actions publiques. Ces règles et ces processus, comme les décisions qui en découlent, sont le résultat d’une négociation constante entre les multiples acteurs impliqués. Cette négociation, en plus d’orienter les décisions et les actions, facilite le partage de la responsabilité entre l’ensemble des acteurs impliqués, possédant chacun une certaine forme de pouvoir. 12

La gouvernance se rapporte aux structures, aux systèmes et aux pratiques de surveillance, de l’orientation et de la gestion d’un organisme qui permettent a ce dernier de remplir son mandat et d’atteindre ses objectifs.13

La bonne gouvernance vise à rendre l’action publique des Administrations de pilotage plus efficace, proche du bien public et de l'intérêt général des usagers, et donc plus légitime. Pour gérer de façon cohérente, il faut que les diverses Administrations de pilotage se collent à la stratégie de leur conseil d’Administration, à l’organisation en place, à sa mission de réglementation, de production de service d’intendance, d’accepter pleinement son rôle d’ordre professionnel et à la prestation du service de pilotage en fonction du cadre législatif actuel : la Loi sur le pilotage.

L’envergure des Administrations de pilotage

Administration de pilotage de

l’Atlantique

Administration de pilotage des

Laurentides

Administration de pilotage des Grands Lacs

Administration de pilotage du

PacifiqueTotal

Pilotes employés 47 -- 59 8 114Pilotes

contractuels ou entrepreneuriaux

11 185 -- 103 299

Nombre total 58 185 59 111 413Missions 7 959 22 432 7 020 12 661

Recette 2016 24,1 M$ 91,4 M$ 25,9 M$ 76,5 M$ 217,9 M$Tarif / 10 ans14 +82,6% +23,1% +52,3% +37,1% IPC

12 La gouvernance : tenter une definition. Par Isabelle Lacroix et Pier-Olivier St-Arnaud * Universite de Sherbrooke 13 Bureau du verificateur general du Canada, Rapport d’examen special. Le 11 avril 2008, p. 23. 14 Preliminary comments by Shipping Federation of Canada on Pilotage Act Review, le 30 octobre 2017.

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+19,4%

La composition des conseils d’administration

La bonne gouvernance doit servir de toile de fond dans la culture de gestion des Administrations de pilotage et reconnaître l’importance du rôle des conseils d’administration comme instance décisionnelle supérieure de l’organisation. Nous sommes d’accord avec le rapport d’examen 200515

du Bureau du vérificateur général à l’effet qu’il y ait apparence de conflit d’intérêt dans les quatre conseils d’administration. Selon nous, il y a apparence de conflit d’intérêt, en particulier lorsque l’intérêt des groupes représentés par les membres est en jeu, par exemple lors de décisions portant sur la modification de règlement d’une Administration de pilotage, la négociation des contrats de services de pilotage et les demandes d’augmentations de tarifs. La composition actuelle du conseil d’administration pourrait nuire à la prise de décisions objectives, en temps opportun.

Recommandation 4 - Conseils d’administration des Administrations de pilotage

S’assurer que les conseils d’administration fonctionnent indépendamment de la direction des Administrations de pilotage. Ainsi, les postes de président du conseil d’administration et de premier dirigeant ne doivent être occupés par la même personne.

Structurer les conseils d’administration pour que des intérêts variés y soient représentés sans qu’aucun ne prédomine. Les présidents et les membres des conseils sont nommés par le Gouverneur en conseil. Les présidents et les membres ne représentent pas des intérêts particuliers dans leur fonction et ils ont l’obligation fiduciaire d’agir dans les meilleurs intérêts de l’Administration. Les premiers dirigeants doivent être nommés d’office membre de leur conseil d’administration.

Nommer les présidents et les membres comme administrateurs indépendants. Ils ne doivent pas avoir, de manière directe ou indirecte, de relations ou d’intérêts susceptibles de nuire aux décisions ou aux intérêts des Administrations. S’il est souhaitable que les administrateurs aient une solide connaissance du milieu maritime et de ses enjeux, leur profil de compétence et d’expérience devrait primer. Ensemble, les membres devraient avoir une expertise en finance, en ressources humaines et en gestion.

Mettre sur pied sur chaque conseil d’administration trois comités statutaires : de gouvernance et d’éthique, de vérification et de ressources humaines. Ils peuvent constituer des comités facultatifs ou des comités ad hoc. Les conseils d’administration doivent pouvoir mettre sur pied un comité consultatif composé de membres à part égale de pilotes, d’intervenants du milieu de l’industrie du transport maritime (domestique et étranger) et d’intervenants distingués du milieu maritime qui pourront conseiller ou élaborer des

15 Bureau du verificateur general du Canada, Rapport d’examen special — 2005, Administration de pilotage des Laurentides

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recommandations sur toutes questions du conseil d’administration, liées au système de navigation maritime, aux affaires maritimes et au pilotage.

Une stratégie privilégiée pour atteindre la mission, la vision et les objectifs des Administrations de pilotage

La pertinence d’une vision pour les Administrations de pilotage

La vision de chacune des Administrations de pilotage permettra de définir où elles veulent aller, de communiquer clairement ce qu’elles désirent atteindre comme objectifs, de mobiliser et de motiver les gens pour les suivre dans cette vision.

Pour éviter de gérer la vertu, les conseils d’administration et les Administrations de pilotage doivent pouvoir énoncer clairement et en terme précis les stratégies de réalisation de leur Administration correspondante, de même que des indicateurs clefs qui serviront dans toutes les Administrations, afin d’avoir une cohérence nationale. De plus, les Administrations qui doivent gérer des contrats de louage de services de pilotage devraient pouvoir définir des indicateurs de rendement précis de leurs attentes vis-à-vis les corporations de pilotes, sans égard aux clauses contractuelles, afin d’améliorer leur cadre de mesure du rendement.

La pertinence de la mission pour les Administrations de pilotage

La Loi sur le pilotage a prévu dans un sens restreint, la dimension de « raison d’être » des Administrations de pilotage en définissant une mission, qui en un mot, est la raison principale pour laquelle ces Administrations existent. Les gestionnaires se voient dans l’obligation de vérifier la qualité et la performance des services en conformité avec la mission reçue.

Loi sur le pilotage : Mission :

18. Une Administration a pour mission de mettre sur pied, de faire fonctionner, d’entretenir et de gérer, pour la sécurité de la navigation, un service de pilotage efficace dans la région décrite a l’annexe au regard de cette Administration.

Sous l’autorité des conseils d’administration, les premiers dirigeants veillent à la qualité et à la performance du service de pilotage, soit de rendre les services destinés à assurer la sécurité, l’autofinancement et l’efficacité du déplacement des navires dans sa région. C’est à dire, produire les résultats escomptés et réaliser les objectifs fixés dans les domaines de la qualité, de la rapidité et des coûts. Mais cela ne nous dit rien sur les ressources utilisées pour obtenir ce résultat, plus spécifiquement sur l’efficience du service, en autant que les Administrations s’autofinancent.

Par contre, l’efficience de la prestation de services devient un critère préoccupant par rapport aux demandes répétées de hausses de la tarification. Beaucoup plus qu’une simple différence sémantique, l’efficience a un impact direct sur les coûts de prestation (coût des ressources pour 2017-12-08 28


faire tourner un service de pilotage) et donc sur le tarif. C’est une question de compétitivité des voies navigables du pays et du coût du transport maritime. Selon les chiffres de la Fédération maritime du Canada16, depuis les dix dernières années les tarifs ont augmenté entre 23% et 83% dans chacune des quatre Administrations, versus un index du prix à la consommation de 17,6%; le coût total de chaque assignation de pilotage a augmenté entre 5% et 7,4% annuellement; et en même temps, la rémunération des pilotes a augmenté entre 26% et 55%.

L’efficience, c’est l’efficacité au moindre coût

Dans la Loi sur le pilotage, le même article 18 « Objects » en anglais indique « an efficient pilotage service » qui se définirait par « Performing or functioning in the best possible manner with the least waste of time and effort » alors que le terme « efficace », se traduirait en anglais par « effective » qui se définirait par « Adequate to accomplish a purpose; producing the intended or expected result ». A tout le moins, il faudrait enlever l’ambigüité des textes. A cet effet, le législateur a cru bon d’inclure la dimension d’efficience dans la raison d’être de la Garde côtière pour certains services. Dans la Loi sur les Océans, article 41 (1) Le ministre étant responsable des services de garde côtière […] et (2) Le ministre devra s’assurer que les services mentionnés […] sont dispensés de la manière la plus économique et la plus judicieuse possible. De même, dans la Loi sur la marine marchande du Canada, dans la partie 1, dans les dispositions générales, l’article 6 énumère des objectifs bien spécifiques de la loi.

Recommandation 5 – Obligation d’efficience

Inclure dans la Loi sur le pilotage dans la section Mission et pouvoirs, dans la définition de la mission, une dimension d’obligation d’efficience en tenant compte de la satisfaction des usagers et des citoyens par rapport à leur mission. Cette section devrait être dans le préambule ou au tout début afin de définir l’intention du texte de la loi.

Un cadre plus rigoureux pour les Administrations de pilotage

Nous réalisons que tout n’est pas mesurable. Malgré les limites de la mesure rigoureuse de la performance, elle rend plus crédible les évaluations qui en sont tirées. Un cadre plus rigoureux pouvant soutenir l’évaluation et la reddition des comptes devrait être imposé au Ministre, au Vérificateur général et aux conseils d’administration. Ce cadre devrait inclure des balises de référence nationales et régionales, relatives aux processus de service et à sa pertinence, afin de mieux rendre compte de la qualité, de l’efficacité, de l’efficience et du coût des services qu’elles offrent.

16 Preliminary comments by Shipping Federation of Canada on Pilotage Act Review, le 30 octobre 2017. 2017-12-08 29


Présentement, ce que nous avons dans la Loi sur le pilotage, à la section « Rapport au Parlement » (article 53), c’est une liste adressée au ministre des Transports, qui est tenu, après avoir consulté chaque Administration et ses usagers, de revoir les conditions à remplir pour :

que les capitaines et officiers puissent devenir titulaires d’un certificat de pilotage, la formation des pilotes, les normes de compétence fixées à leur égard, l’attribution des licences de pilotes, les zones de pilotage obligatoires, les mécanismes de règlement des différends et les mesures prises en matière d’autonomie financière et de réduction des coûts,

et d’établir un rapport de ses conclusions.

En vertu de la partie X de la Loi sur la gestion des finances publiques (LGFP), les Administrations de pilotage sont tenues de maintenir des systèmes de contrôle et d’information financière et de contrôle et d’information de gestion ainsi que d’appliquer des pratiques de gestion de manière à fournir l’assurance raisonnable que ses éléments d’actifs sont protégés et contrôlés, que la gestion de ses ressources financières, humaines et matérielles est économique et efficiente, et que ses opérations sont menées efficacement.

L’examen du Vérificateur général peut conduire à une certaine évaluation quant à savoir si les services de pilotage sont efficaces du point de vue de l'usager, en plus de l'accent mis sur l'autosuffisance, notons que l’approche prise par le Vérificateur général n’est pas systématique et uniforme, lorsque vient le temps d’évaluer la performance des quatre Administrations de pilotage. Ce qui limite un peu sa valeur, surtout que cela est fait de façon sporadique.

Il devrait y avoir un format standard national pour la soumission des informations financières, incluant les items de compensations des pilotes-employés et des pilotes sous un contrat de louage de services. La situation présente ne conduit pas à la transparence, ni à des comparaisons convenables entre les quatre Administrations et ni à une évaluation de la performance du système dans son ensemble. Ces outils sont d’autant plus importants dans un contexte de service en monopole règlementé où la récupération des coûts provient exclusivement des usagers.

Recommandation 6 – Reddition des comptes

Fournir un cadre rigoureux pouvant soutenir l’évaluation et la reddition des comptes, le faire approuver par le ministre des Transports et l’imposer aux conseils d’administration. Ce cadre devrait inclure des balises de référence nationales et régionales, relatives aux processus de services et à sa pertinence, afin de mieux rendre compte de la qualité, de l’efficacité et du coût des services que les Administrations de pilotage offrent. Le Bureau du Vérificateur général du Canada devrait faire un audit tous les cinq ans.

Exiger, par législation, des corporations de pilotes qui reçoivent un contrat de louage de services, sous un monopole règlementé, la présentation de leurs états financiers vérifiés par une tierce partie, ainsi que la performance de leurs indicateurs de services clefs dans un

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format standard pour tous, annuellement. Le Bureau du Vérificateur général devrait faire un audit tous les cinq ans. Les rapports et la vérification devraient être rendus publics.

Le pilotage et la concurrence

Le capitaine Alain Arseneault, président de la Corporation des pilotes du Saint-Laurent central17

explique que : « Avant que les pilotes se regroupent, ils étaient embauchés directement par les compagnies maritimes. A l’époque, ils devaient eux-mêmes aller rejoindre le navire au large pour offrir leurs services au capitaine, puis s’ensuivait une négociation. » Si bien que le contrat revenait à celui qui réussissait à se rendre le plus loin le plus rapidement. Et que maintenant « c’est le gouvernement qui négocie avec les armateurs les contrats et les conditions d’emploi des pilotes, notamment pour protéger ceux-ci de liens commerciaux qui pourraient interférer sur leur indépendance décisionnelle. »

L’idée étant que dans une économie de marché libre, c'est-à-dire sans la moindre restriction ni réglementation, les pilotes entrepreneurs devraient rivaliser entre eux pour obtenir des assignations. Il serait alors probable qu’un pilote fasse des compromis sur le plan de la sécurité afin de ménager les intérêts financiers de l’armateur. Agissant ainsi, le pilote aurait un avantage concurrentiel sur son collègue. On constate néanmoins que la pendule oscille toujours des deux côtés. Si on pousse cette logique mercantile aux corporations de pilotes, qui sont à but lucratif, on pourrait aussi dire que cette autonomie leur permet maintenant, non seulement d’ignorer les besoins des usagers, mais aussi ceux de l’Administration, sans réelle contrepartie de contrôle et aux dépens de l’intérêt public.

