Le rapport Lambert: les organismes de la couronne

Dans la quatrikme partie de son rapport la Commission Lambert aborde le problhme de la dktermination des rhgles de gestion financikre applicables aux divers types d’organismes du gouvernement.

On sait que traditionnellement la Loi de I’administration financikre avait pour but d’Ctablir les rbgles generales de gestion financikre qui doivent Ctre suivies par les ministkres et les organismes qui sont assimilCs b ces derniers, plus specifiquement les organismes qui sont finands B mQme les crddits votCs par 1’AsseniblCe ou le Parlement.

Or, on sait Cgalement que le Parlement, depuis bon nombre dannkes dejA, a adopt6 des 1Cgislations qui permettent A certains organismes - en particulier les sociCt6s d’Ctat - d’ktre finances autrement que par des crCdits votCs. En fait la varidte des modes de financement des soci6tCs d’6tat peut aller de l’emprunt bancaire A court terme ou sur le march6 privC des obligations, jusqu’au crtdit budgCtaire proprement dit en pas- sant par les subventions ponctuelles et les refinancements du capital actions. Certains de ces modes sont budgktaires alors que d’autres sont appelCs a extra-budgbtaires B. Parallblement, le Parlement a aussi diversi- fie les formes d’interventions de l’Etat et multipliC les types d’organismes charges de les appliquer. Aujourdhui on identifie g CnCralement six types d’organismes suivant les fonctions qu’ils exercent : les organismes consultatifs (les conseils et les commissions d’enquete), les organismes de regulation (les rCgies), les organismes d’adjudication (les tribunaux administratifs), les organismes de gestion non-Cconomique (les offices), les organismes de gestion economique (les sociktCs d’Ctat de gestion financikre, commerciale ou industrielle) et les organismes de vkrification et de surveillance (les commissions).

Tous ces organismes qui posshdent une entitC juridique distincte jouis- sent dune certaine autonomie A 1’Cgard du gouvernement et mCme du Parlement. I1 s’agit bien d’un statut dautonomie et non d’independance puisqu’ils sont tous rattachds A un ministbre et plus spkcifiquement A un ministre responsable A I’Assemblke. Toutefois cette autonomie peut varier

L’auteur eqt conseiller, Conseil du trbsor, gouvernenieiit du QuPhec.

ANDRE GELINAS

dun type d’organisme B un autre.’ Sans entrer dans les dktails on peut prkciser, par exemple, que l’autonomie d’un organisme consultatif, d’un conseil, rbide dans la libertk qu’il a de fournir les avis qu’il juge appropriCs au ministre, mbme si ces recommandations peuvent, A l’occasion, embarrasser ce dernier. L’autonomie d’un tribunal administratif est, bien siir, de rendre une dCcision individuelle sans que le ministre puisse lui dicter ou m&me influencer son processus d6cisionnel. I1 s’agit donc lA dune autonomie dkcisionnelle, I’organisme n’Ctant pas soumis B I’autoritC hikrarchique du ministre responsable, contrairement aux divers services qui composent le minist8re. A 1’Cgard des organismes autonomes le ministre n’a qu’une autoritk de tutelle qui est circonscrite dans la loi crbant I’organisme hi-mbme.

Or il ne faut pas confondre autonomie dCcisionnelle et autonomie de gestion. M&me si l’autoritk de tutelle est circonscrite, divers contrdles administratifs s’appliquent B la plupart des organismes dits autonomes. En fait, traditionnellement seuls les organismes de gestion kconomique - les socibtCs d’Ctat - ont joui d‘une certaine autonomie de gestion. Ce sont des lois gCnCrales comme la Loi de I’administration financikre et la Loi sur la fonction publique qui constituent les principaux instruments d’intC- gration de la gestion de I’appareil bureaucratique.2 Pour cette raison la Loi de I’administration financikre doit d’abord prCciser A qui s’applique ces contrdles et inversement consacrer, lorsque nkcessaire, l’autonomie de gestion financikre.

I1 y a sans doute diverses faqons de rCsoudre ce problbme de I’identification des organismes auxquels s’appliquent les dispositions de la Loi de l’administration financikre. Comme toute loi gCnCrale, celle-ci pourrait se contenter de dkfinir les divers types d’organismes ou d’btablir des critkres rigoureux permettant d’identifier facilement ceux qui seront soumis aux diverses rhgles. Malheureusement, il semble trks difficile d’obtenir un accord sur un ensemble de critkres prkcis. Divers impCratifs de l’organisation gouvernementale concrkte semblent se conjuguer pour resister A cette forme de normalisation et de standardisation. Bien plus, il suffit qu’un organisme ne puisse rkpondre B un des crithres CnumCrCs pour que I’on s’interroge sur l’application de la loi dans son cas. De conflits d’inter- prktation en kquivoques, on peut trks bien d&ider de ne pas dkcider. A vrai dire, les concepteurs de l’organisation pourront m&me A I’occasion

1 En fait I’autonomie peut encore varier d’un organisme i I’autre ?t l’int6rieur d’une mkme catkgorie. 2 I1 y n d’autres mitcanismes d’intkgration qualifiits souvent de secondaires (exem- ples : les services d’approvisionnements, de gestion des itdifices publics, etc. ) parce qu’ils sont g6nkralement tributaires de I’application de contrdles centraux en matiere de gestion des finances et de personnel.

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SYhtPOSIUM O N THE LAMBERT REPORT

s’arranger pour quc l’organisme nc rdponde pas A certains critkres prk- ciskment dans le but d’eviter les conskquences de l’application de la loi. I1 y a des gens futks partout et le gouvernement n’en est pas dbpourvu. Pour toutes ces raisons on en est venu A la conclusion qu’il Ctait souvent prkfkrable d’CnumCrer en annexe de la loi les organismes auxquels on voulait que celle-ci s’applique. C’est ce qu’a fait le gouvernement fkdCral dans sa Loi de l’administration financikre de 1951 en produisant une nomenclature des organismes qui font exception aux rkgles gknkrales rbgissant les ministkres et les autres organismes.

