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Le cadre juridique des aires protégées :
France
Armelle Guignier* Michel Prieur**
Les informations concernant les instruments juridiques
évoqués dans cette étude de cas sont en vigueur au
12 juillet 2010
* Chercheur, Centre de droit, de politiques et de sciences de l’eau, Université de Dundee, Ecosse
** Prof. Emérite, Université de Limoges, France
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France
IUCN-EPLP No. 81
Résumé
La France se caractérise par une très large panoplie d’espaces protégés, qui peuvent provenir autant
de l’initiative de l’Etat que des collectivités territoriales, et qui peuvent être créées sur le fondement de
la législation environnementale, mais également de législations sectorielles.
Cette étude exposera dans un premier temps le contexte national législatif et institutionnel dans
lequel s’intègre l’ensemble des espaces protégés. Puis, le cadre juridique des différentes catégories
françaises d’espaces protégés visant à protéger spécifiquement la biodiversité et les écosystèmes
fragiles terrestres et marins sera ensuite analysé. Peuvent ainsi être mentionnés les parcs nationaux,
les parcs naturels marins, les réserves naturelles, etc. Cette première analyse sera complétée par des
développements sur la manière dont la France s’acquitte de ses obligations au titre de ses engagements
internationaux et communautaires (Union Européenne) en matière d’aires protégées.
Mais les aires protégées décrites ci-dessus ne sont pas les seules à contribuer à la protection des
espaces ; d’autres droits sectoriels que l’environnement y contribuent. D’un côté le droit forestier
contribue à la protection de certains milieux et écosystèmes forestiers riches, de l’autre le droit de
l’urbanisme permet de protéger certains espaces de l’emprise urbaine.
La dernière partie de l’étude visera plus particulièrement les outils liés à l’aménagement du territoire
Les parcs naturels régionaux feront l’objet d’une analyse particulière car ils constituent un outil à la
croisée de la protection et de l’aménagement du territoire. Puis l’étude s’achèvera sur une critique de
la connectivité écologique et une présentation de nouveaux instruments visant à la matérialiser.
France
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Sommaire
Abréviations ...................................................................................................................................... 6
1 Introduction............................................................................................................................. 7
1.1 Les aires protégées en France : remarques préliminaires ............................................ 7
1.2 Stratégie de protection de la biodiversité ..................................................................... 7
1.3 Principes du droit de l’environnement applicables aux espaces protégés .................. 8
1.4 Contexte législatif ......................................................................................................... 9
1.5 Contexte institutionnel ................................................................................................ 10
1.5.1 Administration centrale .................................................................................. 10
1.5.2 Etablissements publics spécifiques .............................................................. 10
1.5.3 Les organes consultatifs ................................................................................. 12
1.6 Contexte géographique .............................................................................................. 14
1.7 Correspondance entre catégories de gestion UICN et espaces protégés français .. 14
2 Lesespacesvisantàprotégerlabiodiversitéetlesécosystèmessensibles................ 15
2.1 Les parcs nationaux .................................................................................................... 15
2.1.1 Définitions et objectifs .................................................................................... 15
2.1.2 Création, modification .................................................................................... 17
2.1.3 Arrangements institutionnels : l’établissement public du parc national ......... 20
2.1.4 La gestion ...................................................................................................... 22
2.1.5 Réglementation des activités ......................................................................... 25
2.2 Les parcs naturels marins ........................................................................................... 28
2.2.1 Définitions et objectifs .................................................................................... 28
2.2.2 Création, modification .................................................................................... 29
2.2.3 Arrangements institutionnels .......................................................................... 29
2.2.4 La gestion : recherche d’une gestion équilibrée du milieu marin ................... 30
2.3 Les réserves naturelles ............................................................................................... 31
2.3.1 Définitions et objectifs .................................................................................... 31
2.3.2 Procédure de création, modification .............................................................. 32
2.3.3 Arrangements institutionnels .......................................................................... 34
2.3.4 La gestion ....................................................................................................... 35
2.3.5 Réglementation des activités ......................................................................... 36
2.4 Les arrêtés préfectoraux de biotope........................................................................... 36
2.4.1 Définition et objectifs ...................................................................................... 36
2.4.2 Procédure de création et modification ........................................................... 38
2.4.3 Réglementation des activités ......................................................................... 38
2.5 Les sites classés et inscrits ........................................................................................ 39
2.5.1 Définition et objectif ........................................................................................ 39
2.5.2 Procédure de création, modification .............................................................. 39
2.6 Les sites du Conservatoire du littoral et des espaces lacustres................................. 40
2.6.1 Procédure de création .................................................................................... 40
2.6.2 Arrangements institutionnels .......................................................................... 40
2.7 Les aires protégées privées ........................................................................................ 40
2.7.1 Disparition des réserves naturelles volontaires .............................................. 40
2.7.2 Espaces des CEN ........................................................................................... 41
2.8 Les espaces contiguës aux aires protégées ............................................................... 42
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2.9 Le financement des aires protégées ........................................................................... 43
2.9.1 Parcs nationau ................................................................................................ 43
2.9.2 Aires marines protégées ................................................................................ 43
2.9.3 Espaces du conservatoire du littoral ............................................................. 43
2.10 La protection pénale des aires protégées .................................................................. 44
2.10.1 Constatation des infractions .......................................................................... 44
2.10.2 Typologie des infractions pénales ................................................................. 44
3 Protectionrequiseparuninstrumentcommunautaireetinternationaletlesaires
protégéestransfrontalières.................................................................................................. 45
3.1 Les sites Natura 2000 ................................................................................................. 45
3.1.1 Considérations générales sur les sites Natura 2000 ...................................... 45
3.1.2 La désignation des sites Natura 2000 ........................................................... 46
3.1.3 Le régime juridique des sites Natura 2000 ..................................................... 47
3.2 Les aires protégées par des conventions et programmes
internationaux ............................................................................................................. 48
3.3 Les aires protégées transfrontalières .......................................................................... 50
4 Outilssectorielsdeprotectiondesespaces...................................................................... 50
4.1 Forêt ............................................................................................................................ 50
4.1.1 Les forêts de protection.................................................................................. 50
4.1.2 Les réserves biologiques domaniales ............................................................ 51
4.2 Urbanisme ................................................................................................................... 51
4.2.1 Les espaces naturels sensibles ...................................................................... 51
4.2.2 Les espaces boisés classés ........................................................................... 52
4.2.3 Les zones naturelles et forestières des plans locaux d’urbanisme ................ 52
4.2.4 Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager ..... 53
5 LesParcsnaturelsrégionaux:àlacroiséedelaprotectionetde
l’aménagementduterritoire................................................................................................. 53
5.1 Définition et objectif .................................................................................................... 53
5.2 Procédure de création, modification, disparition ........................................................ 55
5.2.1 Création d’un parc naturel régional ............................................................... 55
5.2.2 Disparition d’un parc naturel régional ............................................................ 55
5.2.3 Renouvellement d’un parc naturel régional ................................................... 56
5.3 Arrangements institutionnels : Le syndicat mixte, garant de la cohérence des
actions menées sur le territoire du parc ..................................................................... 56
5.4 Charte du PNR : outil de gouvernance locale ............................................................ 56
5.4.1 La cohérence, condition de la légalité des mesures adoptées sur le territoire
du PNR ......................................................................................................... 56
5.4.2 Le rapport de compatibilité exigé entre les documents d’urbanisme et la
Charte : ........................................................................................................... 57
6 Laconnectivitéécologiqueetlescorridorsécologiques................................................. 57
6.1 Prise en compte actuelle de la connectivité écologique dans l’aménagement du
territoire et l’urbanisme ............................................................................................... 57
6.2 L’avenir : les trames verte et bleue, nouvel outil au service
de la continuité écologique ......................................................................................... 59
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Conclusion .................................................................................................................................... 59
Bibliographie.................................................................................................................................... 61
Annexe1 .................................................................................................................................... 66
Annexe2 .................................................................................................................................... 67
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Abréviations
AMP Aire marine protégée
CEN Conservatoire des espaces naturels
C.env. Code de l’environnement
C.urb. Code de l’urbanisme
C.pénal Code pénal
CGCP Code général des collectivités publiques
CGPPP Code général de la propriété des personnes publiques
COPIL Comité de pilotage
DIREN Direction régionale de l’environnement
DREAL Direction Régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
DOCOB Document d’objectifs
ha hectares
MEEDDM Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de durable et de la mer territorial
ONF Office national des forêts
PLU Plan local d’urbanisme
PNR Parc naturel régional
ZPPAUP Zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager
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1 Introduction1.1 LesairesprotégéesenFrance:remarquespréliminaires
Contrairement à de nombreux pays, la France ne s’est jamais dotée d’une loi spécifique aux aires
protégées. Le concept même d’aires/espaces protégé(e)s (« protected areas ») n’est jamais utilisé ni
défini par la législation française, préférant mentionner les différentes catégories par leur dénomination
respective (ex : parc national, parc naturel régional, réserve naturelle….). Cette absence de définition ne l’a
pas empêché de se doter d’une très large panoplie de catégories d’aires protégées aux statuts juridiques
divers. Bien qu’aucune référence ne soit faite aux catégories de gestion des aires protégées instaurées
par l’UICN 1, il est néanmoins possible d’établir des concordances. Cependant, étant donné la flexibilité
de la réglementation française des aires protégées au sein de chaque catégorie (zonage, règlementation
au niveau des sites par l’instrument de création de l’espace protégé), il est difficile de se prononcer sur
des équivalences standardisées à partir des catégories d’aire protégées établies par le droit français.
La panoplie des statuts juridiques couvre des instruments issus de droits sectoriels différents
(environnement, forêt, urbanisme), permettant d’instaurer pour des espaces géographiquement définis,
une gradation de protection, allant de la plus stricte à celle instaurant une planification concertée en vue
de la protection des milieux naturels. Au groupe le plus important appartiennent les parcs nationaux, les
parcs naturels marins, les réserves naturelles (nationales et régionales), les sites classés et inscrits, les
sites appartenant au Conservatoire du littoral, les arrêtés de biotope et les parcs naturels régionaux qui
se trouvent à la frontière entre le droit de l’environnement et de l’aménagement du territoire. De plus,
d’autres secteurs contribuent de façon significative à la protection ponctuelle d’espaces naturels : la
législation sur les forêts et celle de l’urbanisme.
Ces espaces protégés ne sont pas isolés, mais se trouvent sur un territoire national soumis dans son
ensemble aux règles générales de l’urbanisme et de l’aménagement du territoire qui les prennent en
compte et les appuient. Les collectivités territoriales jouent à ce titre un rôle majeur et grandissant
pour la protection de la biodiversité2 en mettant en œuvre des outils issus du droit de l’environnement
(ex : nouvelle compétence des régions pour établir des réserves naturelles régionales), du droit de
l’urbanisme ou de l’aménagement du territoire.
Cette grande diversité de catégories constitue à la fois une chance mais présente des inconvénients.
Chance, car les différentes catégories peuvent pour la plupart se superposer car répondant à des
objectifs qui leur sont propres, ainsi un parc national n’exclue pas l’existence d’un arrêté de biotope sur
son territoire. Cette complémentarité permet de renforcer ponctuellement l’efficacité de la protection
recherchée. Inconvénients, car certaines superpositions d’aires protégées peuvent brouiller le paysage
juridique3.
1.2 Stratégiedeprotectiondelabiodiversité
Aucune politique globale ni aucune stratégie nationale des aires protégées n’ont été jusqu’à présent
établies et mises en œuvre4. Cependant, le plan d’action « patrimoine naturel » de la stratégie nationale
de la diversité biologique de 2004 sert de stratégie nationale pour les aires protégées.
1 Lignes Directrices pour l’application des catégories de gestion aux aires protégées/ (ed.) Nigel Dudley, Gland, Suisse : IUCN, 2008.
2 CLAP Florence, MORAL Valérie, Biodiversité & Collectivités : Panorama de l’implication des collectivités territoriales pour la préservation de la biodiversité en France métropolitaine, Paris : Comité français de l’UICN, 2010, 97p.
3 CANS Chantal, « La superposition des statuts protecteurs : un atout pour la diversité biologique ! », Revue juridique de l’environnement, n°spécial 2008, p. 149-166.
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Plusieurs tendances se dégagent en matière de protection des espaces naturelles en France. Tout
d’abord, la conservation reste l’objectif premier des espaces protégés français. La Constitution
française consacre au niveau constitutionnel la protection des ressources et des équilibres naturels,
ainsi que de la diversité biologique dans le préambule de la charte constitutionnelle de l’environnement
du 1er mars 20055. Cependant, l’évolution du statut des parcs nationaux traduit une prise en compte
plus importante du développement durable. D’autre part, les collectivités territoriales bénéficient de
plus en plus de compétences en matière de protection de la biodiversité, qui peuvent avoir l’initiative
de créer des aires protégées (au sens stricte du terme, comme les réserves naturelles régionales) ou
de mettre en place des outils de protection de la biodiversité en les insérant dans le contexte plus large
de l’aménagement du territoire.
En effet la protection du patrimoine naturel français par les espaces protégés s’intègre plus
largement dans la politique d’aménagement du territoire développée par la France. Dès les années
1970, l’environnement est pris véritablement en compte par le politique, et devient partie intégrante
de l’aménagement du territoire6. Les espaces protégés deviennent des éléments structurants de
l’aménagement du territoire.
La France s’est longtemps caractérisée par une forte centralisation des compétences au profit de
l’Etat. Le processus de décentralisation engendré au début des années 1980, a ouvert la voie à plus de
pouvoir et de compétences au profit des collectivités territoriales (régions, départements, communes)7,
notamment au profit de la protection de l’environnement. Ainsi la possibilité pour les régions de créer
des parcs naturels régionaux, traduit la volonté d’aménager durablement l’espace régional tout en
protégeant son patrimoine naturel. De même les espaces naturels sensibles s’intègrent pleinement
dans la politique d’aménagement des territoires des départements.
1.3 Principesdudroitdel’environnementapplicablesauxespacesprotégés
La Constitution et l’article L.110-1 du code de l’environnement posent les principes qui doivent inspirer
la protection, la mise en valeur, la restauration, la remise en état et la gestion, inter alia, des espaces,
ressources et milieux naturels. Aussi, les principes de précaution, d’action préventive et de correction
par priorité à la source, du pollueur-payeur, de réparation et de participation, s’appliquent de manière
générale aux espaces protégés sans devoir être réitérés par les dispositions juridiques concernant
chaque espace protégé.
4 Comité français de l’UICN, Analyse du dispositif français des aires protégées au regard du programme de travail « aires protégées » de la Convention sur la diversité biologique. Etat des lieux et proposition d’actions.
5 En dehors du texte même de la Constitution française, celle-ci est précédée par un préambule faisant référence à trois textes fondamentaux : la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (couvrant principalement les droits civils et politiques), le Préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (couvrant les droits sociaux et économiques) et de la Charte de l’environnement de 2004. Le législateur doit respecter ces textes lors de l’élaboration des lois, et le juge peut en contrôler le respect.
6 FROMAGEAU Jérôme, « De la protection implicite à la protection intégrée », p.15 in Actes des journées anni-versaire de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, 1976-2006, 30 ans de protection de la nature, Bilan et perspectives, MEDAD, SFDE, Ligue ROC, SFDE, 2007.
7 Les collectivités territoriales sont des administrations distinctes de l’administration étatique. Selon la Constitution française, les collectivités territoriales sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier (ex : Corse) et les collectivités d’outre-mer de l’article 74 (ex : Polynésie Française, de Nouvelle-Calédonie, de Wallis et Futuna).
Les collectivités territoriales ont la personnalité juridique, des compétences spécifiques prévues par la loi, et un pouvoir de décision. Pour exercer ce pouvoir de décision, chaque collectivité territoriale est dotée d’un organe composé de membres élus (pour les communes, il s’agit du Conseil Municipal ; pour les départements, il s’agit d’un Conseil Général, et pour les Régions, il s’agit du Conseil Régional).
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• principedeprécaution : selon l’article 5 de la Charte constitutionnelle : « Lorsque la réalisation d’un
dommage, bien qu’incertaine en l’état des connaissances scientifiques, pourrait affecter de manière
grave et irréversible l’environnement, les autorités publiques veillent, par application du principe de
précaution et dans leurs domaines d’attributions, à la mise en œuvre de procédures d’évaluation
des risques et à l’adoption de mesures provisoires et proportionnées afin de parer à la réalisation du
dommage ».
• principed’actionpréventiveetdecorrectionparprioritéàlasource :
– selon l’article L.110-1 c.env. « Le principe d’action préventive et de correction par priorité à la
source, des atteintes à l’environnement en utilisant les meilleures techniques disponibles à un
coût économiquement acceptable »
– selon l’article 3 de la Charte constitutionnelle : « Toute personne doit, dans les conditions définies
par la loi, prévenir les atteintes qu’elle est susceptible de porter à l’environnement ou, à défaut, en
limiter les conséquences ».
• principedupollueur-payeur : selon l’article L.110-1 c.env. : « Le principe pollueur-payeur, selon
lequel les frais résultant des mesures de prévention, de réduction de la pollution et de lutte contre
celle-ci doivent être supportés par le pollueur »
• principe de réparation : selon l’article 4 de la Charte constitutionnelle : « toute personne doit
contribuer à la réparation des dommages qu’elle cause à l’environnement, dans les conditions
définies par la loi »
• principedeparticipation : selon l’article 7 de la Charte constitutionnelle : « Toute personne a le
droit, dans les conditions et les limites définies par la loi, d’accéder aux informations relatives à
l’environnement détenues par les autorités publiques et de participer à l’élaboration des décisions
publiques ayant une incidence sur l’environnement ».
De plus, l’article 6 de la charte constitutionnelle sur l’environnement pose comme principe que « les
politiques publiques doivent promouvoir un développement durable. A cet effet, elles concilient la
protection et la mise en valeur de l’environnement, le développement économique et le progrès
social ».
1.4 Contextelégislatif
Les espaces protégées français trouvent leur origine juridique dans différents textes législatifs (lois)
et réglementaires (décrets), qui ont été réunis en 2000 au sein du code de l’environnement8, mais
certaines aires protégées peuvent être instituées sur le fondement de législations sectorielles autres
que celles de l’environnement telles le code de l’urbanisme, le code forestier.
8 Le Code de l’environnement rassemble dans un seul document l’ensemble des lois (ayant trait à l’environnement) votées par le Parlement et des textes réglementaires (décrets). L’ensemble des articles de lois et décrets sont transformés en articles spécifiques. Ainsi, le code comporte deux parties, une partie législative (qui a intégré et intègre les dispositions des lois) dont les articles commencent par « L. » et une partie réglementaire (qui a intégré et intègre les dispositions des décrets) dont les articles commencent par « R. ».
A titre d’exemple, l’article 1er de la loi n° 2006-436 du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux crée l’article L.331-1 du code de l’environnement.
Le processus de codification vise à simplifier l’accès aux textes juridiques en systématisant et en classant de manière thématique les articles des lois. Ainsi, on cite les articles du code au lieu de citer les articles de lois. C’est pourquoi, afin de faciliter la lecture de l’étude de cas, nous ferons référence aux articles des codes.
Le code de l’environnement fait partie de la soixantaine de codes existants en France, dont les dispositions peuvent être trouvées sur le site : www.legifrance.gouv.fr.
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Le code de l’environnement a codifié les lois et décrets relatifs aux espaces protégés français. Pour
faciliter la lecture de cette étude de cas, nous nous réfèreront aux articles du code, mais nous ferons
un bref récapitulatif historique des lois et décrets relatifs aux espaces naturels protégés :
• Loi du 21 avril 1906 remplacée par la loi du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments
naturels et des sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque ;
• Loi du 22 juillet 1960 créant les parcs nationaux ;
• Décret du 1er mars 1967 créant les parcs naturels régionaux ;
• Loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature (elle crée les réserves naturelles) ;
• Loi du 27 février 2002 (dite loi sur la démocratie de proximité) ;
• Décret du 18 mai 2005 supprimant les réserves volontaires et créant les réserves naturelles régionales;
• Loi du 14 avril 2006 relative aux parcs nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels
régionaux (modifiant le régime des parcs nationaux, créant les parcs naturels marins, et modifiant
les parcs naturels régionaux) ;
• Loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, et
loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement issus du processus
participatif du Grenelle de l’Environnement (voir Encadré 1).
1.5 Contexteinstitutionnel
Du point de vue institutionnel, le choix de doter la France d’un organe spécifique unique, de type
agence, dont la responsabilité serait de gérer l’ensemble des aires protégées n’a pas été fait. Les
institutions dotées de compétences en matière d’espaces protégées sont nombreuses.
1.5.1 Administrationcentrale
Au sein de l’administration centrale (Ministère de l’écologie, de l’énergie, du développement durable
et de la mer, ci-après dénommé Ministère chargé de la protection de la nature), aucune direction
n’est en charge spécifiquement des aires protégées. Ainsi, la protection de la biodiversité et les
espaces protégés terrestres relèvent de la Direction générale du logement, de l’aménagement et de la
nature. Les espaces protégés maritimes (parcs naturels marins) relèvent de la direction générale des
infrastructures, des transports et de la mer.
Le ministère chargé de la protection de la nature est représenté au niveau régional par son service
déconcentré : les Directions Régionales de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement
(DREAL).
1.5.2 Etablissementspublicsspécifiques
La diversité des catégories d’aires protégées a conduit à établir en 2006 des agences spécifiques,
seulement pour deux catégories : les parcs nationaux et les aires marines protégées.
1.5.2.1 «ParcsNationauxdeFrance»
Les parcs nationaux ont été dotés par la réforme de 2006 d’un organe au niveau national, dénommé
« Parcs nationaux de France », placé sous la tutelle du ministre chargé de la protection de la nature.
Cet établissement est administré par un conseil d’administration composé du président du conseil
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Encadré1:Le«Grenelledel’Environnement»Le « Grenelle de l’environnement » a débuté en 2007 par un vaste processus de confrontation et de négociation nationale entre les ONG d’environnement, les entreprises, les syndicats, les collectivités locales et l’Etat1.
Le nom de « Grenelle » est spécifique à la France et renvoie aux accords de Grenelle adoptés à la suite des manifestations de mai 1968. Ces négociations entre syndicats, patronat et Etat eurent lieu au Ministère du Travail, situé rue de Grenelle à Paris. Depuis cette date, il est devenu courant de qualifié de « Grenelle » des processus importants de négociation entre société civile et Etat.
A la suite des élections présidentielles en mars 2007, le nouveau chef d’Etat français décida de lancer un vaste processus de négociation sur l’environnement, appelé « Grenelle de l’Environnement ».
