Les achats au service du progrès (P4P) Document de … · 1 Les achats au service du progrès (P4P) Document de base Une publication de l’Unité de Coordination de l’initiative

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Les achats au service du progrès (P4P) Document de base Une publication de l’Unité de Coordination de

l’initiative Achats au service du progrès

Programme alimentaire mondial, Rome, 2012

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Table des matières

Liste des tableaux et des figures iii Sigles iv Avant-propos v Remerciements vi Résumé vii 1 Généralités et contexte ............................................................................................................ 1

1.1 Évolution des activités d’achats locaux et régionaux du PAM ........................................ 1

1.2 Contexte international: recentrage sur le développement agricole ........................... 5

2 Achats au service du progrès .................................................................................................. 8

2.1 Le fondement conceptuel des Achats au service du progrès ...................................... 8

2.2 Hypothèse de développement des Achats au service du progrès ............................ 10

2.3 Passation des marchés: la perspective du PAM ............................................................. 12

2.4 Achats au service du progrès - principes et hypothèses ........................................... 13

2.4.1 Principes .................................................................................................................. 13

2.4.2 Hypothèses............................................................................................................. 14

3 Conception et exécution des programmes ............................................................................ 16

3.1 Approches de l’exécution des programmes d’Achats au service du progrès .......... 16

3.2 Le groupe cible de l’initiative Achats au service du progrès ..................................... 17

3.2.1 Autonomisation des femmes ................................................................................... 18

3.3 Partenariats ................................................................................................................... 19

3.3.1 Rôle du gouvernement .......................................................................................... 19

3.3.2 Partenariats pour le renforcement des capacités ............................................... 20

3.4 Rôle du PAM .................................................................................................................. 23

3.4.1 Éveiller l’intérêt des producteurs en offrant des modalités d’achat innovantes ..

3.4.2 Mobilisation de partenariats pour le renforcement des capacités ................... 25

3.4.3 Contribution au renforcement des capacités ...................................................... 25

3.4.4 Concertation sur les politiques ............................................................................ 26

3.5 Apprentissage ............................................................................................................... 27

3.5.1 Objectifs d’apprentissage ...................................................................................... 27

3.5.2 Outils et méthodes d’apprentissage ........................................................................... 28

4 Risques .................................................................................................................................. 30

4.1 Risques pour les producteurs participants ................................................................ 30

4.2 Risques associés aux achats locaux et régionaux ....................................................... 30

4.3 Risques associés à l’exécution des Achats au service du progrès ............................ 32

5 Réalisations et connaissances ............................................................................................... 35

5.1 Réalisations ................................................................................................................... 35

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5.2 Premiers enseignements .............................................................................................. 36

5.2.1 Le caractère expérimental de l’initiative ............................................................. 36

5.2.2 Renforcement des capacités des petits producteurs participants et de leurs organisations ....................................................................................................................... 37

5.2.3 Qualité, sécurité sanitaire et transformation des produits alimentaires ......... 38

5.2.4 Solutions de financement des cultures de denrées de base .............................. 38

5.2.5 Trouver des débouchés en dehors du PAM......................................................... 38

6 Au-delà de l’initiative pilote ................................................................................................. 40

6.1 Informer un public extérieur ....................................................................................... 40

6.2 Informer le PAM ............................................................................................................ 41

6.3 Conclusion ..................................................................................................................... 41

7 Références ............................................................................................................................. 43

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Liste des tableaux et des figures Figure 1: Achats locaux et régionaux de produits alimentaires du PAM, 1985–2010 ................... 2

Figure 2: Achats au service du progrès: hypothèse de développement ........................................ 11 Figure 3: Achats au service du progrès: points d’entrée sur le marché ........................................ 13 Figure 4: Initiative Achats au service du progrès: réseau de partenariats..................................... 21 Figure 5: système de suivi-évaluation des Achats au service du progrès: questions clés et critères d’évaluation................................................................................................................................... 28

Tableau 1: Comparaison des modalités applicables aux achats locaux et régionaux habituels et aux Achats au service du progrès.................................................................................................. 10

Tableau 2: Achats au service du progrès - les différentes approches ........................................... 16

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Sigles ACTESA Alliance pour le commerce des produits de base en Afrique orientale et australe AGRA Alliance pour une révolution verte en Afrique COMESA Marché commun pour l’Afrique orientale et australe CEDEAO Communauté des États de l'Afrique de l'Ouest FAO Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture FIDA Fonds international de développement agricole IFPRI Institut international de recherché sur les politiques alimentaires NEPAD Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique ONG organisation non gouvernementale P4P Purchase for Progress (Achats au service du progrès) PAM Programme alimentaire mondial PDDAA Programme détaillé de développement de l'agriculture africaine SACCO mutuelles d’épargne et de crédit (Tanzanie) USAID Agency for International Development (États-Unis) USDA Département de l'agriculture des États-Unis

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Avant-propos

Dans le sud-est du Rwanda, Amina Munyana et son mari nourrissent les neuf membres de leur famille en cultivant du riz, du maïs et des haricots sur une parcelle de 2 hectares et en élevant une vache. Grâce à leur dur labeur et à l’appui de leur organisation agricole, Indakemwa, ils ont pu tripler leur production en quatre ans et commencé à chercher des débouchés. “Avant le lancement des Achats au service du progrès, on produisait sans savoir si on pourrait vendre. L’initiative nous a offert un marché,” nous dit Amina. L’amélioration la plus importante concerne le traitement des produits après la récolte; Amina a bénéficié d’une formation qui lui a permis d’apprendre une nouvelle technique de séchage. “Avant, nous perdions 500 kilos de produits pendant et après la récolte et maintenant, à peine 100 kilos!”

L’initiative Achats au service du progrès lancée à titre expérimental par le Programme alimentaire mondial en septembre 2008 a noué des partenariats avec nombre d’acteurs et de parties prenantes du développement de l’agriculture paysanne, de la promotion de la commercialisation et de l’assistance alimentaire, qui se sont regroupés autour de la demande de produits alimentaires du PAM. Les diverses stratégies et approches suivies dans les 21 pays pilotes depuis trois ans commencent à constituer un solide ensemble de connaissances.

Le présent document passe en revue les divers aspects de cette initiative et de son évolution au cours de ses trois premières années d’existence. Le premier chapitre aborde l’environnement général interne et externe et le contexte de l’initiative. Le deuxième chapitre présente un bilan détaillé de l’initiative et passe notamment en revue les fondements théoriques, les principaux volets et les hypothèses de départ. Le troisième chapitre se penche sur des aspects particuliers de la conception de l’initiative, notamment les objectifs fixés, les partenariats et les activités de renforcement des capacités, le rôle des gouvernements et du PAM ainsi que les stratégies liées à la problématique hommes-femmes. Les derniers chapitres examinent les risques, les défis et les enseignements qu’il convient d’en tirer.

Nous espérons que ce document de base donne une idée claire de la façon dont les Achats au service du progrès contribuent à améliorer des vies comme celle d’Amina, dans des contextes et environnements divers sur trois continents.

Josette Sheeran Directrice exécutive Programme alimentaire mondial

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Remerciements L’Unité de coordination de l’initiative Achats au service du progrès aimerait remercier les gouvernements, les partenaires de développement, les équipes de pays du PAM et les divers réseaux de parties prenantes, ainsi que la direction du PAM, pour leur appui et leur adhésion à l’optique et au programme de cette initiative.

L’Unité de coordination de l’initiative Achats au service du progrès1 a élaboré ce document avec le soutien et la contribution de Douglas Krieger. L’équipe aimerait remercier tout particulièrement Ramiro Lopes da Silva, Directeur exécutif adjoint du PAM et Président du Comité de pilotage de l’initiative ainsi que M. Steven Were Omamo pour leur contribution à la mise en forme du document.

1 L’équipe de l’Unité de coordination est composée de: Ken Davies, coordonnateur; Sarah Longford, Jorge Fanlo, Mary-Ellen McGroarty, Laura Melo, Clare Mbizule, Alessia De Caterina, Tobias Bauer, Mark Agoya, chargés de programme; Bhai Thapa, Ester Rapuano, chargés des finances; Amanda Crossland, Kathryn Bell-Greco, Alessia Rossi, Brenda Monjaras, personnel d’appui.

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Résumé Après des décennies d’inaction, les gouvernements et les milieux du développement ont récemment pris des engagements politiques et financiers substantiels en faveur de la croissance induite par l’agriculture. La crise provoquée par la flambée des prix des denrées de 2008 a souligné l’enjeu que représentent la sécurité alimentaire, la nutrition et la santé d’une population mondiale qui ne cesse de croître. Cette prise de conscience mondiale s’est notamment traduite par l’appui à l’agriculture paysanne des pays en développement pour redynamiser l’investissement dans la production, accroître la productivité et favoriser l’insertion des petits producteurs sur les marchés nationaux, régionaux et internationaux.

Au cours de la décennie 2001-2010, le PAM a investi environ 600 millions de dollars É.-U. par an pour acheter des produits alimentaires dans les pays en développement. En 2010, il a acheté presque 1 milliard de dollars É.-U. de denrées dans les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire. Le Plan stratégique du PAM (2008–2013) souligne que le PAM veut utiliser son pouvoir d’achat pour soutenir le développement durable des systèmes alimentaires et nutritionnels et transformer l’assistance en un investissement productif dans les communautés locales.

Lancée en septembre 2008, l’initiative pilote Achats au service du progrès, qui tire parti de l’expérience de longue date acquise en achetant des produits aux niveaux local et régional, traduit cet engagement en action. En associant le pouvoir d’achat du PAM au savoir-faire technique de ses partenaires, l’initiative renforce les capacités de petits producteurs agricoles dont le revenu est faible afin d’accroître leurs gains moyennant l’amélioration de leur productivité et de la commercialisation de produits alimentaires de première nécessité, à savoir céréales, légumineuses (pois et haricots) et oléagineux. Les petits producteurs doivent surmonter des obstacles importants pour accéder aux marchés structurés, comme le montrent maintes études et évaluations sur l’agriculture paysanne et ses filières. Quand on développe leurs capacités pour qu’ils puissent vendre à un acheteur institutionnel tel que le PAM, les petits producteurs acquièrent, par le biais de leurs organisations, le savoir-faire, les compétences et la confiance nécessaires pour opérer sur les marchés. L’initiative tente d’éliminer: i) les obstacles qui les empêchent d’accéder aux marchés structurés; et ii) les obstacles que représentent les procédures et processus d’achat du PAM. La demande du PAM et l’appui qu’il fournit en parallèle sont un aspect de la gamme d’interventions dont les petits producteurs ont besoin pour pouvoir accroître leurs revenus en accédant aux marchés agricoles. Le succès de l’initiative résulte de l’engagement, du savoir-faire, de la collaboration et des contributions de toute une série d’acteurs. Plus de 220 partenaires y participent dans les pays où a démarré l’exécution du programme pilote Achats au service du progrès. Le PAM et ses partenaires non seulement achètent des produits de base (céréales et légumineuses) aux petits producteurs, mais contribuent directement à un vaste programme de renforcement des capacités de ces producteurs et de leurs organisations. Producteurs, organisations paysannes, négociants et gérants d’entrepôts bénéficient d’une formation axée sur la manutention et le stockage des cultures vivrières, le fonctionnement des entrepôts, le contrôle de la qualité et les procédures d’achat du PAM. Plus de 120 000 exploitants agricoles, gérants d’entrepôts et petits ou moyens opérateurs commerciaux ont bénéficié d’un appui et d’une formation.

Dans les 21 pays d’Afrique, d’Asie et d’Amérique centrale où sont exécutés des programmes pilotes Achats au service du progrès, le PAM emploie des procédures d’achat favorables aux petits producteurs pour les aider, individuellement et par le biais de leurs organisations, à

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répondre à la demande du PAM. Les programmes de pays du PAM qui y participent réservent un dixième au moins de leurs ressources locales et régionales aux Achats au service du progrès, c’est-à-dire en recourant à des modalités d’achat adaptées aux besoins des petits producteurs. Au 31 décembre 2011, le PAM avait acheté dans le cadre de l’initiative plus de 207 000 tonnes de produits alimentaires, soit une valeur de 75 millions de dollars. Les achats de ce type représenteront environ 15 pour cent des dépenses totales engagées par le PAM pour des achats locaux de produits alimentaires dans les pays pilotes au cours des cinq ans de l’initiative.

Le PAM estime que 500 000 petits producteurs devraient voir leur revenu augmenter du fait de leur participation à cette expérimentation d’une durée de cinq ans. Avec ses partenaires, il a sélectionné plus de 1 050 organisations paysannes, qui comptent 1,1 million de membres au total, pour y participer. Les femmes représentent globalement 23 pour cent des membres de ces organisations (47 pour cent, Éthiopie non comprise, l’objectif fixé dans le cadre de l’initiative pilote étant de 50 pour cent de femmes). Les principaux obstacles à l’émancipation économique et sociale des femmes sont de nature structurelle et ont généralement pour origine la reproduction des relations d’inégalité entre les sexes au sein de la famille et de la communauté. L’élaboration de la stratégie de l’initiative Achats au service du progrès en faveur des femmes est une étape importante qui permettra de relever certains de ces défis. L’initiative met l’accent sur l’apprentissage. Il faut à cette fin procéder à un examen honnête et transparent de ce qui donne de bons résultats et de ce qui ne fonctionne pas. Le PAM a créé une riche panoplie d’outils et de méthodes, notamment le suivi-évaluation global, l’examen et la validation par les pairs ainsi que la centralisation des enseignements tirés de l’expérience.

Le PAM communiquera les enseignements et les meilleures pratiques recensées à d’autres acteurs s’occupant d’agriculture et de développement des marchés, pour promouvoir l’instauration d’un environnement général qui aide les petits producteurs à trouver des débouchés. Le but de l’initiative Achats au service du progrès est de rechercher des "modèles favorables aux petits producteurs" dans les systèmes structurés de commerce et de passation des marchés publics que les gouvernements puissent adopter, après les avoir adaptés à leur échelle. Par ailleurs, le PAM utilisera, dans la mesure du possible, les meilleures pratiques qu’il aura recensées au cours de la phase pilote pour concevoir ses programmes et passer ses marchés, sans compromettre la mission centrale qui est la sienne – fournir des aliments de qualité, dans les meilleurs délais et d’une manière fiable et économique.

Plusieurs outils d’apprentissage de l’initiative, notamment des études de cas, des revues annuelles par pays et une revue annuelle globale, commencent à mettre en évidence le potentiel de l’approche Achats au service du progrès. Il apparaît en particulier que les deux aspects de la stratégie suivie – renforcement des capacités et accès à un acheteur fiable – ont une importance égale et sont complémentaires et qu’il est donc nécessaire de les associer pour atteindre l’objectif de l’initiative consistant à améliorer les moyens d’existence. Plusieurs gouvernements, conscients de l’utilité du concept Achats au service du progrès, ont commencé à le reproduire dans leur pays. L’expérience acquise dans les pays pilotes montre que les petits producteurs et leurs organisations, avec un appui et des encouragements adaptés, peuvent fournir au PAM des denrées de base de grande qualité. Des anecdotes semblent indiquer qu’il existe un marché pour des produits de qualité en dehors du PAM, et que les organisations paysannes de certains pays ont déjà établi des relations avec des entreprises locales de transformation et de gros acheteurs. Il importe de souligner que les connaissances et l’expérience de la production des denrées de base qu’acquièrent les petits producteurs dans le cadre de l’initiative peuvent aussi les aider à améliorer leur productivité et à commercialiser des cultures commerciales plus rémunératrices.

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Garantir un accès adéquat, universel et constant à une nourriture nutritive à un prix abordable est l’un des enjeux majeurs du XXIe siècle. D’après les prévisions démographiques, la population mondiale devrait dépasser 9 milliards d’êtres humains d’ici à 2050, ce qui augmentera de plus de 50 pour cent la demande de produits alimentaires au cours des 40 prochaines années. Il faudra mobiliser le potentiel de l’agriculture paysanne des pays en développement et venir à bout des dysfonctionnements du marché pour parvenir à la transformation structurelle et à la croissance généralisée qui sont nécessaires pour réduire rapidement la faim et l’insécurité alimentaire dans le monde. L’initiative pilote Achats au service du progrès se situe à l’avant-garde de la recherche de modalités innovantes de partenariat et d’achat qui stimulent la croissance rurale et s’attaquent aux causes premières de la faim - et il y a de bonnes raisons de croire qu’elle pourra contribuer à ces impératifs mondiaux.