Cette liste subdivise les organismes exceptionnels en trois catCgories : les corporations departementales, les corporations cc mandataires B et les *: corporations propriktaires a . I1 s’agit dans les trois catkgories d’organismes qui ont soit seulement la fonne soit la forme et la nature d’entreprises publiques, de socikths &&tat.

Pourtant le gouvernement fCdCral a reconnu dans un livre bleu publik en 1977 que cette Cnumkration comportait deux lacunes principales.s D’abord, elle n’ktait pas exhaustive et en second lieu elle n’Ctait pas suf- fisament exigeante quant aux rkgles particulikres devant rCgir les excep- tions, c’est-A-dire les sociktks &&at. En effet, il ktait apparu, au cours des annCes, que le gouvernement Cprouvait, A l’occasion, de la difficult6 A obtenir, particulikrement de la part des sociCtks d’Ctat, une adhksion A ses propres orientations. Cette perception fut contestke par plusieurs qui soutenaient que les changements frequents ou l’absence de politique gouvernementale ferme Ctaient seuls responsables de la situation de dCla- brement dans lequel certaines sociCtks pouvaient se trouver. Quoiqu’il en soit, il est clair que le gouvernement avait le sentiment que certains organismes jouissaient dune trop grande autonomie et qu’il ktait temps de resserrer les contrhles B leur egard. La revision de la Loi de l’administration financikre constituait B ses yeux le meilleur outil A cette fin.

C’est pourquoi la Commission Lambert, cherchant A amkliorer le rkgime dimputabiliti., a dh se prononcer non seulement sur I’identification des organismes auxquels les rkgles gCn4rales de la Loi de I’administration financikre devraient s’appliquer, mais Cgalement sur les rhgles particu- li6res applicables aiix organismes qui kchapperaient A ces rkgles gknkrales. Ce faisant, elle a dkbordt. le cadre strict de la gestion financikre et elle a suggkre un ensemble de dispositions destinkes A supplker les carences tles lois constitutives. Ceci nous amkne donc B diviser notre commentaire selon trois rubriques : l’identification des organismes et leur typologie ; lcs rbglcs de gestion financikre particulikres aux organismes ;

3 seil privC, 1977.

Les corporations de la couronne : direction, contrdle, imputabilitk. Bureau du Con-

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ANDnE GELINAS

les autres regles de gestion. Malheureusement, comme on pourra le con- stater, il n’est pas possible de dissocier completement ces trois questions intimeinent reliees et d’t‘viter certaines rkpetitions.

L‘identification des organismes et leur typologie

Dans sa toute premiPre recommandation la Commission suggkre que dore- navant la Loi de I’administration financierc comporte en annexe des tableaux comprenant A la fois la liste des ministeres et de l’ensemble des organismes. Cette nouvelle annexe comprendrait quatre sections :

(1) les dkpartements (le terme u ministkre 2 serait plus approprik en fransais) ; (2) les organismes indkpendants de dkcision et de consultation ; (3) les sociCtCs de la couronne ; (4) les entreprises en co-particip a t’ ion.

Dans ce sens il s’agit effectivement d’une loi cadre et le gouvernement qui donnerait suite i cette recommandation devrait s’interroger A chaque fois qu’il crke un nouvel organisme dans quelle case il aimerait le ranger et amender l’annexe en conskquence.

Pour que ce schkma fonctionne il est evidemment trits important que la typologie suggkrbe soit rigoureuse. Or nous avons le sentiment qu’elle comporte diverses lacunes.

D’abord, en associant ainsi dans une m6me rubrique les ministkres (les dkparternents) et des organismes, on en vient forckment A crker une nouvelle notion, celle d‘a organismes tie In cortronne s,4 alors que traditionnellement on distinguait trks nettement les ministkres d’une part et les organismes du gouvernement d’autre part. Cette distinction ktait justifike parce que les ministkres constituent la pierre angulaire de l’organisation bureaucratique et qu’ils ont de toute nkcessitt un statut supkrieur A celui des organismes qui leur sont d’ailleurs systbmatiquement subordonnds par I’autorite hikrarchique ou de tutelle du ministre. En d’autres termes, il nous semble superflu d’bnumbrer les ministkres dans la Loi de l’administration financikre alors que cette liste apparait gknbralement de toute faqon dans la loi de l’exkcutif.

Par ailleurs, on peut dkplorer que la catkgorie < les dkpartements > ne soit pas ktablie A partir de critbes plus prkcis. En effet, elle comprend, outre les ministkres proprement dits, les ddpartements dksignks, les Q: dkpartements parlementaires et les u dkpartements temporaires, A statut particulier a .

4 II semhle hien qu‘il n’y a pas d e limites B I’emploi du terme. C‘est ainsi que Yon verrn plus loill des socit.ti.s de la couronne qui ne seront alms qu’une sorte d’organismes tle I n courotine.

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SYMPOSIUM ON THE L A ~ I H E R T HEPORT

Au plan strictement terminologique on admet difficilement que l’appellation a departements dksigiies >> soit plus explicite que celle de corporations departementales. Comme ces organismes ne sont pas soumis A des rbgles de gestion financikre diffBrentes de celles qui s’appliquent aux organismes indkpendants de dkcision et de consultation, on ne voit pas en quoi ils sont plus dbpartementaux ou ministkriels que ceux-ci.5 Dans le m&me sens on ne voit pas l’utilitk de distinguer des dkpartements a parlementaires B (une vkritable antinomie), alors que certains titulaires sont nommPs par le premier ministre, ou encore des dkpartements a temporaires ou a A statut particulier B, car tous les organismes par dkfinition ont un statut particulier et bien malin est celui qui pourrait dire qu’un organisme public est temporaire. On indemnisait encore dans les ;inn&s 70 les victimes du grand feu de Halifax et il n’est pas rare que des commissions denquhte s’bternisent.’

