Les critères de la bonne gouvernance

7/29/2019 Les critres de la bonne gouvernance

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O p t i m u m , L a r e v u e d e g e s t i o n d u s e c t e u r p u b l i c v o l . 3 0 , n o 2 43

Les pouvoirs et les responsabilits associs la

fonction de prsidente dun organisme parlementaire

indpendant et le rle jou, dans le pass, par les

titulaires du poste quon mavait confi dans lvolution

de lorganisme sont deux choses que jai apprises

lorsquon ma nomme prsidente de la Commission

de la fonction publique (CFP), en 1994. Javais dj

dcid de suivre la voie trace par John Carson, qui

avait assum la direction de la Commission du Service

civil comme on appelait alors la CFP entre 1965 et

1976, une priode agite, marque par la prise de

conscience de la dualit linguistique canadienne ainsi

que lmergence de lide dgalit entre les sexes.Rappelons que la Commission royale denqute sur le

bilinguisme et le biculturalisme a t tablie en 1963 et

que cest en 1969 que la CFP a publi son rapport sur

la situation des femmes travaillant au sein de la

fonction publique fdrale. Cest aussi durant cette

priode quon a commenc avoir recours la

ngociation collective dans la fonction publique ainsi

qu procder des examens de la gestion et de la

gestion du personnel.

John Carson a profit de son mandat pour faire

voluer les opinions au sujet de la fonction publique, enen assumant la direction de faon claire durant une

priode difficile. Cest pourquoi je suis particulirement

honore davoir t choisie, cette anne, pour donner la

confrence John Carson. Je suis aussi heureuse davoir

ainsi loccasion de faire part de mes rflexions sur

certains enjeux qui sont apparus au cours de mes cinq

annes la prsidence de la CFP et qui me proccupent

aujourdhui. Ces enjeux concernent la saine conduite des

affaires publiques au Canada.

On a longtemps considr la CFP comme un bureau

du personnel, dont le rle se limitait veiller ce que les

fonctionnaires soient recruts et promus selon leur

mrite. Sous la prsidence de John Carson, la CFP a

particip une rvolution au sein de la fonction

publique, en faisant comprendre aux gens quil fallait

que la fonction publique fdrale soit reprsentative de

la population quelle sert. Il a observ et compris

limportance de la langue et de lquilibre entre les sexes

et a contribu changer pour toujours lide que nous

avons de la fonction publique.La priode durant laquelle jai t prsidente de la CFP

(de 1994 1999) a aussi t agite, mais pour des raisons

Les critres de la bonne gouvernance

Ruth Hubbard La Confrence J.J. Carson 1999

Ruth Hubbard est conseillre principale au Bureau du Conseil priv.De mai 1994 juin 1999, elle a t prsidente de la Commission de lafonction publique, o elle a pris en main le dossier du renouvellementet du perfectionnement des fonctionnaires. Sous sa direction, le systmede dotation a t modifi et de nouvelles politiques dapprentissage, derecours et de recrutement ont t labores.

MmeHubbard, qui a entrepris sa carrire de fonctionnaire en 1963, aassum plusieurs postes comportant de plus en plus de dfis StatistiqueCanada et au Secrtariat du Conseil du Trsor. partir de 1988, elle arempli les fonctions de sous-ministre dans plusieurs ministres,notamment Approvisionnements et Services Canada, Emploi et

Immigration Canada, Revenu Canada Douanes et Accise, de mmequ la Monnaie royale canadienne.

MmeHubbard dtient une matrise en analyse mathmatique delUniversit Ohio State et un baccalaurat en mathmatiques, en chimieet en espagnol de lUniversit Queens. Elle a aussi suivi le programmede perfectionnement des cadres offert par lUniversit Harvard.


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L e s c r i t r e s d e l a b o n n e g o u v e r n a n c e

O p t i m u m , L a r e v u e d e g e s t i o n d u s e c t e u r p u b l i c v o l . 3 0 , n o 244

bien diffrentes. La mondialisation tant de linformation

que des marchs tait en voie de se raliser une premire

dans lhistoire de lhumanit , tandis que le monde

devenait plus interconnect et plus complexe que

jamais, se transformant un rythme jamais vu. Plus prs de

nous, le Canada tait aux prises avec un dficit

considrable et, comme dautres pays, faisait face un

mcontentement de plus en plus grand de la population

lgard du gouvernement. Tout coup, le mtier de

fonctionnaire consciencieusement appris amorait une

importante mutation, qui ne pouvait pas se limiter une

simple orientation vers les rsultats.

Ce que jai pu constater au cours de cette priode,

cest que la CFP nest pas quun bureau qui assume un

certain nombre de fonctions lies la gestion des

ressources humaines dans le contexte de la fonction

publique fonctions par ailleurs importantes , mais

quelle est aussi une organisation qui doit avoir une

comprhension des choses et mener ses activits un

niveau global et qui fait partie des institutions qui ont un

rle jouer dans la saine conduite des affaires publiques

au Canada. John Carson savait que la langue et lquilibre

entre les sexes taient des lments importants du

contexte dans lequel il dirigeait son organisation, et quil

devait donc en tenir compte. De mme, dans ses rapports

annuels de 1995-1996 et 1996-1997, la CFP posait certainesquestions fondamentales au sujet de la fonction publique

et de ses valeurs traditionnelles, des questions que

personne dautre ne posait, mais qui devaient tre poses.

Pour que le Canada puisse continuer de prosprer

malgr certaines contraintes auxquelles il doit faire face,

nous devons revoir notre conception de la conduite des

affaires publiques. Nous devons en arriver un

nouveau consensus national sur ce que le Canada

reprsente et sa place dans le monde, et entretenir ce

consensus, tout en sachant quil voluera avec le temps.

Un tel consensus nous permettrait de faire des choixcollectifs ainsi que dexaminer ensemble et dorienter

les consquences de certains choix privs sur la socit,

la collectivit et lensemble de lhumanit. Cela exige

toutefois une saine conduite des affaires publiques, ce

qui signifie que nous devons penser diffremment.

Et je pense que la cl de cette nouvelle vision

rside dans lart de la rforme (ce que le

professeur Yehezkel Dror dsigne par le terme

reformcraft ).

Pourquoi sintressermaintenant la question de labonne gouvernance?Pourquoi nous proccuper maintenant de la question de

la bonne gouvernance? Dabord, une saine conduite des

affaires publiques est cruciale dans la priode de

bouleversements actuelle (priode qui risque de se

poursuivre dans un avenir prvisible). Le monde actuel

se caractrise par son agitation, sa complexit, son

interconnexion et sa vitesse de transformation. Notre

poque se caractrise en outre par la diversification des

choix qui soffrent lhumanit (surtout grce la

science et la technologie), les changements dans les

valeurs de la socit, laugmentation des niveaux de

scolarit, la progression des attentes et un meilleur

accs linformation (fiable ou non). En outre, nous

sommes de plus en plus confronts linimaginable

(certains diront linconcevable). Et, pour la premire

fois dans lhistoire, un second facteur entre en jeu

pour rendre encore plus complexe la situation : la

mondialisation ou, plus prcisment, la mondialisation

asymtrique, cest--dire la mondialisation de

linformation et des marchs, mais pas de la dmocratie.

