LE MORATOIRE SUR LES ZONES À BÂTIR | LA LAT EN PRATIQUE | … · 2018. 9. 21. · 4 VLP-ASPAN | Février 2016 LE MORATOIRE SUR LES ZONES À BÂTIR Le Tribunal fédéral prend la

FÉVRIER 2016

LE MORATOIRE SUR LES ZONES À BÂTIR | LA LAT EN PRATIQUE | LES CHEMINS DE RIVE | LE PARC DE BRÜNNENGUT

VLP-ASPAN | Février 20162

ÉDITORIAL

De la couleur dansnos informations

Le monde est coloré, la planification se décline en couleurs, pourquoi ne pas enrichir

en pigments nos publications INFORUM et Territoire & Environnement? Des images

et des plans en couleur ainsi qu’une citation plus claire des sources d’information

devraient faciliter l’accès aux questions complexes de l’aménagement du territoire.

Présentés avec davantage de clarté, nous espérons que les mécanismes du droit et de

l’aménagement qui façonnent le territoire suisse seront plus faciles à saisir.

Du point de vue du contenu, nos deux publications n’ont subi que peu de change-

ments et conservent leur profil. INFORUM commente de façon concise et accessible les

nouveaux arrêts du Tribunal fédéral, des thèmes d’actualité et les tout derniers déve-

loppements de l’aménagement du territoire. Avec «Zoom sur», nous vous

proposons une nouvelle rubrique qui met en lumière un bon exemple

de développement urbain et de densification. Territoire & Environne-

ment continue de se concentrer sur un seul thème.

Dans le présent INFORUM, nous nous référons à la dernière juris-

prudence du Tribunal fédéral concernant la LAT révisée. La question

soulevée est celle de savoir si des plans d’affectation contestés au mo-

ment de l’entrée en vigueur de la loi révisée et qui n’étaient donc pas

encore entrés en force, relèvent du nouveau ou de l’ancien droit. Un

deuxième article s’intéresse à la façon dont plusieurs cantons suisses romands ont mis

en œuvre la LAT révisée et à quelles questions juridiques ils se sont heurtés. L’accès

aux rives des lacs et des rivières fait l’objet d’un troisième article. Le Tribunal fédéral

a décidé à ce sujet que les expropriations ne devaient pas être exclues de manière

absolue. Dans la rubrique «Zoom sur» de cette édition, nous vous présentons un parc.

À l’origine de ce choix, le coup d’envoi de la campagne «Année du jardin 2016 – Espace

de rencontres» donné début 2016.

Le nouveau numéro de Territoire & Environnement traite des constructions hors

zone à bâtir. L’auteur analyse les incitations inopportunes qui président à leur augmen-

tation et esquisse les mesures susceptibles de contrer cette évolution.

Nous espérons que ce nouvel habillage stimulera votre envie de découvrir nos

publications et vous en souhaitons une agréable lecture.

Lukas Bühlmann, directeur VLP-ASPAN

ImpressumINFORUM VLP-ASPAN Magazine pour les membres

de l’Association suisse pour

l’amé nage ment national.

Paraît en français et en

allemand quatre fois par an et

deux fois en italien.

Rédaction Lukas Bühlmann,

Annemarie Straumann

Traduction Magali Züblin, Anne Huber,

Anne-Marie Krauss

Photo de couvertureLe parc de Brünnengut BE

(Jérémie Poux)

Cartoon Jonas Brühwiler

Mise en page Ludwig Zeller

Impression galledia ag, 9442 Berneck

La reproduction des textes et

des illustrations est autorisée

moyennant indication de la

source.

VLP-ASPAN | Février 2016 3

SOMMAIRE

MORATOIRE SUR LES ZONES À BÂTIR ........... 4Selon le Tribunal fédéral, l’intérêt public majeur

qu’il y a à redimensionner les zones à bâtir justifie

une application immédiate du moratoire.

LA LAT EN PRATIQUE .................................... 8Pour mettre en œuvre la LAT, les cantons doivent

adapter leur plan directeur et leur loi. Nous vous

donnons un aperçu de ce qui se fait dans les cantons

du Valais, du Jura et de Vaud.

LES CHEMINS DE RIVE .................................14Les expropriations pour la construction de chemins

de rive ne doivent pas être exclues de manière

catégorique. Le Tribunal fédéral a corrigé un projet

de loi du conseil d’État zurichois.

AGENDA .......................................................19

VOUS DEMANDEZ – NOUS RÉPONDONS ..... 20Bruyants et salissants, les pigeons en zone d’habitation

– Les colombiers y sont-ils autorisés?

ZOOM SUR .................................................. 21À Berne, le parc de Brünnengut fait le lien entre les

différents quartiers et tient lieu de poumon de verdure

parmi des tours d’habitation. Balade.

LA PAROLE À ............................................... 25L’urbaniste Christoph Rossetti raconte comment est

né le parc de Brünnengut. Un concept d’affectation

et un prélèvement de plus-value innovant ont joué

un rôle important.

CARTOON .................................................... 28Mise en œuvre de la LAT, version «laissez-faire».

Dans ces pages

TERRITOIRE & ENVIRONNEMENT, FÉVRIER 2016

Les moteurs de la construction hors zone à bâtir

Comment se fait-il que l’on continue, en

dépit du principe d’aménagement vou-

lant que les parties non constructibles du

territoire restent libres de constructions,

d’ériger autant de bâtiments en dehors des

zones à bâtir? Quels sont

les moteurs d’une telle

évolution? Les causes

du phénomène résident

notamment dans les inci-

tations économiques inop-

portunes que génèrent

les bases légales actuelles, dans la marge

de manœuvre dont disposent les pouvoirs

publics et dans les problèmes d’exécution

qui caractérisent l’aménagement du terri-

toire. L’analyse des mécanismes à l’œuvre

et leur classement systématique ont fait

l’objet d’une étude menée par le géographe

et économiste Markus Gmünder. Territoire

& Environnement résume ses principales

conclusions et esquisse les mesures suscep-

tibles de remédier à cette évolution.

Les moteurs de la construction hors zone à bâtir.Incitations inopportunes et déficits

FÉVRIER 2016


LE MORATOIRE SUR LES ZONES À BÂTIR

Le Tribunal fédéral prend la LAT révisée au sérieux

Christa Perregaux DuPasquieravocate, VLP-ASPAN

Le moratoire sur les zones à bâtir doit être appliqué de manière stricte. Selon le Tribunal fédéral, l’intérêt public majeur qu’il y a à redimensionner les zones à bâtir justifie une application immédiate du moratoire prévu dans les dispo-sitions transitoires de la LAT révisée. Ce moratoire est applicable aux plans d’affectation adoptés par la commune, mais contre lesquels un recours est pendant. C’est dans ce sens que la Haute Cour a tranché dans deux récents arrêts concernant les communes d’Attalens FR et d’Oberbüren SG. Une nou-velle mise en zone à bâtir ne peut se faire que moyennant compensation par un déclassement d’une surface équivalente dans le canton.

Vue d’Attalens FR. Le terrain de la nouvelle zone litigieuse est situé au nord-est de l’église. Photo: B. Jud, VLP-ASPAN


En 2011, la commune d’Attalens FR avait affecté un ter-

rain à la zone à bâtir dans le cadre de la révision géné-

rale de son plan d’aménagement local. Ce dernier a ainsi

été adopté avant l’entrée en vigueur de la LAT révisée,

soit avant le 1er mai 2014. Suite aux oppositions et aux

recours des voisins, l’affaire n’a été portée devant le Tri-

bunal cantonal puis fédéral qu’après cette date. Ce der-

nier a admis le recours et renvoyé l’affaire à l’instance

cantonale pour nouvelle décision.

Ancien ou nouveau droit?

L’article 38a alinéa 2 LAT introduit un moratoire sur les

zones à bâtir dans le sens où, jusqu’à l’approbation du

plan directeur cantonal par le Conseil fédéral, la surface

totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmen-

ter dans le canton concerné (pour le libellé de l’article

voir encadré). Cette obligation de compenser s’applique

à toute nouvelle mise en zone à bâtir. Dans l’arrêt en

discussion ici, la question se pose de savoir si elle s’ap-

plique aussi à des mises en zones à bâtir déjà approu-

vées au niveau cantonal sous l’ancien droit, mais contre

lesquelles un recours est pendant. Il s’agissait pour les

juges de déterminer quel est le droit applicable à cette

affaire. Faut-il appliquer l’ancien droit (sans besoin de

compensation) – sous l’égide duquel le plan d’affectation

a été approuvé –, ou le nouveau droit (avec obligation

de compenser), en vigueur au moment du jugement sur

recours?