Plus significatif, A notre avis, est le fait que la Commission Lambert n’a pas rkussi A grouper ces organismes partir d’une identitk de fonctions. Elle s’est baske principalement sur un critkre organisationnel - qui dirige I’organisme - un critbre qui ne permet pas de dkpartager, par exemple, les a dkpartements dCsignCs B (dirigb par un pr4sident) dune sociBt6 de la couronne (egalement dirigCe par un prksident). En rejetant toute cat& gorisation fonctionnelle on perd l’essentiel des raisons qui justement justi- fient l’autonomie de l’organisme et en dkterminent la nature. En fait, dans notre typologie, ces organismes (si l’on fait abstraction des commissions d’enqukte) sont des organismes de gestion non-kconomique dont les fonctions s’apparentent A celles qu’exercent gPnBralement les ministkres et qui se distinguent des sociktks d’ktat en ce qu’ils n’ont pas d’objectif de rentabilite lorsqu’il arrive qu’ils produisent des revenus. 11s auraient dii inclure les organismes de subvention et de recherche qui ont kt6 rangks avec les organismes de consultation et de dkcision. A cet Bgard il est intPressant de noter qu’en franqais le terme exact des organismes qui apparaissent dans cette catkgorie est celui d’ a office B, une appellation qui remonte au temps d e la monarchie franpise et qui a r e p , comme on le sait, en anglais depuis une signification beaucoup plus large.

La catkgorie des organismes de decision et de consultation est Cgale- ment composite. Le problkme est plus grave ici parcc que la Commission recommande que certaines rkgles particulikres s’appliquent indiffkrem- ment A des organismes consultatifs, A des rkgies et m&me A des tribunaux 5 Le porivoir de donner des directives de politique g6nCrale n’est pas en soi une r+le de gestion financi6re. ti L’avmtage d’inclure les organisnies tempor‘lires est que le gonvernement se verrait for& vrninient de tenir la liste 7 On devrait consicker que les commissions d’enqri0te sont une esphce d’organisnles consultatifs.

jour.

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administratifs (recommandation 18.5). En fait, comme tant de juristes l’ont fait avant elle pour des raisons douteuses,” la Commission confond erronkment a organismes de rtgulation B , les rCgies (dans le texte, a organismes de rkglementation B )D et a organismes d’adjudication B , les tribunaux administratifs. Or il est absolument contraire A la thCorie de la skparation des pouvoirs ou du moins h son application en rkgime britannique de proposer qu’un gouvernement donne des directives u en matiitre de politique B A un tribunal administratif. I1 a pour fonction d’interprkter la loi qui, elle, doit tnoncer la politique. I1 est kgalement ridicule qu’il puisse en donner A un organisme consultatif.lu Enfin, il est douteux qu’il y ait avantage A ce qu’il en donne h une rtgie lorsqu’il possitde le pouvoir dapprouver les reglements de ces organismes comme c’est le cas ordi- nairement. Le ritglement par dtfinition va orienter et dkfinir plus prC- cistment les objectifs. De plus, on voit trits ma1 un tribunal administratif se retourner vers la population pour la consulter sur la directive r e y e dans un dtlai de quatre-vingt-dix jours et on se demande A quoi servirait un organisme conseil s’il devait agir ainsi, lui qui a prkcistment pour fonction de conseiller. En dautres termes, il est apparent que les commissaires ont err6 non seulement en refusant d’attacher de l’importance h la nature des fonctions exerckes par chaque type d’organisme comme crithe pour ktablir leur typologie, mais aussi en voulant limiter davantage l’autonomie dkcisionnelle de ces organismes.” Par ailleurs ils auraient pu aussi valablement distinguer une autre espitce dorganismes dont les fonctions sont purement de surveillance et de vkrification et qui disposent de plus d’autonomie que les dkpartements dksignks, gknkralement parce qu’ils sont des organismes centraux relevant de 1’AssemblCe parlementaire.12

8 Les praticiens du droit niment bien assimiler les rbgies a w trihunaux administratifs parce qu’il s’agit l i d’un champ de pratique intkressant, mais cela ne devrait pas &re suffisant pour entretenir cette confusion. 9 Contrairement h ce que l’on croit souvent, le terme regulation est tr&s francais et pertinent lorsque l’on veut parler de rkgies. 10 Incidemment, on aura remarquk que le pouvoir de donner des directives ne s’applique pas aux offices (dkpartements d b i g n b ). On aurailt ainsi consacre une aultonomie dkcisionnelle qui se troiive rarement en pratique. En fait l’office est frhuemment une direction ministbrielle dbguiske. Tel n’est pas le cas cependant des dkpartements parlementaires B qui sont de toute kvidence classks dans la mauvaise catkgorie. 11 A ce propos, le gouvemement du Quiibec a mis de I’avant une nouvelle formule dans le cadre de son projet de loi numkro 2 constituant 1’Institut qukbkcois de recherche sur la culture. Suivant l’article 25 de ce projet, 1’Institut doit exkcuter tout mandat specifique que lui confie le gouvemement et ce mundat doit &re dkposk ri Z’AssembUe nationale et approciok par elle. Les seules objections h une telle accentuation logique du contrdle parlementaire sont sans doute qu’elle pomrait retarder certaines dkcisions nrgentes et entrainer I’Assemblke dans la discussion de la gestion courante des organismes. Comme quoi tine mesure franchement dkmocratique peut avoir des contraintes. 12 Les organismes apparaissant sous la ruhrique dkpartements parlementaires D re- jciignent hien ce que nous avons h I’esprit.