Le lien qui unit les Administrations de pilotage et les corporations de pilotes est exclusivement de nature commerciale. Et de surcroit, les contrats de louage de services sont secrets. Ni le public, ni l’usager n’est en mesure de savoir quelles sont les clauses contractuelles qui guident et régissent le pilote dans son travail. Peu importe la Méthode de gestion des risques de pilotage, de façon pratico-pratique, pour les Administrations de pilotage, la capacité à faire appel à la nouvelle technologie et de réaliser des progrès sur le plan de l’efficience est confrontée à la nécessité d’en venir à une entente contractuelle avec les corporations de pilotes.

Nous croyons que les règles relatives à la sécurité et à la bonne pratique de la navigation ne devraient pas faire l’objet de négociations de contrat de services commerciaux privés. On se fait dire que le consentement des corporations de pilotes est nécessaire pour retirer ce type de dispositions des contrats. Nous croyons que ce sont les Administrations de pilotage qui doivent avoir cette responsabilité. Elles doivent le faire avec un processus de consultations approprié auprès des différents joueurs. Par la suite, la responsabilité revient avec le ministre des Transports et le Gouverneur en conseil, qui sont responsables devant le Parlement; et non que les corporations

17 Le pilotage, un metier meconnu mais essentiel pour la securite du transport maritime sur le fleuve Saint-Laurent, Le Devoir, Diane Precourt, le samedi 12 août 2017. 2017-12-08 31


de pilotes à but lucratif aient le dernier mot quant aux règles et aux exigences applicables en matière de sécurité de pilotage. C’est renversant de voir des corporations de pilotes se voir attribuer des monopoles par la loi [15 (2)] qui élimine toute concurrence sans réelle contrepartie de contrôle.

Les corporations de pilotes en monopole règlementé: Pourquoi vouloir à tout prix conserver ce modèle organisationnel?

Lorsque des services gouvernementaux (tels que Nav Canada) sont privatisés et passent au secteur privé à titre de service faisant l’objet d’un monopole, le gouvernement doit mettre en place des mécanismes de réglementation appropriés pour garantir que de tels monopoles naturels agissent dans l’intérêt du public.18

Dans les faits, les corporations de pilotes non seulement contrôlent leur propre activité, mais elles cherchent aussi à avoir le contrôle collectif des décisions administratives qui les affectent. On se retrouve avec deux hiérarchies parallèles, l’une pour les corporations de pilotes qui va du bas vers le haut et l’autre pour les Administrations de pilotage dans les fonctions de support logistique (intendance) qui va du haut vers le bas. L’Administration est relativement impuissante face à des professionnels qui ne seraient pas consciencieux ou qui sont incompétents. Leur dite autonomie permet non seulement aux corporations de pilotes d’ignorer les besoins des usagers, mais aussi et beaucoup ceux des Administrations de pilotage.

Certaines Administrations de pilotage sont sans moyen réel, ne pouvant engager leurs propres pilotes-employés pour avoir une expertise interne. Par le jeu des négociations, elles se disent forcées d’inclure des clauses normatives sur la sécurité qui affectent les navires. D’où l’importance de clarifier les rôles et les responsabilités associés aux activités des Administrations de pilotage. L’expertise est la clef de la qualité de l’information dont elles disposent pour la prise de décisions et la reddition des comptes. Au bout du compte, jusqu’où seraient responsables les Administrations de pilotage devant le Parlement par l’entremise du ministre des Transports?

Les usagers et les gestionnaires des Administrations de pilotage conçoivent le problème comme provenant d’un manque de contrôle sur les pilotes et les corporations de pilotes. Le fait est que leur travail est complexe et ne peut être réalisé correctement que s’il est fait par un pilote lui-même. Le changement ne viendra pas de nouvelles structures, de supervision directe ou de réformes majeures. Le changement viendra avec l’habilitation des premiers dirigeants à effectuer un profond changement culturel et d’avoir le droit de gérance. C’est à dire, une relation d’employeur-employé. Ne devrions-nous pas s’adresser à l’éléphant dans la pièce? Au manque d’équilibre des pouvoirs et des recours que détiennent les Administrations de pilotage et les usagers par rapport aux corporations de pilotes en monopole règlementé.

Recommandation 7 – Corporations de pilotes et pilotes-employes

Fournir aux Administrations de pilotage la flexibilité requise pour employer les pilotes-employés brevetés et les apprentis-pilotes qu’elles estiment nécessaires à l’exercice de

18 L’administration publique de l’avenir. Kernaghan, Marson et Borins, 2001, p.114. 2017-12-08 32


leurs activités. Une transformation fondamentale de la culture des corporations de pilotes et de l’attitude des Administrations de pilotage exige une réforme en profondeur, qui doit s’effectuer en établissant un système de valeurs et des principes de fonctionnement susceptibles de guider les actions des gestionnaires de l’administration et des pilotes vers l’excellence dans la prestation de services en toute transparence.

Abroger l’article 15 (2) de la Loi sur le pilotage et interdire aux administrations de pilotage la conclusion de contrats de louage de services de pilotage, à moins que l’encadrement législatif sur la gouvernance, la transparence et l’imputabilité (selon l’esprit de notre recommandation numéro 11) s’applique entièrement aux corporations de pilotes.

Le système de pilotage des navires océaniques sur les Grands Lacs

La caractéristique la plus distinctive de la réglementation du pilotage aux États-Unis est peut-être qu'il y a deux sphères de réglementation gouvernementale - l'État et le gouvernement fédéral. Le pilotage des navires de commerce international dans les eaux américaines est régi par les vingt-quatre États côtiers au moyen de systèmes de pilotage complets visant à assurer que des pilotes indépendants bien formés sont toujours disponibles, sans discrimination, à tout navire le requérant. Les règlements fédéraux sur le pilotage, administrés par la Garde côtière des États-Unis, exigent que certains navires soient pilotés par une personne possédant une licence fédérale de pilote délivrée par la Garde côtière des É.U., qui établit les règles et procédures pour la délivrance d'une licence fédérale de pilote et qui surveille la conduite professionnelle des pilotes fédéraux.

Avant l'ouverture de la Voie maritime du Saint-Laurent en 1959, il n'existait aucune disposition législative imposant le pilotage obligatoire de navires immatriculés aux États-Unis ou de navires étrangers naviguant dans les eaux américaines des Grands Lacs. L'ouverture de la Voie maritime a permis l’accessibilité aux navires marchands du Saint-Laurent et de l'océan Atlantique de se rendre jusqu’aux Grands Lacs.

Un système de pilotage règlementé ne serait pas faisable et probablement pas légalement possible si chacun des États des Grands Lacs imposait sa propre réglementation. Un système de pilotage couvrant toutes les eaux américaines des Grands Lacs impliquerait nécessairement des consultations et des ententes officielles avec le gouvernement du Canada et aurait donc des répercussions importantes sur la politique étrangère. Du point de vue pratique, diplomatique et du droit constitutionnel, une approche fédérale par opposition à une approche État par État était nécessaire pour le cadre unique de la région des Grands Lacs19.

Pour répondre à ces préoccupations, la législation a été préparée conjointement par les départements d'États et celui du Commerce avec l’assistance de la Garde côtière des É.U. dans le but d'établir des exigences fédérales en matière de pilotage dans les eaux américaines des Grands Lacs et de servir de base à un système de pilotage règlementé pour satisfaire à ces exigences. La 19 Unique Institutions, Indispensable Cogs, and Hoary Figures: Understanding Pilotage Regulation in the United States BY PAUL G. KIRCHNER AND CLAYTON L. DIAMOND

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Loi de 1960, qui a servi de base au premier système de pilotage uniforme sur les Grands Lacs. Lorsque le ministère des Transports a été établi en 1966, la plupart des fonctions de transport auparavant assumées par le ministère du Commerce ont été transférées au ministère des Transports, y compris la responsabilité du pilotage sur les Grands Lacs qui a par la suite été transféré à la Garde côtière des É.U.

Les taux de pilotage sont réglementés. L'organisme de réglementation au sein d'un État peut être la commission de pilotage, un organisme de taux de pilotage distinct, une commission de service public (qui fixe les tarifs des services publics et d'autres monopoles réglementés) ou une législature d'État. Les tarifs sont établis à des niveaux qui fourniront des revenus suffisants pour couvrir les dépenses d'une opération de pilotage moderne et du service complet, y compris la rémunération des pilotes, reconnaissant que les pilotes sont au sommet de la profession maritime. La réglementation des tarifs garantit également que les tarifs soient justes et raisonnables.

Pour ce qui est plus spécifiquement des Grands Lacs, l’administration du programme de pilotage a été transférée essentiellement au Quartier général de la Garde côtière des É.U. à Washington, plutôt qu’au Neuvième district à Cleveland. Plus spécifiquement, le quartier général est responsable de :

s’assurer de la conformité avec l'exigence pour les associations de pilotage d'obtenir des vérifications annuelles indépendantes de leurs états financiers, de leurs bilans et de leurs feuilles de revenus ainsi qu'un examen des dossiers des compagnies de services de soutien affiliées;

d’effectuer une évaluation annuelle du caractère raisonnable de la nécessité des dépenses d'exploitation du bassin de pilotes;

d’inclure dans les taux de pilotage proposés uniquement les dépenses jugées raisonnables; et

d’obtenir de l'information indépendante sur le trafic projeté sur les Grands Lacs et d’utiliser cette information pour calculer les taux de pilotage.

Les régimes de pilotage aux États-Unis présentent de grandes différences dans leur administration et plus singulièrement celui sur les Grands Lacs qui sert les mêmes usagers que l’Administrations de pilotage des Grands Lacs au Canada. Les transporteurs maritimes canadiens croient actuellement que la Garde côtière des É.U. est fortement influencée par la position des pilotes états-uniens et utilisent une méthodologie arbitraire et capricieuse pour fixer les taux de pilotage. De plus sur la question de conserver le marché concurrentiel du transport maritime, la Garde côtière des É.U. semble indifférente aux répercutions de leurs décisions sur la compétitivité du réseau Grands Lacs et la Voie maritime du Saint-Laurent.

Recommandation 8 - Relations avec les États-Unis

Entreprendre des discussions pour harmoniser les structures et les stratégies de pilotages entre le Canada et les États-Unis (Garde côtière des États-Unis), dans les Grands Lacs et dans la Voie maritime du Saint-Laurent, afin d’avoir une meilleure coordination quant aux services de pilotage et aux tarifs demandés. Il est notoire que la gestion du pilotage du côté

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des États-Unis dans les Grands Lacs est hautement déficiente. Revoir les besoins de pilotage dans les zones dites « eaux libres » sur les Grands Lacs (vs les rivières ou les canaux).

La securite : une approche systemique pour gerer la reglementation, les normes et les bonnes pratiquesL’ampleur des faiblesses organisationnelles d’encadrement

Depuis cet ouvrage colossal que le Rapport de la Commission Royale d’enquête sur le pilotage (1962-1971), présidé par l’honorable juge Yves Bernier, la base du système de pilotage maritime tel qu'on le connaît a été établie. Cet imposant exercice donna lieu à la Loi sur le pilotage que le Gouvernement adopta en 1972, qui créa quatre Administrations de pilotage, à titre de société d’État, qui sont par définition des organismes publics. Un organisme public n’est pas un organisme privé, il joue un rôle différent. Les Administrations doivent obéir à des règles différentes et satisfaire à des exigences différentes que les premiers dirigeants ne peuvent ignorer tant et aussi longtemps qu’ils font partie de la fonction publique.

Dans ce cadre conceptuel, les Administrations de pilotage jouent différents rôles pour mener à bien leur mission :

1. un rôle d’encadreur, en conformité avec le Gouverneur en conseil, en adoptant et appliquant divers règlements généraux qui ont pour but de régir l’exercice de pilotage. Par la suite, les Administrations doivent veiller au respect des dispositions législatives et réglementaires;

2. un rôle d’orienteur dans la mesure où elles modulent le devenir afin de protéger le public, sur un territoire donné, de l’ensemble des membres d’une même profession. Elles leur assurent une forme de standardisation, en agissant comme quasi ordre professionnel, sur les questions d’exigences en matière de formation des pilotes, de contrôle de la compétence, de délivrance des brevets et de certificats de pilotage et de la durée de validité. Elles gèrent aussi un processus disciplinaire assez restreint cependant de par la loi, ainsi que des obligations de formation;

3. un rôle de correcteur ou de soutien logistique, en mettant en place des infrastructures où elles acquièrent des bâtiments, quais, bateaux-pilotes et autres matériels, fourniture et services d’intendance nécessaires au fonctionnement d’une infrastructure physique d’un service de pilotage; et

4. un rôle de producteur par la prestation de services de pilotage, soit par ses propres pilotes-employés ou en contractant des corporations de pilotes.