Une disposition «peu claire»

Le Conseil fédéral, qui est compétent pour édicter les

dispositions d’exécution de la LAT, a tenté de régler les

cas des recours pendants dans l’ordonnance. L’article

52a alinéa 1 de l’ordonnance OAT précise ainsi qu’il n’y

a pas lieu de compenser une nouvelle mise en zone à

bâtir lorsque, à l’entrée en vigueur de la LAT révisée,

la décision d’approbation cantonale (26 LAT) concernant

cette mise en zone fait l’objet d’un recours et que celui-ci

n’induit ni un réexamen ni une correction matérielle

partielle de la décision d’approbation ou s’il a été déposé

de façon téméraire (art. 52a alinéa 1 LAT, encadré).

Le Tribunal fédéral, après avoir relevé que cette dis-

position de l’ordonnance était «peu claire», s’est pronon-

cé sur différentes propositions d’interprétation, notam-

ment celle de l’instance inférieure (Tribunal cantonal

fribourgeois) et de VLP-ASPAN (voir INFORUM 1/2015,

p. 3 s.). Aucune de ces interprétations ne la convaincant,

la Haute Cour s’est rabattue sur les principes généraux

en matière de droit transitoire pour déterminer quel de-

vait être le droit applicable dans cette affaire.

Intérêt public majeur à une application immédiate

En principe, la légalité d’un acte juridique est jugée en

fonction du droit en vigueur au moment de son adop-

tion. Selon les règles générales du droit transitoire, seuls

des intérêts publics particulièrement importants et dont

Extrait de la LAT

Art. 38a Dispositions transitoires de la modification du 15 juin 2012 1 Les cantons adaptent leurs plans directeurs aux art. 8 et 8a, al. 1, dans

les cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la modification du 15 juin

2012.2 Jusqu’à l’approbation de cette adaptation du plan directeur par le Conseil

fédéral, la surface totale des zones à bâtir légalisées ne doit pas augmen-

ter dans le canton concerné.3 A l’échéance du délai prévu à l’al. 1, aucune nouvelle zone à bâtir ne peut

être créée dans un canton tant que l’adaptation de son plan directeur n’a

pas été approuvée par le Conseil fédéral.4 Dans les cinq ans à compter de l’entrée en vigueur de la modification

du 15 juin 2012, les cantons établissent une compensation équitable des

avantages et inconvénients majeurs résultant des exigences de l’art. 5.5 A l’échéance du délai prévu à l’al. 4, aucune nouvelle zone à bâtir ne

peut être créée dans les cantons qui ne disposent pas d’un régime de

compensation équitable répondant aux exigences de l’art. 5. Le Conseil

fédéral désigne ces cantons après les avoir entendus. Les zones à bâtir

sont définies de telle manière qu’elles répondent aux besoins prévisibles

pour les quinze années suivantes.

Extrait de l’OAT

Art. 52a al. 1 OAT Dispositions transitoires relatives à la modifica-

tion du 2 avril 201441 Si, à l’entrée en vigueur de la modification du 2 avril 2014, un recours

contre la décision rendue par l’autorité cantonale sur l’approbation d’un

classement en zone à bâtir conformément à l’art. 26 LAT est en suspens,

l’art. 38a, al. 2, LAT ne s’applique pas à ce classement si le recours n’induit

ni un réexamen ni une correction matérielle partielle de la décision d’ap-

probation ou s’il a été déposé de façon téméraire.


LE MORATOIRE SUR LES ZONES À BÂTIR

l’application ne souffre aucun délai peuvent plaider en

faveur d’une application immédiate du nouveau droit

aux causes en suspens. Cette règle se base sur l’article

2 du titre final du Code civil suisse, qui dispose que

«les règles établies dans l’intérêt de l’ordre public et des

mœurs sont applicables dès leur entrée en vigueur à tous

les faits pour lesquels la loi n’a pas prévu d’exception».

Un tel intérêt a été reconnu – de façon générale – dans

les domaines de la protection des eaux, de la nature, du

patrimoine et de l’environnement.

Le Tribunal fédéral considère dans l’arrêt en ques-

tion ici que l’application immédiate du moratoire (et donc

de l’obligation de compenser) répond à un intérêt public

majeur. Dans un contexte de surdimensionnement des

zones à bâtir, la récente révision de la LAT est fondée

sur la prémisse selon laquelle les plans directeurs canto-

naux jusqu’alors en vigueur ne sont pas conformes aux

exigences légales définissant les besoins en zones à bâtir

et que les communes devront probablement procéder à

de nombreux et coûteux déclassements. Le canton de

Fribourg est particulièrement concerné, ses réserves de

zone à bâtir excédant déjà les besoins prévisibles de sa

population pour 2030. Dans de telles circonstances, le

Tribunal fédéral juge qu’il n’y a pas lieu de valider des

plans d’affectation qui, en prévoyant une extension des

zones constructibles, aggravent encore leur non-confor-

mité au nouveau droit et l’ampleur des mesures de ré-

tablissement qui devront être prises à brève échéance.

La LAT exige que les cantons compensent les nouvelles mises en zone – jusqu’à

l’approbation du plan directeur par le Conseil fédéral. Photo: M. Ramseyer, VLP-ASPAN

Le Tribunal fédéral confirme ce jugement

Cette appréciation a été confirmée dans un arrêt subsé-

quent, concernant cette fois une commune saint-galloise.

Le Tribunal fédéral a profité de l’occasion pour confirmer

la jurisprudence d’Attalens, tout en précisant que l’ar-

ticle 52a alinéa 1 OAT devait être appliqué de manière

restrictive. Cette exception à l’obligation de compenser

pour les affaires en cours n’interviendrait que lorsque

l’objet du recours porte sur des questions formelles et

non matérielles.

Une application stricte

En réduisant l’importance de l’article 52a alinéa 1 OAT,

les juges de Mon-Repos reconnaissent ainsi que l’article

38a alinéa 2 LAT répond à un intérêt public majeur qui

justifie son application immédiate, y compris aux causes

pendantes devant la dernière instance cantonale de re-

cours. Ils confirment que toute nouvelle affectation de

terrains en zone à bâtir ne peut être admise que moyen-

nant compensation par un déclassement d’une surface

équivalente dans le canton.

Par cet arrêt, le Tribunal fédéral signale qu’il prend

la révision de la LAT au sérieux et que l’objectif premier

de celle-ci – la maîtrise du dimensionnement des zones

à bâtir – revêt une importance majeure.

La question de la légalité des exceptions à l’exigence

de compenser, prévues par l’ordonnance à son article

52a alinéa 2, se pose avec d’autant plus d’acuité (voir

INFORUM 1/2015, p. 3 s). Elles ont été adoptées sans

base légale formelle et on peut s’attendre à ce que le

Tribunal fédéral les appréhendera avec sévérité s’il doit

un jour se prononcer à leur sujet.

Les arrêts dans le texte

Arrêt du TF 1C_449/2014 du 7 octobre 2015, Attalens FR,

in RJ VLP-ASPAN no 4937

Arrêt du TF 1C_365/2015 du 9 décembre 2015, Oberbüren SG,


… conseilleEn tant que membre, vous avez la possibilité

d’obtenir rapidement, gratuitement et sans

formalité des renseignements en matière d’amé-

nagement du territoire et de police des cons-

tructions. Les villes et les communes profitent

de nos compétences par le biais de notre centre

de conseil SITES EN DIALOGUE. Elles y trouvent

un soutien pour toutes les questions liées au

développement vers l’intérieur et à la qualité de

l’urbanisation, avec un accent sur la procédure de

planification. Vous pouvez nous transmettre vos

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de notre site Internet.

… informe Nos membres se tiennent informés des dernières

tendances liées au développement territorial par

le biais de notre magazine INFORUM, qui traite

de plusieurs sujets, des Dossiers de Territoire &

Environnement, consacrés à un thème spécifique,

et de notre Newsletter pour l’actualité via Internet.

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loi fédérale sur l’aménagement du territoire. D’une

grande importance pour la pratique, cet ouvrage

de référence vous aide à appliquer les disposi-

tions légales de façon conforme au droit.

… documenteNous résumons les principaux arrêts du tribunal

relevant du droit des constructions, de l’amé-

nagement du territoire et de l’environnement

dans notre recueil de jurisprudence, auquel vous

pouvez vous abonner. Nous gérons en outre une

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fédérales relevant de l’aménagement du territoire,

assurons le secrétariat de l’Intergroupe parlemen-

taire pour le développement territorial et nous

engageons pour un développement du territoire

durable à l’échelon suisse.

