Universit Jean Moulin Lyon 3

Ecole doctorale : Droit

Les autorits de rgulation dans le domaine bancaire et financier

Verslamiseenuvreduncadreinstitutionneleuropen?

parHalaDAOUDRUMEAUMAILLOT

Thsededoctoratendroitdesaffaires

sousladirectiondeBlancheSOUSI

prsenteetsoutenuepubliquementle16dcembre2008

Compositiondujury:

BlancheSOUSI,professeureluniversitJeanMoulinLyon3

ThierryBONNEAU,professeurluniversitPanthonAssasParis2

JeanJacquesDAIGRE,professeurluniversitPanthonSorbonneParis1

YvesREINHARD,professeurluniversitJeanMoulinLyon3

CarloCOMPORTI,secrtairegnralduCESR(Comiteuropendesrgulateursdesmarchsdevaleursmobilires)

Bertrand,monmari

Remerciements

Dunpointdevuemthodologique,lobjetdelarechercheimposecertesuneanalysethorique

mais galement une approche pragmatique. Dans cette perspective, nous avons eu loccasion

davoirdesdialoguestrsconstructifsavecdespersonnalitspolitiques,desprofesseursdedroit

publicetdedroitprivainsiquedesjuristesspcialissendroitcommunautaire.Cettemthode

nousapermisdedgagerunpaneldidesquianimentnotredbatetdeprocderunesortede

miselpreuvedesautoritsdergulationdansledomainebancaireetfinancier.

NoustenonsremercierplusparticulirementpourletempsquilsnousontconsacrM.Georges

Cavalier,MatredeconfrenceslUniversitJeanMoulinLyon3,M.CarloComporti,secrtaire

gnralduCESR(Comiteuropendesrgulateursdesmarchsdevaleursmobilires),M.Thierry

Francq,chefduservicedufinancementdel'conomieladirectiongnraleduTrsoretdela

politiqueconomique, M.Olivier Girard, administrateur, Commissioneuropenne, DGmarch

intrieur&servicesPolitiquedesservicesfinanciers,M.MickaelKarpenschif,professeurdedroit

public lUniversit Jean Moulin Lyon3, M. Cyril Nourissat, professeur de droit priv

lUniversitJeanMoulinLyon3,MmeKarolinaOstrzyniewska,Juriste,Commissioneuropenne,

DG march intrieur & services Politique des services financiers, M. JeanPierre Scarano,

professeurdedroitprivlUniversitJeanMoulinLyon3.

Abrviationsetsigles

AAI Autoritadministrativeindpendante

ACAM Autoritdecontrledesassurancesetdesmutuelles

ADBI AsianDevelopmentBankInstitute

AICA Associationinternationaledescontrleursdassurance

AMF Autoritdesmarchsfinanciers

BAK Bundesaufsuchtsamt fr das Kreditwesen, Office fdral de contrle des

banques

BBCI BankofCreditandCommerceInternational

BCE Banquecentraleeuropenne

BRI Banquedesrglementsinternationaux

CA Comitdesassurances

CAC40 Cotationassisteencontinu

CAD CapitalAdequacyDirective

CB Commissionbancaire

CBE Comitbancaireeuropen

CBRC Commissiondergulationdesbanqueschinoises

CCA Commissiondecontrledesassurances

CCAMIP Commissiondecontrledesassurances,desmutuellesetdesinstitutionsde

prvoyances

CCB Comitconsultatifbancaire

CCMIP Commissiondecontrledesmutuellesetdesinstitutionsdeprvoyance

CCSF Comitconsultatifdusecteurfinancier

CDGF Conseildedisciplinedelagestionfinancire

CE Conseildtat

CEA Comitdesentreprisesdassurance

CEAR Comiteuropendesassurancesetdespensionsprofessionnelles

CEBS CommitteeofEuropeanBankingSupervisors

CECAPP Comit europen des contrleurs des assurances et des pensions

professionnelles

CECB Comiteuropendescontrleursbancaires

CECEI Comitdestablissementsdecrditetdesentreprisesdinvestissement

CEDH CoureuropennedesDroitsdelHomme

CEE Communautconomiqueeuropenne

CEIOPS CommitteeofEuropeanInsuranceandOccupationalPensionsSupervisors

CEPR CentreforEconomicPolicyResearch

CERVM Comiteuropendesrgulateursdesmarchsdevaleursmobilires

CESR CommitteeofEuropeanSecuritiesRegulators

CEVM Comiteuropendesvaleursmobilires

CIRC ChinaInsuranceRegulatoryCommission

CJCE CourdejusticedesCommunautseuropennes

CMF Conseildesmarchsfinanciers

CNIL Commissionnationaledelinformatiqueetdesliberts

COB Commissiondesoprationsdebourse

COREP WorkingGrouponCommonReporting

CRD CapitalRequirementsDirective

CSB Comitdesurveillancebancaire

CSRC ChinaSecuritiesRegulatoryCommission

DSI Directivesurlesservicesdinvestissement

EBC EuropeanBankingCommittee

EECMA Autoriteuropennedumarchdescommunicationslectroniques

EEE Espaceconomiqueeuropen

EFR EuropeanServicesRoundTable

EIOPC EuropeanInsurance&OccupationalPensionsCommittee

ESC EuropeanSecuritiesCommittee

FASB FinancialAccountingStandardsBoard

FDIC FederalDepositInsuranceCorporation

FMI Fondsmontaireinternational

FSA FinancialServicesAuthority

GAAP GenerallyAcceptedAccountingPrinciples

GAFI Groupedactionfinancire

GATT GeneralAgreementonTariffsandTrade

IAIS InternationalAssociationofInsuranceSupervisors

IASB InternationalAccountingStandardsBoard

IFREFI Institutfrancophonedelargulationfinancire

IFRS InternationalFinancialReportingStandards

IOSCO InternationalOrganizationofSecuritiesCommissions

IRB Internalratingsbased

IWCFC InterimWorkingCommitteeonFinancialConglomerates

LOLF LoiOrganiquerelativeauxloisdeFinances

MAF Modernisationdesactivitsfinancires

MiFID MarketsinFinancialInstrumentsDirective

NSDD Normesspcialesdediffusiondesdonnes

NYSE NewYorkStockExchange

OCC OfficeoftheComptrolleroftheCurrency

OCDE Organisationdecooprationetdedveloppementconomiques

OICV Organisationinternationaledescommissionsdevaleursmobilires

OMC Organisationmondialeducommerce

OPCVM Organismedeplacementcollectifenvaleursmobilires

ORET Organedesrgulateurseuropensdestlcommunications

PASF Plandactionpourlesservicesfinanciers

PCAOB PublicCompanyAccountingOversightBoard

PDD ProgrammedeDohapourledveloppement

PIB Produitintrieurbrut

QFII QualifiedForeignInstitutionnalInvestors

RSIF Rapportdesuividelintgrationfinancire

SAFE StateAdministrationofForeignExchange

SEBC Systmeeuropendebanquescentrales

SEC SecuritiesandExchangeCommission

SGDD Systmegnraldediffusiondesdonnes

SIB SecuritiesInvestmentBoard

UEM Unionconomiqueetfinancire

UE Unioneuropenne

Introduction

1 La rgulation fait partie de ces notions nouvelles qui suscitent lintrt de certains,

lindiffrence dautres et la crainte de tous. Dsormais, au moment o de nombreux auteurs

affirmaient que le concept de rgulation nest pas juridique1, la crise financire qui sest

dveloppe depuis lt 20072 marque un retour du balancier avec une importance accrue

accordeauxquestionsdergulation3.Siladimensioneuropenneetinternationaledesaffaires

sestaccompagnedunchangementdelaconjonctureconomique,lessecoussesfinancires

cataclysmiques4 survenues outreAtlantique ont entran un ralentissement de lconomie

mondiale,mettantenexerguelinsuffisancedelargulationdansunsystmebancaireetfinancier

globalis5.Lasituationglobalea,eneffet,montrquelafaiblessedessystmesdesurveillanceet

decontrleexistantspouvaitinverserladonnedusystmededfenseenfaisantdesvrificateurs

oudes contrleurs unlment dusystmede fraude (et nonplus dusystmededfense).6 Il

importedoncquedesactionsrapidesetdurablessoientprisespourenlimiterlextensionetles

consquences7.Dautantplusquelacrisenepeuttrecirconscriteuniquementunecrisebancaire

1V.not.J.M.SauvJusticeadministrativeetautoritsdergulation,ColloqueEFBDalloz,9avril2008,texte disponible ladresse www.conseiltat.fr/ce/actual/discours_vp/collefbdalloz.pdf; dans le mmesens,B.duMarais,Droitpublicdelargulationconomique,DallozetPressesdeSciencesPo,2004,p.482s.2Lacriseestpartiedumarchdessubprimesamricains.Descrditshypothcairesonttaccordssousforme de prts taux variables des mnages aux revenus faibles affects dune prime de risquesubprime. Les tablissements ayant propos ces crdits ont eu recours un montage financier, latitrisation. Cette technique permet ltablissement qui propose le produit risquede transfrer desinvestisseursdesactifsfinancierstelsquedescrances(parexempledesprtsencours),entransformantcescrances,parlepassagetraversunesocitadhoc,entitresfinanciersmissurlemarchdescapitaux.V.not.surlacrisedusubprime,R.DammannetG.Podeur,Lacrisedessubprimesetlaresponsabilitbancaire, D., 2008,p.427;P.MarinietA.Gauvin,Crisedessubprimes:lersultatdelobsolescencerglementaire,RevueBanque,n696,nov.2007,p.47s.3J.P.Moussy,CrisefinancireetRgulation?,ConfrontationsEurope,n82,mars2008,disponibleladressehttp://www.confrontations.org/spip.php?rubrique1964 A.Pietrancosta, LaRformeamricaineetsesrpercussionsmondiales, Revuededroitbancaireet financier, novembredcembre2002,p326.Cettemmeaffirmationpourrait treformule nouveauen2008aveclesconsquencesdelacriseamricainedessubprimes.5Surlacrisefinancireactuelle,sonoriginalit,sesmthodes,sesacteurs,sesrpercussionsetsessolutions,v.lenumrohorssrieCrisefinancire:analysesetpropositions, Revuedconomiefinancire, juillet2008,504p.6 Ctait le cas, titre dillustration, de laffaire Parmalat qui a fait lobjet dun scnario de dissimulation de pratiques commerciales frauduleuses. 7SelonlancienprsidentdelaFED(Rservefdraleamricaine),lacrisequenousvivonsdepuis2007seraitlacriselaplussrieusedepuislafindeladeuximeguerremondiale.V.galementlepointdevueduprsidentdelaCommissiondesfinancesenFrance,M.JeanArthuis,Unecriseexceptionnelleparsonampleur,RevueBanque,n701,avril2008,pp.2223.

oulocalisesurunterritoiredtermin.Lacrisenesurlesmarchsamricainssestpropage

lensembledelaplanteparlactiondesmarchsfinanciers etduralentissementducommerce

international.Cequiaentranunerupturetotaledelaconfiancedanslesmarchsbancaireset

financiers.Seposedslorslaquestiondesavoirquellessontlesactionsquidevraienttremenes

afindertablircetteconfiance?Lesrponsesnepeuventdsormaisreleverduseulressortnational.

Lintervention du lgislateur est soumise une double contrainte, celle de laction du droit

communautaire et celle de laction de la globalisation financire8. Dans ce contexte, nous

retiendrons que la rgulation ne peut plus tre examine dans une zone prise isolment. La

demande de rgulation sexprime dsormais un niveau mondial appelant des rponses

globales,tantlchelleeuropennequinternationale.9

1Lecontextedesautoritsdergulationfinancire2Actiondudroitcommunautaire. Lautonomiedulgislateurnationalestrduiteparlepoids

croissantdudroitcommunautairedansledomainedudroitfinancieretdudroitdessocits.La

lgislation financire franaise est dsormais quasiintgralement modele par le lgislateur

europen10.Nousassistonslorganisationdunmondeclos,avecsespropresrgles,assurant

ainsilmergencedecequecertainsappellentledroitdelargulation.11Dautantplusquele

besoin de rguler juridiquement les services financiers12 saccentue face lextraordinaire

mouvementdelibralisationmensouslimpulsiondelaCommissioneuropennedanslecadrede

laconstitutiondugrandmarchintrieurdesservicesfinanciers.