De ce processus de négociation, est né un premier texte : la Loi 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (dite Loi Grenelle I). Elle reprend l’ensemble des engagements pris par l’Etat et les différents acteurs lors du processus de négociation. En l’état, il s’agit avant tout d’un programme de politique publique qui nécessite une mise en œuvre concrète. C’est pourquoi, afin de mettre en œuvre ces engagements, un second texte a été adopté, et qui prend la forme d’une loi portant engagement national pour l’environnement (dite Loi Grenelle II). Celle-ci a été définitivement votée par l’Assemblée Nationale en juin 2010 et a été publiée le 13 juillet 2010. (Loi 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement) Cette loi modifie la législation française (en particulier le code de l’environnement, mais également le code de l’urbanisme, le code du patrimoine) pour concrétiser les résultats du Grenelle.
1 Voir STANZIOLA VIEIRA Ricardo, BéTAILLE Julien, « Grenelle de l’environnement: Is France making up for lost time? », pp.201-205, in Governance for Sustainability – Issues, Challenges, Successes / (ed.) Bosselmann, Klaus, Engel, Ron and Taylor, Prue, IUCN, Gland, Switzerland, 2008 (ELP n°70).
d’administration et du directeur de chaque établissement public des différents parcs nationaux ou de
leur représentant, de deux représentants des collectivités territoriales, d’un député et d’un sénateur,
de deux personnalités qualifiées et d’un représentant des organisations syndicales du personnel
représentatives au plan national. Cet établissement public a diverses missions :
• apporter son concours technique et administratif aux établissements publics des parcs
nationaux
• mettre en place une politique commune de communication au niveau national et international
• représenter les établissements publics des parcs dans les instances nationales et internationales
• administrer la marque collective spécifique des parcs ; etc. (art.L.331-29 c.env.)
1.5.2.2 Agencedesairesmarinesprotégées
Créée en 2006, cette nouvelle agence (ayant le statut d’établissement public national à caractère
administratif sous la tutelle du Ministre chargé de la protection de la nature), a un double objectif. Sur
le plan national elle est chargée d’animer « le réseau des aires marines protégées françaises » et sur
le plan international elle « contribue à la participation de la France à la constitution et à la gestion des
aires marines protégées » (art.L.334.1-II c.env.).
Innovation dans le paysage institutionnel français, cette agence reflète la volonté de cohérence pour la
gestion et la protection d’une catégorie d’aires protégées.
En effet, son champ d’action est large car il couvre l’ensemble des espaces protégés marins : les parcs
naturels marins mais aussi les parcs nationaux ayant une partie maritime, les réserves naturelles ayant
une partie maritime, les arrêtés de biotope ayant une partie maritime, les sites Natura 2000 ayant une
partie maritime et les parties maritimes du domaine relevant du Conservatoire de l’espace littoral et des
rivages lacustres (art.L.334-1.III c.env.).
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Ses compétences s’étendent de la gestion directe d’aires marines protégées (en particulier les parcs
naturels marins), à l’appui technique, administratif, scientifique aux autres gestionnaires d’AMP, en
passant par la possibilité de proposer la création de nouvelles AMP.
Son fonctionnement repose sur un conseil d’administration comprenant l’ensemble des parties prenantes
aux questions marines (représentants de l’Etat, de gestionnaires d’AMP, de collectivités territoriales,
d’organisations professionnelles, d’usagers, d’associations, de protection de l’environnement, etc. art.
L.334-2 c.env.). Elle dispose également d’un Conseil scientifique qui « est consulté sur les projets de
création des parcs naturels marins et leurs plans de gestion » et émet « des recommandations sur la
constitution du réseau national d’aires marines protégées et sur la création d’aires marines protégées
internationales » (art. R.334-17 c.env.).
1.5.2.3 Conservatoiredulittoral
Le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres est un établissement public de l’Etat à caractère
administratif. Il est placé sous la tutelle du Ministère en charge de la protection de la nature. Il a pour
mission depuis sa création en 1975 de « mener une politique foncière de sauvegarde de l’espace littoral
et de respect de sites naturels et de l’équilibre biologique » (art. L.322-1 c.env.). Il « est administré par
un Conseil d’administration composé en nombre égal de représentants de l’Etat et de personnalités
qualifiées, d’une part, de membres du Parlement ainsi que de membres des assemblées délibérantes
des collectivités locales concernées par l’activité du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages
lacustres, d’autre part. » (art.L.322-11 c.env.) Son champ géographique d’action englobe le littoral
métropolitain et d’outre-mer, ainsi que les rivages de certains plans d’eau intérieurs.
1.5.3 Lesorganesconsultatifs
1.5.3.1 Auniveaunational:Conseilnationaldelaprotectiondelanature
Le Conseil national de la protection de la nature est un organe consultatif placé auprès du ministre
en charge de la protection de la nature. Il est composé de 40 membres : 20 membres de droit en
raison de leurs qualités (ex : représentants de certains ministères, président d’associations, directeurs
d’établissements publics) et 20 membres nommés pour une durée de 4 ans (personnalités scientifiques
reconnues, présidents de parc national, de parc naturel régional) (art. R.133-4 et R.133-5 c.env.).
Ses missions sont définies à l’article. R.133-1 du code de l’environnement. Il est ainsi chargé de donner
au ministre son avis sur les moyens propres à « préserver et restaurer la diversité de la flore et de la
faune sauvages et des habitats naturels » ainsi que sur les moyens d’ «assurer la protection des espaces
naturels et le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent, notamment en matière de
parcs nationaux, parcs naturels régionaux, parcs naturels marins et réserves naturelles, et dans les
sites d’importance communautaire ». Il est également chargé « d’étudier les mesures législatives et
réglementaires et les travaux scientifiques » relatifs à ces domaines d’intervention.
1.5.3.2 Auniveaurégional:Conseilscientifiquerégionaldupatrimoinenaturel
Chaque région est dotée d’un conseil scientifique régional du patrimoine naturel dont la création est
prévue par l’article L.411-5 III du code de l’environnement. Ces conseils sont composés de spécialistes
reconnus pour leur compétence scientifique, issus principalement des universités, organismes de
recherche, muséums régionaux et désignés par le préfet de région. Leur nombre ne peut être supérieur
à 25 personnes et la durée du mandat du conseil est de 5 ans (art.R.411-22 c.env.).
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France
13 IUCN-EPLP No. 81
Encadré2:Organigramme
Administrationdéconcentrée
DREAL
Direction régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement
(appellation précédente : DIREN)
AdministrationcentraleMinistèredel’écologie,del’énergie,
dudéveloppementdurableetdel’aménagementduterritoire
Direction générale de l’aménagement, du logement et de la nature
Préfet : Représentant de l’Etat au niveau de la région, ou du département
Conseil national de la protection de la nature, placéauprèsduMinistrechargédelaprotectiondelanature
Organe consultatif
Mission: (art. R.133-1)
1° De donner au ministre son avis sur les moyens propres à : a) Préserver et restaurer la diversité de la flore et de la
faune sauvages et des habitats naturels ; b) Assurer la protection des espaces naturels et
le maintien des équilibres biologiques auxquels ils participent, notamment en matière de parcs nationaux, parcs naturels régionaux, parcs naturels marins et réserves naturelles, et dans les sites d’importance communautaire ;
2° D’étudier les mesures législatives et réglementaires et les travaux scientifiques afférents à ces objets.
Composition:
40 membres (voir art. R133-4 et R133-5)
• 20 membres de droit en raison de leur qualités (ex : représentants de certains ministères, président d’asso-ciations, directeur d’établissements publics) et
• 20 membres nommés pour une durée de 4 ans (per-sonnalités scientifiques reconnues, présidents de parc national, de parc naturel régional)
ParcsnationauxdeFrance
(Etablissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du Ministère)Art. L.331-29 c.env.Mission:• apporter son concours technique
et administratif aux établissements publics des parcs nationaux
• mettre en place une politique com-mune de communication au niveau national et international
• représenter les établissements publics des parcs dans les instances nationales et internationales
• administrer la marque collective spé-cifique des parcs
Fonctionnement:Conseil d’administration composé du président du conseil d’administration et du directeur de chaque établissement public de parc national ou de leur représentant, de deux représentants des collectivités territoriales, d’un député et d’un sénateur , de deux personnalités qualifiées et d’un représentant des organisations syndicales du personnel représentatives au plan national
Agencedesairesmarinesprotégées
(Etablissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du Ministère) Art.L.L334-1 et L.334-2 c.env.Mission:• au plan national : animer « le réseau
des aires marines protégées fran-çaises » ;
• au plan international contribuer à la participation de la France à la constitution et à la gestion des aires marines protégées ».
Compétences :
• gestion directe d’aires marines proté-gées.
• appui technique, administratif et scientifique aux autres gestionnaires d’aires marines protégées
Fonctionnement:Conseil d’administration comprenant l’ensemble des parties prenantes aux questions marines (représentants de l’Etat, de gestionnaires d’AMP, de collec-tivités territoriales, d’organisations pro-fessionnelles, d’usagers, d’associa tions de protection de l’environnement
Conseil scientifique
Conservatoiredulittoraletdesespaceslacustres
(Etablissement public à caractère administratif placé sous la tutelle du Ministère)art. L.322-1 et suiv. c.env.Mission:• mener une politique foncière de sau-
vegarde de l’espace littoral et de res-pect de sites naturels et de l’équilibre biologique
Compétences :• peut mener toutes opérations fon-
cièresFonctionnement:Conseil d’administration composé en nombre égal de représentants de l’Etat et de personnalités qualifiées, d’une part, de membres du Parlement ainsi que de membres des assemblées délibérantes des collectivités locales concernées par l’activité du Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres, d’autre part
Ces conseils scientifiques régionaux du patrimoine naturel sont des organes consultatifs. Leur
consultation peut être soit prévue par le code de l’environnement (c’est notamment le cas pour la
création d’une réserve naturelle), soit par le préfet ou le président du conseil régional sur toutes
questions relatives à la conservation du patrimoine naturel (art.R.411-23 c.env.).
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France
IUCN-EPLP No. 81
1.6 Contextegéographique
Cette étude couvre les instruments applicables à la France métropolitaine, et également à certains
territoires d’outre-mer9. Elle vise également à couvrir les aires protégées tant terrestres que marines,
certaines catégories d’aires protégées étant spécifiques à l’espace marin, d’autres pouvant être
utilisées indépendamment du type d’espace.
1.7 CorrespondanceentrecatégoriesdegestionUICNetespacesprotégésfrançais
Il est difficile d’établir une correspondance parfaite entre les catégories de gestion établies par
l’UICN et les catégories d’espaces protégés français. On peut établir une correspondance générale
mais celle-ci ne sera vraiment pertinente qu’au niveau d’un espace spécifique, compte tenu des
différences de réglementations, gestion, zonage, etc., d’un espace à un autre malgré une appellation
identique.
Les réserves naturelles nationales peuvent ainsi correspondre soit à la catégorie III, soit à la catégorie
IV de la nomenclature IUCN. La distinction proviendra des modalités de réglementation et de gestion
de la réserve10.
Dans la nomenclature des catégories d’aires protégées de l’UICN, les parcs naturels marins
correspondent aux catégories V et VI. En fonction des objectifs de gestion des parcs, ils peuvent
correspondre soit à la catégorie V car peuvent être le fruit d’une interaction entre les hommes et
la nature et visent à protéger un paysage marin et de multiples valeurs, soit à la catégorie VI
car ils poursuivent le double objectif de conservation et d’utilisation durable des ressources
naturelles.
Le parc national français ne correspond pas à une catégorie unique de la typologie de l’UICN.
Caractérisé par un triple zonage avec des objectifs et des réglementations différenciés, le parc national
relève des catégories I, II, et V de l’UICN. Les réserves intégrales du parc correspondent à la catégorie
I, les zones de cœur correspondent à la catégorie II, et les zones d’adhésion répondent aux objectifs
de la catégorie V.
Malgré leur appellation ambiguë d’« arrêté de protection de biotope », et que d’après les textes
réglementaires, l’arrêté de biotope ne fait que fixer des mesures réglementaires (interdiction,
réglementation des activités), de facto, il engendre une délimitation de l’espace soumis à ces
mesures (le biotope). Dès lors, il s’agit bien d’aires protégées. Malgré l’absence de mesures de
gestion automatiques, ils peuvent correspondre à la catégorie IV de l’UICN, car ils visent à protéger
des espèces. Les sites classés et inscrits correspondent à la catégorie III de l’UICN11. Les sites du
9 La France se compose d’un territoire métropolitain sur le continent européen, mais également de territoires hors de l’Europe dans les océans atlantique, pacifique et indien, ainsi qu’en Amérique latine et en Antarctique. Ces territoires d’outre-mer ne possèdent cependant pas les mêmes statuts juridiques, les uns étant considérés comme des départements à part entière de la France (Guyane, Guadeloupe, Martinique, Réunion), et d’autres ayant une plus grande autonomie administrative (les collectivités de Polynésie Française, de Nouvelle-Calédonie, de Wallis et Futuna bénéficient d’un transfert de compétence du Ministère en charge de la protection de la nature), de Saint Pierre et Miquelon, de Mayotte (qui sera en 2011 un département), de Saint Martin, de Saint Barthélémy ; les terres australes et antarctiques française ; Clipperton (île sans statut juridique propre). Voir Annexe 1.
10 Les espaces protégés français. Une diversité d’outils au service de la protection de la nature/ MARTINEZ Carole (Coord.), Comité français de l’UICN, Paris, 2008, p. 23.
11 Les espaces protégés français. Une diversité d’outils au service de la protection de la nature/ MARTINEZ Carole (Coord.), Comité français de l’UICN, Paris, 2008, p. 47-48.
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conservatoire du littoral correspondent aux catégories IV en ce qu’ils peuvent protéger des espaces
particuliers et V de l’UICN12.
Les objectifs d’un Parc naturel régional tendent à le rapprocher de la catégorie V dans la nomenclature
UICN même s’ils peuvent également se superposer avec certaines aires protégées (réserves naturelles,
arrêté de biotope) qui ne correspondent pas à cette catégorie.
2 Les espaces visant à protéger la biodiversité et les écosystèmes sensibles
La France est dotée d’une panoplie d’outils de protection de la biodiversité, nous traiterons ici celles
issues du droit de l’environnement les parcs nationaux, les parcs naturels marins, les réserves naturelles
(nationales et régionales), les sites classés et inscrits, les sites appartenant au Conservatoire du littoral,
les arrêtés de biotope et sous certaines conditions certaines aires protégées privées.
2.1 Lesparcsnationaux
2.1.1 Définitionsetobjectifs
« Un parc national peut être créé à partir d’espaces terrestres ou maritimes, lorsque le milieu naturel,
particulièrement la faune, la flore, le sol, le sous-sol, l’atmosphère et les eaux, les paysages et, le cas
échéant, le patrimoine culturel qu’ils comportent présentent un intérêt spécial et qu’il importe d’en
assurer la protection en les préservant des dégradations et des atteintes susceptibles d’en altérer la
diversité, la composition, l’aspect et l’évolution. » (art.L.331-1 c.env.).
Il existe 9 parcs nationaux, 6 en France métropolitaine et 3 en outre-mer13. Le contexte biogéographique,
culturel, social et économique ainsi que les enjeux environnementaux forts différents entre la métropole
et l’outre-mer, ont conduit à introduire des dispositions particulières pour les parcs créés dans l’outre-
mer. (art. L.331-15 c.env.).
L’année 2006, marque un tournant pour les parcs nationaux français, qui font l’objet d’une vaste
réforme par la loi n°2006-436 du 14 avril 2006 (articles L.331-1 à L.331-29 c.env.), relative aux parcs
nationaux, aux parcs naturels marins et aux parcs naturels régionaux , modifiant le statut et le régime
juridique des parcs nationaux pour notamment prendre plus en compte les aspirations des populations
directement concernées et le rôle croissant du niveau local, dans l’optique d’un développement
durable . Si à ses origines, le parc national français visait la conservation de la faune, de la flore, du
sol, du sous-sol, de l’atmosphère, des eaux, et en général d’un milieu naturel présentant un intérêt
spécial, cette logique de conservation a constitué le principal frein à la création de nouveaux parcs en
France. Ce fut le cas pour le projet de parc en Guyane française, à partir duquel la région toute entière
recherchait un développement économique et social et pour qui le parc pouvait représenter un levier
12 Les espaces protégés français. Une diversité d’outils au service de la protection de la nature/ (Coord.) Carole Martinez, Comité français de l’UICN, Paris, 2008, p. 37.
13 La Vanoise (décret 6 juillet 1963) ; Port-Cros (décret 14 décembre 1963) ; les Pyrénées (décrets 23 mars 1967 et 14 février 1989) ; les Cévennes (décrets 2 septembre 1970 et 7 août 1984) ; les Ecrins (décret 27 mars 1973) ; le Mercantour (décret 18 août 1979) ; la Guadeloupe (décret 20 février 1989) ; le parc amazonien de Guyane (décret 27 février 2007) ; la Réunion (décret 5 mars 2007). Un projet de parc national est à l’étude, les Calanques de Marseille.
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Carte1:Lesespacesprotégéslesplussignificatifs
Source: Base «Espaces protégés» MNHN (SPN) et RNF, 2008.http://www.stats.environnement.developpement-durable.gouv.fr/
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17 IUCN-EPLP No. 81
vers le développement durable de cette région14. Entretemps, l’article 6 de la charte constitutionnelle
sur l’environnement a posé comme principe que « les politiques publiques doivent promouvoir un
développement durable. A cet effet, elles concilient la protection et la mise en valeur de l’environnement,
le développement économique et le progrès social ». Dès lors, le besoin d’une réforme du statut de
1960, date de création des parcs nationaux, s’est imposée.
Aujourd’hui, le parc national français tend à assurer le difficile équilibre entre protection de la diversité
biologique et développement durable et mise en valeur de son territoire, lié à une plus grande prise en
compte du rôle des collectivités territoriales15. Cet équilibre se traduit d’une part, par un zonage rénové
du territoire du parc, et d’autre part, par l’instauration d’un outil majeur, la charte du parc national. Enfin,
le paysage16 et le patrimoine culturel font officiellement leur entrée parmi les objectifs du parc national.
2.1.2 Création,modification
2.1.2.1 Procéduredecréation
C’est à l’Etat qu’appartient l’initiative de créer un parc national mais cette création reste conditionnée
par son acceptation politique au niveau local. Le parc national est créé par un décret en Conseil
d’Etat17 (décret signé par le Premier Ministre) adopté à la suite d’une procédure en plusieurs étapes.
D’abord, un groupement d’intérêt public18 de préfiguration, élabore le dossier permettant de justifier
la création d’un parc national et le soumet pour avis aux communes dont le territoire est susceptible
d’être inclus pour tout ou partie dans le cœur du parc, et aux communes considérées comme ayant
vocation à adhérer à la charte, aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité
propre19 auxquels ces communes appartiennent ainsi qu’aux départements et aux régions (art. R.331-4
c.env.).
Une fois les avis exprimés, le dossier est soumis par le ministre chargé de la protection de la nature au
Premier ministre. Ce dernier décide de prendre ou non en considération le projet (art. R.331-5 c.env.).
La décision de prise en considération sous la forme d’un arrêté ministériel, constitue ainsi la première
étape de création du parc, et doit faire l’objet d’une publication.
14 HENRY Olivier, « Réflexion sur le régime juridique des parcs nationaux français », p. 483 in Mélanges en l’honneur du Professeur Jean-Philippe Colson, Environnements, les mots du droit et les incertitudes de la modernité, Grenoble, PUG, 2004.
15 Cette réforme a conduit de nombreux auteurs à s’interroger sur le véritable statut de ces « nouveaux » parcs, et en particulier leur rapprochement avec les parcs naturels régionaux. Voir, ROMI R., « Parcs nationaux : fin ou renouveau d’un modèle juridique ? », RJE, 1/2007 ; CANS C., « Les parcs nationaux sont morts : vive les parcs nationaux…de développement local », AJDA, 2006, p. 1431.
« Le succès croissant de la formule des parcs naturels régionaux a sans doute justifié la transposition de certaines de ses caractéristiques », FEVRIER Jean-Marc, « Les parcs à l’heure de la réforme », Environnement, n°6, juin 2006.
16 PRIEUR Michel, « Paysages et biodiversité », Revue juridique de l’environnement, n° spécial 2008.17 Le Conseil d’Etat est la plus haute juridiction administrative française. Il a deux rôles : d’une part il juge en
dernier ressort les actes des administrations, et d’autre part, il conseille le gouvernement pour les projets de lois, ordonnances et certains décrets. Ces décrets sont dénommés « Décret en Conseil d’Etat » car ils nécessitent son avis obligatoire, il est signé par le Premier Ministre, afin de les différencier des autres décrets comme les décrets simples, ou les décrets en Conseil des Ministres.
18 Selon l’article L.131-8 c.env., ces groupements d’intérêt public dotés de la personnalité morale et de l’autonomie financière, peuvent être constitués entre des personnes de droit public ou de droit privé comportant au moins une personne morale de droit public, pour exercer ensemble pendant une durée déterminée, des activités dans le domaine de l’environnement.
19 Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre sont des entités publiques rassemblant plusieurs communes afin de coopérer et pouvant prélever des impôts.
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Si cette première étape paraît très centralisée, la seconde étape, implique une plus forte participation.
D’une part, l’élaboration de la charte est réalisée par le groupement d’intérêt public en concertation
avec les communes et autres collectivités territoriales concernées. D’autre part, l’ensemble du dossier
de création du parc (rapport de présentation, projet de charte, document graphique, etc. mentionnés
à l’article R.331-8 c.env.) est soumis à enquête publique20.
Encadré3:LeparcamazoniendeGuyaneIl ne faut pas oublier également que l’outre-mer français représente un enjeu majeur pour la protection de la diversité biologique mondiale, et de ce fait, la France porte une responsabilité particulière tant pour les milieux terrestres que maritimes.
A côté du statut général des parcs nationaux, la loi de 2006 a créé un parc national au statut spécifique, le parc amazonien de Guyane. La loi a prévu des dispositions particulières à ce parc en sus des dispositions générales applicables aux parcs nationaux.
Ce souci d’adaptation à un territoire fut justifié par la présence des différentes populations vivant en Guyane française.