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LA LAT EN PRATIQUE

Les cantons sont en route

Sonia Blindjuriste, VLP-ASPAN

Christa Perregaux DuPasquieravocate, VLP-ASPAN

L’exécution de la LAT révisée exige des cantons qu’ils adaptent leur plan directeur et leur lé-gislation cantonale. À l’heure où de nombreux législatifs se penchent sur la révision de leur loi cantonale ou l’adoption de leur plan directeur cantonal, comme dans les cantons du Valais, du Jura et de Vaud, il est utile de présenter quelques-unes des pistes suivies et d’aborder certaines questions cruciales. Le présent ar-ticle se penche sur le dimensionnement des zones à bâtir et les moyens de mobiliser le terrain à bâtir. En revanche, il n’aborde pas la question du prélèvement de la plus-value.

Alors qu’il s’était prononcé à 80% contre la révision de

la LAT, le Valais cherche maintenant activement des

solutions pour répondre aux exigences fédérales – plé-

biscitées par 63% des votants au niveau suisse –, tout

en prenant en compte les particularités du canton. Une

vision renouvelée et prometteuse du développement du

canton n’a pourtant pas attendu la révision de la LAT

pour émerger. En 2010 déjà, le Grand Conseil avait mani-

festé la volonté de réformer le développement territorial

du canton. C’est ainsi qu’un nouveau «Concept cantonal

de développement territorial» est entré vigueur le 1er jan-

vier 2015.

À l’instar du Projet de territoire Suisse, le concept

valaisan définit cinq types d’espaces (l’espace urbain

avec centres; l’espace multifonctionnel dans la plaine

du Rhône; l’espace des coteaux et des vallées latérales;

l’espace touristique alpin avec centres; l’espace nature

et paysage), qui possèdent des caractéristiques, qualités

et potentialités propres et qui sont confrontés à divers

défis, auxquels répondent des stratégies spécifiques. Le

concept cantonal constitue le socle sur lequel se basent

les travaux en cours pour l’adaptation du plan directeur

cantonal, qui n’avait pas été revu globalement depuis

1988. Le canton espère transmettre son plan directeur

cantonal au Conseil fédéral en 2017.


Le canton de Vaud possède un nombre important de zones à bâ-

tir surdimensionnées. Trois communes sur quatre doivent réduire

leurs zones à bâtir. En image: Ecublens. Photo: J. Poux, VLP-ASPAN

Une démarche pragmatique

Le projet de plan directeur cantonal valaisan prévoit

que les communes définissent un périmètre d’urbanisa-

tion pensé pour les 25 à 30 années à venir. Pour cela, la

zone à bâtir non encore construite doit être divisée en

trois catégories:

Les zones homologuées qui correspondent aux exi-

gences de l’art. 15 LAT,

les terrains qui ne seront pas utilisés pour répondre

aux besoins pour les quinze prochaines années et

dont la construction sera donc bloquée à moyen

terme, et enfin

les terrains susceptibles d’être dézonés et qui seront

dès lors situés hors du périmètre d’urbanisation.

C’est la deuxième catégorie qui soulève les questions

les plus délicates. Selon le rapport explicatif de la ré-

vision globale du plan directeur cantonal, le blocage de

ces zones – pour l’instant colloquées en zone à bâtir –

pourrait se faire par le biais d’une zone réservée (art. 27

LAT), d’une zone d’affectation différée (art. 18 al. 2 LAT)

ou par la réalisation par étape de l’urbanisation ou de

l’équipement (art. 19 al. 2 LAT) (voir encadré «Deux types

d’instruments»). À noter que l’équipement par étape ne

peut se faire que dans une zone selon l’article 15 LAT et

que l’urbanisation par étape n’est au fond rien d’autre

qu’une zone d’affectation différée. Plusieurs questions

juridiques se posent concernant ces mesures de blocage,

certaines d’entre elles seront discutées ci-dessous.

La mobilisation des zones à bâtir prévues en Valais

Le Grand Conseil valaisan a adopté fin 2015, sans oppo-

sition, la loi sur l'aménagement du territoire en première

lecture. Il a ainsi, pour l’instant, validé la proposition de

l’exécutif. Le projet de loi veut donner les moyens aux

communes de mieux gérer leur zone à bâtir pour en ga-

rantir la qualité et l’utilisation mesurée. Il introduit no-

tamment la possibilité de conclure des contrats d’urba-

nisme, instaure la possibilité du droit d’emption sur des

terrains non construits dans les délais prévus; prévoit

le déclassement des terrains non construits et situés en

dehors du milieu bâti et donne aux communes la pos-

sibilités de délimiter des périmètre de développement.

À certains endroits de ces périmètres à revaloriser, un

droit d’expropriation sera envisageable.


LA LAT EN PRATIQUE

La législation jurassienne est prête

À l’instar du canton du Valais, le Jura mène en paral-

lèle la refonte complète de sa conception directrice sur

le développement territorial (en consultation publique

jusqu’à fin février 2016), le renouvellement de son plan

directeur cantonal et l’adoption de mesures contrai-

gnantes pour répondre aux exigences de la révision

LAT. Conscient de la problématique du dimensionne-

ment des zones à bâtir, le canton du Jura n’a pas attendu

la révision de la LAT pour entreprendre les travaux de

réflexion nécessaire à une adaptation de sa législation

cantonale, entrée en vigueur le 1er janvier 2016.

La disponibilité des zones à bâtir, nouvelles et

existantes, est ainsi garantie à l’aide de mesures

contraignantes. Le canton a introduit une obligation de

construire pour les terrains affectés à la zone à bâtir,

un droit d’emption légal à disposition des communes,

un indice minimum d’utilisation du sol dans les plans

d’aménagement communaux, un délai pour débuter les

travaux lorsqu’il y a eu mise en zone en vue d’un projet

particulier, et la possibilité pour le Département et les

communes d’établir une zone réservée sur les zones à bâ-

tir excédentaires en vue de leur déclassement ultérieur.

Le Jura utilise l’instrument de la zone réservée

Pour qu’un redimensionnement de la zone à bâtir reste

possible, le canton a décidé de faire usage de sa com-

pétence de délimiter, à certains endroits, des zones ré-

servées. En effet, le 80% du potentiel de réduction des

zones (centres, mixtes et d’habitation) concerne des ter-

rains libres, non équipés et situés en bordure de zone à

bâtir, il est donc essentiel de préserver cette marge de

manœuvre.

La planification des zones réservées se base sur un

inventaire qui classe les restitutions potentielles à la

zone agricole selon différentes priorités, définies d’après

leur situation et leur statut par rapport à la zone à bâtir.

Le statut définitif de la zone à bâtir sera réglé lors de

la révision du plan d’aménagement local, dans le cadre

d’une pesée des intérêts et en respectant les exigences

du nouvel article 15 LAT. Le traitement des oppositions

et l’adoption des zones réservées par le Département est

prévu pour le printemps 2016.

Des communes vaudoises courageuses

Plusieurs communes vaudoises se sont d’ores et déjà

mises au travail pour se conformer à la nouvelle LAT.

Parmi elles, Valbroye est en train de mener une vaste

opération de déclassement de sa zone à bâtir. La com-

mune broyarde a identifié huit hectares de terrains de-

vant être prioritairement rendus à la zone agricole. C’est

un premier pas important, même si le travail ne fait que

commencer: à terme ce ne sont pas moins de 27 hectares

de terrain qui devront être dézonés dans cette même

commune. Ce remaniement pourrait permettre de dé-

bloquer plusieurs projets de développement en suspens

(voir p. 4 ss). Il n’en reste pas moins que ces nouvelles

mises en zone à bâtir, même compensées, devront ré-

pondre aux exigences de l’article 15 LAT.

Villarzel, une autre commune de la Broye, a pour sa

part choisi de transférer les droits à bâtir de sept hec-

tares à d’autres communes vaudoises dont le besoin en

terrains constructibles est avéré.

Quant à Tévenon, une commune fusionnée du pied

du Jura, elle a opté pour un gel général des constructions

en inscrivant l’ensemble de son territoire en zone réser-

vée (art. 27 LAT). Cette mesure, délicate de par sa radica-

lité, mais qui semble proportionnée dans le cas concret

au regard du but à atteindre, doit permettre à la com-

mune de prendre le temps de modifier son plan général

d’affectation sans subir de pressions de propriétaires

désireux de déposer de nouveaux projets immobiliers.

Zone réservée et zone d’affectation différée

Le recours à la zone réservée (art. 27 LAT), tel qu’il est

prévu notamment dans les cantons de Vaud, du Jura et

Le canton du Valais a introduit un «concept cantonal de développement territorial»

qui distingue cinq régions, dont l’espace alpin touristique et ses centres. En image:

Zermatt. Photo: S. Wild, WSL.


La zone réservée vise à empêcher que des surfaces destinées à être déclassées

ne soient construites juste avant la modification du plan d’affectation. Ici, un bâ-

timent d’habitation dans les environs de Brigue VS. Photo: L. Bühlmann, VLP-ASPAN

du Valais, permet de «mettre sous cloche» certains sec-

teurs afin de donner aux communes le temps d’adapter

leur planification aux exigences de la LAT révisée, sans

que des constructions viennent empêcher leur déclasse-

ment futur. En plus de cette possibilité, certains cantons,

dont le Valais, envisagent le recours, par les communes,

à la zone d’affectation différée (art. 18 al. 2 LAT).

