Le transfert des pouvoirs de police du maire au … · Le transfert des pouvoirs de police du maire au président de l’EPCI Définition, modalités de transfert et conditions d’exercice

NOTE JURIDIQUE NOVEMBRE 2014

_ AdCF – 22, rue Joubert 75009 Paris 1/34

Le transfert des pouvoirs de police du maire au président de l’EPCI

Définition, modalités de transfert et conditions d’exercice : questions-réponses Note réalisée par le cabinet Seban & Associés

SOMMAIRE

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Lexique I. Les compétences pouvant donner lieu à un transfert des attributions de police

1°) En matière d’assainissement

2°) En matière de collecte des déchets ménagers

3°) En matière de réalisation des aires d’accueil des gens du voyage

4°) En matière de voirie

5°) En matière d’habitat

6°) La sécurité des manifestations culturelles et sportives

7°) La défense extérieure contre l’incendie

II. Les modalités administratives du transfert des attributions de police au président de l’EPCI

1°) La procédure de transfert

2°) Date d’effectivité des transferts des attributions de police

3°) Durée des transferts et hypothèses de modifications de périmètres

III. Les modalités d’exercice des pouvoirs de police

1°) Les agents mobilisables

2°) La mise à disposition de moyens

3°) L’assermentation

IV. Les responsabilités liées à l’exercice des pouvoirs de police

1°) Rappels sur les types de responsabilités

2°) L’engagement de la responsabilité de l’EPCI

3°) L’engagement de la responsabilité du président


LEXIQUE

Officier de police judiciaire (OPJ)

Les personnes qui ont le statut d’officier de police judiciaire sont limitativement énumérées par l’article 16 du Code de procédure pénale (CPP).

Au rang des élus locaux figurent les maires et leurs adjoints (art. L. 2122-31 du Code général des collectivités territoriales – CGCT).

En leur qualité d’OPJ, les élus ont pour mission de :

- constater les infractions à la loi pénale,

- rassembler les preuves,

- rechercher les auteurs tant qu’une information judiciaire n’est pas ouverte,

- recevoir les plaintes et dénonciations,

- procéder à des enquêtes préliminaires,

- en cas de crimes et de délits flagrants, de les traiter dans les conditions fixées aux articles 53 à 67 du CPP (art. 14 et 17 du CPP)1.

Cette qualité permet aux maires de constater les infractions aux arrêtés de police qu’ils ont eux-mêmes édictés (dans le cadre de l’exercice de leurs pouvoirs de police administrative)2.

Les OPJ sont secondés par des agents de police judiciaire (gendarmes et fonctionnaires des services actifs de la police nationale n’ayant pas la qualité d’OPJ - art. 20 du CPP) et des agents de police judiciaire adjoints (art. 21 du CPP).

Ont la qualité d’agents de police judiciaire adjoints notamment :

- les agents de police municipale,

- les gardes champêtres lorsqu’ils recherchent les contraventions aux règlements et arrêtés de police.

Le titre Ier du livre Ier du CPP consacré aux « autorités chargées de la conduite de la politique pénale, de l’action publique et de l’instruction » ne vise pas les présidents d’EPCI à fiscalité propre, lesquels ne disposent pas « de pouvoir de police générale et n’ont pas la qualification d’officier de police judiciaire »3.

Pouvoir de police

Faute de définition légale, la doctrine définie la police comme une « fonction de protection de l’ordre public4 ». Le pouvoir de police est donc un outil mis au service de l’autorité qui en est titulaire pour prendre toutes mesures nécessaires et proportionnées propres à concourir à l’ordre public5.

On distingue la police administrative et la police judiciaire en fonction du but et de la finalité de l’action en cause.

Police administrative

L’objet de la police administrative est la préservation de l’ordre public. Les autorités de police administrative ont pour mission de prévenir les atteintes à ce dernier ou de le rétablir lorsqu’un trouble s’est déjà réalisé6.

1 Rép. min.. n° 06800, JO Sénat 27 juin 2013, p. 1948 2 Rép. min.. n° 859, JO Sénat 30 août 2007 p. 1547 3 Rép. min.. n° 45585, JOAN du 14 décembre 2004, p. 10047 4 E. Picard, La notion de police administrative, préface R. Drago, LGDJ 1984, 2 vol 5 P. Gonod, F. Melleray, P. Yolka, Traité de droit administratif Tome 2, Dalloz 2011, p. 12 6 Cons. Const., 19 janvier 2006, n°2005-532 DC


L’ordre public comprend tout impératif d’intérêt général qui, à un moment et dans une collectivité donnée, est considéré comme suffisamment fondamental pour justifier une restriction aux droits et libertés7.

Il inclut notamment le bon ordre, la tranquillité, la sécurité et la salubrité publique, ainsi que la moralité publique8 et le respect de la dignité humaine9.

L’autorité chargée du respect de l’ordre public au niveau local est le maire, titulaire du pouvoir de police administrative générale.

Police judiciaire

Si la police administrative intervient en amont d’un trouble à l’ordre public, la police judiciaire intervient lorsqu’une violation de l’ordre publique s’est déjà produite et se place ainsi dans une logique avant tout répressive.

Les mesures prises dans le cadre de missions de police judiciaire sont régies par les règles du CPP et relèvent des juridictions pénales, la responsabilité des autorités de police relevant des juridictions judiciaires.

Il est à noter que le maire est titulaire du pouvoir de police administrative et possède également la qualité d’OPJ (police judiciaire). En revanche, les adjoints au maire n’ont que la qualité d’OPJ. Ils ne peuvent exercer de pouvoir de police administrative que sur délégation du maire qui reste, par principe, l’autorité compétente.

Police administrative générale

Au niveau communal, c’est le maire qui détient le pouvoir de police administrative générale (ou encore police municipale) : « le maire est chargé, sous le contrôle administratif du représentant de l’Etat dans le département, de la police municipale, de la police rurale et de l’exécution des actes de l’Etat qui y sont relatifs » (art. L. 2212-1 du CGCT).

La police municipale a pour objet d'assurer le bon ordre, la sûreté, la sécurité et la salubrité publique. Le CGCT énonce une liste non exhaustive de missions de police municipale qui comprend notamment la police de la voirie, la police de l’assainissement (art. L. 2212-2 du CGCT).

Le pouvoir de police administrative générale n’est pas transféré du maire au président d’un EPCI à fiscalité propre, « l’exercice d’un pouvoir de police par le président de l’EPCI […] correspondra au transfert d’un pouvoir de police spéciale détenu par le maire et en aucun cas au transfert d’un pouvoir de police générale »10.

En cas de carence des maires dans l’exercice de leurs pouvoirs de police administrative générale, les préfets de département peuvent prendre, après une mise en demeure restée sans résultat, toute mesure relative au maintien de la salubrité, de la sûreté ou de la tranquillité publique (art. L. 2215-1 du CGCT).

Les préfets peuvent également se substituer aux maires pour l’exercice de certains pouvoirs de police administrative lorsque l’ordre public est menacé dans deux ou plusieurs communes limitrophes (art L. 2215-1 du CGCT). Ils sont en effet seuls compétents pour prendre les mesures relatives à l’ordre, la sûreté, à la sécurité et à la salubrité publique dont le champ d’application excède le territoire d’une commune.

Police administrative spéciale

Parallèlement à la police administrative générale, le législateur a, au fil du temps, créé une multitude de polices administratives spéciales11.

Caractérisée par la disparité des situations qu’elle recouvre, la notion de police spéciale est délicate à définir.

7 J. Petit, Les aspects nouveaux du concours entre polices générales et polices spéciales, RFDA 2013 p. 1187 8 CE Sect., 18 décembre 1959, Société « Les films Lutetia », n° 36385 9 CE 27 octobre 1995, Cne de Morsang-sur Orge, n° 136727 ; CE, 9 janvier 2014, min.. de l’intérieur c./ Sté Les Productions de la Plume et M. Dieudonné M’bala M’bala, n°374508 10 Amendements CL 466, CL 467, CL 468, CL 469, adoptés en commission des lois de l’Assemblée nationale le 12 mai 2010 11 J-M. Pontier, La multiplication des polices spéciales : pourquoi ?, Semaine juridique n°15, 16 avril 2012, 2113


A la différence de la police générale qui peut se saisir de tout objet, chaque police spéciale ne peut s’exercer que pour répondre à des besoins particuliers, et est nécessairement instaurée par des textes.

Ces polices se caractérisent généralement par :

- une autorité titulaire spécifique (désignée par le texte mettant en place la police spéciale concernée),

- un objet particulier (distinct de celui pouvant être poursuivi par les autorités de police générale, même s’il peut s’y superposer),

- des règles juridiques spéciales.

Les maires sont ainsi dépositaires d’un certain nombre de polices spéciales prévues par le CGCT (notamment en matière de circulation et de stationnement, art. L. 2213-1 à L. 2213-6-1 ; de police des funérailles et des lieux de sépulture, art. L. 2213-7 à L. 2213-15 ; de police dans les campagnes, art. L. 2213-16 à L. 2213-21 ; de défense extérieure contre l’incendie, art. L. 2213-32 ; de délivrance des autorisations de stationnement sur la voie publique aux exploitants de taxi, art. L.2213-33) mais également par des législations spécifiques comme le Code de la construction et l’habitation (CCH) par exemple pour les établissements recevant du public.

Ce sont, en l’état des textes, certaines de ces polices qui sont susceptibles d’être transférées au président d’un EPCI à fiscalité propre ou d’un groupement de collectivités (art. L. 5211-9-2 du CGCT).

A côté des maires, les préfets disposent de pouvoirs de polices administratives spéciales (installations classées pour la protection de l’environnement, art. L. 511-1 et suivants du Code de l’environnement – C.env, installation de la chasse, art. L. 420-2 du même code).

Assermentation

L’assermentation consiste en une prestation de serment solennelle devant le tribunal d’instance ou le tribunal de grande instance territorialement compétent (art. R. 221-44 du Code de l’organisation judiciaire - COJ).

Elle a pour objet d’autoriser l’agent qui aura prêté serment à cet effet, dans certaines conditions et sur un territoire donné, à dresser des procès-verbaux d’infraction pouvant donner lieu à des poursuites pénales. Cette assermentation confère une valeur, jusqu’à preuve du contraire, aux procès-verbaux de constatation des contraventions pour lesquelles les agents de police municipale ont compétence.

Policier municipal

Un policier municipal est un fonctionnaire territorial.

Il est placé sous l’autorité du maire lorsqu’il est recruté par ce dernier. Il peut aussi être placé sous l’autorité fonctionnelle du président de l’EPCI à fiscalité propre lorsqu’il a été recruté par ce dernier. Dans ce cas il s’agit d’un policier municipal intercommunal (art. L. 512-2 et L. 511-1 du Code de la sécurité intérieure - CSI).

L’article 21 du CPP prévoit que les policiers municipaux sont agents de police judiciaire adjoints (voir définition – Officier de police judiciaire).

Ils doivent être agréés par le procureur de la République et le préfet, puis assermentés par le tribunal de grande instance du lieu de l’exercice (art. L. 511-2 du CSI).

Ils sont notamment chargés de rendre compte immédiatement à tout OPJ de la police nationale ou de la gendarmerie nationale territorialement compétente de tous crimes, délits ou contraventions dont ils ont connaissance (art. L. 21-2 du CPP).

Garde champêtre

Un garde champêtre est un agent territorial qui peut être recruté par le maire seul, ou conjointement, avec le président de l’EPCI à fiscalité propre dont dépend la commune (art L. 2213-17 du CGCT).

Les gardes champêtres sont agréés par le procureur de la République et assermentés (art. L. 522-1 du CSI).

Les missions des gardes champêtres et les conditions dans lesquelles ils peuvent être recrutés sont définies par les dispositions du titre II du livre V du CSI (art. L. 521-1 et suivants du CSI). Ils concourent à la police des campagnes, ils sont notamment chargés de rechercher, chacun dans le territoire pour lequel ils sont assermentés, les contraventions aux règlements et arrêtés de police municipale et dressent à cet effet des procès-verbaux pour constater ces contraventions.


Un EPCI à fiscalité propre peut recruter un ou plusieurs gardes champêtres. Leur nomination est prononcée conjointement par le maire de chacune des communes membres et le président de l’EPCI. Le garde champêtre est alors placé sous l’autorité du maire de la commune sur le territoire de laquelle il exerce ses fonctions (art L. 2213-17 du CGCT).

Qu’en est-il de la proposition de loi visant à la création d’une police territoriale ?

La Sénat a examiné le 16 juin 2014 une proposition de loi prévoyant notamment de créer une police territoriale regroupant les agents de police municipale et les gardes champêtres, d’améliorer la coopération entre les forces de police nationale et de police municipale en définissant de manière claire le rôle spécifique de la police municipale et d’optimiser les moyens par la mutualisation intercommunale des polices municipales, et la mise à disposition de certains outils de la police nationale.

Au moment où sont écrites ces lignes, le texte a été transmis à l’Assemblée nationale le 17 juin 2014. Les travaux de la commission de l’Assemblée nationale sont à venir.