Par conséquent, tout en restant à l’intérieur des pouvoirs attribués par le législateur, les Administrations de pilotage doivent trouver le point d’équilibre entre leur solvabilité et les intérêts

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des usagers et de la prestation de services de pilotage, tout particulièrement dans le cas des corporations de pilotes.

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Dispositions contractuelles des corporations de pilotes en monopole

Malgré le plus haut degré de professionnalisme et de dévouement que démontrent au jour le jour les pilotes dans leur fonction, une supervision adéquate doit être faite par le gestionnaire responsable. Les Administrations de pilotage sont les autorités qui sont ultimement responsables devant le Ministre des Transports. Actuellement, la sécurité est entremêlée avec les clauses contractuelles et le contrat fait foi de tout. Selon l’analyse et les constatations de l’Office des transports du Canada20, nous pouvons y lire ce qui suit :

L'Administration a inclus dans les contrats de services des dispositions liées a son pouvoir de réglementation et celles-ci ont des conséquences sur le coût aux usagers. Par exemple, il y a une disposition qui considère les corporations de pilotes comme la partie principale pouvant faire des recommandations en matière de pilotage et de sécurité maritime.

Les types de navires ou les circonstances qui exigent le double pilotage (comme c'est le cas pour les pétroliers et les paquebots de croisière, ou au cours de la saison hivernale) sont d'autres exemples de dispositions contractuelles qui ont un rapport avec le pouvoir de réglementation de l'Administration. Les contrats de services contiennent aussi des dispositions relatives a la délivrance des certificats de pilotage.

Le ministre des Transports a fait part de ses inquiétudes a propos de ces dispositions contractuelles dans une lettre datée du 15 novembre 1999 adressée a l'Administration, au terme de l'Examen ministériel sur le pilotage. Dans cette lettre, le Ministre déclare notamment ce qui suit : « ... Il semble, d'après l'inclusion de questions assujetties a la réglementation dans les contrats de services de pilotage, que l'Administration ait contourné le processus fédéral de réglementation... Il convient de ne plus inclure de telles dispositions dans les contrats de services a l'avenir, puisqu'elles exigent une approbation réglementaire. » [Traduction]

Le ministre des Transports a donc indiqué clairement que l'Administration ne devrait pas inclure dans les contrats de services des dispositions relatives au pouvoir de réglementation que lui confère la Loi sur le pilotage.

L'Administration devrait mener un examen complet de toutes les dispositions contractuelles pour s'assurer du retrait de toutes les dispositions relatives au pouvoir de réglementation, conformément a la directive du Ministre. L'inclusion de ces dispositions dans les contrats de services est une délégation inappropriée des pouvoirs de l'Administration aux corporations de pilotes. Ce faisant, l'Administration a limité les mesures qu'elle peut prendre ou les changements qu'elle peut apporter, au moyen de modifications aux règlements, pourtant prévus par la Loi sur le pilotage.

En ce sens, nous adhérons au document de l’APL présenté à l’honorable Marc Garneau, C.P., député, Ministre des Transports, en juillet 2016 et intitulé « Le pilotage sur le fleuve Saint-Laurent et la rivière Saguenay : une composante essentielle du système canadien de transport maritime ». Il faut énoncer clairement que les questions règlementaires sont d’ordre public. Les

20 Decision n° 645-W-2002, le 29 novembre 2002.

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règlements ne devraient jamais faire l’objet d’une négociation, ni faire partie d’un contrat de services.

Recommandation 9 - Dispositions contractuelles

Modifier la Loi sur le pilotage de manière à énoncer clairement que les questions relevant des pouvoirs règlementaires des Administrations de pilotage sont d’ordre public et que toutes les questions d’ordre règlementaire des Administrations de pilotage soient nulles et non avenues dans les contrats de louage de services actuels et futurs, des conventions collectives dans le cas des pilotes-employés, ou être considérées par un arbitre sélectionnant les dernières offres.

Le domaine de compétence des pilotes, les attentes signifiées des Administrations de pilotage et leur obligation de rendre compte

Le défi des Administrations de pilotage est, d’une part de rendre des comptes à leurs conseils d’administration et au ministre des Transports et d’autre part, elles restent tributaires de ses pilotes dans la mesure où les résultats obtenus dépendent des efforts fournis par ces derniers. Elles sont responsables de l’efficacité fonctionnelle du système de pilotage. Elles doivent donc avoir des pouvoirs clairs et les compétences nécessaires les autorisant à établir des règlements, des procédures et des bonnes pratiques en matière de sécurité. Des directives applicables durant la prestation des services de pilotes-employés ou de la prestation d’un contrat de louage de services.

« Des théories sans pratiques sont vides et des pratiques sans théories sont aveugles21. »

L’élaboration et la mise en œuvre de règlements, de procédures et de bonnes pratiques peuvent se révéler difficiles à appliquer en raison de la présence d’un cadre légal rigide et du manque d’expertise de pilotage au sein même de certaines Administrations de pilotage. C’est le cas pour l’APL. Selon nous, ce manque d’expertise interne influe considérablement et directement sur la capacité de ces Administrations d’établir une structure de régie à financement autonome. L’article 15 actuel interdit aux Administrations de pilotage d’embaucher directement des pilotes-employés puisque des contrats de louage de services les lient à des corporations de pilotes. Ce qui oblige l’APL de consulter « ses » experts du pilotage qui sont parfois en conflit d’intérêt puisque de nouvelles exigences en matière de pilotage pourraient avoir une incidence sur leurs revenus. L’APL pourrait se faire représenter par des pilotes-employés dans le cadre d’activités faisant intervenir la méthode de gestion des risques de pilotage (MGRP) et l’élaboration de règlements, de procédures et de bonnes pratiques en matière de sécurité.

21 Paul Valery2017-12-08 38


Recommandation 10 - Expertise interne des Administrations de pilotage

Modifier la Loi sur le pilotage de manière à autoriser les Administrations de pilotage qui passent des contrats de louage de services de pilotage à embaucher un nombre limité de pilotes-employés brevetés afin de se doter d’une expertise interne permanente.

Il faut aussi déboulonner la légende urbaine que la performance en matière de sécurité repose sur le fait que seuls « les pilotes des corporations » peuvent appliquer leur expertise et exercer leur jugement professionnel à l'abri des pressions commerciales, ce qui leur permet de librement prendre les mesures appropriées afin de réduire les risques pour la navigation lorsqu'ils sont trop élevés. En effet, la plupart des juridictions, dont l’Union européenne, les États-Unis et le Canada sont arrivées à la conclusion que l’intérêt public est le mieux servi lorsque le pilotage est livré sur une base exclusive, par un seul groupe de pilotes dans toute zone de pilotage obligatoire. Au Canada, on y retrouve principalement des pilotes-employés ou incorporés et des pilotes certifiés. Il n’est pas prouvé que ce soit un pilote faisant partie d’un régime d’exemptions comme sur les Grands Lacs, d’un service de pilotage indépendant géré par une compagnie comme sur la Côte-Nord du Québec par exemple, d’un titulaire d’un certificat de pilotage qui remplit les fonctions de pilote à bord du navire où il est membre régulier de l’effectif ou d’un titulaire d’un brevet agissant comme pilote-employé, qu’il ne soit pas moins sécuritaire. Ils le sont tous, tout autant.

Cependant, les pilotes incorporés et leur Corporation respective sont aussi tenus à d’autres considérations comme celle de générer des revenus pour ses membres et donc, d’être en conflit d’intérêt. La brique contractuelle, une méga convention collective de certaines corporations en dit long sur leurs attentes. Les pilotes incorporés sont certes indépendants d’agir à leur guise devant l’Administration de pilotage et l’usager, n’ayant qu’un lien avec leur corporation --- qui est un monopole --- ne détenant qu’un lien commercial avec ladite Administration. Peut-être que l’article 15 (2) devrait être inversé et laissé le choix aux Administrations de pilotage de choisir d’avoir des pilotes-employés ou d’avoir des contrats de louage de services?

Nous comptons sur la déclaration du Ministre Garneau à la suite de l’enquête concernant la vitesse excessive du EM KEA sur le lac Saint-Pierre en avril dernier22 : « Finalement, je tiens a souligner que la Loi sur le pilotage fait présentement l’objet d’une révision. Cet incident démontre clairement la nécessité d’accroître l’imputabilité et les pénalités en lien avec des actions jugées négligentes de la part des pilotes qui exercent leurs activités au nom des organisations de pilotage reconnues. J’ai l’intention d’aborder cette question durant le processus de révision. »

Recommandation 11 - Transparence et imputabilite

Modifier la Loi sur le pilotage de façon à s’assurer que l’encadrement législatif sur la gouvernance et la transparence s’applique aussi aux corporations de pilotes. Attribuer aux Administrations de pilotage les pouvoirs de surveillance et de supervision adéquats des

22 Declarations de Transports Canada, le 17 juillet 2017. Ottawa (Ontario) 2017-12-08 39


corporations de pilotes sous contrat de louage de services; obliger les corporations de pilotes (ou le pilote) de rendre compte sur la façon dont elles assument leurs responsabilités.

Une transparence complète devrait être requise en regard : des contrats de services entre les Administrations de pilotage et les corporations de

pilotage ; des états financiers des corporations de pilotage et le résultat de l’examen de

vérification de ces mêmes états financiers ; et du dépôt des rapports d’enquête suite à un incident de navigation impliquant un

pilote.

L’évolution des pratiques de navigation et de la technologie

Pour le lecteur qui n’est pas familier avec l’évolution des pratiques de navigation et de l’évolution de la technologie propre au milieu maritime, voici avec ce qui suit, une courte mise en contexte. L’innovation technologique graduelle d’avant la deuxième guerre mondiale a permis aux services de l’État de fournir une infrastructure sans cesse grandissante afin d’assurer la sécurité de la navigation et de faciliter le commerce maritime. Les innovations technologiques d’après guerre ont été tout à la fois sujet et objet des transformations profondes dans le milieu maritime et dans l’administration publique des services maritimes. Des aides radioélectriques à la navigation et des instruments de navigation électroniques et de communications apparaissent et deviennent très rapidement de plus en plus sophistiqués.23

Avec les avancés de l’informatique, le simulateur vient dès les années quatre-vingts enrichir considérablement l’apprentissage de l’élève-officier ou de l’officier qui doit déjà retourner périodiquement suivre un cours de navigation électronique simulée. Si le simulateur n’est pas capable de remplacer l’acquisition graduelle de l’expérience à bord, il permet, entre autres, de confronter le navigateur à des situations limites sans risque pour lui ou pour le système et d’enrichir ainsi sa panoplie de réponses et d’augmenter la vitesse d’accès à ces schémas mémorisés.

Concernant les pratiques modernes de gestion opérationnelle, la convention internationale STCW de l'Organisation Maritime Internationale (OMI) a introduit les formations aux facteurs humains dans la partie obligatoire de l’enseignement maritime avec une formation sur la Gestion des ressources à la passerelle. Le Code international de gestion de la sécurité (Code ISM) adopté par l'OMI, vise l'optimisation de la gestion pour assurer la sécurité de l'exploitation des navires et la prévention de la pollution. Les programmes de formation des officiers de navire sont de haut niveau et devenus très exigeants.

23 Sharon A. Babaian (2006), SETTING COURSE, A History of Marine Navigation in Canada, no 14 Collection Transformation, Musee des sciences et de la technologie du Canada, p. X. 2017-12-08 40


En 1986, l’Organisation internationale maritime et l’Organisation hydrographique internationale (IHO) mettent sur pied un groupe de travail sur l’harmonisation de l’utilisation de systèmes d’affichage de cartes électroniques de type ECDIS (Electronic Charts Display Information System) qui a abouti à l’adoption de normes de performances en 1995. L’évolution des technologies informatiques a permis d’améliorer de beaucoup la performance des systèmes de navigation électroniques au niveau de la vitesse de traitement et d’affichage de l’information. Les systèmes de navigation s’appuient sur l’utilisation de systèmes d’affichage de cartes électroniques de type ECDIS ou ECS jumelés à un système de positionnement précis, tel un récepteur GPS ou DGPS.

L’implantation progressive du système d’identification automatique des navires (AIS) à bord des navires, ainsi qu’à terre, ajoute maintenant une nouvelle dimension à la navigation électronique, en permettant l’échange d’information automatique, ou de façon spécifique, entre les navires ainsi qu’entre la terre et les navires. Elle permet entre autres de fournir la position GPS ou DGPS, l’azimut du gyrocompas, le MMSI du navire, la vitesse, ainsi que d’avoir accès aux messages numériques transmis et reçus via le canal VHF du système.24

L’utilisation de plan de passage électronique à l’appui des fonctions de pilotage

Le 2 décembre 1993, le vraquier «TRANS ASPIRATION» s'est échoué sur le rocher Kestrel dans le port de Prince Rupert. Dans son rapport d'enquête25 sur cet accident (rapport M93W0011), le Bureau de la sécurité des transports du Canada (BST) note que l'une des causes de l'échouement est que le pilote n'a pas déterminé la position du navire avant un changement de cap crucial. L'absence d'échange de renseignements entre l'équipe à la passerelle et le pilote a contribué à l'accident.