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Enfin, la Commission distingue deux catCgories d’entreprises publiques (sans doute de gestion commerciale, financibre ou industrielle) ; d’une part les sociCtCs de la couronne, entibrement possCdCes par l’Etat, et d’autre part les sociCtCs en co-participation qui regroupent les sociktks d’hconomie mixte et les soci6ti.s quasi-publiques. A vrai dire ce sont les socihtks de la couronne qui sont particulibrement viskes et tout l’exercice cherchait sans doute A pouvoir les isoler des autres types d’organismes.

En effet pour les sociCtCs d’kconomie mixte et les sociktbs quasi- publiques on ne pouvait, semble-t-il, recommander autre chose (numCro 20.5) qu’un dkpBt par le ministre responsable du rapport annuel de ces organismes, lequel devrait faire Ctat des filiales si besoin Ctait. Cette approche se dCfend sans doute en AmCrique du Nord oh les vCritables socikks d’kconomie mixte se comptent sur les doigts de la main.13 Toute- fois, m&me dans un tel contexte, on aurait pu statuer sur l’hypothkse oh le gouvernement dCtiendrait la majorit6 des actions d’une telle sociktk. Dans un tel cas il y aurait lieu assurkment d’accentuer les mCcanismes d’imputabilitk. Sans vouloir Ctre mesquin on peut penser que la sociktk d’Cconomie mixte constituera encore A la suite de la rkforme le moyen le plus discret pour le gouvernement d’intervenir dans I’kconomie.

Cependant, ces remarques n’ont A vrai dire qu’un intCrbt secondaire. Plus important A notre avis est le fait que, se limitant au seul critbre de la proprikte du capital, la Commission a omis de pousser plus loin son analyse et de considCrer un autre critbre qui est trbs important dans le cas des sociktCs entikrement possCdkes par 1’Etat. C’est celui de l’existence dun objectif de rentabilitk limitCe ou illimitCe pour la sociktC d’ktat. En effet, il aurait ktk particulibrement utile non seulement au gouvernement mais surtout aux gestionnaires de pouvoir distinguer entre les sociCtCs qui ont comme objectif de simplement couvrir leurs frais ou dont la rentabilitk est limitke par des considkrations socio-politiques et celles qui ont plutBt comme objectif d’Ctre le plus rentable possible.

Sans doute que dans ce dernier groupe on aurait trouver seulement des entreprises oeuvrant dans un cadre purement concurrentiel, et dans I’autre des monopoles ou quasi-monopoles. Les sociktks de la couronne telles que dkfinies dans I’annexe sont des entreprises concurrentielles mais peut-on considCrer qu’elles le sont moins ou davantage que les socikks d’kconomie mixte qui sont dans une autre catCgorie? Peut-on surtout conclure que leur rentabilitk est illimitke? Nous ne croyons pas que tel soit le cas si I’on observe que sont class& parmi les socidtks de la couronne Radio-Canada, la Monnaie royale canadienne, les MusCes na- tionaux, le Conseil national des recherches, etc.

13 La litteratwe est pourtant abondante SUI ce sujet dans les pays euro@ens et notamment en France.


ANDRE CELINAS

Si l’on avait bAti les categories sur le concept de rentabilitk on aurait mieux compris que les contrbles financiers articulCs pour les unes et les autres soient diffkrents. On aurait appricik que l’kvaluation des gestionnaires puisse tenir compte de cette variktk de contextes. I1 est vrai qu’une telle analyse aurait Ct6 beaucoup plus complexe et aurait supposk que le gouvernement lui-mCme consente, Q la limite, a clarifier ce qui reste malheureusement toujours du domaine du clair-obscur. Ce ne sont pas, croyons-nous, les objurgations contenues dans la recommandation 19.1 (clarification dans la loi constitutive de la mission, des buts et des objectifs) qui va changer quelque chose A cet Cgard. Toutefois une annexe qui aurait forck le gouvernement Q classer ses entreprises publiques d’aprks la nature de la rentabilitk qu’il attend d’elles aurait produit des rksultats d’un autre ordre.

En d’autres termes, s’il est vrai que la plupart des gouverncivents occi- dentaux reconnaissent la nkcessitk de ne pas soumettre les entreprises publiques aux mbmes rkgles de gestion financike que celles qui s’appliquent aux ministkres, il est kgalement admis que l’on ne peut proprement kvaluer leur rendement sans une clarification de I’impCratif de rentabilitk. I1 est vrai que l’entreprise publique crkke dans un rCgimc d’bconomie libkrale l’est souvent pour des raisons socio-politiques qui ont pour effet d’attknuer cet impkratif. Toutefois, meme lorscju’elle est censke corriger les lacunes du marchi, elle ne devrait pouvoir ignorer cet objectif d’autant plus que, comme le rapport le recommande (recommandation 19.5), il est de mise que le gouvernement qui dksire imposer des contraintes sociales le fasse par directives publiques et accompagne celles-ci des compensations financibres nkcessaires.lq C‘est donc reconnaitre implicite- ment un objectif de rentabilitd Q l’entreprise.15

Bien sQr on pourra arguer que toute cette question sera mieux rksolue et de fagon plus souple par le truchement du a plan corporatif stratkgique B recommandk par la Commission (recommandation 19.3) et dont le contenu est explicitk aux pages 382 et 383 du rapport. Bien plus, il est apparent que d’autres gouvernements, dont celui de la France qui a recours B a des contrats de programmes D, ont conch dans ce sens en fnisant du plan de dkveloppement un outil servant non seulement B nmkliorer la prospective mais aussi Q clarifier les exigences de rentabilitd par voie de concertation. Le danger, bien sir. dune trop grande souplesse c’est que l’on retombe rapidement dans I’imprkision chronique qui a entourk les objectifs des entreprises publiques. Danger d’autant plus

14 A ce sujet nous mettons en doute l’opportunitk d’un arbitrage indkpendant en cas de dksaccord entre l’entreprise et le ministhre (voir rapport p. 385) si les termes doivent &re rendus publics. 15 Voir d’ailleurs le rapport Id-dessus, p. 384 et suiv.



grand que, comme le recommande la Commission, le gouvernement n’aurait pas approuvt le plan c o m e tel mais seulement ses incidences budgaaires. On peut se demander, en dkfinitive, s’il y aurait eu tellement d’inconvknients B modifier de temps B autre une annexe de la Loi de l’administration financibre pour faire passer une societk d’ktat du groupe des entreprises B rentabilitk illimitte au groupe des entreprises B rentabilitk limitee et inversement.