Arrêté de police

Un arrêté de police est une décision exécutoire à portée générale (caractère réglementaire) ou individuelle émanant d’une ou plusieurs autorités (préfectorale, municipale, etc.). Cet acte est soumis aux règles relatives aux arrêtés quant à la forme et à la procédure. Il peut comporter des interdictions ou des prescriptions.

Les arrêtés de police à caractère réglementaire n’ont pas à être motivés sauf si la loi le précise. En revanche, les arrêtés à caractère individuel doivent être motivés, c’est-à-dire comporter l’énoncé des considérations de droit ou de fait qui constituent le fondement de la décision.

Les arrêtés de police pris par les autorités communales sont exécutoires de plein droit dès lors qu’il a été procédé à leur publication ou à leur notification. Ils doivent également faire l’objet d’une transmission au représentant de l’Etat dans le département.

Leur exécution est assurée par les agents de police municipale, qui constatent, par procès-verbaux, les contraventions auxdits arrêtés (art. L. 2212-5 du CGCT).


I. LES COMPETENCES POUVANT DONNER LIEU A UN TRANSFERT DES ATTRIBUTIONS DE POLICE

L’activité législative de ces dernières années à conduit le législateur à donner la possibilité aux présidents d’EPCI à fiscalité propre et de groupements de collectivités de se voir transférer des pouvoirs de police spéciale attachés à l’exercice d’une compétence transférée.

C’est d’abord la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales qui a institué, à l’article L. 5211-9-2 du CGCT, la possibilité de transférer certains pouvoirs de police administrative spéciale au président d’EPCI à fiscalité propre.

Puis, les lois n° 2010-1653 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, n° 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et d’amélioration de la qualité du droit, n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles, et n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové ont modifié cet article pour élargir les hypothèses de transfert.

En l’état actuel des textes, ces transferts sont conditionnés par l’exercice effectif par l’EPCI à fiscalité propre ou, pour la collecte des déchets ménagers, par le groupement de collectivités, des compétences auxquelles ces attributions de police se rattachent.

1°) En matière d’assainissement

A. Le transfert de la compétence « assainissement »

Le transfert de la compétence assainissement à un EPCI à fiscalité propre emporte automatiquement le transfert au président de cet EPCI des pouvoirs de police spéciale lui permettant de règlementer cette activité.

La rédaction de l’article L. 5211-9-2 du CGCT soulève deux difficultés :

- Il ne distingue pas l’assainissement collectif et l’assainissement non collectif. Or, selon les EPCI, la compétence transférée peut ne porter que sur une partie de la compétence – est-ce à considérer que l’ensemble des pouvoirs de police est transféré ?

- Ne sont visés que les EPCI à fiscalité propre. Or, l’exercice de la compétence assainissement peut avoir été confié à un syndicat mixte pour lequel il n’est pas prévu de transfert des pouvoirs de police.

Question 1 : Le transfert de la compétence doit-il être total pour que les attributions de police soient transférées au président de l’EPCI ?

Il semble que non.

En effet, la formulation du CGCT laisse aux communes le soin de définir l’étendue des services transférés à l’EPCI.

Le CGCT organise par ailleurs le transfert des attributions de police en matière d’assainissement en cas de transfert de la compétence sans préciser si le transfert de la compétence doit porter sur l’assainissement collectif et/ou non collectif ou sur l’intégralité de l’assainissement (art. L. 2224-10 du CGCT).

Dans les cas où la compétence est partagée entre l’EPCI et ses communes membres (transfert de la compétence assainissement collectif uniquement, par exemple), il pourrait être soutenu que, faute de précision, l’exercice du pouvoir de police spéciale transféré au président de l’EPCI à fiscalité propre porte sur l’intégralité du champ de l’assainissement (collectif et non collectif). Cette interprétation nierait toutefois les différences techniques propres à chaque service public en cause.

Au regard notamment des circulaires préfectorales12, il faut distinguer différents cas de figures :

12 Voir notamment la circulaire DGCL.SDCIL/CIL1/CVR – 18042014 ou encore la circulaire du préfet de la Haute-Savoie relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des EPCI, 11 avril 2014


- Le transfert des services d’assainissement collectif et non collectif : il en résulte très logiquement que l’exercice du pouvoir de police spéciale en matière d’assainissement est intégralement transféré au président de l’EPCI bénéficiaire des transferts de compétences.

- Le transfert du seul service public d’assainissement collectif : le pouvoir de police spéciale du maire ne sera transféré qu’en matière de règlementation de l’assainissement collectif. Les pouvoirs de police en matière d’assainissement non collectif demeurant alors de la compétence du maire.

- Le transfert du seul service public d’assainissement non collectif : le pouvoir de police spéciale du maire n’est alors transféré qu’en matière de règlementation de l’assainissement non collectif.

B. Le contenu des attributions de police

Le transfert du pouvoir de police spéciale concerne la possibilité d’édicter des règlements de police en matière d’assainissement (art. L. 1311-2 du Code de la santé publique - CSP). Le président bénéficiaire du transfert des attributions de police peut ainsi compléter le règlement national au niveau local par des prescriptions particulières liées au territoire.

Il peut à ce titre accorder des dérogations aux délais prescrits pour le raccordement au réseau public de collecte des eaux usées domestiques (art. L. 1331-1 al. 2 du CSP).

C’est à lui qu’il revient également d’autoriser le déversement d’eaux usées autres que domestiques dans le réseau public de collecte (art. L. 1331-10 du CSP).

Il est important de souligner que la possibilité d’édicter un règlement de service (art. L. 2224-12 du CGCT) dont l’objet sera de définir « les prestations assurées par le service ainsi que les obligations respectives de l’exploitant, des abonnés, des usagers et des propriétaires », relève du pouvoir de l’organe délibérant et s’avère indépendant de l’exercice du pouvoir de police spéciale transféré avec la compétence.

2°) En matière de collecte des déchets ménagers

A. Le transfert de la compétence « collecte des déchets ménagers »

Le transfert de la compétence collecte des déchets ménagers à un groupement de collectivités (EPCI à fiscalité propre ou syndicat) emporte automatiquement le transfert au président de ce groupement des attributions lui permettant de réglementer cette activité.

Il faut relever sur ce point que :

- Pour ce seul pouvoir de police spéciale, la formulation du CGCT vise les groupements de collectivités et non simplement les EPCI à fiscalité propre. C’est ainsi le seul cas où un pouvoir de police spéciale peut être transféré du maire au président d’un groupement de collectivité sans fiscalité propre compétent dans le domaine afférent.

- N’est visé que la collecte des déchets ménagers, et non pas le traitement. Le transfert du seul traitement à un EPCI à fiscalité propre ou un syndicat n’emporterait donc pas le transfert des attributions de police.

Question 2 : Qu’est ce que la compétence collecte des déchets ménagers ?

La compétence visée à l’article L. 2224-13 du CGCT comporte deux volets, la collecte et le traitement des déchets ménagers et assimilés, mais seule la collecte est visée par l’article L. 5211-9-2 du CGCT.

Une commune peut transférer à un EPCI soit la collecte et le traitement, soit le traitement sans la collecte.


De la même manière, un EPCI qui dispose de l’ensemble de la compétence peut transférer à un syndicat mixte, soit la collecte et le traitement, soit le traitement sans la collecte.

B. Le contenu des attributions de police en matière de collecte des déchets

Dans l’hypothèse où le président d’un EPCI s’est vu transférer la compétence collecte des déchets ménagers, les dispositions du CGCT lui permettent de régler la présentation et les conditions de la remise des déchets en fonction de leurs caractéristiques.

Pour cela, la personne compétente (maire, président d’un EPCI à fiscalité propre ou président d’un groupement de collectivité) fixe les modalités de collecte sélective et impose la séparation de certaines catégories de déchets, notamment du papier, des métaux, des plastiques et du verre (art. L. 2224-16 du CGCT).

Question 3 : Que se passe t-il en cas de partage de la compétence déchets entre un EPCI et un syndicat mixte ?

La sécabilité de la compétence déchets entre la collecte d’une part et le traitement d’autre part permet à un EPCI compétent en matière de collecte et de traitement de confier ces compétences à un syndicat mixte.

Si le transfert concerne à la fois la collecte et le traitement des déchets, alors, le transfert des compétences emporte le transfert des attributions de police des maires des communes membres de l’EPCI au président du syndicat mixte bénéficiaire du transfert.

Si en revanche le transfert ne concerne que la compétence traitement, la compétence sera alors partagée entre l’EPCI (pour la collecte) et le syndicat mixte (pour le traitement). En pareille hypothèse, en application des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT, les attributions de police ne feront pas l’objet d’un transfert au président du syndicat mixte. Ces attributions seront conservées par le président de l’EPCI demeuré compétent en matière de collecte13.

Pour être tout à fait complet, on notera que l’hypothèse d’un transfert de la collecte à un syndicat mixte n’est pas envisageable (interdiction des montages dits « en étoile » – art. L. 2224-13 du CGCT).

Question 4 : Quelle est l’autorité de police compétente s’agissant des dépôts sauvages ?

Il existe une distinction claire entre, d’une part, les dispositions du CGCT relatives aux modalités de la collecte des déchets et, d’autre part, des dispositions de l’article L. 541-3 du Code de l’environnement qui instituent une police spéciale en matière de dépôt sauvage.

Un dépôt sauvage de déchets est constitué des déchets abandonnés, déposés ou traités contrairement aux prescriptions de la loi et des règlements pris pour son application (art. L. 541-3 du C. env.).

Cette définition ne semble pas exclure ces déchets de ceux visés par l’article L. 2224-16 du CGCT et on pourrait donc considérer qu’ils relèvent du service public auquel est attaché le pouvoir de police administrative spéciale relative à la règlementation de la collecte des déchets ménagers ou assimilés.

Pourtant, le traitement des déchets de cette nature est prévu par les dispositions du Code de l’environnement.

Le fait que l’autorité titulaire du pouvoir de police compétente pour mettre en œuvre les dispositions de l’article L. 541-3 du C. env. au sein de la commune soit le maire14, n’a pas vocation à modifier cette analyse. Les dispositions de l’article L. 541-3 du C. env. « ne donnent compétence qu’à l’autorité de police municipale pour en assurer l’application »15.

13 Sur ce point, voir la note de la DGCL/SDCIL/CIL1/CVR-07102011 14 CE, 18 novembre 1998, req. n° 161612 15 CAA Nantes, 18 avril 2006, n° 05NT00316


La question se pose donc de savoir si les attributions de police en matière de dépôt sauvage dérogent à la police spéciale des déchets et doit donc faire l’objet d’un traitement différent.

Il résulte de la doctrine gouvernementale que « Le pouvoir de police spéciale que le maire tient de l'article L.541-3 du C. env. en matière de lutte contre les dépôts irréguliers de déchets, en vue de faire assurer le respect des dispositions du code de l'environnement et des réglementations pris pour leur application, est distinct du pouvoir de police spéciale défini à l'article L.2224-16 du CGCT permettant au maire de réglementer les modalités de collecte des déchets ménagers»16.

Il faut en conclure que les dispositions de l’article L. 541-3 du C. env. en matière de lutte contre les dépôts irréguliers de déchets est distinct des attributions de police spéciale permettant au maire de règlementer les modalités de collecte des déchets ménagers.

Dès lors, le transfert au président d’un groupement de collectivités territoriales du pouvoir de police en matière de collecte des déchets, n’inclut pas le pouvoir de police spéciale défini à l’article L. 541-3 du C. env. qui demeure en tout état de cause exercé par le maire de la commune.

Si le maire peut faire usage de ses pouvoirs de police générale pour ordonner des mesures d’élimination des déchets en cas de péril imminent, il est même tenu d’agir, si les circonstances l’exigent, sauf à engager la responsabilité de la Commune.

Question 5 : Le lieu du dépôt sauvage a-t-il vocation à modifier l’autorité de police compétente ?

Comme on vient de le voir, le maire est seul détenteur de la police spéciale relative aux dépôts sauvages.

A ce titre, lorsque les dépôts se situent sur un terrain privé, il lui incombe de mettre en demeure les propriétaires du terrain sur lequel est constaté un dépôt sauvage, de procéder à la dépollution de leur terrain avant que ne soit assurée d’office l’élimination des déchets à leurs frais.

Par conséquent, c’est sous sa responsabilité que l’élimination du dépôt sauvage s’effectuera mais les frais de l’élimination seront à la charge du propriétaire17.

En cas de dépôts sur la voie publique, le pouvoir de police spéciale relative aux dépôts sauvages entre nécessairement en concurrence avec le pouvoir de police générale du maire en matière de voirie pour réprimer les dépôts, déversements, déjections, projections de toute matière ou objet de nature à nuire, à la sûreté ou à la commodité et la propreté du passage ou à des voies qui comprend « le nettoiement, l'éclairage, l'enlèvement des encombrements » (art. L. 2212-2, 1°, du CGCT).

Néanmoins, on doit préciser que l’exercice de son pouvoir de police générale par le maire semble avoir un intérêt limité dès lors qu’il ressort de la jurisprudence que les mesures édictées doivent être assurées aux frais de la collectivité.