8 P. Marini, Renforcerlacomptitivit dusystmefinancierfranais, Rapport de la Commission des Finances, n 206, tome 1, 2002-2003.9Enraisondelvolutionquotidiennedusujet,noussommestenusdedaterleslmentsderponsedelaprsentethseau7octobre2008.10 M. Thierry Bonneau va mme jusqu poser la question de savoir si la lgislation financire nationale existe (-t-elle) encore ? [] substantiellement on peut rellement sinterroger . V. Lgislation financire et droit communautaire , in Le Code de commerce 1807-2007 Livre du bicentenaire, Universit Panthon-Assas (Paris II), Dalloz, 2007, p. 707 et s.11 Th. Bonneau, Ibid.12LedroitdelargulationatmisenexerguenotammentparM.A.FrisonRoche,Commentfonderjuridiquementlepouvoirdesautoritsdergulation, Revuedconomiefinancire 2000,n 60,p.85;Dfinitiondudroitdelargulationconomique,D.2004,Chron.p.126s.;L.Boy,Rflexionssurledroitdelargulation(proposdutextedeM.A.FrisonRoche),D.2001,Chron.3031;M.Collet,Delaconscrationlalgitimation.Observationssurlapprhensionparlejugedesautoritsdergulation,dans M.A. FrisonRoche [dir.], Les rgulations conomiques, lgitimit et efficacit, coll. Droit etconomiedelargulation,vol.1,PressesdeSciencesPoetDalloz,2004,pp.42s.,spc.p.52.

3 Actiondelaglobalisationfinancire. Lesnormeslgislativesdansledomainebancaireet

financierseprimentdeplusenplusrapidementdufaitdelacclrationdelaglobalisationdes

marchs financiers13. Les autorits de rgulation sont donc tenues de faire face des dfis

importants affectant le fonctionnement de lensemble des systmes bancaires et financiers.

Lindustrie des services financiers, faisant lobjet dun important processus de globalisation

financire,aboutitlaconstitutiondegroupesfinancierstransnationauxettranssectoriels14.

Laglobalisation, danssadimensiongographique, impliqueuneinternationalisationdesfirmes

oprantsurlemarch desservicesfinanciers15. Leprocessusdeglobalisationestentenduaussi

selon une approche sectorielle ou fonctionnelle qui implique au sein dune mme entreprise

financire un enchevtrement des diffrents segments du march, comprenant les services

bancaires classiques, les oprations sur les marchs de titres et les services dassurance16.

Linternationalisation grandissante a conduit limiter les marges demanuvres des tats. La

grandevaguededrglementationdesannes70et80etlesoucidappliquerlesrglesdela

concurrenceonteneffetamen lespays libraliserlesmarchsinternes.Enfin,lesnouvelles

opportunitsoffertesparlatechnologieontaccentulalibralisationfinancireetlacirculation

internationaleducapital.

Cettelibralisationfinancire,issueduprocessusdeglobalisationetdouverturedesmarchsla

concurrence,aconduitunenouvelleformedepuissancepublique17.Dansledomainebancaireet

financier,unmouvementdeconcentrationdesacteurssurlesmarchsdecapitauxsestgnralis

13 D. Plihon, J. Couppey-Soubeyran, D. Sadane, Les banques, acteurs de la globalisation financire, La Documentation franaise, coll. Les tudes de la documentation franaise, 2006, 143 p.14 Cela savre dautant plus tangible depuis la fusion des deux bourses de New York (New York Stock Exchange - NYSE) et dEuronext, donnant naissance une nouvelle socit holding de droit amricain (groupe NYSE-Euronext). Depuis, la coopration relative la supervision de ce vaste march sest progressivement mise en place. Dans le cadre de laccord sign le 10 janvier 2007 par les rgulateurs des deux clans, le groupe NYSE Euronext examine la ncessit de mettre en place une gestion intgre ou harmonise. 15Surlesdiffrentesformesdelaglobalisation,v.M.A.FrisonRoche,Dfinitiondudroitdelargulationconomique,D.2004,Chron.p.126s,spc.p.127.16 Les deux dimensions de la globalisation financire sont clairement exposes par M. Dominique Plihon dans son article La surveillance prudentielle, importance pour la stabilit financire et interactions marchs/systmes bancaires , Sminaire montaire international de la Banque de France, mars 2000, p. 171 s.17 A. Buzelay, Intgration financire europenne et libralisation financire mondiale , RMCUE, n 507, avril 2007, pp. 220-222.

aucoursdesderniresannes18, aveclacrationdinstrumentsdeplusenplussophistiqus19 et

lclosion prolifrant de nouveaux acteurs20. Les consquences de ce mouvement sur le

fonctionnementdesmarchsainsi queleniveauglobal desrisques ont modifi la rponsedes

autoritspubliques.Depuiscesmutations,pourdesraisonsdeconfianceetdufaitdelexistence

derisquessystmiques,laglobalisationsupposelargulation21.Lemcanismedelargulation

sejouedsormaislchellemondiale.

4 Articulation avec la rgulation mondiale. Lencadrement de la rgulation des services

financiers a lieu non seulement au niveau europen mais aussi lchelle mondiale22.

Linterconnexiondesmarchsfinancierscredesractionsenchanedemarch march

ignorante des frontires23 constituant ce que lon dsigne communment un risque

systmique24.Laprventiondurisquesystmiqueestuneproccupationconstantedesautoritsde

rgulation.Lactualitrcentemetenscnelesenjeuxdesrisquesfinanciersetlesconsquences

quileursontaffrentes.

Lanotionderisque esttrslargeetfaitl'objetdeplusieursdfinitionsvoisines,quicombinent

toutesunenotiondeprobabilit,c'estdirelapossibilitounonqu'unvnementseproduise,et

une consquence lorsque cet vnement se produit. La dfinition scientifique du risque a t

donneen1738parM.DanielBernoullidansSpecimentheoriaenovaedemensurasortis 25:

18 Nous assistons une mondialisation des acteurs regroupant les bourses, les grandes banques, lessocitsdassuranceetderassurance,lesagencesdenotation,lescabinetsdaudit,lesrseauxdescabinetsdavocatV.surcepointC.Comporti,Lerledesinstitutions, in Lesmthodesdesuppressiondesfrontiresauplanmondialdansledomainebancaireetfinancier,ConfrencedelAEDBFFrancedu12juin2008,Euredia,20072008/3,septembre2008,pp.381388,spc.p.381.19 . Pauly, Nouveaux acteurs et nouveaux risques sur le march , Sminaire montaire international de la Banque de France, mars 2000, p. 69 s.20Telsque lesfondsdepension,lesfondsalternatifs(HedgeFunds)etautresfondsdinvestissements(private equity). V. not. M.Jeantin, P. LeCannuet T.Granier, Droit commercial Instrumentsde paiement et de crdit Titrisation, Dalloz, Prcis, 7me d., 2005, 512 p.; C. Gavalda et J. Stoufflet,Instrumentsdepaiementetdecrdit,Litec,5med.,2003,p.357s.21 J.-P. Moussy, op. cit.22 Dans ce contexte, nombre de principes manant dinstances internationales a t transpos ultrieurement en droit communautaire. V. ltude de M. Mario Giovanoli, A New Architecture for the Global Financial Market: Legal Aspects of International Financial Standard Setting , in International Monetary Law. Issues for the New Millenium, edited by Mario Giovanoli, OUP, 2000, pp. 3 et s.23 B. Xue-Bacquet, Ibidem.24 M. Jean-Jacques Daigre compare ce risque collectif celui de la propagation [] du feu qui stend dans la plaine sans que rien ne puisse larrter . V. J.-J. Daigre, Rglementation, rgulation, protection , in Les contreparties la suppression des frontires dans le domaine bancaire et financier, Confrence de lAEDBF-France du 12 juin 2008, Euredia, 2007-2008/3, septembre 2008, pp. 375-380, spc. p. 376.25 D. Bernoulli,Exposd'unethorienouvellesurl'valuationdurisque, RevuedeStatistiqueApplique, t. 19, n3, 1971, pp. 5-18.

Lerisqueestl'esprancemathmatiqued'unefonctiondeprobabilitd'vnements.Endautres

termes,ils'agitdelavaleurmoyennedesconsquencesd'vnementsaffectsdeleurprobabilit.

Ledroitfranaisdfinitlerisquecommel'ventualitd'unvnementfutur,incertainoud'unterme

indtermin, ne dpendant pas exclusivement de la volont des parties, et pouvant causer un

prjudicecomme la perte d'unobjet ou tout autre dommage. Ceprjudicesidentifie endroit

bancaireetfinancierparunepossibilitdepertemontairesuiteuneoprationfinancire(surun

actiffinancier)ouuneoprationconomiqueayantuneincidencefinancire(suruncrditouune

assurance).

Leplus intressant concerne lesdiffrentescatgoriesderisquesfinanciersquecesoprations

peuvent engager. Les dommages peuvent tre rduits deux principaux risques: le risque

dinefficacitetlerisquesystmique.Lerisquedinefficacitestceluidunaccscoteuxet/ou

insuffisant au financement ncessaire conomiquement (investissement des entreprises et

innovation)etsocialement(consommation)26.Enavantpremire,touttablissementdecrditfait

faceaurisquequesesclientssoientdansl'incapacitderembourserleursemprunts,ouqu'uneautre

banqueaveclaquelleelleadesoprationsencours(correspondantbancaire)soitdfaillante.Les

plusinitisconnaissentcerisquesousladsignationderisquesystmique.

5 Ractionsenchane. Lerisque decrdit est celui duprteurqui risqueladfaillancede

lemprunteur,doncledfautderemboursementducrditquilavaitconsenti.Onparleausside

risquedecontrepartiequisetrouvedanslapersonnemmedudbiteur.Ltablissementdecrdit

quinestpasrembourssubitunprjudice.Or,ilconvientquilpuisseyfairefaceafindepouvoir

luimmehonorersespropresengagements lgarddesesdposants. Il faut doncquil reste

solvablemalgrdesdfaillancesdesesemprunteurs,27souspeinedentraneruneffetsystmique.

Lerisquesystmiqueestdfinicommelerisquedinstabilitglobalequirsultedelapropagation

desmouvementsspculatifssurlesmarchs,lorsquelinteractiondescomportementsindividuels

loindedbouchersurdesajustementscorrecteurs,amplifielesdsquilibres.Lacrisesystmique

estlieaufonctionnementdusystmeluimmeetnepeuttrersoluequeparunergulation

dorigineextrieure(horsmarch)desautoritsmontaires.28

6Rponsedesautoritspubliques.Devantlesretentissementsdelaglobalisationfinancireetla

prolifration des risques financiers, les autorits publiques dcident de renforcer les rgles de

contrle et de surveillance. Il est vrai que chaque crise financire est suivie d'appels la

transparence,aucontrle,larglementationetpourtantdenouvellescrisessurviennent.Cest

comme si le rgulateur avait donc toujours un temps de retard. Cest ainsi qu la suite des

26 A. Raynouard, Banque , Rp. Communautaire Dalloz, janvier 2006, p. 2.27 B. Sousi, Droit bancaire europen, prcis Dalloz, 1995, p.161.28 G. Chanel-Reynaud, Gestion prudentielle des groupes bancaires, dans Circuits financiers, Cours magistral, Master2 Droit bancaire et financier, Universit Lyon 3, 2003.

scandalesfinanciersquiontsecoulestatsUnisen2002,leCongrsamricainavot,enjuillet

2002,laLoiSarbanesOxley29quiapourobjectifderestaurerlaconfiancedesinvestisseursdans

les marchs financiers, notamment par le renforcement des rgles de surveillance et

dindpendanceapplicablesauxauditeurs30.Bienquecetterformeaittconsidrecommela

plus importante dans le secteur financier depuis le Securities ExchangeAct de 1934, elle na

cependantpasrussirtablirlasituationOutreAtlantique.