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1 Généralités et contexte

1.1 Évolution des activités d’achats locaux et régionaux du PAM Les organismes de développement et d’aide alimentaire reconnaissent depuis longtemps que l’aide alimentaire peut contribuer au développement. Dès 1974, la Conférence mondiale de l’alimentation invitait instamment les pays, dans sa résolution XVIII intitulée "Politique améliorée d’aide alimentaire", à "fournir, le cas échéant, aux programmes d’aide alimentaire des ressources financières supplémentaires pour acheter le plus possible de produits dans les pays en développement." Cette résolution reconnaissait donc formellement que les achats de produits alimentaires pouvaient contribuer au développement de l’agriculture et des marchés. En sa qualité d’acteur et de pionnier de la lutte contre la faim, le PAM a pu soutenir cette action internationale. De 1981 à 1983, le PAM a acheté plus de 250 000 tonnes de maïs au Zimbabwe2 et l’a distribué dans 15 pays de l’Afrique subsaharienne. Le "train de maïs du Zimbabwe" était la première opération de grande envergure d’achat de denrées à l’échelle d’une région. Au cours des deux décennies suivantes, les quantités de produits alimentaires achetés par le PAM aux pays en développement ont augmenté dans des proportions modestes. Au début des années 2000, plusieurs pays donateurs ont abandonné les dons en nature au profit de contributions en espèces, évolution qui a ménagé au PAM plus de souplesse en matière d’achats de produits (voir la figure 1). Le PAM a considérablement augmenté les achats locaux et régionaux et achète aujourd’hui dans des pays à faible revenu et à revenu intermédiaire presque 80 pour cent des produits qu’il distribue. Le PAM achetant désormais localement des quantités accrues de produits alimentaires, plusieurs de ses bureaux de pays (Burkina Faso, Guatemala, Ouganda, République-Unie de Tanzanie et Zambie) ont diversifié leurs fournisseurs pour ne plus se cantonner aux négociants établis et aux réserves alimentaires nationales, se tournant vers de nouveaux fournisseurs et des organisations paysannes. Dans un contexte où les milieux internationaux s’intéressent de plus en plus près à la nutrition, le PAM a également commencé à étudier les options locales de production et d’achat d’aliments transformés. Au début des années 90, il s’en est remis à des partenariats public-privé pour développer la production d’aliments composés enrichis au Bangladesh, en Érythrée, en Éthiopie, en Inde, au Kenya, au Laos, au Népal, au Nicaragua, en Ouganda, au Sénégal et en Zambie. La demande d’aliments enrichis allant en augmentant, le PAM a intensifié et étendu cette activi

2 Relief and Development Institute. 1987. A Study of Triangular Transactions and Local Purchases in Food Aid. Hors-série (Programme alimentaire mondial) n° 11. Rome.

La faible progression de la demande de denrées de base entrave le développement rapide de l’agriculture dans de nombreux pays à faible revenu. Dans ces pays, l’amélioration de la productivité peut entraîner un excédent de production qui, soit pousse les prix intérieurs à la baisse et les fait tomber au-dessous des coûts de production, soit pourrit tout simplement sur place. En achetant les produits de l’aide alimentaire dans ces pays, on pourrait considérablement stimuler le développement agricole et réduire la pauvreté, non seulement dans les pays bénéficiaires de l’aide mais aussi dans ceux où l’on achète les denrées- Per Pinstrup-Andersen, lauréat 2001 du Prix mondial de l’alimentation, Université Cornell

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FIGURE 1: ACHATS LOCAUX ET REGIONAUX DE PRODUITS ALIMENTAIRES DU PAM, 1985–2010

Alors qu’il achetait de plus en plus de produits alimentaires dans les pays en développement, le PAM a voulu mieux comprendre les effets positifs et négatifs potentiels de ses activités d’achats locaux et régionaux de produits. Il a passé en revue la littérature sur le sujet et commandé six études de cas sur ses activités d’achats locaux en Afrique du Sud, en Bolivie, au Burkina Faso, en Éthiopie, au Népal et en Ouganda3. Ces recherches ont conclu que les achats locaux de produits alimentaires pourraient avoir une incidence positive sur le développement des marchés parce qu’ils contribuent à améliorer les pratiques commerciales, à accroître les investissements dans l’infrastructure d’entreposage et l’amélioration de la qualité, à relever les normes de qualité des denrées sur le marché local, à développer la capacité locale de transformation et d’usinage des produits, ainsi que le commerce régional. Mais les chercheurs ont également souligné qu’une gestion défaillante des achats locaux pouvait avoir des effets indésirables, par exemple entraîner un accroissement et une instabilité des prix des denrées et créer une dépendance à l’égard du PAM, en sa qualité d’acheteur4.

S’appuyant sur ces recherches, le PAM a publié en 2006 un document de politique générale intitulé "Achats de produits alimentaires dans les pays en développement"5 qui préconisait d’accorder une plus large place au développement des marchés dans les activités d’achat et de programmation, sous réserve que cela n’aille pas à l’encontre des objectifs de l’aide alimentaire. Le document concluait cependant que, pour améliorer l’impact sur le développement des achats locaux du PAM, il faudrait prévoir des partenariats avec d’autres acteurs du développement agricole afin de renforcer les capacités des petits producteurs pour qu’ils puissent répondre aux exigences du PAM. Les conclusions en étaient notamment les suivantes:

• en sa qualité d’acheteur important sur les marchés des denrées alimentaires, le PAM joue un rôle de promotion de politiques nationales qui favorisent le fonctionnement efficace de ces marchés;

3 Narma Consultancy 2005; Sserunkuuma & Associates Consult, 2005. 4 Lynch, 2006; Tschirley et del Castillo, 2007; Barrett, et al., 2009; Maxwell, Lentz et Barrett, 2007, Aker, 2008. 5 Document WFP/EB.1/2006/5-C. [http://www.wfp.org/content/food-procurement-developing-countries]

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• lorsque les besoins alimentaires ne sont pas pressants, le PAM pourrait encourager davantage les petits opérateurs commerciaux et les groupes d'agriculteurs pouvant offrir leur production à des conditions compétitives sur les marchés structurés;

• le PAM est mal placé pour utiliser ses achats pour aider les agriculteurs et les organisations paysannes à s'implanter sur les marchés. Une stratégie plus large menée par des partenaires pourrait peut-être offrir quelques perspectives d'appui;

• le PAM devrait continuer d'appuyer la création d'agro-industries artisanales afin de fabriquer des aliments composés enrichis dans les pays où les fabricants locaux sont en mesure de devenir compétitifs sur le marché;

• pour promouvoir les achats locaux et régionaux, le PAM doit augmenter sa capacité d’achat.

Approuvant cette politique, le Conseil d’administration a réaffirmé que "le PAM continuerait d’effectuer des achats de produits alimentaires de manière efficiente, qui répondent en temps voulu aux besoins des bénéficiaires". Il a invité le PAM à "poursuivre son étude de l’impact des achats de produits alimentaires sur le développement" et à s’efforcer de maximiser l’impact bénéfique que ses achats pouvaient avoir sur le développement:

• "en travaillant étroitement avec les gouvernements, l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO), le Fonds international de développement agricole (FIDA) et d’autres intervenants pour évaluer la capacité des marchés locaux et régionaux de participer aux opérations d’achat du PAM et pour soutenir les efforts déployés par les partenaires du Programme afin de renforcer cette capacité;

• en fournissant au Conseil, à l’occasion de l’examen des opérations du PAM et des situations de pays, davantage d’informations sur la situation des marchés locaux et, plus généralement, les tendances et les questions associées aux achats locaux et régionaux de produits alimentaires;

• en veillant à ce que les bureaux de pays ou les bureaux régionaux du PAM disposent, là où les besoins du Programme l’exigent, du personnel nécessaire pour effectuer des achats de produits alimentaires fondés sur une connaissance et une analyse suffisantes des marchés locaux et régionaux".

Ce document s’appuyait sur l’expérience et les activités pilotes informelles et non structurées des pays mais soulignait qu’il existait une possibilité réelle que les achats locaux soutiennent le développement des marchés, et tirait des enseignements plus structurés de cette expérience. Cette idée est montée en puissance avec l’arrivée à la tête du PAM de la nouvelle Directrice exécutive, Mme Josette Sheeran, en avril 2007.

En mai 2007, le PAM a réuni les principales parties prenantes, y compris les spécialistes des marchés céréaliers, ses partenaires des Nations Unies, des économistes et des décideurs du monde entier pour étudier les meilleurs moyens d’utiliser les achats de produits alimentaires au service des agriculteurs des pays en développement. Cette réunion, financée par les gouvernements belge et suédois, a tenté d’examiner comment les achats alimentaires pouvaient contribuer au développement des marchés, à l’amélioration des moyens d’existence et au renforcement économique des pays pauvres. Des exposés sur les marchés céréaliers, le secteur commercial structuré, les systèmes de récépissés d’entrepôt (warrantage) et le développement des marchés faisaient état de la conviction commune de leurs auteurs quant aux effets positifs du développement des achats locaux et régionaux.

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Le Plan stratégique du PAM (2008–2013)6 a concrétisé la volonté du PAM d’améliorer l’impact de ses achats sur le développement. Ce plan marque un tournant historique pour le PAM - le passage de l’aide à l’assistance alimentaire - et contient un ensemble d’outils à la fois plus robustes et plus nuancés pour faire face aux besoins alimentaires urgents. Le cinquième Objectif stratégique souligne qu’il faut “utiliser le pouvoir d’achat du PAM pour appuyer le développement durable des systèmes destinés à protéger la sécurité alimentaire et nutritionnelle et faire de l'assistance alimentaire et nutritionnelle un investissement productif dans les communautés locales”.

Les discussions préliminaires entre le PAM et la fondation Bill et Melinda Gates au sujet de l’utilisation de la demande d’alimentation scolaire du PAM pour promouvoir le développement agricole des communautés locales et les programmes d’alimentation scolaire basés sur la production locale que préconise de lancer le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD) ont rapidement mené à l’élaboration d’un nouveau concept. Celui-ci propose d’utiliser l’importante demande de produits alimentaires du PAM pour étudier des moyens novateurs de mettre les petits producteurs en rapport avec les marchés et de valider les effets bénéfiques potentiels des achats locaux de denrées – un concept qui a rapidement obtenu le soutien de la fondation Howard G. Buffett. En étroite collaboration avec les deux fondations, le PAM a développé une proposition qui a abouti à l’initiative pilote d’ “Achats au service du progrès” d’une durée de cinq ans dans le but d’étudier comment le PAM pourrait améliorer l’impact sur le développement de ses achats locaux de produits. Il était envisagé de développer des partenariats avec d’autres acteurs promouvant l’augmentation de la production et des rendements des petits producteurs, résultant dans un excédent important que le PAM pourrait acheter. La fondation Bill et Melinda Gates cultivait un intérêt particulier pour le rôle de débouché que le PAM pourrait jouer pour ses autres bénéficiaires actifs dans le développement agricole en Afrique subsaharienne.

En septembre 2008, le PAM a officiellement lancé l’initiative” Achats au service du progrès” en marge de l’Assemblée générale des Nations Unies. L’initiative pilote est exécutée sur trois continents, dans 21 pays dont les caractéristiques physiques, l’environnement institutionnel et réglementaire et la situation politique diffèrent et exigent toute une gamme de modalités d’exécution et de mesures innovantes. Plusieurs bailleurs ont apporté leur soutien au projet, permettant sa mise en œuvre dans les 21 pays :

• la fondation Bill et Melinda Gates finance 10 pays en Afrique subsaharienne : Burkina Faso, Ethiopie, Kenya, Malawi, Mali, Mozambique, Rwanda, Ouganda, République Unie de Tanzanie et Zambie.

6 Document WFP/EB.A/2008/5-A/1/Rev.1.

Cinquième Objectif stratégique du PAM: Renforcer la capacité des pays de lutter contre la faim, notamment grâce à une stratégie de transfert des responsabilités et aux achats locaux

Le PAM entend atteindre cet objectif en achetant localement des produits alimentaires pour soutenir les secteurs agricoles nationaux, en privilégiant l’agriculture paysanne. Dans bien des cas, le pouvoir d’achat du PAM ainsi exercé offre de réelles possibilités de nouer des partenariats avec des institutions telles que la FAO en vue de stimuler l’offre des petits producteurs. Les partenariats sont indispensables pour apporter une aide intégrée alliant activités d’achat et de renforcement des capacités dans le but d’aider les producteurs et les prestataires de services à acquérir les moyens qui leur permettront de s’implanter sur les marchés structurés en proposant des denrées de grande qualité.

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• la Fondation Howard G. Buffett finance des actions similaires en Amérique centrale (El Salvador, Guatemala, Honduras et Nicaragua) et dans trois pays d’Afrique sortant d’un conflit (Libéria, Sierra Leone et Soudan du Sud);

• le PAM a collaboré avec la FAO, avec le soutien du Gouvernement belge, pour

concevoir un programme de développement des marchés en République démocratique du Congo, dans le cadre duquel la FAO s’efforce d’améliorer la productivité des petits paysans et le PAM de relier les producteurs aux marchés, y compris à de petits et moyens opérateurs commerciaux;

• trois pays supplémentaires ont ensuite été ajoutés au programme pilote: l’Afghanistan

et le Ghana (avec l’appui du Canada) et la République Démocratique Populaire Lao (avec un appui initial du Luxembourg). L’Afghanistan a été sélectionné pour tirer parti des sommes importantes investies au cours de la période de reconstruction dans le développement de l’agriculture et des entreprises, le Ghana pour poursuivre les progrès en matière d’agriculture paysanne et pour faire mieux connaître le fonctionnement et l’impact du programme national d’alimentation scolaire basé sur la production locale, et la République Démocratique Populaire Lao pour profiter de l’expérience acquise par le PAM en matière d’appui aux petites activités de transformation de la production paysanne;

• USAID et le Département de l’Agriculture des États-Unis (USDA) ont beaucoup

contribué aux activités d’achat de produits alimentaires et de renforcement des capacités, en particulier dans les pays où le gouvernement des États-Unis met en œuvre sa stratégie Feed the Future;

• la Commission Européenne et la France ont également soutenu l’initiative ”Achats au

service du progrès” au Guatemala, au Honduras, en République Démocratique du Congo et au Soudan du Sud, respectivement; le Royaume d’Arabie Saoudite soutient la poursuite de l’initiative au Libéria et en Sierra Leone;

• l’Irlande a soutenu la participation des femmes au Libéria et en Sierra Leone.

La diversité d’expériences dans ces 21 pays va générer une masse de données empiriques qui pourront enrichir le débat sur la demande structurée et son rôle dans le développement de l’agriculture et des marchés, et qui permettront d’informer l’élaboration de réformes des institutions et des grandes orientations politiques, au PAM et au-delà. Cette masse d’informations devrait permettre l’adoption de bonnes pratiques, ainsi que leur intégration dans d’autres programmes, ce qui constitue un des principaux objectifs de l’initiative pilote ”Achats au service du progrès”. La phase pilote se poursuivra jusqu’en décembre 2013 et sera suivie d’une évaluation finale globale prévue en 2014.

1.2 Contexte international: recentrage sur le développement agricole

Le PAM a lancé l’initiative Achats au service du progrès à point nommé compte tenu du regain d’intérêt que suscite l’agriculture dans les milieux du développement international. Après des décennies d’inaction et de maintien de la faim et de la malnutrition chroniques, gouvernements et donateurs ont récemment pris des engagements politiques et financiers en faveur d’une croissance induite par le secteur agricole. La flambée des prix des produits alimentaires de 2008 a souligné combien il était difficile d’assurer la sécurité alimentaire, la

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nutrition et la santé d’une population mondiale qui devrait dépasser 9 milliards d’êtres humains d’ici à 2050. Aider les petits paysans des pays en développement à accroître leur productivité et recourir à l’agriculture pour améliorer la nutrition et la santé sont désormais deux des axes prioritaires du développement international, à l’origine des actions mondiales ci-après: • le "Rapport sur le développement dans le monde de 2008: l’agriculture au service du

développement" de la Banque mondiale, qui préconisait de redonner toute sa place à l’agriculture comme moteur de la réduction de la pauvreté et de la croissance économique;

• la Conférence de haut niveau de la FAO sur la sécurité alimentaire mondiale;

• l’Équipe spéciale de haut niveau sur la crise mondiale de la sécurité alimentaire;

• le Cadre d'action global;

• l’Initiative de L'Aquila sur la sécurité alimentaire mondiale;

• le programme Feed the Future du gouvernement des États-Unis;

• le Programme mondial pour l’agriculture et la sécurité alimentaire de la Banque mondiale, lancé en 2010 pour réduire la faim et la pauvreté dans le monde en encourageant un développement agricole conduit par les pays;

• pour renforcer ces mesures, les dirigeants du monde se sont engagés lors de l’Assemblée générale des Nations Unies tenue en septembre 20107, à intensifier leurs efforts pour atteindre le premier objectif du Millénaire pour le développement – réduire l’extrême pauvreté et la faim – et ont invoqué 23 mesures, dont les suivantes:

o faciliter à tous les niveaux l’instauration d’un environnement solide et favorable à l’accroissement de la production, de la productivité et de la viabilité à long terme de l’agriculture dans les pays en développement; et

o aider les petits producteurs, y compris les femmes, à accroître la production d’un large éventail de cultures et d’élevages traditionnels et autres et leur donner un meilleur accès aux marchés, au crédit et aux intrants, en augmentant ainsi les possibilités de revenus de la population pauvre et sa capacité d’acheter des produits alimentaires et d’améliorer ses moyens de subsistance;

• en février 2011, une conférence organisée en interne par l’Institut international de recherche sur les politiques alimentaires (IFPRI) a réuni plus de 1 000 délégués pour étudier ce que pouvait globalement apporter l’agriculture pour améliorer la nutrition et la santé. Les participants ont préconisé de recourir à des approches globales de l’alimentation et de la sécurité alimentaire agissant sur l’offre, la demande et les mesures

7 “Tenir les promesses: unis pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement” (A/65/L.1).