Pour être tout à fait complet, on ajoutera qu’il faut distinguer la police spéciale en matière de dépôt sauvage des permis de stationnement ou de dépôt temporaire sur la voie publique que le maire peut autoriser sous réserve que cela n’entraine aucune gêne pour la circulation, la navigation et la liberté du commerce et qui donnent lieu au paiement d’une redevance (art. L. 2213-6 du CGCT).

16 QE n° 121456, rép. min.. JOAN du 3 avril 2012 page 2708 17 CE 27 mai 1987, req. 65803 ; rép. min. n° 10233 JO Sénat du 19 août 2010


3°) En matière de réalisation des aires d’accueil des gens du voyage

A. Le transfert de la compétence « réalisation des aires d’accueil des gens du voyage »

Le transfert de la compétence relative à la réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, à un EPCI à fiscalité propre emporte automatiquement le transfert au président de cet établissement des attributions des maires dans ce domaine de compétences.

S’il est des cas où il peut exister un partage des compétences entre l’EPCI et la commune membre, cette question ne se pose pas s’agissant de la réalisation des aires d’accueil des gens du voyage pour laquelle le transfert de compétence est opéré sans restriction à l’EPCI qui en est bénéficiaire18.

La mise en œuvre des pouvoirs de police relatifs à cette compétence est cependant conditionnée par la réalisation des obligations prévues par le schéma départemental des aires d’accueil des gens du voyage qui doivent avoir été intégralement réalisées sur le périmètre de la collectivité compétente (commune ou EPCI)19.

B. Le contenu des attributions de police en matière de réalisation des aires d’accueil des gens du voyage

Question 6 : Le pouvoir de police qui sera transféré concernera-t-il uniquement l'interdiction de stationner hors des aires ou également la possibilité de saisir le préfet pour la mise en œuvre de la procédure d'expulsion (avec la condition préalable de l'existence d'un trouble à l'ordre public) ?

Ces attributions recouvrent20 :

- la possibilité d’interdire, en dehors des aires d’accueil aménagées sur le territoire de la commune, le stationnement des résidences mobiles ;

- si le stationnement irrégulier des résidences mobiles est de nature à porter atteinte à la salubrité, la sécurité ou à la tranquillité publique, la possibilité de saisir le préfet pour qu’il mette en demeure les occupants de quitter les lieux ;

- dans le cas où cette mise en demeure n’a pas été suivie d’effets dans le délai imparti par le préfet, et n’a pas fait l’objet d’un recours, au-delà du délai fixé par le préfet, il pourra être recouru à l’évacuation forcée des résidences mobiles.

L’exercice de ces pouvoirs de police spéciale en matière de réalisation d’aires d’accueil des gens du voyage peut soulever certaines difficultés notamment du point de vue de la coexistence d’autres voies de recours à la disposition des maires.

Question 7 : En matière d’accueil des gens du voyage, les autres voies de recours pouvant être utilisées par le maire perdurent-elles ?

En matière de réalisation d’aires d’accueil ou de terrains de passage des gens du voyage, la loi ne prévoit pas d’intervention des maires au titre de leurs pouvoirs de police générale.

Pourtant, tant la doctrine gouvernementale que la jurisprudence semblent permettre au maire d’agir au titre de ses pouvoirs de police administrative générale pour « réprimer les atteintes à la tranquillité publique telles que (…) les attroupements, les bruits, les troubles de voisinage, les rassemblements qui troublent le repos des habitants et tous actes de nature à compromettre la tranquillité publique » (art. L. 2212-2, 2°, du CGCT).

Les pouvoirs de police spéciale détenus par les présidents d’EPCI n’interdisent donc pas aux maires d’utiliser leurs pouvoirs de police générale lorsque des circonstances particulières imposent qu’il y soit recouru aux fins de garantir l’ordre public, et à la 18 QE n° 15449, rép. min. JOAN 15 juillet 2008, p. 6173 19 QE n° 01479, Rép. min.. JO Sénat du 31 octobre 2013, p. 3166 20 Loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage, art. 2-1 et 9.


condition que cet usage n’ait pas pour objet de détourner une procédure à suivre dans le cadre d’un pouvoir de police spéciale21.

S’agissant du stationnement des gens du voyage, le maire conserve donc la faculté d’intervenir au titre de son pouvoir de police administrative générale dans l’hypothèse où un trouble à l’ordre public à lieu sur le territoire de sa commune. Néanmoins, ce trouble à l’ordre public ne doit pas être directement lié au stationnement irrégulier des gens du voyage, puisque dans ce cas précis, c’est la procédure prévue par l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil et à l’habitat des gens du voyage qui devra être mise en œuvre par le président de l’EPCI compétent bénéficiaire du transfert des pouvoirs de police en la matière.

En d’autres termes, le maire conserve la possibilité d’intervenir au titre de ses pouvoirs de police générale si des gens du voyage sont à l’origine d’une atteinte à l’ordre publique mais à la condition que cela n’empiète pas sur les attributions de police spéciale confiées au président de l’EPCI.

Question 8 : En matière d’accueil des gens du voyage, l'arrêté d'interdiction de stationner pourrait-il être unique et couvrir l'ensemble du territoire communautaire ou bien le président devrait-il prendre un arrêté par commune ?

Les attributions de police définies à l’article 9 de la loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 permettent aux maires d’interdire, par arrêté, le stationnement des résidences mobiles en dehors des aires d’accueil aménagées à cet effet22.

L’arrêté du maire concernera le périmètre de sa commune. Dès lors, en cas de transfert des attributions de police au président de l’EPCI, la logique voudrait donc que le périmètre de l’arrêté corresponde au périmètre couvert par l’EPCI, d’autant qu’aucune interdiction expresse ne semble s’opposer à la possibilité pour le président de l’EPCI à fiscalité propre compétent de prendre un arrêté d’interdiction unique pour l’ensemble du territoire communautaire.

Cette possibilité reste limitée aux cas où les obligations prévues par le schéma départemental ont été intégralement réalisées par l’EPCI compétent et que le transfert des pouvoirs de police est effectif sur l’ensemble du périmètre communautaire.

En revanche, lorsque un ou plusieurs maires de communes membres se sont opposé au transfert des attributions de police (voir développements ultérieurs), le président de l’EPCI n’est pas compétent pour le périmètre de ces communes. L’arrêté pris par le président ne pourra alors concerner que le périmètre des communes pour lesquelles il est compétent, c'est-à-dire les communes pour lesquelles les maires ne se sont pas opposés au transfert des attributions de police.

21 CAA Bordeaux, 5 novembre 2013 n° 13BX01069 ; QE n° 56677, Rép. min.. JOAN du 13 avril 2010, p. 4286 22 « I.-Dès lors qu'une commune remplit les obligations qui lui incombent en application de l'article 2, son maire ou, à Paris, le préfet de police peut, par arrêté, interdire en dehors des aires d'accueil aménagées le stationnement sur le territoire de la commune des résidences mobiles mentionnées à l'article 1er. Ces dispositions sont également applicables aux communes non inscrites au schéma départemental mais dotées d'une aire d'accueil, ainsi qu'à celles qui décident, sans y être tenues, de contribuer au financement d'une telle aire ou qui appartiennent à un groupement de communes qui s'est doté de compétences pour la mise en œuvre du schéma départemental ».


4°) En matière de voirie

A. Le transfert de la compétence « voirie »

Le transfert de la compétence « voirie » à un EPCI à fiscalité propre emporte automatiquement le transfert des attributions y afférentes.

Question 9 : Le transfert des attributions de police est-il limité par le fait que la compétence soit partagée entre la commune et l’EPCI dont elle est membre par la définition d’intérêt communautaire ?

Les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT ne conditionnent pas le transfert des attributions de police spéciales en matière de voirie par le champ de l’intérêt communautaire qui aurait pu être défini par l’EPCI à fiscalité propre concerné.

Dans le cas où cela est prévu par les textes, en effet, l’intérêt communautaire opère un partage de la compétence entre la commune et l’EPCI à fiscalité propre dont elle est membre, mais l’article L. 5211-9-2 du CGCT ne précise pas si le transfert des attributions de police diffère en pareille hypothèse.

Par ailleurs, au-delà de l’intérêt communautaire qui est prévu pour certaines catégories d’EPCI, la compétence voirie est territorialement limitée selon que la compétence s’exerce sur les voiries qui se situent « hors agglomération » ou « à l’intérieur de l’agglomération ». Les pouvoirs de police spéciale du maire en la matière s’exercent sur les voies suivantes, hormis les voies à grande circulation sur lesquelles le préfet est compétent :

- sur les routes nationales, départementales et les voies de communication à l’intérieur de l’agglomération,

- sur les voies communales et intercommunales à l’extérieur de l’agglomération (art. L. 2213-1 du CGCT).

La question se pose donc de l’articulation entre ces partages de compétences et le transfert des attributions de police du maire au président de l’EPCI.

A ce stade, ni la doctrine, ni la jurisprudence n’ont déterminé avec précision les modalités de ce transfert de pouvoir de police spéciale.

Néanmoins, les services de l’Etat, au travers de plusieurs circulaires préfectorales considèrent que le pouvoir de police spéciale transféré au président de l’EPCI à fiscalité propre en matière de voirie couvre l’intégralité du champ d’exercice du pouvoir de police spéciale du maire prévu aux articles L. 2213-1 et suivants du CGCT.

L’objectif du législateur consiste en effet à unifier l’exercice du pouvoir de police spéciale dont le champ d’application est délimité à l’article L. 2213-1 CGCT, y compris sur les voies sur lesquelles l’EPCI n’exerce pas la compétence relative à la voirie23.

De cette façon, le président de l’EPCI à fiscalité propre compétent en matière de voirie pourra exercer tout pouvoir de police spéciale de façon intégrale, dans le champ territorial déterminé par l’article L. 2213-1 du CGCT, et ce, peu importe le périmètre défini par les communes pour l’exercice de la compétence voirie par l’intercommunalité.

B. Le contenu des attributions de police en matière de voirie

Le transfert de la compétence voirie emporte le transfert des attributions suivantes :

• Police de la circulation et du stationnement

Les polices de la circulation et du stationnement ne sont pas sécables entre elles. Elles s’exercent sur l’ensemble des voies publiques, communales et intercommunales, reconnues ou non d’intérêt communautaire à l’intérieur et à l’extérieur des agglomérations.

23 Autrement dit, sur une voie qui ne serait pas d’intérêt communautaire


Ne sont pas concernées par ce transfert les voies départementales hors agglomération qui relèvent des pouvoirs du président du Conseil général, et les routes nationales hors agglomération et celles à grande circulation hors et en agglomération dont l’exercice des pouvoirs de police demeure de la compétence du préfet du département.

En pratique, le président titulaire de ces pouvoirs de police pourra ainsi interdire ou limiter l’accès à certaines voies, règlementer l’arrêt et le stationnement des véhicules, réserver certains lieux de stationnement, réserver des emplacements pour faciliter la circulation des transports publics, ou encore délivrer des permissions de voirie, par exemple pour l’installation de kiosques ou de terrasses de café (art. L. 2213-1 à L. 2213-6 du CGCT).

• Police de la délivrance des autorisations de stationnement de taxi

Cette attribution consiste à fixer le nombre de taxis admis à être exploités et à délivrer aux exploitants de taxi des autorisations de stationnement sur la voie publique (art. L. 2213-33 du CGCT). Le titulaire des pouvoirs de police (maire ou président) est chargé tant de la délivrance des nouvelles autorisations de stationnement que de la gestion des autorisations délivrées antérieurement.

L’autorité titulaire du pouvoir de police peut également soumettre les autorisations de stationnement à des règles particulières relatives aux horaires de début de service ou à la succession de conducteurs en cours de journée et la délimitation des zones de prises en charge.

Le transfert de ces attributions peut être limité à une ou plusieurs communes. Le président de l’EPCI à fiscalité propre peut ainsi moduler le périmètre des autorisations de stationnement.

Question 10 : Compte tenu de la nature des pouvoirs de police transférés en matière de voirie, un président d’intercommunalité peut-il se voir transférer lesdits pouvoirs lorsque l’EPCI n’est compétent que pour des voies situées hors agglomération ?

La question posée se comprend au regard des difficultés engendrées par l’état antérieur du droit sur l’exercice du pouvoir de police spéciale du maire en matière de voirie.

Si l’on retrace effectivement les évolutions législatives dans ce domaine, on constate que le maire exerçait ses pouvoirs de police spéciale de la circulation et du stationnement sur la voirie située à l’intérieur de l’agglomération. En revanche, il n’existait pas de pouvoir de police spéciale de la circulation sur les voies du domaine public routier communal ou intercommunal situées à l’extérieur de l’agglomération. Ainsi, sur une voie du domaine public routier communal ou intercommunal située hors agglomération mais sur le territoire de la commune, le maire édictait les mesures nécessaires en matière de circulation sur le fondement du pouvoir de police générale que lui confère l’article L. 2212-2 du CGCT.