L’établissement public du parc a plusieurs missions mentionnées à l’article L.331-15-5 c.env. :
• préserver, gérer, mettre en valeur et assurer un rayonnement national et international de la diversité biologique de la Guyane ;
• contribuer au développement des communautés d’habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt, en prenant en compte leur mode de vie traditionnel ;
• participer à un ensemble de réalisations et d’améliorations d’ordre social, économique et culturel dans le cadre du projet de développement durable défini par la charte du parc national.
Le parc amazonien de Guyane a été créé par un décret du 27 février 2007. Le parc couvre une superficie de 3,4 millions d’hectare avec un cœur du parc d’une superficie de 2,03 millions d’hectares, et une population d’environ 10000 habitants. La charte du parc devrait être adoptée avant 2011.
La Guyane française est couverte à 90% de forêts tropicales humides. Constituant le « seul massif tropical de la Communauté européenne »1, la place de la forêt guyanaise s’inscrit dans le contexte plus large de l’Amazonie et de l’Amérique du Sud (le parc amazonien de Guyane est en parti frontalier avec le parc brésilien de Tumucumaque, leurs surfaces combinées en font la plus grande aire protégée tropicale au monde, démontrant la nécessaire coopération entre ces deux parcs).
Le parc amazonien complète le dispositif d’aires protégées déjà présent en Guyane (6 réserves naturelles nationales, 1 réserve naturelle régionale, 1 parc naturel régional, 14 sites inscrits en vertu de la loi sur les monuments et sites, une dizaine de sites du conservatoire du littoral, 2 sites Ramsar2).
1 Avant-projet pour la création du parc national de la Guyane, p. 8. 2 Voir Atlas des sites et espaces naturels protégés de Guyane, DIREN Guyane, 2007.
Compte tenu du rapport et de l’avis du commissaire enquêteur qui mène l’enquête publique, des
propositions et observations faites par le groupement d’intérêt public à l’issue de l’enquête, le projet de
création du parc et le projet de charte sont arrêtés par le ministre chargé de la protection de la nature.
La charte est adressée par le préfet (représentant de l’Etat) aux communes ayant vocation à adhérer à
la charte, afin qu’elles délibèrent sur leur adhésion dans un délai de 4 mois. Dernière étape, le décret
de création du parc national est pris sur le rapport des ministres intéressés au vu des délibérations
des communes consultées. (art. R.331-11 c.env.). Le décret de création fixe un certain nombre de
point conformément à l’article L.331-2 c.env. :
• la délimitation du périmètre du ou des cœurs, et en fixe les règles générales de protection applicables
• la détermination du territoire des communes ayant vocation à adhérer à la charte
20 L’enquête publique est une procédure de participation du public à l’élaboration de certains documents. Elle a pour objet d’informer le public et de recueillir ses appréciations, suggestions et contre-propositions. Elle est menée par une personne nommé « commissaire enquêteur », désigné par le président du tribunal administratif. Une fois l’enquête clôturée, le commissaire-enquêteur établit un rapport et rend des conclusions motivées, en précisant si elles sont favorables ou non. (art. L.123 et suiv c.env.).
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• l’approbation de la charte ainsi que la liste des communes ayant accepté d’y adhérer
• la création de l’établissement public national à caractère administratif du parc : c’est lui qui assure
la gestion et l’aménagement du parc (art. L.331-8 c.env.).
Un parc national peut être créé indépendamment du statut de la propriété. Un parc national peut être
localisé sur des terrains appartenant à l’Etat, à des collectivités territoriales et à des personnes privées.
Malgré la procédure d’enquête publique permettant aux propriétaires d’exprimer leur avis sur
la création du parc, celle-ci peut s’imposer malgré leur désaccord. La création d’un parc national
n’engendrant ni expropriation ni acquisition des terrains privés, mais seulement des servitudes21
par sa réglementation, une procédure est prévue pour permettre aux propriétaires d’« exiger de
l’établissement l’acquisition de leur propriété lorsque les mesures prises pour l’aménagement et la
gestion du parc ont diminué de plus de moitié les avantages de toute nature qu’ils en retiraient. » (art.
R.331-56 c.env.). Les servitudes engendrées par la réglementation du parc, peuvent faire l’objet d’une
indemnisation au bénéfice des propriétaires. Ainsi, les propriétaires situés dans le cœur des parcs
peuvent demander des indemnités si l’établissement du parc, y « prescrit l’exécution de travaux ou
ordonne des mesures permettant de restaurer des écosystèmes dégradés » conformément à l’article
R.331-55 c.env..
Les réserves intégrales peuvent être créées sur des terrains privés sans l’accord du propriétaire mais
après leur consultation (art.R. 331-53 c.env.). Dans ce cas, les propriétaires peuvent soit demander
l’acquisition de leur terrain, soit demander une indemnisation (art.R.331-55 c.env.).
2.1.2.2 Procéduredemodification
Selon l’article R.331-15, « Le périmètre du cœur du parc national et celui du territoire des communes
ayant vocation à adhérer à la charte du parc national peuvent être étendus ». Cette initiative peut
provenir d’une demande des communes souhaitant adhérer à la charte, ou d’une proposition du conseil
d’administration de l’établissement du parc. Le dossier de modification du périmètre et le cas échéant,
de la Charte est soumis pour avis aux mêmes entités publiques que celles intervenant dans le cadre
d’une création. Il est ensuite soumis à enquête publique sur le territoire des communes concernées
par l’extension.
Quant à la modification de la charte (qui n'est pas automatiquement nécessaire en cas de modification
du périmètre), elle suit la même procédure que celle fixée pour son élaboration (art.R.331-17 c.env.),
par application du principe de parallélisme des formes.
En effet, ni l’ancienne législation sur les parcs nationaux, ni la réforme de 2006 n’ont inséré de
dispositions concernant le déclassement des parcs. Dès lors l’application du principe du parallélisme
des formes22 s’impose, et toute procédure de déclassement doit suivre la même procédure que le
classement. Aucun parc national n’a été déclassé en France.
21 Les servitudes sont des contraintes imposées aux propriétaires de terrain et qui limitent leur droit de propriété. Ces contraintes peuvent être imposées soit pour des raisons d’intérêt général (ex : servitudes d’utilité publique), soit au profit d’un autre propriétaire (servitude de droit privé). Dans le cas des parcs nationaux, il s’agit de servitudes d’utilité publique indemnisables.
22 En l’absence de dispositions législatives relative à au déclassement d’un parc, la procédure qui sera suivie sera identique à celle du classement. En ce sens il y a un parallélisme des formes (consultations, publicité, etc) entre la création et le déclassement. Le principe de parallélisme des formes permet de suppléer à l’absence de dispositions législatives. Cela permet d’assurer une sécurité juridique.
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Encadré4:LaparticipationdescommunautésautochtonesdansleparcamazoniendeGuyane:fictionouréalité?1
La Guyane se caractérise par un fort pluralisme culturel et ethnique. Elle comprend six peuples autochtones amérindiens vivants soit sur le littoral (Arawak, Palikur, Ka’lina), soit à l’intérieur du territoire (Wayãpi le long du fleuve Oyapock à l’est ; Wayana le long du Maroni et Emerillons)5 auxquels s’ajoutent les Noirs-marrons (Boni-Aluku-Bushnengue), anciens esclaves noirs, les Mongs, et les créoles guyanais.
Le parc amazonien concerne à la fois les Amérindiens (Wayãpi le long du fleuve Oyapock à l’est ; Wayana le long du Maroni et Emerillons), les habitants de Saul, et également les Bonis, mais les revendications de chacun de ces groupes sont différentes. Bien que le parc amazonien, fasse l’objet de dérogations pour tenir compte des populations locales vivant dans le parc, celles-ci sont bien faibles face aux enjeux créés par le parc pour ces populations. Ainsi, les communautés de Guyane sont directement concernées par plusieurs éléments :
• D’une part, la charte du parc peut prévoir des dispositions plus favorables au profit de certains groupes de personnes dont le point commun est de vivre dans l’enceinte du parc (Communautés d’habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt ; résidents permanents dans le ou les cœurs du parc ; personnes physiques ou morales résidant dans le parc et exerçant une activité agricole ou forestière de façon permanente dans le ou les cœurs du parc ou prélevant à titre occasionnel, leurs moyens de subsistance personnels dans ces espaces) (art.L.331-15-3).
• D’autre part, les autorités coutumières sont représentées au sein du conseil d’administration de l’éta-blissement public du parc national, à côté des représentants de l’Etat, des collectivités territoriales, des personnalités qualifiées. Cependant, le faible nombre de représentants amérindiens, 3 sur 43 membres du Conseil d’administration, suscite des questionnements sur le poids effectif de ces populations dans les prises de décision en particulier concernant la charte du parc.
Pour finir, un article consacré à l’accès et à l’utilisation des ressources génétiques des espèces prélevées dans le parc et les soumettant à autorisation a été introduit spécifiquement pour le parc amazonien (art. L.331-15-6 c.env.).
La Charte du Parc devra définir les orientations relatives aux conditions d’accès et d’utilisation de ces ressources, notamment en ce qui concerne les modalités de partage des bénéfices pouvant en résulter dans le respect des principes de la Convention sur la diversité biologique. La question du partage des avantages reste à déterminer, tout comme son corollaire, le consentement préalable en connaissance de cause des populations autochtones, aspect qui n’est pas mentionné dans cet article, mais qui découle du nécessaire respect des principes de la convention sur la diversité biologique, en particulier son article 8j et son article 15.
L’autorisation d’utilisation des ressources génétiques des espèces prélevées dans le parc est octroyée par le président du conseil régional après avis conforme du président du conseil général, et seulement consultation de l’établissement public du parc national, laissant dès lors l’avis des autorités coutumières représentées au sein du conseil d’administration, ni même celui des communes concernées, non contraignants. En d’autres termes, le principe du consentement préalable en connaissance de cause pour l’accès aux ressources n’est pas respecté. Il est également rappelé que cette autorisation est délivrée sans préjudice des dispositions du code de la propriété intellectuelle. On peut néanmoins constater que l’autorisation, en étant délivrée par les autorités de Guyane, indépendamment du pouvoir de l’Etat central, permet de contribuer au développement autonome de la région.
Lors de l’élaboration de la charte, il sera nécessaire de s’interroger sur les modalités pratiques du partage des bénéfices, tout en faisant attention aux risques présentés par certaines modalités actuelles comme les contrats de bioprospection. C’est sur proposition du congrès des élus départementaux et régionaux que la charte va définir les orientations relatives à l’accès et l’utilisation des ressources génétiques. Il ne faut pas oublier également que l’accès aux ressources génétiques est indissociable de la question des savoirs traditionnels pouvant leurs être attachés et de leur protection. Dès lors la réflexion portant sur les orientations à adopter en ce qui concerne l’accès et l’utilisation des ressources, devra également porter sur la protection des savoirs qui leurs sont attachés, pour limiter les risques de biopiratage.
1 Adapté de GUIGNIER Armelle, TEIXEIRA Ana Rachel, « Les Parcs Nationaux : Une Voie Pour Une Coopération Transfrontalière Franco-brésilienne en Amazonie », p. 413-443 in Políticas públicas ambientais: estudos em hom-enagem ao professor Michel Prieur, Revista dos Tribunais, 2009.
2 TIOUKA Alexis, « La question des droits autochtones sera-t-elle résolue en France ? », Ethnies, Vol.18, n°31-32, 2005, p. 10.
2.1.3 Arrangementsinstitutionnels:l’établissementpublicduparcnational
Chaque parc national est géré par un établissement public national à caractère administratif. Il assure
« la gestion et l’aménagement du parc national » (art. L.331-8 c.env.).
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21 IUCN-EPLP No. 81
De plus, il a vocation à :
• « contribuer à la politique de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager ;
• soutenir et développer toute initiative ayant pour objet la connaissance et le suivi du patrimoine
naturel, culturel et paysager ;
• concourir à la politique d’éducation du public à la connaissance et au respect de l’environnement »
(art. R.331-22 c.env.).
Il est composé d’un conseil d’administration comprenant des représentants de l’Etat, des collectivités
territoriales intéressées, des membres choisis pour leur compétence nationale et leur compétence
locale (ex : associations de protection de l’environnement, des propriétaires, des habitants, des
usagers, des professionnels). L’établissement est doté d’un directeur nommé par arrêté du ministre
chargé de la protection de la nature.
Le conseil d’administration est assisté :
• d’un conseilscientifique, composé de personnalités qualifiées dans les sciences de la vie, de la
Terre et dans les sciences humaines et sociales, nommés pour 6 ans renouvelables,
• et d’un conseil économique, social et culturel, « composé de représentants d’organismes,
d’associations et de personnalités qui, en raison de leur objet ou de leur qualité participent à
l’activité économique, sociale et culturelle dans le parc ou concourent à la vie locale, ainsi que des
représentants des habitants et des usagers du parc ».
Carte2:ParcamazoniendeGuyane
Source: http://www.parcsnationaux.fr/
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IUCN-EPLP No. 81
L’établissement public du parc national peut ainsi « s’appuyer sur les expertises de son conseil
scientifique et les débats organisés au sein de son conseil économique, social et culturel » pour prendre
ses décisions (art. L.331-8 c.env.)
2.1.4 Lagestion
2.1.4.1 Lezonageduparcnational:expressiondesexigencesdeprotectionstricteetde
solidaritéécologique
Jusqu’à la réforme de 2006, les parcs se décomposaient en une zone centrale et une zone périphérique.
La zone centrale constituait le parc en lui-même ; les activités y étaient réglementées voire interdites. Des
réserves intégrales à vocation exclusivement scientifique, pouvaient être déterminées à l’intérieur du
parc (une seule a été créée). Une zone périphérique dont l’objectif était le développement économique,
social et culturel, en harmonie avec les objectifs de protection du parc pouvait éventuellement
entourer la zone du parc, mais elle n’était pas considérée comme intégrée dans le périmètre du parc.
Or de nombreuses zones périphériques n’ont pas joué le rôle d’interface entre la protection et le
développement, et ont privilégié le développement économique au lieu de contribuer au renforcement
de la protection du parc.
La nouvelle structure des parcs nationaux est le prolongement du choix porté sur un zonage différencié
du territoire. Ainsi, des cœursdeparc prendront la place des anciennes zones centrales (un parc national
Carte3:ParcnationaldelaRéunion
Source: http://www.parcsnationaux.fr/
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pourra avoir plusieurs « cœurs »). Ils ont pour objectif la protection du patrimoine naturel, culturel et
paysager. Les zones périphériques sont remplacées par des airesd’adhésion intégrées dans le parc,
qui sont « définies comme tout ou partie du territoire des communes, qui, ayant vocation à faire partie
du parc national en raison notamment de leur continuité géographique ou de leur solidarité écologique
avec le cœur, ont décidé d’adhérer à la charte du parc national et de concourir volontairement à cette
protection » (art. L.331-1 c.env.). Le territoire des communes décidant d’adhérer à la charte du parc
détermineront ainsi le périmètre du parc. Ces aires d’adhésion visent à la fois la protection, la mise en
valeur et le développement durable du parc.
La possibilité de créer des réserves intégrales dans les cœurs des parcs, demeure « afin d’assurer
dans un but scientifique, une protection plus grande de certains éléments de la faune et la flore »
(art. L331-16 c.env.). Elles sont « établies en tenant compte de l’occupation humaine ». Ces réserves
n’ont pas de statut juridique particulier, elles ne sont qu’une zone à l’intérieur du parc national, et sont
caractérisées par leurs objectifs et les mesures qui peuvent y être prises. Pour éviter toute confusion
terminologique, ces réserves intégrales n’ont aucun lien avec les réserves naturelles qui sont une autre
catégorie d’espaces protégés.
2.1.4.2 LaCharteduparcnational
Définition
La charte des parcs nationaux constitue l’innovation majeure de la réforme des parcs nationaux
français. Elle matérialise la recherche à la fois d’une plus grande implication du niveau local, et du
développement durable de l’aire d’adhésion. La charte « exprime un projet de territoire pour le cœur et
le territoire des communes ayant vocations à adhérer »23 à celle-ci.
La charte du parc « définit un projet de territoire traduisant la solidarité écologique entre le cœur
du parc et ses espaces environnants » (art. L.331-3 c.env.). Ce nouvel outil n’existait pas pour les
parcs nationaux avant 2006, qui voyaient leur réglementation établie par leur décret de création. Seul
un programme d’aménagement était prévu. Ce programme d’aménagement équivaut au plan de
gestion des parcs nationaux. Ce programme d’aménagement sera remplacé petit à petit par la charte.
Aujourd’hui, le décret de création doit être obligatoirement complété par une Charte, qui constitue le
plan de gestion de chaque parc national.
En effet, des mesures transitoires ont été prévues par la loi de 2006 (art. 31). Ainsi les parcs nationaux
existant avant l’entrée en vigueur de la réforme de 2006 sont soumis aux nouvelles dispositions
législatives, mais devront élaborer leur charte dans les cinq ans à compter de la publication de la loi de
2006, soit avant 2011. Il en va de même pour les parcs créés postérieurement à 2006 (parc amazonien
de Guyane et parc de la Réunion), leur arrêté de prise en considération ayant été adopté avant la loi
de 2006, ils ont cinq ans pour élaborer leur charte à partir de la publication de la loi de 2006, soit
jusqu’en 2011. Par contre, pour les parcs nationaux dont la prise en considération est postérieure à
2006, leur décret de création devra s’accompagner de la charte (art. L.331-2 c.env.) (ce sera le cas du
projet actuellement à l’étude de parc national des Calanques). Il n’y a à l’heure actuelle, aucune charte
adoptée.
23 Article 5 arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux.
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Processus d’élaboration et contenu
La charte est élaborée par le groupement d’intérêt public en concertation avec les « communes dont le
territoire est susceptible d’être inclus pour tout ou partie dans le cœur du parc national et aux communes
considérées comme ayant vocation à adhérer à la charte du parc national, aux établissements publics
de coopération intercommunale à fiscalité propre auxquels ces communes appartiennent ainsi qu’aux
départements et aux régions ». (art. R.331-4 et R.331-7 c.env.). Un inventaire du patrimoine naturel,
paysager et culturel, une compilation de données socio-économiques et un bilan démographique de
la population du parc national sont réalisées afin de permettre d’élaborer des documents graphiques
indiquant les différentes zones du parc et leur vocation. (art. L.331-3.I.2. c.env.).
La charte présente un double volet :
• un volet général reprend les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs ;
• un volet spécifique comprenant :
– les objectifs de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager du cœur du parc ;
– les orientations de protection, de mise en œuvre et de développement durable de l’aire d’adhésion ;
– les mesures déterminées à partir des particularités du parc (culturelle, sociale, environnementale,
économique, etc.). La charte peut prévoir l’exclusion de la culture des organismes génétiquement
modifiés sur tout ou partie de son territoire, avec l’accord unanime des exploitants agricoles
(art.L.335.1 c.env.).
Mise en œuvre
L’adhésion à la charte est basée sur le volontariat des communes situées dans l’aire d’adhésion.
Ces communes décident ou non d’être intégrées dans l’aire d’adhésion du parc, faisant ainsi évoluer
son périmètre. En adhérant à la charte, la commune « s’engage à mettre en cohérence les activités
projetées sur son territoire avec le projet de territoire défini par la charte et à prendre en compte les
impacts notables de celles-ci sur le patrimoine du cœur du parc »24. Cependant, les communes ne
sont pas liées de manière définitive à la Charte. Elles peuvent décider de se retirer de la Charte, soit
15 ans après l’approbation de la charte, soit lorsque la Charte est révisée. (L.331-3.II c.env). Dès lors,
en se retirant de la Charte, ces communes ne font plus partie de l’aire d’adhésion du parc national.
Les limites du parc national (aire d’adhésion) sont modifiées pour tenir compte de ce retrait. La charte
est appliquée au moyen de conventions d’application avec les collectivités territoriales adhérentes à la
charte, et de contrats de partenariat avec les personnes morales de droit privé intéressées.
Le code de l’environnement ne fixe pas de limite à la durée de la charte. Cependant, elle peut être
révisée tous les 12 ans au plus (pas d’obligation de révision). L’établissement public du parc « évalue
l’application de la charte et délibère sur l’opportunité de la réviser » (art. L.331-3.II c.env.).
L’instauration de charte pour les parcs nationaux, a pu être perçue comme un rapprochement entre le
statut juridique des parcs nationaux (en particulier pour l’aire d’adhésion) et celui des parcs naturels
régionaux, mais la portée juridique des deux documents est radicalement différente. La charte du parc
national est contraignante. La charte du PNR est un guide d’action et de comportements pour les
personnes privées.
24 Article 5 arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux.
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2.1.5 Réglementationdesactivités
L’Etat doit promouvoir « une protection intégrée exemplaire »25 des parcs nationaux. Cette protection
intégrée s’exprime par le zonage du parc national qui vise à la fois une protection stricte du cœur du
parc, mais également un développement durable de l’aire d’adhésion26.
La réglementation des parcs nationaux est fixée à la fois par les dispositions législatives spécifiques aux
parcs nationaux (notamment articles L.331-4, L.331-5 c. env.), mais également de manière spécifique à
chaque parc par le décret de création, et complété par les dispositions de la charte.
2.1.5.1 Dansle(s)cœur(s)
Le cœur des parcs est emblématique des enjeux portés par le statut de parc national, qui « s’inscrit
dans le cadre d’une éthique de la responsabilité27 ».
Le caractère ambivalent des nouvelles dispositions concernant le cœur des parcs
« Le cœur du parc national constitue un espace de protection et de référence scientifique, d’enjeu
national et international, permettant de suivre l’évolution des successions naturelles, dans le cadre
notamment du suivi de la diversité biologique et du changement climatique. Il est aussi un espace de
découverte de la nature, de ressourcement et de tranquillité » 28.
On peut dès lors considérer que le cœur du parc fera l’objet de la protection la plus stricte, laissant peu
de place aux dérogations (sous réserve d’une protection encore plus stricte dans la réserve intégrale
créée dans une partie du cœur du parc). S’il est vrai que le cœur de parc doit être protégé en raison
de ses multiples valeurs, il n’en demeure pas moins, que les nouvelles dispositions permettent une
certaine souplesse pouvant renforcer la vulnérabilité du cœur (voir les dispositions concernant les
autorisations de travaux)29.
La réglementation du parc national: Les dispositions législatives spécifiques aux parcs
nationaux (notamment articles L.331-4, L.331-5 c. env.)
Avant le classement officiel en parc national (une fois l’arrêté de prise en considération adopté), des
mesures de sauvegarde sont prévues pour les travaux, ouvrages installations projetés dans les espaces
ayant vocation à figurer dans le cœur du parc pour éviter qu’ils ne modifient l’état des lieux ou l’aspect
des espaces. Ils sont par conséquent soumis à autorisation (art. L331-6 c.env.).