La question de l’indemnisation

La question de l’indemnisation des propriétaires se pose

aussi bien pour la zone d’affectation différée que pour

la zone réservée. En effet, les deux types de zones en-

traînent une restriction des possibilités de construire.

Dans l’un et l’autre cas, il s’agit toutefois d’une restric-

tion à la propriété qui est limitée dans le temps. La diffé-

rence fondamentale réside dans le fait que l’affectation

de base de la zone réservée (art. 27 LAT) reste la même,

alors que celle de la zone d’affectation différée (art. 18 al.

2 LAT) change lorsqu’elle est utilisée pour redimension-

ner la zone à bâtir.

Même si aucune limite temporelle claire ne peut

être déduite de la jurisprudence du Tribunal fédéral,

on peut partir du principe qu’une indemnisation pour

expropriation matérielle n’entre pas en ligne de compte

lorsqu’une zone réservée (art. 27 LAT) est adoptée. La

question est plus délicate lorsqu’on se trouve face à une

zone d’affectation différée (art. 18 al. 2 LAT), qui modi-

fie fondamentalement l’affectation de base, sans qu’une

remise en zone ultérieure soit garantie. Une obligation

d’indemniser n’est donc pas exclue.

Les indemnisations devraient être rares

Ce constat, qui peut paraître décevant si l’on pense aux

efforts à entreprendre par les communes pour redimen-

sionner leurs zones à bâtir, doit toutefois être relativisé

à la lumière de la jurisprudence récente sur l’expropria-

tion matérielle. Dans le cas de Salenstein (voir INFO-

RUM 1/2014 p. 8 ss), le Tribunal fédéral a jugé que le

plan d’affectation de base, bien qu’adopté en 1982 – donc

après l’entrée en vigueur de la LAT –, ne correspondait

matériellement pas aux exigences de celle-ci. La zone à

bâtir d’alors excédait largement l’horizon de planifica-

tion fixé par la loi. Sur la base de cette constatation, les

juges ont considéré qu’il avait un non classement et ont

refusé à la propriétaire le droit d’être indemnisée pour

expropriation matérielle. On peut déduire de cet arrêt

que les communes dont la zone à bâtir est clairement

surdimensionnée et qui, en application de la nouvelle


LAT, doivent procéder à des déclassements, ne seront en

principe que rarement confrontées au versement d’in-

demnités pour expropriation matérielle. Mais la juris-

prudence est en voie d’établissement et chaque cas doit

faire l’objet d’un examen concret.

Le législatif cantonal doit prendre ses responsabilités

En ce qui concerne les mesures de mobilisation des ter-

rains à bâtir, les législatifs jurassien et valaisan ont pris

leur responsabilité et réalisé que pour pouvoir répondre

à la volonté qui s’est exprimée lors de la votation du

3 mars 2013, il ne suffit pas de prôner des grands prin-

cipes, mais qu’il faut agir en les concrétisant de manière

contraignante.

Dans d’autres cantons, en revanche, les débats par-

lementaires tendent à édulcorer les projets de l’exécutif,

par exemple pour éviter des droits d’emption ou d’autres

mesures permettant de contrer la thésaurisation des

zones à bâtir. Quant aux zones à bâtir existantes, la

LAT révisée exige que des mesures soient prises pour

qu’elles soient utilisées conformément à leur affectation.

Elle demande, en outre, aux cantons d’instaurer un délai

de construction suivi de mesures en cas d’inexécution

(art. 15a LAT). Pour les nouveaux classements, la LAT

révisée est plus sévère: la disponibilité de chaque ter-

rain doit être garantie sur le plan juridique (art. 15 al. 4

lettre d LAT). Les nouvelles mises en zone à bâtir doivent

être liées à des projets de construction aussi concrets

La LAT exige que la disponibilité de terrains constructibles soit garantie. Une fois mis en zone, un

terrain ne doit pas être thésaurisé, mais construit. Photo: J. Poux, VLP-ASPAN

LA LAT EN PRATIQUE

Redimensionnement: un fil rouge pour les communes

Le canton de Vaud est particulièrement touché par la nécessité de redi-

mensionner la zone à bâtir: trois communes vaudoises sur quatre sont

en situation de surdimensionnement (chaque commune dispose d’ores

et déjà d’un bilan de ses réserves en zones d’habitation et mixtes). Pour

cette raison, le canton a publié à leur intention une brochure simple et

illustrée contenant des lignes directrices. Il y propose une procédure en

trois étapes:

il s’agit tout d’abord de se doter d’une vision à 15 ans pour l’aménage-

ment du territoire communal.

Ensuite, il faut effectuer les dézonages les plus évidents, généralement

à l’extérieur du territoire urbanisé et,

dans un troisième temps, on passe au traitement du potentiel d’urbani-

sation à l’intérieur du territoire urbanisé.

Pour éviter de péjorer la situation existante durant cette procédure, le

canton propose aux communes soit d’établir une zone réservée (art. 27

LAT et 46 LATC-VD; voir encadré), soit de faire usage de la possibilité de

refuser l’octroi d’un permis (art. 77 LATC-VD) lorsqu’un projet compromet

une planification envisagée, auquel cas elle doit mettre à l’enquête pu-

blique son projet de planification dans les huit mois.

Brochure du canton de Vaud :

www.vd.ch > «Lignes directrices du redimensionnement des zones à bâtir»


que possible, dont la réalisation puisse intervenir rapi-

dement. Une législation cantonale qui empêcherait les

communes de remplir cette exigence porterait atteinte

au droit fédéral.

Le poids de l’approbation du plan directeur cantonal

Que risque-t-il de se passer si les parlements cantonaux

n’adoptent aucune mesure contraignante en vue de la

mobilisation des terrains à bâtir? L’article transitoire de

la LAT révisée (art. 38a LAT) exige des cantons qu’ils

adaptent leur plan directeur aux nouvelles exigences de

délimitation des zones à bâtir (art. 8 et 8a al. 1 LAT). Le

plan directeur cantonal doit en particulier définir la ma-

nière d’assurer la conformité des zones à bâtir aux condi-

tions de l’article 15 LAT (art. 8a al. 1 lettre d LAT). Une de

ces conditions est celle de la disponibilité des nouvelles

zones à bâtir, qui doit être garantie juridiquement. Si le

plan directeur cantonal se contente de prévoir des me-

sures dépourvues de fondement sur le plan légal, il ne

remplit pas les exigences de la LAT.

Ainsi, un parlement cantonal qui édulcorerait le

projet de loi au point notamment que la disponibilité des

terrains à bâtir ne serait plus garantie, ne remplirait pas

son mandat législatif. Dans ce cas-là, il est à craindre que

le plan directeur cantonal ne puisse pas être approuvé

par le Conseil fédéral, avec la conséquence que toute

nouvelle mise en zone à bâtir deviendrait impossible.

À l’heure des comptes

Les cantons et les communes se trouvent devant une

tâche immense. Hormis le respect du texte légal entré

en vigueur le 1er mai 2014, il s’agit de changer de cap

par rapport à ce qui s’est fait jusqu’à présent en aména-

gement du territoire. Répondre aux défis qui nous sont

posés est une responsabilité à prendre notamment par

respect pour les générations à venir. La solution consis-

tant à se voiler la face et à espérer que tout s’arrange-

ra sans mesures incitatives et contraignantes ne nous

mène nulle part. Tous, que ce soit au niveau de la Confé-

dération, des cantons ou des communes, nous devons

trouver des solutions et aller de l’avant. Des pistes en-

courageantes sont en train d’être explorées, il faut espé-

rer que ces démarches se multiplient et inspirent ceux

qui hésitent encore à passer à l’action.

Documentation

Brochure du canton de Vaud

www.vd.ch > «Lignes directrices du redimensionnement des zones à bâtir»

Concept valaisan de développement territorial

www.vs.ch> «Concept cantonal de développement territorial»

Pour la future législation cantonale jurassienne et le projet de loi

cantonale valaisanne sur la mobilisation des zones à bâtir

www.vlp-aspan.ch > Thèmes > Thésaurisation des terrains à bâtir

Deux types d’instruments

Zone réservée selon l’article 27 LAT (Planungszone)

La zone réservée limite temporairement les possibilités de construire

dans un secteur déterminé afin d’éviter la réalisation de projets suscep-

tibles d’entraver les objectifs d’aménagement. Il s’agit d’une certaine ma-

nière d’une mise sous cloche du territoire concerné dans l’attente d’une

adaptation de la planification. La durée de validité de ces zones est limitée

à cinq ans, mais des prolongations sont possibles lorsque le droit cantonal

le prévoit. La zone réservée ne change pas l’affectation de base de la zone,

mais empêche l’octroi de permis de construire qui pourraient entraver une

future modification de l’affectation. La zone réservée entre en vigueur dès

sa publication, même si elle peut être contestée par la suite.