Le transfert des pouvoirs de police ouvert par la loi du 16 décembre 2010, ne portait que sur les pouvoirs de police spéciale, il y avait donc un titulaire différent selon que l’on était dans ou hors agglomération.

En effet, même lorsque le maire transférait son pouvoir de police spéciale au président de l’EPCI à fiscalité propre en matière de circulation sur l’ensemble des voies de communication à l’intérieur de l’agglomération, le maire demeurait seul responsable, en vertu de son pouvoir de police générale, des mesures nécessaires en matière de circulation sur les voies communales et intercommunales situées sur le territoire de sa commune en dehors de l’agglomération.

La loi MAPTAM du 27 janvier 2014 est venue modifier les dispositions de l’article L. 5211-9-2 en vue de résoudre les difficultés sus évoquées en créant un nouveau périmètre de la police spéciale de la circulation et du stationnement.

La loi du 27 janvier 2014 a ainsi complété le premier alinéa de l’article L. 2213-1 du CGCT et étendu le pouvoir de police spéciale de la circulation et du stationnement du maire aux voies communales et intercommunales situées à l’extérieur de l’agglomération.

L’unification du régime hors agglomération permet ainsi d’assurer une cohérence institutionnelle en cas de transfert des attributions de police au président de l’EPCI à fiscalité propre :

- Soit la police spéciale de la circulation n’a pas été transférée au président de l’EPCI à fiscalité propre, et dans ce cas le maire exerce ce pouvoir de police sur l’ensemble de la voirie communale et intercommunale située sur le territoire de sa commune, et ce quel que soit le champ de la compétence transférée (notamment du point de vue de la définition de l’intérêt communautaire).


- Soit la police spéciale de la circulation a été transférée au président de l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, et dans ce cas, ce dernier exerce ce pouvoir de police sur l’ensemble de la voirie communale et intercommunale située sur le territoire des communes membres.

Il reste à préciser que les pouvoirs de police de la circulation et du stationnement du président du conseil général sur les voies départementales hors agglomération et du préfet sur les voies nationales hors agglomération et les voies à grande circulation demeurent inchangés.

A la suite du transfert, le président de l’EPCI à fiscalité propre exerce ainsi la police spéciale de la circulation et du stationnement, sous réserve des voies à grande circulation sur lesquelles le préfet est compétent, sur :

- les voies du domaine public routier communal et intercommunal à l’intérieur comme à l’extérieur des agglomérations ;

- les routes nationales et départementales à l’intérieur des agglomérations.

Titulaire du pouvoir de police de la circulation et du stationnement en fonction des voies

Président de

l’EPCI

Préfet Président du conseil général

Voies à grande circulation

En et hors agglo X

Voies nationales

En agglo X Hors agglo X

Voies départementales

En agglo X

Hors agglo X

Voies communales d’intérêt communautaire

En agglo X

Hors agglo X

Voies communales qui ne sont pas d’intérêt communautaire

En agglo X

Hors agglo X


5°) En matière d’habitat

A. Le transfert de la compétence « habitat »

Le transfert de plein droit de la compétence « habitat » à un EPCI à fiscalité propre soulève une difficulté : l’« habitat » n’est pas défini et il peut n’y avoir qu’un transfert partiel de la compétence.

Question 11 : Qu’est-ce que la compétence « habitat » ?

Il n’existe pas de définition légale de la compétence « habitat » et l’intitulé de la compétence (qu’elle soit obligatoire ou optionnelle), et donc le champ de cette compétence, diffère selon les dispositions du CGCT et la catégorie d’EPCI visée.

Selon la catégorie d’EPCI concerné, des compétences en matière d’habitat peuvent lui être confiée à titre obligatoire ou optionnel.

Il faut ajouter qu’il existe en la matière la possibilité de limiter la compétence de l’EPCI, lorsque cela est expressément prévu, par la définition de l’intérêt communautaire.

Enfin, à côté des compétences qui sont légalement confiées à un EPCI, toute commune reste libre de transférer à l’EPCI dont elle est membre une compétence qui aurait vocation à relever, d’une manière plus générale, de l’habitat.

En tout état de cause, quel que soit le champ du transfert de la compétence, il existe toujours un partage de compétence entre l’EPCI et la commune, cette dernière conservant, malgré le transfert de la compétence, des compétences résiduelles, en matière de logement social notamment (articles L. 302-5 du code de la construction et de l’habitat et L. 2252-5 du CGCT).

Au regard des éléments de la circulaire du 13 juillet 2006 portant sur les éléments constitutifs de la politique locale de l’habitat24, on relève que la « politique locale de l’habitat » recouvre à la fois :

• la politique du logement et du cadre de vie,

• l’équilibre social de l’habitat.

Sous le vocable « habitat » sont donc regroupés un certain nombre de missions et notamment :

• le programme local de l’habitat,

• la politique du logement qui comprend : l’élaboration d’un programme local de l’habitat, le développement de l’équilibre social de l’habitat et les actions en faveur du logement,

• les réserves foncières pour la mise en œuvre de la politique communautaire d’équilibre social de l’habitat,

• l’amélioration du parc immobilier bâti,

• les opérations programmées d’amélioration de l’habitat, actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre,

• la politique du cadre de vie en lien avec l’habitat (l’action cadre de vie est plus étendue et peut prendre en compte toutes actions afférentes au développement des espaces verts, des infrastructures de transport ou de satisfaction d’intérêts collectifs (mise en valeur des patrimoines, etc.).

24 Circulaire du 13 juillet 2006 relative à la définition de l’intérêt communautaire en matière d’habitat au profit des communes et de leurs groupement, NOR: MCTB0600063C


B. Le contenu des attributions de police spéciale en matière d’habitat

Le maire conserve ses pouvoirs de police administrative générale en matière d’habitat, seules étant transférées les polices spéciales suivantes :

- la police spéciale des établissements recevant du public (ERP) à usage total ou partiel d’hébergement (art. L. 123-3 du CCH),

- la police spéciale de la sécurité des équipements communs des immeubles collectifs à usage principal d’habitation (art. L. 129-1 à L. 129-6 du CCH) ;

- la police spéciale des bâtiments menaçant ruine (art. L. 511-1 à L. 511-4, L. 511-5 et L. 511-6 du CCH).

Il faut ajouter que le préfet peut également déléguer l’exercice de la police spéciale des immeubles insalubres au président de l’EPCI à fiscalité propre compétent en matière d’« habitat » (art. L. 301-5-1-1 du CCH ; L. 1331-22 à L. 1331-30 du CSP).

La possibilité ainsi ouverte au préfet est limitée aux territoires des EPCI qui ont signé avec l’Etat une convention de délégation de compétence (article L. 301-5-1 du CCH) et sur le territoire des communes pour lesquelles le transfert des pouvoirs de police est effectif (voir développements ultérieurs)25.

Question 12 : Le partage de la compétence habitat entre une commune et l’EPCI dont elle est membre a-t-il un effet sur le transfert des pouvoirs de police ?

En confiant, de manière automatique, aux présidents d’EPCI les attributions de police en matière d’habitat, l’intention du législateur était d’unifier les polices de l’habitat à l’échelon communautaire. Le titre de la section de la loi ALUR dans laquelle s’insère l’article 75 est, de ce point de vue, assez évocateur : « Section 1 : Permettre l'unification des polices de l'habitat ».

Il faut en conclure que, quelle que soit la nature de la compétence transférée ou son étendue, dès lors que l’EPCI en cause dispose d’une compétence relevant de l’habitat, le transfert des pouvoirs de police prévus à l’article L. 5211-9-2 du CGCT sera opéré, de plein droit, sauf opposition d’un ou plusieurs maires.

La doctrine gouvernementale en la matière confirme cette analyse puisque, selon elle, dès lors qu’un EPCI dispose d’une des compétences relevant de l’ « habitat » et prévues dans l’un des articles du CGCT relatif aux compétences de chaque catégorie d’EPCI ou dès lors qu’une communauté de communes dispose d’au moins une des compétences répertoriées dans la base de données « Banatic »26 afférente à l’habitat (PLH, politique du logement social, politique du logement non social, politique du logement étudiant, action et aide financière en faveur du logement social d'intérêt communautaire, action en faveur du logement des personnes défavorisées par des opérations d’intérêt communautaire, OPAH, amélioration du parc immobilier bâti d'intérêt communautaire, droit de préemption urbain pour la mise en œuvre de la politique communautaire d'équilibre social de l'habitat, actions de réhabilitation et résorption de l’habitat insalubre, délégations des aides à la pierre), elle est répertoriée comme compétente en matière d'habitat27.

Néanmoins, compte tenu de la réalité et de la consistance des pouvoirs de police au regard de certaines missions en matière d’habitat, une argumentation pourrait être développée permettant de justifier une absence de transfert des attributions de police dans les hypothèses où le transfert de compétence serait limité au seul PLH par exemple.

En l’absence de décision juridictionnelle sur ce point, il est donc plus prudent de considérer qu’un tel transfert des attributions de police en matière d’ « habitat » est opéré, et ce, quel que soit le champ et l’intitulé de la compétence transférée. Les maires peuvent toutefois s’y opposer dans les formes prévues par l’article L. 5211-9-2 du CGCT. Cette opposition serait, au plus, superfétatoire si, in fine, le juge administratif venait à considérer que le transfert des attributions de police était conditionné par le contenu réel du transfert de compétence en matière d’habitat et qu’une simple compétence en matière de planification ne suffisait pas à emporter le transfert des attributions de police.

25 Circulaire DGCL.SDCIL/CIL1/CVR - 18042014 relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires en matière d’habitat 26 Base nationale sur l’intercommunalité 27 Voir également la circulaire du préfet de la Haute-Savoie relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des EPCI en matière d’habitat, 6 aout 2014


6°) La sécurité des manifestations culturelles et sportives

A. Le transfert de la compétence

Les maires des communes membres d’un EPCI peuvent transférer au président de cet EPCI les pouvoirs de police spéciale définis à l’article L. 211-11 du CSI pour assurer la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires sans que cela soit rattaché au transfert d’une compétence en particulier.

Néanmoins le transfert des attributions de police au président de l’EPCI présente un intérêt si les équipements visés entrent bien dans le champ des compétences de l’EPCI. Il en résulte, que, implicitement, le transfert des attributions de police en la matière suppose que l’EPCI soit compétent pour la réalisation et la gestion des équipements culturels et sportifs accueillant les manifestations suscitant l’exercice des pouvoirs de police.

B. Le contenu des attributions de police spéciale en la matière

II s’agit de la possibilité d’ordonner aux organisateurs de manifestations sportives, récréatives ou culturelles d’assurer un service d’ordre lorsque leur objet ou leur importance le justifie28.

Si les mesures envisagées par les organisateurs pour assurer la sécurité de ces manifestations semblent insuffisantes, l’autorité de police compétente pourra alors imposer la mise en place d’un service d’ordre ou le renforcement du service d’ordre déjà prévu.

La décision prise par l’autorité de police pour renforcer la sécurité s’effectue notamment au regard de l’importance du public attendu, de la configuration des lieux et des circonstances propres à la manifestation.

7°) La défense extérieure contre l’incendie

A. Le transfert de la compétence

Lorsqu’un EPCI à fiscalité propre est compétent en matière de défense extérieure contre l’incendie, les maires des communes membres peuvent transférer au président de cet EPCI à fiscalité propre leur pouvoir de police spéciale en la matière.

Question 13 : Qu’est-ce que la compétence « défense extérieure contre l’incendie » ?

La défense extérieure contre l’incendie a pour objet d’assurer l’alimentation en eau des moyens des services d’incendie et de secours par l’intermédiaire de points d’eau identifiés à cette fin.

Au titre de cette compétence, il appartient aux communes d’assurer « la création, l'aménagement et la gestion des points d'eau nécessaires à l'alimentation en eau des moyens des services d'incendie et de secours. Elles peuvent également intervenir en amont de ces points d'eau pour garantir leur approvisionnement » (art. 2225-1 à L. 2225-3 du CGCT).

28 « L'autorité de police peut, si elle estime insuffisantes les mesures envisagées par les organisateurs pour assurer la sécurité, compte tenu de l'importance du public attendu, de la configuration des lieux et des circonstances propres à la manifestation, notamment quand il s'agit des manifestations sportives mentionnées à l'article D. 331-1 du code du sport, imposer à ceux-ci la mise en place d'un service d'ordre ou le renforcement du service d'ordre prévu. L'autorité de police notifie les mesures prescrites quinze jours au moins avant le début de la manifestation, sauf si la déclaration a été faite moins d'un mois avant celle-ci, dans le cas d'urgence mentionné au troisième alinéa de l'article R. 211-22 du présent code. Elle les communique au préfet du département » (article R. 211-24 du CSI)


Cette compétence, érigée en service public à part entière, est donc bien distincte du service public d’alimentation en eau potable et le transfert de l’alimentation en eau potable n’a pas pour effet, en soit, d’emporter le transfert de la compétence défense extérieure contre l’incendie. Cette compétence est également distincte de celle des SDIS (services départementaux d’incendie et de secours).