Dans le cœur des parcs, l’enfouissement des réseaux électriques et téléphonique est obligatoire pour
toute nouvelle ligne (art. L.331-5 c.env.). Les activités industrielles et minières y sont interdites (art.
25 Article 1 arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux.
26 Article 6 arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux : « L’aire d’adhésion par sa continuité géographique et sa solidarité écologique avec le cœur, concourt à la protection du cœur du parc national, tout en ayant vocation à être un espace exemplaire en matière de développement durable. »
27 Préambule, arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux.
28 Article 3, arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux.
29 CANS C., « Les parcs nationaux sont morts : vive les parcs nationaux…de développement local », AJDA, 2006.
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L.331-4-1). Dans le cœur des parcs (parties non urbanisées), les travaux (sauf les travaux d’entretien
normal ou les équipements d’intérêt général), les constructions et les installations sont par principe
interdits. Cependant, des autorisations spéciales peuvent être accordées par l’établissement public
du parc. Pour les parties urbanisées, le principe est que ces travaux, constructions, installations sont
soumis à autorisation (art. L.331-4 c.env.).
Les règles relatives à l’interdiction des travaux, constructions, installations ou leur soumission
à autorisation spéciale, constituent des servitudes d’utilité publique, pouvant engendrer des
indemnisations conformément à l’article R.331-55 c.env.
Le décret de création
Le décret de création du parc (et la Charte), peuvent pour le cœur du parc prendre des dispositions
particulières par la soumission à un régime particulier ou à interdiction de certaines activités (chasse,
pêche, activités commerciales, extraction de matériaux, utilisation des eaux, circulation du public, et
de manière générale toute action susceptible de nuire au développement naturel de la faune et de la
flore ou d’altérer le caractère du parc national) (art. L.331-4-1 c.env.).
Le décret de création (et la charte), peuvent prendre des dispositions plus favorables pour certaines
catégories de personnes. Avant 2006, seul un parc (le parc des Cévennes) était habité de manière
permanente, et pour tenir compte des activités de la population, des dérogations avaient été établies
notamment dans le domaine de la chasse. La réforme de 2006 fut l’occasion de prendre pleinement
en compte l’existence de présence humaine dans les parcs, et de modifier la législation en ce
sens. En effet, les retards pris dans l’établissement des parcs amazonien et de la Réunion, furent
motivés par l’inadéquation entre une présence humaine séculaire et la nécessité de protéger ces
espaces.
C’est ainsi que des dérogations générales aux mesures législatives , au profit de certaines catégories
de personnes ont été instituées, pour « leur assurer dans la mesure compatible avec les objectifs de
protection du cœur du parc, des conditions normales d’existence et de jouissance de leurs droits ».
(art. L.L331-4-2 c.env.). Ces mesures peuvent donc être introduites par le décret de création d’un parc
ou par sa charte. Les personnes pouvant bénéficier de ces dispositions plus favorables sont :
• les résidents permanents dans le cœur du parc,
• des personnes physiques ou morales exerçant une activité agricole, pastorale ou forestière de façon
permanente ou saisonnière dans le cœur
• des personnes physiques exerçant une activité professionnelle à la date de création du parc dûment
autorisée par l’établissement public du parc.
Ces dispositions plus favorables concernent d’une part les attributions d’autorisations pour certains
travaux dans le cœur du parc (rénovation, restauration de bâtiments) et d’autre part, des exceptions
aux interdictions en matière d’activités commerciales, d’utilisation des eaux, de circulation et de
l’application de dispositions relatives aux prélèvements d’animaux ou végétaux pour la consommation
personnelle (art. R. 331-20, R.331-21 c.env.).
Lors de la création du parc de Guyane, la loi de 2006 a introduit la possibilité pour la charte de
prévoir des dispositions spécifiques en faveur de certaines catégories de personnes en particulier les
communautés d’habitants qui tirent traditionnellement leurs moyens de subsistance de la forêt, pour
lesquelles des droits d’usage collectif sont reconnus pour la pratique de la chasse, de la pêche et de
toute activité nécessaire à leur subsistance ; les résidents permanents dans le cœur du parc, etc. (art.
L.331-15-3 c.env.).
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27 IUCN-EPLP No. 81
Encadré5:MesuresréglementairesissusdudécretdecréationduparcnationalExempledudécret2007-266du27février2007créantleparcamazoniendeGuyane(extraits)
CHAPITRE Ier
Dispositionsgénérales
Section I
Règlesrelativesàlaprotectiondumilieunaturel
Art.3. − Il est interdit :
1. D’introduire à l’intérieur du cœur du parc national des animaux ou des végétaux, quel que soit leur stade de développement ;
2. De porter atteinte, de quelque manière que ce soit, aux animaux non domestiques, aux roches, aux miné-raux ou aux fossiles ;
3. De porter atteinte, de quelque manière que ce soit, aux végétaux non cultivés du cœur du parc national quel que soit leur stade de développement, sauf pour construire des carbets, ouvrir des layons ou des clairières ou faire du feu dans les secteurs délimités à cette fin par la charte du parc ;
4. De détenir ou transporter, de quelque manière que ce soit, des animaux non domestiques, des végétaux non cultivés, ou des parties de ceux-ci, quel que soit leur stade de développement, des roches, minéraux ou fossiles en provenance du cœur du parc national ;
Section III
Règlesrelativesauxactivités
Art.7. − La recherche et l’exploitation de matériaux non concessibles sont interdites.
Art.8. − La chasse et la pêche sont interdites.
Il peut être dérogé à cette interdiction avec l’autorisation du directeur de l’établissement public du parc au profit de missions ou d’expéditions d’une durée supérieure à quinze jours qui ne peuvent assurer leur autonomie alimentaire.
Art.10. − Les activités agricoles, pastorales ou forestières sont soumises à autorisation du directeur de l’établissement public.
Art.11. − Les activités commerciales, autres que celles associées au tourisme, et artisanales sont interdites.
Les dispositions de la Charte
Elles définissent les objectifs de protection du patrimoine naturel, culturel et paysager, et précise les
modalités d’application de la réglementation prévue par le décret de création (voir infra).
2.1.5.2 Danslazoned’adhésion
« L’aire d’adhésion, par sa continuité géographique et sa solidarité écologique avec le cœur, concourt à
la protection du cœur du parc national, tout en ayant vocation à être un espace exemplaire en matière
de développement durable » 30. Si les activités industrielles et minières sont interdites dans le cœur
d’un parc, aucune interdiction n’est posée pour ces activités dans l’aire d’adhésion, ce qui a suscité de
vives critiques notamment pour le parc amazonien de Guyane.
30 Article 6, arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à l’ensemble des parcs nationaux.
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2.2 Lesparcsnaturelsmarins
2.2.1 Définitionsetobjectifs
Derniers nés parmi les catégories d’aires protégées et créés en 2006, les parcs naturels marins
répondent à la nécessité d’une protection particulière du milieu marin, ne pouvant se contenter
d’adapter des outils terrestres à cet espace singulier. Cette singularité est prise en compte par la création
d’un outil pouvant s’adapter et visant la cohérence des actions menées sur cet espace. Ils visent à
contribuer à la mise en place par la France de sa stratégie nationale pour la création d’aires marines
protégées31.
Si les parcs nationaux peuvent être côtiers et établis sur la partie maritime du domaine public en
englobant les eaux sous souveraineté étatique, ils ont été perçus comme trop contraignants pour
prendre pleinement en considération les différents usages de ces espaces, ainsi que les problématiques
tant écologiques qu’économiques32. Seul le parc national de Port Cros fut constitué à la fois sur la
partie terrestre et maritime, en englobant un périmètre marin de 600 mètres autour de l’ensemble des
îles et ilots concernés.
Les parcs naturels marins ne sont pas côtiers dans la mesure où ils n’ont pas de partie terrestre à
l’exception de l’estran33. Ils sont créés « dans les eaux placées sous souveraineté nationale et le cas
échéant en continuité avec celles-ci, dans les eaux placées sous sa juridiction, ainsi que sur les espaces
appartenant au domaine public maritime » 34. (art. L334-3 c.env.). De plus, « La création de parcs
naturels marins situés en partie dans les eaux sous juridiction de l’Etat tient compte des dispositions de
la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982, notamment de sa partie
XII ».
L’objectif des parcs naturels marins fixé par le législateur est large bien qu’ayant omis le paysage. Il
vise à « contribuer à la connaissance du patrimoine marin ainsi qu’à la protection et au développement
durable du milieu marin » (art. L.334-3 c.env.). Contrairement aux dispositions concernant les autres
aires protégées, aucune motivation spécifique n’est précisée pour justifier la création d’un parc35.
Cependant, en se référant au décret de création du premier parc naturel marin (Mer d’Iroise)36,
il paraît nécessaire de justifier d’un caractère original pouvant découler de facteurs exceptionnels,
rares, importants. (ex : existence d’espèces rares ayant un intérêt national et européen, productivité
exceptionnelle du milieu marin, remarquable diversité des habitats, caractère exceptionnel de certains
d’entre eux, etc.).
31 MEEDDAT, Stratégie nationale pour la création d’aires marines protégées, Note de doctrine pour les eaux métropolitaines, 20 novembre 2007, 11p.
32 Cf. infra exemple du parc naturel marin d’Iroise. BECET Jean-Marie, « De l’utilité du parc naturel marin d’Iroise », Droit maritime français, janvier 2008, p. 84-91.
33 L’estran est la partie du littoral recouverte par la mer lors de la marée haute et découverte lors de la marée basse.
34 Le domaine public maritime de l’Etat comprend, un domaine public naturel et un domaine public artificiel. Sont compris dans le domaine public maritime naturel, « Le sol et le sous-sol de la mer entre la limite extérieure de la mer territoriale et, côté terre, le rivage de la mer ; Le sol et le sous-sol des étangs salés en communication directe, naturelle et permanente avec la mer ; les lais et relais de la mer » (art. L2111-4 CGPPP). Sont compris dans le domaine public maritime artificiel notamment « les ouvrages ou installations […] destinés à assurer la sécurité et la facilité de la navigation maritime » (art. L2111-6 CGPPP).
35 MABILE Sébastien, « Les parcs naturels marins consacrés par le législateur », Revue Juridique de l’environnement, 3/2006, p. 259.
36 Décret n°2007-1406 du 28 septembre 2007 portant création du Parc naturel marin d’Iroise.
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2.2.2 Création,modification
2.2.2.1 Procéduredecréation
La création d’un parc naturel marin relève de la compétence de l’Etat. Elle ne peut intervenir qu’après
la réalisation d’une enquête publique, au cours de laquelle le public peut émettre des avis sur le dossier
de création, comprenant « un document indiquant les limites du parc ; une synthèse de l’état du
patrimoine marin et des usages du milieu marin ; les propositions d’orientation de gestion en matière de
connaissance, de conservation, et d’usage du patrimoine et du milieu marin ; le projet de composition
du conseil de gestion » (art.R.334-28 c.env.). Ce dossier est également soumis pour avis aux personnes
et organismes directement intéressés par le projet (en l’absence de réponse de leur part au bout de 2
mois, l’avis est considéré comme favorable). La création d’un parc naturel marin prend la forme d’un
décret.
2.2.2.2 Procéduredemodificationdupérimètre
Selon l’article R.334-30 c.env. « [l]e projet d’extension d’un parc naturel marin est adressé pour avis aux
personnes et organismes figurant sur la liste prévue à l’article R. 334-29 et soumis à enquête publique
dans les communes intéressées par cette extension. ». Aucune procédure particulière n’est prévue par
les textes pour procéder au déclassement d´un parc naturel marin, dès lors, une procédure identique
à celle de la création devra être mise en place, conformément au principe du parallélisme des formes.
2.2.3 Arrangementsinstitutionnels
L’Agence des aires marines protégées assure la gestion de l’ensemble des parcs naturels marins (art.
L.334-4 I. c. env.). Elle offre également un appui technique, scientifique et administratif, mais chaque
parc bénéficie d’un conseil de gestion qui élabore le plan de gestion propre au parc et qui se prononce
sur toute question intéressant le parc.
2.2.3.1 Agencedesairesmarinesprotégées
L’Agence des aires marines protégées peut se voir confier la gestion directe d’aires marines protégées,
en particulier celle des parcs naturels marins.
2.2.3.2 Conseilsdegestiondesparcsnaturelsmarins
Chaque parc naturel marin est doté d’un conseil de gestion composé « de représentants locaux
de l’Etat de façon minoritaire, de représentants des collectivités territoriales intéressées et de
leurs groupements compétents, du représentant du ou des parcs naturels régionaux intéressés,
du représentant de l’organisme de gestion d’une aire marine protégée contiguë, de représentants
d’organisations représentatives des professionnels, d’organisations d’usagers, d’associations
de protection de l’environnement et de personnalités qualifiées » (art. L.334-4.II c.env.). Sa
composition démontre la recherche de représentativité de l’ensemble des parties concernées par
le milieu marin, tout en minimisant l’intervention de l’Etat, mais il est encore tôt pour en mesurer
l’efficacité.
Outre l’élaboration du plan de gestion qui doit être révisé tous les 15 ans, le conseil de gestion « définit
le programme d’action permettant la mise en œuvre du plan de gestion », son suivi, ainsi que son
évaluation. Parmi ses autres attributions, il peut émettre des propositions de mesures nécessaires à la
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protection et à la gestion durable du parc (en matière d’occupation du sol, utilisation des eaux, pêches,
circulation, loisirs, etc. auprès des autorités étatiques compétentes, mais ne détient pas de pouvoir
d’émettre ces mesures (art. R.344-33 c.env.). Son avis conforme peut être requis pour un certain nombre
d’autorisations d’activités (art. L.334-5 c.env.). Il décide également de « l’appui technique apporté aux
projets de protection de l’environnement et de développement durable ayant un impact positive sur la
qualité des eaux, la conservation des habitats et des espèces naturelles. » (R.334-33.5 c.env.)
2.2.4 Lagestion:recherched’unegestionéquilibréedumilieumarin
Les parcs naturels marins sont nés de l’inadaptation du modèle de parc national pour l’espace marin.
En effet, l’espace marin est le lieu d’usages multiples et d’enjeux parfois fortement contradictoires. Le
parc naturel marin ne vise cependant pas à remplacer les parcs nationaux ou les réserves naturelles
pouvant s’étendre en mer, qui poursuivent des objectifs premiers de protection. Ils sont complémentaires
en ce qu’ils poursuivent un triple objectif de connaissance du patrimoine marin, de protection et de
développement durable, et ne représentent qu’une catégorie d’aires marines protégées lesquelles
pouvent différer en fonction du degré accordée à la protection du milieu marin. La définition de l’UICN
de l’aire marine protégée englobe « toute région intertidale ou subtidale, de même que les eaux la
recouvrant, ainsi que la flore, la faune et les caractéristiques historiques et culturelles associées,
classées par la législation dans le but de protéger partiellement ou intégralement l’environnement
marin ». Au regard du classement des catégories par l’UICN, les aires marines protégées peuvent être
très différentes.
Les parcs naturels marins français sont illustratifs de la recherche d’une gestion intégrée du milieu
marin, concourant à sa protection dans le cadre de son développement durable. Cette intégration se
matérialise à la fois dans le plan de gestion des parcs naturels marins, et dans le zonage qui est institué
en fonction des différents usages.
2.2.4.1 Plandegestion
Les parcs naturels marins ne sont pas soumis à une réglementation spécifique fixée par le législateur.
Le décret de création se contente de « fixer les orientations de gestion » qui sont mises en œuvre à
travers un plan de gestion. Chaque parc dispose en effet d’un plan de gestion qui « détermine les
mesures de protections, de connaissance, de mise en valeur et de développement durable à mettre
en œuvre » (art.L334-5 c.env.). Le plan de gestion est élaboré par le conseil de gestion du parc naturel
marin. Ce plan de gestion est ensuite soumis à l’approbation du conseil d’administration de l’Agence
des aires marines protégées (art.R.334-33.2 c.env.). Le plan de gestion est révisé au minimum tout les
15 ans. (art.L334-5 c.env.). Il est encore prématuré d’en évaluer l’efficacité en l’absence d’adoption du
plan de gestion par le seul parc marin existant dont la création est récente.
2.2.4.2 Zonage
Les parcs naturels marins font l’objet d’un zonage permettant de distinguer chaque espace en fonction
de leur usage. Ainsi, le plan de gestion de chaque parc naturel marin délimite les différentes zones à
l’intérieur des parcs, et en détermine la vocation. Ce zonage est matérialisé dans le plan de gestion
par un document graphique. Contrairement aux parcs nationaux, aucune zone (zone de cœur, zones
d’adhésion) n’est prédéterminée dans le décret de création des parcs, ni leur réglementation.
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Encadré6:Leparcnaturelmarindelamerd’Iroise:PremierparcmarinfrançaisCréé par décret le 28 septembre 2007, le parc naturel marin de la mer d’Iroise inaugure cette nouvelle catégorie d’aires protégées françaises. Cet espace était loin d’être dépourvu de toute protection. Bien au contraire, il bénéficiait de plusieurs régimes de protection qui concernent plus particulièrement l’espace terrestre : un Parc naturel régional, une réserve de biosphère, une réserve naturelle. L’espace maritime n’était concerné que de manière sectorielle1.
L’idée d’instaurer un parc national est née en 1989, mais se heurta à de très nombreuses protestations au niveau local en raison des enjeux économiques. Puis de concertations en réunions, l’idée de « parc national marin » fait son chemin, mais l’inadaptation du modèle des parcs nationaux au milieu marin, rend impossible son immédiate concrétisation. Les réflexions entourant l’Iroise permirent de contribuer aux débats sur la réforme des parcs, et d’instituer les nouveaux parcs naturels marins2.
Le Conseil de gestion du parc est composé de 6 représentants de l’Etat, de 11 représentants des collectivités territoriales ou de leurs groupements, de douze représentants des organisations représentatives des professionnels (pêche, conchyliculture, tourisme, industrie, carrières), de 8 représentants des organisations d’usagers (pêcheurs, plaisanciers, chasseurs, éducation, sports marins), de 2 représentants d’association de protection de la nature, de 9 personnalités qualifiées.
Le décret de création du parc a fixé les orientations de gestion qui seront développées dans le futur plan de gestion. Elles sont au nombre de 10, englobant à la fois des orientations de protection et des orientations économiques, témoignant du caractère intégréde l’approche mise en place dans le cadre des parcs naturels marins.
• Approfondissement et diffusion de la connaissance des écosystèmes marins ;• Maintien en bon état de conservation des populations des espèces protégées, rares ou menacées et de
leurs habitats ;• Réduction des pollutions d’origine terrestre ainsi que du risque de pollutions maritimes et portuaires dif-
fuses ou accidentelles ;• Maîtrise des activités d’extraction de matériaux ;• Exploitation durable des ressources halieutiques ;• Soutien de la pêche côtière professionnelle ;• Exploitation durable des champs d’algues ;• Soutien aux activités maritimes sur les îles dans la zone afin d’y maintenir une population d’habitants
permanents ;• Conservation et valorisation du patrimoine paysager, architectural, maritime et archéologique, notamment
sous-marin, et des savoir-faire locaux ;• Développement raisonné des activités touristiques, nautiques et de loisirs, compatibles avec la protection
des écosystèmes marins.
1 MABILE Sébastien, « La création du parc naturel marin d’Iroise : “chèque en blanc” à l’Etat ou nouvelle forme de gouvernance locale ? », Droit de l’environnement, n°153, nov. 2007, p. 301.
2 ROUSSEAU Geneviève, « Le premier parc naturel marin en Iroise : une création houleuse et passionnante », p. 79-84 in Actes du 1ier colloque national sur les aires marins protégées : quelle stratégie pour quels objectifs, Comité français de l’UICN, Paris, 2008.
2.3 Lesréservesnaturelles
2.3.1 Définitionsetobjectifs
Trois catégories de réserves naturelles existent selon l’autorité administrative qui prononce le
classement (réserves naturelles nationales pour l’Etat ; réserves naturelles régionales pour le Conseil
régional ; réserves naturelles de Corse pour l’Assemblée de Corse37).
Des réserves naturelles peuvent être créées « lorsque la conservation de la faune, de la flore, du sol,
des eaux, des gisements de minéraux et de fossiles, et en général du milieu naturel, présente, soit une
37 La Corse est une collectivité territoriale bénéficiant d’un statut particulier la rendant plus autonome par rapport aux autres. Ainsi, elle est dotée d’un Conseil exécutif, d’un Conseil économique et social, et d’une Assemblée. Dans le cadre des réserves naturelles, la Corse bénéficie d’une procédure de création différente de celles des réserves naturelles nationales et régionales. Il y a à l’heure actuelle 6 réserves naturelles en Corse.
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importance particulière, soit qu’il convient de les soustraire à toute intervention artificielle susceptible
de les dégrader » (art. L.332-1 c.env.).
L’objectif principal de l’ensemble des réserves (nationales, régionales ou de Corse) est proche de celui
du parc national, mais la réserve répond aussi à des objectifs particuliers :
• Préservation d’espèces animales ou végétales et d’habitats en voie de disparition sur tout ou partie
du territoire national ou présentant des qualités remarquables
• Reconstitution de populations animales ou végétales ou leurs habitats
• Conservation des jardins botaniques
• Préservation de biotope ou de formations géologiques…remarquables
• Préservation ou constitution d’étapes sur les grandes voies de migration de la faune sauvage
• Etudes scientifiques
• Préservation de sites présentant un intérêt particulier pour l’étude de l’évolution de la vie et des
premières activités humaines.
Curieusement, le paysage n’est pas mentionné parmi ces objectifs.
Par conséquent, la réserve naturelle complète la panoplie des espaces protégés, en se différenciant
des parcs nationaux par leurs objectifs spécifiques et la plupart du temps une superficie moins grande
qu’eux. Elle se différencie également des arrêtés de biotope, en exigeant une gestion de la réserve (qui
n’est pas requise pour les espaces protégés par un arrêté de protection de biotope).
Leur champ d’application couvre les espaces terrestres, mais également le domaine public maritime
ainsi que les eaux territoriales, tant en métropole que dans l’outre-mer français. Elles peuvent être
créées quelque soit le statut de la propriété (publique ou privée).
2.3.2 Procéduredecréation,modification
2.3.2.1 Réservesnaturellesnationales
La décision de classement d’une réserve naturelle nationale est prononcée pour
• assurer la conservation d’éléments du milieu naturel d’intérêt national, ou
• la mise en œuvre d’une réglementation communautaire (directive Habitats, directive Oiseaux), ou
• la mise en œuvre d’une obligation résultant d’une convention internationale.