Au Canada, ce nouveau contexte a de nombreux

effets proccupants : la ncessit de faire face

linimaginable; la multiplication de nouveaux problmes

pour lesquels il nexiste pas de solutions vritablement

satisfaisantes; le risque que le Canada perde de son

importance sur la scne internationale; la perte de

lgitimit de lappareil gouvernemental au Canada,

comportant non pas un risque daffrontement, mais un

risque bien rel de mise lcart des pouvoirs publics, ce

qui voudrait dire quon prendrait, sans lintervention desgouvernements, des dcisions qui exigeraient quon fasse

des choix de socit concernant limportance relative de

valeurs opposes dans de nombreux domaines des

dcisions qui auraient des consquences long terme qui

pourraient ne pas correspondre ce quon veut pour le

Canada ou ce dont notre pays a besoin, qui pourraient

ne pas tre le rsultat de choix clairs et pour lesquelles


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les dcideurs pourraient ne pas tre tenus de rendre des

comptes la socit canadienne.

On observe au Canada des signes inquitants dun

profond mcontentement de nos concitoyens. On dirait

que nos dirigeants ne sont plus capables de sadresser

la population dans une langue quelle peut comprendre,

et la mondialisation na rien fait pour arranger les choses

ce chapitre. Une saine conduite des affaires publiques

exige le consentement des administrs. Or, il est la fois

beaucoup plus difficile et plus important dobtenir ce

consentement aujourdhui quau cours des annes 1960

et 1970. En 1999, Ekos Research Associates sest servi de

diffrentes mthodes pour grouper des opinions

tmoignant des caractristiques et des perceptions

courantes des Canadiens, tablissant ainsi un cadre

danalyse de certaines des principales divergences

dopinions de ces derniers concernant le rle du

gouvernement. Cette tude a permis de rpartir les

Canadiens en cinq groupes et a rvl que 60 p. 100

dentre eux se sentaient apparemment alins,

dconnects ou inquiets de leur avenir et espraient de

laide de la part de leurs gouvernements1. Ce qui est

proccupant au sujet de ces rsultats, cest ce quils nous

apprennent au sujet des difficults quil faudra surmonter

pour assurer une meilleure conduite des affaires

publiques au Canada. Pour sassurer lappui dun plus

grand nombre de citoyens, il faudra avoir recours des

mesures diversifies, et cela prendra du temps. Il faut

donc se mettre au travail sans tarder.

Peut-tre plus inquitante encore est cette tendance

que semblent avoir de plus en plus les Canadiens (les

gens daffaires et les dirigeants politiques aussi bien que

les simples citoyens), lorsquils font face la tche

apparemment impossible damliorer la conduite des

affaires publiques au pays par les moyens traditionnels,

de contourner les difficults. La conduite des affaires

publiques au Canada est devenue comme un rocher dansune rivire, autour duquel leau coule de plus en plus

vite. Le rocher reste en place, mais il perd graduellement

de son importance. Ce nest rien dautre quun rocher

dans un courant de plus en plus puissant. Cependant, il

faut utiliser le rocher pour aller dans la bonne direction

dans une socit dmocratique. Nous navons donc

dautre choix que de mettre en place un systme de

conduite des affaires publiques adapt au monde dans

lequel nous vivons, si nous voulons exercer un contrle

sur lvolution de notre propre socit, plutt que de

laisser ce contrle quelques personnes (aussi bien

intentionnes quelles puissent tre) ou de sen remettre

la somme des dcisions prises par chacun (ce qui

revient nexercer aucun contrle).

DfinitionJutilise les expressions gouvernance ou conduite

des affaires publiques dans le sens trs large, quoique

gnralement accept, de la capacit dune socit de

se diriger elle-mme. Selon moi, cette dfinition

englobe les ides de mouvement (volution dans

le temps) et de diffrence socitale2. Je ne suis pas

la seule penser que la bonne gouvernance est

essentielle, comme vous en conviendrez si vous

connaissez les principes que dfendent des

organisations comme les Nations Unies, lOCDE et la

Banque mondiale, lorsquelles insistent sur limportance

des valeurs et du consentement ainsi que dune assise

dmocratique (mme si le mot dmocratie est utilis

dans un sens large). Il convient de signaler que je parle

dune dmocratie reprsentative librale , cest--dire

le modle particulier de dmocratie qui prvaut dans

les pays industrialiss comme le Canada. Cest donc

dans ce contexte quil faut considrer mes rflexions sur

les caractristiques de la bonne gouvernance3.

La bonne gouvernance est le rsultat de rapports

complexes. On pourrait la comparer un tabouret trois

pieds : les trois pieds (le secteur priv, le secteur public

et la socit civile) devant tre sains et en tension

constructive, la gouvernance assurant lquilibre entre

ces trois lments, au fur et mesure des

transformations. De fait, comme vous le verrez, cette

ide de trois secteurs sains se respectant mutuellementsera prsente plus loin comme un lment du premier

des critres de succs exposs, un critre selon moi

indissociable dune dmocratie durable. Je tiens toutefois

prciser que je ne dis pas que le pouvoir coercitif (dans

le meilleur sens du terme) quexerce le secteur public

lgard des autres secteurs (et des membres de la socit

en gnral) devrait tre exerc par dautres.


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Le statu quo nest pas unesolution, il faut penserdiffremmenttant tabli que nous avons besoin dune bonne

conduite des affaires publiques pour nous diriger, quel

sera le plan daction? Je crois quil est avant tout essentiel

de penser autrement. Albert Einstein disait que les

problmes qui ont leur origine dans notre faon de

penser ne peuvent tre rsolus quen changeant cette

faon de penser. Ainsi, la faon dont nous avons appris

penser ne nous permet peut-tre pas de comprendre et

dexprimer les ides relatives la bonne gouvernance

dans le contexte actuel et dans lavenir. De plus, le fait

que nous soyons de plus en plus souvent confronts

linimaginable exige une transformation radicale de nos

concepts cognitifs et de nos schmas de pense. Ce nest

pas tonnant que nous ayons du mal bien comprendre

cette notion particulire, malgr son importance et mme

si nous sommes en train de faire de la gouvernance la

nouvelle expression la mode. Je me suis donc tourne

vers la science, tout dabord vers la pense systmique,

puis vers les modes de pense holistiques plus rcents

qui ont caractris lenvironnementalisme et le

fminisme, une faon de penser selon laquelle la

comprhension des choses ainsi que la connaissance et

lapprentissage constituent le seul avantage durable.