7

commerciales, et d’harmoniser les objectifs des secteurs de l’agriculture, de la santé et de la nutrition.

Ces diverses interventions d’envergure mondiale encouragent à réinvestir dans la production paysanne et la productivité des petites exploitations ainsi que dans les stratégies nationales et régionales qui favorisent la participation des agriculteurs, en particulier des petits producteurs, aux marchés intérieurs, régionaux et internationaux.

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2 Achats au service du progrès L’initiative Achats au service du progrès appuie l’engagement stratégique du PAM qui consiste à accroître l’impact de ses achats sur le développement, et illustre le passage de l’aide à l’assistance alimentaire. Le programme pilote d’une durée de cinq ans offre au PAM une possibilité d’expérimenter de nouvelles modalités d’achat susceptibles d’avoir un impact accru sur le développement, sans pour autant remettre en cause son objectif primordial - fournir des produits alimentaires en temps voulu et de façon économique. Parce qu’elle est de nature expérimentale, cette initiative donne une large place à l’apprentissage et s’appuie sur trois piliers: i) la demande du PAM; ii) les partenariats mis en place du côté de l’offre et les activités de renforcement des capacités; et iii) l’acquisition des connaissances, et leur diffusion. Par le biais de cette initiative, le PAM souhaite tirer parti de sa demande substantielle de produits alimentaires de base pour aider les petits producteurs à accéder aux marchés structurés, c’est-à-dire à vendre au PAM, aux programmes publics et au secteur agroalimentaire.

Le PAM communiquera les enseignements et les meilleures pratiques tirés de cette expérimentation aux gouvernements et aux autres parties prenantes pour accompagner le développement des marchés.

En dernier ressort, l’initiative Achats au service du progrès a pour but de mettre au point des modèles que les gouvernements pourront adopter en les adaptant à leurs besoins. Le PAM entend également institutionnaliser les meilleures pratiques recensées pour que ses activités d’achats locaux aient à l’avenir plus d’impact sur le développement de l’agriculture paysanne.

2.1 Le fondement conceptuel des Achats au service du progrès Des obstacles de taille empêchent les petits producteurs d’accéder aux marchés structurés; le PAM lui-même a adopté des procédures d’achats locaux qui ne leur permettent guère de lui vendre leurs produits. L’initiative Achats au service du progrès tente de résoudre ces deux problèmes interdépendants. La plupart des petits producteurs peuvent trouver un débouché pour leurs excédents mais ne tirent guère profit de ces transactions. Ils sont désavantagés sur le plan commercial, notamment pour les raisons suivantes:

• la taille réduite de leurs exploitations et leur faible volume de production, outre leur éloignement des marchés et l’insuffisance de leurs infrastructures – autant de facteurs

Les objectifs de l’initiative Achats au service du progrès

1. Recenser et faire connaître les meilleures pratiques au PAM, aux ONG, aux gouvernements et à tous ceux qui interviennent sur les marchés des produits agricoles pour que les petits producteurs puissent y participer et en tirer profit.

2. Développer les capacités des petits producteurs pour qu’ils puissent tirer un revenu accru de leur participation aux marchés agricoles.

3. Recenser et appliquer les meilleures pratiques pour que les producteurs dont le revenu est faible vendent davantage au PAM, en privilégiant les petits exploitants.

4. Transformer le modèle d’achat de produits alimentaires du PAM de façon à soutenir la production durable et à s’attaquer aux causes premières de la faim.

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L’initiative Achats au service du progrès soutient les organisations paysannes en renforçant leurs capacités pour qu’elles puissent accéder durablement aux marchés sans aide extérieure. La sécurité que leur offre le contrat avec le PAM pendant la période de formation rend les organisations plus confiantes et les incite à investir pour pouvoir s’implanter sur les marchés structurés.

qui augmentent les coûts de transaction, limitent les débouchés et baissent les prix de vente;

• peu d’accès aux services financiers/au crédit et des moyens de trésorerie limités, ce qui les oblige souvent à vendre à un moment inopportun, par exemple juste après la récolte, et qui limite les débouchés et l’accès aux intrants;

• un accès limité à une infrastructure adaptée d’entreposage et de traitement après récolte, qui augmente les pertes après récolte et le gaspillage;

• la faiblesse des organisations paysannes qui ne sont guère équipées pour les aider à améliorer leur productivité, à regrouper les quantités destinées au marché, à améliorer la qualité, à trouver des débouchés, à négocier les conditions de vente, etc.;

• peu de possibilités d’ajout de valeur et peu d’options de commercialisation et de transformation des denrées de base qu’ils produisent; et

• des décisions politiques malencontreuses et une faible gouvernance qui empêchent d’instaurer les conditions propices à l’essor de l’agriculture paysanne.

Pour participer à la procédure normalisée d’achat de produits alimentaires du PAM, les fournisseurs doivent pouvoir répondre à un appel d’offres et être retenus, offrir une garantie de bonne fin d’un montant substantiel, livrer des quantités relativement importantes, respecter les critères de qualité imposés par le PAM et fournir les produits dans des sacs dûment marqués, d’un poids précis et constant, sur un site spécifié. La plupart des petits producteurs, de leurs organisations ou des nouveaux négociants n’en ont pas les moyens.

Dans le cadre de l’initiative Achats au service du progrès, le PAM a assoupli certaines de ses prescriptions les plus coûteuses. Il dispose désormais de quatre nouvelles modalités d’achat pour tenir compte des diverses difficultés que doivent surmonter les petits producteurs en matière de commercialisation; par exemple, pour résoudre le problème du manque d’accès au crédit, le PAM signe avec les organisations paysannes des contrats d’achat à terme qui permettent à celles-ci d’obtenir des prêts à la production et de contracter des emprunts auprès d’institutions financières pour acheter à leurs membres les denrées qu’ils produisent.

Le tableau 1 résume les similitudes et les divergences entre l’approche normalisée des achats locaux et régionaux du PAM et la méthode des Achats au service du progrès. Les paramètres qualité et prix demeurent inchangés.

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TABLEAU 1: COMPARAISON DES MODALITES APPLICABLES AUX ACHATS LOCAUX ET REGIONAUX

HABITUELS ET AUX ACHATS AU SERVICE DU PROGRES

Achats locaux et régionaux habituels

Achats au service du progrès

Fournisseurs

Fournisseurs présélectionnés (principalement de grosses entreprises), dûment immatriculés, ayant des moyens financiers, une capacité de livraison et de bons antécédents

Organisations présélectionnées de petits producteurs et de petits et moyens opérateurs commerciaux

Passation du marché

Appels d’offres

• Appel d’offres • Appel d’offres favorables aux petits

producteurs (section 3.4.1) • Contrats directs • Contrats à terme • Bourses de produits8 • Systèmes de récépissés d’entrepôt

(warrantage) • Création de liens avec des entreprises de

transformation des produits alimentaires

Conditions des contrats

*Prix Fonction des mécanismes autorisés de passation du marché, mais ne doit pas dépasser les prix à l’importation

Fonction des mécanismes autorisés de passation du marché, mais ne doit pas dépasser les prix à l’importation

Quantités De préférence, des quantités relativement importantes

Autoriser des quantités moins importantes pour tenir compte de la capacité de production des petits exploitants

Garantie d’exécution

5–10 pour cent Aucune

*Qualité Normes du PAM (ou normes applicables du pays bénéficiaire)

Normes du PAM (ou normes applicables du pays bénéficiaire)

Conditionnement Sacs de 50 kilos marqués au logo du PAM

Flexible: possibilité de subventionner le conditionnement et/ou de déroger au marquage, s’il y a lieu, en fonction des moyens du fournisseur

Conditions de livraison

À livrer à la destination spécifiée (généralement un entrepôt du PAM) à une date spécifiée

Flexible: le PAM peut collecter le produit, modifier les sites de livraison, rallonger les délais de livraison, etc.

*Les lignes en vert indiquent les critères de prix et de qualité exigés pour les Achats au service du progrès, c’est-à-dire les mêmes que pour les achats locaux et régionaux.

2.2 Hypothèse de développement des Achats au service du progrès

L’initiative Achats au service du progrès s’attaque aux problèmes recensés dans la section précédente en adoptant une approche coordonnée. Le PAM garantit la régularité de la demande – en adoptant des modalités d’achat favorables aux petits exploitants – et ses partenaires ayant les compétences pertinentes appuient les producteurs du côté de l’offre, notamment en renforçant leurs capacités. En garantissant un marché substantiel pour des produits de qualité durant une période donnée, le PAM espère servir de catalyseur et amplifier l’impact des activités menées par ses partenaires techniques, en vue d’accroître la capacité de production et de commercialisation des agriculteurs. Les agriculteurs et leurs organisations bénéficient ainsi d’un encouragement - et d’une garantie suffisante - pour

8 Voir à la section 3.4.1 une description détaillée des modalités d’Achats au service du progrès.

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investir dans le développement de leurs capacités et pouvoir produire et commercialiser des quantités suffisantes de produits de qualité acceptable, le but étant de pouvoir vendre à des clients tels que le PAM et d’augmenter ainsi leurs bénéfices. La figure 2 illustre la logique de développement de l’initiative Achats au service du progrès. Pour accroître les revenus des petits producteurs, il faut améliorer leur productivité, les aider à se regrouper et à assurer la qualité de leurs produits, développer les débouchés et instaurer un environnement favorisant leur accès aux marchés. Une telle approche résout les problèmes tout au long des filières agricoles. FIGURE 2: ACHATS AU SERVICE DU PROGRES: HYPOTHESE DE DEVELOPPEMENT

Pour garantir des débouchés réguliers et rentables aux petits producteurs, il convient d’agir à chacun de ces niveaux. Le PAM va tester la validité de cette hypothèse de développement au cours des cinq années de cette expérimentation. L’initiative Achats au service du progrès s’adresse aux petits producteurs capables de produire des excédents. Il s’agit avant tout d’accroître le revenu des ménages grâce à: i) l’augmentation de la productivité agricole (en augmentant les rendements, en réduisant les pertes et/ou les coûts unitaires de production); et/ou ii) l’augmentation des prix (en augmentant la qualité et la quantité de produits mis sur le marché, en développant les marchés, en ajoutant de la valeur aux produits, en améliorant l’accès aux marchés, etc.). L’initiative offre des aides pour inciter à investir dans les technologies et les pratiques susceptibles d’améliorer la productivité et les gains. L’initiative Achats au service du progrès mise sur le fait que les petits producteurs obtiennent généralement de meilleurs résultats quand ils se regroupent pour livrer des quantités importantes de produits de qualité9. Le PAM a défini des critères de qualité des produits que les fournisseurs doivent respecter pour tous les Achats au service du progrès. Les approches suivies dans les divers pays sont toutes favorables au regroupement des producteurs et à l’amélioration de la qualité, sous une forme ou sous une autre, que ce soit en vendant par l’intermédiaire d’une organisation agricole (la méthode la plus fréquente d’Achats au service du progrès), à un négociant ou en déposant les produits auprès d’un gérant d’entrepôts et/ou en les lui vendant10, lequel se charge ensuite de leur transformation et de les regrouper pour les vendre.

9 L’action collective menée dans le cadre de leur organisation et la vente groupée aident les petits producteurs à vaincre leur manque de moyens individuels à l’échelle des ménages pour réaliser des économies d’échelle (Valentinov, V. 2007; Rapport sur le développement dans le monde de 2008). 10 Dans ce cas de figure, les producteurs vendent parfois individuellement leurs produits par le biais d’un système de récépissés d’entrepôt.

Augmentation des revenus

= Amélioration de la productivité

+ Capacité de se regrouper et de garantir la qualité

+ Développement des marchés + Environnement porteur

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Par développement des marchés, on entend les nombreux facteurs qui permettent aux marchés de bien fonctionner avec le moins d’obstacles possibles, en particulier pour les petits producteurs. Il s’agit donc notamment de l’infrastructure (transport, entreposage, manutention des produits, systèmes de fixation et de communication des prix, information commerciale et compétitivité sur le marché ou obstacles culturels empêchant les femmes d’y accéder).

Par environnement porteur, on entend tous les facteurs politiques et institutionnels qui ont une incidence sur les marchés. Ce sont notamment les contrôles des prix imposés par les gouvernements, les mesures appliquées à l’importation et à l’exportation, les mesures d’achat ou de vente en rapport avec la constitution de réserves alimentaires nationales, la législation régissant les bourses de produits de base ou les systèmes de récépissés d’entrepôt, les mesures fiscales applicables aux produits agricoles et toutes mesures gouvernementales ayant une incidence sur le fonctionnement des marchés agricoles et, pour ce qui est des Achats au service du progrès, sur leur fonctionnement au service des petits producteurs.

2.3 Passation des marchés: la perspective du PAM La figure 3 illustre le concept des Achats au service du progrès du point de vue de la passation des marchés. Quand il a recours aux achats locaux et régionaux habituels, le PAM achète essentiellement à des négociants et à des entreprises de transformation bien établis, et parfois à des plateformes de commercialisation, par exemple les réserves alimentaires ou les offices de commercialisation des pays, qui sont en mesure de fournir des quantités substantielles de produits calibrés dans les délais souhaités et en toute fiabilité. Dans le cadre de l’initiative Achats au service du progrès, le PAM achète plus directement aux producteurs, principalement par l’intermédiaire de leurs organisations, mais également à de petits et moyens opérateurs commerciaux, à des entreprises de distribution et de transformation des produits agricoles et à des plateformes de commercialisation. Il peut donc conclure des marchés non seulement avec ses fournisseurs traditionnels, mais aussi avec des acteurs qui se situent en aval de la filière.

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FIGURE 3: ACHATS AU SERVICE DU PROGRES: POINTS D’ENTREE SUR LE MARCHE

2.4 Achats au service du progrès - principes et hypothèses L’initiative Achats au service du progrès a été conçue en tenant compte de l’expérience acquise par le PAM dans le cadre de ses achats locaux et régionaux habituels. L’initiative développe le potentiel des petits producteurs pour accroître leur rendement et ajouter de la valeur à leurs produits, les aider à se regrouper et à trouver des débouchés pour qu’ils puissent récupérer une partie des marges qui reviennent d’habitude aux nombreux intermédiaires qui se chargent de commercialiser leurs produits.

2.4.1 Principes L’initiative Achats au service du progrès repose sur les principes suivants:

• les stratégies adoptées dans un pays doivent contribuer aux priorités nationales du développement de l’agriculture et des marchés, et doivent être centrées sur les petits producteurs;

• l’initiative s’adresse aux organisations paysannes, aux petites et moyennes entreprises de négoce, de transformation, de courtage en produits, aux organisations non gouvernementales (ONG) et aux plateformes de commercialisation, par exemple les systèmes de récépissés d’entrepôt, les foires aux céréales, les bourses de produits et les plateformes de commerce électronique. Elle doit être utile aux petits producteurs et ne devrait pas remettre en question les principes des achats du PAM que sont la maîtrise des coûts et la fiabilité;

Consommateurs

Vente au détail

Grandes entreprises de transformation, d’usinage/brasserie

grossistes (négociants)

Plateformes de commercialisation

(bourses de produits, systèmes de récépissés d’entrepôt)

Petits producteurs

Organisations agricolesPME commerce et

transformation

Production

Regroupement

Marchés

structurésPoint

d’entrée -

achats

locaux et

régionaux

Point

d’entrée -

Achats au

service du

progrès

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• le succès de l’initiative dépend de l’engagement de toute une gamme d’acteurs, notamment des gouvernements, des partenaires des Nations Unies et des ONG nationales et internationales, ainsi que des entreprises commerciales privées, nationales et régionales;

• les procédures d’achat de l’initiative font partie intégrante d’un programme global de développement des capacités dont le but est de faciliter l’accès des petits producteurs aux marchés structurés;

• dans des délais convenus, les fournisseurs participant à l’initiative n’auront plus besoin de bénéficier de procédures d’achat assouplies du PAM et d’un appui direct pour pouvoir s’implanter sur les marchés structurés; le PAM pourra dès lors faire jouer la concurrence;

• il faut renforcer les capacités des petits producteurs participants pour qu’ils puissent améliorer leur productivité et s’implanter ainsi durablement sur des marchés rémunérateurs;

• les directives du PAM relatives à la maîtrise des coûts qui s’appliquent habituellement aux achats locaux et régionaux de produits alimentaires sont aussi applicables aux Achats au service du progrès;

• pour protéger la santé des bénéficiaires, tous les achats de produits effectués par le PAM doivent se conformer aux spécifications et normes préalablement établies, qui sont celles des pays et du Codex Alimentarius. Un contrôleur indépendant examine tous les produits avant que le PAM ne passe commande;

• dans chaque pays pilote, l’assortiment alimentaire du PAM détermine le choix des produits achetés dans le cadre de l’initiative. En Amérique centrale, le choix des produits dépend de la demande des programmes d’assistance alimentaire administrés par les gouvernements, en particulier d’alimentation scolaire.