Deux enquêtes26 du BST sur des accidents survenus en 1991 ont révélé que les navires en cause avaient quitté le chenal navigable parce que les pilotes ont amorcé prématurément le changement de cap habituel. Ni le pilote, ni l'officier de quart ne s'étaient aperçus que le navire ne suivait pas la route prévue avant le changement de cap. Ces erreurs de navigation auraient pu être décelées si la traversée avait été préparée et si l'équipe à la passerelle avait suivi la progression du navire. A cet égard, le BST avait recommandé que :

Le ministère des Transports exige que les Administrations de pilotage publient des plans de pilotage en bonne et due forme pour les eaux où le pilotage est obligatoire et mettent ces plans à la disposition des capitaines pour faciliter la surveillance du travail du pilote par l'équipe à la passerelle du navire. (Recommandation M94-34, décembre 1994)

24 Sharon A. Babaian (2006), SETTING COURSE, A History of Marine Navigation in Canada, no 14 Collection Transformation, Musee des sciences et de la technologie du Canada, p. X. 25 Rapport d'enquête maritime M99W0058 26 Rapports d'enquêtes maritimes M91L3015 et M91L30122017-12-08 41


Le ministère des Transports a répondu que la Loi sur le pilotage ne lui permettait pas d'obliger les Administrations de pilotage à prendre des mesures comme celles que le Bureau recommande.

Alors nous profitons de l’Examen de la Loi sur le pilotage pour appuyer la recommandation du BST. Pour nous, transporteurs maritimes, ce qui prime avant tout c’est la sûreté et la sécurité du navire, de l’expédition maritime et notamment de la navigation. Il n’est pas question de remettre en question le bien fondé du pilotage. Le but de la Gestion des ressources à la passerelle (GRP) est de privilégier le travail d'équipe afin de faire une utilisation optimale des ressources disponibles, de l'équipement, de l'information écrite, des consignes et du personnel. La GRP favorise la prise de décisions pendant les phases critiques de la traversée et elle permet aux personnes concernées d'avoir constamment une bonne idée de la situation. Le plan de passage permet au navigateur d’avoir une meilleure compréhension des pratiques que les pilotes utilisent pour négocier chacun des tronçons du chenal et de mieux anticiper et réagir face à diverses situations qui arrivent ou pourraient arriver au cours d’un passage.

Il est intéressant de voir comment a évolué la Garde côtière canadienne au fil des ans. La Garde côtière n’a pas l’obligation de prendre de pilote à bord de ses navires. Lorsque les navires d’une autre région viennent dans des zones de pilotage sur le fleuve, il est de coutume que la région hôte envoie un officier d’expérience à bord du navire qui en fait la demande. Lors de discussions informelles avec des commandants et des officiers de la Garde côtière, nous avons appris que la pratique de pilotage sur le fleuve Saint-Laurent a évolué au fil des années.

Les premières pratiques de pilotage consistaient surtout à des plans de passage écrits dans des calepins secrets par des officiers de pont qui connaissaient bien le secteur. Ils avaient acquis pour la plupart leur expérience en débutant sur des navires de sondage (NGCC Nicolet, Beauport, Ville-Marie, etc.) et sur les baliseurs afin de bien comprendre les courants, les marées, les connaissances locales de chaque tronçon du fleuve, les marques de pilotages, etc. Ensuite, ces mêmes officiers prenaient de l’expérience l’hiver sur les brise-glace basés à Québec, Trois-Rivières et Sorel. Il y a eu dans les années soixante-dix l’arrivée importante de gradués du Collège de la GCC qui ont démocratisé la pratique de pilotage en consolidant les marques de navigation visuelles et d’index radars (cercles variables et fixes) dans des cahiers disponibles à tous les officiers de quart. L’installation de radars de plus en plus sophistiqués rendait la chose encore plus pratique.

Et au fil du temps, les plans de passage dans les zones de pilotage se sont installés pour être utilisés sur les cartes électroniques de navigation (SEVCM). Les marques de navigation visuelles et d’index radars sont toujours très utiles et le plan de passage (pilotage) normalisé peut être remodelé à chaque passage afin de tenir compte entre autres facteurs, des activités du navire (déglaçage, balisage, SAR, etc.), des navires rencontrés, des conditions climatiques, de la présence de hauts-fonds ou de conditions de glace. Les connaissances et l’expérience acquises au fil des ans dictent au commandant la route à suivre et les modifications à apporter selon les circonstances. Cependant, le plan de passage standardisé reste un outil de base important pour atténuer les risques de pilotage élémentaires, il indique les routes préférées normalement suivies et le capitaine et l’officier de quart sont prêts à s'en écarter lorsque les circonstances l'exigent. Le

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système est si précis qu’aujourd’hui la pose des bouées se fait à partir de cartes électroniques et que les angles horizontaux de sextants sont devenus la méthode secondaire de confirmation de la position, plutôt que la méthode primaire d’antan pour le mouillage des bouées.

La Règle 34 du chapitre V de la Convention sur la sauvegarde de la vie en mer (Convention SOLAS) et le Règlement sur les cartes marines et les publications nautiques (1995) exigent que les capitaines s'assurent que la planification du voyage prévue a été faite. La traversée comprend du début l’appareillage du navire jusqu’à l’accostage ou le mouillage à la fin du périple. Donc, les zones de pilotage obligatoires. Comment un officier peut établir un plan de passage dans une zone de pilotage obligatoire en anticipant tous les risques connus pour la navigation, s’il ne connaît pas les pratiques normales de pilotage dans ce secteur? Les bonnes pratiques des navigateurs de la Garde côtière font la démonstration du bien fondée d’avoir des plans de passage standardisés pour atténuer les risques de pilotage élémentaires. Sans compter que le Bureau de la sécurité des transports du Canada réclame que les Administrations de pilotage publient des plans de pilotage en bonne et due forme pour les eaux où le pilotage est obligatoire et mettent ces plans à la disposition des capitaines.

Nous applaudissons l’Administration de pilotage des Grands Lacs qui recommande fortement aux navires qui doivent prendre un pilote dans la région des Grands Lacs de lire et de comprendre les règlements associés à ce service et qui rend disponible sur leur site web les Plans de passages des circonscriptions de Cornwall, du lac Ontario et ceux des circonscriptions no 1, 2 et 3. Bien que l’on doive entrer les données manuellement une première fois sur les cartes électroniques de navigation, l’information est à tout le moins disponible.

Si les services de pilotage doivent être offerts conformément à un cadre27 transparent et responsable, toutes les Administrations de pilotage doivent publier des plans de pilotage en bonne et due forme pour les eaux où le pilotage est obligatoire et mettent ces plans à la disposition des capitaines. Si les services de pilotage doivent être offerts de manière à améliorer la sécurité maritime, promouvoir le transport responsable28 et d’établir un cadre moderne pour la prestation de services de l’avenir, les Administrations de pilotage devraient travailler de concert avec le Service Hydrographique Canadien (et l’Organisation maritime internationale (OMI) conformément à la «Stratégie relative à l’élaboration et à la mise en œuvre de la navigation électronique » adoptée en 2009 par le Comité de la sécurité maritime) afin que les plans de pilotage soient disponibles sur les navires par voie électronique dans le but d'améliorer la navigation quai à quai et utilisables sur les ECDIS. Nous pensons aux mêmes genres de directives que celles relatives à la mise à jour des cartes électroniques de navigation.

Pour taper encore sur le clou, malgré les avancées technologiques importantes au cours des dernières décennies, il appert que l’adoption de meilleures pratiques donne de meilleures améliorations de performance que le seul fait d’adopter de la nouvelle technologie. A preuve, Rønnigen, Ivar et Øvergård (2017) ont examiné la planification et le monitoring continu d’un plan de

27 Le Cadre de reference pour l’Examen de la Loi sur le pilotage 28 Le 7 novembre 2016, le premier ministre a lance le plan national de protection des oceans. 2017-12-08 43


route lors d’opérations de pilotage. Ils en ont conclu que le partage du plan de passage du pilote dans le Système de visualisation des cartes électroniques et d'information (ECDIS) constituait une des meilleures pratiques en améliorant l’identification et la manœuvre de récupération des erreurs commises par les pilotes.29 .

Recommandation 12 - Plans de passagePublier les plans de passage officiels (détaillés, y compris les marques, les repères, etc.) dans les zones de pilotage obligatoires par les Administrations de pilotage et qu’ils soient disponibles sur les navires et utilisables sur les ECDIS, afin de faciliter le monitoring des actions du pilote par l’équipe de navigation à la passerelle.

La gestion du risque sur le fleuve Saint-Laurent

Avec la progression de l’architecture navale, la venue des navires en coque d’acier et la mise en service de brise-glace, la navigation hivernale a progressé lentement sur le Saint-Laurent de la Côte-Nord jusqu’à Montréal. En effet, à compter de 1909, et pendant plusieurs années par la suite, le vaillant petit « Mahone » de la Compagnie Trans-Saint-Laurent assura une liaison régulière hiver-été entre Rivière-du-Loup et Tadoussac, en plus d’effectuer des voyages spéciaux jusqu’en Basse-Côte-Nord.30 C’est en 1958 qu’il a été établi que la navigation d’hiver est possible jusqu’à Québec, suite à l’hiver 1957-1958, où le navire D’Vora effectue neuf liaisons entre Québec et les ports de la Côte-Nord jusqu’à Sept-Îles. L’inauguration de la navigation d’hiver au port de Montréal ne sera toutefois officialisée que le 4 janvier 1964 lorsque le Helga Dan arrivera à quai après avoir passé une semaine à lutter contre les glaces du fleuve.31

Nous allons réserver nos recommandations pour la fin de cette section.

L’examen des zones de double pilotage obligatoire l’hiver en tenant compte des nouvelles technologies

Historiquement, lorsque les bouées d’été étaient enlevées un deuxième pilote était affecté sur les navires pour la période hivernale. Quel était alors le rôle du deuxième pilote? Selon le rapport Bernier, deux raisons justifiaient la présence d’un deuxième pilote. Tout d’abord, l’allongement de la durée du transit, compte tenu des glaces et des conditions climatiques difficiles et ensuite, le deuxième pilote venait aider le premier à identifier les aides à la navigation restantes, puisque les bouées d’été lumineuses étaient enlevées. Les navires de l’époque étaient de faible tonnage, comparativement à aujourd’hui, de construction et de conception différentes, avec des instruments

29 World Maritime University (WMU) Journal of Maritime Affairs30 Il etait une fois … la navigation d’hiver sur le Saint-Laurent, infodimanche.com, 19 janvier 2010.31 Saint-Laurent Vision 2000, Strategie de navigation durable pour le Saint-Laurent, p. 18-19. 2017-12-08 44


de navigation d’une toute autre génération à la passerelle de navigation. Si la pratique du double pilotage se faisait depuis les années trente dit-on, ce n’est que dans les années soixante32 qu’elle fût reconnue dans la réglementation.

Il faut comprendre que les navires marchands n’étaient pas ou peu adaptés à la navigation hivernale. Lorsque les navires font route en eau libre, ils prennent l’eau de mer pour refroidir le moteur de propulsion et la génératrice qui produit l’électricité pour le navire. Ces prises d’eau de mer sont situées sur la coque en dessous de la ligne de flottaison. En faisant route dans la glace, le brash bouchait les prises d'eau de mer ou les caissons d'eau de mer, ce qui empêchait l'écoulement de l'eau de mer vers le système de refroidissement. Plus particulièrement lorsque les navires faisaient route en tirant d'eau lège, la prise d’eau étant alors proche de la surface. Sans eau pour le système de refroidissement, l'appareil propulsif fonctionne mal et risque de surchauffer, d'où des possibilités d'arrêts ou d'avaries importantes ou d’avoir une panne générale d’électricité. Construit pour naviguer dans des mers plus chaudes, il arrivait parfois que les fenêtres de la passerelle de navigation soient complètement givrées, rendant la navigation à vue difficile en soi, sans parler de la pleine appréciation de l’environnement du navire et du trafic maritime dans les parages.

Aujourd’hui, les critères d’efficience sont devenus plus sévères avec l’évolution de la construction navale et l’avancement de la technologie. Ce qui fait qu’aujourd’hui pour être considéré conforme, un navire doit avoir un radar 3 cm stabilisé et en bon état de fonctionnement, un radar de 10 cm stabilisé et en bon état de fonctionnement, un « Pilot Plug » opérationnel au moment du départ ou du passage à la station de pilotage, interfacé avec le DGPS et le gyrocompas, une visibilité et chauffage adéquats à la passerelle et le pilote doit avoir un unité portable de pilotage (PPU) approuvé par exemple, par les corporations de pilotes du Saint-Laurent et l’APL. De plus, le navire ne sera pas déclaré conforme s’il est frappé d’un rapport d’avertissement et d’alerte valide ayant comme sujet un problème mécanique, une échelle de pilote non-conforme, une interdiction de départ, un trouble d’appareil de navigation ou tout autre rapport d’avertissement et d’alerte qui contient une information qui pourrait mettre en péril la sécurité de la navigation. Également, les navires identifiés par Transports Canada comme ayant un système de recirculation non-fonctionnel seront considérés non-conformes.

Alors aujourd’hui sur un navire conforme, quel est le rôle formel du second pilote dans une perspective de gestion des ressources sur la passerelle, c’est-à-dire la gestion des ressources humaines et techniques dans un milieu maritime opérationnel ? « Intuitivement, on peut croire que deux paires d’yeux valent mieux qu’une, mais cela ne suffit pas pour démontrer la nécessité du double pilotage33». Bien que la pratique se fasse depuis longtemps, que les pilotes insistent sur l’importance d’une telle mesure lorsque les bouées d’été sont enlevées, il n’y a rien dans la formation académique des apprentis-pilotes qui garantit l’assurance-qualité de ce concept du double pilotage et ce sujet n’est pas formellement étudié.