Avant de dcrire les effets dune faon de penser

diffrente sur les systmes de conduite des affaires

publiques, je dois prciser trois choses. En premier lieu,

mes propos concernent essentiellement les fonctions de

conduite des affaires publiques de niveau lev (ce qui

concerne la situation globale). Les autres fonctions de la

conduite des affaires publiques sont aussi trs

importantes, mais il nen sera pas question dans le

prsent article. En deuxime lieu, je suppose que mes

critres de succs sappliquent aux problmes de tous

niveaux (du plus haut au plus bas niveau), de laphilosophie politique (qui va plus loin que lidologie

politique, qui se proccupe des questions pratico-

pratiques et des personnes, mais pas de la nature des

choses) jusqu la prestation des services, en passant par

les conflits de valeurs et ltablissement des politiques. En

troisime lieu, jenglobe dans le mot dirigeants toutes

les personnes (quel que soit leur travail ) qui dirigent

par leurs actions, ce qui comprend toutes les personnes

investies dun pouvoir, mais aussi beaucoup dautres.

Lart de la rforme , cestpenser diffremmentSelon moi, lart de la rforme (cest--dire une faon

diffrente denvisager la conduite des affaires publiques)

englobe sept critres de succs qui dcoulent de la

ncessit damliorer les choses au chapitre des valeurs,

du consentement, du facteur humain et du potentiel de

gestion, en sappuyant sur une assise dmocratique. Jai

aussi circonscrit trois moyens daction quil faudrait

commencer utiliser ds maintenant.

Les sept critres de succs de lart de la rforme sont

les suivants :

Assurer et protger la dmocratie.

Sappuyer sur les valeurs.

Faire preuve dune ouverture sur le monde.

Assurer une participation claire.

Sappuyer sur le consentement de la population.

Tenir compte explicitement du facteur humain.

Apprendre et favoriser lapprentissage.

Les trois moyens daction associs ces critres sont

les suivants :

Analyse du contexte.

Innovation institutionnelle fonde sur les rseaux.

Intervention de la classe politique pour aider

comprendre.

On trouvera dans les pages qui suivent une brve

description de chacun de ces lments, de mme

quun certain nombre dexemples et de questions pour

le Canada.

Assurer et protger ladmocratieMon premier critre concerne lassise dmocratique (du

type dmocratie reprsentative librale). Jentends par l

quil faut prendre les moyens pour permettre et garantir

un quilibre constant entre le march, ltat et la socit

civile, de faon assurer ltablissement et le maintien


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dun gouvernement juste et honnte. Cest la base sur

laquelle sappuient les autres critres de succs. Je ne

mtendrai pas sur ce critre, faute de temps et despace,

mais je souligne quun de ses lments revt de plus en

plus dimportance dans beaucoup de dmocraties (et pas

uniquement dans les dmocraties reprsentatives

librales) : le contexte dans lequel les trois secteurs

mentionns prcdemment peuvent se dvelopper.

Les facteurs permettant de mesurer ce premier

critre sont, notamment, le degr et ltendue de la

reconnaissance mutuelle explicite des trois secteurs, la

nature et lutilisation du processus de changement de

leadership ainsi que lexistence et le respect de la

primaut du droit (y compris une ferme volont

dliminer la corruption).

Pour le Canada, on pourrait essentiellement se

demander si les trois secteurs sont effectivement considrs

comme tant sains et sils se respectent mutuellement.

Sappuyer sur les valeursPour la premire fois dans lhistoire de lhumanit, nous

avons les moyens de nous dtruire et mme de dtruire

toute la plante. Il est donc plus urgent que jamais de

renforcer nos valeurs. La conduite des affaires publiques

dans un pays dmocratique a toujours t associe

lapparition de priorits relatives pour des valeurs

opposes, mais au Canada, cette fonction sest surtout

exerce de faon cloisonne, implicite, en tenant pour

acquis le consentement des intresss. Cela doit changer.

Le principe du renforcement des valeurs mamne

aborder trois ides trs bien exprimes par le

professeur Dror : la reconnaissance de limportance de la

conduite des affaires publiques pour faonner le futur 4

(une vision normative plutt que dterministe de lavenir);

les choix de valeurs explicites, tenant compte du contexte

global, dans tous les domaines (autrement dit, unchangement de valeurs aussi difficile et lent que ncessaire);

et le renouvellement dune philosophie politique pluraliste,

fonde sur les valeurs, pour orienter le plan daction.

Je suis galement daccord avec le professeur Dror

lorsquil affirme que pour que tout fonctionne bien dans

un contexte mondial, il faut accepter que certaines valeurs

soient communes toute lhumanit, au-del des frontires

des tats-nations (la raison dhumanit supplantant, dans

une certaine mesure, la raison dtat, comme mission du

gouvernement). La conduite des affaires publiques des

pays doit favoriser et respecter ces valeurs, quon pourrait

un jour ou lautre faire appliquer lchelle internationale.

Ce principe, qui dcoule de lide que lhumanit dans son

ensemble a des besoins et des aspirations que la conduite

des affaires publiques devrait favoriser, est troitement li

au concept de philosophie politique. Ce principe est la

base de la pense de spcialistes comme le

professeur Dror et il est aussi dfendu par des leaders sur

la scne internationale tels que Vaclav Havel.

Cest pourquoi mon deuxime critre concerne le

renforcement des valeurs et englobe ltablissement et

lapplication dun ensemble de valeurs obligatoires. Quatre

lments constituent la substance de ce critre : assurer la

visibilit des conflits de valeurs et trouver un quilibre

moyen terme dans tous les domaines; renforcer les valeurs

morales en politique et au sein des gouvernements; dfinir

et adapter une philosophie politique pluraliste; assurer la

crdibilit des choix de valeurs.

En premier lieu, donc, il faut disposer de moyens

explicites bien compris, accessibles et efficaces de rendre

visibles les principaux conflits de valeurs dans tous les

secteurs et de faire des choix moyen terme en matire

dtablissement de politiques, de manire assurer la

crdibilit de ces choix auprs dune majorit de

Canadiens. Cela englobe, selon moi, lide que nous

devons repenser les valeurs dans un contexte

dinnovation (afin dintgrer dans la rflexion tout un

ventail dides nouvelles telles que la biothique) et que

nous avons besoin de processus et de mcanismes

appropris pour intgrer les fruits de cette rflexion dans

la prise de dcisions. Une telle tche nincombe pas aux

gouvernements. Les processus viss peuvent trs bien ne

pas tre gouvernementaux (mais ils font, de fait, partie

de la conduite des affaires publiques). Il est important debien comprendre que les choix de valeurs volueront

avec le temps, mais quil nen faut pas moins les faire

moyen terme (de trois cinq ans).

En deuxime lieu, il est essentiel de raffermir les

valeurs morales en politique et au sein des

gouvernements, parce quil importe de se rappeler le

caractre la fois hautement moral et crucial de la vie


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politique et des gouvernements, et aussi parce que,

comme le dit le professeur Dror, il faut quil existe une

base normative pour faire en sorte que la politique et la

conduite des affaires publiques remplissent leurs

fonctions, malgr les conditions difficiles, les incertitudes

et les ralits inconcevables du vingt et unime sicle 5.