2.4.2 Hypothèses

• Pour acheter avec efficience les quantités dont il a besoin, le PAM fait essentiellement appel à la concurrence (appels d’offres, systèmes de récépissés d’entrepôt, bourses de produits).

• Les petits producteurs ont tout intérêt à vendre de grandes quantités de produits de qualité plutôt que les petites quantités de faible qualité qu’ils fournissent individuellement.

• La demande du PAM sera prévisible pendant toute la durée du programme pilote, et les Achats au service du progrès représenteront en moyenne 10 pour cent des achats locaux dans les pays retenus.

• Les activités d’Achats au service du progrès permettront d’accroître les revenus tirés de la vente des produits agricoles. Cette hausse des revenus résultera de l’amélioration de la productivité, de la qualité des produits et de l’accès aux marchés, et pas uniquement de la vente à meilleur prix11. Les producteurs devraient en effet:

11 Le PAM encourage vivement ses bureaux de pays à privilégier les légumineuses, des produits de valeur élevée qui font partie de l’assortiment alimentaire qu’il distribue.

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o mutualiser leurs moyens et augmenter ainsi leur pouvoir de négociation;

o améliorer leurs compétences en matière d’exploitation commerciale et de commercialisation, d’où une concurrence accrue entre les acheteurs qui permettra de transférer aux producteurs une part accrue des marges;

o améliorer la productivité des exploitations et diminuer les pertes après récolte, ce qui permettra de vendre de plus grosses quantités de produits de meilleure qualité et d’abaisser les coûts unitaires de production; et

o passer à des systèmes de commercialisation modernes et accéder directement aux marchés commerciaux, de façon à obtenir des gains supérieurs à ceux de la vente directe traditionnelle.

• Les producteurs tireront un gain financier de l’amélioration de la qualité de leurs produits; il existe, en dehors du PAM, des débouchés pour des produits de qualité qui vont plus que compenser le surcroît de travail que représente pour eux l’application de normes rigoureuses de qualité.

• Il existe dans les zones où le PAM achète des produits alimentaires un nombre suffisant d’organisations de petits producteurs qui, en bénéficiant d’un appui approprié, peuvent améliorer leur productivité; il existe aussi des partenaires disposés à renforcer leurs capacités, auxquels la demande garantie du PAM donnera un coup de pouce.

• Le commerce des denrées de base gagnera ainsi en efficience, passant de la mise sur le marché de quantités réduites et imprévisibles de produits de faible qualité avec des marges fluctuantes à de gros volumes de produits de grande qualité avec des marges prévisibles.

• À l’avenir, les petits producteurs et leurs organisations pourront tirer parti des capacités qu’ils auront développées dans le cadre du programme pour produire des cultures de valeur élevée, par exemple des légumes, des oléagineux et d’autres cultures de rapport.

Au cours du processus d’apprentissage qui fait partie intégrante de ce programme pilote, le PAM teste en permanence la pertinence et la validité de ces hypothèses.

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3 Conception et exécution des programmes Après avoir survolé dans le chapitre précédent les concepts fondamentaux qui sous-tendent les Achats au service du progrès, on trouvera dans le présent chapitre de plus amples détails sur leur application dans le contexte de certains pays.

3.1 Exécution des programmes d’Achats au service du progrès: les différentes approches

Chacun des 21 pays pilotes a conçu un programme pour tirer parti des circonstances favorables et résoudre les problèmes qui sont les siens. Le tableau 2 résume ces différentes approches.

TABLEAU 2: ACHATS AU SERVICE DU PROGRES - LES DIFFERENTES APPROCHES Approche Caractéristiques de l'approche

Approche 1: organisations paysannes (OP) et partenariats pour le renforcement des capacités

• Le PAM achète à des OP qui ont des moyens divers (faibles, moyens ou importants).

• La modalité d’achat et la quantité sont choisies en fonction de la capacité de chaque OP.

• On s’attend au fil du temps à ce que les OP puissent répondre à un appel d’offres et s’implanter davantage sur les marchés au fil du temps.

• Les OP bénéficient d’un appui à la production et à la commercialisation.

• Des investissements sont effectués dans le matériel de stockage et de mise en entrepôt.

Approche 2: appui aux nouveaux systèmes structurés de commercialisation

• Le PAM soutient la création de systèmes de récépissés d’entrepôt par les moyens suivants:

• en leur fournissant un appui direct; et

• en achetant par leur intermédiaire.

• Les achats par l’intermédiaire de foires aux céréales ou de bourses de produits créent un effet d’attraction/d’entraînement.

• Le PAM collabore avec les OP pour les aider à s’implanter sur les marchés structurés.

Approche 3: petits et moyens opérateurs commerciaux

• Cette approche entend promouvoir la concurrence sur le marché et aider les petits producteurs à trouver de nouveaux débouchés pour leurs excédents.

• Le PAM achète à de nouveaux opérateurs commerciaux/courtiers en produits agricoles par voie d’appels d’offres modifiés.

• Formation des opérateurs commerciaux/courtiers en produits agricoles axée sur les critères d’achat et obligations contractuelles du PAM.

• Prévoit des investissements dans le matériel d’aide à la commercialisation, par exemple des machines à coudre destinées à fermer les sacs et des balances.

Approche 4: développement de la capacité locale de transformation des produits alimentaires

• Les OP sont mises en relation avec des entreprises établies de transformation des produits alimentaires.

• Prévoit de développer la capacité locale de fabrication de biscuits, d’aliments de supplémentation ou de farine enrichie.

Ces quatre approches ne sont pas inconciliables et sont souvent associées. Leur point commun est d’acheter à de petits producteurs selon des modalités diverses. En recourant à

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des modalités d’achat adaptées aux besoins de ces derniers, le PAM déplace le point d’entrée qu’il utilisait pour les achats locaux et régionaux habituels (de grandes entreprises commerciales) pour se rapprocher des petits producteurs (voir la figure 3).

3.2 Le groupe cible de l’initiative Achats au service du progrès L’initiative Achats au service du progrès cible les régions et les petits producteurs qui sont le plus à même d’atteindre les objectifs visés et de répondre aux besoins du PAM. Dans chacun des pays pilotes, elle cible les régions qui produisent un excédent et les petits producteurs dont le revenu est faible et qui sont des vendeurs nets de céréales et de légumineuses incluses dans l’assortiment alimentaire du PAM. Dans chacun de ces pays, une approche par filière permet de sélectionner les régions et les producteurs. Il faut à cet effet:

• identifier les zones qui produisent un excédent et évaluer le volume des excédents commercialisables;

• identifier les acteurs du marché, les moyens dont ils disposent et les rapports qu’ils entretiennent entre eux;

• évaluer dans quelle mesure les achats du PAM peuvent stimuler l’amélioration de la productivité et du volume des excédents commercialisables;

• prendre en compte la proximité des activités du PAM ainsi que le coût et la logistique des achats de produits alimentaires et de transport jusqu’à leur point de distribution finale; et

• s’assurer que des partenaires sont disponibles pour proposer des activités de renforcement des capacités et d’autres services pertinents pour les Achats au service du progrès, notamment appui à la production, commercialisation, crédit, fourniture d’intrants et dispositifs de télécommunication pour la diffusion des prix du marché.

La définition de "petits producteurs" varie d’un pays à l’autre et figure dans le plan d’exécution élaboré dans chaque pays. En termes génériques, les petits producteurs sont ceux

qui: i) pratiquent une agriculture juste au-dessus du niveau de subsistance; ii) produisent pour leur propre consommation et commercialisent une part de leur production; et ii) sont capables d’améliorer leur productivité et d’accroître leur excédent commercialisable. Dans bien des pays, les petits producteurs sont des paysans qui pratiquent une agriculture de semi-subsistance sur moins de deux hectares. Dans la plupart des cas, ils cultivent une parcelle de cinq hectares, voire moins. Ceux qui cultivent moins d’un hectare ne produisent en

général pas d’excédent de denrées de base et n’appartiennent donc pas au groupe cible de l’initiative.

Les petits producteurs ou les petits et moyens opérateurs commerciaux qui ont la possibilité de vendre au PAM dans le cadre de l’initiative sont considérés comme des participants,

Les stratégies de subsistance des petits producteurs sont très diverses. L’initiative Achats au service du progrès a pour but, non de réduire les options de subsistance disponibles, mais de contribuer à optimiser le potentiel de production compte tenu de l’importance que revêtent les cultures de denrées de base pour la sécurité alimentaire et nutritionnelle des ménages.

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qu’ils choisissent ou non de vendre leurs produits au PAM; les critères de participation sont qu’ils aient la possibilité de vendre au PAM et que l’initiative Achats au service du progrès leur offre cette possibilité.

Les bénéficiaires de l’initiative sont les participants dont le revenu familial augmente du fait de la commercialisation de leurs produits dans le cadre de l’initiative. Le PAM estime que 500 000 petits producteurs devraient accroître leurs revenus en participant à l’initiative pilote au cours des cinq années. Ces objectifs ont été fixés pour obtenir la masse critique nécessaire pour déclencher un réel changement systémique; l’une des finalités de ce programme pilote est de recenser les modèles que les gouvernements pourraient reproduire, en les adaptant à leur échelle.

Le PAM doit acheter régulièrement d’importantes quantités de produits alimentaires aux participants à la fois pour stimuler les producteurs et pour mobiliser des partenaires. Les directives distribuées aux bureaux de pays du PAM recommandent de réserver au moins 10 pour cent de leur portefeuille destiné aux achats locaux et régionaux à des participants à l’initiative, sous réserve que la situation de leurs liquidités et de leur filière d’approvisionnement le leur permette. Au total, le PAM envisage d’acheter en cinq ans 500 000 tonnes de produits alimentaires.

3.2.1 Autonomisation des femmes Dans le cadre de l’initiative Achats au service du progrès, la problématique hommes-femmes est particulièrement complexe. Les principaux obstacles à l’émancipation des femmes sont de nature structurelle et ont principalement pour cause la reproduction de relations d’inégalité entre les sexes au sein de la famille et de la communauté. Cette inégalité se manifeste pour les femmes par l’absence générale d’accès aux ressources productives et de maîtrise de ces ressources, en particulier la terre et les services à l’agriculture. Il est donc difficile pour elles de passer de l’agriculture de subsistance à une agriculture commerciale.

L’élaboration de la stratégie de l’initiative en faveur des femmes12 est une étape importante qui va permettre de résoudre ces problèmes. Elle définit la mission de l’initiative en la matière et reconnaît quatre catégories de femmes dont les activités sont pertinentes pour l’initiative. Il importe de signaler que ces catégories peuvent se recouper dans la mesure où les mêmes femmes peuvent exercer plusieurs activités productives.

1. Les femmes qui produisent ou vendent des produits agricoles, notamment vivriers, qu’achète actuellement le PAM, qui vendent déjà ou qui pourraient vendre par le biais de l’initiative Achats au service du progrès. Ces femmes sont souvent chefs de famille et/ou sont des femmes d’un certain âge appartenant à des familles polygames. Elles remplissent les conditions requises pour pouvoir vendre leur excédent de produits en recourant aux modalités de l’initiative mais peuvent être en situation défavorable par rapport aux hommes pour des raisons diverses.

12 La stratégie en faveur des femmes de l’initiative Achats au service du progrès a été élaborée avec l’appui du réseau Agricultural Learning Impacts Network (ALINe) http://www.wfp.org/content/p4p-gender-strategy.

La mission de l’initiative Achats au service du progrès en faveur des femmes: améliorer la qualité de vie des agricultrices et des femmes qui ont un travail non rémunéré sur l’exploitation familiale et/ou un travail salarié en développant et en facilitant leur accès aux marchés agricoles, dans des conditions durables d’un point de vue économique et social. Stratégie globale en faveurs des femmes de l’initiative Achats au service du progrès, ALINe et PAM, août 2011

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2. Les travailleuses familiales non rémunérées, qui sont liées à l’initiative par l’intermédiaire de leur mari ou de l’homme qui est chef de famille; elles participent aux activités de l’initiative essentiellement en travaillant aux champs pour aider leur mari. Dans bien des cas, ces femmes ne souhaitent pas faire de l’agriculture leur activité économique principale.

3. Les femmes qui produisent ou vendent des produits agricoles, notamment vivriers, que n’achète actuellement pas le PAM dans le cadre de l’initiative , qui n’ont qu’un lien potentiel avec l’initiative. Elles ont une production excédentaire, notamment de produits alimentaires, dont elles vendent une partie au marché et/ou sont membres d’une association, généralement féminine. Cette catégorie et la précédente peuvent se recouper si les femmes travaillent également sur l’exploitation familiale.

4. Les travailleuses temporaires du secteur agricole, qui peuvent exercer des activités saisonnières sur des exploitations qui vendent leur production par le biais de l’initiative, ou dans des entreprises de transformation et de conditionnement.

L’initiative pilote doit adopter des méthodes ciblées, directes et indirectes, pour faire participer les femmes appartenant aux autres catégories que celle des rares productrices appartenant à la première catégorie. Le personnel du PAM et de ses organismes partenaires appuient les activités qui offrent le plus de possibilités d’améliorer l’accès des femmes aux marchés et d’accroître la probabilité pour elles de garder l’entière maîtrise du revenu qu’elles tirent de leur activité.

3.3 Partenariats Le succès de l’initiative dépend de l’engagement, des compétences, de la collaboration et des contributions de toute une gamme d’acteurs et de partenaires. La demande du PAM et son appui ne sont qu’un aspect des interventions requises pour accroître les revenus des petits producteurs. Un accompagnement de partenaires est nécessaire pour fournir aux petits producteurs, aux organisations paysannes, aux petites et moyennes entreprises de négoce et de transformation et autres l’appui technique et institutionnel dont ils ont besoin.

3.3.1 Rôle du gouvernement Les gouvernements jouent un rôle central dans la conception et l’exécution des programmes d’Achats au service du progrès. Dans tous les pays pilotes, le PAM a aligné de très près le programme sur les stratégies nationales de développement, de sorte qu’il est en général en adéquation avec les objectifs et l’optique du gouvernement concernant le secteur agricole. De nombreux gouvernements se sont investis et ont pris en charge le programme d’Achats au service du progrès au niveau national, régional et local. En République-Unie de Tanzanie, par exemple, le Ministère de l’agriculture a détaché deux spécialistes des activités après récolte auprès de l’Initiative en faveur du développement rural (RUDI), l’organisation que le PAM a sélectionnée comme partenaire de formation. Ces spécialistes ont aidé à former les petits producteurs par l’intermédiaire des mutuelles d’épargne et de crédit qui participent à l’initiative.

Dans certains pays, toutefois, l’appui de l’État doit encore se concrétiser sous forme de politiques favorables au développement des marchés et d’un environnement porteur. Par exemple, les interventions commerciales récentes menées par les gouvernements du Kenya, du Malawi et de Zambie ont posé des problèmes à l’initiative Achats au service du progrès.

Le maintien d’un engagement ferme des pouvoirs publics est essentiel pour la pérennité du programme d’Achats au service du progrès. La transposition et la reproduction à plus grande échelle des meilleures pratiques et leur inclusion dans les programmes nationaux assureront

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la pérennité des avantages et des succès de l’initiative au-delà de la phase pilote. Le Gouvernement rwandais a par exemple donné une place centrale aux Achats au service du progrès dans sa stratégie de développement agricole. Le gouvernement d’El Salvador a fondé son nouveau Plan pour l’agriculture familiale sur le concept de l’initiative; il achète des céréales aux petits producteurs pour constituer des réserves alimentaires nationales qu’il redistribue aux ménages vulnérables par le biais de petites boutiques. Ce programme offre une assistance technique, des lignes de crédit spéciales et une assurance des cultures à 70 000 familles rurales afin de leur permettre de dégager un excédent qu’elles vendent à l’État et à des marchés plus rémunérateurs du secteur agroalimentaire.