Plus particulirement encore, lUnioneuropenne a entam depuis de nombreuses annes une

politique dintgrationdesservicesfinanciersauseindunmarcheuropenunique.Eneffet,la

dernirefoisquunministredelconomiefranaisavaitprsidlEcofin,lefameuxprocessus

lgislatifLamfalussy,dunomduprsidentdugroupederflexion,M.AlexandreLamfalussy,fut

mis sur les rails. En 2008, la place financire franaise joue la carte de lintgration

europenne31.Lapremireprioritdelaprsidencefranaiseenmatireconomiqueetfinancire

portedsormaissurlintgrationdesautoritsdergulationfinancire.32

7 Intgrationfinancireeuropenne.Lacrationdungrandmarcheuropensansfrontires

nationales,olesbiens,lesservices,lespersonnesetlescapitauxcirculentlibrement,estlundes

projetsmajeursdelUnioneuropenne.Lintgrationfinancireapparat,aprslintroductiondela

monnaieunique,commelaprioritdelapolitiqueeuropenne.Lobjectifdecetteintgrationat

affirmdanslActeUniquede1986etatincorporformellementdanslesaxesdelastratgiede

Lisbonne. Les enjeuxsont desupprimer les barrires la libre circulationdes capitauxet de

raliserlalibertdeprestationdesservicesfinanciers.Cesobjectifsnepeuventtreatteintssansla

miseenplaceduncorpusuniquederglementationetdinfrastructuresintgres.33Pourrpondre

cesaspirations,leprocessusdintgrationdesservicesfinanciersaconnuunbellanavecle

dploiementduPlandactionpourlesservicesfinanciers(PASF)enmai1999parlaCommission

29 Le texte intgral de la loi peut tre facilement trouv sur internet, ladresse suivante : http://news.findlaw.com/hdocs/docs/gwbush/sarbanesoxley072302.pdf.30 V. sur la loi Sarbanes-Oxley, not. P. Lanois, L'effet extraterritorial de la loi Sarbanes-Oxley, Revue Banque, 20 mars 2008, 136 p. ; P. Descheemaeker, Nouvelle rgulation internationale des socits cotes : les principales dispositions du Sarbanes-Oxley Act of 2002 , Bulletin Joly Socits, janvier, 2003, p. 5-11 ; M. Rioux, A la rescousse du capitalisme amricain: la Loi Sarbanes-Oxley , Observatoire des Amriques, Universit du Qubec Montral, janv. 2003, disponible ladresse http://www.ceim.uqam.ca; H. Stolowy, E. Pujol et M. Molinari, Audit financier et contrle interne. L'apport de la loi Sarbanes-Oxley , Revue franaise de gestion, n147, 2003, pp. 133-143; M. Scanlon et A. Wakefield, Additional SEC rulemaking to implement the Sarbanes-Oxley Act , Insights; the Corporate & Securities Law Advisor, vol. 16, n 12, 2002, p. 33-36.31 C. Lagarde, Notre place financire joue la carte de lintgration europenne , Revue Banque, n 703, juin 2008, pp. 22-23.32 Fdration bancaire franaise, Six mois pour faire progresser lintgration bancaire et financire , Communiqu de la FBF, aot 2008, disponible ladresse suivante http://www.fbf.fr/33 M. Girard-Vasseur, E. Vergnaud, Lintgration financire europenne en bonne voie , Conjoncture BNP Paribas, n7, juillet 2006, pp. 10-21.

europenne34. Leplan fut parachev par uneharmonisationducadre juridiquede lintgration

financire moyennant le processus Lamfalussy. Cette perspective fut adoptepar la grande

majorit des acteurs europens dans le domaine bancaire et financier. Les travaux de la

Commissioneuropennerefltentcetteambitioncommunederaliserlintgrationfinancirepar

lebiaisduneconsolidationdelalgislationfinancire.

6Avantagesconomiquesdelintgration.Lesavantagesconomiquesdelintgrationfinancire

onttmaintesfoisjustifistantlgarddelacroissancedespetitesetmoyennesentreprises,que

celledesgrandesentreprises(desmoyensdefinancementinnovateurs,desconditionsfinancires

plus avantageuses au travers dune rduction du cot du capital, un choix largi de produits

financiersetuneallocationdunstockdecapitalrisqueplusabondant).Cesavantagesstendent

ausecteurpublicquipourraitprofiterdunfinancementcotrduit,ainsiquauxconsommateurs,

bnficiantdoutilsdinvestissementvarisetmoinscoteux.Laccroissementdecesactivitsaun

impactdirectsurlastabilitfinancireetlasociteuropennedanssonensemblequidisposera

dsormaislongtermedunniveaudedveloppementfinancierlev35.DanslannexeIdeson

Livre vert sur la politique des services financiers (20052010)36, la Commission europenne

rappelle, en page liminaire, les tudes dimpact qui ont dores et dj calcul les avantages

conomiquesdelintgrationfinancire.

Parmilestudesimportantes,ilfautcitercelleeffectueparlaCommissionsurleCotdelanon

Europedansunrapport demars1988, connusous lenomderapport Cecchini37. Lerapport

Cecchini value le cot d'une absence d'intgration europenne dans les secteurs des biens et

servicesetconcludesgainsconomiquespourlensembledelaCommunautentre4,25%et6,5

%du PIB38. Une autre tude a t mene par la London Economics39 pour le compte de la

Commissioneuropennepourquantifierl'impactmacroconomiquedel'intgrationdesmarchs

34 Services financiers, Mise en uvre du cadre daction pour les services financiers : plan daction , 11 mai 1999, COM (1999) 232 final. Le plan daction est disponible ladresse internet http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/actionplan/index/action_fr.pdf35 Sur limpact de lintgration financire sur le systme europen de banques centrales, v. D. Keller, Financial integration in Europe , Euredia, 2008-2008/1, janvier 2008, p.19 s.36 Livre Vert sur la politique des services financiers (2005-2010), COM (2005) 177 ; Lannexe I du Livre vert est disponible ladresse suivante : http://ec.europa.eu/internal_market/finances/policy/index_fr.htm#greenpaper37 P. Cecchini, The European Challenge, Commission of the European Communities, Gower Press, 1988, Brookfield.38 Les prvisions taient bases sur des questionnaires adresss 16 000 entreprises.39 London Economics, Quantification of the Macro-Economic Impact of Integration of EU Financial Markets, Final Report to the European Commission - Directorate-General for the Internal Market , nov. 2002. Les rsultats complets de l'tude peuvent tre consults sur le site Europa: http://ec.europa.eu/internal_market/securities/overview_fr.htm Voir galement Services financiers : selon une nouvelle tude, l'intgration des marchs de l'UE renforcera la croissance, l'emploi et la prosprit , Communiqu de presse, Bruxelles, 12 nov. 2002, IP/02/1649.

financiers europens. Ltude avait permis dvaluer les avantages statistiques de lintgration

financireenfixantlesurplusdecroissanceduPIBrel1,1%surdixans40etlaugmentationde

lemploitotaldelordrede0.5%.Lesentreprisesaurontaccsdesfinancementsmoinsonreux:

l'intgrationdesmarchseuropensdesactionsdevraitentranerunebaissede0,5%ducotde

financement par mission d'actions suivie dune baisse de 0,4 %ducot de financement par

missiond'obligations.Lesinvestisseurs,quanteux,bnficierontd'unrendementdel'pargne

mieuxajustaurisque.

Paralllement, le CEPR (Centre for Economic Policy Research Centre de recherche des

politiquesconomiques)entreprendunetudemicroconomiquesurlarelationentrelintgration

financireetlacroissance.41Ltudeconsidrequesil'industriemanufacturireeuropenneavait

accs un march financier comparable celui des tatsUnis, sa production connatrait une

progressionannuellede0,8%1%.Bienquilseraitanticipdeprnerlesavantagesindniables

de la politique dintgration des marchs de services financiers, lensemble de ces rapports42

dmontrent toutefois la validit de la politique europenne en matire dintgration

financire43.

8valuationdelintgration. Commelonpeutaismentsenrendrecompte,lintgrationdes

services financiers volue dans un contexte complexe, gouvern par des systmes juridiques

distincts, attributs de la souverainet nationale. Lesentimentdecomplexit saccentuesi nous

tentonsdefairelelienentrelalogiquedeltatetcelledesmarchs.Tandisquelalogiquedes

tats tend prvenir la volont des spculateurs, matriser les risques de march, prvenir

lclatementdelabullefinancire,celledumarchseveutlibraleenprtendantqueltatseul

nepeutgrertouteslesinformationscomplexesquecontientlemarch,etquesonintervention

risquedentraverlalibreconcurrence,fondementmmedelefficiencedumarch44.Seulesdes

autoritsindpendantesdeltatseraienthabilitesgarantiruneconfrontationquilibreetsaine

40 Soit 130 milliards deuros par rapport aux prix de lanne 2002.41 Giannetti M., L.Guiso, T. Jappelli, M. Padula et M. Pagano, Financial market Integration, Corporate Financing and Growth, DG ECFIN Economic Paper, n 179, nov. 2002. Disponible sur le site web de la Commission ladresse suivante : http://ec.europa.eu/internal_market/finances/fim/index_fr.htm42 Deux autres tudes ont t commandites cet effet : CESF et Universit de Salerne, Analyse, Compare and Apply Alternative Indicators and Monitoring Methodologies to Measure the Evolution of Capital Market Integration in the European Union , dc. 2001 ; IVIE, The monitoring of structural changes and trends in the internal market for financial services , janv. 2003. Les deux tudes sont rpertories dans le document de travail des services de la Commission, Pour un suivi systmatique de l'intgration financire dans l'Union europenne , 26 mai 2003, SEC(2003) 628, p. 11 s.43 Livre Vert sur la politique des services financiers (2005-2010), COM (2005) 177, Annexe I, p. 5.44 B. Xue-Bacquet, Une rgulation complexe dans lintgration financire , Droit et socit, n 46, 2000, p. 457 et s.

entre la logique de ltat et celle du march. De surcrot, les effets directs ou indirects de

lintgration financire, et plus largement, de linternationalisation de la rgulation financire

dictentdesexigencesdesimplificationdelarchitecturedesautoritsdergulationdansledomaine

bancaireetfinancier.Defait,onassisteunemultiplicationdecesorganismesetsedveloppent

des distorsions dans lapplication de la rglementation et des cots supplmentaires

compromettants.

9 Insuffisance de lintgration. La situation de ces dernires annes a montr que le

dveloppementdelintgrationdesservicesfinanciersnesestpasaccompagnduneadaptation

parallle des structures de rgulation. Nonobstant laccroissement de la rglementation

communautaire en matire financire, nous constatons dsormais que les leons des crises

financiresprcdentesnont past intgres45. Les lourdesconsquencesde lacriseactuelle

apportent une fois de plus la preuve que la supervision financire apour premier objet de

renforcerlaconfiancemutuelleentrelesdiversescontreparties46.