Les regles de gestion financiere Bieii qu’h notre avis la Commission ait commis de serieuses erreurs dans la prkparation de sa typologie des organismes, erreurs qui auraient des rkpercussions graves sur l’autonomie dkcisionnelle de certains d’entre eux, elk n’en a pas moins atteint la bonne conclusion en ce qui concerne la gestion financikre des organismes autres que les sociktks dktat (recommandation 18.2).

En fait, en considkrant que les conseils, offices (dkpartements dksignb), rkgies, tribunaux administratifs et commissions (organismes de vkrification et de surveillance) n’ont pas de raisons valables de rkclamer une autonomie financiitre, la Commission n’a fait que confirmer la pratique existante suivant laquelle ils sont soumis aux m&mes regles que les ministkres. Bien entendu nous ne prktendons pas pour autant que tous les organismes qui apparaissent dans les catkgories sont bien classks. Aprbs tout, c’est la Commission qui a pu inventorier les fonctions effectivement cxerckes par ces divers organismes.

Toutefois il est dommage que les commissaires ne se soient pas montrks plus convaincus de leur opinion sur cette regle fondamentale de gestion financiitre, la seule d’ailleurs qui concerne ces types d’organismes dans le rapport. En effet, ils ont prkcisk dans leur recommandation 18.2 que ce principe devait s’appliquer sauf s’il y avait disposition contraire dans la loi exkcutive. Qui resistera devant une telle porte ouverte? Nous aurions prPfkrk qu’ils exigent une dtrogation explicite ?I la Loi de l’administration financiere dans la loi constitutive elle-mCme et non seulement des dispositions contraires. La loi cadre perd alors un de ses principaus avantages.

I1 en va diffkremment cependant en ce qui concerne les entreprises publiqhes et plus particuliitrement les sociktks de la couronne. En effet, la notion classique de l’autonomie financihre de ces organismes paraft &re mise en cause de diverses faqons.

Les ‘recommandations 19.10 A 19.14 suggitrent que les budgets d’exploitation et d’immobilisation des sociktks de la couronne soient approuvks par le-ministre de tutelle, le ministre des Finances et le gouvernement puis dkposks au Parlement lorsque ces budgets exigent des subsides.

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Lorsque ces budgets n’exigent pas des subsides la chaine des autorisa- tions s’arrhte kvidemment a l’ktape prkckdant le dkpbt au Parlement.

De toute kvidence le temps joue en faveur d u n resserrement et d’une complexite accrue des contrbles. Dans la Loi de l’administration financibre de 1951 seules les corporations a mandataires B - dkfinies comme les corporations conduisant des opkrations de commerce ou de service sur line base quasi-commcrciale - devaient faire approuver leurs budgets $exploitation et d‘investissement par le ministre compktent et le prksident du Conseil du trksor. Dans son livre bleu le gouvemement fedkral suggerait que toutes les corporations10 soient tenues de soumettre pour approbation par le gouvemement un avant-projet et un budget dkfinitif d’investissement (capital) ainsi qu’un avant-projet et un << plan corporatif B dkfinitif (plan de dkveloppement) et, si nkcessaire, un budget ou un plan rkvisk par la suite. De plus, les corporations mandataires devaient soumettre un projet et un budget dkfinitif dexploitation. Ces divers documents devaient &tre prksentks au ministre responsable, au prksident du Conseil du trksor et au gouvernement. Les budgets dinvestissements devaient Ctre dCposks au Parlement comme les budgets dexploitation (des sociktks mandataires) mais, dans ce dernier cas, seulement si les ministres concernks jugeaient que l’entreprise continuerait de requkrir des crCdits substantiels du Parlement. La Commission Lambert recommande que toute socibtb de la couronne (dkfinie comme exerpnt des fonctions semblables A celles dune entreprise privCe soumise mix forces c h i rnarcht;)” prksente aux instances dCjA mentionnkes (le Conseil du trksor deviendrait le Conseil d e gestion) pour approbation ses budgets d’immobilisation et d’exploitation dans le cadre du plan corporatif stratkgique.l8

I1 est quand mCme curieux que l’on n’ait pas fait de diffbrence entre la corporation mandataire et la sociktk de la couronne. La premibre n’est pas, par dkfinition, concurrentielle alors que la seconde l’est. I1 est kgalement etonnant non pas que l’on ait exigk qu’une entreprise concurrentielle prepare un budget annuel (toute entreprise p r i d e le fait) mais que Yon ait cherchC A l’intkgrer dans un processus fort complexe. En effet, il est certain que la chaPne dautorisation gouvernementale est inkvitablement longue.IQ I1 est aussi clair que le processus consommera beaucoup de

16 Les corporations 8 mandataires a et 8 proprietaires mais noii bvidemment les corporations a departementales .. 17 On n’a pas jug6 bon d’ajouter cette precision dans les cas des societks d’kconomie mixte qui sont peut-&re les vraies entreprises concurrentielles. 18 La Commission devait distinguer le ministre des Finances du president du Conseil du trbor puisque maintenanit ces postes peuvent avoir deuv titulaires distincts. 19 On peut penser qu’au depart quatre secretariats feront l’analyse du m&me budget : celui du ministre de tutelle, celui du ministre des Finances, celui du Conseil de gestion et celui du Conseil priv6.