Procédure de création
La procédure de création d’une réserve naturelle nationale est longue et répond à un ensemble
d’obligations formelles telles que l’avis du Conseil national de la protection de la nature quant à l’intérêt
écologique des milieux, ainsi que l’organisation d’une enquête publique. Elle exige un décret simple ou
un décret en Conseil d’Etat en cas d’absence d’accord du propriétaire.
Procédure de modification du périmètre, de la réglementation ou de la suppression
de la réserve
Toute modification du périmètre de la réserve (extension), ainsi que toute modification de la
réglementation d’une réserve naturelle nationale, son déclassement partiel ou total répondent au
principe de parallélisme des formes. Ainsi, ils font « l’objet des mêmes modalités d’enquête et de
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33 IUCN-EPLP No. 81
consultation et des mêmes mesures de publicité que celles qui régissent les décisions de classement »
(art.R.332-14 c.env.). Aussi, les mêmes autorités interviennent et les décisions prennent la même forme
que lors de la procédure de classement, soit un décret simple, soit un décret en Conseil d’Etat.
Il existe 164 réserves naturelles nationales au 31 décembre 2009 dont 18 localisées dans l’Outre-mer
français. Leur superficie est très variable s’étendant de 0,6 hectares pour la plus petite à 2 millions
d’hectares pour la plus grande (les Terres australes françaises).
2.3.2.2 Réservesnaturellesrégionales
Nouvelle catégorie de réserves depuis 200238, les réserves naturelles régionales ont non seulement
vocation à se substituer aux réserves volontaires, mais également d’octroyer pour la première fois
aux Régions une procédure réglementaire de protection des milieux naturels et ainsi une nouvelle
compétence en matière de conservation de la diversité biologique (art.L.332-2.II c.env.). Elles constituent
ainsi une« nouvelle étape dans la décentralisation de la protection de la nature »39.
Création
L’initiative d’instaurer une réserve naturelle régionale peut provenir soit du Conseil Régional (organe
délibérant de la région) soit des propriétaires concernés, ce qui n’est pas sans rappeler la réserve
volontaire. (voir point 2.7.1) La condition du classement du territoire est de présenter un intérêt pour
la faune, la flore, le patrimoine géologique ou paléontologique, ou la protection des milieux naturels.
Le classement est décidé par délibération du conseil régional après consultation des collectivités
concernées, avis du Conseil scientifique régional du patrimoine naturel et des collectivités locales, et
enquête publique. La délibération est prise après accord des propriétaires. Toutefois, la décentralisation
n’est pas toujours intégrale. En cas de désaccord d’un propriétaire, la réserve est créée par décret en
Conseil d’Etat, signé par le Premier Ministre. L’acte de classement précise la durée du classement, les
mesures de protection applicables et les modalités de gestion et de contrôle.
Le classement de la réserve naturelle régionale est renouvelable par tacite reconduction (c’est-à-dire
sans qu’il ne soit besoin d’une nouvelle décision de classement) pour la durée identique à celle prévue
dans la délibération de classement. Cette tacite reconduction n’a pas lieu si un/des propriétaires retirent
leur accord de continuer à voir leur terrain classé. Dans ce dernier cas, la reconduction est prononcée
par décret en Conseil d’Etat (art. R.332-35).
Modification
Le périmètre d’une réserve naturelle régionale peut être étendu (en cas de réduction du périmètre, il s’agit
d’un déclassement partiel). La procédure de modification suit les mêmes modalités de consultation et
publicité que pour le classement de la réserve (art.R.332-40 c.env.).
Déclassement
Le déclassement (partiel ou total) d’une réserve naturelle régionale est possible. L’initiative peut provenir
soit du Conseil Régional soit des propriétaires des terrains où est située la réserve. La procédure de
38 La loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité a créé les réserves régionales et a ainsi modifié les articles du code de l’environnement, qui concernaient les réserves naturelles.
39 DUROUSSEAU Michel, « La régionalisation des réserves naturelles, nouvelle étape dans la décentralisation de la protection de la nature », in Actes des journées anniversaire de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, 1976-2006, 30 ans de protection de la nature, p. 97-114.
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déclassement répond aux mêmes exigences de consultation et publicité que pour la procédure de
classement. Le déclassement est prononcé après enquête publique (art.R.332-40).
A l’instar des réserves naturelles nationales, les réserves naturelles régionales font l’objet de mesures
réglementaires/d’interdiction des activités, et de mesures de gestion (art. L.332-3 c.env.). Il existe 173
réserves naturelles régionales à la date du 31 décembre 2009 représentant 27 550 hectares.
2.3.3 Arrangementsinstitutionnels
2.3.3.1 Legestionnaire
Selon l’article L.332-8 du code de l’environnement, la gestion d’une réserve (nationale et régionale)
peut être confiée par voie de convention à des établissements publics, des groupements d’intérêts
publics ou des associations (comme les Conservatoires d’espaces naturelles), à des fondations, aux
propriétaires de terrains classés ou à des collectivités territoriales ou leurs groupements. C’est le préfet
(représentant de l’Etat) qui désigne le gestionnaire pour les réserves nationales (art.R.332-19 c.env.) ; et
c’est le Président du Conseil Régional qui désigne le gestionnaire des réserves régionales.
Le rôle du gestionnaire est d’assurer « la conservation, et le cas échéant, la restauration du patrimoine
naturel de la réserve » (art.R.332-20 c.env.). Il veille également au respect de la réglementation de la
réserve. Le gestionnaire établit également un rapport annuel d’activité rendant compte de l’application
du plan de gestion, de l’utilisation des financements, et propose également un projet de budget pour
l’année suivante (art. R.332-20 c.env.). Ce rapport est soumis au comité consultatif.
2.3.3.2 Lecomitéconsultatif
Les réserves naturelles nationales et régionales sont dotées d’un Comité consultatif dont la composition
est soit fixée par l’acte de classement de la réserve, sinon par un arrêté du préfet. Ce comité est
composé de « représentants des administrations civiles et militaires et des établissements publics
de l’Etat intéressés ; D’élus locaux représentant les collectivités territoriales ou leurs groupements ;
De représentants des propriétaires et des usagers ; De personnalités scientifiques qualifiées et de
représentants d’associations agréées ayant pour principal objet la protection des espaces naturels »
(art.R332-15 c.env.).Il est présidé par le préfet ou son représentant. Le rôle du Comité consultatif est
• de donner « son avis sur le fonctionnement de la réserve, sur sa gestion et sur les conditions
d’application des mesures prévues par la décision de classement.
• Il est consulté sur le projet de plan de gestion.
• Il peut demander au gestionnaire de la réserve naturelle la réalisation d’études scientifiques et
recueillir tout avis en vue d’assurer la conservation, la protection et l’amélioration du milieu naturel
de la réserve » (art. R.332-17 c.env.).
2.3.3.3 Leconseilscientifiquedelaréserve
Les réserves naturelles nationales sont obligatoirement dotées d’un Conseil scientifique (art.R.332-18
c.env.), celui-ci n’est que facultatif pour les réserves naturelles régionales. Il assiste le gestionnaire de
la réserve et le comité consultatif. Il est consulté lors de l’élaboration du plan de gestion (art.R.332-
18 c.env.). Ce conseil scientifique peut être « soit propre à la réserve, soit commun avec celui d’une
réserve naturelle comparable ou d’un parc national. Le conseil scientifique régional du patrimoine
naturel peut tenir lieu de conseil scientifique de la réserve » (art.R.332-18c.env).
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2.3.4 Lagestion
Encadré7:Exemplemesuresdegestiond’uneréservenaturellenationaleDécretno98-842du15septembre1998portantcréationdelaréservenaturelledelatourbièredes
Dauges(Haute-Vienne)(extraits)(sourceDREALLimousin)
Chapitre II
Gestion de la réserve naturelle
« Art. 2. - Le préfet, après avoir demandé l’avis de la commune de Saint-Léger-la-Montagne et l’avis du comité consultatif prévu à l’article 3, confie par voie de convention la gestion de la réserve aux propriétaires des terrains classés, à une association régie par la loi du 1er juillet 1901, à une fondation, à une collectivité territoriale ou à un établissement public.
Pour assurer la conservation du patrimoine naturel et de la biodiversité de la réserve, le gestionnaire conçoit et met en œuvre un plan de gestion écologique qui s’appuie sur une évaluation scientifique du milieu naturel et de son évolution.
Le premier plan de gestion est soumis par le préfet, après avis du comité consultatif, à l’agrément du ministre chargé de la protection de la nature. Le plan de gestion est agréé par le ministre après avis du Conseil national de la protection de la nature. Le préfet veille à sa mise en œuvre par le gestionnaire.
Les plans de gestion suivants sont approuvés, après avis du comité consultatif, par le préfet sauf s’il estime opportun, en raison de modifications des objectifs, de solliciter à nouveau l’agrément du ministre. »
***
Remarques
La gestion de cette réserve naturelle nationale a été confiée par convention au Conservatoire régional des espaces naturels du Limousin.
Un plan de gestion quinquennal a été adopté. Les objectifs prioritaires à long terme ont été définis :
• Ralentir la dynamique de fermeture des milieux tourbeux, tout en maintenant une certaine diversité de ses habitats.
• Assurer la restauration des habitats de lande sèche, prairies et pelouses. • Intervenir ponctuellement pour préserver les populations des espèces patrimoniales sensibles
Source: CREN Limousin
Chaque réserve naturelle nationale fait l’objet d’une gestion visant à assurer la conservation et la
restauration du patrimoine naturel de la réserve, par le respect des dispositions de l’acte de classement
ainsi que la mise en œuvre du plan de gestion. Toute réserve naturelle (nationale ou régionale) doit être
obligatoirement dotée d’un plan de gestion depuis le décret du 18 mai 2005, pris en application de la
loi du 27 février 2002 (loi sur la démocratie de proximité) (art. R.332-21 et R.332-22 c.env.). Un guide
méthodologique a été publié pour aider les gestionnaires de réserves naturelles à élaborer le plan de
gestion de la réserve40.
Le code de l’environnement (art.R.332-21 et R.332-22 pour les réserves nationales ; art. R.332-41 à
332-43 pour les réserves régionales) précise les modalités d’élaboration du plan de gestion. Le plan
de gestion d’une réserve naturelle (nationale et régionale) doit être élaboré dans les 3 ans suivant la
désignation de la réserve par le gestionnaire de la réserve. Il est basé sur une évaluation scientifique du
patrimoine naturel et son évolution. Le guide méthodologique englobe également dans ce diagnostic
préalable, le cadre socio-économique de la future réserve. A partir de ce diagnostic, le gestionnaire
doit établir les objectifs qu’il s’assigne en vue de la protection du patrimoine naturel de la réserve.
Le plan de gestion est adopté pour une durée de 5 ans, au terme desquels, le plan fait l’objet d’une
40 Réserves Naturelles de France, CHIFFAUT A., Guide méthodologique des plans de gestion des réserves naturelles, MEED/ATEN, Cahier technique n°79, 3ième version, 2006, 72p.
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évaluation, et est renouvelé éventuellement modifié (art.R.322-22 c.env.). Cette durée limitée, n’affecte
en rien la durée de vie de la réserve.
2.3.5 Réglementationdesactivités
L’acte de classement en réserve nationale peut soit soumettre à un régime particulier, soit interdire
certaines activités qui sont susceptibles « de nuire au développement naturel de la faune et de la flore,
et plus généralement d’altérer le caractère de ladite réserve ». Ces activités peuvent être des activités
agricoles, pastorales et forestières, industrielles, minières, l’exécution de travaux, la circulation, le
dépôt de matériaux et résidus, les actions portant atteinte à l’intégrité des animaux non domestiques
et végétaux (art. L.332-3.I c.env.).
L’acte de classement en réserve régionale ou peut également soit soumettre à un régime particulier soit
interdire « les activités agricoles, pastorales et forestières, l’exécution de travaux, de constructions et
d’installations diverses, la circulation et le stationnement des personnes, des animaux et des véhicules,
le jet ou le dépôt de matériaux, résidus et détritus de quelque nature que ce soit pouvant porter atteinte
au milieu naturel, les actions de nature à porter atteinte à l’intégrité des animaux non domestiques ou
des végétaux non cultivés de la réserve ainsi qu’à l’enlèvement hors de la réserve de ces animaux ou
végétaux » (art.L.332-3.II c.env.). Par contre, les régions ne pourront pas réglementer la chasse et la
pêche.
L’acte de classement (en réserve naturelle nationale ou en réserve naturelle régionale) tient compte
également de l’intérêt du maintien des activités traditionnelles existantes dans la mesure où elles sont
compatibles avec les intérêts de la réserve. Par conséquent, l’acte de classement peut engendrer
des servitudes pour les propriétaires des terrains. Mais ces servitudes sont indemnisables lorsque
l’acte de classement comporte des prescriptions de nature à modifier l’état ou l’utilisation antérieure
des lieux déterminant un préjudice direct, matériel et certain. La demande doit être produite dans
les 6 mois suivant la notification du classement (art. L.332-5 c.env.). D’autre part, et en vue de
protéger les éléments justifiant la création de la réserve, des mesures de sauvegarde peuvent être
prises dans l’attente du classement. A compter du jour de notification au propriétaire de l’intention
de créer une réserve, aucune modification ne peut être apportée pendant 15 mois, sauf autorisation
spéciale.
Pour finir, le code de l’environnement pose également l’interdiction de la publicité à l’intérieur des
réserves naturelles nationales et régionales (art.L.332-14 c.env.), ainsi que l’obligation d’enfouissement
des réseaux électriques et téléphoniques selon certaines conditions (art.L.332-15 c.env.).
2.4 Lesarrêtéspréfectorauxdebiotope41
2.4.1 Définitionetobjectifs
Procédure déconcentrée de protection des espèces par la protection de leur habitat, l’instauration
d’arrêtés de protection de biotope relève de l’initiative du représentant de l’Etat au niveau du
département (préfet).
41 Voir Bélier Sandrine, « De la nécessité de préserver l’habitat d’une espèce protégée : l’arrêté de protection de biotope a-t-il fait ses preuves ? », in Actes des journées anniversaire de la loi du 10 juillet 1976 sur la protec-tion de la nature, 1976-2006, 30 ans de protection de la nature, Bilan et perspectives, MEDAD, SFDE, Ligue ROC, SFDE, 2007, p. 115-131.
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Dauges(Haute-Vienne)(extraits)(sourceDREALLimousin)
Chapitre III
Réglementation de la réserve naturelle
Art. 7. - La chasse et la pêche s’exercent conformément à la réglementation en vigueur.
Art. 8. - Il est interdit :
• D’introduire à l’intérieur de la réserve des animaux d’espèce non domestique quel que soit leur état de développement sauf autorisation délivrée par le préfet après consultation du Conseil national de la pro-tection de la nature ;
• De porter atteinte de quelque manière que ce soit aux animaux d’espèce non domestique ainsi qu’à leurs œufs, couvées, portées ou nids, ou de les emporter hors de la réserve sauf dans l’exercice de la chasse ou de la pêche. Des prélèvements d’invertébrés peuvent toutefois être autorisés à des fins scientifiques par le préfet après avis du comité consultatif ;
• De troubler ou de déranger les animaux par quelque moyen que ce soit sauf dans l’exercice de la chasse ou de la pêche ou sous réserve d’autorisations délivrées à des fins scientifiques par le préfet après avis du comité consultatif.
Art. 9. - Il est interdit, sauf à des fins agricoles, forestières ou pastorales :
• D’introduire dans la réserve tous végétaux sous quelque forme que ce soit sauf autorisation délivrée par le préfet après consultation du Conseil national de la protection de la nature ;
• De porter atteinte de quelque manière que ce soit aux végétaux non cultivés ou de les emporter en dehors de la réserve sauf à des fins d’entretien de la réserve ou sous réserve d’autorisations délivrées à des fins scientifiques par le préfet après avis du comité consultatif.
Toutefois, sous réserve des droits des propriétaires et compte tenu des usages en vigueur, la cueillette des jonquilles ainsi que celle des végétaux comestibles à des fins de consommation familiale sont autorisées mais peuvent être réglementées par le préfet après avis du comité consultatif.
Art. 11. - Il est interdit :
• D’abandonner, de déposer ou de jeter tout produit de nature à nuire à la qualité de l’eau, de l’air, du sol ou du site ou à l’intégrité de la faune et de la flore ;
• D’abandonner, de déposer ou de jeter des détritus en dehors des lieux spécialement prévus à cet effet ;• De troubler la tranquillité des lieux par toute perturbation sonore sous réserve de l’exercice des activités
autorisées par le présent décret ;• De porter atteinte au milieu naturel en utilisant du feu sauf dans le cadre des activités de gestion et d’en-
tretien de la réserve ou des activités agricoles, pastorales et forestières ;• De faire des inscriptions autres que celles qui sont nécessaires à l’information du public ou aux délimita-
tions foncières.
Art. 13. - Toutes activités de recherche ou d’exploitation minières ainsi que l’exploitation de la tourbe sont interdites.
Art. 14. - Toutes activités industrielles ou commerciales sont interdites. Sont seules autorisées les activités commerciales liées à la gestion et à l’animation de la réserve.
Art. 16. - La circulation et le stationnement des personnes autres que les agents de l’Etat dans l’exercice de leur mission peuvent être réglementés sur tout ou partie de la réserve par le préfet après avis du comité consultatif.
Art. 17. - La circulation des véhicules à moteur est interdite dans la réserve. Celle des autres véhicules ne peut s’effectuer que sur les chemins publics.
Toutefois, cette interdiction n’est pas applicable aux véhicules utilisés :
• Pour l’entretien ou la surveillance de la réserve ;• Par des agents de l’Etat dans l’exercice de leur mission ;• Pour des opérations de police, de secours ou de sauvetage ;• Pour les activités agricoles, pastorales ou forestières ;• Pour l’entretien des installations existantes : canalisations d’eau et réseau électrique.
Art. 18. - Le campement sous une tente, dans un véhicule ou dans tout autre abri est interdit. Toutefois, le préfet peut autoriser et réglementer le bivouac après avis du comité consultatif.
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2.4.2 Procéduredecréationetmodification
Le préfet peut prendre un arrêté de protection de biotope afin de prévenir la disparition d’espèces
juridiquement protégées, c’est à dire pour toute espèce animale non domestique ou végétale non
cultivée figurant sur des listes fixées par arrêté ministériel42. Les biotopes concernés sont les mares,
marécages, marais, haies, bosquets, landes, dunes, pelouses ou toutes autres formations naturelles
peu exploitées par l’homme, dans la mesure où ces biotopes ou formations sont nécessaires à
l’alimentation, à la reproduction, au repos ou à la survie des espèces protégées (art. R.411-15 c.env.),
et ce indépendamment du statut juridique de propriété de ces biotopes, qu’il s’agisse de propriété
publique ou privée. Chaque arrêté identifie géographiquement le biotope dans son texte et à l’aide
d’une carte. Comme il s’agit de biotope particulier, leur superficie est souvent restreinte : la majorité a
une superficie inférieure à 50 hectares43.
Malgré son relatif succès (672 arrêtés de biotope au 1ier janvier 2007 sur des milieux très divers en France
métropolitaine et outre-mer44 pour une surface totale de 124 500 hectares), cet outil est confronté à
quelques difficultés pouvant affecter son efficacité. Ainsi, son élaboration n’est pas soumise à enquête
publique, et l’adoption de l’arrêté fait seulement l’objet de mesures de publicité et n’est pas notifié au
propriétaire du terrain. L’arrêté ne fait l’objet d’aucune indemnisation ne constituant pas une servitude.
De plus, il n’y a aucune obligation de publier les arrêtés de protection de biotope en annexe du Plan
local d’urbanisme45, car ils ne constituent pas des servitudes d’utilité publique comme les réserves
naturelles, les mesures prises dans le cœur des parcs nationaux, les sites inscrits ou classés, qui
doivent y figurer (art. R.126-1 annexe c.urb.). Par conséquent l’octroi d’un permis de construire sur
un biotope protégé ne pourra être annulé sur le fondement de l’existence de cet arrêté en raison
du principe d’indépendance des législations46 en France, qui rend inopposable un arrêté de biotope
à d’autres législations touchant à l’urbanisme ou aux carrières Dès lors, la portée des objectifs de
conservation d’un arrêté de biotope peut être réduite.
2.4.3 Réglementationdesactivités
Deux types de mesures peuvent être prises dans le cadre des arrêtés de biotope :
• D’une part, des mesures tendant à favoriser la conservation des biotopes c’est-à-dire réglementer les
activités : le préfet peut prendre « les mesures tendant à favoriser sur tout ou partie du territoire d’un
département, à l’exclusion du domaine public maritime où les mesures relèvent du ministre chargé
des Pêches maritimes, la conservation des biotopes […] ».
• D’autre part, des mesures d’interdictions : le préfet peut interdire les actions susceptibles de porter
atteinte d’une manière indistincte à l’équilibre biologique des milieux. L’article R.411-17 c.env. donne
comme exemple l’écobuage, la destruction de haies, talus, etc.
42 Listes prises en application de l’art.4 de la loi du 10 juillet 1976 sur la protection de la nature, art. L. 411.1 à L.411.3 et art. R.411.1 c.env.
43 Les espaces protégés français. Une diversité d’outils au service de la protection de la nature/ (Coord.) Carole MARTINEZ, Comité français de l’UICN, Paris, 2008, p. 45.
44 Les espaces protégés français. Une diversité d’outils au service de la protection de la nature/ (Coord.) Carole MARTINEZ, Comité français de l’UICN, Paris, 2008, p. 45.
45 En effet, les plans locaux d’urbanisme doivent avoir une annexe dressant la liste de l’ensemble des servitudes d’utilité publique (art. R.126-1).
46 Le principe d’indépendance des législations en matière d’environnement et d’urbanisme crée un cloisonnement entre les deux matières, empêchant de pouvoir invoquer une disposition de droit de l’urbanisme dans un contentieux environnemental, et vice-versa.
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Encadré9:Exempled’arrêtépréfectoraldeprotectiondebiotopeArrêtéportantconservationd’unbiotopedusaumonsurlarivièredelaGartempe
(extraits)(arrêtédu3mai1986modifiépararrêtédu31août2000)(sourceDREALLimousin)
Article2: Afin de prévenir la disparition des fonds de la rivière Gartempe nécessaires à la reproduction, à l’alimentation de l’espèce Salmo salar, sont interdits dans le lit mineur du secteur préservé :• toute extraction de granulats,• tout rejet nouveau d’effluent ne respectant pas les objectifs de qualité retenus pour cette section de la
Gartempe,• l’abandon ou le dépôt de tous produits chimiques ainsi que de déblais, détritus, ordures,• tout travail hydraulique en dehors du cadre prévu par les dispositions de l’article 4.