2Laproblmatique10 Organisationdelargulation. Laprincipalequestiondetouslesdbatsactuelsconsiste

savoircommentdisciplineruneprofessioncontresespropresexcs?Unergulationrenforcepeut

elleprvenirlescrisesoudoitonaccepterunergulationnonunifiesansprtentionuniverselle

ni perptuelle?47. Deux lignes se profilent: la logique anglosaxonne des amricains et des

britanniques,quiprconisentlerecourslautodisciplinedumarchpardescodesprofessionnels,

etlalogiquedecertainstatseuropens,telsquelAllemagneetlaFrance,quimettentenavantle

renforcementdelargulationdansledomainebancaireetfinancier.Nousnepouvonsquesoutenir

cettederniredmarche,puisquel oilyadunonrgulilyadelaporosit dansle

systmefinancier48.Eneffet,ilnedevraityavoiraucuneexceptionlargulationdesservices

financiers49,maiscetteaffirmationnestpassuffisante.Ilestimpratifdeprvoiruneorganisation

diffrenteolecadrerglementaireetlecadredecontrleseraientamliorsauprofitdesparties

prenantes au march bancaire et financier. Lessentiel rside dans lorganisation de contre

45 AMF, Lanalyse de lAMF la crise du subprime , La Lettre de la rgulation financire, n 10, 2me trimestre 2008, p. 7 s.46 J. de Larosire, Parvenir rapidement une supervision intgre des groupes transfrontaliers , Revue Banque, n 695, octobre 2007, pp. 50-52, spc. p. 50.47 B. Xue-Bacquet, Ibid.48SelonlestermesdeM.ElieCohen,inEntretienavecElieCohen,recueilliparD.CheminBomben,RevueLamydroitdesaffaires,n24,fvr.2008,p.78s.,spc.p.79.49Largulationtantentendueausensdelarglementationetducontrledesservicesfinanciers.

pouvoirs et donc dune rgulation mais aussi dune supervision adaptes qui permettent

notammentunemeilleureprventionetgestiondescrises.50

Pourtreefficace,lactionprconisedevrarpondredeuxenjeux:lepremierconsistesavoir

quisontlesautoritscomptentespourrorganiserlemcanismedelargulationdansledomaine

bancaireetfinancier?Lesecondconcernelesmoyensquidevraient tremisenuvreparces

dernirespourrenforcerlecadreactuel.Endautrestermes,ilsagitenpremierlieudidentifierles

acteursdelargulationfinancirepourensuiteexaminerlesenjeuxdeleuraction.

3Lesacteursdelargulationfinancire11 Description. Audel des diffrentes dfinitions que recouvre la notion de rgulation

financire,cettedernirecomporteessentiellementunedimensioninstitutionnelle.Largulation

estgouvernepardesautoritsspcifiquesrattacheslacatgoriedesautoritsadministratives.

Lesautoritsdergulationencausedansnotretudeparticipenttouteslexercicedelapuissance

publique51.Endroitfranais,ilsagitplusprcismentdautoritsadministrativesindpendantes,

dotesduneindpendanceauregardleursituationvisvisdugouvernement.Lexemplefranais

nousserviraderfrenceaucoursdenotrerecherchepourmieuxapprhenderlanotiondautorit

dergulation.

12 Historique. Traditionnellement organise selon des structures hirarchiques places sous

lautorit dun ministre, ladministration franaise a vu natre au fil des annes des autorits

administrativesindpendantes.Lanouveautdecesautoritsnestpastotale.Eneffet,Maurice

Hauriou qualifiait, ds 1896, les jurys de concours, dautorits administratives dotes dune

certaine autonomie52. Dun point de vue historique, l'autorit de rgulation pourrait tre

compare,titreapproximatif,auxcorporationsdel'AncienRgimeoul'tablissementpublictel

quelereconnaissaitleCodecivil.IlsemblequelesystmesoitapparuauxtatsUnisl'poque

duNewDeal,maisils'estsurtoutdveloppauRoyaumeUniaprslaSecondeGuerremondiale.

50 P. Bers, Crise financire : quelles solutions ? , Politique, n 54, avril 2008.51Laloiallemandesurlestlcommunicationsdu22juin2004dfinitlargulationcommeunemissiondepuissancepubliquedelaFdration(TelekommunikationsgesetzTKG).Laloiitaliennedu10novembre1995cre une autorit de rgulation indpendante des services dutilit publique. Le systmeespagnolrattacheles autoritsdergulationauxadministrationsindpendantes. AuxpaysBas, la loi consacre lesorganismes administratifs autonomes. Il sagit de structures autonomes, les ZelfstandigeBestuurorganenouZBO).52 Cit par J.-B. Auby, La rgulation des services publics locaux , in C. Martinand [dir], Table ronde de lInstitut de la gestion dlgue, La Maison des Polytechniciens, 10 fvrier 2000, p. 37-38.

M.RolandDragoassimilel'extraordinaireexpansionapparueaumilieuduXXmesicle[]

unemodeet, pour la comprendre, onprendra l'exempled'uneautre institution, l'Ombudsman

sudois [], un organe de dfense des citoyens, cr par la Constitution de 1809et qui va

fonctionnerpendanttout leXIXme sicleet lamoiti duXXme siclesansqueles juristes, les

politiquesetl'opiniondetouslespaysleconnaissentetenfassentl'loge.Cetteindiffrenceva

cesseren1954aveclacrationd'unOmbudsmanauDanemark53.Pendantlesannesquisuivent,

lemouvementserpandetchaquepaysveutavoirsonOmbudsman.LasituationenFrancentait

pastelle,lejugeadministratiftantseulhabilitexercerlafonctiondecontrle.Cenestquen

1973quelaFrancefinitparcder lapressionmdiatiqueetlaloidu3janvier1973crale

mdiateur devenu en 1989 mdiateur de la Rpublique. A linstar des autorits de

rgulation,lemdiateurcoexisteaujourdhuiaveclajuridictionadministrative.Ilsembleraitquela

mode de l'Ombudsman ne soit pas sans rappeler les modles anglosaxons des independent

regulatoryagencies54etdesquangos55

13 volution. La logique sousjacente la mise en place des autorits administratives

indpendantesrpondait indubitablement desbesoinsspcifiques56. Il sagissait de traduire la

particularit des secteurs financiers, defaire face leffet incitatif de linternationalisationdes

marchs,deprserverlesimpratifsdestabilitfinancire57longtermesurlestentationsducourt

termedupouvoirpolitique,dviterlesrisquesdeconflit dintrtslorsqueltatconservedes

intrtspatrimoniauxdansunsecteurToutescesraisonsonttavancesaufildutempsparle

lgislateurpourjustifierlacrationdesautoritsdergulationdansteloutelsecteur.Ilreste

unecirconstancecapitalejustifiantlabandondelanciensystmedergulationdirectedumarch

financierparlegouvernementquimritedtreindiqueclairement.Rfrencedoittrefaiteiciau

53 R. Drago, Pour ou contre les autorits administratives indpendantes , dans Sance publique, Acadmie des Sciences morales et politiques, 29 octobre 2007, document disponible sur http://www.asmp.fr/travaux/communications/2007/drago.htm54 En ralit, la logique des agences indpendantes ne demeure-t-elle pas loigne de la pratique des autorits administratives indpendantes franaises ? Le rle de ltat et celui des autres organismes publics sont diffrents dans les deux modles. De plus, les pouvoirs des agences sont gnralement plus tendus, notamment en matire de sanctions pnales. Voir T. Prosser, Law and the Regulators, Clarendon Press, Oxford, 1997.55 Il sagit des Quasi autonomous non-governmental organisations .56R.Descoings,Lancessitdunerflexiongnraleetcroisesurlargulation,inM.A.FrisonRoche[dir.],Lesrgulationsconomiques:lgitimitetefficacit,coll.Droitetconomiedelargulation,vol.1,PressesdeSciencesPoDalloz,2004,pp.36.57 La stabilit financire est relative un systme financier qui fonctionne bien, de manire saine et sans coups brutaux . Les axes stratgiques du maintien de la stabilit financire sont la stabilit des institutions financires et des marchs avec un aspect rgulation [au sens de rglementation] et un aspect supervision [au sens de contrle], la scurit des systmes de paiement et des systmes de rglement livraison de titres . V. J.-P. Patat, La stabilit financire : nouvel enjeu pour les banques centrales , Sminaire montaire international de la Banque de France, mars 2000, pp. 11 s., not. p. 15.

principefondateurqueMmeMarieAnneFrisonRochedsignecommelpedeDamocls:le

principecommunautairededissociationdesfonctionsdoprateuretdergulateur.Quandbien

mmeceprincipeatformullabasepourlesecteurdesindustriesderseau58,etquelaCOB,

feue autorit de rgulation des marchs, a t conue antrieurement, pour les autorits

ultrieureslapressionsest(toutdemme)opre.59

14Spcificitdudroitbancaireetfinancier.Cestdanscetespritquesetraduisitds194160le

choixderecourirauxautoritsadministrativesindpendantesdanslesecteurbancaireetfinancier.

Lespremiresautoritsindpendantesfurentainsiinstituesdanscedomaine.Lelgislateurconfia

lespouvoirsderglementationetdeprisededcisionuncomitprofessionnalisetlespouvoirs

decontrleetdesanctionunecommissiondecontrledesbanques.Laloidu2dcembre194561

transfralescomptencesducomitauConseilnationalducrdit.

15Dfinitiondelanotiondautoritdergulation. Aprsavoirtutiliseparladoctrineet

consacre par le lgislateur,62 la dsignation des autorits administratives indpendantes sest

renouvelesouslevocablegnriquedautoritsdergulation.Lanotionmmedergulation

peutprterdbats,lenombrededfinitionssyrattachantsontnombreuses.Commelesouligne

M.JeanPierreMoussydanslerapportsurlesautoritsdergulationfinancires,leconceptde

rgulationestunconceptvalise63quicomportediffrentesfacettes.

En conomie, le terme de rgulation recouvre des thories diffrentes comme lcole de la

rgulation,dveloppeautourdeM.MichelAgliettaetdelathoriedelargulation,aucurdu

modlenoclassiquedepuislestravauxdeGeorgeStigler(regulationfailures)64;maiscestla

dfinitionjuridiquequinousintressedirectement.Uncertainnombredespcialistesrefusentde

58 La jurisprudence de la CJCE est abondante sur ce principe. Voir notamment CJCE, 20 mars 1985, aff. 41/83, Rpublique italienne c/Commission, Rec. 1985, p. 873 ; CJCE, 19 mars 1991, aff. -202/88, France c/Commission, Rec. I-1259 ; CJCE, 13 dc. 1991, aff. C-18/88, RTT c/GB-Inno-BM SA, Rec. I-5941 ; CJCE, C-69/91, Decoster et aff. C-92/91, Taillandier, Rec. I-5335 et 5403 ; CJCE, 9 nov. 1995, aff. C-91/94, Tranchant, Rec. I-3911.59 M.-A. Frison-Roche, Les qualits du rgulateur face aux exigences du droit , dans Forum de la rgulation, M.-A. Frison-Roche et J. Marimbert [dir.], Petites affiches, 23 janvier 2003, n17, p. 15 et s.60 Loi n2-532 du 13 juin 1941 relative la rglementation et l'organisation de la profession bancaire.61 Loi n45-015 du 2 dcembre 1945 relative la nationalisation de la Banque de France et des grandes banques et l'organisation du crdit, JORF 3 dcembre 1945, p. 8001.62 Le lgislateur emploie ce terme pour la premire fois dans lintitul du titre II de la loi n 200-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles rgulations conomiques : Pouvoirs des autorits de rgulation .63 J.-P. Moussy, Des autorits de rgulation financires et de concurrence: pourquoi, comment?, Rapport du Conseil conomique et social, n 1, JORF, Janv. 2003, p. I-4.64 E. Cohen, Lordre conomique mondial, Essai sur les autorits de rgulation , Fayard, Paris, 2001, p. 218 s.

reconnatrelexistencedundomainejuridiquespcifiquelargulation65.Nanmoins,onconvient

quecetteexpressionestemployepardesauteursminents.LePrsidentGuyCanivetexamine

lapport de la technique de ralisation du droit de la rgulation66. Nous ne pouvons, par

ailleurs,ngligerlepoidsdestravauxscientifiquesmenssousladirectiondeMmeMarieAnne

FrisonRochesurledroitdelargulation67quiestdfini,selonsestermes,commeundroit

entirementtirverssesfins,undroitsystmatiquementtlologique68.Lerespectduprincipe

desfinalitsvauttantauniveaudesrglesetdesdcisionsquauniveaudelorganisationdes

autoritsdergulation.69

Le terme de rgulation est dfini dans le dictionnaire Robert comme le fait dassurer le

fonctionnementcorrectdunsystmecomplexe.Lefondementdelargulation,etsurlequeltoute

ladoctrinesaccorde,consisteinstaureroumaintenirlesgrandsquilibresdesecteursquine

peuvent par leur seule force les crer ou les maintenir.70 Sur quoi portent donc les dbats

doctrinauxenmatiredergulation?Lesdifficultsapparaissentdslorsquilsagitdidentifier

lesorganesoulesmcanismespermettantdtabliruntelquilibre.