Dans le cas où les communes décideraient de confier cette compétence à l’EPCI à fiscalité dont elles sont membres, les maires peuvent choisir de transférer les pouvoirs de police se rattachant à l’exercice de cette compétence.

B. Le contenu des attributions de police spéciale en la matière

Il est difficile de définir précisément en quoi consiste ces attributions dans la mesure un décret d’application mentionné à l’article L. 2225-4 du CGCT qui prévoit expressément qu’un décret en Conseil d’Etat déterminera les conditions d’application de ces articles n’est pas encore intervenu (le projet de décret d’application a reçu début 2012 les avis favorables de tous les organismes consultatifs intéressés et a été transmis au Conseil d’Etat en avril 2012)29 .

29 La circulaire DGCL.SDCIL/CIL1/CVR - 18042014 précise que le transfert de ce pouvoir de police spéciale au président de l’EPCI à fiscalité propre ne semble pas envisageable tant que le décret d’application n’est pas paru


II. LES MODALITES ADMINISTRATIVES DU TRANSFERT DES ATTRIBUTIONS DE POLICE AU PRESIDENT DE L’EPCI

1°) La procédure de transfert des attributions de police

Les dispositions du CGCT prévoient que le transfert des attributions de police est, selon les compétences concernées, soit de plein droit – on parle aussi de transfert automatique – soit facultatif, ou encore volontaire. Dans le premier cas, le maire peut s’opposer au transfert, dans le second cas, c’est le maire qui initie le transfert. Il en résulte des modalités de transfert différentes.

A. Les transferts automatiques

Les présidents des groupements de collectivités visés à l’article L. 5211-9-2, I, du CGCT compétents en matière de :

- assainissement (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),

- collecte des déchets ménagers (sont visés les présidents de groupements, sans que ceux-ci n’aient nécessairement de fiscalité propre),

- réalisation des aires d’accueil des gens du voyage (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),

- voirie (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),

- habitat (sont visés les présidents d’EPCI à fiscalité propre),

… se voient transférer les pouvoirs de police dans ces domaines de compétences.

On parle de transferts « automatiques », car faute d’une opposition expresse d’un ou plusieurs maires, le transfert des attributions de police intervient de plein droit, sans aucune autre formalité. Les textes ne prévoient en effet aucun acte particulier à adopter pour décider du transfert.

Ce transfert n’est cependant pas inéluctable dès lors qu’un ou plusieurs maires peuvent s’y opposer. Pour ce faire, ils notifient leur opposition au président de l’EPCI concerné.

Dans ce cas, le transfert des attributions de police (à bien distinguer du transfert de la compétence qui lui concerne bien l’ensemble du territoire communautaire) ne concerne que le territoire des communes où le maire ne s’est pas opposé.

En pratique, cela peut donc aboutir à une situation complexe dès lors que pour une même compétence, selon le territoire communal concerné, pourra être titulaire du pouvoir de police le maire ou le président de l’EPCI.

Aussi, pour éviter un transfert « à la carte » des attributions de police, le président de l’EPCI ou du groupement de collectivité bénéficiaire peut renoncer, dans chacun des domaines précités, au transfert des pouvoirs de police sur l’ensemble du territoire communautaire.

Le président notifie alors sa renonciation à chacun des maires des communes membres dans un délai de six mois à compter de la réception de la première notification d’opposition. Dans ce cas, le transfert du pouvoir de police prend fin à compter de cette notification.

Question 14 : Existe-t-il un formalisme particulier pour l’opposition du maire ou la renonciation du président au transfert des pouvoirs de police ?

Les textes prévoient que le maire doit notifier son refus mais aucun formalisme particulier n’est imposé pour la notification de l’opposition. Il faut tout de même rappeler qu’il s’agit d’une décision du maire, de sorte que, toute délibération du conseil municipal en la matière est dépourvue d’effet juridique (il ne s’agit pas d’une compétence du conseil municipal).

L’opposition peut ainsi prendre la forme d’un arrêté ou d’un simple courrier, une copie devant être adressée au préfet de département au titre du contrôle de légalité.


Une réponse ministérielle précise néanmoins que l’envoi d’un courrier avec accusé de réception constitue un des moyens pour le maire d’apporter la preuve de la notification de son opposition au transfert de ses pouvoirs de police spéciale au président de l’EPCI30. On recommandera ainsi de transmettre à la préfecture la preuve de la notification de l’opposition (par voie de lettre recommandée avec accusé-réception).

De la même manière, aucun formalisme particulier n’est prévu pour la renonciation du président au transfert des attributions de police. Les mêmes limites s’agissant des délibérations de l’organe délibérant ont vocation à s’appliquer.

Dans les métropoles, le transfert au président des attributions lui permettant de réglementer la défense extérieure contre l'incendie est automatique (art. L. 5217-3 du CGCT).

B. Les transferts volontaires

A côté de ces transferts automatique, tout maire peut transférer à tout moment au présidents de l’EPCI dont il est membre ses attributions de police spéciale en matière de :

- sécurité des manifestations culturelles et sportives,

- défense extérieure contre l’incendie.

Contrairement aux hypothèses précédentes, le transfert est à l’initiative des maires, lesquels proposent le transfert. Le transfert est arrêté par le représentant de l’Etat dans le département, après accord de tous les maires des communes membres et du président de l’EPCI31.

L’accord unanime de tous les maires étant exigé (sauf pour les communautés urbaines), le transfert volontaire de ces attributions de police recouvre l’intégralité du territoire intercommunal (ceci vaut également pour les communautés urbaines).

C’est alors la manifestation explicite de l’accord qui constitue le fait déclencheur du processus de transfert.

Pour être complet, on précisera que les pouvoirs de police spéciale relèvent du maire et non de la compétence du conseil municipal. En conséquence, l’initiative (la proposition) comme l’accord des maires doivent revêtir la forme d’une décision du maire. Toute délibération de l’organe délibérant de la commune en la matière serait dépourvue d’effet juridique.

Pour mémoire, le transfert au président des attributions lui permettant de réglementer la défense extérieure contre l'incendie est automatique dans le cas d’une métropole (cf. ci-dessus).

30 QE n°120410, Réponse ministérielle JOAN Q, 17 avril 2012, p. 3012 31 Sauf pour les communautés urbaines pour lesquelles il est prévu que le transfert soit décidé par le préfet après accord du président de la communauté et des deux tiers au moins des maires de communes membres dont la population représente plus de la moitié de la population totale, ou de la moitié des maires de communes membres dont la population représente plus des deux tiers de la population totale (art. L. 5211-9-2, IV, alinéa 2 du CGCT)


2°) Date d’effectivité des transferts des attributions de police

A titre liminaire, il convient de distinguer le transfert des compétences, dont la prise d’effets dépend de l’arrêté préfectoral portant sur de tels transferts, du transfert des pouvoirs de police qui sont attachés à ces compétences.

La date de la prise d’effet des transferts de police diffère selon les compétences concernées, les modalités et la nature des transferts. On distingue en effet différents cas de figure.

A. Les pouvoirs de police pour lesquels un transfert automatique des attributions de police était prévu par le CGCT avant 2014 (assainissement, collecte des déchets, aires d’accueil des gens du voyage)

Si la loi MAPTAM est venue renforcer le transfert des attributions de police, il est des compétences pour lesquelles un tel transfert automatique des attributions de police était déjà prévu par le CGCT. C’est le cas des pouvoirs de police spéciale en matière d’assainissement, de collecte des déchets ménagers et d’accueil des gens du voyage.

Pour ces compétences, un transfert des attributions en matière de police était déjà prévu. Etant attachés aux maires et aux présidents d’EPCI, ces transferts sont en principe renouvelés à chaque nouveau mandat.

Les modifications apportées par la loi MAPTAM étant intervenues peu avant le renouvellement général des conseils municipaux de mars 2014, les transferts des pouvoirs de police attachés à des compétences déjà transférées à des EPCI à fiscalité propre ont donc dû être renouvelés depuis la promulgation de la loi. Les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT modifiées ont donc vocation à s’appliquer sans réserves.

En application de ces dispositions :

• Le délai d’opposition des maires au transfert des pouvoirs de police est de 6 mois à compter de chaque élection du président.

Autrement dit, et à considérer que l’élection du président soit intervenue fin avril 2014, les maires disposent donc jusque fin octobre pour s’opposer au transfert des pouvoirs de police.

• En cas d’opposition d’un ou plusieurs maires, le président de l’EPCI dispose de 6 mois pour notifier la renonciation au transfert des attributions de police pour l’ensemble du territoire aux maires des communes membres. Ce délai court à compter de la réception de la première notification d'opposition.

Si aucun maire ne fait connaître son opposition, le président ne pourra donc pas renoncer aux transferts et sera titulaire des attributions de police de plein droit.

Les dispositions du CGCT précisent qu’en pareil cas, le transfert des pouvoirs de police prend fin à compter de cette notification (art. L. 5211-9-2, III du CGCT). Il faut donc en déduire que le transfert des pouvoirs de police est effectif dès le premier jour du mandat du président et ce, jusqu’à ce qu’une opposition soit faite ou que le président de l’EPCI y renonce.

B. Le cas particulier du transfert des polices spéciales en matière de voirie

Si le transfert des pouvoirs de police liés à la compétence « voirie » était possible depuis la loi du 13 août 2004 s’agissant des polices spéciales de la circulation et du stationnement, le législateur a, à l’occasion de l’adoption de la MAPTAM, renforcé le transfert des attributions de police en la matière :

• en rendant le transfert des polices spéciales de la circulation et du stationnement jusqu’à présent facultatif, automatique ;

• en ajoutant à la liste des polices spéciales transférées en matière de voirie la délivrance des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi.


En matière de voirie, tant pour les polices de la circulation et du stationnement que pour la police des autorisations de stationnement aux exploitants de taxi, l’article 65 de la loi MAPTAM prévoit un régime spécifique.

Contrairement aux autres transferts automatiques, le transfert des attributions de police en matière de voirie prendra effet « le premier jour du douzième mois qui suit la promulgation de la présente loi ». Autrement dit le 1er janvier 2015.

L’article 65 de la loi précité précise, s’agissant des délais d’opposition, que l’opposition du maire au transfert des attributions de police doit intervenir avant le « premier jour du sixième mois qui suit la promulgation de la loi », soit le 1er juillet 2014.

Le président de l’EPCI pourra alors renoncer à ce que le pouvoir de police lui soit transféré de plein droit, avant le 1er janvier 2015.

Question 15 : Quelle articulation entre les dispositions de l’article 65 de la MAPTAM et les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT ?

Du fait de la date de promulgation de la loi (27 janvier 2014), les dispositions transitoires prévues à l’article 65 de la MAPTAM, qui n’excluent pas expressément les dispositions de droit commun de l’article L. 5211-9-2 du CGCT, ont vocation à s’y superposer. C’est d’ailleurs l’analyse retenue par les services de l’Etat32.

Ainsi, les deux calendriers se superposent :

• Les dispositions transitoires de l’article 65 de la loi MAPTAM du 27 janvier 2014 précitée permettent aux maires d’exercer leur pouvoir d’opposition dès le 28 janvier 2014 et jusqu’au 1er juillet 2014.

Dans le cas où un ou plusieurs maires se seraient opposés, le président peut renoncer au transfert des attributions de police, et ce avant le 1er janvier 2015.

Le transfert des attributions de police n’a alors pas lieu.

A défaut d’opposition des maires et, le cas échéant, de renonciation du président, le pouvoir de police spéciale de la circulation et du stationnement et de la délivrance des autorisations de stationnement de taxi lui sera transféré à compter du 1er janvier 2015..

• Du fait du renouvellement général des conseils municipaux et la nouvelle élection des présidents d’EPCI, les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT permettent aux maires de notifier leur opposition dans les six mois qui suivent l’élection du président de l’EPCI, soit jusque fin octobre 2014.

Le président pourra alors, dans un délai de six mois suivant la première notification d’opposition, renoncer au transfert des attributions de police, soit jusque fin avril 2015.

Le transfert des attributions de police étant effectif au 1er janvier 2015, tant que les maires ne se sont pas opposés au transfert et, le cas échéant, que le président n’y a pas renoncé, les pouvoirs de police lui seront transférés. Il sera alors tenu d’exercer ses pouvoirs de police pendant cette période (du 1er janvier 2015 à la date de la renonciation) sous peine d’engager sa responsabilité.

Si cette interprétation a pu être interrogée, elle reste l’interprétation littérale des dispositions de l’article L. 5211-9-2, III, qui ne prévoient pas d’autre limite au droit de renonciation du président que celle du délai de 6 mois suivant la première opposition (première opposition qui pourrait d’ailleurs intervenir après le 1er janvier 2015 si un transfert de la compétence voirie était arrêté entre le 1er juillet et le 31 décembre 2014).

32 Circulaire du préfet de la Haute-Savoie relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des EPCI, 11 avril 2014


C. Le cas particuliers du transfert des polices spéciales de l’habitat

Ce transfert, qui n’était pas prévu par les dispositions antérieures, a été introduit par la loi dite ALUR33 qui prévoit le transfert des pouvoirs de police des maires en matière d’habitat (sur le champ des attributions de police transférées, voir le I, 5°, B).