32 L’Examen du système de pilotage du 31 août 1999, du rapport de l’Office des transports du Canada à l’honorable David M. Collenette, C. P., depute, Ministre des Transports, p.22. 33 L’Examen du système de pilotage du 31 août 1999, du rapport de l’Office des transports du Canada à l’honorable David M. Collenette, C. P., depute, Ministre des Transports. 2017-12-08 45


Dans L’Examen du système de pilotage34 de 1999, les pilotes affirmaient que les conclusions du rapport de Me Dancoste restaient valides et que les progrès techniques réalisés depuis 1993 ne justifiaient pas une réduction des mesures de sécurité. Ils considéraient que la fiabilité des nouvelles aides électroniques à la navigation n’était pas démontrée et que ces aides ne peuvent donc pas remplacer un pilote expérimenté. Dans la même foulée, les représentants des armateurs contestaient la nécessité de l’embarquement d’un deuxième pilote pendant la saison hivernale, en raison des aides modernes à la navigation et l’évolution de la construction navale. La durée des passages n’augmentait plus de façon significative durant l’hiver. De plus, ils argüaient que le rôle du second pilote à bord n’était pas défini et que selon les membres de l’Association des armateurs canadiens : « les cas où l’on a autorisé le passage d’un navire après avoir perçu un double honoraire même si le second pilote n’était pas disponible prouvent que le double pilotage est en fait une exigence financière ».

Afin que la présomption du service de double pilotage ait la qualité requise, elle doit être étayée par une démonstration objective qui doit pouvoir être faite à tout moment durant la réalisation du service. Si l’organisation du travail au niveau des tâches d’un pilote semble assez évidente, au niveau du double pilotage, il faudrait s’assurer au sein de l’équipe que les responsabilités soient bien définies et respectées et que cette pratique soit efficiente par rapport au service fourni. Il est important, lorsqu’une telle pratique est mise en place, qu’elle soit tenue à jour et c’est encore plus pertinent avec l'avancement rapide de la technologie des systèmes électroniques de navigation des dernières années.

La réduction de l’achalandage l’hivernale, une mesure en soi d’atténuation des risques

Bon an mal an, près de 90% du trafic maritime sur le fleuve Saint-Laurent est concentré entre les mois d’avril et novembre35. Avec une moyenne mensuelle d’un peu plus de 400 mouvements de navire qui font le passage Québec-Montréal en janvier ou en février, ce n’est pas une demi-douzaine de navires qui partent de Montréal le matin en descendant à la queue leu-leu, un autre de Sorel, de Trois-Rivières et de Bécancour ou qui attendent le bon point de marée à Québec pour monter le fleuve qui constitueraient un énorme bouchon. On ne parle pas ici d’achalandage dans la Manche (700 – 800 navires / jour), ni dans le détroit de Malacca (300 navires / jour). Le nombre de voyages mensuels entre Québec et Montréal est statistiquement parlant au maximum en juillet avec près de 1500 passages.

L’unité portable de pilotage (PPU), une mesure d’atténuation des risques

Les conditions de navigation sont rarement optimales. Les facteurs aggravants, liés à de mauvaises conditions environnantes de la navigation rendant difficile la collecte de données, augmentent le niveau de stress et pourraient réduire le temps de réponse disponible pour prendre une décision ou 34 L’Examen du système de pilotage du 31 août 1999, du rapport de l’Office des transports du Canada à l’honorable David M. Collenette, C. P., depute, Ministre des Transports35 Direction generale des Politiques et de l’economique, MPO (2009). 2017-12-08 46


amplifier les conséquences d’une mauvaise décision. La contribution du deuxième pilote est associée à la réduction du risque lorsque le premier pilote ne peut accomplir seul la tâche de piloter le navire en toute sécurité. Pourtant, dans le cas où le positionnement du navire est incertain à cause de données radars douteuses par la glace et la combinaison de la disparition visuelle d’espars ou d’amers, le deuxième pilote n’aura accès qu’aux mêmes informations visuelles et radars que le premier pilote. On doit alors optimiser les tâches de chacun, soit un pilote qui fait la navigation plutôt au radar et l’autre plutôt au visuel afin d’optimiser l’information disponible pour faire une pleine appréciation de la situation, pour faire le point, pour mieux suivre l’évolution du navire et de corriger le cap ou la vitesse le cas échéant.

Depuis 1993, on a fait du chemin sur la voie technologique. Présentement, il existe des instruments électroniques de navigation pouvant atténuer pleinement l’incertitude de la position du navire, permettant de faire une meilleure appréciation de l’évolution du navire dans le chenal que l’optimisation des tâches des pilotes. L’information est fiable et permet sans ambigüité et rapidement de corriger le cap ou la vitesse le cas échéant. L'avancement rapide de la technologie des dernières années, comme la fiabilité du DGPS, la carte électronique du navire et plus particulièrement l’information fournie à l’unité portable de pilotage (PPU) ont contribué à une précision accrue du positionnement dynamique des navires, à faciliter la pleine appréciation de la situation qui se présente au pilote et de déterminer s'il existe un risque.

Plus spécifiquement, l’unité portable de pilotage (PPU) n’est pas un nouveau type d’équipement comme tel, mais un système portable «concept» qui englobe des cartes électroniques exactes et approuvées et interfacées avec le DGPS, fournissant des renseignements sur la progression du navire, son cap, sa vitesse, les points de rencontres, des fenêtres de passage, etc. Le PPU est interconnecté au système international de communication terre-navire (AIS) installé à bord du navire et qui permet en tout temps de recevoir et connaître une information détaillée des autres navires transitant dans le secteur, de lui fournir la position du navire et de connaître l’information en temps réel concernant les niveaux d’eau et l’état des marées, de l’état des glaces, l’état du chenal, la position des hauts-fonds dans le chenal de navigation, les avis à la navigation, etc. Le PPU peut aussi être connecté avec un GPS Garmin 10 sur la passerelle du navire et qui est connecté par Bluethooth. Le PPU répond donc au besoin d’harmoniser les systèmes électroniques de navigation et les services de soutien à terre afin de répondre aux besoins connus des pilotes.

Quelle est donc la valeur ajoutée du deuxième pilote sur un navire conforme alors qu’il ne serait pas requis d’embarquer un deuxième pilote durant la période estivale ? Compte tenu des autres exigences, nous croyons que l’article 35 (1) f du règlement de l’Administration du pilotage des Laurentides n’est plus nécessaire. Le deuxième pilote constitue une mesure d’atténuation du risque lorsqu’il diminue le niveau de risque en dessous du seuil jugé acceptable. Mais dans quelle mesure le deuxième pilote réduit-il le risque de façon efficiente et économique? On constate parfois que l’optimisation des tâches pour chacun des deux pilotes embarqués ne conduit pas toujours à l’efficience souhaitée en terme de coût alors qu’il existe des instruments électroniques de navigation, plus spécifiquement l'unité portable de pilotage (PPU) pouvant atténuer pleinement

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l’incertitude de la position du navire et permettant de faire une meilleure appréciation de l’évolution du navire dans le chenal et bien plus encore.

L’examen des zones de double pilotage obligatoire durant l’intersaison en tenant compte des pratiques exemplaires

L’intersaison en ce qui nous concerne est la période entre l’eau libre sur le fleuve Saint-Laurent jusqu’à ce que la banquise côtière soit formée et que le brash s’écoule normalement dans le chenal de navigation. Et à l’inverse à la débâcle au printemps. La glace commence à se former pendant la première quinzaine de décembre entre Montréal et Québec. Des zones particulièrement étendues de banquise côtière se forment sur le lac Saint-Pierre et en amont jusqu’à Montréal. La construction d’ouvrages de retenue de la banquise tel que les ilots artificiels sur le lac Saint-Pierre et les estacades flottantes (Yamachiche, Lavaltrie et Lanoraie) sont déployés afin de favoriser la formation d’une banquise côtière solide et stable en amont de ces structures de retenue des glaces. Le couvert de glace stable isole l’eau de l’air froid réduisant le risque de production de nouvelles glaces qui pourraient dériver dans le chenal de navigation. De cette façon, le chenal de navigation peut demeurer ouvert en période hivernale.

Sur un navire conforme, normalement piloté par un pilote, il faut se demander encore aujourd’hui si et quand l’ajout d’un deuxième pilote est vraiment nécessaire durant l’intersaison. Et le cas échéant, à savoir s’il y aurait une méthode évolutive qui permettrait d’adapter la pratique du double pilotage aux changements dans l’environnement de navigabilité, selon le type de navire, à partir de l’enlèvement de la première bouée d’été prioritaire jusqu’au 1er janvier et du 16 mars jusqu’à la pose des bouées d’été.

A titre d’exemple, durant l’intersaison, la Corporation des pilotes du Saint-Laurent central (CPSLC) considère que le double pilotage est une pratique effective, sauf pour des exceptions selon les règles établies par les CPSLC permettant l’affectation d’un pilote sur certains navires. Ces navires doivent être conformes et l’exemption se fait en considérant les conditions de clarté et dans une approche sectorielle.

Il y a eu au fil des années plusieurs recettes, toutes aussi byzantines les unes que les autres sur la définition des périodes pré-hivernale et post-hivernale. La plus efficace était celle où l’on tenait compte de la température de l’eau sur plusieurs tronçons du fleuve Saint-Laurent, plusieurs fois par jour et où le Bureau des glaces de la Garde côtière prédisait avec une grande exactitude l’apparition du nilas dans les 24 heures suivantes.

C’est une bonne façon de se rapprocher de la réalité ambiante sur le fleuve. Sauf qu’il y a assez souvent après la première apparition de la glace, une ou des périodes de redoux. Même si le Bureau des glaces continue à suivre l’évolution des températures de l’eau, une fois le double

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pilotage enclenché, il n’y a plus de mécanisme pour un retour en arrière du double pilotage. Le double pilotage n’est plus modulé en suivant l’évolution du régime des glaces jusqu’à la débâcle au printemps.

A titre d’exemple, la période pré-hivernale débute au moment de l'enlèvement de la première bouée prioritaire lumineuse pour chacun des tronçons Grondines / Bécancour / Trois-Rivières / Sorel / Montréal, selon le plan de travail de la Garde côtière, jusqu'au 31 décembre à 23h59. La période post-hivernale elle, débute le 16 mars à 00h00 jusqu’au moment du mouillage de la dernière bouée lumineuse prioritaire pour chacun des tronçons Grondines / Bécancour / Trois-Rivières / Sorel / Montréal, toujours selon le plan de travail de la Garde côtière.

En période post-hivernale, tant et aussi longtemps que la réduction de vitesse pour la batture sur le lac Saint-Pierre demeure en vigueur, la durée des voyages étant plus longue, l’affectation de deux pilotes sur chaque navire de Québec à Montréal est maintenue, en conformité aux règles fournies par la Corporation des pilotes du Saint-Laurent Central pour cette période.

En période post-hivernale, lorsque la réduction de vitesse n’est plus en vigueur, les pratiques d’assignations de deux pilotes pour les navires conformes (qui pourraient prendre un pilote), demeurent en vigueur jusqu’au mouillage de la dernière bouée lumineuse par tronçon, en conformité aux règles fournies par la Corporation des pilotes du Saint-Laurent Central pour cette période.

A vrai dire, ce n’est pas une manière bien efficiente de tenir compte des changements du régime des glaces sur le fleuve Saint-Laurent.

L’Administration du pilotage des Laurentides n’a que peu de contrôle sur cette situation, sauf d’implorer peut-être et de payer des frais de double pilotage à cause de points techniques contractuels, une brique difficile à comprendre et peu adaptée à la réalité sur le terrain.

L’utilisation de différents logiciels à l’appui des fonctions de pilotage sur le fleuve Saint-Laurent

L’indépendance des corporations de pilotes pousse parfois, pour des raisons stratégiques ou mercantiles, à une certaine résistance à l’encadrement et à l’introduction de nouvelles technologies. Si plusieurs pilotes ont embrassé le développement des PPU à son origine et la venue des post Panamax sur le fleuve Saint-Laurent, on remarque aussi une résistance avec des gains minimes sur la navigation de nuit l’hiver malgré l’introduction des PPU, les règles d’assignation de deux pilotes durant l’intersaison et l’hiver en tout temps et sur tous les navires.

Durant l’hiver, les niveaux d’eau sont généralement hauts et un dégagement sous quille minimum pourrait être considéré plutôt qu’un tirant d’eau invariable de 10 mètres (porte-conteneurs 10m50). Un logiciel comme le dégagement sous quille dynamique (DUKC) pourrait être mis à profit toute

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l’année. Il pourrait servir autant pour les post Panamax que les Panamax ayant des tirants d’eau de charge le permettant. On se butte au refus des corporations de pilotes qui voient ce logiciel comme permettant aux transporteurs de faire plus d’argent.

En installant le logiciel d’indicateur de vitesse de giration (rate of turn) sur leur PPU, on pourrait s’attendre à ce que des navires plus long que 241 mètres, particulièrement les navires faisant des passages réguliers dans les circonscriptions entre Québec et Montréal dont quelques navires qui font le passage depuis au moins 1998, puissent le faire sans être soumis au double pilotage. Ou les navires de plus de 245 mètres de long à être restreints au départ diurne seulement durant l’hiver. Ou les post Panamax et les navires plus longs que 270 mètres de long à être restreints au départ diurne toute l’année. Malgré quelques gains d’efficience sur le Saint-Laurent, on doit admettre que l’industrie maritime est toujours en attente de bénéfices plus substantiels avec l’émergence de la nouvelle technologie et des changements de pratiques qui en découleraient.