Nousrelevonsceteffetdeuxtendances.Lapremiremetlaccentsurlerledeltatetdes

organismespublics:largulationdsignelesformesdinterventionparlesquellesltatgarantit

pourleprsentetpourlavenirleprojetsocial, conomiqueetculturel(Conseildtat). De

mme, le Conseil conomique et social propose de dfinir la rgulation comme la gestion

publiqueduneactivitoudundomainedonnvisantfaireprvaloirlintrtgnraldansle

respectdelapluralit,delaspcificitetdelautonomiedesacteurs.71

Unesecondetendance,soutenueparM.FriedrichHayek,tendconsidrerquelinterventiondu

lgislateur et des organismes publics dpourvus de responsabilit immdiate ne permet pas

dobtenirunvritableordrejuridique72.Largulationseralisegrceauseul[]droit,dfini

commeunensemblederglesgnralesetimpersonnellesetnoncommeuneaccumulationde

normestechniques,prciseserconjoncturelles[qui]permetauxinteractionsindividuellesde

65 P. Malaurie et P. Morvan, Introduction gnrale au droit, Defrnois, 2me d., 2005, spc. n 311. 66 G. Canivet, Propos gnraux sur les rgulateurs et les juges , dans Forum de la rgulation, M.-A. Frison-Roche et J. Marimbert [dir.], Petites affiches, 23 janvier 2003, n17, p. 50.67 Voir M.-A. Frison-Roche, Droit de la rgulation : questions dactualit , Petites Affiches, n110, numro spcial du 3 juin 2002, pp. 63-69 ; Le droit de la rgulation , D. n 7, 2001, chron., pp. 610-616. 68 M.-A. Frison-Roche, Les contours de lAutorit des marchs financiers , dans Mlanges AEDBF-France, IV, H. de Vauplane, J.-J Daigre [dir.], Revue Banque dition, 2004, pp. 165-180, spc. p. 167.69G.Marcou,Lanotionjuridiquedergulation,AJDA,20fvrier2006,pp.347353.70 M.-A. Frison-Roche, Le juge et la rgulation conomique , Annonces de la Seine n 36, 22 mai 2000, p. 2.71 J.-P. Moussy, ibid.72 F. Hayek, Law, Legislation and Liberty, Londres, Routledge & Kegan Paul, 1979.

raliser un ordre social spontan. [] Seule la discipline naturelle de la responsabilit

individuellepermeteffectivementauxsystmessociauxdeserguler.73

DanslerapportderechercheportantsurLesautoritsadministrativesindpendantesdansle

domaineconomiqueet financier les auteurs se sont penchs sur la dfinitionlunedes

meilleuresdaprsleurstermesdonneparM.HervBourges,selonlaquellesurlesmarchs

envolution,lesrglesappliquernepeuventtreentirementdfiniespardesloisetdesdcrets.

Il fautquellessoientadaptesauplusjuste, entenantcomptedelaralit desmarchs, des

possibilitsdesdiffrentsoprateursetdelintrtdesutilisateurs().Cetteadaptationaucas

parcasdesprincipesfixsparlaloi,cestlargulation.74Cettedfinitionconsacreeneffetles

deuxapprochesvoques.

16 Approche retenue. Seule une telle approche intermdiaire, qui concilie les

rglementationsdoriginetatiqueetdautresimpratifsnontatiques,permettraitdoncdenglober

lintgralitdelanotiondelargulation.Ladfinitionusuellementretenuequiconsisteassimiler

largulationlafonctiontendantralisercertainsquilibresentreconcurrenceetdautres

impratifsdintrtgnral,veillerdesquilibresquelemarchnepeutproduireluiseul75

rpond cette exigence. Cela suppose certes le respect dune conomie concurrentielle mais

conditionnepardautresexigencessociales,environnementales,fondantlamiseenplacedun

tiersrgulateurchargdesuperviserlejeusocial,entablissantcertainesrglesetenintervenant

demanirepermanentepouramortir lestensions, rglerlesconflits, assurerlemaintiendun

quilibredensemble76.

Nous retiendrons tout au longdenotre tudeuneapprochede la rgulationqui recouvreune

fonctionderglementation(ladfinitionderglesdeconduite)etunefonctiondecontrle(ausens

gnral, englobant le monitoring c'estdire la vrification de lapplication des rgles et la

supervision,cestdirelobservationplusgnraleducomportementdesacteursfinanciers)dans

73 P. Salin et M. Laine, Le mythe de la transparence impose , JCP E, n 45-46, 11 nov. 2003.74 J.-J. Isral [dir.], Recherche sur les autorits administratives indpendantes dans le domaine conomique et financier, Groupement d'intrt public, Mission de recherche Droit et justice, et Equipe de recherche en droit des marchs et contrats publics et privs, Universit Paris Val de Marne, Facult de droit Paris XII Saint Maur, janvier 2001, p. 3.75 Selon la dfinition propose par Martine Lombard, Institutions de rgulation conomique et dmocratie politique , AJDA, 14 mars 2005, p. 530 et s.; B. du Marais, Droit public de la rgulation conomique, Presse de Sciences-Po et Dalloz, 2004, p. 3 ; J. Chevallier, Ltat postmoderne, LGDJ, 2004, 2me d., p. 57 ; E. Cohen, Lordre conomique mondial Essai sur les autorits de rgulation, Fayard, 2001.76 J. Chevallier, Rgulation et polycentrisme, dans ladministration franaise , Revue administrative, n 301, 1998, p. 43 et s.

ledomainebancaireetfinancier77.Danstoutletextedecetexpos,lesexpressionsautoritsde

supervisionetautoritsdecontrlesontemployesindiffremment.

17Autoritsdergulationetdroitcommunautaire. Lacrationdesautoritsdergulationne

peuttreimputedanssonensembleaudroitcommunautaire.Lesseulesentitsquidoiventleur

cration au droit communautaire sont les autorits des secteurs des industries de rseaux78.

LmergencedecettecatgoriedautoritsdergulationnationalesatinitieparleLivreBlanc

delaCommissionsurlacroissance,lacomptitivitetlemploide198579etconsolidedanslActe

uniqueeuropende1986.Lesautoritssontdsormaisinstituesdanslecadredelatransposition

de textes communautaires. M. JeanFranois Brisson a dailleurs insist sur lide quun

mouvementparallleatamorcparexempleendroitespagnolaveclacrationdelaComision

nacionaldel mercadode lasTelecomunicaciones(ley12/1997) et dela Comisionnacionalde

energia(ley34/1998).80

Plus spcifiquement dans le domaine bancaire et financier, lorganisation des autorits de

rgulationchappeaudroitcommunautaire.Ilconvientderemarquerdansunpremiertempsque

lestextescommunautairesdebaseontprivilgilacrationdautoritsnationalesdergulation.

DaprsM.DamienGradin,lexplicationsembleconformeauprocessusdedcentralisation

engagdansdautresdomaines,notammentenmatiredeconcurrence81.Uneautrejustification

estavanceauregarddunetendancedecoalitiondintrtscontrelacrationdautoritsde

rgulationauniveaucommunautaire82.

Endpitdelararetdesindications,lestextescommunautairesplusrcentsreconnaissenttoutede

mmelinterventiondautoritsautresquelelgislateur.Lesorganismeschargsdelapplication

dudroitcommunautairesontnationaux.Ilsontunstatutdedroitpublicetlaqualit dautorit

administrative relativement autonome selon les tats. La nature publique des autorits de

rgulationainsiquelancessitdeleurreconnatreunpouvoirdesanctiononttrappelesdansle

cadrenotammentdeladirectiveconcernantlesmarchsdinstrumentsfinanciers83.Cestencore

77Enlangueanglaiseoudanoise,letermeregulationsignifierglementation.Tandisquenfranais,enitalienetenallemand,largulationneselimitepaslaseulerglementation.78 S. Rodrigues, Les circonstances communautaires de lmergence des autorits de rgulation nationales , JCP Cahiers de Droit de lEntreprise, n2, 6 mai 2004, p. 2 s.79 COM (1985) 310 final.80 J.-F. Brisson, La rception en droit national des autorits de rgulation , JCP Cahiers de Droit de lEntreprise, n 2, 6 mai 2004, p. 14 s. Pour de plus amples prcisions sur lexprience espagnole, voir A. Btancor Rodriguez, Lexprience espagnole en matire dadministrations indpendantes, EDCE, Rapport public, 2001, p. 411.81 D. Gradin, Hirarchie des normes et hirarchie des pouvoirs , dans M.-A. Frison-Roche [dir.], Rgles et pouvoirs dans les systmes de rgulation, coll. Droit et conomie de la rgulation , vol. 2, Presses de Sciences Po et Dalloz, 2004, pp. 19-25, spc. p. 20.82 D. Gradin, Ibid.

vraideladirectivesurlesoprationsd'initisetlesmanipulationsdemarch(abusdemarch)84

quiimposequechaquetatmembredsigneuneautoritadministrativeuniquecomptenteen

vued'assurerl'applicationdesdispositionsadoptesconformmentlaprsentedirective.Enfin,

nous reconnatrons que le droit communautaire impose dune part une harmonisation des

fonctionsdesautoritsnationalesetdautrepartunsystmedecooprationentreelles.85

Aprs avoir dfini la notion de rgulation en droit franais et examin sa place en droit

communautaire,notreprochainedmarcheconsistefairedeschoixpourladlimitationduchamp

delarechercheaudomainebancaireetfinancier.

18Dlimitationdesautoritsdergulationfinancire.Ladlimitationduchampdelarecherche

estvidemmentunetapefondamentale.Lidentificationdesautoritsdevantfairelobjetdenotre

tudeatconditionnepardeuxcritres:lepremiercritreestlareconnaissanceparlelgislateur

delaqualitdautoritdergulation86.Lesecondcritrereposantsurlechampdinterventionde

cesautorits.Ledomainedespcialisationestrservexclusivementauxservicesfinanciersdans

ledomainebancaireetfinancier.Lestatutdindpendancedecesinstitutionsdergulationnesera

pasposenrgledanslecadredenotrerecherche.Lesdeuxcritresprcitsinvitentdlimiterle

champdenotreproposetprciserlanotiondautoritdergulationdesservicesfinanciers.