De plus, comme dautres lon dj dit, on dirige avec des

valeurs et un sens de la collectivit. Pour avoir un tel

sens de la collectivit, il faut tre guid par des valeurs

et des principes moraux. Le leadership doit sappuyer sur

des convictions, sans quoi il quivaut suivre.

En troisime lieu, il faut dfinir et adopter une

philosophie politique pluraliste fonde sur les valeurs pour

orienter la faon dont on faonnera lavenir (ce qui

englobe ltablissement dun ensemble obligatoire de valeurs).

En quatrime lieu, les choix de valeurs que nous

faisons doivent tre acceptables et considrs comme

tels par la plupart des Canadiens.

Dans le cas de ce deuxime critre, nous pourrions

mesurer trois lments : la mesure dans laquelle on a pu

rendre les conflits de valeurs visibles et trouver un quilibre

moyen terme; les progrs raliss quant ltablissement

dune philosophie politique renouvele axe sur les

valeurs; et ltendue et lutilisation des mcanismes destins

permettre aux personnes qui veulent et qui peuvent

contribuer ce travail mental complexe de le faire.

Au Canada, cest dans le secteur social que nous

avons essay le plus souvent et peut-tre depuis le plus

longtemps de rendre les conflits de valeurs visibles.

Nous avons utilis diffrents moyens avec un succs

limit pour faire participer les Canadiens aux

discussions, mais nous navons mme jamais envisag

dtablir explicitement une nouvelle philosophie politique

pour le pays ou de discuter de lide et dadopter lide

quune des fonctions de la conduite des affaires

publiques pourrait tre de faonner lavenir (malgr

les risques que cela comporte).

Faire preuve dune ouverturesur le monde

Ce troisime critre a acquis plus dimportance et un

caractre durgence dans le contexte actuel. Il doit tre

examin avec la plus grande attention.

En premier lieu, il faudrait tablir des critres clairs,

connus de la population, ainsi quune stratgie propre

donner forme un rgime mondial de gouvernance

appropri (permettant notamment dassurer lquit pour

tous) qui, long terme, servira les intrts de toute

lhumanit aussi bien que des tats-nations eux-mmes.

Je parle de rgime mondial de gouvernance appropri

parce que je tiens ce quil soit bien clair que je ne

prconise pas le remplacement du rgime de conduite

des affaires publiques des tats-nations par un rgime

supranational. Je considre toutefois ladjonction dun ou

de plusieurs paliers transnationaux comme des mesures

mondiales de gouvernance. Je suis par ailleurs ouverte

lide de renforcer lquit mondiale, condition que

cela ne se limite pas greffer tels quels des principes des

dmocraties librales occidentales un chelon

suprieur : la diversit des cultures et des ensembles de

valeurs travers le monde pourrait rendre vaine une telle

tentative. Je ne suis pas convaincue non plus,

contrairement certains, que les dmocraties librales

occidentales seraient prtes accepter lapplication du

principe dune personne, une voix un chelon

suprieur o elles seraient en minorit numrique. La

notion mme dquit mondiale mriterait dtre

examine plus fond, mais cela va au-del de lobjet du

prsent article.

En deuxime lieu, il devrait exister une grille

explicite dexamen des consquences globales de

lensemble des travaux excuts et des dcisions prises

en rapport avec la conduite des affaires publiques tous

les chelons des administrations concernes. Comme je

lai mentionn prcdemment, il ne sert plus rien, tout

simplement, de considrer les facteurs mondiaux

sparment des facteurs internes, comme sils ntaient

significatifs quaux chelons de conduite des affaires

publiques nationaux et supranationaux. On est peut-tre

de plus en plus conscient de cette ralit, mais il faudraque cette prise de conscience se traduise par une gestion

systmatique vraiment efficace et constructive de

linterdpendance des systmes de conduite des affaires

publiques que cela suppose au sein des tats-nations.

Les facteurs permettant de mesurer ce critre sont,

notamment, lengagement public des leaders, ltendue

des stratgies et des plans tablis ainsi que la qualit et


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le rythme de la mise en uvre de ces stratgies et de

ces plans.

Il existe quelques bons exemples de la faon dont

le Canada se sert de son influence pour promouvoir

des intrts mondiaux (par exemple dans le cas du

G-206 et, peut-tre, dans celui de la pche hauturire).

Il y a aussi certains exemples (notamment dans le

domaine de lenvironnement) de situations o on a

tenu compte des consquences mondiales des

dcisions. Au Canada, cependant, on ne semble pas

encore comprendre ou reconnatre gnralement

limportance stratgique dune ouverture sur le monde,

non plus que la ncessit dappliquer systmatique-

ment les principes qui en dcoulent.

Mes questions pour le Canada seraient les mmes

que pour le critre prcdent, savoir trouver la faon

de dterminer quels sont les principaux obstacles qui

nous empchent de progresser, puis de trouver des

moyens de sattaquer ces obstacles.

Assurer une participationclaireLe quatrime critre, concernant la participation claire

de la population, comprend deux volets : dune part,

sassurer de lexistence de lieux ou espaces publics

ainsi que de moyens efficaces et fiables dy accder et,

dautre part, aider les gens comprendre leurs

responsabilits en tant qutres humains et que citoyens

autrement dit, les dirigeants devraient prendre tous les

moyens quils peuvent pour faire lducation civique de

la population. Dans un monde satur dinformation (dont

le degr de fiabilit varie), qui se caractrise par

lencombrement des espaces publics et la transformation

radicale de nos modes de vie, nous devons repenser la

faon daider les gens, y compris ceux des prochaines

gnrations, apprendre quil existe des responsabilitslies lintrt commun et sentir le poids de ces

responsabilits. Cette tche est aussi importante

quurgente. Certains pensent que si les populations des

socits dmocratiques participent aujourdhui beaucoup

moins aux processus dmocratiques traditionnels , ce

nest pas par manque dducation civique, mais plutt

parce quune population bien informe, estimant quune

rforme politique tarde depuis bien trop longtemps

tre ralise, est peu intresse participer, tant que les

institutions nauront pas rattrap leur retard. Je crois,

quant moi, que les deux arguments se valent pour

expliquer le manque dintrt de la population pour ses

responsabilits civiques et quil faut sattaquer aux deux

facteurs avec la mme urgence.

Dans le contexte actuel dencombrement non

planifi rsultant de la mondialisation asymtrique et de

laffaiblissement des mcanismes traditionnels, il

importe que les dirigeants prennent les moyens

dassurer ltablissement, le soutien et la protection

despaces publics, tous les chelons de la collectivit

et du voisinage sociaux et au-del. Lexprience mene

par le directeur du Walt Whitman Center for the Culture

and Politics of Democracy de lUniversit Rutgers,

Benjamin Barber, en rapport avec la revitalisation de

centres commerciaux ayant fait faillite est un excellent

exemple dun leader qui prend prcisment ce genre

dinitiative lchelon dune collectivit. Il est

apparemment frquent que des mails commerciaux

linaires fassent faillite aux tats-Unis. ce quil

semble, lide de M. Barber est fondamentalement de

travailler avec les collectivits concernes la

transformation de ces mails en lieux publics

dimportance modeste (petites bibliothques locales,

galeries dart, autres lieux dactivits pour la socit

civile), afin de redonner aux gens des endroits o se

runir en tant que citoyens (plutt quen tant

qulecteurs ou que consommateurs). galement

linitiative de Benjamin Barber, le Walt Whitman Center

a cr un forum de discussion autorglement sur la

gouvernance dans Internet, notamment pour

dmontrer comment un tel projet peut tre men bien

sans quon ait besoin des mthodes de contrle qui

auraient autrefois caractris une telle entreprise.