3.3.2 Partenariats pour le renforcement des capacités Lors de l’approbation de sa politique sur les achats de produits alimentaires dans les pays en développement, le Conseil d’administration, conscient de l’importance que revêtent les partenariats, a demandé que le PAM "travaille étroitement avec les gouvernements, la FAO et le FIDA et d’autres intervenants pour évaluer la capacité des marchés locaux et régionaux de participer aux opérations d’achat du PAM et pour soutenir les efforts déployés par les partenaires du Programme afin de renforcer cette capacité"13. Le Conseil a également reconnu qu’une stratégie faisant appel à de nombreux partenaires était le meilleur moyen d’améliorer les compétences et la compétitivité des petits producteurs/paysans ayant un faible revenu pour qu’ils puissent se faire une place sur les marchés.

La figure 4 illustre le rôle des partenariats dans le cadre de l’initiative pilote. Les carrés qui entourent le cercle représentent l’infrastructure, le matériel, les services et le savoir-faire dont les organisations paysannes et les petites et moyennes entreprises commerciales ont besoin pour accéder durablement à des débouchés rémunérateurs. Les besoins et les possibilités de chaque pays pilote déterminent le nombre et le type de partenariats nécessaires pour renforcer ces capacités.

13 Document WFP/EB.1/2006/5-C.

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FIGURE 4: INITIATIVE ACHATS AU SERVICE DU PROGRES: RESEAU DE PARTENARIATS

• Production agricole, traitement après récolte et qualité: pour améliorer la productivité de l’agriculture, il faut l’engagement, le savoir-faire, la collaboration et des contributions de toute une gamme d’acteurs qui travaillent dans les domaines de la production végétale et de la productivité agricole, de l’accès aux financements et aux services de vulgarisation. À cette fin, le PAM fait appel à des partenaires privés et publics qui jouissent d’un avantage comparatif dans ces domaines pour fournir des intrants ainsi que des technologies et pratiques améliorées de culture. Pour obtenir l’accroissement du revenu des ménages qu’attendent les participants à l’initiative, il est indispensable d’améliorer le rendement des cultures, de réduire les pertes après récolte et d’améliorer la qualité des produits et de l’entreposage à l’échelle des exploitations.

• Accès aux financements: parce qu’ils n’ont qu’un accès limité aux services financiers, de nombreux petits producteurs et organisations paysannes ne peuvent investir dans l’amélioration de la productivité ou de la commercialisation. Bon nombre d’entre eux, parce qu’ils ont besoin de liquidités au moment de la récolte et n’ont guère accès au crédit, n’ont d’autre option que de vendre juste après la récolte, au moment où les prix sont bas, au lieu d’attendre pour trouver des débouchés plus lucratifs mais qui ne rapportent pas sur le champ. Les institutions de microfinancement, les banques, les fournisseurs d’intrants, le PAM et d’autres partenaires collaborent pour que des services financiers soient disponibles à un prix abordable dans les zones reculées. Les solutions proposées sont notamment l’utilisation des contrats d’approvisionnement en produits alimentaires et des récépissés d’entrepôt comme garanties pour obtenir des prêts, ainsi que la formation élémentaire en gestion financière à l’intention des organisations paysannes. Le PAM convoque les parties intéressées par l’initiative Achats au service du

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progrès, met les fournisseurs participants en rapport avec les prestataires de services financiers et s’efforce, avec les uns et les autres, de définir des buts communs et d’éliminer les obstacles au crédit. Son but est d’inciter le secteur du financement agricole à s’intéresser aux petits producteurs.

• Égalité hommes-femmes et autonomisation des femmes: aucun projet ne peut à lui seul surmonter tous les écueils qui font obstacle à l’émancipation des femmes, même s’il bénéficie de l’appui de partenaires. Les achats du PAM ne peuvent avoir qu’un impact limité sur le revenu des femmes. Au-delà des débouchés, les femmes ont besoin d’une aide pour améliorer leur productivité et la qualité de leurs produits et pour participer à la prise des décisions tout au long des filières, de la production jusqu’au marché. Elles doivent également pouvoir disposer du revenu qu’elles tirent de leur activité agricole. Pour atteindre les buts du programme dans le domaine de l’autonomisation des femmes, il faudra des partenaires compétents et prêts à s’engager en faveur de la mise en œuvre de la stratégie en faveur des femmes de l’initiative http://www.wfp.org/content/p4p-gender-strategy.

• Accessibilité et développement des marchés: faute de disposer de l’infrastructure nécessaire, les petits producteurs n’ont pas accès à des marchés rémunérateurs. Prenons-en pour exemple leur accès limité aux sites d’entreposage et aux points de collecte des marchés ou l’insuffisance de l’infrastructure de transport. Le PAM travaille avec ses partenaires pour créer ou rénover et équiper des entrepôts et des points de collecte des produits ainsi que pour améliorer l’infrastructure de transport. À cette fin, il fournit notamment du matériel aux petits producteurs pour le pesage, le conditionnement, le contrôle de la qualité et l’entreposage des produits. Le PAM et ses partenaires dispensent aussi aux organisations paysannes une formation sur les techniques de manutention après récolte, les normes de qualité des produits et les pratiques à suivre en la matière.

Les producteurs et les organisations paysannes n’ont souvent pas les connaissances et les compétences nécessaires pour trouver des débouchés prometteurs, comprendre les exigences des marchés et les respecter, gérer le processus de commercialisation ou négocier les prix. Le PAM et ses partenaires forment les organisations paysannes dans les domaines de l’administration, de la gouvernance, de l’exploitation commerciale et de la commercialisation. Dans plusieurs pays, le PAM a harmonisé ses Achats au service du progrès avec des projets visant à mettre en place des systèmes de récépissés d’entrepôt et des bourses de produits et, avec ses partenaires, développe et améliore les systèmes d’information commerciale, les dispositifs mobiles de paiement, les solutions utilisant les téléphones portables, les réseaux de radio rurale et d’autres moyens similaires.

• Environnement politique et sensibilisation: dans le cadre de l’initiative Achats au service du progrès, le PAM peut tirer parti de son expérience des marchés des produits alimentaires pour promouvoir des politiques favorables au développement de l’agriculture et des marchés. Il partage ses connaissances avec ses partenaires et les associe à une campagne coordonnée de sensibilisation pour plaider en faveur de l’instauration d’un environnement propice au développement de l’agriculture paysanne.

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En Zambie, par exemple, le PAM et ses partenaires encouragent le gouvernement à adopter une loi favorable à la bourse des produits.

• Suivi-évaluation: l’initiative Achats au service du progrès s’appuie sur une large gamme de partenaires pour mener à bien le suivi-évaluation, procéder à des revues par les pairs et tirer des enseignements de ses projets en collaboration. Pour de plus amples détails, voir la section sur l’apprentissage.

Des dispositifs de coordination ont été mis en place dans les pays pilotes pour que les partenaires dirigent ensemble l’exécution des programmes d’Achats au service du progrès. Dans certains pays, on a utilisé des instances existantes, par exemple celles qui s’occupent de la sécurité alimentaire, de l’agriculture ou du développement rural; dans d’autres, des comités de pilotage et des comités techniques de l’initiative ont été spécifiquement créés.

Outre ces partenariats adaptés à chaque programme, le PAM a créé des partenariats autour d’initiatives mondiales ou régionales. Il a signé un accord avec la FAO, le FIDA et l’Alliance pour une révolution verte en Afrique (AGRA) pour animer et promouvoir des programmes communs visant à accompagner l’action menée par les pays africains pour éradiquer la faim et améliorer la sécurité alimentaire et les revenus des agriculteurs et des ménages ruraux. Au Burkina Faso, au Kenya, au Mali, au Mozambique, en République-Unie de Tanzanie et en Zambie, AGRA finance des partenaires qui soutiennent l’initiative Achats au service du progrès. Le PAM a par ailleurs signé des accords généraux avec la Millennium Challenge Corporation, le Projet Villages du Millénaire et le Development Credit Authority de l’USAID.

3.4 Rôle du PAM La volonté du PAM d’acheter une part des produits alimentaires dont il a besoin aux petits producteurs constitue le socle sur lequel les pays participant à l’initiative construisent leur programme. Cet engagement d’achat (selon des modalités innovantes adaptées aux difficultés que rencontrent les petits producteurs), associé à l’action des partenaires, contribue à améliorer l’accès des petits producteurs aux marchés. Le PAM a un quadruple rôle:

• acheter des produits alimentaires; • mobiliser et promouvoir des partenariats pour le renforcement des capacités; • renforcer les capacités dans certains domaines, notamment le traitement et

l’entreposage des produits, les opérations de mise en entrepôt et l’achat des produits; et

• participer à la concertation sur les politiques.

3.4.1 Éveiller l’intérêt des producteurs en offrant des modalités d’achat innovantes

En achetant aux petits producteurs et à de petits et moyens opérateurs commerciaux (le pilier ″demande″), le PAM incite et motive les producteurs à agir en s’appuyant sur l’hypothèse de développement qui sous-tend l’initiative Achats au service du progrès. Il intervient ainsi comme catalyseur des activités de renforcement des capacités de ses partenaires, incite les petits producteurs à investir dans l’amélioration de leur productivité, guide le processus d’apprentissage, encourage la concertation sur les politiques et influe sur les activités d’autres acteurs du développement des marchés agricoles.

Le PAM a conçu les nouvelles modalités d’achat de l’initiative de façon à aider les petits producteurs à surmonter les obstacles qu’ils rencontrent pour lui vendre leurs produits. Les modalités d’achat de l’initiative se classent sous quatre rubriques générales:

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• Appel à la concurrence favorable aux petits producteurs – il s’agit d’utiliser plus souvent des procédures d’appel d’offres adaptées aux besoins des organisations paysannes et des petites et moyennes entreprises commerciales, par exemple, en réduisant les quantités mises en adjudication, en dérogeant à l’obligation de marquage des sacs ou de fourniture d’une garantie de bonne fin et en achetant directement à la sortie de l’entrepôt. Il peut s’agir aussi d’achats par voie d’appel à la concurrence par l’intermédiaire d’une bourse de produits, en recourant souvent à un système commun de récépissés d’entrepôt.

• Contrat direct – il s’agit d’un achat direct à une organisation qui représente les petits producteurs (organisation paysanne, ONG) ou par l’intermédiaire d’un système de récépissés d’entrepôt qui encourage la participation des petits producteurs.

• Marché à terme – il s’agit d’acheter des produits à terme à des organisations paysannes pour réduire le risque encouru par les producteurs et leur permettre de planifier leurs activités avec moins d’incertitude. Ce sont des contrats qui indiquent un prix minimal que paiera le PAM lors de la livraison à terme ou, avec la collaboration d’un partenaire financier, de mécanismes permettant aux organisations paysannes de vendre à terme au PAM en bénéficiant d’une garantie pour accéder au crédit.

• Options de transformation des produits – il s’agit de collaborer avec le secteur privé et d’autres intervenants pour encourager la création de petites unités locales de transformation des produits alimentaires et, lorsque cela est possible, de mettre ces entreprises en rapport avec de petits producteurs qui leur fournissent les matières premières.

Le PAM est d’avis que ces modalités sont utiles aux producteurs pour trois raisons: i) elles leur procurent un revenu; ii) elles les incitent à investir dans des améliorations durables de leur productivité et de leur accès aux marchés; et iii) elles soutiennent le développement des marchés et l’instauration d’un environnement porteur en favorisant la concurrence et des échanges commerciaux structurés.

Chaque pays n’utilise pas forcément ces modalités d’achat de la même façon. Dans chacun des pays pilote, le PAM étudie de près la situation pour déterminer, entre autres, les modalités d’achat les plus adaptées, les possibilités de partenariat et de renforcement des capacités, l’environnement commercial et les besoins des participants. En général, les modalités retenues traduisent les difficultés particulières que rencontrent les participants sélectionnés pour produire, commercialiser et vendre leurs produits au PAM.

Les modalités d’achat de l’initiative ne sont pas des solutions à long terme. Elles sont conçues pour répondre à des problèmes particuliers pendant un laps de temps donné, pendant que les participants développent leurs capacités pour pouvoir pénétrer les marchés sans appui extérieur. Les participants, les partenaires et le PAM définissent une stratégie de progression, et notamment un plan d’action contenant des indicateurs quantifiables qui permettent de voir quand un participant s’est implanté sur le marché et a besoin d’un moindre appui. Les pays peuvent certes choisir des points d’entrée différents en fonction de leurs situations respectives, mais on s’attend à ce qu’ils progressent, pour ce qui est du choix des modalités

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d’achat, du contrat direct au contrat à terme, puis à l’appel d’offres. Il est conseillé aux bureaux de pays d’envisager une stratégie d’intensification ou de retrait de l’aide, à savoir de définir le délai dans lequel ils vont réexaminer leur engagement d’appui aux participants qui n’arrivent pas à développer leurs capacités pour s’implanter sur les marchés structurés, situation qui, pour le PAM, signifie qu’il peut recourir à l’appel d’offres.

3.4.2 Mobilisation de partenariats pour le renforcement des capacités L’hypothèse de développement qui sous-tend l’initiative Achats au service du progrès est que le renforcement des capacités des petits producteurs, souvent par l’intermédiaire de leurs organisations, de leurs entreprises et de leurs institutions, leur permet d’améliorer leur productivité et d’accéder à des marchés plus rémunérateurs. Bon nombre des domaines techniques concernés ne relèvent pas de la mission du PAM qui doit donc, pour atteindre les objectifs de l’initiative, attirer des partenaires ayant les compétences requises.

Maints éléments tendent à montrer que le PAM mobilise et encourage efficacement les partenariats pour venir à bout des principales difficultés qui empêchent les petits producteurs d’améliorer leur productivité et d’accéder aux marchés. Les partenariats ont évolué diversement dans les différents pays pilotes. Dans certains cas, des partenariats ont été mis en place au cours de la phase de conception du programme d’Achats au service du progrès, en choisissant de travailler dans les régions et avec les organisations paysannes qui bénéficiaient déjà de l’appui nécessaire en matière de renforcement des capacités. Par exemple, le PAM a collaboré avec la FAO et le FIDA au Mozambique pour élaborer le programme commun des Nations Unies pour renforcer les filières de produits de base et les liens avec les marchés des associations de producteurs, qui sert de plateforme d’exécution à l’initiative. Dans d’autres cas, les programmes de pays ont choisi des organisations paysannes avec lesquelles il souhaitaient travailler, puis ont recherché des partenaires pour résoudre les problèmes recensés au sein de la filière. En Zambie, le PAM a fait appel à DUNAVANT14 pour fournir des services mécanisés.

Les partenariats ont également évolué sur le plan organique à mesure qu’apparaissaient de nouvelles possibilités aussi bien pour le PAM que pour ses partenaires potentiels. Par exemple, au Kenya, AMPATH (Modèle universitaire pour faciliter l'accès aux soins de santé) a activement cherché à nouer un partenariat avec l’initiative Achats au service du progrès en vue de mettre les organisations paysannes qu’elle avait créées en rapport avec le marché du PAM. Depuis lors, l’établissement bancaire Equity Bank a suivi AMPATH et le PAM et offre désormais des services financiers indispensables aux organisations paysannes bénéficiant de l’appui de l’initiative.

3.4.3 Contribution au renforcement des capacités Le PAM non seulement achète leurs produits aux petits producteurs mais contribue également de manière directe à certains aspects du renforcement de leurs capacités. Dans de nombreux pays, le PAM forme les producteurs, leurs organisations, les négociants et les gérants d’entrepôts dans les domaines de la manutention et de l’entreposage des produits, du fonctionnement des systèmes de récépissés d’entrepôt, des normes de qualité, du contrôle de la qualité et des procédures d’achat du PAM. Cette formation aide directement les bénéficiaires à produire conformément aux normes de qualité requises par le PAM, à réduire leurs pertes, à maintenir la qualité des produits en entrepôt et à participer aux procédures d’appel d’offres.

14 DUNAVANT est une entreprise privée qui produit principalement du coton et collabore avec un grand nombre de petits producteurs dans divers pays d’Afrique australe.

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Dans de nombreux pays, le PAM s’investit directement pour renforcer les capacités de commercialisation des petits producteurs en améliorant ou en mettant en place des infrastructures et des équipements nécessaires pour accéder aux marchés. Au Kenya, par exemple, le PAM prête des balances, des hygromètres, des générateurs, des machines à coudre les sacs et des palettes aux organisations paysannes participantes et contribue à la construction/rénovation d’entrepôts. En République démocratique du Congo, en Ouganda et au Ghana, il investit des sommes importantes dans la construction ou la rénovation d’infrastructures de commercialisation. En Éthiopie, au Mozambique et en République-Unie de Tanzanie, les programmes de l’initiative rénovent ou construisent des entrepôts sur la base du partage des coûts. Les installations sont remises à des gérants d’entrepôts du secteur privé ou à des organisations paysannes qui en assurent la gestion, ce qui favorise leur prise en charge par les communautés et leur viabilité à terme, tous ces investissements contribuant ainsi de manière directe au développement des capacités des participants à l’initiative.