La Méthode de gestion des risques de pilotage (MGRP)

C’est aux Administrations de pilotage de justifier clairement que le pilotage est obligatoire dans une zone donnée pour améliorer la sécurité et que le double pilotage est aussi nécessaire pour y maintenir ce niveau de sécurité. Dans son Plan de protection des océans, le gouvernement vise à améliorer la sécurité maritime, promouvoir le transport maritime responsable et protéger l'environnement. Pour cela, il reconnaît qu’il lui faut investir dans la science favorisant la prise de décisions fondées sur des données probantes. Dans le but de moderniser le régime de pilotage, comment pouvons-nous favoriser l'utilisation des technologies avec des données probantes à l'appui de l’examen des zones de pilotage obligatoires et des fonctions de pilotage?

Les armateurs et les associations maritimes ont participé activement au processus d’évaluation du risque en matière de pilotage au cours des dernières années. Dans un cas particulier, des capitaines expérimentés disposant d’une formation à la fine pointe et de connaissances locales approfondies des zones de pilotage obligatoires ont évalué avec professionnalisme et objectivité chacun des aspects exigés par l’analyse, en suivant la Méthode de gestion des risques de pilotage (MGRP). Malheureusement les armateurs ont constaté avec regret que le rapport laisse peu de place à leurs arguments pourtant bien appuyés36. Nous souhaiterions que les Administrations de pilotage traitent les conclusions des analyses de risque à la lumière des faits et non des perceptions.

Il y a une divergence d’opinion et un manque de consensus à l’égard de la méthodologie utilisée par les Administrations de pilotage. En partant, il y a déjà apparence de conflit d’intérêt. En considérant que les résultats de l’exercice pourraient avoir des impacts pécuniaires sur le revenu des pilotes. La MGRP est implicite à la présence d’un pilote à bord, alors que les armateurs parlent d’une analyse 36 Association des armateurs du Saint-Laurent, memoire au comite d’examen de la Loi maritime du Canada, octobre 2002.

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de risque liée à la navigation. Il faut une méthode neutre et plus scientifique qui recherche l’équilibre entre la sécurité, la fluidité du trafic et l’efficience de la navigation. La méthode doit laisser place à trouver le meilleur moyen de corriger les ambigüités et d’atténuer les risques le cas échéant, sans que la réponse passe par l’embarquement ou par l’ajout d’un pilote. Les alternatives pourraient être d’avoir un Centre de contrôle du trafic maritime qui puisse anticiper de façon systémique les rencontres ou les dégagements sous quille et mieux coordonner le trafic.

Comment pourrions-nous évaluer la capacité théorique technique du navigateur de faire un passage sécuritaire compte tenu du positionnement dynamique du navire par rapport au chenal? Alors que le navire fait route, la bande et les courbes sont les grands facteurs de risques à cause de la largeur (LC) du chenal. L’incertitude du positionnement augmentera en fonction du temps de passage dans un tronçon donné, s’il n’y a pas de mesure de correction. Donc, pour faire simple, il existe deux largeurs du chenal! Sa largeur physique et la somme de trois largeurs théoriques indépendantes l’une de l’autre (DMS), soit :

La dimension du navire et les dérives dues au vent et au courant; Une largeur qui pourvoit à la manœuvre du navire suivant un cap souhaité, incluant le

déjaugement (squat), la glace, la distance des limites du chenal ou d’un autre navire, etc. Une largeur qui donne une qualité de positionnement par rapport aux aides à la navigation

disponibles pendant une période visée, les instruments de navigation, etc.

Au delà des dimensions physiques d’une largeur théorique induite par le vent, le courant, le déjaugement, le dégagement sous-quille, etc., l’élément le plus important reste la qualité du positionnement dynamique.

Comment faisaient les pilotes d’antan pour optimiser l’information disponible l’hiver? Ils dégivraient quelques fenêtres pour faire une appréciation de la situation, utilisaient des radars parfois avec la bande X ou S dont le centre de l’écran était souvent brûlé par la brillance et le grain à grande échelle, pour faire le point, pour mieux suivre l’évolution du navire et de corriger le cap ou la vitesse le cas échéant. Les pilotes pouvaient ultimement faire le point lorsqu’ils suivaient les alignements ou croisaient par exemple le clocher de l’église de Contrecoeur en ligne avec l’amer rouge de l’île Viau, etc. Ils mouillaient les navires dans des aires sécuritaires ou s’accostaient souvent à Trois-Rivières pour la nuit. Il faut comprendre que les navires marchands n’étaient pas ou peu adaptés à la navigation hivernale.

Aujourd’hui le navire doit être conforme à un certain nombre de critères, avoir un « Pilot Plug » interfacé avec le DGPS et le gyrocompas, une visibilité et chauffage adéquats à la passerelle et le pilote emmène son propre PPU et est accompagné par l’équipe de la passerelle qui devrait suivre le plan de passage recommandé sur l’ECDIS. La fiabilité, la précision des instruments de navigation électroniques, qui donnent la position en temps réel, infiniment mieux que des marques de jours, minimisent exponentiellement l’impact de ne pas voir un espar d’hiver couché sous la glace de temps en temps lors d’un passage.

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« Il n’est pas de vent favorable pour celui qui ne sait où il va 37 »

Dans les années qui ont suivi la fusion de la Garde côtière avec le MPO, celle-ci se voyait obliger de réduire le nombre d’aides à la navigation et fut exposée à une critique virulente de la part d’une majorité de ses usagers. La nécessité étant la mère de bien des inventions, elle a alors développé la « Méthode de conception fondée sur le risque pour les aides à la navigation sur le fleuve Saint-Laurent (TP 13468F). Une évaluation approfondie du risque, avec ce genre d’évaluation plus scientifique (LC/DMS), laisse moins de place aux interprétations subjectives. Est-ce qu’un navigateur avec un équipement de navigation adéquat, suffit à la tâche? Sinon est-ce qu’un pilote emmène une mesure supplémentaire à l’officier de quart et nécessaire à la sécurité du passage? Quelles sont les tâches débordantes pour un seul pilote? Est-ce que la technologie de navigation peut minimiser l’impact des ambigüités du positionnement du navire? Quelle est la plus value d’un deuxième pilote le cas échéant?

37 Senèque, philosophe romain, 60 av. J.-C. 2017-12-08 52


Propositions sur la gestion du risque et la nouvelle technologie

Nous recommandons que la gestion du risque favorisant la prise de décisions fondées sur des données probantes.

Recommandation 13 - Gestion du risqueRevoir la méthodologie de gestion des risques de pilotage (MGRP). Que la méthodologie révisée dispose d’outils d’évaluations plus scientifiques dans le module d’évaluation du risque. Nous pensons à celui du « design minimum de sécurité » DMS (TP 13468F) ou tout autre logiciel approprié et l’utilisation de simulateurs pour évaluer certains scénarios de risque, en favorisant la prise de décisions fondées sur des données probantes.

Dans leur rôle de quasi ordre professionnel, les Administrations de pilotage doivent favoriser le développement de la fonction de pilote, d’actualiser leurs connaissances et d’en acquérir d’autres. L’amélioration de la sécurité et de l’efficience par un usage efficace de la technologie et de l’innovation devrait être encadrée par les Administrations et faire partie d’indicateurs de performance. Les Administrations de pilotage doivent veiller à ce que la qualité d’intervention en matière de pilotage et des normes pertinentes soient prises en considération et soient respectées par les corporations de pilotes.

Recommandation 14 - Pouvoir de reglementation

Fournir aux Administrations de pilotage, par autorité législative explicite la capacité d’établir la réglementation, les pratiques et les procédures concernant la sécurité de la navigation, en lien avec le pilotage. Fournir également aux Administrations de pilotage la capacité de consulter les parties prenantes et de mettre de l’avant et de prescrire le recours à la technologie afin d’améliorer la sécurité et l’efficience des services de pilotage.

Prioriser l’évaluation de l’effet de la nouvelle technologie sur le besoin de zones obligatoires de pilotage et de double pilotage. Examiner les scénarios requérant deux pilotes à bord.

Enclencher un examen des zones de pilotage obligatoires quand des éléments importants changent de façon significative tel que le volume du trafic maritime, des navires de nouvelles dimensions, des ouvrages portuaires importantes, de nouvelles technologies qui impactent de manière importante sur les pratiques de pilotage, etc. ou à la demande express des usagers ou des Administrations de pilotage.

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Modèle de main-d’œuvreLa Relève : Qui va prendre la barre et piloter nos navires?

Les écoles provinciales de marine et le Collège de la Garde côtière sont appuyés par une solide structure organisationnelle leur permettant un encadrement pédagogique qui assure une formation de qualité. Ils font partie du réseau collégial ou universitaire de leur province respective et doivent se conformer aux normes techniques de leur ministère de l’Éducation. Ils ont des champs de spécialisation qui leur sont propres mais répondent tous aux normes émises par Transports Canada et sont conformes à la Convention internationale sur les normes de formation de gens de mer concernant la délivrance des brevets.

Les élèves-officiers arrivent bien formé académiquement sur nos navires. Mais les cohortes sont peu nombreuses. Dans l'industrie maritime contemporaine, il y a eu un déclin implacable du nombre d’officiers disponibles, en raison de la difficulté du recrutement et d'une réduction sensible de la rétention. Ainsi, la structure par âge de ce groupe est devenue progressivement plus ancienne. En mai dernier, le Conseil maritime international et de la Baltique (BIMCO) et la Chambre internationale de la navigation maritime (ICS) ont publié conjointement le «Rapport sur la main-d'œuvre 2016», basé sur les données de 2005-2015. Le rapport prévoit qu'en 2025, il y aurait une pénurie de 150 000 officiers de navire. Pour référence, on a cité une pénurie actuelle de 16 500 officiers et une offre excédentaire de 119 000 membres d’équipage, qui servent sur environ 68 700 navires marchands.

Le Canada n’est pas différent des autres pays membres de l’OCDE. Au-delà des difficultés bien réelles de recrutement et de rétention d’officiers supérieurs qualifiés et d’expérience, certains armateurs canadiens doivent aussi faire face au fait que plusieurs d’entre eux feront application pour joindre la profession lucrative, s’il en ait, de pilote de navire. La flotte de certaines compagnies canadiennes, dont le Groupe Desgagnés en particulier, servent de navires-écoles pour les officiers qui aspirent avant toute chose à devenir pilote maritime. Ce qui rend presque futile l’effort d’analyser, dans une perspective de planification à long terme, la carrière envisagée de leur personnel navigant (officiers de pont). Tout en étant bien conscient que la main-d’oeuvre qualifiée est une ressource stratégique.

L’Association des pilotes maritimes du Canada se pose aussi des questions sur la relève. L’âge moyen des pilotes serait de 52 ans. La composante budgétaire ayant la plus forte augmentation à venir sera celle pour payer les fonds de pension. On nous dit que les coûts des corporations de pilotes augmenteront plus rapidement que les coûts ailleurs. Augmentation de tarif à prévoir et en même temps, les Administrations de pilotage et les corporations de pilotes comptent tous sur le bassin d’officiers de la marine marchande et dans une moindre mesure de la Garde côtière pour combler les départs des pilotes qui se feront de plus en plus importants au fil des années. Dans l’industrie du transport maritime toujours complexe et évolutive, comment les armateurs canadiens

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et les sociétés de gestion de navires s'assurent-ils qu'ils conservent des gens de mer de qualité? Il faut que le terrain de jeu soit égal pour tous. Il faut que la rémunération des uns soit telle qu’il y ait une progression appropriée avec celles des autres.

Un modèle de prestation de services de pilotage plus flexible et plus équilibréLa délivrance du certificat de pilotage

Sur les Grands Lacs, le régime d’exemptions a été établi en 1972 et devait, à l’origine, être une mesure temporaire. Cependant, 35 ans plus tard38, malgré de nombreuses études et recommandations visant à resserrer les conditions d’exemptions, le régime était toujours en vigueur. Le fait est que le pilotage effectué par le capitaine ou un lieutenant de quart qualifié contribue à la sécurité publique en réduisant au minimum les accidents et les dommages à l’environnement. Plus de 60 % des navires circulant sur les Grands Lacs sont des navires canadiens qui sont exemptés de pilotage obligatoire.

Le règlement prévoit des exemptions pour les navires canadiens seulement lorsqu’ils naviguent dans les Grands Lacs (laquiers) et sont sous le commandement d’un capitaine ou d’un officier de pont canadien qui répond aux exigences suivantes : il doit être membre régulier de l’équipage du navire, posséder un certificat de capacité valide de la classe et de la catégorie appropriées (délivré par Transports Canada) et détenir un certificat délivré par le propriétaire du navire attestant qu’il a fait au moins dix voyages dans la zone de pilotage obligatoire au cours des trois dernières années. Les laquiers américains sont également exemptés de pilotage s’ils sont sous le commandement d’officiers américains qui détiennent un certificat délivré en vertu des lois américaines.

Le dernier rapport ayant évalué les risques pour la sécurité de la navigation, qui a été réalisé en 2002 et approuvé par le conseil d’administration de l’APL, a recommandé que le régime actuel d’exemptions soit remplacé par un processus de certification de pilotage. Une revue du processus de délivrance de certificat a été faite par les joueurs impliqués en 2003-04. Mesure qui a pris effet à partir de 2010. Due à la prise en charge des armateurs des Grands Lacs, un nombre significatif d’officiers ont obtenu leur certificat de pilotage.