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temps et d’knergie si les modifications au budget devaient btre kgalement autoriskes. La Commission est cependant muette A ce sujet contrairement au livre bleu du Conseil privk qui, lui, prkvoyait des budgets supplkmen- taires. En fait on peut se demander comment il pourrait en aller autrement puisque la conjoncture est susceptible de modifier les prkvisions dune entreprise concurrentielle beaucoup plus que celles d u n ‘ministbre et que I’on insiste pour relier le tout au financement par subsides.

On peut penser aussi que le dkpdt du budget au Parlement fournira aux entreprises du mbme secteur des informations apprkciables sur les intentions dun concurrent et aux parlementaires l’occasion d’6piloguer sur l’absence de dkpenses prkvues pour leurs comtks respectifs ou la qua- lit6 des gestionnaires. I1 est vrai que seules les entreprises qui auront le malheur dobtenir des subsides seront ainsi publiciskes et il est sans doute bon que tout pkcheur soit puni.M Le livre bleu prenait la p i n e de prkciser que ce dCpBt ne devait Ctre fait, dans le cas des entreprises non concurrentielles, que s’il apparaissait au gouvernement que le dkficit budgktaire ktait de nature chronique. Paradoxalement, on n’en exigerait pas autant d’une entreprise privke subventionnke. De plus, le budget ne peut, A lui seul, servir A kvaluer la direction de l’entreprise si par ailleurs des prix, tarifs et contrats de l’entreprise sont prbalablement approuvb par le gouvernement. Enfin, il est possible que tout ce mkcanisme d’imputabilitk soit peu utilisk en pratique si le gouvernement choisissait de financer l’entreprise par la voie de l’extra-budgktaire (pr& - avances - refinancement du capital actions) et non par subvention sous forme de crkdit.

On serait tenth de dire qu’un gouvernement qui aurait dkjA approuvk le plan de dkveloppement (plan corporatif stratkgique) d’une entreprise publique2’ devrait dkjA connaitre les besoins en investissements et avoir convenu d u n seuil de rentabilitk et des diverses modalit& de financement autres que le recours aux subventions, le recours ultime. Dans un tel contexte l’approbation par le Conseil de gestion de la tranche annuelle sous forme de subvention et l’inscription de celle-ci aux credits devrait btre suffisante. Ce qu’il faut imaginer c’est bien plus un mkcanisme obli- gatoire d’information pkriodique au ministre des Finances pour lui permettre d’assurer le suivi. Chose certaine, l’exigence relative du d6@t du budget d’exploitation au Parlement apparait exagkrke. Par ailleurs, il

20 C’est donc rbellement que la rentabilitk n’est pas un impbratif ou que le af ic i t peut h r e chronique. Une dri3le d’entreprise concurrentielle. 21 D’ailleurs on a du ma1 A suivre la logique de la Commission A cet bgard. C’est assurkment davantage dans un plan de dhveloppement que les gestionnaires de concert nvec le gouvernement auront la possibilith de voir les objectifs op&atoires prkisks que dans un texte de loi qui doit souvent faire 6tat d’objeotifs BloignBs ou gCnCraux sinon contradictoires.


ANDRE GELINAS

n’est pas dit que les rhgles Cnonc6es par la Commission ne seraient pas souhaitables dans le cas des entreprises ayant un objectif de rentabilit6 limitke ou ne devant pas oeuvrer dans un contexte concurrentiel.

I1 est difficile de chicaner les autres recommandations de la Com- mission concernant la gestion financiitre des entreprises publiques. La constitution d’un comit6 de vkrification composC de membres extkrieurs a l’entreprise est une mode r6cente que tout le monde semble accepter (recommandation 19.17). La nomination d’une maison privCe de vhifica- tion lorsque le VCrificateur gCnkral n’est pas dksignk clans la loi va 6videmment de soi (recommandation 19.18). Cependant, le vCritable problhme demeure et c’est de savoir quand il est prCfCrable d’opter pour l’une ou pour l’autre. Deux innovations a signaler, soit celle de permettre au VCrificateur gCnCral davoir acchs aux rapports des maisons privCes et, on l’esphre, de pouvoir exiger des rkexamens (recommandation 19.19), et celle d’exiger que les sociktks mkres consolident leurs ktats financiers avec ceux de leurs filiales (recommandation 19.20).

Par contre, on aurait vivement souhaitk que la Commission se prononce sur l’opportunitC pour le gouvernement de procurer un fonds social aux entreprises publiques. C’est un fonds compos6 dactions qui n’ont aucune valeur au march6 et dont le principal mCrite est de donner une apparence de vraie entreprise privke. Un comitk parlementaire britannique qui s’est penchk sur la question a pourtant conclu que cette innovation, somme toute assez rkcente mais passablement gknkraliske, avait l’inconvknient de fausser la vkritable situation financihre de l’entreprise.

En dhfinitive, on peut douter de l’opportunitb de certains changements substantiels proposks, s’ktonner que la gestion financihre des entreprises publiques n’ait pas ktk examinke dans son ensemble et souligner diverses amkliorations marginales qui, de toute faqon, devraient se retrouver &en- tuellement dans toute loi constitutive.