Le second volet de ce critre concerne laresponsabilit des leaders de prendre tous les moyens

ncessaires pour amliorer lducation civique de la

population cest--dire aider les gens comprendre

leurs responsabilits en tant aussi bien que membres de

lhumanit dans son ensemble que de citoyens dun pays

particulier , galement en tenant compte de tous les

aspects du problme.


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Jajoute toutefois quil existe une condition

importante la ralisation de tous ces objectifs. On a des

raisons de croire que les gens ne participent pas

lexercice du pouvoir politique dans une dmocratie

(mme si, ironiquement, un tel exercice pourrait donner

des rsultats), lorsquils nont pas le sentiment davoir

personnellement une capacit dagir, autrement dit tant

quils nont pas limpression davoir la scurit physique,

financire et sociale requise7. Il reste encore beaucoup

de travail faire en ce qui concerne les conditions

mentionnes prcdemment, conditions apparemment

ncessaires, mais pas suffisantes, pour assurer la

participation. Do limportance de sattaquer la

question de la scurit de lensemble de la population, si

on veut vraiment favoriser une plus grande participation.

Les facteurs permettant de mesurer ce critre

seraient, notamment, lexistence et le maintien de lieux

publics accessibles ainsi que de formules efficaces

dutilisation de ces lieux; ltendue des stratgies et des

plans des leaders destins amliorer lducation

civique de la population, le rythme et la qualit de leur

mise en uvre de mme que le degr de sensibilisation

des gens leurs responsabilits en tant que citoyens du

monde et dun pays en particulier; le degr de

connaissance des moyens de sengager (autrement dit,

lutilisation des processus de participation); et le degr

de connaissance et de comprhension des enjeux, dans

une perspective dengagement.

Au Canada, on a commenc rflchir des

moyens damliorer les processus de participation, mais

on ne peut pas vraiment dire que cette amorce de

rflexion sest concentre sur une participation

claire . Il existe de nombreux exemples de cration

et de revitalisation de milieux publics au niveau des

voisinages et des collectivits (nous connaissons la

vitalit et le dynamisme du secteur bnvole, organis et

non organis, au Canada). Linitiative

Un Canadabranch est aussi un excellent moyen dtablir des

milieux publics pour ceux qui choisissent de lutiliser

cette fin. Cependant, on ne sait pas trs bien si

nous travaillons vraiment ltablissement ou au

rtablissement systmatique de milieux publics

lchelon socital (cest--dire le Canada en entier), non

plus que si nous employons bien la technologie cette

fin. Lencombrement des milieux publics lchelle

nationale sacclre et, comme Benjamin Barber8, je

pense que cela menace la dmocratie. De plus, je me

demande si, au Canada, nous pouvons tenir pour acquis

la scurit de chaque citoyen, qui est la condition

pralable une participation tendue de la population.

Sappuyer sur leconsentement de lapopulationCe cinquime critre comprend trois volets :

lengagement des citoyens (sentiment dappartenance); la

transparence (obligation de rendre des comptes, mesure

du rendement et rapports publics opportuns); et

lobtention du consentement appropri des intresss.

Ce critre soulve certaines questions intressantes,

auxquelles personne nest apparemment capable de

rpondre pour le moment9. Par exemple, la

confidentialit fait traditionnellement partie intgrante

des processus dcisionnels privs et publics. Dans quelle

mesure sommes-nous prts faire des entorses cette

rgle par souci de transparence? Est-il utile de rpartir la

prise de dcisions, si cette rpartition ne saccompagne

pas dun partage appropri de lobligation de rendre

compte et de la responsabilit? Et qui peut dire ce que

serait un partage appropri?

Le consultant amricain bien connu dans le domaine

de la pense systmique, Russell Ackoff, affirme quil est

beaucoup plus grave de pcher par omission que de se

tromper en faisant quelque chose. Il ajoute que les

systmes comptables utiliss partout dans le monde

servent reprer et signaler uniquement les erreurs,

si bien que les omissions, plus graves, passent

inaperues10. Il rappelle aussi la formule de

Peter Drucker selon laquelle il vaut beaucoup mieux de

mal faire la bonne chose (parce quil est toujourspossible de mieux la faire) que de bien faire la mauvaise

chose (parce quelle nen devient que plus mauvaise)11.

Devrions-nous faire quelque chose face ce

dsquilibre? Et par o commencer?

En ce qui concerne lobligation de rendre des

comptes, il convient de signaler les passionnants travaux

mens l Institut europen de ladministration publique,


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Maastricht12, par le directeur du programme de

matrise, le professeur Les Metcalfe. Ce dernier tudie

diffrents genres de rapports (entre administration et

administrs, professionnel et clients, systme de

conduite des affaires publique et citoyens) lis divers

aspects de lobligation de rendre des comptes et de la

structure de cots. Il sera intressant de voir si ces

travaux feront progresser la rflexion au sujet de

lobligation de rendre des comptes dune manire qui

profitera tout le monde.

Lobtention du consentement appropri signifie

quil faut sassurer que tout le monde comprend bien la

nature du ou des compromis qui rsulteront

invitablement de latteinte de lquilibre entre les

valeurs divergentes dans tous les domaines concerns. La

socit doit voluer lentement, dans le respect de ses

membres et avec compassion. Un des lments de

lobtention du consentement appropri est le choix

des bons mcanismes de prestation de services. Ackoff

fait observer que les gens qui participent aux processus

dlaboration dcouvrent en discutant ce quils veulent,

alors quils ne savaient pas vouloir ces choses

auparavant. Ce genre de dmarche semble toutefois

difficile appliquer au Canada, notamment, je pense,

parce que de la mfiance et des questions de pouvoir

teintent invitablement les stratgies et les plans relatifs

aux choix en question.

Le plus rcent rapport du prsident du Conseil du

Trsor sur le rendement intitul Une gestion axe sur les

rsultats 1999 , tout comme la communication

dinformation sur les rsultats et le rendement en Alberta,

montrent que nous faisons certains progrs au Canada.