En Amérique centrale (El Salvador, Guatemala, Honduras et Nicaragua), les programmes d’Achats au service du progrès contribuent encore plus directement, en développant l’infrastructure, au renforcement des capacités des organisations paysannes. Des fonds de roulement ont été créés pour aider les organisations paysannes à investir dans les entrepôts, le matériel de conditionnement et d’autres infrastructures. Les organisations paysannes peuvent, en faisant appel à ces fonds, fournir des intrants à crédit à leurs membres. Le programme lancé en Zambie a également créé un fonds de roulement pour financer des tracteurs, des outils et des égreneuses pour les participants. Dans de nombreux pays pilotes, le PAM fournit aussi une aide financière pour surmonter les contraintes qui existent en matière d’appui aux producteurs.

3.4.4 Concertation sur les politiques Parce qu’il achète des produits alimentaires sur les marchés des pays en développement, le PAM est bien placé pour promouvoir des politiques nationales et régionales qui encouragent le fonctionnement efficace des marchés et des échanges commerciaux contribuant à la sécurité alimentaire. Dans le cadre des programmes d’Achats au service du progrès, le PAM tire parti de son expérience des achats locaux et régionaux, et l’enrichit, pour contribuer à la concertation nationale, régionale et mondiale sur le développement des marchés des produits agricoles. Plus précisément, l’initiative est une occasion d’évaluer l’effet d’entraînement que peut avoir une demande structurée sur le développement de l’agriculture et des marchés. Les modèles très divers appliqués dans les différents pays génèrent des données et des connaissances sur toute une gamme de questions ayant trait au développement agricole et à celui des marchés, en particulier sur:

• le rôle et les effets des soutiens des prix, des réserves alimentaires ainsi que des exportations et des importations sur les petits producteurs et la passation des marchés;

• l’impact des marchés publics sur l’harmonisation et le respect de l’application des normes et des calibres imposés par les marchés ainsi que sur la facilitation des échanges entre les pays; et

• le rôle que jouent les marchés publics dans la transition vers des échanges structurés et les conditions nécessaires à cet effet, l’importance que revêt un cadre réglementaire et juridique approprié pour soutenir les marchés (contrats et mécanismes de règlement des différends, systèmes de récépissés d’entrepôt); et l’importance d’un environnement propice au développement des services d’appui au commerce (crédit, assurance et information sur les marchés agricoles).

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Le PAM communiquera les enseignements, les meilleures pratiques et les connaissances qu’il tirera de cette expérience au sujet de l’interaction entre les petits producteurs et les marchés aux gouvernements, à ses partenaires, aux entités régionales, aux acteurs du secteur privé et aux instances s’occupant de la sécurité alimentaire.

Pour stimuler la concertation et promouvoir le changement requis, le PAM a détaché un conseiller principal chargé des politiques auprès de l’Alliance pour le commerce des produits de base en Afrique orientale et australe15 (ACTESA). Cette intervention a permis de coordonner et de renforcer les moyens techniques dont dispose l’ACTESA pour appuyer les priorités du Programme détaillé pour le développement de l’agriculture africaine (PDDAA) en faveur de l’amélioration de l’accès aux marchés de tous les petits producteurs du continent. Le PAM envisage de fournir un appui similaire à la Communauté économique des États de l’Afrique de l’Ouest (CEDEAO) ou à d’autres entités régionales d’Afrique de l’Ouest.

3.5 Apprentissage L’initiative Achats au service du progrès met l’accent sur l’apprentissage en analysant de manière honnête et transparente ce qui donne de bons résultats et ce qui ne fonctionne pas. En interne, le PAM aimerait savoir s’il peut accroître l’impact sur le développement de ses achats locaux de produits alimentaires, et comment. À l’extérieur, le PAM communiquera les enseignements et les meilleures pratiques issus de l’initiative aux gouvernements et à d’autres acteurs du développement en vue d’intensifier l’action de développement des marchés que mène la communauté du développement dans son ensemble. On trouvera dans cette section les objectifs que se fixe l’initiative en matière d’apprentissage ainsi qu’une description des outils et méthodes que le PAM a mis au point à l’appui de ses priorités en la matière.

3.5.1 Objectifs d’apprentissage En matière d’apprentissage, les objectifs correspondent aux réponses à deux grandes questions, dont la première est la suivante: quelles sont les modalités/plateformes et pratiques d’achat les plus efficaces pour renforcer les capacités des petits producteurs et des organisations paysannes et pour instaurer un environnement favorable à la participation durable des petits exploitants à des marchés rémunérateurs? Lorsque les meilleures pratiques de développement des marchés et de renforcement des capacités d’accès aux marchés auront été identifiées, l’étape suivante consistera à déterminer comment structurer à l’avenir les activités d’achat de l’initiative pour accompagner le renforcement de ces capacités, puis à diffuser largement ces enseignements aux autres acteurs qui interviennent dans le développement des marchés. La deuxième question est la suivante: comment le PAM peut-il utiliser au mieux ses activités locales d’achat de produits alimentaires pour atteindre le double objectif qui consiste à maximiser les bénéfices des petits producteurs tout en fournissant des aliments sûrs en temps voulu et de manière efficiente? Le PAM peut adopter diverses déclinaisons des modalités d’achat prévues dans le cadre de l’initiative tout en continuant à acheter principalement à de grandes entreprises commerciales (comme il le fait actuellement avec sa méthode habituelle d’achats locaux et régionaux) ou opter pour une combinaison des deux approches. On verra ces diverses options à la figure 5 ci-dessous. En fin de compte, le PAM institutionnalisera les meilleures pratiques de développement de l’agriculture et des marchés qui auront été mises en évidence tout au long de l’exécution de l’initiative, et modifiera son fonctionnement pour accroître l’impact de ses activités d’achats locaux sur le développement.

15 L’ACTESA est un programme du Marché commun pour l’Afrique orientale et australe (COMESA).

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FIGURE 5: SYSTEME DE SUIVI-EVALUATION DES ACHATS AU SERVICE DU PROGRES: QUESTIONS CLES

ET CRITERES D’EVALUATION

3.6 Critères d’évaluation

OBJECTIFS 1 et 2

Quelles sont les modalités/plateformes

d’achat* les plus utiles pour renforcer les capacités des petits producteurs et pour

instaurer un environnement favorable à leur implantation

sur les marchés?

Capacité de commerciali-

sation groupée

Réactivité de la

production/ productivité

Amélioration des moyens d’existence

*par modalités en entend les contrats directs et les marchés à terme, les appels d’offres à des conditions assouplies, les dispositifs de récépissé-warrant, les bourses de produits, les possibilités de transformation des produits.

OBJECTIFS 3 et 4

Quel est le meilleur moyen pour le PAM de concilier les risques et les coûts inhérents aux achats favorables aux petits producteurs pour utiliser au mieux et transformer ses pratiques d’achats locaux?

Taille du marché,

délais, coûts, efficience et qualité/sécu-rité sanitaire des produits

achetés

Impact sur le développe-ment des marchés

Impact sur les moyens d’existence des petits

producteurs

3.5.2 Outils et méthodes d’apprentissage Le PAM a mis au point toute une gamme d’outils et de méthodes d’apprentissage à cette fin, notamment un vaste système de suivi-évaluation qui recueille une quantité substantielle de données quantitatives et qualitatives auprès des producteurs, des organisations paysannes et des négociants, des processus d’examen et de validation par les pairs ainsi que des possibilités de regroupement de tous ces enseignements au niveau national, régional et mondial.

Ce système de suivi-évaluation est décrit dans de nombreux manuels, instructions relatives à la collecte des données et documents d’orientation16. Par examen et validation par les pairs, on entend la réunion annuelle du Groupe d’experts17, auquel il peut également être fait appel occasionnellement pour obtenir des avis et des orientations, une revue annuelle avec les partenaires et d’autres instances, au PAM et ailleurs. Chacun de ces examens est l’occasion de faire connaître, d’examiner et de valider les approches, les réalisations, les enseignements et les difficultés.

16 Le détail en est disponible sur le site Web de l’initiative. 17 Les membres du groupe d’experts de l’initiative viennent des organisations suivantes: ACTESA/COMESA, Association pour le renforcement de la recherche agronomique en Afrique orientale et centrale (ASARECA), FAO, Intermon Oxfam, FIDA, IFPRI, Institut interaméricain de coopération pour l'agriculture (IICA), Université de l’État du Michigan, Association Sasakawa Africa et Banque mondiale.

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L’Unité de coordination de l’initiative Achats au service du progrès a également établi une centrale d’analyse des données, abritée par le Consortium pour la recherche économique en Afrique (AERC), qui regroupe plus de 40 universités africaines et dont le siège est situé à Nairobi (Kenya), pour l’aider à collecter et à analyser les données et à tirer les enseignements de l’initiative. En s’engageant aux côtés de ce consortium, le PAM espère contribuer à la création d’un centre d’excellence autochtone spécialisé dans le développement de l’agriculture et des marchés qui deviendra l’un des porte-parole du tiers monde pour encourager la validation, la promotion et la diffusion des enseignements et des meilleures pratiques de développement de l’agriculture et des marchés favorables aux petits producteurs.

Ceux qui ont une expérience directe de l’exécution de l’initiative sont les mieux placés pour comprendre vraiment ce qui donne ou non de bons résultats, et pourquoi. L’initiative offre de nombreuses possibilités au personnel des bureaux de pays du PAM, aux parties prenantes, à ses partenaires, à son personnel du siège et à d’autres experts d’apporter leur contribution sur la qualité de performance de l’initiative. La remontée d’informations provenant de ces diverses sources est un

aspect crucial du processus d’apprentissage de l’initiative et il est indispensable que le PAM recueille et compile ces données. L’Unité de coordination de l’initiative compile régulièrement les données quantitatives qui lui parviennent dans les rapports trimestriels des bureaux de pays, les comptes rendus des réunions organisées avec les parties prenantes dans les pays, des réunions du comité de pilotage au siège, de la réunion annuelle du Groupe d’experts et de la revue annuelle de bilan qui réunit le personnel du PAM et de ses partenaires du monde entier.

L’Unité de coordination de l’initiative a également organisé une série de réunions de travail dans les pays et les régions ainsi que des ateliers de rédaction18 pour associer les responsables de l’exécution, les participants, les partenaires et les parties prenantes à un processus d’apprentissage structuré dont le but est de dégager les premiers enseignements et les meilleures pratiques. Ces ateliers sont le point de départ d'un travail intensif de capitalisation des enseignements tirés de cette initiative auquel participeront tous les dirigeants concernés, et qui permettra d'étayer ces enseignements et de les valider.

Les principaux documents et les enseignements tirés de l’initiative sont disponibles en ligne sur le site du PAM à l’adresse suivante: http://www.wfp.org/purchase-progress.

18 Un atelier de rédaction est un atelier participatif intensif dont le but est de produire du matériel écrit d’utilité pratique.

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4 Risques Les achats locaux et régionaux en général, et les Achats au service du progrès en particulier, posent un certain nombre de risques pour le PAM, les marchés et les producteurs. Les Achats au service du progrès pourraient être un peu plus risqués que les achats locaux et régionaux habituels et introduire de nouveaux risques. Le présent chapitre passe en revue les principaux risques et décrit les mesures et stratégies appliquées par le PAM pour les atténuer.

4.1 Risques pour les producteurs participants Les petits producteurs auxquels s’adresse l’initiative Achats au service du progrès sont essentiellement tributaires d’une agriculture pluviale. Habitués à faire face à l’adversité, ils ont élaboré leur propre stratégie de gestion des risques, notamment en diversifiant leurs cultures et en diminuant leurs coûts de production (par exemple en n’achetant que rarement

des intrants à l’extérieur et de nouvelles technologies n’ayant pas encore fait leurs preuves). Les gains escomptés de la vente au PAM pourraient les inciter à prendre des risques supplémentaires, par exemple à recourir au crédit pour acheter des intrants et à investir dans de nouvelles technologies, ou à se spécialiser dans une seule culture. Une baisse des rendements ou une mauvaise récolte pourrait alors se traduire par des pertes financières et les entraîner dans la misère.

Le PAM et ses partenaires doivent en tout premier lieu avoir conscience des risques et, là où ils le pourront, en estimer le niveau. Deuxièmement, pour estimer le risque, il leur faut concevoir des stratégies adaptées d’atténuation et de prise en compte de ces risques, surtout quand les agriculteurs contractent des prêts. Ces stratégies pourraient être notamment: i) des programmes/fonds d’assurance des

cultures et d’assurance contre les intempéries; et ii) des dispositions spéciales dans les accords de crédit et de partenariat autorisant les producteurs à reporter le remboursement de leurs prêts sur la campagne suivante, lesquelles pourraient aller de pair avec un accord d’achat portant sur une quantité minimale conclu, sous une forme ou une autre, avec le PAM.

4.2 Risques associés aux achats locaux et régionaux Les risques associés aux achats locaux et régionaux, qui concernent bien évidemment aussi les Achats au service du progrès, sont notamment ceux décrits ci-après. Les achats sur les marchés locaux peuvent pousser les prix des denrées à la hausse, au détriment des consommateurs. L’accroissement de la demande par rapport à l’offre poussera les prix à la hausse. L’ampleur potentielle de la hausse des prix induite par les achats locaux effectués par le PAM dépend du volume acheté et du marché concerné19. Le risque est faible si le marché est de taille suffisante pour absorber la demande du PAM sans avoir trop d’incidence, voire aucune, sur les prix (c’est-à-dire dans le cas où l’élasticité inverse des prix de l’offre est faible). Tant les achats locaux et régionaux habituels que les

19 Tout dépend en effet du degré d’intégration du marché. Les marchés locaux fortement intégrés aux marchés nationaux ou internationaux sont plus à même d’absorber un accroissement des achats sans trop influer sur les prix que ceux dont l’intégration est médiocre.

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Achats au service du progrès risquent de se répercuter sur les prix, mais ce risque sera néanmoins plus marqué pour les seconds dans la mesure où l’initiative intervient sur des marchés locaux reculés de taille restreinte, qui sont susceptibles d’être moins intégrés aux autres marchés.

Le PAM utilise des méthodes d’achat bien établies, qui s’appliquent aussi aux Achats au service du progrès. Ses décisions d’acheter au niveau local ou régional s’appuient sur une étude approfondie des marchés pour bien en comprendre les caractéristiques. En recueillant et en analysant les données relatives aux prix en vigueur sur les marchés et aux prévisions de la structure de l’offre et de la demande, le PAM peut voir où les achats locaux risquent d’avoir une incidence perverse sur les prix. Par ailleurs, la plupart des Achats au service du progrès ne portent que sur une petite part de la production locale, ce qui diminue le risque.

Des achats imprévisibles intervenant au mauvais moment peuvent aggraver les fluctuations des prix. En achetant de manière imprévisible ou au mauvais moment, on peut aggraver les fluctuations habituelles des prix et donc accroître les risques encourus par les producteurs sur les marchés et le risque d’insécurité alimentaire pour les consommateurs. Par exemple, les achats effectués durant la saison de soudure, au moment où le marché local est moins à même de répondre à la demande, risquent de faire monter les prix bien au-delà de la hausse habituelle à ce moment-là. L’ampleur du risque dépend de nombreux facteurs qui poussent habituellement les prix à la hausse mais, dans ce cas, comporte un aspect saisonnier.

Le PAM atténue ce risque de la même manière qu’il le fait pour la hausse générale des prix des denrées à savoir, en recueillant des données commerciales et en limitant ses Achats au service du progrès à de petites quantités des seuls produits disponibles sur les marchés locaux. Le PAM préfère acheter au moment de la récolte, quand l’offre est importante et les prix bas, sous réserve bien sûr qu’il dispose des ressources à cette fin.

Les fournisseurs locaux ne sont pas en mesure de fournir la quantité et la qualité exigées. L’inexécution des obligations contractuelles, c’est-à-dire le fait de ne pas pouvoir livrer la quantité convenue de produits de la qualité exigée au moment voulu, met en danger toute la filière d’approvisionnement du PAM et peut menacer la santé des bénéficiaires de l’assistance alimentaire. Dans la mesure où le risque de défaillance est plus élevé pour les organisations paysannes et les petites et moyennes entreprises commerciales que pour les grosses entreprises commerciales, le risque est plus important pour les Achats au service du progrès que pour les achats locaux et régionaux habituels. Par ailleurs, le PAM n’exige pas dans le cadre de l’initiative de garantie de bonne fin, ce qui accroît le risque de défaillance. Cela étant dit, l’expérience récente au Kenya et en Ouganda semble indiquer que même les gros fournisseurs du PAM peuvent manquer à leurs obligations en cas de hausse brutale des prix entre la date de signature du contrat avec le PAM et la date de livraison.

Le PAM atténue le risque que des contrats ne soient pas honorés en adaptant les quantités achetées dans le cadre de l’initiative au potentiel de ses fournisseurs et en renforçant les capacités des producteurs pour qu’ils puissent répondre à la demande.