Zone d’affectation différée selon l’article 18 al. 2 LAT (Reservezone)

La zone d’affectation différée est aussi appelée zone intermédiaire, zone

d’utilisation différée ou encore zone de réserve (en raison du terme alle-

mand de Reservezone). Elle comprend les surfaces dont l’affectation n’a

pas encore été déterminée ou sur lesquelles une affectation déterminée

ne sera autorisée qu’ultérieurement (art 18 al. 2 LAT). A l’origine, l’idée

était de délimiter des secteurs dans lesquels il était envisageable de déve-

lopper les constructions à moyen terme. Actuellement, certains cantons

envisagent d’utiliser cette zone pour faciliter le redimensionnement de la

zone à bâtir. Mais fondamentalement, la zone d’affectation différée reste

(ou devient) une zone de non bâtir et il n’y a pas de garantie que celle-ci

soit ensuite attribuée à la zone à bâtir. Cela dépendra des circonstances

et de la pesée des intérêts qui est de mise lors de toute modification du

plan d’affectation. En principe, la zone d’affectation différée est soumise

aux dispositions concernant les constructions hors zone.


CHEMINS DE RIVE

L’expropriation doit rester possible

Barbara Judlic. iur., VLP-ASPAN

Il y a un peu plus de de cinq ans, en décembre 2010,

l’initiative «Zürisee für alli» (trad. «Le lac de Zurich pour

tous») a été déposée dans le canton de Zurich. Le but de

l’initiative était de faire passer le chemin de rive – prévu

dans le plan directeur – le long du lac de Zurich, le plus

près possible de l’eau ou, exceptionnellement, sur des

passerelles. En août 2011, le parlement cantonal a reje-

té cette initiative, tout en approuvant l’élaboration d’un

contre-projet. Sur ce, l’initiative a été retirée et le Conseil

d’État a établi un projet de crédit pour la construction

des chemins de rive.

Le Grand Conseil rechigne

Une controverse a toutefois éclaté au parlement sur la

question de savoir jusqu’où l’État pouvait empiéter sur

la propriété privée pour construire des chemins de rive.

Le Conseil d’État a proposé d’introduire dans la loi can-

tonale sur les routes (StrG) un montant annuel, corrigé

de l’inflation, de six millions de francs pour la construc-

tion de chemins de rive au bord des lacs et cours d’eau

zurichois. Selon le gouvernement cantonal, non seule-

ment les parcours longeant les rives du lac de Zurich,

mais également tous les projets de cheminement le long

des eaux du canton de Zurich devaient profiter de l’aide

financière.

En novembre 2015, le Tribunal fédéral a annulé une disposition de la loi cantonale zurichoise sur les routes car elle contrevenait à la loi sur l’aménagement du territoire. Le paragraphe litigieux excluait toute possibilité d’exproprier pour la construction de chemins de rive. Selon le Tribunal fédéral, une telle exclusion serait toutefois disproportionnée et empêcherait de procéder à la pesée des intérêts exigée par l’aménagement du territoire. La loi zurichoise sur les routes entre donc en vigueur sans cette protection particulière des propriétaires.


La commission parlementaire préparatoire, à savoir la

commission du Grand Conseil pour l’aménagement et

les constructions, a accepté le projet uniquement en rai-

son d’un compromis, selon lequel la loi sur les routes

devait être complétée par un paragraphe 28c. Cette

disposition avait pour but de protéger les propriétaires

de parcelles au bord du lac, en précisant qu’un chemin

de rive ne pouvait être construit contre la volonté des

propriétaires que si un autre cheminement était impos-

sible ou disproportionné. La majorité de la commission a

également approuvé le fait que les communes devaient

participer à raison de 20% aux frais d’aménagement et

de construction du chemin, y compris aux frais d’acqui-

sition de terrains.

Lors de la discussion suivante au parlement cantonal, un

débat animé a eu lieu autour de ce paragraphe visant à

protéger les propriétaires. En deuxième lecture, il a été

réclamé qu’un caractère absolu soit accordé à la protec-

tion de la propriété. Au vote final du 15 novembre 2013,

le Grand Conseil a adopté la loi ainsi révisée avec 92

voix sur 76. Le paragraphe 28c de la loi sur les routes

était libellé ainsi: «Pour la création de chemins de rive,

les propriétaires de parcelles privées ne peuvent pas

être expropriés et leurs parcelles ne peuvent d’aucune

manière être mises à contribution».

L’initiative «Zürisee für alli» exigeait que le chemin passe le long de la rive ou exceptionnellement – comme ici entre

Wädenswil et Richterswil ZH – sur des passerelles. Photo: B. Jud, VLP-ASPAN


CHEMINS DE RIVE

Pas de droit au libre accès

L’article 3 alinéa 2 lettre c LAT ne signifie ni que les lacs et leurs rives

doivent rester libres de toute construction en vertu du droit fédéral, ni

qu’un libre accès aux rives lacustres découle directement du droit fédéral.

La formulation de la disposition légale parle uniquement de «faciliter» l’ac-

cès, elle ne l’exige cependant pas de manière explicite et relativise ainsi

le droit d’accès. La préservation de paysages naturels ou la protection de

biotopes peuvent par conséquent imposer une restriction à l’accès aux

rives des lacs et cours d’eau.

Après examen de la situation juridique, l’Office fédéral du développement

territorial ARE a pris position en 2008 en concluant qu’un droit de libre ac-

cès aux rives des lacs et des cours d’eau ne pouvait être déduit ni de la loi

sur l’aménagement du territoire, ni du Code civil, ni des lois fédérales sur

la protection des eaux et sur l’aménagement des cours d’eau, ni du droit

de la mensuration. L’ARE a cependant précisé que les cantons devaient à

l’avenir accorder davantage d’importance à l’accès public aux rives et à

les maintenir libres.

Recours au Tribunal fédéral

Une fois écoulé le délai référendaire pour la modification

de la loi, 15 personnes privées ainsi que l’association «Ja

zum Seeuferweg» (trad. «Oui au chemin de rive») ont fait

recours au Tribunal fédéral, qui est entré en matière sur

les recours, toutes les personnes privées habitant le can-

ton de Zurich et ayant un intérêt à utiliser les chemins

de rive en tant que piétons ou randonneurs. Les juges

ont laissé ouverte la question de la qualité pour agir de

l’association «Ja zum Seeuferweg». Les recourants ont

motivé leur opposition à la modification de la loi entre

autres par le fait que le paragraphe 28c constituait une

entorse au droit fédéral de rang supérieur.

Principes d’aménagement à prendre en compte

La loi fédérale sur l’aménagement du territoire LAT

exige à son article 3 de tenir libres les bords des lacs et

des cours d’eau, et de faciliter l’accès public aux rives et

le passage le long de celles-ci (art. 3 al. 2 let. C LAT). Tout

comme les buts de l’article 1 LAT, les principes d’aména-

gement de l’article 3 LAT sont contraignants pour les ins-

tances législatives et, partant, également pour le Grand

Conseil zurichois. Les différents principes régissant

Des pontons et bancs en bois sur le chemin de rive entre

Wädenswil et Richterswil invitent à la halte.

Photo: A. Straumann, VLP-ASPAN

On a profité de la construction du chemin de rive entre Wädenswil et Richterswil

pour revaloriser les lieux du point de vue écologique. Photo: A. Straumann, VLP-ASPAN


l’aménagement sont en règle générale de même rang. La

méthode de la pesée des intérêts en trois étapes (art. 3

OAT) montre comment les apprécier les uns par rapport

aux autres dans un cas particulier. Les intérêts mention-

nés à l’article 3 LAT ne peuvent pas être considérés de

manière isolée. En outre, lors de la pesée des intérêts,

les intérêts publics et privés qui ne sont pas mentionnés

à l’article 3 LAT doivent également être pris en compte

(voir encadré «Pas de droit au libre accès»)

Pas de protection absolue de la propriété

Selon le Tribunal fédéral, la loi sur l’aménagement du

territoire impose un cheminement le long des rives, par-

tout où c’est raisonnable, possible et approprié. Le pa-

ragraphe en question (28c StrG) excluait d’emblée toute

expropriation pour des chemins de rive. Cette disposi-

tion aurait empêché la pesée des intérêts requise par

le droit de l’aménagement du territoire. Selon la Haute

Cour, une protection absolue des propriétaires contre

les expropriations équivaudrait à rendre pratiquement

impossible la création de chemins de rive d’une certaine

longueur. Un projet de tracé pourrait échouer du fait que,

dans une rangée de parcelles riveraines, un seul pro-

priétaire refuse une cession volontaire des droits néces-

«Un chemin de rive public longeant

directement l’eau offre au public

le meilleur accès possible au lac.