L’opinion des usagers demeurera négative tant qu’il n’y aura pas un meilleur accès, dans toutes les régions, à un apprentissage systémique moderne et intégré. La rigidité et la formalité des processus actuels vont à contresens avec le besoin de flexibilité des candidats. Sur les Grands Lacs, les armateurs de laquiers sont contraints à former leurs propres pilotes, qui seront éventuellement certifiés par le transporteur maritime, d’après un programme d’évaluation approuvé par l’APGL. Ce contexte bien particulier, propre à la voie navigable des Grands Lacs, n’existe pas ailleurs.

38 Rapport d’examen special, Bureau du verificateur general du Canada, Constations, p.2. 2017-12-08 55


L’expérience du processus de délivrance de certificat de la région des Laurentides est à l’opposée. En 1998, l’Office des transports du Canada s’est vu confier le mandat de mener l’Examen ministériel sur les questions de pilotage demeurées en suspens. L’Association des armateurs du Saint-Laurent39 a suivi de près les travaux et fait ses représentations auprès de l’Office en vue notamment de faire valoir la nécessité de moderniser l’approche en matière de pilotage et de permettre l’accès à la certification dans un contexte transparent et reconnu de tous.

Le rapport de l’Office des transports du Canada a été déposé à la Chambre des communes par le ministre Collenette en novembre 1999 et contenait vingt et une recommandations. Le Comité d’examen recommandait entre autres que soit tenu de mettre en oeuvre, un processus de livraison de certificats moderne, fondé sur le programme de formation et d’évaluation adopté par le Comité directeur du processus de certification de l’Administration de pilotage des Laurentides. Le nouveau processus de certification comprendrait un programme de formation axé sur l’acquisition des compétences, englobant les habiletés requises, le contexte dans lequel elles sont utilisées et le niveau de compétence nécessaire pour l’obtention du certificat, un guide de formation, un guide d’évaluation et la formation du président du jury d’examen relativement aux méthodes et objectifs d’évaluation.

La Corporation des pilotes du Bas Saint-Laurent, devenue membre du Comité directeur, prétendait que l’industrie n’a pas fait la preuve qu’elle fournira un bassin suffisant de candidats pour justifier l’acquisition du simulateur par Transports Canada. Transports Canada indiquait qu’il ne lui revenait pas de participer financièrement à l’acquisition du simulateur de navigation à l’Institut maritime du Québec et qu’aucun budget en sens n’était disponible. Depuis on tourne en rond. Nous considérons qu’il faille revoir les conditions requises pour les titulaires de certificat de pilotage pour toutes les circonscriptions. Il faut modifier le milieu dans lequel l’officier évolue pour lui rendre accessible et réalisable l’obtention d’un certificat de pilotage partout au pays.

Les Administrations de pilotage, des acteurs importants en formation

Il faut au minimum que le système d’apprentissage soit en contexte avec son environnement et les solutions compatibles avec la réalité et les besoins d’un futur candidat apprenti-pilote. Il faut démocratiser l’accès et la transparence des outils d’apprentissage. Nous sommes forcés de constater que la barre est très haute pour passer des examens dans certaines régions, rendant l’obtention d’un certificat d’une de ces circonscriptions assez utopique. Et toute l’excuse de cette difficulté ne provient pas du seul fait que certaines circonscriptions sont plus difficiles que d’autres à piloter. Basé sur l’expérience actuelle et malgré « le programme de formation pour le certificat de pilotage dans la région des Laurentides (Circonscription 2 Québec – Les Escoumins40), il ne reste que deux sur quatre officiers navigant sur le fleuve Saint-Laurent (Les Escoumins à Québec) qui sont certifiés et il n’y a jamais eu de certificat de délivré pour la circonscription 1, alors qu’il y a 185 pilotes brevetés à l’APL. Du côté de l’APA, il y a approximativement 40 pilotes certifiés et 58 pilotes

39 Association des armateurs du Saint-Laurent, memoire au comite d’examen de la Loi maritime du Canada, octobre 2002. 40 Centre de developpement des Transports, Transports Canada, Juin 1999. 2017-12-08 56


brevetés et sur celui de l’APGL avec 350 pilotes certifiés sur une soixantaine de pilotes brevetés. Chez l’APP, il y a plutôt de très nombreuses dispenses qui sont utilisées pour les navires de moins de 10 000 tonnes de jauge brute.

L’attentisme des Administrations de pilotage, leur mode de gestion de laisser-aller de l’obtention de certificat de pilotage en a figé le fonctionnement et en a paralysé toute activité dans plusieurs régions. Les règlements ne sont plus des repères pour l’action mais appliqués à la lettre pour protéger la voie au brevet. Il existe peu ou pas d’outils andragogiques, de programmes officiels, de syllabus étoffés, de méthodes d’apprentissage qui s’apparentent à la science de l’éducation aux adultes. Sauf peut-être pour l’APGL où la certification semble accessible, la situation doit changer.

Dessiner une carte nautique à l’échelle, par cœur, nous apparait quelque peu excessif. L’emphase de la connaissance du « par cœur » et des examens rigides ne rend pas justice à la modernisation significative des instruments de navigation, aux techniques d’apprentissage des adultes (andragogie) et au savoir-faire du candidat. Tout ce processus rigide et ancien apparaît limité le nombre de certification en faveur du nombre de brevet où l’apprenti est alors accompagné par la Corporation de pilotes de la circonscription et a exclusivement accès à un simulateur.

Nous ne sommes pas dans un système d’éducation prônant une attitude de restriction sur la diffusion des connaissances. Il y a un grand rattrapage à faire. Un processus où la réussite est atteignable de façon systémique et accessible à tous les candidats, de façon à favoriser l’obtention d’un certificat de pilotage au plus grand nombre. Le candidat devrait pouvoir démontrer ses compétences, son expérience et ses habiletés et non être jugé sur la base d’un examen de mémoire où l’accès aux connaissances est à peu près inexistant.

Il faut revoir le rôle des Administrations de pilotage afin qu’elles s’acquittent adéquatement de leur responsabilité de quasi ordre professionnel sur les brevets et les certificats. Les Administrations de pilotage doivent avoir pour mission la formation proactive des apprentis pilotes au certificat et dispenser la formation par l’entremise d’écoles de marine, de formateurs praticiens et de stages sur des navires dans leurs circonscriptions qui permettront aux candidats d’accéder à un brevet ou un certificat de pilotage. Il faut former des pilotes en plus grand nombre. Il faut que ce soit les Administrations de pilotage qui en soient le fer de lance et le principe de subsidiarité ne doit pas s’étendre aux corporations de pilotes et aux transporteurs maritimes, autrement que comme des facilitateurs.

Les Administrations de pilotage doivent pouvoir fournir un apprentissage de nouvelles compétences et de nouvelles pratiques, fournir de nouvelles informations et de permettre d’améliorer les compétences et les pratiques professionnelles déjà acquises des officiers à partir d’un programme, d’un contenu standardisé en visant l’acquisition de savoir et de savoir faire des apprentis pilotes au certificat. Elles devraient pouvoir offrir des stages sur des navires et une combinaison de temps sur un simulateur dans une circonscription donnée à un apprenti au certificat. L’importance des stages

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et des simulateurs est reliée intrinsèquement au fait que les adultes apprennent par la pratique et non par l’enchainement logique41 et progressent en résolvant des problèmes liés à la réalité.

Les transporteurs maritimes investissent temps et argent pour former leurs officiers supérieurs et les officiers de la relève afin d’avoir des officiers expérimentés en nombre suffisant pour les activités de la compagnie maritime. La dure réalité étant que déjà nous sommes en pénurie d’officiers et que bon an mal an, ces officiers après avoir fait leur parcours d’expérience sur les navires iront rejoindre une cohorte d’apprentis-pilotes au brevet. Souvent dans de courts délais et pour certaines compagnies, cela veut dire une perte de 15-20% de leurs meilleurs officiers. Et c’est toujours à recommencer.

Si les Administrations de pilotage étaient proactives, elles pourraient projeter les besoins de la relève de pilotes brevetés dans le temps, discuter des besoins avec les armateurs, surtout ceux qui subissent des impacts dans leurs effectifs de navires et concevoir des ententes avec ceux-ci, des instituts de formation et d’autres intervenants. Elles pourraient accompagner et former un grand nombre d’officiers certifiés. Ceux qui ne peuvent devenir pilote breveté incorporé à cause de la contingence du règlement, pourraient être certifiés et continuer à naviguer pour un transporteur maritime. Cette mesure permettrait aux armateurs qui le veulent de planifier une carrière de leurs officiers dans une perspective à plus long terme, tout en assurant des passages sécuritaires de qualité égale aux pilotes brevetés.

Recommandation 15 - Formation

Donner aux Administrations de pilotage la mission de former les apprentis pilotes. Revoir le rôle et les responsabilités des Administrations de pilotage afin qu’elles s’acquittent adéquatement du rôle de quasi-ordre professionnel :

fournir un cursus standardisé en visant l’acquisition de savoir et de savoir faire des apprentis pilotes au certificat;

dispenser la formation par l’entremise d’écoles maritimes, de formateurs praticiens et de stages sur des navires dans leurs circonscriptions qui permettront aux candidats d’accéder à un brevet ou un certificat de pilotage à partir d’un programme de formation;

fournir un guide de formation et permettre d’améliorer les compétences et les pratiques professionnelles, les méthodes d’enseignement et d’apprentissage ainsi que les références qui aideront le candidat à se préparer;

offrir des stages sur des navires et une combinaison de temps sur un simulateur dans une circonscription donnée à un apprenti au certificat en vu de l’obtention de certificat de pilotage;

41 Andragogies-formations

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fournir un guide d’évaluation dont se servira le jury d’examen, ainsi que les méthodes d’évaluation recommandées, y compris, le recours aux simulateurs ou à la navigation à bord; et

fournir la formation du président du jury d’examen relativement aux méthodes et objectifs d’évaluation.

Un modèle règlementé de prestation de service de pilotage plus flexible

Les Administrations de pilotage doivent, selon l’article 22 (1) b) de la Loi sur le pilotage, être convaincues que le titulaire d’un certificat de pilotage possède un niveau de compétence et de connaissance des eaux de la zone de pilotage obligatoire comparable à celui que l’on exige du demandeur qui présente une demande de brevet pour cette zone. A compétence et connaissance égales des eaux qu’un pilote breveté, pourquoi un officier détenant un certificat de pilotage de classe comparable ne pourrait-il pas sans danger faire le pilotage de tous les navires de cette classe, sans faire partie de l’effectif? Que le navire batte le pavillon canadien ou étranger.

Dans le système canadien, les Administrations de pilotage soient qu’elles embauchent elles-mêmes des pilotes brevetés ou concluent un contrat de louage de services avec une Corporation de pilotes et délivrent des certificats de pilotage pour les mêmes circonscriptions. Comme on peut le constater sur les Grands Lacs, les pilotes brevetés et les pilotes certifiés coexistent très bien ensemble, navigant dans les mêmes circonscriptions.

Les Administrations pourraient mettre en place un cadre par lequel les transporteurs maritimes pourraient se qualifier et permettre à leurs officiers certifiés de piloter tous les navires de classe appropriée de leur compagnie maritime. Ainsi, on pourrait contingenter le nombre en s’adressant aux compagnies qui font des escales régulières et fréquentes dans les eaux des circonscriptions prévues. C’est un environnement où la concurrence est régulée et qui permet aux pilotes d’exercer leur jugement professionnel de manière indépendante. Les armateurs ont tout intérêt à ce que leurs navires fassent des passages sécuritaires. Les accidents et les sinistres maritimes ont des incidences majeures sur les armateurs, en coût d’avaries, en temps perdu, en responsabilité et en prime d’assurance, en réputation, en perte de marché et de son image publique. Avec un meilleur encadrement des Administrations de pilotage, cette mesure serait une incitation intrinsèque aux monopoles règlementés à améliorer leur performance afin de minimiser l’intérêt des autres solutions.

Recommandation 16 - Pilotes attitres

Modifier la Loi sur le pilotage, article 25 (1) de manière à ce qu’un membre régulier de l’effectif d’une compagnie de navigation maritime accrédité et titulaire d’un certificat de pilotage puisse piloter sans autre condition les navires de classe appropriée de sa compagnie, peu importe quel pavillon bat le navire.

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Les processus actuels de médiation, d’arbitrage et de sélection des dernières offres

Nous sommes d’accord avec les constatations de la Vérificatrice générale42 que les mécanismes de règlement des différends peuvent constituer une contrainte pour les Administrations de pilotage. La Loi sur le pilotage prévoit deux mécanismes de règlement des différends : un mécanisme pour régler les oppositions aux modifications tarifaires et un autre pour régler les différends lors des négociations des contrats de services. Les différences entre ces deux mécanismes peuvent constituer une contrainte d’importance pour les Administrations puisque les décisions sont prises par deux instances indépendantes, dont les décisions définitives et exécutoires peuvent avoir des conséquences importantes sur les résultats financiers des Administrations de pilotage. D’une part, l’Office des transports du Canada (OTC) doit prendre en considération l’intérêt public lorsqu’il évalue les demandes d’augmentation de tarifs. D’autre part, l’arbitre appelé à régler les différends dans le cadre des négociations de contrats de services doit rendre une décision en choisissant la dernière offre de l’une ou l’autre des parties, dans son intégralité. La Loi sur le pilotage ne donne pas de directives à l’arbitre quant aux aspects à prendre en considération avant d’accepter l’offre finale de l’une des parties. L’arbitre n’a donc pas l’obligation de tenir compte de la situation financière de l’Administration de pilotage, de l’industrie ou de l’exigence législative d’autonomie financière à laquelle est assujettie l’Administration concernée.