Des progrs importants ont notamment t raliss sur le

plan de lamlioration de lapproche consensuelle par

tous les ordres de gouvernement, laccent tant mis sur

le sentiment dappartenance, lobligation de rendre

compte et lobtention du consentement appropri. Lesefforts continuent toutefois de se limiter, dans une large

mesure, au niveau des services offerts, et on ne se

proccupe pas beaucoup des autres aspects du dossier,

o le problme est avant tout labsence dun dialogue

public continu . Malgr tout, du point de vue de la

rflexion relative de nouvelles institutions, il sagit

dune amorce intressante, qui fournit quelques leons

utiles apprises loccasion dimportants projets tels que

le Rgime dassistance publique du Canada lis la

prparation de lunion sociale.


seraient, notamment, ltendue et les rsultats du

sentiment dappartenance, le degr de transparence et,

en ce qui concerne lobtention du consentement

appropri, lengagement public des leaders, ltendue

des stratgies et des plans ainsi que la qualit et le

rythme de la mise en uvre des stratgies et des plans.

Les questions gnrales qui se posent pour le

Canada sont les mmes que pour les autres critres,

savoir dterminer quels sont les principaux obstacles, et

trouver les moyens de sy attaquer. En ce qui concerne

plus particulirement le prsent critre, il faut essayer de

dcouvrir comment les blocs dopinions devraient

orienter ltablissement des stratgies et des plans

destins obtenir le consentement de la population et

comment on peut sengager de faon constructive

lorsquon choisit le mcanisme de prestation de services

qui convient (dissocier la question du pouvoir et la

mfiance des autres aspects du dossier).

Tenir compte explicitement du

facteur humainOn dit que ce qui est le plus difficile pour un systme,cest davoir le courage de se regarder bien en face. La

dngation est une faon dviter de faire face la

ralit. Le rejet de la responsabilit sur les autres en est

une autre. Jai choisi daborder la question du facteur

humain sous trois angles diffrents. Le premier est li

lopinion de certains spcialistes qui affirment que

chaque personne a son schme explicite particulier

(fond sur son histoire, sa culture, sa religion, ses

expriences, etc.) de quelques valeurs dominantes,

quelle utilise pour simplifier la ralit qui lentoure. Ledeuxime concerne les efforts mentaux considrables

quexige la vie notre poque postmoderne, et notre

capacit dy faire face. Le troisime aspect, enfin, est

lide quil existe une faon particulire, indpendante

du langage ou de la culture, de dfinir la complexit

dun travail, et la thorie selon laquelle chaque

personne possde un capital de capacit de


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traitement mental, qui tablit des limites quant ses

moyens dexcuter des tches de telle ou telle

complexit maintenant et dans lavenir.

Mon sixime critre concerne donc le soutien, les

moyens et les encouragements fournir aux leaders

qui agissent en tenant compte des capacits et des

comportements humains, qui acceptent et qui prennent

les moyens de changer leurs faons de faire en

fonction de lvolution des choses, qui font en sorte

quon reconnaisse les russites et quon sy appuie,

et prsentent les ides de telle manire que les

gens puissent les comprendre et comprendre quelles

les concernent.


seraient, notamment, lengagement public des leaders, la

mesure dans laquelle on tient compte explicitement des

capacits et du comportement humains dans les

stratgies et les interventions ainsi que la mesure dans

laquelle on tient compte explicitement des blocs

dopinions dans ces mmes stratgies et interventions.

Les questions qui se posent pour le Canada sont les

mmes que pour les autres critres, savoir notamment

quil faut dterminer quels sont les principaux obstacles

et trouver les moyens de sy attaquer.

Apprendre et favoriserlapprentissageIl importe de renforcer notre potentiel de gestion, parce

que dans le monde agit daujourdhui, il ne suffit pas de

se concentrer sur les rsultats. Russell Ackoff affirme quil

ne suffit pas, pour amliorer le rendement dun systme,

den amliorer les lments. Ce qui compte avant tout,

cest ladaptation de ces lments13. Cette mme ide se

retrouve dans les travaux de Les Metcalfe14, qui a pouss

plus loin les travaux innovateurs de Emery et Trist15, en

les appliquant lUnion europenne. Llment essentielde ces travaux est quil faut apprendre grer les risques

et les incertitudes dans un contexte dinterdpendance.

Cest un mode de gestion diffrent, qui exige de

nouvelles capacits. Cest ce que jappelle une gestion

densemble . Lide selon laquelle lapprentissage serait

lunique avantage durable est troitement lie ce qui

prcde. Les leaders doivent savoir tirer profit de

linnovation et de la crativit pour grer lincertitude,

amliorer ladaptabilit et rduire les temps dexcution

(cest--dire mettre en place les conditions dune saine

gestion publique).

Ce critre concerne un systme de conduite des

affaires publiques fond sur lapprentissage et la

crativit, qui permet et favorise lapprentissage tous

les niveaux, de la personne la socit et au-del. Je

crois que cela est essentiel dans le monde

daujourdhui. De fait, il sera impossible dinfluer sur

lvolution de lquilibre entre les trois secteurs (le

secteur priv, le secteur public et la socit civile), si la

socit et les systmes de conduite des affaires

publiques eux-mmes nont pas la capacit explicite

dapprendre. Cest pourquoi jestime que le prsent

critre comprend deux volets.

Le premier de ces volets concerne le fait que les

leaders doivent permettre aux gens de comprendre ce

quest lapprentissage, du point de vue de ce dont il faut

tenir compte de faon explicite. mon avis, cela signifie

dfinir des objets dapprentissage (afin quon puisse sen

servir pour apprendre). Cela signifie faire des erreurs

(nous apprenons davantage de ce qui ne fonctionne

pas comme prvu que de ce qui fonctionne comme

nous nous y attendions). Cela signifie observer

(lapprentissage lui-mme) et utiliser les rsultats de cette

observation pour amliorer les choses pour la prochaine

fois. Cela signifie aussi mettre largement en commun

lapprentissage. Cette dernire condition est essentielle.

En exprimant cette ide autrement, il sagit de dire la

vrit , une condition qui nest pas souvent remplie,

cause de cette obsession gnralise, propre

lOccident, de blmer.

Le second volet concerne la responsabilit des

leaders de faciliter lapprentissage et de montrer par leurs

actions quils sont eux-mmes ouverts lapprentissage,

ainsi que la mise en place dinstitutions et de processusaxs sur lapprentissage plutt que sur les reproches et

peut-tre mme de lois axes sur lapprentissage (et je ne

parle pas dune simple utilisation de la rglementation)

et de nouveaux rles pour les reprsentants des

membres dune socit dmocratique.

Plusieurs facteurs pourraient permettre de mesurer

ce critre. Le premier est lengagement public des


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leaders et linvestissement dans lapprentissage.

Skandia Insurance de Sude nous a montr quil peut

tre rentable pour des socits cotes en bourse

de mesurer explicitement les investissements en

capital intellectuel et den faire rapport, plutt que

de se limiter au bilan traditionnel (mme si ce bilan

reste important). Noublions pas que la Socit des

comptables en management du Canada a acquis une

rputation internationale pour ses recherches de

mthodes permettant de faire rapport de ce genre

dinvestissements. Chose intressante, certains pays,

ma-t-on dit, publient des tableaux de rsultats

relatifs au capital intellectuel. On pourrait aussi

mesurer ltendue et les rsultats de lapprentissage

explicite et systmatique, notamment les facteurs

lis au fait de faire des erreurs et de dire la

vrit, lapprentissage tous les niveaux ainsi

que lapprentissage issu de nouveaux modles de

conduite des affaires publiques, et la visibilit de cette

forme dapprentissage.