Avec de simples chemins de

pénétration, un tel accès n’est pas

assuré.» (Trad.)

Tribunal fédéral, décision 1C_157/2014, consid. 3.4.

saires, et qu’un cheminement derrière sa parcelle n’est

pas envisageable. Dans la mesure où le Grand Conseil

entendait exclure toute possibilité d’exproprier, la dispo-

sition contrevenait au droit fédéral. Le Tribunal fédéral

a par conséquent abrogé purement et simplement le pa-

ragraphe litigieux.

Suppression du paragraphe contraire au droit fédéral

Les juges de Lausanne ont précisé qu’il n’était pas inter-

dit au législateur cantonal de pré-structurer la pesée des

intérêts en matière de planification de chemins de rive,

Au bord du Hüttnersee ZH, le chemin n’a pas été tracé directement le long de l’eau, mais «à proximité de la rive»

pour des motifs de protection de la nature. Quelques chemins de pénétration conduisent toutefois les piétons

directement au bord du lac. Photo: B. Jud, VLP-ASPAN


et d’accorder un poids plus élevé à l’intérêt des proprié-

taires. Cela nécessiterait toutefois une disposition libel-

lée de manière suffisamment ouverte.

Selon le Tribunal fédéral, une solution comme celle

proposée initialement par la commission préparatoire

du Grand Conseil aurait été acceptable. Comme men-

tionné, celle-ci n’aurait admis la mise à contribution de

parcelles privées contre la volonté des propriétaires,

que si un cheminement alternatif était impossible ou

disproportionné. Une réglementation comparable existe

notamment dans le canton de Berne (voir encadré «Loi

bernoise sur les rives des lacs et des rivières»)

Le 25 novembre 2015, la Directrice zurichoise de

l’économie a communiqué que le Conseil d’État mettrait

en vigueur la loi sur les routes sans le paragraphe li-

tigieux. Pour les propriétaires de parcelles au bord du

lac, la protection rigoureuse de la propriété inscrite à

l’article 26 de la Constitution fédérale s’applique. On

peut se demander s’il faut s’attendre à un nouveau débat

politique à ce sujet et si la loi sera complétée comme

prévu initialement par une formulation ouverte sur la

protection des propriétaires. Pour l’instant, la question

reste ouverte.

L’arrêt dans le texte

Arrêt du TF 1C_157/2014 du 4 novembre 2015, Zürich,


Loi bernoise sur les rives des lacs et des rivières

Le but de la loi sur les rives des lacs et des rivières LRLR,

adoptée le 6 juin 1982 suite à une initiative, est de pro-

téger la physionomie des rives et d’assurer l’accès public

aux rives des lacs et des rivières. À propos des chemins de

rive, la LRLR formule notamment les exigences suivantes:

un chemin de rive doit être continu et dans toute la me-

sure du possible exempt de circulation, il doit en principe

longer directement la rive. Le chemin peut également être

construit un peu plus loin («à proximité de la rive»), c’est-à-

dire jusqu’à 50 mètres de distance des eaux, lorsque des

conditions particulières le justifient, comme la possibilité

d’une économie substantielle, d’autres intérêts publics im-

portants ou des intérêts privés prépondérants. Lorsque le

chemin est construit «à proximité de la rive», des chemins

de pénétration doivent amener aux secteurs publics situés

au bord de l’eau et des échappées vers l’eau doivent être

assurées.

Il est possible de renoncer à un chemin le long de la rive

uniquement s’il existe un tracé plus attractif «à proximité

de la rive», ou si un chemin «à proximité de la rive» s’impose

pour des raisons topographiques ou des motifs relevant de

la nature et du paysage.

Référence bibliographique:

BLIND SONIA, Accès aux rives des lacs et des cours

d’eau, in VLP-ASPAN, Territoire & Environnement 5/2011

CHEMINS DE RIVE

Les projets de chemins le long des lacs et cours d’eau zurichois – ici les chutes

du Rhin (SH) – doivent pouvoir bénéficier de l’aide financière. C’est ce qu’exige

désormais la loi sur les routes du canton de Zurich (StrG).

Photo: A. Straumann, VLP-ASPAN


Cours

Introduction à l’aménagement du territoire

SPÉCIAL CANTON DE NEUCHÂTEL: 8, 15 et 22 novembre 2016, à Neuchâtel SPÉCIAL CANTON DE VAUD: 10, 17 et 24 novembre 2016, à Lausanne

La nouvelle loi sur l’aménagement du

territoire exhorte la Confédération, les

cantons et les communes à favoriser

l’urbanisation vers l’intérieur et à privi-

légier la qualité. Les conseillères et les

conseillers communaux, de même que

les employé-e-s des services communaux

et cantonaux, ont à prendre des décisions

ayant des conséquences sur la cohabita-

tion, la qualité de vie, l’environnement et

les finances des communes. Notre cours

d’introduction leur donne les moyens

de prendre les bonnes décisions. Il leur

permet de se familiariser avec les instru-

ments et les acteurs de l’aménagement et

d’étoffer leurs connaissances par le biais

de cas concrets. Réservez ces dates dès

aujourd’hui.

Cours

Introduction au cadre légal des constructions hors zone à bâtir

Fribourg, 15 mars 2016

Pourquoi faut-il séparer le territoire

constructible de celui qui ne l’est pas?

Quelles constructions sont considérées

comme conformes à la zone agricole?

Dans quelles mesures peut-on modifier

les constructions existantes ou changer

leur affectation? Quelles sont les règles

applicables à la détention de chevaux en

zone agricole? Notre cours d’introduction

proposera un tour d’horizon général des

tenants et aboutissants et du régime juri-

dique des constructions hors zone.

Congrès

Développement vers l’intérieur et droit

Soleure, 30 juin 2016

VLP-ASPAN et des juristes de renom ont

entrepris de remanier fondamentalement

le Commentaire de la loi fédérale sur

l’aménagement du territoire de 1999. Le

nouveau et premier tome de cet ouvrage

de référence pour le développement ter-

ritorial suisse sortira de presse cet été. Il

a pour thème la planification de l’affecta-

tion, clé de voûte du développement vers

l’intérieur. C’est en fin de compte du plan

d’affectation que dépendra la réussite

de la mise en œuvre de la LAT révisée

et de la limitation de l’extension de l’ur-

banisation. Lors du congrès, les éditeurs

du Commentaire – des professeurs et des

experts en droit – aborderont les ques-

tions juridiques en lien avec la compen-

sation de la plus-value, l’équipement, le

remaniement de terrains à bâtir, pour ne

citer que ces thèmes. Inscrivez-vous dès

maintenant.

AGENDA

Le calendrier de VLP-ASPAN

Inscription sous: www.vlp-aspan.ch > Formation


VOUS DEMANDEZ – NOUS RÉPONDONS

Conformité d'un colombier en zone d’habitation

Il y a, dans la zone d'habitation de notre commune, un colombier abritant 40 oiseaux. Ces derniers ont la possi-bilité de quitter leur abri; ils sont bruyants et leurs déjections salissent les façades des maisons voisines. Cette installation est-elle conforme à l'affectation de la zone?

Les zones d’habitation sont principalement destinées à la résidence

des personnes (prendre ses repas, dormir, se reposer, s’acquitter des

tâches ménagères, etc.). Les loisirs et d’autres types d’usage sont aussi

autorisés, pour autant que leur lien à l’habitat soit suffisant. Ainsi, la

détention d’animaux peut aussi être conforme à l’affectation de la zone,

pour autant qu’il ne s’agisse pas d’une activité commerciale (en zone

purement résidentielle).

En matière de bruit, c’est la loi fédérale sur la protection de l’envi-

ronnement LPE et l’Ordonnance sur la protection contre le bruit OPB

s’appliquent qui s’appliquent. Les annexes de l’OPB fixent les valeurs

limites d’exposition applicables à certaines sources de bruit (bruit

technique). Pour les autres sources de bruit, les autorités doivent juger

au cas par cas. L’art. 11 al. 2 LPE prévoit qu’indépendamment des nui-

sances existantes, il importe de limiter les émissions à titre préventif. Il

faut donc les contenir à la source dans la mesure que permettent l’état

de la technique et les conditions d’exploitation, et pour autant que ce

soit économiquement supportable. Des émissions minimes, n’occasion-

nant pas une gêne sensible, sont toutefois tolérables.