Article3: Les activités industrielles et agricoles, les activités piscicoles ou de loisirs s’exercent librement sous réserve de s’effectuer dans le cadre de la réglementation et des usages en vigueur, et de ne pas modifier la zone préservée.
Sont autorisées les opérations de restauration des berges et du lit ainsi que les actions d’entretien liées à ces restaurations.
Article4: Peuvent être autorisées les opérations visant à protéger les berges contre l’érosion hydraulique et les crues ainsi que les travaux de franchissement du lit par une canalisation, après avis de la Commission Départementale des Sites, siégeant en formation protection de la nature.
Article5: Les prescriptions des articles 1, 2, 3 et 4 s’appliquent au lit mineur des parcelles attenantes aux cours d’eau.
Article6: Seront passibles des peines prévues à l’article R 38 du Code Pénal ceux qui auront contrevenus aux dispositions du présent arrêté.
Contrairement aux réserves naturelles et aux parcs nationaux, les arrêtés de biotope n’instaurent pas
en principe de mesures de gestion, l’objectif premier de cet outil étant d’assurer la stricte conservation
des milieux. Néanmoins, le juge administratif a admis que ces arrêtés peuvent octroyer des dérogations
pour l’entretien des sites, leur valorisation, la réalisation d’études scientifiques47.
2.5 Lessitesclassésetinscrits
2.5.1 Définitionetobjectif
Les monuments naturels et les sites présentant un intérêt général du point de vue artistique,
historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, pourront faire l’objet de mesures de conservation
et la préservation (art. L.341-1 c.env.) afin d’empêcher toute détérioration ou destruction de leurs
caractéristiques.
2.5.2 Procéduredecréation,modification
Ces sites et monuments naturels ne sont pas obligatoirement des espaces de petite taille, ils peuvent
s’étendre sur de vastes territoires à condition qu’il y ait une unité (flore, situation géographique, etc.),
contribuant également à la protection du paysage. Ces monuments naturels et sites peuvent être ruraux
ou urbains. Ils peuvent porter sur des propriétés publiques ou privées, et par conséquent sur des biens
appartenant soit à des personnes publiques soit à des personnes privées. Ils peuvent bénéficier de
deux mesures de protection, issues de la législation la plus ancienne en matière de protection des
espaces dont les dispositions ont été intégrées dans le code de l’environnement48. Ainsi ces espaces
47 Tribunal administratif de Melun, 21 juin 2002, JOINEAU et a.48 Loi du 21 avril 1906 remplacée par la loi du 2 mai 1930 relative à la protection des monuments naturels et des
sites de caractère artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque.
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peuvent devenir des sites inscrits ou des sites classés. Ces deux procédures se différencient par leur
degré de contrainte.
S’agissant des monuments naturels et sites « inscrits », l’administration ne peut s’opposer aux travaux
ou opérations risquant d’y porter atteinte (sauf à procéder au classement du monument ou site).
La seule obligation pour le propriétaire est d’informer l’administration des travaux autres que ceux
d’entretien normal, dans les 4 mois.
S’agissant des monuments naturels et sites « classés », le principe est qu’ils ne peuvent être ni
détruits, ni modifiés dans leur état ou leur aspect sauf autorisation spéciale (art. L.341-10 c.env.). Ces
monuments et sites bénéficient également de mesures de protection dans l’attente de leur classement
(une fois la décision prise de classer un site, le propriétaire en reçoit notification avec l’obligation de ne
pas modifier le site ou les lieux pendant un délai de 12 mois).
Il existe 2656 sites classés et 4794 sites inscrits.
2.6 LessitesduConservatoiredulittoraletdesespaceslacustres
2.6.1 Procéduredecréation
Afin de mener à bien ses objectifs, le Conservatoire du littoral et des espaces lacustres est doté de
compétences en matière foncière lui permettant d’acquérir les terrains côtiers afin de les protéger.
Ainsi, ses actions foncières peuvent aller de l’achat de terrains à l’amiable, à l’expropriation ou à
l’exercice de son droit de préemption à la place du département dans les zones de préemption des
espaces naturels sensibles. Il peut aussi recevoir des terrains par l’intermédiaire de dons ou de legs qui
sont exonérés des droits de mutation. Les biens ainsi acquis rejoignent son domaine propre.
2.6.2 Arrangementsinstitutionnels
Le conservatoire ne gère pas lui-même ses terrains, mais en confie la gestion par voie de convention
avec des collectivités locales en priorité, ou des associations, fondations, ces conventions précisent
les modalités de protection de ces espaces.
Il y a actuellement 575 sites du Conservatoire représentant 125 000 ha.
2.7 Lesairesprotégéesprivées
2.7.1 Disparitiondesréservesnaturellesvolontaires
Avant la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité, des réserves volontaires pouvaient
être créées. Elles l’étaient à l’initiative d’un particulier ou d’une collectivité territoriale qui estimait que
son terrain ou le domaine privé pour une collectivité territoriale, avait un intérêt écologique. Le dossier
était instruit par le préfet, qui agréait la réserve : agrément comme réserve volontaire pendant 6 ans
avec l’accord du propriétaire, par arrêté préfectoral qui instituait des mesures conservatoires. Les
réserves volontaires n’étaient donc pas établies pour une durée indéterminée. De plus, cette procédure
relevait de l’Etat.
Les réserves naturelles régionales se substituent aux réserves volontaires qui n’auraient pas demandé
le retrait de leur agrément avant le 23 février 2003. Les anciennes réserves volontaires deviennent ainsi
des réserves naturelles régionales.
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Si le pouvoir d’initiative des personnes privées subsiste pour la création de réserves naturelles
régionales, le régime de création et le statut sont différents de celui des anciennes réserves volontaires.
En effet, la gestion directe par le propriétaire du terrain où est située la réserve régionale, n’est pas
automatique. La gestion peut être confiée par voie de convention à d’autres entités. Les réserves
naturelles volontaires constituaient le seul outil reconnu par la législation pour protéger volontairement
un espace par une personne privée. Aucune autre catégorie juridique n’a à ce jour pris le relais de ces
réserves volontaires.
Un autre moyen pour un particulier désirant protéger son terrain, est de passer une convention avec un
conservatoire régional des espaces naturels (CREN), doté du statut d’association. Il s’agit cependant
d’un outil de droit privé, et par conséquent d’une autre nature que les anciennes réserves volontaires.
2.7.2 EspacesdesCEN
Les conservatoires des espaces naturels (CEN) sont des associations indépendantes les unes des
autres, mais rassemblés au sein d’une fédération nationale qui les représente au niveau national, leur
donne un appui technique et assurer ainsi une cohérence des actions de l’ensemble des conservatoires.
(le premier CEN a été créé en 1976). Au nombre de 29 (21 conservatoires régionaux et 8 conservatoires
départementaux) en France métropolitaine et sur l’île de la Réunion, ils interviennent sur plus de 2054
sites (données de 2009).
Malgré l’importance reconnue de leur rôle dans la conservation de la nature, les conservatoires
ne faisaient l’objet d’aucune reconnaissance officielle dans le code de l’environnement. Mais
cette absence de reconnaissance juridique est en train de changer, car la loi Grenelle I prévoit la
reconnaissance spécifique de l’action des conservatoires (art.24)49. La loi Grenelle II du 12 juillet 2010,
crée une nouvelle section dans le code de l’environnement reconnaissant le rôle des conservatoires
régionaux (art. L.414-11 c.env.).
Les CEN font partie des associations pouvant passer des conventions avec des personnes publiques
ou privées pour gérer des espaces naturels ayant un statut réglementaire (ex : réserve naturelle) ou non
(exemple des terrains de personnes privées. Leur mission est de connaître, protéger, gérer et valoriser
des espaces naturels leur appartenant ou non. Cette mission commune à tous les conservatoires
est inscrite dans chacun des statuts créant ces associations. Mais une charte des conservatoires
des espaces naturels a été adoptée en 2003 comme texte de référence pour leurs actions. Ce texte
identifie les objectifs des conservatoires et sert de fil directeur à l’ensemble des missions des différents
conservatoires.
Ils peuvent devenir propriétaires de terrains, les louer, passer des conventions de gestion avec des
propriétaires privés ou des collectivités territoriales. Un tiers des sites gérés par les conservatoires
bénéficient d’un statut de protection de type réserves naturelles, espaces naturels sensibles, sites du
conservatoire du littoral.
Dans le cas d’espaces bénéficiant d’un statut réglementaire (réserves naturelles, espaces naturels
sensibles, etc.), ces espaces seront soumis à la législation les concernant (ainsi les réserves naturelles
seront dotées d’un plan de gestion comme prévu par le code de l’environnement.) Dans le cas de sites
ne bénéficiant pas d’un statut réglementaire, comme les terrains dont la gestion est confiée par un
particulier, il n’existe pas de législation spécifique, mais les CREN élaborent un plan de gestion pour la
majorité des sites (actuellement 70% des sites gérés par des CREN sont dotés d’un plan de gestion).
49 Loi 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.
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Carte4:SitesdétenusetgéréspardesCEN,etsitesduConservatoiredulittoral
Les sites du Conservatoire du littoralet des Conservatoires d’espaces naturels
Source : MNHN, SPN (base "Espaces protégés"), état au 31/12/2008 – Réseau des CEN, 01/2009
SOeS – Données essentielles de l’environnement
Source : MNHN, SPN (base “Espaces protégés”), état au 31/12/2008 – Réseau des CEN, 01/2009
http://www.stats.environnement.developpement-durable.gouv.fr
2.8 Lesespacescontiguësauxairesprotégées
L’efficacité des aires protégées est également assurée par la gestion des zones contigües ou zones
tampons où des activités peuvent perturber et affecter de manière directe ou non l’aire protégée elle-
même Le droit français reste assez timide en la matière50. Les parcs nationaux bénéficient de l’aire
d’adhésion, sorte de zone tampon concourant à la protection du cœur du parc. Les réserves naturelles
(nationales et régionales) peuvent être entourées de zones de protection après enquête publique (art.
L.332-16 c.env.). Dans ces zones, des prescriptions peuvent être prises pour « soumettre à un régime
particulier ou interdire toute action susceptible d’altérer le caractère ou de porter atteinte à la réserve
naturelle » (art. L332-17 c.env.).
50 PRIEUR Michel, « L’introuvable protection des espaces à protéger », in Liber Amicorum Jean Waline, Gou-verner, Administrer, Juger, Paris : Dalloz, 2002, p. 347-360.
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La directive Habitats a mis en place un système d’évaluation spécifique pour les projets et plans non
directement lié ou nécessaire à la gestion d’un site Natura 2000 mais susceptible d’affecter ce site de
manière significative (article 6.3). Selon la Commission européenne, tant les projets et plans réalisés,
à l’intérieur du site, que ceux réalisés à l’extérieur de la zone protégée devront faire l’objet d’une
évaluation51.
2.9 Lefinancementdesairesprotégées
Il n’existe pas de politique générale relative au financement des espaces protégés français. En ce
sens, le financement des aires protégées françaises relèvent principalement du budget de l’Etat et de
collectivités territoriales. Cependant, viennent s’y ajouter des d’autres moyens financiers comme les
dons, legs, produits de taxes, etc. Des dispositions législatives particulières en matière financière ont
été prévues spécialement pour certains espaces :
2.9.1 Parcsnationau
« Les ressources de l’organisme chargé d’un parc national sont constituées notamment par des
participations de l’Etat et, éventuellement, des collectivités publiques, par toutes subventions publiques
et privées et, s’il y a lieu, par des redevances. » (art.L.331-11 c.env. précisé par art.R.331.40 c.env.).
Exemples : subventions d’Etat, recettes du mécénat, produits de conventions et contrats, produits de
la vente de publication, dons, legs, etc.
2.9.2 Airesmarinesprotégées
L’agence des aires marines protégées est financée notamment par « des contributions de l’Etat et, le
cas échéant, des gestionnaires d’aires marines protégées et des collectivités territoriales, par toute
subvention publique ou privée et, s’il y a lieu, par des redevances pour service rendu et le produit de
taxes. » (art.L.334-2.II c.env., précisé par art.R.334.20 c.env.) Exemples : subventions d’Etat, recettes
du mécénat, produits de conventions et contrats, produits de la vente de publication, dons, legs, etc.
La redevance pour service rendu est une somme demandée par une personne publique à des usagers
en contrepartie d’un service public ou de l’utilisation d’un ouvrage public. Le montant de cette somme
doit être équivalent à la valeur du service et le produit affecté au service. La taxe est également une
somme demandée à un usager en contrepartie de la fourniture d’un service. Mais contrairement à la
redevance pour service rendue, le montant de la taxe ne correspond pas obligatoirement à la valeur du
service et elle est exigée pour tous les usagers y compris potentiels.
2.9.3 Espacesduconservatoiredulittoral
Les ressources du Conservatoire, pour mener à bien sa politique de protection et d’action foncière,
comprennent notamment une dotation annuelle de l’Etat, des subventions, dotations de l’Etat ou de
collectivités territoriales, des produits de la vente de ses biens meubles ou immeubles, dons, legs,
produits de la taxe sur les passagers maritimes (art.R.322-38 c.env.).
Taxes sur les passagers maritimes : « il est perçu une taxe due par les entreprises de transport public
maritime. Cette taxe est assise sur le nombre de passagers embarqués à destination [d’un espace
51 Commission Européenne, Gérer les sites Natura 2000. Les dispositions de l’article 6 de la directive Habitats (92/43/CEE), 2000, p. 35-36.
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protégé]» […]. « La taxe est perçue au profit de la personne publique qui assure la gestion de l’espace
naturel protégé ou, à défaut, de la commune sur le territoire de laquelle se trouve le site et est affectée
à sa préservation » (art.L.321-12c.env.).
Pour d’autres espaces protégés, aucune disposition n’est prévue législativement ou réglementairement.
Ainsi, le financement des réserves naturelles doit être prévu par l’organe de gestion de l’espace. Ce
financement pourra passer par la sollicitation de subventions auprès des pouvoirs publics (Etat,
Collectivités territoriales, notamment Région pour les réserves naturelles régionales) ou de financements
par d’autres acteurs.
L’accès à l’ensemble des espaces protégés est libre et gratuit, sous réserve de restrictions d’accès
(ex : réserves intégrales à l’intérieur des parcs nationaux).
2.10 Laprotectionpénaledesairesprotégées
Certains espaces protégés disposent de règles susceptibles d’être sanctionnées pénalement, c’est le
cas des parcs nationaux, des réserves naturelles nationales et régionales, des arrêtés de biotope, des
parcs naturels marins, des sites, des espaces du Conservatoire du littoral. Ils bénéficient d’une police
spéciale, prévue dans le code de l’environnement52.
2.10.1 Constatationdesinfractions
Dans ces espaces protégées, la recherche et la constatation des infractions peuvent être réalisées :
• soit par des officiers ou agents de police judiciaire
• soit par des agents spécialement assermentés et commissionnés pour chaque espace protégé
préalablement énuméré (ex : gardiens du littoral, agents de l’Agence des Aires marines protégées).
2.10.2 Typologiedesinfractionspénales
Les infractions en droit pénal français se divisent en plusieurs catégories en fonction de la gravité de
la peine : les crimes sont les infractions les plus graves, punies de la réclusion à perpétuité. Les délits
peuvent être punis d’une peine d’emprisonnement d’un maximum de 10 ans, d’amendes, de travaux
d’intérêt général, de restrictions de liberté. Troisième peine les contraventions, qui sont punies d’une
amende dont le montant varie en fonction de l’infraction (montant allant de 38 euros à 1500 euros, voire
3000 euros en cas de récidive) (art.L.131-1 et suiv. c.pénal).
D’autre part, les infractions pénales, peuvent relever soit du juge judiciaire soit du juge administratif.
En effet, en France, il existe deux ordres de juridiction en raison de la séparation des pouvoirs : la
juridiction judiciaire et la juridiction administrative. Le juge judiciaire est compétent pour juger des
atteintes à l’ordre social, qui prennent la forme de la violation des dispositions prévues par la loi et qui
sont qualifiées d’infractions pénales (en l’espèce les dispositions du code de l’environnement). Le juge
administratif sera compétent pour les infractions en cas d’atteinte au domaine public.
Infractions relevant du juge judiciaire :
• délits : exemples
– pour les parcs nationaux, constitue un délit, le non respect des dispositions interdisant ou
52 Au contraire, d’autres espaces comme les parcs naturels régionaux, ne créent pas de règles pouvant être pénalement sanctionnées, ils ne font dès lors l’objet d’aucune police spéciale.
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soumettant à autorisation spéciale les travaux, constructions, à l’intérieur du cœur (art.L.331-26
c.env.). Ce délit est puni de 2 ans d’emprisonnement et d’une amende de 30000 €.
– pour les réserves naturelles, constitue un délit la destruction ou la modification de l’état ou de
l’aspect de la réserve, l’absence d’information par le propriétaire du classement d’un territoire en
réserve à un acheteur, etc. (art.L.332-25 c.env.) Ces délits sont punis de 6 mois d’emprisonnement
et de 9000€ d’amende.
• contraventions : exemples :
– pour les parcs nationaux constitue une contravention, le non respect des mesures réglementaires
édictées par le décret de création, de la charte, ou celles édictées par le directeur du parc en vertu
de ses pouvoirs de police administrative. Elles sont punies d’une amende.
– Pour les réserves naturelles, en plus de la peine encourue pour certaines contraventions, le tribunal
peut ordonner la remise en état du site, la remise au gestionnaire de la réserve des animaux ou
végétaux, pris, la confiscation des instruments utilisés pour commettre l’infraction (art. R.332-80
c.env.).
Infractions relevant du juge administratif : toute atteinte à l’intégrité et à la conservation ou de nature à
compromettre l’usage du domaine public inclus dans le périmètre d’un parc national (art. L.331-19-1
c.env.), d’un parc naturel marin (art. L.334-7), d’une réserve naturelle (L.322-22-1 c.env.), constitue une
contravention de grande voirie (nouveauté introduite par la loi de 2006). « Les personnes condamnées
sont tenues de réparer ces atteintes et encourent les amendes prévues pour les contraventions de
cinquième classe (montant pouvant aller jusqu’à 1500 euros) ».
3 Protection requise par un instrument communautaire et international et les aires protégées transfrontalières
La France est non seulement soumise à ses obligations en droit communautaire en particulier au titre
des directives Habitats et Oiseaux (sites Natura 2000), mais également à un ensemble d’obligations
découlant des accords internationaux environnementaux auxquels elle est Partie (convention Ramsar,
convention sur le patrimoine mondial de l’UNESCO). Afin de répondre à ses obligations, la France
utilise ses catégories traditionnelles d’aires protégées.
3.1 LessitesNatura2000
3.1.1 ConsidérationsgénéralessurlessitesNatura2000
Le droit de l’environnement français est fortement influencé et modifié par le droit communautaire.
En effet, le droit communautaire vise au rapprochement des législations des 27 Etats membres de
l’Union Européenne. L’environnement est une compétence partagée entre les Etats membres et l’Union
européenne qui n’agira que si son action est plus efficace que celle des Etats au nom du principe de
subsidiarité.
La protection de la diversité biologique au niveau de l’Union européenne est issue principalement de
deux directives53 : la directive Oiseaux de 1979 et la directive Habitats de 1992. La directive Oiseaux
a pour objectif la « conservation de toutes les espèces d’oiseaux vivant naturellement à l’état sauvage
53 Le droit communautaire se compose de Traités et de droit dérivé. Le droit dérivé se compose de règlements (généraux et obligatoires dans toutes leurs composantes) et de directives qui fixe des objectifs à atteindre, mais laisse libre les Etats des moyens (juridiques) d’y parvenir.
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sur le territoire européen. ». Quant à la directive Habitats, elle a pour objectif principal de protéger la
biodiversité par la conservation des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages,
présent sur le territoire communautaire, terrestre et marin.
Au terme de la directive Habitats, les Etats membres devront maintenir ou rétablir dans un état de
conservation favorable les habitats, faune et flore d’intérêt communautaire (article 2.2), listés dans les
annexes I et II de la directive. Deux conséquences vont découler de cette directive : D’une part, afin de
protéger ces habitats, des Zones Spéciales de Conservation (ZSC) vont être désignées par les Etats
membres. A l’intérieur de ces zones un régime juridique de protection sera instauré.
D’autre part, la désignation de ces zones va permettre de mettre en place le « réseau écologique
européen Natura 2000 », qui a pour objectif d’aboutir à une protection de la biodiversité sur l’ensemble du
territoire communautaire. Ce réseau sera également complété par les zones de la directive « Oiseaux »
dénommé Zones de protection spéciale (ZPS) visant à protéger certaines espèces d’oiseaux. Le
réseau écologique européen Natura 2000 couvre l’ensemble des Etats de l’Europe communautaire54.
Ces zones Natura 2000 sont réparties sur 9 régions biogéographiques caractérisées par leur climat,
géologie, végétation.
Ce réseau a pour objectif « d’assurer le maintien ou le cas échéant, le rétablissement dans un état
de conservation favorable, des types d’habitats naturels et des habitats d’espèces concernés dans
leur aire de répartition naturelle. » (art.3.1 Directive Habitat), mais en tenant compte des exigences
économiques, sociales et culturelles tout comme du contexte régional et local.
L’objectif du réseau Natura 2000 n’est pas de sanctuariser des espaces et de tous les transformer
en des espaces protégés stricto sensu Dans certains cas, les sites Natura 2000 viseront la stricte
protection de certains espaces, mais dans d’autres, un équilibre avec les exigences économiques,
sociales, culturelles devra être recherché et établi (notamment avec l’agriculture).
La France englobe 4 régions biogéographiques (atlantique, méditerranéenne, alpine, continentale). A
l’heure actuelle, 1706 sites Natura 2000 ont été désignés en France métropolitaine, couvrant environ
12% du territoire. Malgré l’importante diversité biologique de l’Outre-mer français, le dispositif de
Natura 2000 ne s’y applique pas.
3.1.2 LadésignationdessitesNatura2000
La directive Oiseaux ne prévoit pas de procédure spéciale pour désigner les ZPS. Selon la Cour de
justice de l'Union Européenne, la désignation doit répondre à des critères scientifiques fiables et
objectifs et aucun critère économique ne peut intervenir. Cette procédure est uniquement nationale, la
Commission européenne n’intervenant pas dans la désignation.