Au Canada, cest au chapitre de lapprentissage que

les rsultats se rapprochent le plus du discours.

Pourtant, il est facile de dcouvrir ce qui nous empche

damliorer encore la situation. Beaucoup de choses ont

t crites et dites au sujet de limportance de

lapprentissage, tous les niveaux et sous toutes sortes

de formes. Cependant, comme la plupart des autres

pays de lOccident, nous avons une tendance blmer

plutt que de favoriser lapprentissage, tendance qui

imprgne nos vies et qui se manifeste dans

linformation spectacle (qui englobe une bonne

partie de ce quon nous prsente la tlvision). Cette

tendance fait en sorte quil est extrmement risqu, aussi

bien pour une personne que pour une entreprise, de

privilgier le vritable apprentissage, qui occasionne des

erreurs et exige quon dise la vrit (afin de mettre en

commun les connaissances).Cest pourquoi beaucoup de fonctionnaires

fdraux disent maintenant en priv quon les

encourage innover et prendre des risques, mais

condition de ne pas sy faire prendre. Il semble parfois

que les comparutions devant les comits parlementaires

soient davantage loccasion de marquer des points

que de fournir des renseignements prcis. On dit parfois

que les politiciens pensent quils doivent viter de dire

les choses telles quelles sont (et mme induire la

population en erreur), sils ne veulent pas tre mis

publiquement au pilori (peut-tre une version moderne

des combats quon prsentait dans les amphithtres de

la Rome antique) par beaucoup de Canadiens

ordinaires , ces mmes Canadiens ordinaires qui

dplorent amrement le manque de franchise de la

classe politique. Je confesse que je suis moi-mme tout

fait une Canadienne ordinaire cet gard, prompte

et volontiers prte blmer dans des cas en particulier,

si ce nest dune faon gnrale.

Le systme parlementaire canadien est de type

antagoniste, mais il ne semble pas que nous voulions

essayer de rivaliser sur le terrain de lapprentissage plutt

que de sen tenir aux reproches (je crois pourtant quune

telle rivalit relative lapprentissage pourrait donner de

bons rsultats, au moins dans certains cas).

Il y a tout de mme quelques lueurs despoir. Ainsi,

il arrive parfois quun ministre Ottawa ou que le

premier ministre dune province dise publiquement que

telle ou telle chose tait une exprience qui na pas

donn les rsultats attendus. Je sais quun ministre

fdral nhsitait pas parler des checs de son ministre

dans ses discours, la condition toutefois quil puisse

annoncer un plus grand nombre de russites que

dchecs dans un discours donn. Dintressants progrs

ont aussi t raliss quant la diffusion de rsultats et

de mesures du rendement, mme lorsque les rsultats en

question ne sont pas trs bons. Ce sont l des raisons

dtre modrment optimistes.

Si on narrive pas trouver comment faire

progresser systmatiquement une culture de

lapprentissage et se dbarrasser de lhabitude de blmer,

toutes les tentatives visant assurer une saine conduite

des affaires publiques se solderont par des checs.

Moyens daction dcoulant delart de la rformeSelon moi, trois moyens daction associs lart de la

rforme, propres donner forme une gestion

densemble , devraient tre mis en uvre ds

maintenant. Je les ai choisis en fonction de leur utilit


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pour nous faire progresser dans la voie de la bonne

gouvernance. Chacun permet dintervenir dans des

secteurs diffrents, mais dgale importance. Le premier

de ces moyens, lanalyse du contexte (fonde sur la

collecte dinformation), vise informer la fois les

personnes tenues de nous rendre compte de leurs

dcisions et la population canadienne en gnral. Le

deuxime, linnovation institutionnelle fonde sur les

rseaux, fait intervenir les notions dinnovation et de

crativit. Le troisime de ces moyens concerne le fait

que les politiques doivent poser les bonnes questions et

dfinir correctement les enjeux, parce quil importe que

nous comprenions les situations et que les politiques

jouent un rle de tout premier plan dans notre systme

de conduite des affaires publiques.

Analyse du contexteLe premier de mes moyens daction est lanalyse du

contexte. Jappelle les organisations concernes les

entits chercheuses , une dsignation inspire de mon

observation de ce qui se passe dans lUnion europenne,

ainsi que dune formule utilise par le prsident dune

importante socit de haute technologie amricaine

durant un discours auquel jai assist il y a quelques

annes. Ce dernier expliquait que son entreprise

choisissait quelques-uns de ses clients (de taille

diffrente et travaillant dans des secteurs diffrents)

qui utilisaient des procds la fine pointe de la

technologie. En examinant attentivement ces entreprises

(par lentremise dune personne assez proche pour bien

en comprendre les besoins), sa socit pouvait suivre au

jour le jour lvolution des besoins pour de nouveaux

produits et mettre ces produits sur le march avant la

concurrence. Il appelait ces entreprises ses clients

phares . Je men suis inspire pour crer lexpression

entits chercheuses , que jutilise pour dsigner les

organisations qui analysent les contextes, recueillent desrenseignements, dfinissent les enjeux et tablissent leurs

rpercussions sociales, puis font part des rsultats de

leurs analyses et de leurs observations la socit et

ses leaders.

Jai trouv deux exemples intressants d entits

chercheuses : le Nuffield Trust, au Royaume-Uni16, et

le Conseil scientifique de la politique gouvernementale

des Pays-Bas17. Le premier un organisme tabli en

1940 pour participer la conduite des affaires

publiques, mais qui ne fait pas partie de ladministration

gouvernementale intervient dans le secteur de la sant.

Son rle consiste analyser les recherches fondes sur

lexprience menes dans le secteur de la sant, cerner

les nouveaux enjeux et communiquer linformation

(pour linstant, au moyen de forums sur Internet et dun

bulletin de trois pages au premier ministre, qui est rendu

public). Lorganisme dploie des efforts considrables

pour tablir les nouveaux enjeux politiques dintrt

public qui se posent dans le secteur de la sant, au

Royaume-Uni, soumettre les rsultats aux discussions au

moyen dInternet, puis communiquer linformation. Ces

temps-ci, lorganisme sintresse particulirement un

dossier quil estime trs important, savoir ltat de

sant relativement mauvais des travailleurs de la sant

du Royaume-Uni par rapport celui de lensemble de la

population du pays. Autre exemple dentit chercheuse,

le Conseil scientifique de la politique gouvernementale

des Pays-Bas, qui rend compte au premier ministre du

pays, mais qui prsente ses rapports lautorit

lgislative. Un de ses rapports les plus rcents, intitul

Les gouvernements en perte de vitesse : examen des

consquences administratives des technologies

de linformation et des communications, traite des

effets de la technologie et des communications sur

les gouvernements.

Les socits ont besoin de ce genre dorganismes

dans lesquels elles peuvent avoir confiance. Ces

organismes ont, quant eux, besoin dun soutien

constant, dun accs aux leaders en temps utile ainsi

que de moyens dtablir un dialogue avec les citoyens.