L’OPB ne traite pas des chants d’oiseaux. Le cas des 40 oiseaux dans

cette zone d’habitation doit donc être évalué de manière individuelle,

pour savoir s’ils représentent une perturbation majeure. La jurispru-

dence donne des pistes à ce sujet: à Saint-Gall, une volière avec 60 cana-

ris et perruches a ainsi été autorisée. Il s’agissait toutefois d’une volière

intérieure, de sorte que le chant des oiseaux n’était que faiblement per-

ceptible depuis l’extérieur. En Argovie, un élevage amateur de volailles

de 30 poules naines et deux coqs a été jugé conforme, dans la mesure

où le poulailler était équipé d’une isolation phonique, conformément au

principe de prévention. À Bâle-Ville, en revanche, le Tribunal fédéral a

jugé non conforme une volière extérieure pour 30 perroquets.

Les colombes étant moins bruyantes que des perroquets ou des

coqs, leur nombre tolérable devrait être plus élevé. Le caractère du

quartier (sensibilité au bruit, nuisances existantes, densité des habita-

tions, etc.) devrait aussi jouer un rôle dans l’évaluation, tout comme la

situation du colombier (au cœur du quartier ou en bordure de celui-ci).

La question du fumier produit par les volatiles intervient aussi

dans l’évaluation de la conformité à l’affection de la zone. Il faut vérifier

sur place si les nuisances sont exagérément ou fortement gênantes.

Pour autoriser ce projet, la commune peut exiger des mesures telles

que le déplacement du colombier dans une zone peu ou pas construite,

ou la limitation des périodes de liberté des oiseaux.

Jessica Liniger, stagiaire, VLP-ASPAN

CONSEIL


SITES EN DIALOGUE

Zoom sur le parc de Brünnengut

Annemarie Straumannjournaliste / communication, VLP-ASPAN

Le parc de Brünnengut, à Berne, est vert, vaste et varié. Il est à la fois un trait d’union entre les différents quartiers, un poumon de verdure parmi les blocs et les tours d’habitation, un carrefour social. Dans le parc, on se rencontre, on prend l’air, on s’entraîne, on joue, on jardine, on se prélasse. Brünnengut est l’illustration parfaite du lieu animé. Son entretien incombe collective-ment à la Ville et aux quartiers.


BRÜNNENGUT, BERNE

«En été, ici, c’est bondé», s’exclame Nathalie Herren,

directrice jusqu’en février 2016 de la commission de

quartier Bümpliz-Bethlehem. Elle a grandi à Bethle-

hem, un quartier de 33’000 habitants, à l’est de Berne.

Nous n’étions pas les seules à traverser le parc, en cette

matinée d’hiver plutôt froide. Un père de famille jouait

avec ses enfants sur une place de jeux colorée, tandis

qu’un jeune garçon s’élançait du haut du toboggan. Sur

la piste cyclable et piétonne, une joggeuse dépassait une

personne en chaise roulante, avant d’être elle-même rat-

trapée par un cycliste. Ce dernier a actionné sa sonnette,

bien qu’il fût visible de loin. Le chemin est en effet large

et dépourvu d’obstacles.

Même les non-Bernois connaissent le centre com-

mercial de Westside, situé à quelques minutes à pied du

parc. Ou ils sont amateurs d’architecture et ont visité les

grands complexes tout proches de Tscharnergut et de

Gäbelbach, dont les tours d’habitation datant des années

1950 et 1960 attirent, aujourd’hui encore, architectes et

urbanistes. Dès sa construction, la cité de Tscharnergut

a marqué les esprits, c’était «du jamais vu» en Suisse:

une ville-satellite composée de tours, de rangées de bâ-

timents sur plusieurs étages et de maisons mitoyennes.

Bordé par des symboles du logement social

Ces grands ensembles bâtis, pionniers du logement

social de l’après-guerre, jouxtent le parc, qui les relie

au tout jeune quartier de Brünnen situé de l’autre côté,

principalement habité par la classe moyenne. Derrière,

s’étend la campagne avec, au loin, une ferme. On en

trouve également une dans le parc, mais elle n’est plus

exploitée. Elle abrite désormais les locaux du FC Beth-

lehem, des logements ainsi que des toilettes publiques.

Avec l’autoroute A1 qui passe directement en-dessous

de ses terres, la ferme a un petit air anachronique. Le

grondement des moteurs à l’entrée du tunnel s’entend

bien au-delà du parc.

Pour Nathalie Herren, Bern-Bethlehem réunit ville

et campagne, urbanité et tradition. C’est vrai aussi pour

le parc, qui abrite des éléments d’un domaine du 17ème

siècle, qui lui a donné son nom. On y retrouve une mai-

son de maître, une ferme, un pavillon et un jardin ba-

roque. À une époque, la maison de maître était utilisée

Dans le sens des aiguilles

d’une montre: l’allée des

tilleuls, le terrain de football,

la maison de maître de

Brünnengut (vue depuis les

jardins), la vieille grange et,

en arrière-plan, les tours de

Holenacker.

Photos du parc p. 21-28:

J. Poux, VLP-ASPAN.


comme centre de redressement pour garçons pauvres et

orphelins. Aujourd’hui, elle abrite une crèche.

À proximité, l’employé d’un programme d’occupa-

tion ramasse des déchets au moyen d’une pince. Ce

service de nettoyage est mis sur pied en collaboration

avec les quartiers, un principe important du parc: la

Ville implique la population dans l’exploitation du parc.

Ainsi, la Fondation B est responsable des activités socio-

culturelles. Elle coordonne les activités et les groupes

d’intérêts dans le parc et gère un guichet d’information

virtuel, appelé le «Guichet» et placé sous la responsabili-

té d’un habitant du quartier.

Les habitants du quartier sont également très enga-

gés dans le «jardin des travailleurs», comme les appelle

Nathalie Herren. Il ne s’agit pas d’un jardin familial tra-

ditionnel, mais d’un potager dans lequel poussent des

légumes, des baies et des fleurs. Ici, pas de cabanons

de jardin, on travaille en groupe. Les jardiniers urbains

amateurs peuvent aussi mettre la main à la pâte et par-

ticiper à la cueillette des fruits à la ferme et à la vieille

grange. Une centaine d’arbres fruitiers à haute-tige ont

été plantés, dont de vieilles essences, comme la variété

de pommes «Berner Rose». C’est elle qui a par ailleurs

donné son nom au projet lauréat des architectes paysa-

gers David Bosshard (Berne) et Andreas Tremp (Zurich),

qui ont remporté en 2006 le concours d’architecture

pour l’aménagement du parc.


L’année du jardin 2016

Le coup d’envoi de la campagne nationale «Année du jardin 2016 – Espace

de rencontres» a été donné. Placée sous l’égide d’architectes paysagistes

et de Patrimoine suisse, la campagne a pour objectif de sensibiliser le

public à l’importance des jardins pour une densification de qualité. De

nombreuses activités se dérouleront en Suisse tout au long de l’année

2016, sous le patronage du Conseiller fédéral Alain Berset. Les communes

ainsi que toutes les personnes intéressées sont invitées à proposer leurs

propres projets. Plus de 110 jardinières et jardiniers privés ouvriront les

portes de leurs jardins durant la période de végétation.

Conditions de participation, formulaire d’inscription et calendrier des mani-

festations disponibles sous: www.gartenjahr2016.ch

BRÜNNENGUT, BERNE

Pour les amateurs d’espaces plus cosy, le parc propose

«le jardin des primevères», où la flore s’épanouit plus

librement.

Des places de sport comme affectation de base

L’allée de tilleuls invite à la détente et à l’oisiveté. Elle

borde trois côtés du parc et est jalonnée de nombreux

bancs. Les tilleuls sont encore jeunes, il faudra attendre

quelques années pour qu’ils prennent de l’ampleur et

apportent l’ombrage escompté. Mais aujourd’hui déjà, ils

sont un emplacement de choix pour suivre les matchs

et les entraînements du FC Bethlehem. Les terrains de

sport ne sont pas délimités comme ils le sont générale-

ment par de hauts grillages, mais par des gradins sur

lesquels il est possible de s’asseoir. Même en hiver, des

promeneurs s’y installent pour regarder les jeunes gens

«taper dans le ballon».

Les entraînements du club de football ont lieu le soir.

Des matches sont disputés. «Les terrains de sport consti-

tuent l’affectation de base», explique Nathalie Herren.

Les architectes paysagistes les ont conçus de manière à

être bien accessibles. Le parc est spacieux et recèle de

coins plus isolés où les jeunes aiment se retrouver. Il y a

une pelouse avec des emplacements pour les grillades. À

la demande des habitants du quartier, un secteur a été

dédié au traditionnel grand feu du 1er août.

Aux abords du parc de Brünnen, les travaux de

construction du complexe scolaire de Brünnen battent

leur plein. L’école devrait être inaugurée en 2016. «Je

suis impatiente de voir quel sera l’impact de l’école sur

le parc», s’exclame Nathalie Herren. Les enfants de-

vraient le rendre encore plus animé.