Les achats du PAM peuvent créer la dépendance. L’appui fourni par le PAM aux producteurs participants - en achetant leurs produits et en renforçant leurs capacités - risque d’entraîner une dépendance qui rendrait les participants vulnérables à la fin de l’initiative pilote. Les participants risqueraient alors de perdre les montants investis pour approvisionner le PAM et de subir des pertes économiques substantielles.

Conscients qu’il leur faut éviter de créer une telle dépendance, les pays pilotes prévoient d’appliquer une stratégie progressive pour aider les producteurs participants à vendre à

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d’autres entités que le PAM. Au Kenya, au Mozambique et au Rwanda, une autre stratégie consiste à limiter la part des excédents que le PAM peut acheter aux organisations paysannes.

Risques pour la réputation du PAM. Si l’initiative Achats au service du progrès suscite des attentes irréalistes chez les producteurs-fournisseurs, elle pourrait porter préjudice à la réputation du PAM au cas où ce dernier ne répondrait pas à ces attentes. Par exemple, en Zambie au cours de l’année 2010, une mauvaise communication avec les producteurs sur la détermination des prix à la bourse des produits a suscité des attentes irréalistes chez les producteurs. Bon nombre d’entre eux, quand ils ont compris qu’ils ne vendraient probablement pas au prix escompté, ont été déçus et n’ont plus souhaité vendre par le biais de ce dispositif. Des problèmes similaires sont apparus au Burkina Faso, au Mozambique et en Ouganda, où les producteurs s’attendaient à vendre au PAM à des prix relativement élevés.

Pour atténuer ce risque, les bureaux de pays et les partenaires du PAM s’efforcent de transmettre une information claire aux participants à l’initiative et de surveiller l’impact économique de la vente de leurs produits au PAM. Pour régler le problème des attentes concernant les prix, le PAM dit clairement qu’il doit pouvoir acheter à des prix inférieurs à ceux des achats locaux et régionaux habituels. Le personnel de terrain (du PAM et de ses partenaires) communique aux producteurs des données sur les prix pour qu’ils appréhendent la réalité du marché et l’importance de la maîtrise des coûts, notamment les prix à la production, les prix du marché local et les prix pratiqués par les négociants. Dans les cas où le niveau de référence du prix des achats locaux et régionaux ne couvre pas les frais engagés par les fournisseurs pour se conformer aux contrats du PAM, ce dernier devra se demander si les Achats au service du progrès se justifient dans ce contexte.

4.3 Risques associés à l’exécution des Achats au service du progrès

Il s’agit des facteurs qui empêchent le PAM d’exécuter des aspects essentiels des programmes d’Achats au service du progrès ou d’atteindre efficacement les résultats escomptés de ces programmes.

Risque de sécheresse, d’inondations ou d’autres chocs climatiques. La fréquence et la sévérité des chocs climatiques ne cessent d’augmenter, notamment les épisodes cycliques de sécheresse dans la plupart des pays africains, les inondations et les pluies de mousson en Asie, les ouragans en Amérique latine. Ces chocs se répercutent sur la production et réduisent les rendements et, quand ils sont extrêmes, peuvent contraindre des millions de personnes à vivre dans l’insécurité alimentaire, comme on l’a vu en Afrique de l’Est en 2011, anéantir les excédents commercialisables et pousser les prix à la hausse. Ils ont donc manifestement un impact sur les Achats au service du progrès.

Lorsque les rendements baissent ou que la récolte est mauvaise à cause d’un choc climatique, il se peut que le PAM soit dans l’impossibilité d’acheter étant donné que, du fait de la flambée rapide des prix, les conditions d’achat qui sont les siennes ne correspondent plus aux prix très élevés pratiqués sur le marché. Les producteurs vendent alors à d’autres acheteurs qui peuvent acheter plus rapidement que le PAM. Un tel scénario peut avoir plusieurs conséquences pour les Achats au service du progrès:

� d’éventuelles interruptions de la filière d’approvisionnement des programmes; � l’impossibilité pour le PAM et ses partenaires de voir se matérialiser pleinement les

avantages des investissements et des activités de renforcement des capacités menées dans le cadre de l’initiative;

� l’impossibilité d’atteindre les résultats et produit escomptés de l’initiative.

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La recherche d’autres fournisseurs régionaux ou internationaux atténue les risques encourus au niveau de la filière d’approvisionnement du PAM. Il est plus difficile par contre d’atténuer les risques de ne pas atteindre les buts et objectifs des programmes d’Achats au service du progrès à cause de la sécheresse, d’inondations et de chocs climatiques. Quand les récoltes des producteurs participants sont mauvaises, le PAM et ses partenaires devraient appliquer les stratégies d’atténuation des risques présentées de manière détaillée à la section 4.1 ci-dessus. Par ailleurs, il faudrait envisager de prolonger le projet de façon à ménager assez de temps pour atteindre les résultats et pour que les producteurs reconstituent leurs avoirs et récupèrent. Les producteurs participants pourraient ne pas répondre à la demande de l’initiative. Le début de l’exécution a mis en lumière un certain nombre de raisons qui expliquent pourquoi les producteurs pourraient ne pas profiter du débouché offert par l’initiative, ou ne le peuvent simplement pas. Ces raisons sont notamment les suivantes:

• les organisations paysannes ont un capital de roulement limité. La majorité des petits producteurs n’ont pas les moyens financiers d’attendre que leur organisation leur paie les produits qu’ils livrent à son entrepôt;

• les producteurs pourraient ne pas souhaiter vendre au PAM par l’intermédiaire d’une organisation paysanne s’ils n’ont pas confiance dans ses dirigeants;

• dans certains cas, les producteurs pourraient juger trop difficile ou trop coûteux de produire conformément aux normes de qualité exigées par le PAM;

• l’ingérence des gouvernements sur les marchés des produits de base (Zambie, Kenya), qui pousse les prix à la hausse ou contribue à leur fluctuation, dissuade les producteurs de vendre au PAM ou à d’autres acheteurs institutionnels.

Le PAM et ses partenaires atténuent le risque de participation partielle à l’initiative en adaptant les modalités d’exécution à la lumière des premiers enseignements qui en sont tirés. i. Tous les ans, chaque pays réunit les partenaires et les participants pour passer en

revue les progrès, les succès et les difficultés et arrêter le plan de travail pour la période suivante. Un certain nombre de pays (Burkina Faso, Guatemala, Kenya, Ouganda, Mali, et Sierra Leone) ont ajusté les objectifs de leur programme après avoir passé en revue les organisations participantes.

ii. Le PAM s’est efforcé avec quelque succès de résoudre le problème de liquidités que rencontrent les producteurs. Les programmes pilotes utilisent divers outils pour venir à bout des difficultés de trésorerie que connaissent les producteurs et leurs organisations, par exemple les contrats de livraison à terme associés à des mécanismes de paiement à des tiers, les paiements anticipés et les systèmes d’escompte de factures. Toutes ces mesures sont mises en œuvre en appliquant le principe consistant à "ne pas nuire".

iii. Le problème du manque de confiance est plus difficile à résoudre. Au Kenya, Equity Bank et l’Association des producteurs de céréales (CGA) ont mis au point un système qui permet à la banque de verser les sommes payées par le PAM sur des comptes bancaires individuels, et non sur celui de l’organisation.

Le manque de ressources peut limiter la capacité d’achat du PAM par le biais de l’initiative. Dans certains pays pilotes, la demande du PAM de produits alimentaires locaux a baissé, si bien que certains programmes d’assistance alimentaire pourraient ne plus pouvoir maintenir le niveau d’achats précédemment envisagé. La réduction de la demande de produits alimentaires s’explique notamment par des récoltes record successives et par une

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amélioration de la sécurité alimentaire qui ont diminué les effectifs de bénéficiaires et les besoins des programmes d’assistance alimentaire (Zambie, Ghana), ou par le peu de réponses des donateurs aux besoins d’assistance alimentaire.

Pour atténuer ce risque, les bureaux de pays peuvent recourir au mécanisme de préfinancement qui leur permet d’obtenir des avances de trésorerie sur les contributions attendues des donateurs. De plus, les bureaux de pays évaluent constamment l’ampleur probable de la demande et, quand ils le peuvent, adaptent les programmes d’Achats au service du progrès en conséquence. Ils peuvent par exemple réduire l’ampleur du programme ou ne plus cibler certaines catégories de participants qui ont systématiquement manqué à leurs obligations contractuelles envers le PAM. Les bureaux de pays qui prévoient une baisse substantielle de leur demande travaillent en collaboration étroite avec les partenaires et les participants pour nouer des relations avec d’autres acheteurs le plus tôt possible au cours du processus.

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5 Réalisations et connaissances À l’heure où nous rédigeons la présente brochure, l’initiative pilote est arrivée à mi-parcours de sa phase expérimentale. Il s’agit là d’une étape importante – il est temps pour le PAM et ses partenaires de faire le bilan, de planifier la phase finale de l’expérimentation et de commencer à envisager la possibilité de transposition et de reproduction à plus grande échelle. La présente section résume les progrès faits à ce jour, examine les premiers enseignements et propose quelques repères pour le reste de la phase pilote.

5.1 Réalisations

Dès le départ, le PAM a reconnu que le succès de l’initiative Achats au service du progrès dépendait de l’engagement, du savoir-faire, de la collaboration et des contributions de toute une gamme d’acteurs et de partenaires, et en a tenu compte à tous les stades. Au 30 septembre 2011: • plus de 220 partenaires participent à l’initiative dans les 20 pays où la phase d’exécution

a démarré20. Ce sont notamment les gouvernements, la FAO, le FIDA, AGRA, tout un réseau d’ONG internationales et locales, d’instituts de recherche, de prestataires de services financiers, d’acteurs du secteur privé et d’entités régionales;

• en collaboration avec ces partenaires, plus de 1 056 organisations paysannes prennent part à l’initiative, soit plus de 1,1 million de producteurs (500 000 par le biais de grandes fédérations de coopératives en Éthiopie). Les femmes représentent 23 pour cent de leurs membres (ou 46 pour cent sans compter l’Éthiopie);

• plus de 120 000 agriculteurs, gérants d’entrepôts et petits et moyens opérateurs commerciaux ont reçu une formation dans divers domaines, notamment la production végétale, le traitement après récolte, la manutention des produits, la gestion et l’assurance de la qualité, la commercialisation groupée, les notions financières de base, la commercialisation des produits alimentaires et les conditions commerciales appliquées par le PAM;

• le PAM a signé des contrats d’achat pour plus de 207 000 tonnes de produits alimentaires, d’une valeur de 75 millions de dollars. Environ 300 organisations paysannes de 19 pays ont fourni 65 pour cent de la quantité totale (135 000 tonnes); le reste a été acheté à de nouveaux négociants ou plateformes de commercialisation, par exemple des bourses de produits et des systèmes de récépissés d’entrepôt (en décembre 2011, environ 62 pour cent de ces produits avaient été livrés et payés);

• avec l’appui d’ONG, d’universités et d’instituts de recherche, le PAM a lancé un système global de suivi-évaluation des programmes pilotes, qui commence à mettre en évidence les effets positifs de l’initiative sur les investissements publics et privés. Dans le secteur public, un certain nombre de gouvernements ont implicitement reconnu que l’initiative pouvait contribuer à la réalisation de leurs objectifs de développement national si des investissements substantiels étaient réalisés pour la reproduire à plus grande échelle. Il s’agit notamment de développer les diverses activités de renforcement des capacités, puis d’acheter aux organisations paysannes bénéficiant de cet appui pour répondre à une partie

20 Au Laos, l’exécution de l’initiative Achats au service du progrès démarrera au début de 2012”.

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des besoins des réserves alimentaires nationales et des programmes alimentaires institutionnels, comme au Rwanda;

• les acteurs du secteur privé qui aspirent à s’implanter sur un secteur commercial auquel ils n’attachaient guère d’importance auparavant commencent à contacter les organisations paysannes bénéficiant de l’initiative. Le secteur privé commence à prendre conscience que la rentabilité de l’investissement peut être plus sûre et les risques considérablement réduits lorsque l’on traite avec le groupe cible de l’initiative, qui bénéficie d’un appui pour développer ses capacités et se conformer de plus près aux exigences des marchés. L’initiative Achats au service du progrès encourage actuellement l’investissement privé dans la transformation des produits alimentaires en Afghanistan et en Éthiopie, dans l’entreposage au Libéria, au Malawi, au Rwanda, en Ouganda et en Zambie, et dans les services financiers au Kenya, au Mozambique et en République-Unie de Tanzanie. En Amérique centrale, elle a aidé les petits producteurs à s’approvisionner auprès de fournisseurs d’intrants privés, et il est de plus en plus fréquent que les agriculteurs négocient directement avec les fournisseurs.

5.2 Premiers enseignements Des enseignements commencent à se dégager sur plusieurs thèmes grâce aux divers outils d’apprentissage de l’initiative, notamment les études de cas et les revues annuelles effectuées dans chaque pays et au niveau global. En 2011, trois activités importantes d’apprentissage ont complété ces travaux - l’évaluation stratégique à mi-parcours21 de l’initiative pilote, la réunion annuelle du Groupe d’experts et les ateliers de rédaction organisés dans six pays pour tirer des enseignements des activités de renforcement des capacités des organisations paysannes organisées dans le cadre de l’initiative. Les sections ci-après donnent un avant-goût de ces premiers enseignements.

5.2.1 Le caractère expérimental de l’initiative Sur la base de ses constatations et conclusions, l’évaluation à mi-parcours a formulé des recommandations qui encouragent le PAM à: préserver le caractère expérimental de l’initiative tout au long de 2013 et à revoir la conception des projets locaux si cela s’avérait nécessaire; hiérarchiser les objectifs de développement des marchés; et adapter le système de suivi-évaluation pour encourager la recherche-développement22. La troisième réunion annuelle du Groupe d’experts de l’initiative a examiné les constatations et les recommandations de l’évaluation stratégique à mi-parcours et formulé des suggestions pour guider l’exécution de la phase finale de l’expérimentation (2012-2013/14).

De l’avis du Groupe d’experts, la phase finale de l’initiative devrait privilégier l’approfondissement plus que l’extension de l’initiative pour en tirer le plus d’enseignements possible et préserver son caractère expérimental. Globalement, l’avis du groupe fait écho aux conclusions de l’évaluation stratégique à mi-parcours d’après laquelle l’initiative ne doit plus mettre l’accent sur la réalisation d’objectifs, qui pourrait masquer certains des enseignements déjà perceptibles. Il importe que les bureaux de pays comprennent bien que les objectifs définis pour l’initiative ne sont pas une mesure définitive du succès de l’expérimentation. Il est plus important d’identifier et de comprendre les facteurs qui déterminent la réalisation (ou non) des objectifs fixés.

21 L’Overseas Development Institute (ODI) a effectué cette évaluation à mi-parcours entre janvier et août 2011 en se rendant notamment dans sept pays, à savoir El Salvador, Guatemala, Kenya, Libéria, Mali, Ouganda et Zambie. 22 Rapport succinct de l’évaluation stratégique à mi-parcours de l’initiative Achats au service du progrès (2008 -2013), document WFP/EB.2/2011/6-B.

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5.2.2 Renforcement des capacités des petits producteurs participants et de leurs organisations

Les programmes d’Achats au service du progrès mènent des activités de renforcement des capacités à divers niveaux pour résoudre toute une série de problèmes qui se posent dans les pays pilotes. La diversité des problèmes d’exécution rencontrés et des succès remportés à ce jour autorisent quelques conclusions préliminaires: • les partenaires sont indispensables pour combler les lacunes tout au long des filières, et le

PAM peut jouer un rôle de catalyseur du renforcement des capacités; • il faut adapter les modalités d’achat à la capacité des organisations paysannes, car ces

achats font partie intégrante de la stratégie de développement. Le suivi des progrès au regard d’indicateurs tels que la "capacité de participer à des appels d’offres du PAM" et/ou les "ventes accrues à des acheteurs autres que le PAM" aideront à déterminer quand et comment les organisations paysannes pourront ne plus avoir besoin de l’appui direct fourni dans le cadre de l’initiative;

• une solide coordination est nécessaire entre les partenaires au niveau du bureau de pays, par exemple par le biais d’un comité de pilotage réunissant tous les acteurs autour de la même table pour tirer pleinement parti de l’effet catalytique de l’initiative dans le pays;

• bien que les critères de ciblage et les seuils d’accès à la terre soient spécifiques à chaque pays, les critères minimaux communs applicables aux organisations paysannes devraient être notamment les suivants: a) être dotée d’un statut juridique; b) dégager des excédents (ou pouvoir en dégager); c) bénéficier d’un appui d’un ou des partenaires; et d) privilégier l’autonomisation des femmes.

• il faut libérer le potentiel largement inexploité d’appui à la professionnalisation des organisations paysannes du secteur privé.