La directive Habitat est plus précise sur la désignation des ZSC. Les Etats doivent établir une liste de
sites sélectionnés sur des critères scientifiques pertinents, la directive établit des critères d’évaluation
(annexe III). Il est impossible pour les Etats de tenir compte de données économiques et sociales pour
exclure certains sites. Une fois les listes établies, elles sont transmises à la Commission Européenne.
La Commission, en accord avec les Etats membres désigne officiellement les sites considérés
d’importance communautaire sur la base d’un découpage biogéographique. Les Etats ont ensuite
6 ans pour désigner officiellement sur leur territoire les sites sélectionnés comme d’importance
communautaire.
54 Voir La mise en place du réseau Natura 2000 : les transpositions nationales/ (dir.) Jessica MAKOWIAK. éditions PULIM (Presses Universitaires de Limoges), mars 2005.
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En France, les zones Natura 2000 n’ont pas vocation à devenir une nouvelle catégorie d’aires protégées,
elles ne se substituent pas aux aires protégées déjà instituées comme les réserves naturelles, les parcs
nationaux, les parcs naturels marins, les arrêtés de biotope et les sites classés. Les sites Natura 2000
en France peuvent soit se superposer avec des espaces déjà protégés, soit être localisés sur des
espaces ne bénéficiant d’aucun espace protégé.
Les sites Natura 2000 contribuent à renforcer (ou à établir), la conservation des habitats naturels,
de la faune et de la flore sauvages d’intérêt communautaire. Par conséquent, de nombreuses zones
de protection Natura 2000 se superposent aux aires protégées déjà instituées (réserves naturelles,
parcs nationaux, parcs naturels marins, arrêtés de biotope, sites classés, parc naturel régional). Mais
la majorité des sites Natura 2000 en France ne se superposent pas à des aires protégées, c’est en
particulier le cas de la désignation d’espaces agricoles en tant que sites Natura 2000. Le régime
juridique de protection permettra de déterminer les mesures qui s’appliquent à ces sites afin de
protéger les habitats et les espèces.
3.1.3 LerégimejuridiquedessitesNatura2000
Le régime juridique des sites Natura 2000 découle de l’article 6 de la Directive Habitats, qui impose
aux Etats :
• d’une part d’établir les mesures de conservation nécessaires (impliquant le cas échéant des
plans de gestion appropriés spécifiques aux sites ou intégrées dans d’autres plans), les mesures
réglementaires, administratives ou contractuelles appropriées ;
• d’autre part, de prendre les mesures appropriées pour éviter la détérioration des habitats naturels
ainsi que les perturbations touchant les espèces pour lesquelles les zones ont été désignées.
Ainsi les mesures de conservation peuvent prendre des formes diverses. Les Etats sont libres de
choisir ces différentes mesures, mais ils doivent les choisir en gardant à l’esprit leur obligation générale
découlant de l’article 2.2 de la directive Habitat, d’« assurer le maintien ou le rétablissement, dans un
état de conservation favorable, des habitats naturels et des espèces de faune et de flore sauvages
d’intérêt communautaire. ».
La France a opté pour une approche contractuelle avec l’établissement d’un document d’objectif
(DOCOB) pour chaque site Natura 2000 conformément à l’article L.414-2.I. du code de l’environnement.
Ce document d’objectif équivaut au plan de gestion mentionné par la directive Habitat (art.6.1). Il
définit :
• les orientations de gestion,
• les mesures destinées à conserver ou à rétablir dans un état de conservation favorable et leur
maintien à long terme, les habitats naturels et les populations des espèces de faune et de flore
qui ont justifié leur délimitation ; ainsi que les mesures de prévention appropriées pour éviter la
détérioration de ces mêmes habitats naturels (art. L.414-1.V. c.env.),
• les modalités de leur mise en œuvre,
• les mesures financières d’accompagnement.
Outil de concertation, le DOCOB est élaboré par un comité de pilotage (COPIL) essentiellement local
comprenant les collectivités locales intéressées et leur groupements, ainsi que les représentants des
propriétaires, les exploitants et utilisateurs des terrains et espaces compris dans le site Natura 2000
(art. L.414-2-II). Les représentants de l’Etat sont présents dans le COPIL mais uniquement à titre
consultatif. Le COPIL peut également inclure des associations de protection de l’environnement, les
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organisations professionnelles, des concessionnaires d’ouvrages public, etc. Même si l’élaboration du
document d’objectif relève des collectivités territoriales, il est approuvé par le représentant de l’Etat
(préfet).
Le rôle du document d’objectif est triple. Il décrit dans un premier temps le site en établissant le
diagnostic environnemental, social, économique, juridique, la liste des enjeux et menaces pour chaque
habitat et espèces du site. Dans un second temps, à partir de ces diagnostics, le DOCOB fixe les
objectifs de développement durable du site, qui permettront d’assurer la conservation ou la restauration
des habitats, tout en prenant en compte le contexte socio-économiques du site. Pour finir, une liste des
mesures « de toute nature » à mettre en œuvre pour atteindre ces objectifs est proposée.
Les outils de mise en œuvre du DOCOB :
• L’un des outils de mise en œuvre, privilégié en France est le contrat. Les titulaires de droits réels
portant sur des terrains situés dans un site Natura 2000, peuvent conclure avec l’administration des
contrats « Contrats Natura 2000 », dont les engagements doivent être conformes aux orientations
et mesures du DOCOB. Certains de ces engagements peuvent donner lieu à des contreparties
financières. Ces contrats sont adoptés à partir de cahier des charges types insérés dans chaque
DOCOB.
• Autre outil mais plus souple que le contrat, la charte Natura 2000 permet aux titulaires des droits
réels de contribuer également aux objectifs du DOCOB mais sans contrepartie financière.
• Les mesures agro-environnementales territorialisées concernent les espaces agricoles désignés
comme sites Natura 2000. Ces mesures sont des aides financières attribuées aux agriculteurs
ou propriétaires de terrains agricoles en échange de leur action en faveur de la gestion et de la
protection de leurs espaces agricoles (ex : protection d’un cours d’eau, des haies, etc…)
• L’application des dispositions législatives et réglementaires relatives aux aires protégées (parcs
nationaux, réserves naturelles, etc.) (art. L.414-1.V c.env.).
3.2 Lesairesprotégéespardesconventionsetprogrammesinternationaux
Les sites spécifiques, dont la protection est requise par des listes en annexe de conventions
internationales ne sont, en droit interne, ni dotés d’un statut juridique spécifique, ni l’objet d’une
réglementation particulière. Ils sont protégés par l’utilisation des catégories existantes d’aires protégées
prévues par le Code de l’environnement ((par exemple : une réserve naturelle nationale peut être créée
pour assurer la mise en œuvre d’une obligation résultant d’une convention internationale, art. L.332-
2.1 c.env.), ou par celles prévues par d’autres législations sectorielles (pêche, forêts) et parfois même
uniquement par des mesures de gestion, sans création d’un site protégé au sens strict. L’inscription
d’un site sur des listes de Conventions internationales se fait sur présentation de l’Etat concerné. Pour
la France, la demande d’inscription d’un site français sur la Liste Ramsar ou de la Convention sur
le patrimoine mondial est faite par le Ministère chargé de la protection de la nature55. Une fois cette
inscription acquise, la France doit assurer l’effectivité de la protection du site et cela requiert dans la
plupart des cas un statut juridique de protection de ce site.
La France présente de nombreux sites du patrimoine commun de l’humanité de l’UNESCO : 30 biens
culturels, 2 biens naturels et 1 bien mixte. Elle a créé sur son territoire 10 réserves de biosphère du
programme « l’Homme et la biosphère » dont certaines sont sur le territoire de parcs naturels régionaux
55 D’après une circulaire du 24 décembre 2009, le ministère de l’écologie donne la priorité à la demande d’inscription en site Ramsar, aux sites bénéficiant déjà d’un statut juridique protecteur au plan interne.
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ou de parc national (ex : le parc national des Cévennes a été désigné réserve de biosphère). La France
a désigné 36 sites Ramsar en métropole et en Outre-mer et s’engage ainsi à en assurer l’utilisation
rationnelle. De nombreux sites Ramsar correspondent à des réserves naturelles, ainsi le plus grand site
Ramsar coïncide avec la réserve naturelle nationale des Terres Australes françaises comprenant les îles
d’Amsterdam, Crozet, Kerguelen et Saint Paul.
Carte5:SitesRamsaretRéservesdeBiosphère
Les sites Ramsar et les réserves de biosphère
Source : MNHN, SPN (base "Espaces protégés"), état au 31/12/2007
SOeS – Données essentielles de l’environnement
Source : MNHN, SPN (base “Espaces protégés”), état au 31/12/2007
http://www.stats.environnement.developpement-durable.gouv.fr
3.3 Lesairesprotégéestransfrontalières
Le code de l’environnement n’envisage pas les espaces protégés transfrontaliers, et ne prévoit aucune
disposition les concernant, à l’exception des possibilités offertes pour les parcs nationaux.
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Ainsi, l’établissement public d’un parc national « peut engager avec l’organe de gestion d’un espace
protégé frontalier des actions communes dans le cadre des politiques nationales et communautaires
entrant dans leur champ respectif de compétences et, le cas échéant, créer des outils de gestion
concourant à la mise en œuvre de leurs missions communes » (art.L.331-9). « Sous réserve de
l’autorisation préalable du ministre chargé de la protection de la nature, il peut en outre souscrire à des
accords de jumelage international avec des organes étrangers de gestion d’espaces protégés ».
Les parcs naturels régionaux peuvent également mettre en place des projets de coopération mais sur
le fondement de l’article L1115-1 du Code Général des Collectivités Territoriales : « Les collectivités
territoriales et leurs groupements peuvent, dans le respect des engagements internationaux de la
France, conclure des conventions avec des autorités locales étrangères pour mener des actions de
coopération ou d’aide au développement ». Cet article permet ainsi des accords de coopération, y
compris mais non exclusivement, transfrontalier.
Ainsi, le « parc naturel régional Scarpe-Escaut » profite de la quatrième révision de sa charte, pour
créer une charte transfrontalière avec le « Parc naturel des plaines de l’Escaut » en Belgique, et d’ouvrir
la voie d’ici 12 ans à un « parc naturel transfrontalier du Hainaut » Il s’agit de la première expérience
française en la matière.
« Le Syndicat mixte du Parc naturel régional Scarpe-Escaut (France) et la Commission de gestion du
Parc naturel des Plaines de l’Escaut (Belgique) s’accordent pour définir une convention déclinant leurs
engagements communs dans cette charte transfrontalière ». La charte en cours d’adoption, a été
réalisée à partir d’un diagnostic transfrontalier du territoire. Elle fixe une trentaine de mesures tant du
point de vue environnemental, qu’économique et sociale. Cependant aucune institution commune de
gestion n’est pour le moment envisagée. La charte est consultable sur : http://pro.parc-naturel-scarpe-escaut.
fr/fr/charte/index.aspx.
Une réserve de biosphère transfrontalière existe en France, la réserve Vosges du Nord-Pfälzerwald,
créée en 1998, malgré l’absence de toute disposition dans le code de l’environnement. Il n’y a
cependant pas d’institution commune.
4 Outils sectoriels de protection des espaces
Les aires protégées décrites ci-dessus ne sont pas les seules à contribuer à la protection des espaces ;
d’autres droits sectoriels que l’environnement y contribuent, en particulier le droit forestier et le droit
de l’urbanisme. D’un côté le droit forestier contribue à la protection de certains milieux et écosystèmes
forestiers riches, de l’autre le droit de l’urbanisme permet de protéger certains espaces de l’emprise
urbaine.
4.1 Forêt
4.1.1 Lesforêtsdeprotection
Le droit forestier prévoit une procédure spéciale de protection pour cause d’utilité publique, pour
certaines forêts « dont la conservation est reconnue nécessaire au maintien des terres sur les montagnes
et sur les pentes, à la défense contre les avalanches, les érosions et les envahissements des eaux et
des sables ; les bois et forêts, quels que soient leurs propriétaires, situés à la périphérie des grandes
agglomérations, ainsi que dans les zones où leur maintien s’impose, soit pour des raisons écologiques,
soit pour le bien-être de la population. » (Art. L.411-1 c. forestier).
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Les principaux effets de ce classement, est « d’interdire tout changement d’affectation ou tout mode
d’occupation du sol de nature à compromettre la conservation ou la protection des boisements », ainsi
que de soumettre ces forêts à un régime forestier spécial notamment pour l’aménagement, le pâturage
(art. L.412-1 et L.412-2 c. forestier).
4.1.2 Lesréservesbiologiquesdomaniales
Des réserves biologiques domaniales peuvent être instituées dans les forêts domaniales (forêts
appartenant à l’Etat). Elles sont issues d’une convention entre l’Office national des forêts (ONF) et le
ministère de l’environnement et créées, en principe, par arrêté du Ministre de l’agriculture. Il ne s’agit
pas d’une catégorie d’aire protégée bénéficiant d’un statut d’origine législative ou réglementaire. Leur
gestion est confiée à l’ONF. Leur objectif est de « protéger des milieux, des espèces ou des ressources
naturelles ».
Deux catégories de réserves peuvent être créées, soit des réserves biologiques intégrales qui ne font
l’objet d’aucune intervention (les opérations sylvicoles y sont interdites et l’accès du public est restreint),
soit des réserves biologiques dirigées qui sont gérées et entretenues afin d’assurer la conservation des
milieux et des espèces.
4.2 Urbanisme
4.2.1 Lesespacesnaturelssensibles
C’est non seulement un outil de protection mais également un outil fiscal, grâce à la taxe départementale
des espaces naturels sensibles, et un outil foncier, par le droit de préemption.
4.2.1.1 Outildeprotection
Les espaces naturels sensibles permettent aux départements de « préserver la qualité des sites,
des paysages, des milieux naturels et des champs naturels d’expansion des crues et d’assurer la
sauvegarde des habitats naturels » (art. L.142-1 c.urb.). De plus, ces espaces doivent être aménagés
pour être ouverts au public. L’accès au public pourra être interdit en raison de la fragilité du milieu. Tout
mode d’occupation susceptible de porter atteinte à l’espace est interdit.
Il s’agit donc d’une procédure décentralisée au profit du département qui peut mener une politique de
protection. La création d’un espace naturel sensible est liée à la volonté du département.
S’agissant de la gestion de ces espaces, les départements ont de plus en plus tendance, au lieu de les
gérer eux-mêmes, de passer des conventions de gestion avec des associations, en particulier avec les
conservatoires régionaux des espaces naturels (CREN).
4.2.1.2 Outilfiscal
La loi autorise l’organe délibérant du département (conseil général) à instaurer une taxe des Espaces
naturels sensibles. Le département la perçoit sur la totalité de son territoire et le prélèvement a lieu
lors de construction, reconstruction, agrandissement de bâtiments, de certains travaux. Elle peut
représenter jusqu’à 2% de la valeur immobilière (avec des exceptions pour les bâtiments agricoles,
publics, monuments classés).
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Cette taxe va servir à financer certaines opérations (mais exclusivement celles-ci, on ne peut pas
l’affecter à d’autres activités) (art. L.142-2 c.urb.) et ainsi permettre au département de mettre en œuvre
sa politique de protection des espaces. Cette taxe permet ainsi :
• l’acquisition de terrain (par le biais de l’expropriation, la voie amiable ou la préemption)
• l’aménagement des espaces boisés classés
• l’aide au Conservatoire du littoral pour acquérir des terrains
• la gestion et l’entretien des espaces naturels appartenant aux collectivités publiques ou personnes
privées (qui ouvrent au public leur terrain par convention)
• l’aménagement et la gestion des chemins le long des cours d’eau non domaniaux.
4.2.1.3 Outilfoncier
Le Conseil général peut créer des zones de préemption qui répondent aux objectifs des espaces
naturels sensibles (avec l’accord des communes si elles disposent d’un plan local d’urbanisme (PLU)56 ;
ou l’accord du préfet en cas de refus des communes ou pour celles ne disposant pas d’un PLU).
Dans ces zones, le département sera donc prioritaire pour acheter tout terrain non bâti faisant l’objet
d’une vente par son propriétaire. Le département dispose d’un délai de 2 mois pour se prononcer et
pour exercer ou non son droit de préemption. Si le département n’intervient pas, d’autres acteurs de la
protection des espaces pourront se substituer à lui, ainsi le Conservatoire du littoral pourra intervenir,
voire le parc naturel régional, un parc national, une réserve naturelle, les communes.
4.2.2 Lesespacesboisésclassés
Les Plans locaux d’urbanisme (PLU) peuvent classer des milieux comme des bois, forêts, parcs,
en espaces boisés à conserver, à protéger ou à créer (art. L.130-1 c.urb.). Il est également possible
de classer en espaces boisés, des arbres isolés, des haies ou réseaux de haies, des plantations
d’alignement. Ces boisements linéaires permettent de structurer les paysages ruraux, protéger la faune
et la flore, éviter l’érosion, protéger certaines cultures. Les effets du classement visent la protection de
ces espaces.
Après le classement, seules les coupes et abattages d’arbres situés dans ces zones sont soumis à
autorisation préalable délivrée par la maire. Le défrichement est interdit sauf si il est nécessaire pour
l’exploitation d’un gisement de produits minéraux important pour l’économie nationale ou régionale.
Est également interdit tout mode d’occupation du sol ou de changement d’affectation qui risqueraient
de compromettre la conservation des boisements (ex : interdiction des constructions, installations
classées, campings, caravanings, carrières).
4.2.3 Leszonesnaturellesetforestièresdesplanslocauxd’urbanisme
La planification urbaine locale est également un outil pour instituer des zones de protection sur le
territoire d’une commune. Ainsi, le Plan local d’urbanisme peut délimiter des zones naturelles et
forestières, dites « zones N ». « Peuvent être classés en zone naturelle et forestière les secteurs de la
commune, équipés ou non, à protéger en raison soit de la qualité des sites, des milieux naturels, des
paysages et de leur intérêt, notamment du point de vue esthétique, historique ou écologique, soit de
l’existence d’une exploitation forestière, soit de leur caractère d’espaces naturels » (art. R.123-8 c.urb.).
56 Le Plan Local d’Urbanisme est le document de planification urbaine à l’échelle de la commune.
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Cependant, les constructions ne sont pas complètement interdites, elles « peuvent être autorisées dans
des secteurs de taille et de capacité d’accueil limitées, à la condition qu’elles ne portent atteinte ni à la
préservation des sols agricoles et forestiers ni à la sauvegarde des sites, milieux naturels et paysages ».
4.2.4 Leszonesdeprotectiondupatrimoinearchitectural,urbainetpaysager
Les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) peuvent être créées
autour « des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre
en valeur pour des motifs d’ordre esthétique, historique et culturel ». (art. L.642-1 et suiv. code du
patrimoine). Les constructions présentes dans ces zones sont soumises à des prescriptions spéciales,
la publicité y est interdite.
5 Les Parcs naturels régionaux : à la croisée de la protection et de l’aménagement du territoire
Outils de protection et de développement d’un territoire, les parcs naturels régionaux (PNR) constituent
une catégorie originale et bien distincte d’espaces faisant l’objet de protection. Ils se veulent un
instrument souple et non contraignant57.
5.1 Définitionetobjectif
Les parcs naturels régionaux concernent des « territoire[s] à l’équilibre fragile, au patrimoine naturel et
culturel riche et menacé, faisant l’objet d’un projet de développement fondé sur la préservation et la
valorisation du patrimoine » (art. R.333-1 c.env.).
46 parcs naturels régionaux ont vu le jour depuis leur création en 196758 jusqu’en 2010. Les parcs
naturels régionaux couvrent 7 millions d’hectares soit 13% du territoire métropolitain en 2010. Sur les
46 parcs, 17 parcs ont une superficie comprise entre 50 000 et 100 000 hectares, 15 ont une superficie
entre 100 000 et 200 000 hectares, 8 parcs ont une superficie comprise entre 200 000 et 300 000
hectares, et 6 parcs ont une superficie supérieure à 300 000 hectares59. « Ils constituent un cadre
privilégié des actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation des paysages
et du patrimoine naturel et culturel » (art. L.333-1 c.env.).
Plusieurs critères doivent être remplis pour classer un territoire en parc naturel régional. S’agissant
du patrimoine naturel, culturel et paysager, il doit représenter à la fois un intérêt régional (être « une
entité remarquable pour la ou les régions concernées »), mais également un intérêt au niveau national.
D’autre part la viabilité du parc ne saurait être assurée sans un organisme ayant suffisamment de
capacité pour assurer la gestion du parc et mener le projet de manière cohérente.
57 Les parcs naturels régionaux et le droit, N°spécial RJE, 2006.58 44 PNR en métropole, et 2 en outre-mer.59 http://www.parcs-naturels-regionaux.tm.fr/fr/decouvrir/parcs.asp.
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Ces parcs se caractérisent par :
• la cohérence en ce que le parc concerne un territoire caractérisé par un patrimoine commun et
structuré autour d’un projet de développement. Le PNR n’a pas vocation à coïncider avec les limites
d’entités administratives comme les régions ou les départements. « Le territoire est délimité de
façon cohérente et pertinente au regard de ce patrimoine » (art. R.333-4 c.env.).
• le volontarisme en ce que l’initiative de créer un PNR émane de la région, que les collectivités
concernées décident ou non de se fédérer autour d’un projet de développement commun et
d’adhérer à la Charte du parc.