Jusquunepoquerelativementrcente,lacatgoriejuridiquedesservicesfinancierssemblait

treinconnuedudroitfranais, nulletracentantvisibledanslestraitsfaisantautorit enla

matire87.Aveclatranspositiondeladirective2002/65/CEdu23septembre2002concernantla

commercialisation distancedesservicesfinanciersauprsdesconsommateurs88, le lgislateur

franais a introduit le termede services financiers dans le Code de la consommation aux

articles L. 121208 et s.89 et R. 12121 et s. Les services financiers comprennent en droit83 Article 482 et 511, Directive 2004/39/CE du Parlement europen et du Conseil du 21 avril 2004concernant les marchs d'instruments financiers, modifiant les directives 85/611/CEE et 93/6/CEE duConseiletladirective2000/12/CEduParlementeuropenetduConseiletabrogeantladirective93/22/CEEduConseil,JOUEnL145du30avril2004,p.1.84 Art. 11, Directive 2003/6/CE du Parlement europen et du Conseil du 28 janvier 2003 sur les oprations d'initis et les manipulations de march (abus de march), JOCE n L 96/16 du 12 avril 2003, p. 16.85 E. de Lhoneux, Quelle supervision pour les organismes financiers dans lUEM ? , Institut de lEcu (Euro), 4 janvier 1996. Document disponible ladresse : www.ecu-activities.be/1996.86Commenoncprcdemment,lesautoritsdergulationsontrattachesendroitfranaislacatgoriedesautoritsadministrativesindpendantes.87 H. de Vauplane, J.-P. Bornet, Droit des marchs financiers, Litec, 2001, 3me d. ; Th. Bonneau, Droit bancaire, Montchrestien, 2007 ; Th. Bonneau, F. Drummond, Droit des marchs financiers, Economica, 2001 : ce trait reproduisant simplement lexpression en tte du paragraphe 1050).88 Directive 2002/65/CE du Parlement europen et du Conseil du 23 septembre 2002 concernant lacommercialisationdistancedeservicesfinanciersauprsdesconsommateurs,etmodifiantlesdirectives90/619/CEE,97/7/CEet98/27/CEduConseil,JOCEnL271,9octobre2002,p.16.89 Au titre de larticle L. 121-20-8 du Code de la consommation : La prsente sous-section rgit la fourniture de services financiers un consommateur dans le cadre d'un systme de vente ou de

communautairelabanque,labourseetlassurance.90Lestextescommunautairessenfontlcho

depuis ladoption de la directive 2002/65/CE du 23 septembre 2002 concernant la

commercialisationdistancedesservicesfinanciersauprsdesconsommateurs.Enralit,cette

expressionatchoisiedemanireengloberunevastegammedoprations,commeentmoigne

ladfinitiondelarticle2b): tout serviceayanttrait aucrdit, lassurance, auxretraites

individuelles,auxinvestissementsetauxpaiements91.

On peut se demander cette occasion si le Conseil de la concurrence peut tre assimil

aux autorits de rgulation des services financiers. La discussion est dj ouverte mais

non encore tranche. Issu de la Commission technique des ententes, mise en place en

1953 et remplace en 1977 par la Commission de la concurrence, le Conseil de la

concurrence a t institu par lordonnance du 1er dcembre 1986. La loi de

modernisation de lconomie du 4 aot 200892 transforme le Conseil de la concurrence en

Autorit de la concurrence, en vue de rapprocher le systme franais de rgulation de la

concurrence du standard europen.

Il sagit dune autorit indpendante unique spcialise dans lanalyse et la rgulation du

fonctionnement de la concurrence sur les marchs pour la sauvegarde de lordre public

conomique.Sonrleestcentraldansladfinitionetlamiseenuvredudroitdelaconcurrence.

Aladiffrencedesrgulateurssectoriels,lAutoritdelaconcurrencenapasdevritablepouvoir

dinterventionenamontmaisconcentresonactivit surlesfonctionsdecontrledespratiques

anticoncurrentielles.Comptetenudelorientationdenotretudeverslargulationsectorielledes

servicesfinanciers(tablissementsdecrdit,assurances,etmarchsfinanciers),nousnintgrerons

paslexamendelAutoritdelaconcurrence,quiestchargedergulerundomainedtermintel

quelaconcurrencesurlesmarchs.

LaBanquecentraleeuropenneestunautreexempledinstitutiondisposantdunerelleautonomie

parrapportauxautoritspolitiques.LaBCEnestpasuneautoritindpendantemaiselleentre

danslechampdenotreprsentetude.Cequinestpaslecasdelautoritjuridictionnelle.La

prestation de services distance organis par le fournisseur ou par un intermdiaire qui, pour ce contrat, utilise exclusivement une ou plusieurs techniques de communication distance jusqu', et y compris, la conclusion du contrat. Elle s'applique aux services mentionns aux livres I er III et au titre V du livre V du Code montaire et financier ainsi que les oprations pratiques par les entreprises rgies par le Code des assurances, par les mutuelles et unions rgies par le livre II du Code de la mutualit et par les institutions de prvoyance et unions rgies par le titre III du livre IX du Code de la scurit sociale sans prjudice des dispositions spcifiques prvues par ces codes .90 B. Sousi-Roubi, Droit bancaire europen, Dalloz, 1995, n 5, p. 3.91 Cette large acception du terme services financiers est galement consacre en Angleterre. Voir G. Mc Meel et J. Virgo, Financial advice and financial products , Oxford University Press, Oxford, 2001, n 1.04.92Loin2008776du4aot2008demodernisationdel'conomie,JORFn181du5aot2008p.12471.

questiondesavoirsilejugeestuneautoritdergulationesteneffetsouleveparcertainsauteurs.

Sansentrerdansledtaildunteldbat,nousnouscontenteronsderfuteruneapprochequiparat

excessiveetquirevientniertantlaspcificitdesfonctionsdesautoritsdergulationquela

missionsuprmedesautoritsjuridictionnelleshritedeMontesquieu.

Endfinitive,lesinstitutionsvisesiciincluenttouteslesentits,dotesounondunepersonnalit

juridique propre93, participant une fonction de rgulation des services financiers. A titre

dillustration, cinqautoritssemblent dsormais rpondre ces attentes enFrance, savoir la

Commissionbancaire,leComitdestablissementsdecrditetdesentreprisesdinvestissement,

lAutorit des marchs financiers, lAutorit de contrle des assurances et des mutuelles et le

Comit des entreprises dassurances. Lidentification de ces autorits de rgulation est une

premiretape. Il sagit prsentdexaminer lesmoyensqui devraienttremisenuvrepar

lensemble des autorits de rgulation afin de rorganiser la structure de la rgulation, juge

dsormais imparfaite voire dfectueuse dans le domaine bancaire et financier. Les enjeuxdes

autorits de rgulation sont dsormais dterminants pour la stabilit et lquilibre du systme

financier.

4Lesenjeuxdesautoritsdergulationfinancire19 Action des autorits de rgulation. La rorganisation de la rgulation dans le domaine

bancaireetfinanciersupposederenforcerlesmoyensdecoordinationdessuperviseursnationaux,

lesdoterdepouvoirsdactionautonomeetmettreladispositiondesacteursdesinformations

prudentiellesetfinanciresharmonises.Eugardlexpansioncroissantedesgroupesfinanciers

transfrontires94,lactionnepeutplustremeneunechellestrictementnationale.Desenjeux

europensetmondiauxentrentdirectementenaction.

20 Dimensionnationale. Lasituationactuelle des autorits franaises de rgulationdans le

domainebancaireetfinanciermontredesprogrsincontestablesonttraliss.Letravaildes

rdacteursdelaloidescuritfinanciredu1eraot200395aproduitdesavancesnotablesdans

llaborationdun nouveaucadre institutionnel des autorits de rgulation en France. Dansce

contexte,lindpendanceseprsentecommeuneconditionfondamentaledubonfonctionnement

93 V. personnalit , in Association Henri Capitant (sous la dir. G. Cornu), Vocabulaire juridique, Quadrige/PUF, 8me d., 2007.94SelonlesderniresconstatationsdelaFdrationbancairefranaise,lestablissementsdecrditfranaiscomptentcentrtrenteneufimplantationsauxtatsUnisfin2005,soitplusdudoubleenquatreans,etlestablissementsdecrditamricainssontprsentsenFranceviatrentedeuximplantations.95 Loin2003706du1eraot2003descuritfinancire,JORF n 177 du 2 aot 2003, p. 13220.

duneautoritdergulation.Lindpendanceadeuxfacettes:unepremire,quelesautoritsde

rgulationnemanquentpasdeprnerouvertement,savoirlindpendancevisvisdesautorits

excutives traditionnelles; mais si lon revient la source des textes et de la jurisprudence

communautairederfrence,lindpendancesimposegalementlgarddesindustriesrgules.

Cedoubleimpratifdindpendancesoulvedesdifficultsmajeuresdunpointdevuejuridiqueet

institutionnel.Nanmoins,laquestiondelindpendancedesautoritsdergulationperddsormais

de son ampleur ds lors que le lgislateur franais impose une appropriation de la procdure

administrativedergulationetdelimpratifderesponsabilisationdesautorits.Cequicompte

dsormaisestquelesactesetlesdcisionsdesautoritsdergulationsoientsoumisuncontrle

juridictionnel. Ce nest pas uniquement lindpendance qui lgitime lactivit des autorits de

rgulation mais leur responsabilit devant le pouvoir juridictionnel. Derrire cette apparente

organisation des autorits, un rel souci de prendre en compte les avances notables dans le

domainebancaireetfinanciersemblebeletbiensedessiner.Lalgislationfinancirefranaise

sembletrelargementinspirepournepasdirerecopie96 destextescommunautaires.Ce

domainesinscritdansunsystmefinancierinternationaldelibrecirculationdescapitaux.Laction

doitaussitreinternationale.

21Dimensioninternationale. Enlamatire,ilyatroisacteursprincipaux:lestatsUnis,la

ChineetlUnioneuropenne.Danslesillageduretournementdesmarchsetdeladcouvertedes

fraudescomptablesen2002, lefficacit delargulationfinancireauxtatsUnisestmiseen

causedepuis2003.Lacrisefinanciredclenchedepuislt 2007narrangepaslasituation.

Nombreuxsontlesauteursquiestimentquelconomieamricaineestentreenpleinercession.

Certainspensentquelacrisepourraitconduireleschinoisrorienterleurmodledecroissance

fond sur lexportationversundveloppementde leurmarch intrieur97. Mmesi laChine

sembletrepargnepar lesconsquences lesplusgravesdelacrisedessubprimes et du

ralentissement conomique global98, ce pari suppose que la Chine dispose dune structure de

rgulationfinanciresaineetsolide.Or,endpitdeseffortsdploysparlaChinepourrenforcerla

cooprationfinancireinternationale,lesystmedergulationchinoisapparattoujoursenpleine

mutation.Limmaturitdesacteursboursiersainsiquelafaiblessedelaboursechinoise,critique

poursesquatregrandesmaladies99,rendentncessairelacrationduncadrederglementation

96 Th. Bonneau, Lgislation financire et droit communautaire , in Le Code de commerce 1807-2007 Livre du bicentenaire, Universit Panthon-Assas (Paris II), Dalloz, 2007, p. 707 et s., spc. p. 726.97P.Bers,Ibid.98Commectaitlecaslorsdelacrisefinancireasiatiqueverslafindesannes90.V.H.QimengetM. Ramel,UnpetitproblmepourunegrandeChine,RevueBanque,n702,mai2008,p.60s.99 Daprs un rapport labor par lautorit de rgulation boursire chinoise (CSRC), les entreprises cotes ayant une gouvernance saine et des capacits dengendrer des profits sont trs peu nombreuses, les degrs de responsabilit et de transparence demeurent dsormais faibles, les

etdecontrlesolide.Dsquelesnormesprudentiellesetfinanciresdeviendrontplusclaireset

transparentes,lessecteursbancairesetfinanciersprendrontuneampleurconsidrable,eugardla

tailledutissuconomique,aunombred'actionnairespotentielset lacroissancechinoise100. Il

appartientdsormaislUnioneuropennedavoirunepositionclaireetprcisesurleniveaude

rgulation et de supervision adapt pour corriger le march, dautant que la rformeest dj

entamedepuislongtempslchelleeuropenne.