Les ateliers de rédaction organisés en 2011 ont étudié de très près la question du renforcement des capacités des producteurs et des organisations paysannes dans plusieurs pays. Divers points de vue ont été exprimés par les participants, notamment des dirigeants d’organisations paysannes et des producteurs, des partenaires de l’initiative, des fonctionnaires des divers gouvernements, des négociants et des représentants d’institutions financières et du personnel du PAM de six pays représentant trois régions: Burkina Faso,

El Salvador, Guatemala, Kenya, Mali, République-Unie de Tanzanie (Afrique de l’Est, Amérique centrale et Afrique de l’Ouest). Les conclusions confirment l’application de la double stratégie englobant activités de renforcement des capacités et d’achat23. Les deux aspects sont aussi importants l’un que l’autre, sont complémentaires et, quand ils se conjuguent, offrent une chance réelle d’atteindre les objectifs de l’initiative en rapport avec l’amélioration des moyens d’existence. Les divers acteurs (producteurs, partenaires, PAM) sont tous d’avis que l’initiative a eu une incidence positive sur l’évolution des moyens d’existence, entraînant notamment un accroissement des revenus, une amélioration de la sécurité alimentaire et une valorisation du capital social. Les ateliers de rédaction ont permis de recueillir une masse substantielle d’anecdotes à l’appui de cette thèse mais des données quantitatives sont encore requises pour valider ce ressenti. Le système de suivi-évaluation de l’initiative s’appuiera sur des constatations à la fois quantitatives et qualitatives.

23 Études de cas par pays.

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5.2.3 Qualité, sécurité sanitaire et transformation des produits alimentaires

L’expérience des pays pilotes confirme que les petits producteurs et leurs organisations peuvent fournir des produits de grande qualité s’ils bénéficient d’une panoplie de mesures adaptées leur permettant de développer leurs capacités. Plus précisément: • quand les producteurs comprennent que qualité égale profit, même

les organisations paysannes dont la performance est médiocre sont capables de se conformer aux normes de qualité du PAM, et y parviennent, si elles bénéficient d’une formation et de matériel appropriés et qu’elles se voient rétribuer pour la qualité de leurs produits;

• l’expérience de la Zambie montre que la petite mécanisation et le matériel de transformation de faible coût, par exemple les égreneuses de maïs, donnent des résultats prometteurs, en particulier quand ils sont fournis selon les principes du secteur privé, par exemple sur la base du partage des coûts;

• le marché offert par le PAM peut inciter à améliorer les normes et le calibrage des produits, mais une action de sensibilisation supplémentaire est nécessaire sur les normes de qualité (et leur respect) en vigueur aux niveaux national et régional.

5.2.4 Solutions de financement des cultures de denrées de base L’accès aux financements à un coût abordable et à l’assurance des cultures/contre les intempéries reste l’un des principaux problèmes des petits producteurs et de leurs organisations, à la fois pour la production et pour la commercialisation. Dans certains pays, des établissements financiers leur offrent des services de crédit. Dans d’autres, des outils et mécanismes (tels que les fonds de roulement, le financement des ordres d’achat, les fonds de garantie des prêts, les contrats d’achat à terme et les mécanismes de paiement à des tiers) sont à l’étude. La diversité de l’expérience des pays permet d’arriver à quelques conclusions préliminaires: • les fonds de roulement créés avec les ressources de l’initiative pour acheter des tracteurs

et des égreneuses, qui sont administrés individuellement par les producteurs (en Zambie), s’avèrent être une option viable en parallèle de services financiers plus formels;

• les fonds de garantie incitent davantage les institutions financières à prêter aux petits producteurs et à leurs organisations. Mais il ne suffit pas de fournir des fonds de garantie; il faut aussi renforcer les connaissances financières des agriculteurs et de leurs organisations;

• les bonnes pratiques recensées donnent à penser que le PAM peut faciliter la relation entre les organisations paysannes et les organismes de crédit en informant ces derniers au sujet de la plateforme d’achat de l’initiative. Toutefois, les établissements de prêt et les producteurs doivent établir leurs propres relations de crédit. Le PAM peut signer des accords de fourniture avec les participants, qui pourront les utiliser à titre de garantie. Un partenaire devrait fournir une assistance technique pour aider les participants à acquérir des notions financières de base, y compris de gestion du crédit.

5.2.5 Trouver des débouchés en dehors du PAM L’initiative Achats au service du progrès n’a pas pour but premier de développer la capacité de vente des petits producteurs dont le revenu est faible au PAM. Il importe avant tout de parvenir à renforcer leurs capacités pour qu’ils puissent opérer durablement sur les marchés

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structurés, en dehors du PAM. Il faut donc qu’ils puissent vendre aux programmes nationaux de protection sociale et à d’autres programmes institutionnels ainsi qu’au secteur privé, c’est-à-dire aux transformateurs de produits alimentaires, aux grandes chaînes de détail et aux opérateurs commerciaux. L’une des questions qui se pose dans de nombreux pays est celle de savoir s’il existe un marché pour des produits de qualité en dehors du PAM et, si tel est le cas, si les petits producteurs et leurs organisations sont capables d’approvisionner ce marché. L’expérience des divers pays commence à apporter quelques éléments de réponse. • Des anecdotes semblent indiquer qu’il existe effectivement un marché pour des produits

de qualité en dehors du PAM. Les organisations paysannes de certains pays commencent déjà à établir des relations commerciales avec des entreprises locales de transformation. Celles qui ont bénéficié d’une formation dans le cadre de l’initiative et ont vendu des produits au PAM ont également pu vendre à d’autres acheteurs.

• Il est possible de créer des liens entre les producteurs et le secteur privé (transformateurs, usineurs, fabricants d’aliments composés maïs-soja, supermarchés et courtiers en produits agricoles) dès lors que les organisations paysannes améliorent la qualité de leur production et sont capables de se regrouper.

• Les bourses de produits et les systèmes de récépissés d’entrepôt sont des marchés viables que le PAM devrait soutenir, là où ils existent.

L’évaluation à mi-parcours a recommandé au PAM de donner la priorité au développement des marchés. La direction du PAM a confirmé qu’elle souhaitait aller dans ce sens24 et réitéré son engagement en faveur du développement des capacités des 500 000 petits producteurs qui participent à l’initiative afin d’accroître leurs revenus d’ici à la fin de la phase expérimentale.

Le PAM et ses partenaires vont sans cesse examiner et valider les enseignements tirés de l’initiative pilote et les diffuser par divers moyens (documents, réunions techniques, points sur la situation). La troisième revue annuelle globale de l’initiative, prévue pour décembre 2011, réunira de nombreux acteurs de l’initiative pour passer en revue les progrès et définir les priorités de la deuxième moitié de l’initiative pilote.

24 Réponse de la direction aux recommandations issues de l’évaluation stratégique à mi-parcours de l’initiative du PAM Achats au service du progrès (2008–2013) (WFP/EB.2/2011/6-B/Add.1/Rev.1).

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6 Au-delà de l’initiative pilote Les donateurs, les partenaires et les commentateurs qui suivent l’évolution et l’exécution de l’initiative Achats au service du progrès demandent souvent ce qui va se passer après la phase expérimentale. On trouvera dans la présente section une ébauche de réponse à cette question.

L’initiative Achats au service du progrès se situe au cœur de l’innovation et de l’expérimentation consistant à recourir aux marchés publics de produits alimentaires pour développer les débouchés comme moyen de transformation et de création de revenus. Le cadre d’apprentissage et de diffusion des enseignements tirés de l’initiative a été conçu de façon à recueillir, valider et diffuser les connaissances et les enseignements pertinents. Une évaluation finale des programmes de pays réalisée à la fin de l’expérimentation, au cours du premier semestre de 2014, tentera de répondre à deux questions: i) Quels sont les modèles et approches qui ont donné des résultats satisfaisants? et ii) Dans quel contexte sont-ils le plus adaptés? Cette évaluation finale ne se contentera pas d’examiner la performance et l’impact mais recueillera des données sur les succès et les échecs, les obstacles et les catalyseurs, les coûts ainsi que les avantages et les inconvénients. Elle parviendra ainsi à des conclusions intéressant le PAM mais également un large public, notamment les gouvernements, les partenaires de développement et les acteurs du secteur agricole.

6.1 Informer un public extérieur L’initiative pilote est un partenariat entre de nombreux acteurs et parties prenantes s’occupant du développement de l’agriculture paysanne, de promotion des marchés et d’assistance alimentaire qui s’est constitué autour de la plateforme d’achat du PAM. Le PAM espère que les enseignements et meilleures pratiques qui seront validés à l’issue de cette initiative donneront le jour à une demande similaire du secteur public et du secteur privé. Il espère en particulier que cette expérience permettra de recenser, de développer et de promouvoir des outils incitant les gouvernements à établir des cadres politiques et institutionnels (par exemple des programmes d’alimentation scolaire basés sur la production locale), ainsi que les meilleures pratiques pour engager d’autres partenaires à s’associer au programme d’appui à l’agriculture et aux marchés. Les agriculteurs doivent accéder à des marchés autres que le PAM pour consolider les acquis de leur participation à l’initiative pilote. En créant des liens avec des acheteurs du secteur privé et du secteur public pendant l’exécution de l’initiative pilote, on élargira la gamme des débouchés accessibles aux producteurs. Dans de nombreux pays, les gouvernements devraient adopter des activités du type Achats au service du progrès dans leurs programmes nationaux, en particulier des programmes d’alimentation scolaire faisant appel à la production locale et d’autres programmes institutionnels ou de protection sociale, comme cela a déjà été fait au Brésil. En El Salvador et au Honduras, une bonne part des produits alimentaires achetés dans le cadre de l’initiative est destinée aux programmes nationaux d’alimentation scolaire. Au Ghana, au Malawi, au Mali, au Kenya et au Rwanda, le PAM espère que les producteurs participants vont devenir des fournisseurs des programmes d’alimentation scolaire de l’État. En Éthiopie, les transformateurs de produits alimentaires souhaitent vivement travailler avec des coopératives qui vendent leur production au PAM dès lors qu’elles peuvent leur garantir la livraison de produits de qualité en quantité requise. En Ouganda et au Rwanda, certains signes avant-coureurs semblent indiquer que le secteur privé va suivre le PAM et s’approvisionner auprès des producteurs participant à l’initiative pilote.

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6.2 Informer le PAM

En 2012, le PAM va commencer à élaborer son nouveau plan stratégique pour la période 2014 à 2019. Un aspect essentiel de ce travail consistera à définir le rôle du PAM sur les marchés. L’expérience et les enseignements tirés de l’initiative Achats au service du progrès aideront à orienter le débat, en particulier en ce qui concerne la contribution des achats alimentaires du PAM au développement de l’agriculture et des marchés. L’un des résultats essentiels de la phase expérimentale consistera à recenser les programmes, méthodes d’achat et procédures commerciales favorables aux petits producteurs qui sont les plus prometteurs et à les intégrer aux opérations du PAM. Le processus d’apprentissage donnera également des indications sur d’autres aspects importants du travail du PAM, par exemple l’adaptation au changement climatique, l’appui aux programmes d’alimentation scolaire et l’amélioration des interventions nutritionnelles. Les meilleures pratiques et les enseignements qui se dégageront de l’initiative pilote sur les moyens d’inciter les petits producteurs à adopter des techniques de culture et des stratégies d’atténuation du risque appropriées contribueront aux activités du PAM concernant le changement climatique. Le fait de relier les programmes d’alimentation scolaire à la production alimentaire locale, y compris la capacité locale d’usinage et d’enrichissement des produits, aura des avantages pour les enfants, les petits producteurs et les économies locales. Les programmes d’alimentation scolaire reprendront à leur compte les approches jugées satisfaisantes et les meilleures pratiques d’achat favorables aux petits producteurs qui auront été recensées tout au long de l’expérimentation, s’il y a lieu. Les activités concernant la transformation des produits alimentaires vont apporter une contribution non négligeable au corps de connaissances nécessaires pour relier efficacement la politique nutritionnelle au secteur agricole et aux achats locaux. Il s’agit notamment d’appuyer le développement local de la capacité de transformation, de relier les producteurs au secteur de l’agro-alimentaire et d’améliorer la qualité et la sécurité sanitaire des denrées dans le cadre de la gestion des produits et des achats.

6.3 Conclusion

L’un des défis majeurs du XXIe siècle est d’assurer un accès constant et universel à des aliments nutritifs de qualité adéquate et d’un prix abordable. Trois ans après la crise provoquée par la flambée des prix des produits alimentaires et de l’énergie, les prix ont atteint de nouveaux records. Il est donc essentiel pour parvenir à la transformation structurelle et à la croissance généralisée qui sont nécessaires pour entraîner un recul rapide de la faim et de l’insécurité alimentaire, d’exploiter le potentiel que représente l’agriculture paysanne dans les pays en développement et de s’attaquer aux dysfonctionnements des marchés. Pas plus tard qu’en juin 2011, les ministres de l’agriculture du G20 ont réaffirmé l’importance de l’agriculture paysanne et appelé de leurs vœux un accroissement des investissements dans les pays en développement pour améliorer la productivité agricole, la sécurité alimentaire et la création de revenus en milieu rural. Ils ont notamment souligné l’importance des partenariats et des achats: "Nous les encourageons également à renforcer les partenariats public-privé dans ce domaine et notamment à améliorer la coopération entre

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les acteurs des marchés et des filières ainsi qu'à favoriser les approvisionnements auprès des petits exploitants"25. L’initiative pilote Achats au service du progrès se situe à l’avant-garde de la recherche de modalités d’achat et de partenariats innovants qui stimulent la croissance rurale et s’attaquent aux causes premières de la faim, et il y a de bonnes raisons de croire qu’elle est en passe de réussir. “L’œuvre exceptionnelle des deux lauréats que nous honorons aujourd’hui pour leur contribution aux activités de l’initiative Achats au service du progrès du Programme alimentaire mondial va devenir une référence pour les partenariats public-privé dans les années à venir.” Joe Biden , Vice-Président des États-Unis d’Amérique26

25 Déclaration ministérielle, Plan d’action sur la volatilité des prix alimentaires et sur l’agriculture, Réunion des ministres de l’agriculture du G20, Paris, juin 2011 (paragraphe 19). 26 Allocution d’orientation prononcée lors de la 10e cérémonie annuelle George McGovern Leadership Award et de la conférence sur la faim dans le monde organisées au Département d’État des États-Unis, octobre 2011, au cours de laquelle Howard G. Buffett et Bill Gates ont été primés pour leur rôle moteur dans la lutte contre la faim dans le monde et leur soutien à l’initiative Achats au service du progrès

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7 Références Aker, Jenny C. 2008. Toward Measuring the Impact of the World Food Programme’s Purchase for Progress Initiative. Centre for Global Development. www.cgdev.org/publications/detail/1417886 Barrett, Christopher B et Maxwell, Daniel G. 2005. Food Aid After Fifty Years – Recasting its Role. Routledge. Londres et New York. Barrett, Christopher B., Bell, Robert, Lentz, Erin D. et Maxwell, Daniel G. 2009. Market Information and Food Insecurity Response Analysis. http://www.basis.wisc.edu/ept/barrett%20background%20food%20security.pdf Maxwell, Daniel G., Lentz, Erin C. et Barrett, Christopher B. 2007. A Market Analysis and Decision Tree Tool for Response Analysis: Cash, Local Purchase and/or Imported Food Aid? Cooperative for Assistance and Relief Everywhere, Inc. (CARE). http://dyson.cornell.edu/faculty_sites/cbb2/Papers/Decision%20Tree%20Background1%20May%2023%202007%20Final.pdf http://www.wfp.org/purchase-progress.

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Crédits photos

Couverture: PAM/Achats au service du progrès, PAM/Stephen Wandera, PAM/Charlie Hatch-Barnwell, PAM/Achats au service du progrès El Salvador; p.3: PAM/Charlie Hatch-Barnwell; p.6: PAM/Achats au service du progrès Nicaragua; p.10: PAM/Charlie Hatch-Barnwell; p.12: PAM/Vanessa Vick; p.15: PAM/Achats au service du progrès Sierra Leone; p.19: PAM/Achats au service du progrès Libéria; p.21: PAM/Achats au service du progrès El Salvador; p.25: PAM/Achats au service du progrès; p.26: PAM/Vanessa Vick; p.30: PAM/Achats au service du progrès Libéria; p.32: PAM/Achats au service du progrès; p.33: PAM/Achats au service du progrès El Salvador; p.34: PAM/Achats au service du progrès El Salvador.

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Pour plus d’informations, prière de contacter: Le Coordonnateur de l’initiative Achats au service du progrès Ken Davies: [email protected] L’Unité de coordination de l’initiative Achats au service du progrès: [email protected] Ou bien visitez le site web de l’initiative Achats au service du progrès à l’adresse:

wfp.org/purchase-progress

Documents

Les achats au service du progrès (P4P) Document de … · 1 Les achats au service du progrès (P4P) Document de base Une publication de l’Unité de Coordination de l’initiative