> Au sujet de la planification du parc: voir l’interview

en page 25.


LA PAROLE À …

Christoph Rossetti: «L’esprit du parc a inspiré le concept d’affectation»

Monsieur Rossetti, le parc de Brünnengut est-il un bon exemple d’aménagement de parc?Oui, je suis satisfait du résultat. C’est un bel endroit,

l’aménagement y est réussi. Le parc est bien utilisé et à

différents niveaux. Des activités culturelles y sont par

exemple organisées. Un jour, un artiste a installé une

boîte aux lettres dans laquelle les habitants du quartier

pouvaient déposer leurs idées. L’artiste les a ensuite ré-

alisées dans le parc.

À quoi ressemblait ce lieu avant la création du parc? Le domaine de Brünnengut appartenait à 30 proprié-

taires. Exploité à des fins agricoles, ce terrain était pour-

tant constructible. Il a été traversé par l’autoroute, ce qui

a occasionné d’importantes nuisances sonores. Il y avait

aussi les demeures historiques de Brünnen: une maison

de maître, une ferme, un pavillon et un jardin d’agré-

ment, ainsi que des abris à moutons et d’autres construc-

tions. Le FC Bethlehem s’entraînait sur des chaumes,

sans éclairage.

D’où est née l’idée de faire un parc?Le parc faisait partie du projet de développement urbain

de Brünnen. Il fallait y construire un nouveau quartier

avec des logements. En 1991, les habitants de la Ville de

Berne ont voté en faveur de la mise à disposition d’une

surface pouvant accueillir la construction de 1'000 loge-

ments. de ce nouveau projet était de créer un espace

public pour l’ensemble du quartier de Berne-Bethlehem.

Dans cette optique, l’Office de l’urbanisme de la Ville de

Berne a proposé un centre socioculturel pour tous les

quartiers situés autour de Brünnengut. Le domaine de-

vait être un élément du parc, relier le nouveau quartier

de Brünnen aux anciens quartiers, et être à la disposi-

tion de près de 12'000 habitant-e-s.

Christoph Rossetti, adjoint du

chef de secteur Aménagement

urbain et local, a participé à

l’aménagement du parc de

Brünnengut en tant qu’urba-

niste à l’Office d’urbanisme de

la Ville de Berne.

À quelles affectations pensait-on?Nous avons identifié les besoins des habitant-e-s du

quartier. En collaboration avec les différents groupes

d’intérêts comme la commission de quartier Büm-

pliz-Bethlehem, l’association du domaine de Brünnen, le

FC Bethlehem et la Conférence des présidents des asso-

ciations de quartiers de Bethlehem, la Ville a élaboré en

1994/965 le «concept d’affectation Brünnengut». Celui-ci

indiquait qui pouvait utiliser le parc et comment, qui

devait être responsable des différentes activités et les

gérer. Des besoins ont été intégrés au parc, comme une

place pour les festivités du 1er août, un bâtiment à louer


LA PAROLE À …

pour des fêtes privées, des installations sportives, des

places de jeux et de détente, des jardins potagers. L’ «es-

prit» du parc a inspiré le concept d’affectation: un parc

pour tous, qui ne serve pas que certains intérêts. Un

parc qui serait géré en collaboration avec les habitants

du quartier. C’est dans cette optique qu’a été mise sur

pied une plate-forme – aujourd’hui le «Guichet» – afin de

coordonner les différentes activités et agir comme relais.

La mobilité a aussi été un sujet de discussion. Ce ne fut

pas facile, mais nous sommes parvenus à nous mettre

d’accord sur le fait de faire un parc exempt de places de

stationnement, tout en ajoutant quelques emplacements

près de l’arrêt du tram, à côté du parc.

Le concours d’architecture n’a pourtant été lancé qu’en 2006…Oui, à cause de la crise immobilière qui, dans les années

90, a fortement ébranlé le canton de Berne et a para-

lysé le financement de la construction des logements à

Brünnen. Le chantier a connu une pause de 10 ans. Ce

n’est qu’en 2006 que nous avons pu lancer un concours

combinant idées et projets. Le concours d’idées portait

sur l’aménagement du parc de Brünnengut, le concours

de projets sur celui de la zone jouxtant l’autoroute

recouverte.

Quels étaient les éléments incontournables du concours?Le concept d’affectation de 1994/95 en constituait la

base. Les principales consignes étaient de parvenir à des

surfaces utilisables par tous. Le résultat devait être un

espace urbain libre, offrant un aménagement de grande

Fiche signalétique du parc Brünnengut

Atouts

5,5 hectares d’espaces verts ouverts au-dessus de

l’autoroute

Part de la zone de développement de Brünnen

(1991/1999: projet de planification accepté par la

population)

Offre de loisirs, de sport et de détente (espace pour

manifestations, terrains de football, allée des tilleuls,

entre autres)

Centre de rencontre socioculturel regroupant plu-

sieurs quartiers (12'000 habitants)

Intégration d’un domaine historique (maison de maître,

ferme, pavillon, jardin baroque)

Verger de 100 arbres, jardins potagers pour groupes,

surfaces écologiques

Entretien commun par la Ville et les habitants du

quartier

Chemins piétons et pistes cyclables (accès autorisé et

limité pour les livraisons)

Bonne desserte par les transports publics (tram, bus,

arrêt RER Brünnen-Westside)

Rétrospective

1994/95: concept d’affectation (participatif)

Juin 2006: résultat du concours

Août 2007: crédit voté pour l'étude du projet

Janvier 2009: permis de construire

Février 2009: premier coup de pioche

Juillet 2010: fête d’inauguration du parc


précisait également que, pour la construction de leurs

logements, les propriétaires devaient procéder à une

mise au concours public conforme au règlement SIA et

mettre des locaux communs à la disposition des habi-

tants. Cette pratique n’allait pas de soi à l’époque. En

contrepartie, les propriétaires avaient la possibilité de

construire jusqu’à 4 voire 5 étages, ainsi qu’en attique,

au lieu des 1,5 étage en usage dans le quartier. La Ville

compensait une partie de la plus-value que les proprié-

taires retiraient de cette augmentation des possibilités

de construire par des prestations en nature visant à

augmenter la qualité de vie du quartier. Pour les pro-

priétaires, la plus-value était également considérable: le

prix du terrain se voyait démultiplié. La Ville de Berne a

réalisé le parc pour un montant de 3,3 millions et, pour 2

millions supplémentaires, les espaces dévolus au sport.

D’autres parcs de cette envergure sont-ils prévus à Berne?Il existe 4 à 5 autres projets. Celui de Viererfeld/Mittel-

feld est le plus abouti. Un parc pourrait voir le jour dans

ce secteur.

Interview : Annemarie Straumann, VLP-ASPAN

Pour de plus amples informations:

www.bruennengut.ch

qualité, destiné à des activités socioculturelles les plus

diverses. Les secteurs du parc devaient pouvoir être

adaptés aux besoins futurs. Les monuments historiques

devaient être intégrés. En outre, il fallait garantir que

le parc soit facile d’accès, donc exempt de tout obstacle.

En quoi le projet lauréat «Rose de Berne» s’est-il distingué?Les lauréats, les architectes paysagers David Bosshard

(Berne) et Andreas Tremp (Zurich), ont fait mouche no-

tamment avec leur idée d’entourer le parc d’une allée

de tilleuls, tout en créant un cadre naturel vaste et ou-

vert. L’ordre des affectations, l’intégration du domaine

historique, l’encadrement des terrains de sports par des

gradins faisant office de sièges, et l’idée de planter un

bosquet constitué d’anciennes variétés de pommiers

(comme la Rose de Berne), sont autant d’éléments qui ont

plu au jury, constitué de représentants des quartiers.

Comment l’ensemble du projet de parc a-t-il été financé?Les 30 propriétaires fonciers s’étaient déjà mis d’accord

en 1966 sur une réunion parcellaire de leurs terrains à

bâtir pour y développer la zone. Finalement, chaque pro-

priétaire ne possédait plus un bout de terrain déterminé

dans le secteur «Brünnen/parc de Brünnengut», mais

une part de l’ensemble du domaine.

La Ville et les propriétaires fonciers ont signé un

contrat, qui stipulait que les propriétaires offraient gra-

tuitement leur terrain au parc. Il en allait de même pour

le fermier. La Ville a financé une partie de l’équipement

général du nouveau quartier de Brünnen, les raccorde-

ments étant à la charge des propriétaires. Le contrat

Association suisse pour

l’aménagement national

Sulgenrain 20

CH-3007 Berne

Tél. +41 31 380 76 76

Fax +41 31 380 76 77

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www.vlp-aspan.ch

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