Cette question a déjà été soulevée par les usagers dans leurs avis d’opposition déposés auprès de l’OTC lors de la publication de nouveaux tarifs de pilotage. Le comité chargé de l’examen de la Loi maritime du Canada a également soulevé cet aspect dans son rapport publié en 2003. Ce comité recommandait une modification de la Loi sur le pilotage afin d’y incorporer une disposition analogue à celle qui se trouve dans la Loi sur les transports au Canada, laquelle confère à un arbitre des pouvoirs entendus lui permettant de demander des renseignements complémentaires. Après plus de réflexion, nous aimerions nuancer cette proposition.

L’arbitrage est un mode de règlement des différends par lequel les parties doivent soumettre leur dernière offre, en contre partie du maintien des activités (grève – lock out). L’arbitre n’a pas à tenir compte de la mission des Administrations de pilotage y compris l’exigence d’autonomie financière, ni de son plan d’entreprise avant de trancher entre les deux offres finales. Après l’entente, s’il y a des différends dans l’interprétation d’une clause du contrat de louage de services entre une Administration de pilotage et une Corporation de pilotes, la question est soumise au mécanisme de règlement des différends. Les parties se rencontrent pour tenter de résoudre le problème et le cas échéant, la question est soumise à l’arbitrage. L’arbitrage est régi par la Loi sur l’arbitrage commercial. Le litige étant vu comme étant purement commercial et privé. Ce qui pourrait avoir des impacts potentiels importants pour les usagers, puisque l’intérêt public et les obligations de ladite Administration de pilotage ne sont pas des facteurs pertinents dans le cadre de la résolution du litige.

42 Bureau du Verificateur general, Rapport d’examen special 2005, Administration de pilotage des Laurentides, p. 72017-12-08 60


Dans un contexte où la transparence est le mot d’ordre, la question de l’indépendance de l’arbitre et ses conséquences pourraient se retrouver au centre des débats. Dans la situation présente, l’indépendance et l’impartialité de l’arbitre conditionnent la validité de la sentence arbitrale et l’obligation de tenir compte des obligations des Administrations de pilotage pourrait être perçue comme un déséquilibre. En 2002, dans le litige qui opposait l’APL et la Corporation de pilotes du Saint-Laurent Central, le ministre des Transports a dû intervenir et le Gouverneur en conseil a débouté la décision de l’Office, mais pas celle de l’arbitre (qui ne relève pas d’eux).

Par contre, pour l’Office des transports du Canada, cette disposition fait partie de son pain et de son beurre. Elle veille à ce que le réseau national de transport fonctionne efficacement et harmonieusement, dans l’intérêt de tous les Canadiens. L’Office règle des différends entre d'une part, des fournisseurs de services de transport, et d’autre part leurs clients et voisins, grâce à une gamme d’outils, soient la facilitation et la médiation, ainsi que l’arbitrage et le processus décisionnel formel. Si l’OTC était identifié comme arbitre, on pourrait s’attendre à une cohérence dans les décisions prises sur les renouvellements de contrat et celles sur les tarifs.

Il est préférable que l’arbitre choisisse une des dernières offres, plutôt qu’un arbitrage où l’arbitre fouille dans le contrat et rendre une décision incohérente, basée sur une clause ou une autre, plutôt incompréhensible pour le non-initié.

Recommandation 17 - Arbitrage

Analyser la pertinence d’étendre le mandat de l’Office des transports du Canada afin qu’elle soit habilitée à être l’instance arbitrale concernant les offres finales et le règlement des différends des contrats de louage de services.

Obliger l’OTC, et/ou l’arbitre, de tenir compte de la mission des Administrations de pilotage (nouvel énoncé en préambule, y compris l’exigence d’autonomie financière) et du résumé de son plan d’entreprise, ainsi que les salaires et les conditions de travail des commandants de la marine marchande canadienne, concernant les offres finales et le règlement des différends des contrats de louage de services ou, dans le cas de pilotes-employés, concernant la négociation des conventions collectives.

Se pencher sur un mécanisme empêchant les grèves ou les lock-out dans le cas des employés-pilotes.

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Le processus de tarification impose aux Administrations de pilotageNous sommes d’accord avec le Rapport d’examen de la Loi sur les transports au Canada43 : en transport maritime, plusieurs frais d’utilisation sont imposés. Le pilotage, l’amarrage, le quayage, le déglaçage, la navigation, le dragage et le remorquage sont toutes des activités qui comprennent une structure tarifaire distincte et dans certains cas, un mécanisme connexe de résolution des différends. Les droits de pilotage font l’objet d’un processus réglementaire long et laborieux puisqu’ils sont publiés dans la Gazette du Canada aux fins de consultation publique. Le processus d’approbation est si long que les conditions du marché peuvent changer entretemps et il n’existe aucune méthode facile de modifier les droits, autre que celle de recommencer tout le processus. Des consultations se tiennent en cours de route, mais le processus peut être perçu comme n’étant ni réactif ni efficace. Par ailleurs, les frais de port et les péages de la Voie maritime font partie d’un autre régime : ils sont déposés publiquement et peuvent faire l’objet d’une contestation auprès de l’Office des transports du Canada par les utilisateurs.

Cette disparité des approches à l’égard des frais d’utilisation est complexe, insensible aux besoins des usagers et inefficace. Un mécanisme de résolution des différends général qui comprend des critères communs et des motifs établis d’appel fonctionnerait mieux et serait plus équitable pour toutes les parties. Bien que l’Office des transports du Canada puisse déterminer si les frais de port et les péages de la Voie maritime sont indûment discriminatoires et si les droits de pilotage sont préjudiciables à l’intérêt public, les critères diffèrent et le mécanisme a rarement été utilisé au cours de la dernière décennie. Il n’y a pas d’approche uniforme en matière d’évaluation du caractère raisonnable de la compétitivité des coûts relativement aux droits dans l’ensemble du système.

A la suite de l’Examen sur le pilotage, il est recommandé que le gouvernement du Canada continue d’appliquer le principe de l’usager payeur pour veiller au financement continu des besoins opérationnels et en infrastructures, tout en entreprenant une démarche visant à améliorer la compétitivité des coûts.

Recommandation 18 - Tarification

Établir un processus uniforme et rapide de dépôt public des hausses des tarifs et droits pour tous les services maritimes (pilotage, dragage, frais de port, etc.).

Autoriser l’Office des transports du Canada à examiner tous les droits maritimes de manière cyclique quant à leur caractère raisonnable et à la compétitivité des coûts ainsi qu’en guise de réponse à des plaintes.

43 Brancher le système de transports du Canada au reste monde. Tome 1, chap. 10, p. 225 et 2262017-12-08 62


Remplacer les articles 33 et 34 de la Loi sur le pilotage par des dispositions similaires à celles que l’on retrouve aux articles 49 à 52 de la Loi maritime du Canada (l’administration portuaire peut fixer les droits à payer; l’administration peut fixer le taux d’intérêt frappant les droits impayés; les droits que fixe l’administration portuaire doivent lui permettre le financement autonome de ses opérations et également être équitables et raisonnables).

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Considerations liees à l’economie et à la politique publiqueL’adjectif « Laurentides » en français

Au nom de la mémoire.

En 1996, la Garde côtière a changé le nom en français de la Région des Laurentides qui lui avait été affublé en français depuis 1962 pour celui, plus juste de la Région Laurentienne. Une nuance qui avait malheureusement échappé au traducteur. Il est fort à parier que lorsque le législateur a nommé cette région « Laurentian Region » qu’il se référait au fleuve et au golfe Saint-Laurent. En français de l’adjectif « laurentien », au féminin « laurentienne », est dérivé du nom « Laurent », en référence ici au fleuve Saint-Laurent ou au chenal laurentien, dans le golfe Saint-Laurent. (Les Laurentides sont une région administrative du Québec s'étendant sur la rive nord du fleuve Saint-Laurent, près de Montréal. Les Laurentides désignent aussi une importante chaîne de montagnes qui s'étend jusqu'en Charlevoix et donne une grande part de sa physionomie à la région.)

Recommandation 19 - Nom

Utiliser l’article 4 b) de manière à donner à l’Administration de pilotage des Laurentides (une chaîne de montagnes) pour le remplacer par un vocable (comme du Saint-Laurent ou laurentien) qui respecte la personnalité et la mission du pilote maritime et de la structure du territoire auquel on réfère.

Les concepts d'« utilisateur » et d'« usager »

Il ne faut pas confondre les concepts d'« utilisateur » et d'« usager », tous deux exprimés en anglais par le terme « user ». Ainsi, à la différence de l'utilisateur qui se sert d'objets acquis à titre personnel, l'usager a recours à un service public ou utilise un bien du domaine public. Par exemple, on dit : un usager de la route, un usager du transport en commun, un usager de la bibliothèque, mais un utilisateur de téléphone cellulaire, un utilisateur de GPS, un utilisateur d'un service de STI.44

Recommandation 20 - Utilisateur vs Usager

Modifier l’article 53 (1) pour n’utiliser que le terme « usager », et non « utilisateur ».44 Office quebecois de la langue française

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Questions emergentes La navigation maritime dans l’Arctique canadien

Chaque année, les intervenants de l’ensemble du Grand Nord, du Nunavik, du Nunavut et des Territoires-du-Nord-Ouest transportent des marchandises par voie maritime vers leur territoire respectif. Seul le Yukon est absent. Moins de deux cents navires, plusieurs étant spécialement conçus pour naviguer dans les glaces, sillonnent l’Arctique de l’Est canadien. L’Arctique de l’Ouest étant généralement ravitaillé par des remorqueurs et des barges. Les équipages de ces navires sont majoritairement, et plus particulièrement pour les capitaines et lieutenants de quart, des marins aguerris aux conditions maritimes les plus extrêmes. Ils connaissant très bien les régimes de glace, les courants et les obstacles à la navigation des différentes régions qu’ils traversent. Ils sont familiers avec les marées gigantesques dans les parages du détroit d’Hudson ou de la baie d’Ungava par exemple. Tous sont rompus aux techniques particulières de mouillage et de déchargement dans chacun des havres où ils font escales.

Selon le rapport45 de la Commissaire à l’environnement et au développement durable (automne 2014) et selon les chiffres de la Garde côtière canadienne, près de 350 voyages maritimes ont eu lieu en 2013 dans les eaux septentrionales. Bien que ce volume de trafic soit faible comparativement à celui observé dans les eaux du sud du Canada, le nombre de voyages dans l’Arctique a augmenté au cours des 20 dernières années. Une grande part de cette augmentation est due aux bateaux de pêche, ainsi qu’aux remorqueurs, aux embarcations de plaisance, aux navires de recherche et aux navires à passagers. Cette tendance devrait se poursuivre pendant les années à venir, en grande partie en raison de la croissance des collectivités du Nord, de l’expansion des projets de mise en valeur des ressources et de la croissance du tourisme.

A l’heure actuelle, vu le faible nombre de navires qui sillonnent l’Arctique, malgré une hausse significative de paquebots, le développement des infrastructures se déroule de façon ponctuelle et progressive. La région de l’Arctique n’a pas besoin actuellement d’un système de zone de pilotage obligatoire. On doit plutôt chercher et conserver ces marins aguerris aux conditions maritimes les plus extrêmes et aux eaux infestées par la banquise.

Concernant le transport maritime dans le Nord, nous considérons que le gouvernement devrait mettre ses priorités à l’achat de brise-glace et s’assure que les ministères fournissent en appui à la sécurité de la navigation et à la prévention des déversements, les services suivants qui comprennent:

la production de cartes marines;

45 Rapports au Parlement Automne 2014 — Rapport de la commissaire à l’environnement et au developpement durable, Chapitre 3 — La navigation maritime dans l’Arctique canadien

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le déploiement et l’entretien d’aides à la navigation; la diffusion d’information sur les conditions météorologiques et l’état des glaces; la prestation de services de déglaçage; la surveillance et le contrôle du trafic maritime et des déversements.

« Les eaux de l’Arctique canadien sont vastes et leur littoral est l’un des plus longs du monde. Bien qu’il ne soit pas raisonnable de s’attendre aujourd’hui à ce que toute la région arctique ait fait l’objet de levés réalisés en fonction de normes modernes, nous nous attendions à ce que l’on dispose d’information fiable pour les secteurs à risque élevé de l’Arctique où le trafic maritime est le plus intense, comme dans les secteurs d’approche des collectivités du Nord Cependant, la Commissaire46 a constaté que les données hydrographiques pour de grands secteurs des eaux arctiques canadiennes, y compris un grand nombre des principaux couloirs de navigation maritime, sont inexistantes ou sinon inadéquates. Le Service hydrographique du Canada estime qu’environ 1 % des eaux arctiques canadiennes a fait l’objet de levés en fonction de normes modernes. »

46 Rapports au Parlement Automne 2014 — Rapport de la commissaire à l’environnement et au developpement durable, Chapitre 3 — La navigation maritime dans l’Arctique canadien

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Documents

L’Examen de la Loi sur le pilotage · Web viewL’économie maritime se développe. Les gouverneurs des États des Grands Lacs et les premiers ministres de l'Ontario et du Québec