Carte6
LesÊ46ÊParcsÊnaturelsÊrŽgionauxÊ
LesÊ46ÊParcsÊnaturelsÊrŽgionauxÊreprŽsentantÊ
prèsÊdeÊ4000Êcommunes,Ê
21ÊRŽgionsÊetÊ69ÊdŽpartements,Ê3ÊmillionsÊd'habitants
13%ÊduÊterritoire
Rennes
Limoges
Nantes
Rouen
Amiens
Caen
Paris
OrlŽans
Metz
Besançon
Strasbourg
Bordeaux
Marseille
Ajaccio
Lille
Reims
Dijon
LyonClermont-Ferrand
MontpellierToulouse
Poitiers
Scarpe-Escaut
Marais du Cotentinet du Bessin
Armorique
Brière
Normandie-MainePerche
Haute-VallŽede Chevreuse
G‰tinaisfrançais
Loire-Anjou-Touraine
Brenne
Forêt d'Orient
Massifdes Bauges
ChartreusePilat
Livradois-Forez
Queyras
LorraineVosges du Nord
Ballons des Vosges
Haut-Jura
PŽrigord-Limousin
Caussesdu Quercy
Narbonnaiseen MŽditerranŽe
Volcansd'Auvergne
Millevaches en Limousin
Montsd'Ardèche
LuberonAlpilles Verdon
Camargue
Corse
Montagne de Reims
AvesnoisBoucles
de la SeineNormande
Caps etMarais d'Opale
Landes deGascogne
Morvan
Vercors
Grands Causses
Haut-Languedoc
Vexinfrançais
Oise-Paysde France
PyrŽnŽesCatalanes
PyrŽnŽesAriŽgeoises
(Ech
elle
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SURINAME
SUISSE
GUYANE
ITALIE
ALLEMAGNE
BRƒSIL
LUXEMBOURG
BELGIQUE
ESPAGNE
Cayenne
Guyane française
Fort-de-France
Martinique
Source: Fédération des Parcs naturels Régionaux.http://www.parcs-naturels-regionaux.tm.fr/fr/decouvrir/parcs.asp
204
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• la concertation en ce que le PNR résulte d’une volonté commune des collectivités territoriales,
et que la Charte du parc est élaborée par la Région avec l’ensemble des collectivités territoriales
concernées et en concertation avec les partenaires intéressés, de plus la charte précise à la fois les
engagements de l’Etat et des collectivités territoriales.
• l’adaptation en ce que chaque PNR dispose d’une Charte qui lui est propre, élaboré à partir d’un
diagnostic du territoire et fixant les orientations de protection, de mise en valeur et de développement
du territoire de ce parc. Elle est renouvelée tous les 12 ans.
• le développement durable en ce que « [L]es parcs naturels régionaux concourent à la politique
de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de développement économique et
social et d’éducation et de formation du public » (art. L.333-1 c.env.).
Une commune adhérant à un parc naturel régional, ne peut ni adhérer à un autre PNR qui viendrait se
superposer à son territoire, ni à un parc national si elle est située dans le cœur ou a vocation à adhérer
à la charte du parc national. Cette commune devra ainsi choisir entre s’intégrer au PNR ou s’intégrer
au parc national.
Les parcs naturels régionaux bénéficient chacun de la marque collective « Parc naturel régional » qu’ils
peuvent utiliser pour valoriser les activités, les savoir-faire et les produits créés dans l’enceinte du parc.
Cette marque se compose d’un élément commun à l’ensemble des parcs naturels régionaux (un ovale
vert avec une étoile à 8 branches) et un élément symbolisant l’identité de chaque parc .
A la différence des aires protégées décrites ci-dessus (parcs nationaux, réserves naturelles, arrêté de
biotope), les parcs naturels régionaux ne font pas l’objet d’une réglementation spécifique en matière de
protection du patrimoine naturel. La réglementation nationale s’appliquant sur le territoire des communes
concernées continue de s’appliquer et s’impose aux PNR. Quant à la réglementation locale/régionale
(en matière d’urbanisme par exemple), elle doit être compatible avec les orientations et mesures de la
charte (art. R.333-13 c.env.). La charte de PNR n’impose pas elle-même des obligations juridiques à la
différence des chartes des parcs nationaux. Elle oriente et guide les actions des collectivités locales et
des propriétaires privés.
5.2 Procéduredecréation,modification,disparition
5.2.1 Création
La région élabore avec les collectivités concernées et en concertation avec les partenaires intéressés,
un projet de Charte. Ce projet de Charte est soumis à enquête publique, puis adopté par les collectivités
territoriales. Le parc naturel régional est ensuite classé par décret en Conseil d’Etat. ( art.L.333-1 c.env.).
5.2.2 Disparition
La durée de la charte et du classement d’un parc naturel régional est de 12 ans, pouvant être prolongée
de 2 ans. En l’absence de processus de renouvellement, le parc naturel régional disparaît. Cependant,
le classement d’un parc naturel régional peut prendre fin avant ce délai, notamment « lorsque le
fonctionnement ou l’aménagement d’un parc n’est pas conforme à la charte ou que le parc ne remplit
plus les critères qui ont justifié son classement » (art. R333-11 c.env.).
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5.2.3 Renouvellement
Une fois le délai de 12 ans prorogé éventuellement de 2 ans, est dépassé, une procédure de
renouvellement du parc peut être engagée (parfois avant, pour tenir compte de la durée de la procédure).
La procédure de renouvellement est identique à celle de la création.
5.3 Arrangementsinstitutionnels:Lesyndicatmixte,garantdelacohérencedesactionsmenéessurleterritoireduparc
Le syndicat mixte assure « la cohérence et la coordination des actions de protection, de mise en valeur,
de gestion, d’animation et de développement menées par ses partenaires ». Le syndicat mixte est un
établissement public local regroupant des collectivités territoriales (région, départements, communes),
leur groupement ainsi que des chambres de commerce et d’industrie, d’agriculture, de métiers et
d’autres établissements publics, en vue d’œuvres ou de services présentant une utilité pour chacune
de ces personnes morales (art. L.5721-1 Code général des collectivités publiques).
Pour ce faire, le syndicat mixte bénéficie d’un large pouvoir de consultation lors de l’élaboration tant
des documents d’urbanisme (schéma de cohérence territoriale, Plan local d’urbanisme, etc.) que des
documents départementaux et régionaux de planification pouvant avoir un impact sur l’environnement
(ex : schéma régional éolien, schéma départemental des carrières, schéma d’aménagement des
eaux, etc. art. R.333.15 c.env.). Il est également saisi de l’étude ou de la notice d’impact lorsque des
aménagements, ouvrages ou travaux sont prévus sur le territoire du parc.
5.4 CharteduPNR:outildegouvernancelocale
« Le PNR n’a pas été conçu comme un territoire de contraintes mais d’incitations »60. Dès lors, la charte
des parcs naturels régionaux poursuit un triple objectif :
• déterminer les orientations de protection, de mise en valeur et de développement
• définir les domaines d’intervention du syndicat mixte
• définir les engagements de l’Etat et des collectivités territoriales pour mettre en œuvre les objectifs.
5.4.1 Lacohérence,conditiondelalégalitédesmesuresadoptéessurleterritoireduPNR
La qualification juridique de la Charte laisse perplexe les juristes : document avec ou sans portée
juridique, contrat ou simple engagement ? Il n’en demeure pas moins que l’Etat et les collectivités
locales sont tenus de respecter les engagements dans leur domaine de compétence, auxquels ils ont
souscrits en acceptant la Charte.
L’interprétation du juge administratif de la portée juridique de la Charte du PNR démontre le caractère
ambivalent de la charte, en tant que document d’orientation, mais pouvant avoir une portée normative
indirecte.
Selon le juge administratif, « la charte d’un parc [naturel régional] est un acte destiné à orienter l’action
des pouvoirs publics dans un souci de protection de l’environnement, d’aménagement du territoire, de
développement économique et social, d’éducation et de formation du public sur le territoire du parc
60 BILLET Philippe, « Les parcs naturels régionaux au risque des territoires », Revue Juridique de l’Environnement, n°spécial 2006, p. 18.
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et à assurer la cohérence de cette action avec les objectifs qui y sont définis ; qu’il appartient ainsi
aux différentes collectivités publiques intéressées de prendre les mesures et de mener les actions
propres à assurer la réalisation des objectifs de cette charte et de mettre en œuvre les compétences
qu’elles tiennent des différentes législations, dans toute la mesure où elles leur confèrent un pouvoir
d’appréciation, dans un souci de cohérence qui est une condition de leur légalité » 61.
C’est pourquoi, le syndicat mixte en tant que représentant du PNR, peut ester en justice contre des
projets ou décisions qui peuvent porter atteinte aux objectifs fixés par la Charte62.
5.4.2 Lerapportdecompatibilitéexigéentrelesdocumentsd’urbanismeetlaCharte
Les documents d’urbanisme (plan local d’urbanisme, Schéma de cohérence territoriale) doivent être
compatibles avec les orientations de la Charte (art.L.333-1 c.env.). A titre d’exemple, si la Charte
du PNR identifie certains territoires comme nécessitant une protection, la commune devra prendre
en compte cette protection dans son PLU, en identifiant ces zones comme des zones N (voir
supra).
Encadré10:ExempledeChartePNR
LaCharteduParcNaturelRégionaldeMillevachesenLimousin
Les dispositions qui suivent constituent la Charte du Parc naturel régional de Millevaches en Limousin, conformément au Code de l’Environnement (Art.L333-1 à L333-4).
LeParcnaturelrégionalapourobjet(articleR244–1dudécretn°94-765du1erseptembre1994):• de protéger le patrimoine, notamment par une gestion adaptée des milieux naturels et des paysages• de contribuer à l’aménagement du territoire• de contribuer au développement économique, social, culturel et à la qualité de la vie• d’assurer l’accueil, l’éducation et l’information du public• de réaliser des actions expérimentales ou exemplaires dans les domaines cités ci-dessus et de contribuer
à des programmes de recherche.
LaCharteseprésentesouslaformed’undossiercomportantlesdocumentssuivants:• un diagnostic du territoire comprenant un inventaire du patrimoine, un examen de son état et des menaces
qui pèsent sur lui, une analyse socioculturelle et économique, un état de l’organisation intercommunale• le rapport, déterminant les orientations de préservation, de valorisation, de développement envisagées
pour la durée du classement et définissant les mesures qui seront mises en œuvre sur le territoire. Il est accompagné de documents annexes complémentaires
• un plan de Parc intégrant un document graphique qui délimite les différentes zones où s’appliquent les mesures et orientations définies dans le rapport. Ce plan est accompagné d’une notice qui comprend des cartes objectifs. Celles-ci précisent par thème les zones d’actions
• des annexes : la liste des communes, les statuts de l’organisme gestionnaire du Parc, l’emblème, la convention d’application de la charte avec l’Etat.
La Charte est le contrat qui concrétise le projet de protection, de mise en valeur et de développement élaboré pour le territoire du parc. Elle est l’expression des objectifs et des moyens que se donnent les collectivités territoriales concernées par le Parc : la Région Limousin, les Départements de Corrèze, Creuse et de Haute-Vienne, les Communes et les établissements publics de coopération intercommunale.
61 Conseil d’Etat, 10 juillet 2006, n°289274, Assoc. interdépartementale et intercommunale pour la protection du lac Sainte-Croix, des lacs et sites du Verdon.
62 GOSSEMENT Arnaud, « Réflexions relatives aux moyens d’action des parcs naturels régionaux », Revue Juridique de l’environnement, N°spécial 2006, p. 43.
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LaCharte:• engage les parties prenantes, constitue le fondement de leurs actions et de l’esprit qui guidera leurs choix• est le guide permanent de l’organisme gestionnaire du Parc• engage l’Etat au travers du classement en Parc naturel régional. Cet engagement est précisé dans la
convention d’application de la Charte par l’Etat• permet à la Région, à la demande des collectivités territoriales, de solliciter le renouvellement du classe-
ment de Millevaches en Limousin en Parc naturel régional• constitue une référence pour guider l’action des acteurs publics ou privés en matière d’aménagement, de
développement et de protection.
Source : Syndicat mixte de Millevaches en Limousin, 2003, p.9
6 La connectivité écologique et les corridors écologiques63
6.1 Priseencompteactuelledelaconnectivitéécologiquedansl’aménagementduterritoireetl’urbanisme
La connectivité écologique n’était jusqu'à récemment pas présente dans la législation des espaces
protégés, à l’exception des dispositions concernant le réseau Natura 200064 ; les espaces protégés
français se trouvent encore isolés d’un point de vue biologique65 et juridique.
Jusqu’au Grenelle de l’environnement, la connectivité écologique n’était abordée clairement que dans
le cadre de la politique d’aménagement du territoire. La loi d’orientation pour l’aménagement durable
du territoire de 1999, reconnaissait la connectivité écologique, par l’intégration du concept de « réseaux
écologiques »66. Cette loi a créé le Schéma des services collectifs des espaces naturels et ruraux,
adopté en 200267, qui vise à identifier « les réseaux écologiques, les continuités et les extensions des
espaces protégés qu’il convient d’organiser »68.
Des outils de planification locaux, tels les schémas régionaux d’aménagement du territoire, les
stratégies régionales de protection de la biodiversité, ou les documents d’urbanisme donnent les
moyens de prendre en compte les connectivités écologiques.
Ainsi, nous avons vu précédemment que au niveau local, les PLU peuvent classer des espaces boisés
ou désigner des zones N. Ils peuvent également reconnaître des corridors écologiques dans leur
planification à travers des zones Nco69.
63 Voir BONNIN Marie, Les corridors écologiques. Vers un troisième temps du droit de la conservation de la nature ? Paris : L’Harmattan, 2008, 270pp.
BONNIN Marie, « Prospective juridique sur la connectivité écologique », Revue Juridique de l’Environnement, n°spécial 2008.
64 Pour rendre en effet cohérent le réseau Natura 2000, les Etats sont invités à protéger des zones intermédiaires (pour éviter d’isoler les zones), des éléments du paysage qui par leur structure linéaire et continue (ex : rivières) ou leur rôle de relais (ex : étangs) sont essentiels à la migration, la distribution géographique, à l’échange génétique d’espèces sauvages (art.10).
65 CANS Chantal, CLAP Florence, Typologie des procédures de protection des espaces naturels, Jurisclasseur Environnement, Fascicule n°4530, pont 3, 2008.
66 BONNIN Marie, « Prospective juridique sur la connectivité écologique » Revue Juridique de l’Environnement, n°spécial 2008.
67 Décret n° 2002-560 du 18 avril 2002 approuvant les schémas de services collectifs.68 BONNIN Marie, « Prospective juridique sur la connectivité écologique », Revue Juridique de l’Environnement,
n°spécial 2008.69 Voir tableau III(1)-10, Lignes directrices juridiques avec l’exemple de la ville de Saint Martin d’Uriage.
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6.2 L’avenir:lestramesverteetbleue,nouveloutilauservicedelacontinuitéécologique
Innovation issue du processus du Grenelle de l’Environnement, les trames verte et bleue traduisent la
nécessité de prendre en compte les continuités écologiques sur le territoire français.
Ainsi, « [p]our stopper la perte de biodiversité sauvage et domestique, restaurer et maintenir ses
capacités d’évolution, l’Etat se fixe comme objectifs : la constitution, d’ici à 2012, d’une trame verte
et bleue, outil d’aménagement du territoire qui permettra de créer des continuités territoriales »70. Les
trames vertes et bleues constituent ainsi des outils d’aménagement du territoire. Le terme de « trame »
n’est pas un concept juridique, il conceptualise sous le terme « trame verte », l’ensemble des structures
naturelles terrestres (espaces naturels protégés, formations végétales etc.) et sous le terme « trame
bleue », les structures naturelles aquatiques (cours d’eau, zones humides, canaux, etc.). Par le concept
de « trame » on visualise l’image d’un maillage du territoire.
La loi portant engagement national pour l’environnement (dite loi Grenelle II du 12 juillet 2010), crée
les trames verte et bleue et complète le code de l’environnement avec de nouveaux articles consacrés
la mise en œuvre des trames vertes et bleues (articles 371-1 à L.371-6 c.env.). La trame verte et la
trame bleue ont ainsi « pour objectif d’enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation,
à la gestion et à la remise en bon état des milieux nécessaires aux continuités écologiques, tout en
prenant en compte les activités humaines, et notamment agricoles, en milieu rural ». Les espaces
naturels importants pour la préservation de la biodiversité, incluant les espaces protégées, font partie
intégrante de la trame verte.
La Loi Grenelle II, prévoit qu’au niveau national, sera élaboré un document cadre, fixant les grandes
orientations pour la préservation et la restauration des continuités écologiques, qui devront être
respectées au niveau régional, où seront élaborés des « schémas régionaux de cohérence écologique ».
Ces schémas régionaux devront être pris en compte par l’ensemble des documents de planification
des territoires au niveau local et régional.
Conclusion
Ce panorama des différentes catégories juridiques d’espaces protégées français ne prétend pas à
l’exhaustivité. Ainsi, d’autres catégories poursuivant des objectifs très spécifiques de protection sont
également prévues dans le code de l’environnement telles les réserves de chasse et de faune sauvage,
les zones stratégiques pour la gestion de l’eau, les zones de protection écologique.
Cette étude visait à donner un panorama du système français en matière d’aires protégées. Son objectif
était de montrer :
• non seulement que la France dispose d’une boite à outils répondant aux critères de l’UICN en
matière d’aires protégées,
• mais également qu’en dehors de ces aires protégées stricto sensu, que la protection d’autres espaces
ne pouvant rentrer dans ces catégories juridiques (par exemple parce que tel espace ne satisfait pas
aux critères pour devenir une réserve naturelle nationale), pouvait faire l’objet de protection et de
gestion durable grâce a la planification urbaine et à l’aménagement de l’ensemble du territoire (en
particulier le rôle majeur des parcs naturels régionaux),
70 Article 23, Loi 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (Grenelle I).
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• que les collectivités territoriales jouent un rôle primordial dans cette protection avec un renforcement
du processus de décentralisation des compétences environnementales,
• que la France était en voie de renforcer la connectivité écologique indissociable de tout réseau
d’aires protégées. Certes, cette connectivité n’a fait l’objet d’une attention accrue par les pouvoirs
publics français que depuis les réflexions engagées lors du Grenelle de l’Environnement, mais
l’émergence du concept de « trame verte et trame bleue » augure une traduction juridique du
concept de connectivité et sa mise en œuvre effective dans les prochaines années (mais avec retard
au regard de la fragmentation des territoires.).
Cette diversité des catégories d’aires protégées françaises, tant du point de vue du pouvoir d’initiative
(Etat mais également collectivités territoriales) que des modalités de gestion et de protection voire de
développement durable, constitue la richesse du système français d’espaces protégés. Cette diversité
permet de trouver des solutions adaptées à la gestion et la protection des espaces en fonction des
objectifs que les pouvoirs publics entendent poursuivre sur un territoire. Malgré cette diversité et la
création de facto d’un système d’aires protégées françaises, on peut néanmoins regretter l’absence de
véritable stratégie nationale d’espaces protégées.
La prise en compte de l’objectif de développement durable constitue une évolution importante des
aires protégées françaises. La réforme des parcs nationaux français en 2006 constitue un tournant
pour l’intégration des piliers social et économique dans cette catégorie visant traditionnellement la
préservation des espaces naturels. Si les cœurs des parcs nationaux visent toujours une conservation
stricte, les aires d’adhésion doivent désormais poursuivre un développement durable exemplaire.
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Arrêtés
Arrêté du 3 mai 1986 modifié par arrêté du 31 août 2000 Portant conservation
d’un biotope du saumon de la rivière de la Gartempe
Arrêté du 23 février 2007 arrêtant les principes fondamentaux applicables à
l’ensemble des parcs nationaux
(fra71085.doc)
LEX-FAOC071085
Circulaires
Circulaire du 24 décembre 2009, Ministère de l’écologie concernant la priorité
donnée aux inscriptions en site Ramsar
Décisionsjudiciaires
Tribunal administratif de Melun 21 juin 2002, Joineau et autres
Conseil d’Etat, 10 juillet 2006, n°289274, Association
interdépartementale et intercommunale pour la
protection du lac de Sainte Croix, des lacs et site
du Verdon
http://www.legifrance.gouv.fr/affichJuriAdmin.do?oldAction=rechJuriAdmin&idTexte=CETATE
XT000008223145&fastReqId=1212243271&fastPos=1.
DirectivesEuropéennes
La Directive 79/409/CEE du 2 avril 1979 (dite Directive Oiseaux) LEX-FAOC019113
Directive 92/43/CEE du Conseil, du 21 mai 1992, concernant la conservation
des habitats naturels ainsi que de la faune et de la flore sauvages (dite
Directive Habitats)
LEX-FAOC034772
Conventions
Convention relative aux zones humides d’importance internationale
particulièrement comme habitats des oiseaux d’eau (dite Convention
Ramsar), 2 février 1971
TRE-000531
Convention sur le patrimoine mondial de l’UNESCO 16 novembre 1972 TRE-155235
Convention des Nations Unies sur le Droit de la mer 10 décembre 1982 TRE-000753
68
France
IUCN-EPLP No. 81
Annexe 1
Cartedel’Outre-merfrançais
Source: Ministère français de l’Outre-mer.
http://www.outre-mer.gouv.fr/?-decouvrir-l-outre-mer-.html
France
69 IUCN-EPLP No. 81
Annexe 2
Récapitulatifdesdifférentesairesprotégéesfrançaiseconventionnellesetautresespacesfaisantl’objetd’uneprotection
catégories nombre Superficieenhectares CorrespondancecatégorieUICN
Airesprotégéesconventionnelles
Parc national 9 4 914 700 ha Réserve intégrale : I
Cœur :II
Zone d’adhésion : V
Parc naturel marin 1 355 000 ha V
Réserve naturelle natio-nale
164 2 566 200 ha (dont incluant 2 000 000 ha pour la réserve des Terres australes)
I ou III ou IV
Réserve naturelle régio-nale
173 27 550 ha IV ou III
Réserve naturelle de Corse
6 83 500 ha
Arrêté de biotope 672 324 500 ha (métropole et outre-mer)
IV
Site classé 2656 800 000 ha
Site inscrit 4794 1 700 000 ha
Site du Conservatoire du littoral
635 123 000 ha IV
Site des conservatoires d’espaces naturels
2054 116 000 ha V et VI
Autresespacesfaisantl’objetd’uneprotection
Parc naturel régional 46 7 389 300 ha V
Espace naturel sensible 3050 70 000 ha V
Source: MARTINEZ Carole (Coord.), D’après Les espaces protégés français. Une diversité d’outils au service de la protection de la nature, Comité français de l’UICN, Paris, 2008.
Données actualisées en février 2010
u
70
France
IUCN-EPLP No. 81
AiresmarinesprotégéesenFrancemétropolitaineetOutre-mer
catégorie nombre Superficieenkm2
Site Natura 2000 208 6970
Réserve naturelle nationale et Corse 26 1220
Parc naturel marin 1 3550
Parc national 1 13
Domaine public maritime du Conservatoire du littoral 4 55
Arrêté de protection de biotope 3 13
Syndicat mixte (Parc de la Côte Bleue) 1 91
Réserve spéciale (Nouvelle-Calédonie) 1 86
Réserve spéciale marine (Nouvelle-Calédonie) 6 96
Réserve intégrale (Nouvelle-Calédonie) 1 157
Aire spécialement protégées de l’Antarctique 1 2
réserve naturelle des Terres Australes 15 000
Source : site de l’Agence des Aires marines protégées ( mise à jour à la date d’octobre 2007).