22 Dimensioneuropenne. Lastructuredesautoritsdergulationsouffre lheureactuelle

duneorganisationcomplexeetdisparate.Lacomplexitjuridiqueainsiquelinstabilitfinancire

des marchs bancaires et financiers pourraient tre imputs en grande partie au manque

dharmonisationdudispositifdelargulationfinancire.Lesespacesnationauxsontdfenduspar

desbarriresrglementairesainsiquunfoisonnementdorganesdergulationauniveaueuropen.

Lors dune confrence sur lAgenda des marchs financiers organise en 2005, un haut

responsabledelaDeutscheBankexpliquaitquesabanqueestenrelationquotidienneavecdix

septrgulateurspourlapluparteuropensquidemandentdeschosesdiffrentes.Lesmilliersde

donnes () fournir sont dmultiplies. 10% des salaris Londres travaillent cette seule

tche101.Cetexemple,parmitantdautres,illustreparfaitementlacomplexitdelasituation.

La complexit de lorganisation du mcanisme de rgulation financire est en effet lie aux

rapportsdercursivit entrelesacteursdelaplacefinancireetltat. Enralit, aucuntexte

juridiquecommunautairenimposequelargulationfinanciresoitconfieunorganismeunique;

cedonttmoignentlesdisparitsentrelessystmesnationauxdergulationdestatsmembres.

Deuxgrands modles coexistent actuellement: dunepart le modle anglais dune intgration

compltedelensembledesservicesfinanciers(secteurdesbanques,desassurancesetmarchs

financiers)auseinduneautoritunique(laFinancialServicesAuthorityouFSA);dautrepart,un

modle de double rgulation ou twin peaks regulation, distinguant les fonctions de contrle

prudentiel (dusecteur bancaire et celui des assurances)desfonctionsdecontrle des marchs

financiers.

Cet ensemble de concepts gnre des dbats divers qui sarticulent autour dune mme

interrogation relativeaumodedorganisationdes autorits de rgulation financire ausein de

lUnioneuropenne.LemodledergulationfinanciredelUEserapprochelheureactuelledu

dispositifdelatwinpeaksregulation,aveclacrationdunestructurededeuxcomitsparmtier

mthodes de contrle manquent de prcision et defficacit et enfin, les investisseurs ne sont pas suffisamment expriments.100SituationconomiqueetfinancireenChine,BulletinsconomiquesAsie,BEn8,RPCHINE,marsavril2003.101B. Marx, Le cot de la non-Europe. Tmoignage de G. Schattney , Colloque sur lAgenda des marchs financiers du 19 mai 2005, dans LEurope dans la tourmente , La lettre de confrontations Europe, n71, juillet-sept. 2005, p. 31.

(de rglementation et de contrle). Nanmoins, le dispositif actuel ne semble pas freiner les

obstacles lintgration financire. De nombreuses questions sont poses: fautil souhaiter

lmergenceduneautoritdecontrleuniquepourlensembledesservicesfinancierslchelle

europenne?Commentorganiser lesfonctionsdescomitsdesrgulateurseuropensfaceaux

nouveauxenjeuxdelapropagationdescrisesfinancires?102

Lacomplexit rsultantdeladiversit desautoritsdergulationdans ledomainebancaireet

financier justifie que lon sinterroge sur la mise en uvre dun nouveau cadre institutionnel

susceptible de permettre aux autorits dexercer, de manire plus efficace, leur mission de

rgulation.Noussommesdsormaistenusdeprendredirectementencomptelecontexteeuropen

danslequelvoluentlesacteursdesmarchsdeservicesfinanciers.

Ledfautdharmonisationdanslapprocheeuropennedelargulationfinancireestconsidr

commelacausepremiredelacomplexitjuridiqueetdelinstabilitfinancire.Deuxsolutionsse

prsententdsormais:nouspourrionsesprerunergulationglobale,uneharmonisationoptimale

toutprix,donnantnaissanceunesuperpuissancedergulationeuropenne,soitaccepterltat

actuelduneorganisationdcentralisedelargulationfinancire.

Laquestion de lautorit unique europennede supervisiondes services financiers, longtemps

invoque,longtempsrepousse,esteneffetclairementposedanslecadredenotretude.Lide

duneautoriteuropennedesupervisionfinancirenesteneffetpasnouvelle.Djen1976,M.

KlausHoptrclamaitlacrationdunetelleenceinteeuropenne103.Plusieursannesplustard,ce

mmeappelestformulparM.NorbertWalter104,encestermes:asingleEuropeanregulator

willbeunavoidableinthemediumtermifEuropeisseriousaboutbuildingatrulyintegrated,

singlefinancialmarket.105Ilseraitprsomptueuxdeprtendrerpondreunequestiondunetelle

ampleur,aumoinspeutonsenrapprocherenavanantquelquessuggestions.

Une dmarche convergente base sur une optimisation du cadre institutionnel actuel de la

rgulationfinancireseraitnotresensleseulgagedelastabilitfinancireetdelagarantiedela

gestiondescrises.

102 Nous vivons une crise globale, il faut apporter des rponses globales dclare le directeur gnral du Fonds montaire international, Dominique Strauss-Kahn dans son allocution douverture dune confrence a lOCDE sur les rformes structurelles.103 K. J. Hopt, Report on the necessity of Co-ordinating or Approximating Economic Legislation, or of Supplementing or Replacing It by Community Law A report , Common Market Law Review, 13, pp. 245-251.104 N. Walter, The Banking Supervision Issue in Europe , Briefing Paper for the Committee on Economic and Monetary Affairs (ECON) of the European Parliament, May 11, 2001. Le document est disponible ladresse suivante : http://www.europarl.europa.eu/comparl/econ/pdf/emu/speeches/20010528/20010528_walters.pdf105 Lacrationduneautorit dergulationeuropenneuniqueserait invitable courttermesilEuropecomptesrieusementconstruireunmarchfinancieruniquerellementintgr.

Le renforcement du cadre dcentralis des autorits nationales de rgulation suppose une

distinctionaucurmmedudispositif de la rgulation financireentre la rglementationdes

servicesfinanciersetunsecondaspectcorrespondantaucontrledestablissementsconcerns.La

convergencedespratiquesdecontrle,troitementlielaconvergencerglementaire,nepourrait

treralisequlaconditionpremirequedesprogrssoientralissenmatiredharmonisation

desexigencesrglementairessousjacentes.Lathsequenousdfendonsconsistedoncrenforcer

le cadrede la rglementationeuropenneactuelle, travers unepolitiquedharmonisationdes

normesprudentiellesetfinancires.Laconvergenceducontrleeuropenseratabliesurunebase

decoopration renforce. Leschmaeuropenactuel, bas sur la dcentralisationdes acteurs,

devraittremaintenumaisenrenforantlacooprationentrelesrgulateurssoussesdiffrents

aspectsdecooprationsectorielle,intersectorielleettransfrontire.

La solution que nous avanons dans notre tude consiste donc rfuter la thse dun mta

contrleuruniquegouvernantlestroisgrandssecteursdesservicesfinanciers,eugardauxdangers

quunetellepropositionrecle. Reste esprer queles turbulencesquetraversent lesmarchs

bancairesetfinanciersnincitentpaslesdcideurspolitiquesintroduiredespropositionshtives

dans le seul but de rtablir la confiance de lopinion publique. Un tel rtablissement ne sera

quapparentpuisque,commenousleverrons,lacrationduneautoriteuropennedecontrledes

servicesfinanciersnestpasdenaturecorrigerlesimperfectionsdumarch.

5Leplandeltude23Recherchedquilibre.Lafonctiondudroitconsisteenunequtedquilibrequiestdansla

rgleetpasseulementdanslargulation.Lafinalitdelargulationconsisteainsiatteindreun

quilibreentredeuxobjectifsquinesontpastoujoursfacilesconcilier:lintrtgnral,dune

part,etlerespectdelaconcurrence,dautrepart.

Quelquesoitlecadredanslequelvoluentlesautoritsdergulationdansledomainebancaireet

financier,lobjectifpoursuiviestceluidobtenirunsystmeefficacequifonctionneetquivolue

durablementlabridescrisesbancairesoufinancires.Larcurrencedescrisesrcentesaconduit

lesautoritsdergulationsinterrogersurlapossibilitdeprventiondecescrisesetdeleur

gestion, do lmergence de proccupations quant la stabilit financire106. De par la

dimensionbienpublicdelastabilitfinancire,lespouvoirspublicssontdirectementvisspar

lescrisesfinanciresetleursrpercussionsmicroetmacroconomiques.Largulationapparat

ainsicommeunmoyendassurerlacompatibilitentrelesobjectifsprivsdesacteursdumarch

106 V. Fleuriet et C. Lubochinsky, Marchs dactions et stabilit financire : les enjeux de la rgulation , Revue dconomie financire, n 82, janvier 2006, p. 251 s.

desservicesfinanciers(banque,assuranceetmarchsdevaleursmobilires)etlesobjectifssociaux

destabilitfinanciredespouvoirspublics.Or,lastabilitfinanciresurlesmarchsnepeuttre

obtenuequtraversuneconciliationdesintrtsdesindustriesrgulesetceuxdesacteursdes

industriesrgules.Acettefin,lesautoritsdergulationsontchargesparlaloidunemission

dordregnral qui comprendtant les investisseurs, les pargnants, les consommateurs, que la

garantiedunquilibreauniveaudesmarchs,laprotectiondelenvironnementProtgerles

acteursenleurouvrantlavoieversdavantagedeconcurrencesurlemarch;maislaconcurrence

nesauraitjouerpleinementetindfiniment,lesautoritsdergulationtanttenuesdesauvegarder

unemissionsacredintrt gnral.Lecaractredintrt gnraldelargulationjustifieque

ltat en conserve la matrise. La responsabilit des autorits de rgulation simpose ds lors

commeunfacteurdterminantdanslarecherchedelintrtgnral.

Lorganisationdesautoritsnationalesdergulationsupposelarecherchedunquilibreentreles

impratifs dintrt gnral et louverture la concurrence. Ces autorits sont dores et dj

engagesdanslavoieduneintgrationeuropennedesservicesfinanciers.107(Partie1).

Lesautoritsnationalesdergulationseraientainsiamenesvoluerdansuncadreinstitutionnel

europenbassurlaconvergencedelarglementationetducontrledansledomainebancaireet

financier(Partie2).

107 Cest dans ce contexte que lAutorit des marchs financiers franaise a conclu un accord de partenariat avec lautorit de rgulation financire chinoise (la China Securities Regulatory Commission) en dcembre 2006. LAMF a galement tabli des discussions avec les autorits de pays tiers lUnion europenne afin de faciliter la procdure de visa des introductions en bourse des socits venant de ces juridictions. Cest dans ce cadre quelle a sign un Memorandum of understanding avec son homologue isralien en janvier 2008.

PartieI.Autoritsnationalesde

rgulationetintgrationeuropenne

dansledomainebancaireetfinancier

24Approche.Undroitboursierrussiestundroitpleinementintgrdanslesystmefinancier108.

Cette logiquepourrait trelargie lensembledesservicesdudomainebancaireet financier.

Lintgrationesteneffetcentraledanslarflexionsurlapolitiquedelaconstructiondunmarch

financieruniquemenelchellecommunautaire.

Nanmoins,laconstructiondunmarchfinanciereuropenintgrnapasaboutisimplifierla

rglementationbancaireetfinancire.Aucontraire,lesmarchsbancairesetfinanciersnationaux

se sont retrouvs face une pluralit de normes applicables. Outre ltat, dautres acteurs

contribuentmultiplierlessourcesdergulationdesservicesfinanciers. Lanalysejuridiquedu

mcanismeetdesprocdsdergulationdesservicesfinanciersseheurtedsormaisunesriede

difficults,liesenparticulierlacomplexitdelorganisationducadreinstitutionneldesautorits

dergulation.