Les autres rhgles de gestion I1 est inutile de revenir sur les propositions concernant le pouvoir du gouvernement de donner des directives en matiitre de politiques aux rCgies, tribunaux administratifs et conseils (recommandation 18.5). Ce pouvoir apparait tout aussi dkraisonnable que celui que s’est donne le gouvernement fkdbral par des lois particulibres de permettre A des ministres ou au Conseil des ministres dentendre des appels des rkgies. D’ailleurs, on peut trouver paradoxal que la Commission recommande la suppression des appels mais maintienne le pouvoir de directives (recommandations 18.5, 18.6 et 18.7). Le fait que ces directives soient dCposCes au Parlement, fassent l’objet de consultation et soient meme publibes dans la Gazette du Canada ne change rien A l’affaire. En fait on peut



craindre une situation cmbarrassante si des a tlirectiocs B devaient rece- voir une dksapprobation populaire. Enfin, on peut se demander pourquoi le ministre ne serait pas habilitk ii kmettre ces directives comme il peut le faire h I’kgard des sociktks d’ktat quitte A ce que le gouvernement les approuve ou les ratifie.

Quant aux autres propositions on voit ma1 comment certaines pourraient s’inskrer dans la Loi de I’administration financi6re soit parce qu’il s’agit de souhaits (18.3 Q. knoncC clair des objcctifs et politiques dans la loi constitutivc )> ) soit parce que d’autres lkgislations traitent de ces questions (18.2 c renvoi de faqon automatique des rapports des organismes aux commissions parlementaires concernkes )> ). Dans d’autres cas, c’est v6ritablcment la loi constitutive qui est le mieux habilitke h traiter des questions ; la responsabilitk de gestion de la direction (18,1), I’approbation des rkglcments par le gouvernement avant leur mise en vigueur (18.4),*? la rkvocation pour cause de la direction (18.9), le chevauchement des termes d’office de cette direction (19.10), l’kvaluation annuelle du personnel par la direction (18.11).

I1 y a pourtant deux propositions qui mtritent d’2tre signalkes. En premier lieu, celle qui suggkre que le transfert d’une responsabilite d’un organisme Q un autre organisme ou h un niinistdre soit approuoe‘ par le Parlement (recommandation 18.8). Serait-ce lk le dPbut d u n intCrCt du Parlement pour la gestion quotidienne et dktaillke de l’organisation du gouvernement, puisque l’on peut prendre pour acquis que les lois consa- crent dkjh les changements substantiels ? En second lieu, celle qui vise Q instaurer une kvaluation annuelle du personnel de direction des organismes par un comitk de hauts-fonctionnaires (recommandation 18.10) ainsi qu’une kvaluation B tous les dix ans des e fonctions et operations w des organismes (recommandation 18.13). Nous n’avons pas d’objection ni B l’une ni A l’autre. Nous serions en fait trks intPressPs ii connaitre les cri- tBres qui vont servir B ces kvaluations car, B notre connaissance, le degrk de rkussite d’une rkgie, d’un conseil ou d u n tribunal administratif et du personnel qui les dirige a rarement ktk dktermink dans le pass&. S’agira- t-il seulement de l’efficience ou de I’efficacitk ou des deux k la fois ? Quand on prend connaissance des oppositions croissantes A l’intervention de rkgulation elle-mCme on peut pcnser qu’il ne sera pas facile pour la direction de prouver son efficacitk. En fait, ces considkrations seraient sans doute mieux situkes dans lc cadre gknkral de la rkvision des programmes gouvernementaux.

Pour ce qui est des entreprises publiques, des sociktts de la couronne,

22 interne.

Encore faudrait-il preciser qu’il s’agit des rPglements externes et non ceux de regie

553 ADhfINISTRATION PUBLIQUE DU CANADA

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nous allons suivre le m6me cheminement que nous avons adoptk pour les autres organismes. On trouve l’expression d’un souhait fort louable, 0: la clarification de la mission, des buts, objectifs et pouvoirs des sociktks d’ktat 2 (19.1), et un ensemble de dispositions qui ont gtnkralement leur place dans les lois constitutives ; le chevauchement des terms d’office des membres de la direction (19.6), la consultation du conseil d’administration avant la nomination du prCsident (19.7), la responsabilitk du conseil d’administration en matihe de budget (19.10), I’approbation des reglements par le gouvernement (19.5) et la formulation d’un code de dkontologie (19.6).

Dans le m&me sens, plusieurs lois constitutives contiennent dCjA des stipulations autorisant le ministre responsable A donner des directives aux sociktb qui relkvent de h i . Elles sont effectivement dksirables dans le cas de ce type d’organisme dans la mesure oh Ton respecte les mesures de protection kgalement recommandkes par la Commission ; l’approbation gknkrale du lieutenant-gouverneur et le dCp6t au Parlement (19.4) - la compensation financikre lorsqu’elles impliquent des coilts sociaux (19.5). Toutefois, la principale protection parait absente A tout le moins dans le texte mGme de la recommandation. En effet, contrairement aux directives adresshes aux u organismes de dCcision 2 , celles qui le sont aux sociktks de la couronne pourraient porter sur des matihes autres que la politique ou l’orientation gknkrale. Le ministre pourrait ainsi intervenir dans la gestion courante de la sociktk, ce qui serait contraire A une conception bien Ctablie. On pourra arguer que c’est le seul moyen de mettre fin aux pressions indues qui de toute fason se produisent mCme dans ce domaine. Nous croyons qu’A vouloir trop bien faire on risque de sclCroser la direction de l’entreprise et qu’une direction timorke requerra des directives pour n’importe quelle dkcision.

Par ailleurs, on peut s’interroger sur la nkcessitk de divorcer complhte- ment les postes de prCsident du conseil d’administration et de prksident de la corporation dam une petite entreprise (il n’y a sans doute pas de petite entreprise publique au palier fkdbal) (19.8 et 19.9), et la possibilitk en conskquence de permettre au conseil d’administration de rkvoquer le chef de direction, le prksident de la compagnie (19.8). Bien entendu, si cette dualit6 est acceptke de faqon uniforme la Commission fait bien d’exiger une ratification par le gouvernement de la nomination et de la &vocation par le Conseil d’administration.