S’agissant de la date d’effet du transfert des pouvoirs de polices spéciales de l’habitat, l’article 75 de la loi ALUR prévoit que ces transferts « interviennent à l'expiration des délais d'opposition et de renonciation prévus au III du même article [L. 5211-9-2] qui suivent la plus prochaine élection du président de l'établissement public de coopération intercommunale suivant la promulgation de la présente loi ».

Il est donc renvoyé aux dispositions de droit commun aux termes desquelles, les maires des communes membres disposent de six mois à compter de l’élection du président (soit jusque fin octobre 2014) pour notifier leur opposition aux pouvoirs de police et le président peut lui-même y renoncer dans un délai de six mois à compter de la notification de la première opposition.

A la différence du droit commun, ce n’est qu’à l’expiration de ces délais d’opposition et de renonciation que le transfert des attributions de police aura bien lieu. Ainsi, deux cas de figure peuvent se présenter pour déterminer la date du transfert des polices spéciales de l’habitat :

- soit aucun maire ne notifie son opposition : les polices spéciales de l’habitat sont transférées au président de l’EPCI à l’issue du délai d’opposition de six mois suivant son élection, soit en octobre ou novembre 2014 ;

- soit un ou plusieurs maires ont notifié leur opposition au transfert : le transfert des polices spéciales dans les autres communes intervient à l’expiration du délai de six mois qui suit la notification de la première opposition.

En tout état de cause, le transfert n’aura pas lieu si, dans ce délai, le président de l’EPCI renonce au transfert à son profit des polices spéciales de l’habitat pour l’ensemble des communes membres.

Ainsi, la date effective du transfert dépendra des décisions prises localement34.

D. Le cas des transferts volontaires des attributions de police

Ces attributions (police de la sécurité des manifestations culturelles et sportives organisées dans des établissements communautaires et défense extérieure contre l’incendie) pouvaient déjà, sous le régime antérieur, être transférées au président d’EPCI.

La loi MAPTAM en a modifié le régime. Désormais, la procédure de transfert est déclenchée par la proposition d’un ou plusieurs maires des communes membres de l’EPCI à fiscalité propre. Le transfert nécessite ensuite l’accord de l’ensemble des maires des communes membres et du président de l’EPCI à fiscalité propre.

Il faut donc en conclure que le déclenchement du transfert des attributions de police volontaires peut être opéré à tout moment. Le transfert n’étant effectif qu’une fois l’arrêté du préfet de département pris.

33 Loi n° 2014-366 du 24 mars 2014 pour l'accès au logement et un urbanisme rénové 34 Voir notamment la note juridique de l’AdCF de juin 2014 relative aux modalités de transfert des pouvoirs de police administrative spéciale aux présidents de communautés, p. 11


3°) Durée des transferts et hypothèses de modifications de périmètres

S’agissant des transferts automatiques, il ressort des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT que les oppositions au transfert des pouvoirs de police des maires et, de fait, les éventuelles renonciations des présidents doivent être renouvelées à chaque nouveau mandat du président de l’EPCI.

Le transfert des attributions de police est donc attaché au mandat du président de l’EPCI et ils perdurent tout au long de son mandat. Le renouvellement du mandat est alors l’occasion de rebattre les cartes.

S’agissant en revanche des transferts volontaires des attributions de police, l’article L. 5211-9-2 du CGCT prévoit qu’il y est mis fin dans les mêmes conditions, c'est-à-dire par arrêté préfectoral pris après accord de l’ensemble des maires des communes membres de l’EPCI à fiscalité propre (sauf pour les communautés urbaines qui bénéficient d’une majorité qualifiée) et du président de l’EPCI à fiscalité propre. Ces transferts sont donc sans lien avec le mandat du président de l’EPCI et il peut y être mis fin, à tout moment, dès lors que les conditions du CGCT sont remplies.

Question 16 : Entre deux mandats, que deviennent les pouvoirs de police en cas de décès du maire ?

Le transfert des attributions de police dans les conditions prévues à l’article L. 5211-9-2 du CGCT est attaché au mandat du président qui en bénéficie.

La durée du transfert équivaut donc en principe à la durée du mandat du président de l’EPCI, puisqu’une fois les attributions de police transférées, ce n’est qu’après chaque nouvelle élection du président que les maires disposent à nouveau de la possibilité de s’opposer au transfert des attributions de police.

Dans ces conditions, le décès d’un maire en cours de mandat n’a pas vocation à modifier les transferts qui ont été consentis ou les oppositions qui ont pu être faites en matière de pouvoir de police.

En revanche, le décès du président de l’EPCI entraînant une nouvelle élection, il serait alors procédé à un nouveau départ des procédures d’opposition et de renonciation s’agissant des transferts automatiques.

S’agissant des transferts volontaires, en l’absence de lien avec un mandat, le décès du maire ou du président de l’EPCI n’aura donc pas d’incidences sur les transferts.

Question 17 : Qu’advient-il des arrêtés de police pris par le président lorsque les transferts ne lui sont plus consentis pour le nouveau mandat ?

Les arrêtés de police pris par le président continuent de produire des effets en dépit du changement de l'autorité titulaire du pouvoir de police.

En effet, par analogie avec les arrêtés municipaux qui demeurent applicables tant qu’ils n’ont pas fait l’objet d’un retrait ou d’une abrogation par l’administration compétente35, les arrêtés intercommunaux demeurent applicables tant qu’ils n’ont pas fait l’objet d’un retrait ou d’une abrogation.

La circonstance que l’autorité ayant édicté l’acte n’est plus compétente n’a pas vocation à entacher cet acte d’une incompétence rétroactive. En revanche, elle ne pourra plus ni abroger ni le modifier faute d’être compétente pour le faire.

En l’absence de texte spécial et en vertu du parallélisme des compétences, « l’autorité administrative compétente pour modifier, abroger ou retirer un acte administratif est celle qui, à la date de la modification, de l’abrogation ou du retrait, est compétente pour prendre cet acte, et le cas échéant, s’il s’agit d’un acte individuel, son supérieur hiérarchique »36. Il appartient donc à l’autorité nouvellement compétente de modifier ou d’abroger les règlements antérieurs37.

35 Principe de la mutabilité de l’acte administratif : Conseil d’État, 27 janvier 1961, Vannier 36 CE, sect., 30 septembre 2005, Ilouane, Rec. p. 402 37 CE, sect., 6 mai 1949, Société Bourgeois, Rec. p. 205 ; CE ass., 19 mai 1983, Club sportif et familial de la Fève, req. n° 23127, Rec. p. 205.


C’est cette possibilité d’abrogation qui peut soulever une difficulté dès lors que le périmètre des transferts peut varier d’un mandat à l’autre selon les oppositions, renonciations qui auront pu être faites. Autrement dit, un maire peut-il abroger ou modifier sur le territoire de sa commune seulement un arrêté qui avait vocation à s’appliquer au-delà du périmètre communal au jour de son édiction ?

Il faut en effet mettre en balance cette question avec les « exigences inhérentes à la hiérarchie des normes » qui obligent l'auteur d'un règlement administratif ou l’autorité compétente de tenir compte de circonstances nouvelles de droit ou de faits postérieures à l’édiction d’un acte administratif et de le modifier ou de l’abroger en conséquence38.

Les autorisations de police ne sont pas, sauf textes contraires, des actes créateurs de droits39. Ils peuvent donc être abrogés à tout moment40 mais n’ont vocation à disparaître que pour l’avenir.

On précisera que l’édiction par l’autorité nouvellement compétente d’un arrêté de police n’a pas vocation à remporter, de plein droit, l’abrogation des règles précédemment édictées : le règlement qui fait application d'un règlement antérieur doit s'y conformer s'il n'a pas eu pour objet d'en écarter l'application41. En cas de conflit entre deux règlements de même valeur et incompatibles, le texte le plus récent est réputé abroger le plus ancien ou y déroger42.

En somme, les arrêtés de police pris antérieurement par le président compétent demeurent applicables sauf abrogation ultérieure qui ne peut être faite que par l’autorité compétente. La fin des transferts des attributions de police n’a pas pour effet d’obliger les maires à prendre de nouveaux arrêtés s’ils n’entendent pas en faire une application différente.

Si en revanche le maire décide d’abroger ou de modifier un arrêté de police qui était initialement intercommunal, on pourrait considérer de façon pragmatique, notamment du point de vue de la sécurité juridique, qu’une telle abrogation serait limitée au territoire communal sans porter atteinte à l’arrêté qui demeure applicable sur le reste de son territoire initial (sauf cas où l’autorité compétente est tenue d’abroger l’acte en cause).

38 Voir par ex. CE, ass., 28 juin 2002, Villemain, req. n° 220361, Rec. p. 229 ; CE, sect., 30 novembre 1990, Association les Verts, req. n° 103889. 39 Traité de droit administratif, Dalloz T2, Yolka, Gonod, Melleray ; CE, 30 juin 2006, Société neuf Télécom SA, Rec. p. 309 40 CE Ass. 1968 Commune de Broves 41 CE, ass., 19 mai 1983, Club sportif et familial de la Fève (précité) 42 CE, 13 mai 1949, Fédération nationale de l'industrie hôtelière, Rec. p. 222 ;CE, 25 juin 1964, Syndicat national de la meunerie à seigle, Rec. p. 379 ; CE, 8 mars 1989, Richer, Rec.T p. 475)


Question 18 : Quelle est l’incidence des modifications de périmètres sur le transfert des attributions de police ?

L’hypothèse d’une modification (retrait ou extension de périmètre à de nouvelles communes) n’est pas traitée dans le cadre des dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT. S’il pourrait être considéré, s’agissant de l’extension de périmètre, que l’adhésion d’une nouvelle commune s’analyse comme un transfert de compétence de la commune à l’EPCI, cela ne va pas sans soulever quelques difficultés pratiques :

- Lorsque l’EPCI d’accueil est bénéficiaire d’attributions de police transférées de plein droit sur l’ensemble de son périmètre, et qu’il n’y a donc pas eu d’opposition de maire, analyser l’adhésion comme un transfert de compétences au sens de l’article L. 5211-9-2 du CGCT permettrait donc à la nouvelle commune de s’opposer dans les six mois de son adhésion au transfert des attributions de police. Le président pourrait alors en théorie renoncer au transfert des attributions de police sur l’ensemble de son périmètre (puisqu’il s’agirait de la première notification d’opposition d’un maire).

- Lorsque l’EPCI d’accueil ne dispose pas d’attributions de police transférées de plein droit à cause de la renonciation du président à un tel transfert, la renonciation du président vaut-elle pour le périmètre de la nouvelle commune ? L’absence d’opposition du maire de la commune auquel le périmètre est étendu emporte-t-elle le transfert de plein droit des attributions de police du maire au président de l’EPCI qui n’en sera alors titulaire que pour cette seule commune ?

En tout état de cause, si une renonciation a été faite par le président avant l’adhésion de la commune, l’opposition de cette dernière au transfert des pouvoirs de police permettrait de sécuriser le maintien de ces attributions dans le giron communal.

- Lorsque le président dispose des attributions de police sur une partie seulement de son territoire en raison de l’opposition d’un ou plusieurs maires. A considérer que la commune adhérente puisse s’opposer au transfert, cela revient-il à considérer qu’un nouveau délai de renonciation court alors même que le délai de six mois suivant la première opposition est écoulé ?

- Enfin, comment prendre en compte l’arrivée de la nouvelle commune dans le cadre des transferts volontaires des attributions de police qui auraient pu être arrêtés avant son adhésion ?

Il existe donc, s’agissant des évolutions de périmètre, un vide juridique. Analyser l’extension de périmètre comme un transfert de compétences au sens de l’article L. 5211-9-2 du CGCT, s’il permet de combler ce vide, soulève des difficultés pratiques. Faute d’une position claire sur ce point du législateur comme de la doctrine et en l’absence d’infirmation ou de confirmation jurisprudentielle, la sécurisation juridique des transferts sera à examiner au cas par cas.


III. LES MODALITES D’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE

1°) Les agents mobilisables pour l’exercice des pouvoirs de police

Question 19 : Comment les agents municipaux peuvent-ils travailler pour le compte de la communauté ?

Il faut distinguer le cas des agents communaux de celui des agents de police municipale et des gardes champêtres.

A. L’intervention des agents des communes

Le transfert des attributions de police ne saurait s’analyser comme un transfert de compétences. Les modalités du transfert font d’ailleurs l’objet de dispositions spécifiques. Aussi, les dispositions de l’article L. 5211-4-1 du CGCT, qui intéressent les transferts de compétences, n’ont pas vocation à être appliquées aux transferts des attributions de police.

Le CGCT ne prévoit pas, à l’instar des transferts de compétences, la mise en place d’un mécanisme de mise à disposition des services concourant aux attributions de police, laquelle se limite aux seuls transferts de compétences.