Lexemplefranaisillustrelacomplexitdudbat.Notrerechercheconsistedsormaisdresserle

bilandelasituationactuelledesautorits franaises de rgulationquiparticipentllaboration

dunnouveaucadreinstitutionnel.Lesautoritsfranaisesdevraientainsitrouverleurrythmede

croisire dans un environnement marqu par lintgration financire, mene lchelle

communautaire,envuedelaconstructiondunmarcheuropenunifi(Titre1).Nonobstantces

efforts dintgration, la construction du march unique des services financiers est loin dtre

acheve.Lesintentionsseportentdsormaissurlamiseenplaceduncadrejuridiquedergles

harmonises.Cetteharmonisationestconditionneenamontparunrenouvellementduprocessus

dergulation,conditionsinequanondunepolitiquedintgrationfinancireprospre(Titre2).

108 M.-A. Frison-Roche, Esquisse dune sociologie du droit boursier , Sociologie du droit conomique, LAnne sociologique, 1999, 49, n2, pp. 457 494.

Titre1.LorganisationdesautoritsdergulationenFrance25Apportdelaloidescuritfinancire.Lesautoritsdergulationfinanciresontaujourdhui

durablementinstallesdansnotreordreinstitutionnelfranais,mmesileurexistenceainsiquela

qualitdeleuractiononttmaintesfoismiseslpreuveetdiscutes.Lobjetdenotrepremire

partie,quiconsisteconsidrerlescritsenlamatire,pourraitparatredunegrandesimplicitau

premierabord;maiscenestpaslecasenralit.Labondancedesrflexionsnapaspuisle

sujetdespolmiquesportantsurledomainedesautoritsdergulation,tantdonnqueladoctrine

etlajurisprudencepeinenttrouverunedfinitionconsensuelledesautoritsdergulation.

Sinspirantdelorganisationdessystmesdergulationdelagrandemajoritdestatseuropens,

lelgislateurfranaisaintroduit, traverslaloidescuritfinancire du1er aot2003109, une

nouvelle configuration ple unique de lautorit de rgulation des marchs financiers.

LAutorit des marchs financiers (ciaprs AMF ou Autorit) est en effet le fruit dun

compromispolitiquejoignantlescaractristiquesdesesprdcesseurs.LAutoritseprsente

commeuneautoritpublique,quidecefaitressemblesurdespointsessentielslaCommission

desoprationsdebourse(ciaprsCOB).Lapersonnalitmoralequiluiestattacheluiconfredes

garanties dindpendance, ainsi que des moyens dexercer une influence travers la

professionnalisationdesoncollge,linstarduConseildesmarchsfinanciers(ciaprsCMF).

Enralit,ladoptiondelaloidescuritfinancireatconsidreparcertainscommeune

rponselafoispolitiqueettechniquelacrisedeconfiancedanslesmcanismesdumarch110.

Sicetteintiativeatsalueauregarddelasimplificationduchampdinterventiondesautoritsde

rgulation (Chapitre 1), elle a nanmoins contribu raviver le dbat sur la lgitimit

fonctionnelledecesautoritsendroitfranais(Chapitre2).

Chapitre 1. Le champ dintervention des autorits de rgulation26 Recherche dune dfinition. Comme nous avons eu loccasion de lnoncer dans

lintroductiondenotrerecherche,lesautoritsdergulationsontgnralementreconnuesendroit

franaisdeparleurrattachementlacatgoriedesautoritsadministrativesindpendantes.La

109 Loi n 2003-706 du 1er aot 2003 de scurit financire, JORF no 177 du 2 aot 2003, p. 13220.110 C. Lechantre et V. de Senneville, LAssemble nationale adopte la loi de scurit financire , Les chos, 18-19 juillet 2003, pp. 24-25; V. aussi F. Mer, Autorit des marchs financiers , Confrence organise par Les Echos , 19 mars 2003.

cration de cette catgorie constitue lune des grandes inventions administratives rcentes. La

premirefoisqueletermedautorit administrativeindpendanteat employ dansuntexte

juridiquefutloccasiondelaloiinformatiqueetlibertdu6janvier1978crantlaCommission

nationaledelinformatiqueetdesliberts(CNIL)111.Depuis,etaufuretmesurequelebesoinse

faitsentir,lelgislateurcreunenouvelleautoritchargedergulerunsecteurdtermin,

muniede pouvoirs propres et dun mode de fonctionnement pratique. Cest ainsi que dans le

domainebancaireetfinancier,largulationestconstruiteselonunmodledesparationentreles

mtiers: lesfonctionsdergulationnesont pasexercesparuneautorit uniquemaispardes

autoritsspcialisespourchaquesecteur.

La difficult dtablir une dfinition consensuelle des autorits de rgulation a conduit la

jurisprudence et la doctrine fixer des critres de caractrisation qui leur sont propres.

Lidentification des autorits de rgulation dans le domaine bancaire et financier (Section 1)

montreeneffetquilexistedeslmentsdordreorganiquelisleurrattachementadministratifet

leurindpendancestatutaire,ainsiquedescaractristiquesdordreformelrelativesleurpouvoir

dactionglobal(Section2).

Section 1. Lidentification des institutions27Doubleple.Lesinstitutionsenchargedelargulationdesservicesfinancierssontidentifies

grcedesparamtrespropreslaculturefranaise.Lorganisationestbasesurunmodlede

sparationentrelargulationprudentielleetlargulationdemarch112.Levocableprudentiel,

quidrivedulatinprudentia, comportedeuxaspectsfondamentauxdelargulation,puisqu

ilsagitdeprvoiretdepourvoir113.Lexpressiondecontrle prudentielestainsicharge

dunsensquivoquelesouciconstant,sinonlobsession,delasoliditdusystmebancaire114.

Endautres termes, largulationprudentiellevise maintenir lasolvabilit de lensembledes

intermdiairesfinanciers(tablissementsdecrdit, ngociantsenvaleursmobilires,entreprises

111 Art. 8 de la loi n 78-17 du 6 janvier 1978 relative linformatique, aux fichiers et aux liberts. La Commission nationale de linformatique et des liberts (CNIL) a t mise en place dans le cadre dune politique visant assurer la transparence administrative et la protection de la personne face linformatique.112 Lorigine de la notion de rgulation prudentielle provient davantage des pays anglo-saxons que des pays continentalo-napoloniens . V. B. Stirn, Les autorits administratives indpendantes , Service dinformation du gouvernement, mars 1999.113 Dans sa thse sur La responsabilit des autorits de surveillance bancaire en Europe , M. Renaud Rini, nous rappelle quil sagit de deux lments constitutifs de la prudence selon Henry de Montherlant ( Discours lacadmie de guerre in Service inutile, Paris, 1935) . V. R. Rini, La responsabilit des autorits de surveillance bancaire en Europe. tudecomparedudroitsuisseetdesdroitsallemand,anglaisetfranaisdanslecontextedel'Unioneuropenne, Thse de licence et de doctorat, Universit de Lausanne, 2007, 230 p.114 B. Sousi, op. cit. p., prc. p. 158.

dassurance).Tandisquelargulationdesmarchsfinanciersviseuniquementfaireadopterun

comportementdterminsurlemarchouprotgerlesconsommateurs.

Danschaqueple, sont doncprvuesdesautorits spcifiquesenchargedelargulationdun

secteur dtermin: la Commission bancaire et le Comit des tablissements de crdit et des

entreprisesdinvestissement(ciaprsCECEI)pourlesecteurbancaireetlAutoritdecontrledes

assurances et des mutuelles et le Comit des entreprises dassurance, pour les entreprises

dassurance(1).Lafonctiondergulationdesmarchsfinanciersestnanmoinsexerceparune

structureunique,lAutoritdesmarchsfinanciers(2).

1- La dualit de la rgulation prudentielle

28 Sparationdes risques. La rgulation prudentielle est celle que font essentiellement les

banquierscentrauxouleurmanation,etquiportesurlacapacitdesintermdiairesfinanciers115

fairefaceleursengagements.Nanmoins,lesmtiersnesontpaslesmmespourlesdiffrents

secteurs.Ainsi,lesrisquesauxquelssontconfrontslestablissementsdecrditontunenature

diffrentedeceuxauxquelssontconfronteslesentreprisesdassurance.Lesrisques dusecteur

bancaire concernent essentiellement leurs actifs, tandis que ceux des assurances se situent

davantageductdeleurpassif.Largulationestcertesdanslensembleprudentiellemais

lintrieurdummeple,lesystmefranaisdistingueentrelecontrledusecteurbancaire(A)et

lecontrledusecteurdesassurances(B).

ALesautoritsdergulationdusecteurbancaire

29Identification.Lesautoritsdergulationdudomainebancairesontinvestiesdunobjectifqui

consiste garantir lastabilit et labonnegestiondusecteur. Llmentcl pouraboutir cet

quilibrersideenunboncontrledesrisquesparcequilimpliquelamiseenplacedoutilsde

gestionetnotammentdesystmesdinformationappropris116.Mmesilapprocheprudentielle

nesertpasenpremierlieu rduirelerisquesystmiqueet protgerletissuconomiqueet

financierdanssonensemble,elleexercenanmoinsuneffetstabilisateurnotable.Lautoritde

rgulation a recours aux informations et aux renseignements confidentiels prcis mis sa

dispositionpourdtecter leplusrapidementpossibledventuellesdifficultsetexaminerdans

quellemesurelesentreprisesbancairessontcapablesdesupportercerisque.

115 Les intermdiaires financiers sont constitus des tablissements de crdit, des entreprises dinvestissement et des entreprises dassurance.116 H. Hannoun, Le contrle bancaire et lvolution des risques financiers , Bull. Banque de France, n79, juillet 2000, p.57.

Pendantdenombreusesannes,lexempledujeudinoirdelanne1929(crisede1929)117 at

voqupourillustrercettequtedquilibre.Lebilanhistoriquedresslasuitedecettecrisea

donn naissance la notionderisque systmique,qui prenddepuisunegrandeampleur.118

Lactualitencoursmetenexerguelebesoinconstantdemettreenplaceetdimposerunensemble

derglespourlimiterleseffetsredoutablesdurisquesystmique.119LaCommissionbancaire(a)et

le Comit des tablissements de crdit et des entreprises dinvestissement (CECEI) sont les

autoritsdergulationsurlesquellescomptelesecteurbancaire(b).

a)LaCommissionbancaire30Historique.PrsideparlegouverneurdelaBanquedeFrance,laCommissionbancaireest

lorganecollgialchargdecontrlerlestablissementsdecrditenFrance.120Danscontextede

libralisationdesannes1980121,laloidu24janvier1984relativelactivitetaucontrledes

tablissementsdecrdit(diteLoibancaire),poselesjalonsducadrerglementaireenvigueur.La

117 Le 24 octobre 1929, premier jour du krach de 1929, une crise boursire mondiale est initie Wall Street. Les tablissements de crdit ayant largement prt aux spculateurs boursiers, ces derniers sont devenus insolvables aprs la chute des prix, ce qui a entran des faillites bancaires. Une forte dflation dans toute lconomie a provoqu un alourdissement de lensemble des charges financires, entranant une grave crise conomique qui sest abattue aux tats-Unis, se rpercutant sur lensemble des pays dvelopps.118 Entre 1971 et 2008, lconomie mondiale a enregistr pas moins de vingt-quatre crises financires, prsentant un important risque systmique pour la prennit du systme financier. Ainsi en 1971, une crise de change suite la chute du systme de Bretton Woods. En 1973, la crise ptrolire entrane une forte inflation. En 1974, la faillite de la banque allemande Herstatt. En 1979, une nouvelle crise ptrolire, avec un nouveau renchrissement des prix du ptrole. En 1982, la crise de la dette bancaire des pays en voie de dveloppement. En 1986, la crise des Savings Loans des caisses dpargnes amricaines.