Des amdiorations sensibles seraient apportCes si le gouvernement ac- ceptait par ailleurs que les lettres patentes d’une corporation ainsi cr&e soient dkposkes au Parlement (19.1) et si toute crCation d’une sociktk de la couronne et I’acquisition d’une filiale par une telle sociktC devaient



&re approuvbes par le gouvernement (19.2). I1 est douteux cependant qu’il faille pour autant requkrir une nouvelle lkgislation pour toute crCa- tion de filiale. C’est peut-6tre lh un frein nkcessaire h des initiatives pas trop intempestives qui ont eu lieu dans le p a d . Toutefois, il conviendrait peut-&tre de s’assurer que les autres pays suivent les m6mes pratiques lorsque la filiale est destinke h oeuvrer sur la scbne internationale. I1 y a tout de m&me une diffkrence entre une acquisition de grk A gr6, une acquisition forcbe et la crbation dune nouvelle entitk qui a de fortes chances d6tre soumise h une vigoureuse concurrence.

Enfin, l’amblioration la plus sensible serait sans doute l’6valuation pkriodique (au moins une fois tous les dix ans) des * fonctions et activitks B des sociktks de la couronne que suggbre la recommandation 19.21. On aurait souhaitk cependant que le ministre responsable ne soit pas le seul h conduire cette kvaluation &ant donnb le r61e proeminent jouk par le ministre des Finances dans ce domaine. De plus, il aurait Ctk bon de preciser davantage les objets de I’bvaluation. On peut penser que le rapport ktant dbposk au Parlement, l’existence m6me (l’efficacitk) de l’entreprise pourrait 6tre mise en cause et non seulement son efficience. Dans un tel contexte les directives kmises par le ministre prennent une importance considkrable puisqu’elles peuvent imposer des dkcisions A la direction de l’entreprise et il n’est que juste qu’elle n’en soit pas tenue responsable. M&me si a priori il devrait &tre plus facile d6valuer l’efficacitk et l’efficience dune entreprise publique que celle dune rkgie ou d u n tribunal administratif, la documentation est tellement mince A cet Cgard que plusieurs seront certainement intkressks h connaitre les critbres uti- lisks et en particulier ceux qui seront dkterminants.

Bien entendu, compte tenu du fonctionnement de nos institutions parlementaires, on peut aussi se demander si une kvaluation faite par des services gouvernementaux sera jugke suffisamment impartiale pour satis- faire l’opposition et si des dkbats purement partisans ne vont pas miner la rigueur des kvaluations. I1 s’agit lh cependant d u n e autre question qui aura sans doute ktk discutke ailleurs dans cette kdition de la revue.

Conclusion Les rbgles de gestion financibre des organismes autres que les sociktks d’ktat ne sont pas modifikes par les recommandations de la Commission. En fait, en suggerant l’abolition des fonds renouvelables accord& A certains offices, la Commission fait disparattre le seul 6lkment de souplesse administrative dont pourraient jouir des organismes autres que les vCri- tables sociktks. Quant aux autres rbgles de gestion sugg6rCes par la Com- mission nous avons le sentiment qu’elles ne devraient pas apparaitre dans


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la Loi de l’administration financiere. Ce sont toutes des dispositions, y compris celle concernant l’kvaluation pkriodique?” qui pourraient 6tre incorporees dans chacune des lois constitutives. Les lkgistes possedent dkja et pourraient facilement d6velopper des moddes passablement uni- formes. Si le bureau du Conseil prive les appuyait davantage il y aurait moins de derogation pour des motifs futiles. A vrai dire, nous voyons dans ce genre de loi gCnkrale un risque certain daccroitre pro- gressivement les contrbles et les normes sans tenir compte des conditions spkcifiques qui peuvent presider a la crkation et au fonctionnement d’organismes particuliers. Nous croyons avoir suffisamment dPmontrC, par l’exemple de l’application systkmatique des directives gouvernemen- tales, les inconvknients dune telle demarche.

En ce qui concerne les entreprises publiques, les modifications sug- gkrkes au rkgime de gestion financiere sont substantielles mais ne nous sont pas apparues toutes souhaitables. Les propositions concernant l’approbation des budgets d’investissement et d’exploitation des sociktds dCtat concurrentielles et le dkpdt de ces derniers au Parlement ont, B notre avis, des inconvenients de nature h justifier un retrait. Par contre, il serait assurkment desirable que le gouvernement puisse requkrir des sociCtks d’etat et convenir avec chacune delles dun plan de dkveloppement et dun hchange d’information pkriodique sur la situation financikre afin non seulement dkviter les dkficits chroniques ou conjoncturels mais surtout de stimuler la recherche de l’efficience et de l’efficacitk. Or, B notre avis, cet objectif ne peut &re atteint qur par une clarification de l’impkratif de la rentabilitk qui peut 6tre diffkrent selon les entreprises. I1 est donc nkcessaire que le gouvernement soit trks clair a cet kgard sinon dans la Loi de l’administration financikre du moins dans le plan de dCveloppe- ment, et en conskquence il devrait approuver un tel plan m6me si la Commission recommnnde que seules les incidences budgktaires soient approuvkes. Enfin, tout comme pour les autres organismes, nous ne croyons pas que la Loi de l’administration financikre devrait supplCer les carences des lois constitutives. Chaque loi constitutive devrait prbvoir l’insertion de directives de politique et d’orientation gknkrale et l’bvaluation pkriodique des resultats de l’entreprise publique. Nous espkrons que ces deux dernikres recommandations seront effectivement endrides par le gouvernement,

23 C’est la notion mBme de la loi crkpuscule s.


Documents

Le rapport Lambert: les organismes de la couronne