Néanmoins :

• On pourrait envisager, pour les agents municipaux, une mise à disposition en application des dispositions de l’article 61 de la loi 26 janvier 198443.

Il faut préciser sur ce point que ces dispositions n’ont pas vocation à s’appliquer aux agents de police municipale44.

En matière d’habitat indigne et d’édifices menaçant ruine, la loi ALUR a prévu que les services des communes qui participaient à l’exercice de ces pouvoir de police avant leur transfert soient mis à disposition de plein droit de l’EPCI bénéficiaire, dès lors qu’il n’y a pas eu opposition ou renonciation au transfert de ces attributions de police (art. L. 5211-9-2, VII, du CGCT). S’agissant précisément de l’exercice de ces pouvoirs de police, les effets des mises à disposition sont réglés au moyen d’une convention passée entre chaque maire ayant transféré ses attributions et le président de la communauté.

B. L’intervention des agents de police municipale

L’article L. 5211-4-1, I, du CGCT relatif à la mise à disposition de services n’a pas vocation à s’appliquer au transfert de pouvoir de police spéciale au président de l’EPCI.

Par ailleurs, la possibilité de mettre des agents municipaux à disposition du président de l’EPCI en application des dispositions de l’article 61 de la loi du 26 janvier 1984 est exclue pour les agents de police municipale.

Néanmoins, les dispositions du Code de la sécurité intérieure (CSI) permettent au président de l’EPCI, à la demande des maires de ses communes membres, de recruter directement des agents de police municipale. Leur recrutement est subordonné à l’accord d’une majorité qualifiée des conseils municipaux45 (art. L. 512-2 du CSI). C’est ce qu’on appelle la police intercommunale.

Les agents ainsi recrutés sont ensuite mis à disposition des maires des communes membres. Pendant l'exercice de leurs fonctions sur le territoire d'une commune, ils sont placés sous l'autorité du maire de cette commune.

43 Loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale 44 QE n° 117187, JO Assemblée nationale, rép. min. 8 mai 2012 45 « Deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population » (art. L. 512-2 du CSI)


Ces agents exercent les compétences mentionnées à l'article L. 511-1 du CSI, sans préjudice des compétences de police judiciaire qui leur sont dévolues par le CPP et par les lois pénales spéciales. Par voie de conséquence, les agents de police intercommunale se trouveront :

- sous l’autorité fonctionnelle du maire de la commune sur le territoire de laquelle ils exercent leurs missions pour mettre en œuvre les pouvoirs de police conservés par le maire.

- sous l’autorité fonctionnelle du président de la communauté lorsqu’ils exerceront leurs missions pour mettre en œuvre les pouvoirs de police spéciale transférés au président.

En tout état de cause, le président de l’EPCI est l’autorité de gestion administrative de ces agents de police intercommunale46. Il dispose de tous les pouvoirs de gestion de ces personnels (nomination, avancement, discipline)47.

En complément ou non du recrutement d’agents de police municipale, le président de l’EPCI peut décider de recruter des agents spécialement assermentés pour assurer l’exécution des décisions qu’il a prises dans le cadre des pouvoirs de police spéciale transférés (art. L. 5211-9-2, V, du CGCT - voir Lexique).

Cependant, le recours à des agents spécialement assermentés n’est possible que pour assurer l’exécution des pouvoirs de police dans le domaine de l’assainissement et des déchets48. Ces agents doivent avoir bénéficié d’une assermentation dont les conditions sont prévues aux articles R. 1312-2 et suivants du CSP.

L’agent concerné doit se voir octroyer une habilitation préalable, par arrêté nominatif du préfet de département, sur proposition du président de l’EPCI concerné. Par suite, un dossier de demande d’assermentation doit être constitué et transmis par l’autorité territoriale au greffe du tribunal de grande instance compétent avant que l’agent ne prête serment devant le tribunal de grande instance dans le ressort duquel se trouve sa résidence administrative49.

Question 20 : En l’absence de transfert des pouvoirs de police au président de l’EPCI, peut-on, tout de même, créer une police intercommunale ?

En l’absence de transfert des pouvoirs de police au président d’un EPCI à fiscalité propre, la création d’une police intercommunale par la communauté est néanmoins envisageable. En effet, le transfert des pouvoirs de police n’est pas une condition à la création d’une police intercommunale au sens des dispositions de l’article L. 512-2 du CSI.

Si le recrutement d'agents de police municipale sur ce fondement ne présente, au regard des tâches qui peuvent leur être confiées (par renvoi à l’art. L. 511-1 du CSI), pas un intérêt immédiat pour le président auquel aucun pouvoir de police spéciale n'a été transféré, la création d’une police intercommunale est donc possible dans la perspective d'une mutualisation des services de police municipale au sein d'un service porté par la communauté ou, lorsque n'existe aucune police municipale, pour que les maires puisent disposer de ce service.

Les communes disposeront pour autant de moyens de mutualisation de leurs polices municipales par :

- Une mise en commun temporaire d’agents par des communes en dehors de l’intercommunalité (art. L. 512-1 à L. 512-16 du CSI).

Cette faculté temporaire est ouverte lors d’une manifestation exceptionnelle, notamment à caractère culturel, récréatif ou sportif à l’occasion d’un afflux important de population ou en cas de catastrophe naturelle.

Dans ces hypothèses, les maires des communes limitrophes ou appartenant à une même agglomération peuvent être autorisés à utiliser en commun tout ou partie des moyens et des effectifs de leurs services de police municipale.

- La mise en place d’une police mutualisée entre les communes. Cette possibilité est ouverte aux communes de plus de 20 000 habitants formant un ensemble de moins de 50 000 habitants d’un seul tenant (art. L. 512-1 du CSI).

46 Circulaire du 11 avril 2014 relative au transfert des pouvoirs de police spéciale des maires aux présidents des EPCI du préfet de la Haute-Savoie 47 QOSD n° 1588, Rép. min.. du 3 mai 2006 p. 2765. 48 Article L. 1312-1 du CSP en matière d’assainissement et article L. 541-44 du code de l’environnement dans le domaine des déchets qui opère un renvoi à l’article L. 1312-1 du CSP. 49 Article R. 1312-5 du CSP


Les communes peuvent ainsi recruter en commun un ou plusieurs agents de police municipale compétents sur le territoire de chacune d’entre elles.

Chaque agent de police municipale est alors de plein droit mis à disposition des communes qui l’emploient dans les conditions prévues par une convention qui précise les modalités d’organisation et de financement de la mise en commun des agents et de leurs équipements.

Il faut relever que les exigences démographiques prévues par ces dispositions limiteront la possibilité de rapprocher le périmètre de la mutualisation au périmètre communautaire.

Question 21 : Quel sort est réservé à la police municipale en cas de création d’une police intercommunale ?

La création d’une police intercommunale (art. L. 512-2 du CSI) est envisageable alors même que l’une des communes de l’EPCI concerné dispose déjà de sa propre police municipale et souhaite la maintenir.

Par ailleurs, les dispositions du CSI ne semblent pas exclure la possibilité que des agents de police municipale recrutés par l’EPCI à fiscalité propre soient mis à disposition d’une commune qui dispose déjà d’un service de police municipale.

Les deux polices (municipale et intercommunale) peuvent donc coexister. Dans ce cas, le maire de la commune exerce son autorité sur :

- les agents de police municipale recrutés par la commune ;

- les agents de police municipale recrutés par l’EPCI à fiscalité propre lorsqu’ils exercent leurs fonctions sur le territoire de la commune.

A la demande de l’ensemble des maires concernés, une convention intercommunale de coordination peut être conclue avec le président de l’EPCI et le préfet du département après avis du procureur de la République territorialement compétent (art. L. 512-5 du CSI).

En revanche, l’existence d’une police intercommunale n’est pas compatible avec la mise en commun, par des communes, de leurs polices municipales (art. L. 512-1 du CSI).

Question 22 : Comment les décisions de police du président de l’EPCI en l’absence de police intercommunale sont-elles exécutées ?

S’il pourrait être considéré que le transfert du pouvoir de police s’accompagne du transfert de l’autorité fonctionnelle sur les agents de police municipale susceptibles d’exécuter les décisions prises à ce titre, ce raisonnement se heurte à une difficulté pratique.

En effet, le président de l’EPCI ne dispose pas de la qualité d’officier de police judiciaire, reconnue au seul maire.

En outre, les dispositions de l’article L. 5211-9-2 du CGCT prévoit deux possibilités pour le président pour faire exécuter, sous son autorité, les décisions prises dans les domaines de polices spéciales qui lui sont transférées : les agents de police municipale et les agents spécialement assermentés.

Une lecture stricte et combinée des articles L. 5211-9-2 du CGCT et L. 512-2 du CSI nous conduit dès lors à considérer que seuls des agents de police municipale spécialement recrutés par l’EPCI à fiscalité propre pourraient être a priori chargés d’assurer l’exécution des arrêts de police, et non par exemple, des agents de police municipale des communes membres mis à la disposition de l’EPCI.

C’est d’ailleurs cette interprétation qui semble avoir été retenue par la doctrine gouvernementale, une « mise à disposition d’agents de police municipale à un EPCI n’est pas envisageable en raison de l’impossibilité pour le président de l’EPCI d’exercer une autorité fonctionnelle sur les agents de police municipale recrutés par les communes »50.

50 QE n° 117187, rép. min., JOAN 7 mai 2012 p. 3520


En somme, si le recrutement d’agents de police municipale par le président de l’EPCI reste une possibilité soumise à l’initiative des maires des communes membres, il ne disposera pas de l’autorité fonctionnelle sur ces agents tant qu’ils n’ont pas été recrutés par le président (L. 5211-9-2, V, du CGCT et L. 512-2 du CSI).

Le refus des maires de proposer le recrutement des agents de police municipale par le président de l’EPCI compétent serait alors une source de blocage, cette proposition étant une étape de la procédure au sens des dispositions du CSI.

C. Le recrutement de gardes champêtres

L’article L. 2213-17 du CGCT permet à un EPCI à fiscalité propre de recruter un ou plusieurs gardes champêtres « compétents dans chacune des communes concernées ».

Contrairement aux agents de police municipale recrutés par l’EPCI, l’article L. 5211-9-2 du CGCT ne semble pas prévoir que le président puisse missionner ces gardes champêtres pour assurer l’exécution des missions relevant de ses propres pouvoirs de police administrative spéciale.

Pour rappel, les gardes champêtres se voient confier, en plus des directives des maires dans l’exercice de leurs pouvoirs de police, une compétence spécifique : la « police des campagnes » au titre de laquelle le législateur les a investis de prérogatives étendues notamment en matière de polices de l’eau (art. L. 216-3 du C. env.), de la campagne (art. L. 2213-16 du CGCT), de la forêt (art. L. 323-1 du Code forestier), de la chasse (art. L. 428-20 du Code de l’environnement) et de la pêche (art. L. 428-22 et L. 437-1 du Code de l’environnement).

2°) La mise à disposition de moyens

Question 23 : L’EPCI peut-il bénéficier d’une mise à disposition de moyens matériels municipaux ?

En application des articles L. 5211-5, III, et L. 5211-17 du CGCT, le transfert d’une compétence entraine, de plein droit, à la date du transfert, la mise à disposition, à titre gratuit, des biens nécessaires à son exercice51. Pour autant, il faut distinguer les transferts des compétences des transferts des attributions de police.

Si le transfert des pouvoirs de police doit être distingué du transfert de compétences, une réponse ministérielle est venue préciser sur ce point que « rien ne fait obstacle à ce que le matériel intercommunal, dès lors qu'il présente un intérêt pour la mise en œuvre de compétences non transférées par les communes, puisse, par voie de convention, être mis à disposition de celles-ci »52. Si le transfert des attributions doit être considéré comme hors transfert de compétences, il n’en demeure pas moins que des conventions de mise à disposition peuvent être conclues entre un EPCI et un ou plusieurs de ses communes membres.

Par ailleurs, hors de tout transfert, les dispositions de l’article L. 5211-4-3 du CGCT, un EPCI à fiscalité propre peut se doter de biens qu’il partage avec ses communes membres selon les modalités prévues par un règlement de mise à disposition.

Dès lors il paraît tout à fait envisageable que du matériel communal soit mis à disposition de l’EPCI pour permettre aux agents de police recrutés d’assurer l’exécution de ses arrêtés de police.

Question 24 : Comment les communes peuvent-elles participer au financement d’une police intercommunale intervenant pour leur compte ?

51 Cet article dispose, en effet que le transfert « entraîne de plein droit l'application à l'ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu'à l'ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert, des dispositions des trois premiers alinéas de l'article L. 1321-1, des deux premiers alinéas de l'article L. 1321-2 et des articles L. 1321-3, L. 1321-4 et L. 1321-5 ». 52 Rép. min. no 28664, JOAN du 30 mars 2004, p. 2653.


On pourrait d’abord imaginer que le transfert du pouvoir de police au président du l’EPCI conduise, à l’instar de tout transfert de compétences, à un passage en commission locale d’évaluation des charges transférées (CLECT) que prévoit l’article 1609 nonies C du Code général des impôts (CGI) afin que celle-ci procède à l’évaluation des charges transférées en même temps que le transfert de la compétence.

Cependant, le transfert des pouvoirs de police spéciale doit être distingué du transfert de compétences, les termes employés par l’article L. 5211-9-2 du CGCT désignent bien un transfert « des attributions de police » et non un transfert de compétences. D’autant que comme on l’a vu précédemment, le transfert de ces attributions ne semble pas emporter le transfert, de plein droit, de personnels ou de biens53. Les dispositions du CGI n’ont donc pas vocation à être appliquées.

Par ailleurs, la possibilité de verser des fonds de concours54 est limitée au financement de la réalisation ou du fonctionnement d’un équipement , ce qui exclut le financement des dépenses liées à l’exercice des pouvoirs de police.

Il en résulte que les charges financières inhérentes à l’exercice des pouvoirs de police ne peuvent être assumées que par l’EPCI.

Toutefois, une réponse ministérielle a précisé que, « dans la mesure où un EPCI est bénéficiaire de compétences qui lui sont transférées, il lui appartient d’assumer les charges financières inhérentes à leur exercice, que ces compétences soient des compétences des communes ou qu’elles relèvent des pouvoirs propres des maires. S’agissant des prestations inhérentes à l’exercice des pouvoirs de police qui sont assurées par des agents de police municipale au bénéfice de l’EPCI, leur prise en charge par l’EPCI peut être déterminée, dans des conditions fixées par voie conventionnelle, entre le groupement et les communes intéressées55 ».

Cette possibilité de prise en charge par voie conventionnelle est prévue par l’article L. 512-2 du CSI qui prévoit dans ce cas, qu’une convention intercommunale de coordination peut-être conclue. En accord avec les dispositions de l’article L. 512-656 du CSI, on peut dès lors imaginer que cette convention règle les modalités de la mise à disposition de ces agents au profit des communes intéressés, et notamment les modalités financières de ces mises à disposition.

3°) L’assermentation

L’assermentation consiste en une prestation de serment devant le tribunal de grande instance.

Tout comme dans le cas d’une nomination par le maire, ces fonctionnaires territoriaux doivent être agrées par le préfet et le procureur de la République, puis assermentés.

Il appartient aux EPCI de s’adresser au greffe du tribunal compétent pour obtenir la mise en œuvre de telle procédure.

Depuis la loi dite LOPSI II57, les agents de police municipale recrutés au sein d’une police intercommunale conservent leur agrément et leur assermentation :

« Cet agrément et cette assermentation restent valables tant qu'ils continuent d'exercer des fonctions d'agents de police municipale. En cas de recrutement par une commune ou un établissement de coopération intercommunale situé sur le ressort d'un autre tribunal de grande instance, les procureurs de la République compétents au titre de l'ancien et du nouveau lieu d'exercice des fonctions sont avisés sans délai » (art. L. 511-12 du CSI).

L’assermentation demeure valable même au-delà du mandat du président de l’EPCI qui les a recruté et demeure valable aussi longtemps que ces agents exerceront leurs fonctions d’agents de police municipale.

53 Sauf pour l’exercice des attributions de polices de l’habitat, pour lequel les dispositions de l’article L. 5211-9-2, VII le prévoit expressément. 54 Art. L. 5214-16 V du CGCT pour les communautés de communes ; L. 5216-5 VI du CGCT pour les communautés d’agglomérations ; L. 5215-26 du CGCT pour les communautés urbaines 55 Rép. min.. JO Sénat du 23 août 2007, n°00099 56 Article L. 512-5 du CSI : « La convention de coordination des interventions de la police municipale et des forces de sécurité de l'État précise la nature et les lieux des interventions des agents de police municipale. Elle détermine les modalités selon lesquelles ces interventions sont coordonnées avec celles de la police et de la gendarmerie nationales. L'accord du président de l'établissement public de coopération intercommunale prévu aux articles L. 512-4 et L. 512-5 ne porte que sur la mise à disposition des agents de police municipale et leurs équipements ». 57 Art. 94 de la loi n° 2011-267 d'orientation et de programmation pour la performance de la sécurité intérieure dite LOPSI II du 14 mars 2011


Les agents, une fois assermentés, ont la possibilité de constater les infractions et de dresser un procès verbal pour donner suite à d’éventuelles poursuites devant le tribunal de police pour infractions. En effet, la plupart des infractions relatives aux domaines de police spéciale transférés de plein droit relève du régime des contraventions.

Néanmoins, les agents de police municipale recrutés par l’EPCI ne peuvent pas être assermentés pour l’exécution de tous les pouvoirs de police spéciale exercée par le président de l’EPCI compétent :

- En matière de déchets, il est impossible d’assermenter des agents de police intercommunale.

En effet, l’article L. 541-44 du code de l’environnement énumère les agents qualifiés pour procéder à la recherche et à la constatation des infractions aux dispositions du chapitre concerné.

Dans cette liste exhaustive ne figurent pas les agents intercommunaux qui ne peuvent donc pas être assermenté et donc mettre en œuvre le pouvoir de police en matière de collecte de déchets.

- En matière d’assainissement, l’assermentation est restreinte.

L’article R. 1312-1 du code de la santé publique prévoit qu’en matière d’assainissement, ne peuvent être habilités à constater les infractions mentionnées aux articles L. 1312-1 et suivants de ce code, que « les médecins territoriaux, les ingénieux territoriaux, les techniciens supérieurs territoriaux et les contrôleurs territoriaux de travaux exerçant leurs fonctions dans les communes ou dans les groupements de communes mentionnés à l’article L. 1422-1 [les services intercommunaux de désinfection et d’hygiène et de sécurité] ».

On ajoutera qu’en matière de voirie, la recherche et la constatation des infractions aux arrêtés de police du président de l’EPCI peuvent également être effectuées (sous l’autorité du procureur de la République) par des agents de surveillance de la voie publique (ASVP).

Question 25 : En cas d’opposition au transfert des pouvoirs de police en matière de déchets, l’élaboration du règlement de collecte revient-elle au maire ? Qu’en est-il des dispositions plus contraignantes que la réglementation en vigueur ?

Il ne semble pas faire de doute sur le fait qu’en cas d’absence de transfert des attributions de police en matière de collecte des déchets au président de l’EPCI, le maire conserve la faculté d’édicter un règlement de collecte en la matière sur le territoire de sa commune.

Les dispositions de l’article L. 2224-16 du CGCT prévoient que le maire peut régler la présentation et les conditions de remises des déchets en fonction de leurs caractéristiques.

Il peut par ailleurs prendre des arrêtés ayant pour objet d’édicter des dispositions particulières en vue d’assurer la protection de la santé publique dans la commune.

Par « dispositions particulières », on peut comprendre qu’il peut s’agir de dispositions plus contraignantes, si cela se justifie au niveau local.


IV. LES RESPONSABILITES LIEES A L’EXERCICE DES POUVOIRS DE POLICE

1°) Rappels sur les types de responsabilités

Il existe trois régimes de responsabilité :

- la responsabilité civile,

- la responsabilité pénale,

- la responsabilité administrative.

La responsabilité civile et la responsabilité administrative ont pour objet de réparer le dommage causé à autrui (pour ces responsabilités, des assurances peuvent être prises) tandis que la responsabilité pénale a pour objet de sanctionner l’auteur du dommage qui est poursuivi (pour ce type de responsabilité, il n’existe pas d’assurance).

La responsabilité civile peut être engagée en réparation d’une faute, d’une négligence (volontaire ou involontaire) commise personnellement ou par une chose que l’on a sous sa garde.

La responsabilité administrative distingue la faute de service (faute commise par un agent dans le cadre de ses fonctions) pour laquelle l’administration sera tenue de répondre et la faute personnelle (détachable du service) pour laquelle l’agent sera tenu responsable, soit par intérêt personnel, soit par malveillance.

Enfin, la responsabilité pénale peut être engagée lors d’une infraction définie par le code pénal qui définit la gravité des faits et les peines prévues.

Si la mise en œuvre des pouvoirs de police par le président de l’EPCI est une source d’engagement de la responsabilité du président lui-même ou de l’EPCI, ces responsabilités peuvent également être engagées dans le cadre de l’exercice des compétences par l’EPCI.

2°) L’engagement de la responsabilité de l’EPCI

L’EPCI est civilement responsable des dommages qui résultent de l'exercice des attributions de police transférées au président, quel que soit le statut des agents qui y concourent, y compris le président (art. L. 2216-2 du CGCT).

La responsabilité de l’EPCI peut être atténuée lorsque le dommage résulte, en tout ou partie, de la faute d'un agent ou du mauvais fonctionnement d'un service ne relevant pas de ses compétences (comme, par exemple, l’eau s’il s’agit de la défense extérieure contre l’incendie).

L’engagement de la responsabilité de l’EPCI peut être mise en œuvre dans le cas d’une faute de service du président, c'est-à-dire commise dans l’exercice du service.

Lorsque la responsabilité en cause est une responsabilité sans faute, ce sera alors la responsabilité de l’EPCI qui sera engagée.

Il faut ajouter que l’engagement de la responsabilité de l’EPCI au titre des pouvoirs de police n’a pas vocation à exclure celle de la commune qui peut, en pratique, être engagée concomitamment. Par ailleurs, la frontière entre l’engagement de la responsabilité au titre de l’exercice des pouvoirs de police et celle résultant de l’exercice des compétences est, le plus souvent, ténue.

Ainsi, par exemple, dans l’hypothèse d’un dommage causé à un usager d’une voie publique, c’est non seulement la responsabilité de l’EPCI compétent qui pourra être engagée pour défaut d’entretien normal de l’ouvrage public relevant de la compétence « voirie », mais également pour carence ou insuffisance de l’exercice des pouvoirs de police du président s’agissant de la police de la circulation. La responsabilité de la commune pourra, pour le même préjudice, engager sa responsabilité pour carence ou insuffisance du maire dans l’exercice de la police administrative générale, et ce en fonction de la situation propre à chaque cas d’espèce et au vu de l’examen in concreto par le juge58.

58 Par exemple dans le domaine de la sécurité des locaux intercommunaux, réponse ministérielle à la question n°33521, JO Sénat du 27 septembre 2001, p. 3129


De la même manière, dans l’exercice des attributions de police liées à l’assainissement, si la carence du président de l’EPCI est susceptible d’être une source d’engagement de sa responsabilité, le maire demeure responsable de la salubrité au titre de ses pouvoirs de police générale, et dès lors qu’il refuse d’agir face “à la gravité du péril résultant d’une situation particulièrement dangereuse pour le bon ordre, la salubrité, la sécurité publique”. Son inaction est alors constitutive d’une faute de nature à engager la responsabilité de la commune.

3°) L’engagement de la responsabilité du président

Le président peut engager sa responsabilité civile au titre d’une faute personnelle, c'est-à-dire d’une faute commise en dehors du service, ou pendant le service et incompatible avec le service public ou les pratiques administratives normales. On considère alors que la faute revêt une particulière gravité ou révèle les préoccupations d’ordre privé qui anime l’auteur et est donc détachable de la fonction et engage la responsabilité du président en tant qu’individu.

Le président peut par ailleurs engager sa responsabilité pénale en cas de comportement fautif (violation délibérée d’une disposition légale, mise en danger de la vie d’autrui, etc.) dans l’exercice de son pouvoir de police.

La responsabilité pénale du président de l’EPCI est encourue dans différents cas :

- en cas d’infractions prévues spécialement pour les personnes exerçant une fonction publique (prise illégale d’intérêts, de corruption, de favoritisme, etc.)

- dans le cas d’infractions applicables à tout justiciable telles que les homicides, la mise en danger délibérée d’autrui, etc.

Dans le cadre de l’exercice des pouvoirs de police, c’est la seconde catégorie qui trouve à s’appliquer le plus souvent dans le cadre de délits non intentionnels, commis indirectement par le président de l’EPCI.

Dans ce cas précis, la loi du 10 juillet 2000 prévoit que l’engagement de cette responsabilité doit être subordonnée à une faute qualifiée59.

Il faut rappeler que s’agissant de l’exercice des pouvoirs de police, la responsabilité du président ou de l’EPCI ne pourra être engagée qu’au titre des polices qui lui ont été effectivement transférées. Les attributions de police générale ou les polices spéciales qui n’auraient pas fait l’objet d’un transfert au président de l’EPCI demeurent sous la responsabilité de l’autorité qui en est titulaire (le maire).

La responsabilité du maire pourra être engagée dans le cadre de l’exercice de ses attributions de police générale qu’il conserve en tout état de cause60.

59 Loi Fauchon, n° 2000-647 du 10 juillet 2000 tendant à préciser la définition des délits non intentionnels 60 CE 26 juillet 1918, Époux Lemonnier, Lebon 761, conclusions Blum

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Laure Dufaud, avocat Laura Filleul, juriste Cabinet Seban & Associés Floriane Boulay Simon Mauroux AdCF

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Le transfert des pouvoirs de police du maire au … · Le transfert des pouvoirs de police du maire au président de l’EPCI Définition, modalités de transfert et conditions d’exercice