Comme ils font partie du systme de conduite des

affaires publiques, il peut aussi tre ncessaire

quils conservent une certaine indpendance par

rapport au gouvernement.Au Canada, il existe aussi des organisations comme

les Rseaux canadiens de recherche en politiques

publiques de Judith Maxwell qui pourraient devenir des

entits chercheuses. Dailleurs, Mme Maxwell a dj

exprim des ides allant dans ce sens. Nous devons tout

de mme rflchir la forme que pourraient prendre ces

entits au Canada, voir sil en existe dj (mme sous


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forme embryonnaire) et nous demander comment nous

pourrions en assurer ltablissement et la croissance.

Innovation institutionnelle fondesur les rseauxLe deuxime de mes moyens daction est linnovation

institutionnelle fonde sur les rseaux. Il sagit en

loccurrence dinstitutions qui soccupent de la

conception, de ltablissement et du dveloppement des

capacits des rseaux, plutt que de la direction directe

des rseaux. Elles font appel aux spcialistes en la matire

du monde entier pour les aider apporter rapidement des

solutions acceptables, judicieuses et point nomm aux

problmes auxquels elles font face. Lorganisme de

dpistage des drogues de lUnion europenne (dont le

sige est au Royaume-Uni)18 et la Commission dHelsinki

pour la protection de lenvironnement marin de la mer

Baltique19 sont deux exemples dinstitutions de ce genre.

Lune et lautre soccupent de concevoir, dtablir et de

dvelopper la capacit des rseaux, plutt que de les

diriger elles-mmes.

Ainsi, le directeur de lorganisme de dpistage des

drogues de lUnion europenne, plutt que de diriger

son propre rseau de spcialistes, a tabli un rseau

dont font partie les organismes de dpistage des

drogues des pays de lUnion europenne et dautres

pays comme les tats-Unis et le Canada. Lorsquil faut

prendre des dcisions concernant des drogues, le

directeur utilise des listes de travailleurs scientifiques,

qui jouissent tous dun certain crdit sur le plan

scientifique auprs des membres du rseau. Ainsi, la

qualit, lopportunit et la fiabilit scientifique des

interventions sont assures. De plus, comme il sagit

dun rseau dorganismes de dpistage des drogues, qui

ne peut tre considr comme tant en concurrence

avec lun ou lautre des organismes concerns, ces

derniers semblent tous accepter les travaux que ralisele rseau. Pour diriger une organisation de ce genre, il

faut des comptences en gestion diffrentes de celles

requises pour diriger mme efficacement une

organisation dune faon plus traditionnelle.

La Commission pour la protection de lenvironne-

ment marin de la mer Baltique a, quant elle, t tablie

pour soccuper des problmes lis lenvironnement de

la mer Baltique. Tous les pays du littoral de la mer

Baltique y sont reprsents. Chaque pays a le pouvoir

dagir, mais la Commission, en tant quorganisme de

gestion publique (et non pas que gouvernement), fournit

moyens et soutien lensemble des pays membres, afin

quils puissent, en tant que rseau, acqurir la capacit

de sattaquer aux problmes qui relvent de la

responsabilit de la Commission. On aurait pu, bien sr,

tablir une structure plus traditionnelle pour remplir le

mme mandat.

De telles innovations de la part des institutions

exigent une nouvelle mentalit; un nouveau potentiel

de gestion, la permission dessayer de mettre

systmatiquement en commun lapprentissage ainsi que

le mandat ncessaire (autrement dit, le soutien requis).

Au Canada, trois exemples intressants dinitiatives

axes sur linnovation viennent lesprit. La premire est

quipe Canada Inc., qui se caractrise par son intgration

et son accessibilit. La deuxime est une initiative

denvergure limite, mais non moins importante, dans le

domaine de la cartographie (donnes gospatiales). La

troisime est la proposition du Centre dtudes en

gouvernance de lUniversit dOttawa concernant le

projet huit municipalits/une ville , visant assurer

une meilleure conduite des affaires publiques dans

lagglomration dOttawa.

Intervention de la classe politiquepour aider comprendreMon troisime moyen daction est lintervention des

politiciens pour aider comprendre, en posant les

questions pertinentes et en dfinissant correctement les

enjeux. Dans notre monde agit, marqu par la

mondialisation asymtrique, il semble que lessentiel soit

de savoir et de comprendre, do limportance de poser

les questions pertinentes et de bien circonscrire les

enjeux (synthse et analyse). Et si nous voulonsreprendre en main le contrle de notre socit, nous

avons besoin de politiciens capables de le faire. Nous

avons aussi besoin dun vocabulaire commun, qui nous

permettra de participer aux dbats en vue den arriver

aux invitables compromis entre les valeurs divergentes.

Nous lisons les politiciens pour quils jouent un

important rle de mdiation dans latteinte de ces


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compromis. Or, cest en posant des questions pertinentes

et en dfinissant clairement les enjeux que nous

pourrons tablir ce vocabulaire commun. Les politiques

doivent utiliser ce vocabulaire dans lexercice du pouvoir

dont nous les avons investis. Ils peuvent aussi (comme,

en gnral, tous les leaders) nous aider comprendre les

enjeux associs aux diffrents dossiers et domaines.

Inversement, sils ne sont pas en mesure de sacquitter de

cette responsabilit, les politiciens ne pourront pas servir

comme il se doit les intrts de la socit canadienne

face lincertitude.

Il est important dexaminer lincidence de ce qui est

propos sur nos institutions et nos processus politiques,

sur la faon dont nous choisissons les politiciens ainsi

que sur les moyens mis la disposition de ceux-ci et de

leurs conseillers professionnels pour sacquitter de leurs

fonctions. Pour que les politiciens puissent nous aider

comprendre, il faut dabord quils comprennent eux-

mmes. Cest l une question qui mrite quon lexamine

dun peu plus prs.

Dans certains cas, des ministres de pays membres

de lUnion europenne se runissent pour conclure des

accords dans leurs sphres de responsabilit communes,

sachant que sils ne le font pas, les reprsentants (non

lus) de lUnion, Bruxelles, le feront leur place. Ces

derniers estiment quil leur appartient dassurer la

mdiation entre les citoyens de leurs propres pays et les

besoins de la collectivit de lUnion. Pour assumer ce

rle, ils apprennent poser les questions pertinentes et

dfinir clairement les enjeux. Ainsi, ils aident leurs

citoyens comprendre et prendre des dcisions. Chez

nous, le G-20 et Un Canada branch sont de bons

exemples de ce genre dinitiatives. Malheureusement, les

politiques de nombreux pays ont laiss chapper

loccasion de mettre en pratique ce genre dhabilits aux

pourparlers de lOrganisation mondiale du commerce

qui ont eu lieu Seattle, en 1999. Au Canada, nousdevons nous demander comment nous pourrions

appliquer ce genre de dmarche plus efficacement et

plus souvent.


concernant les trois moyens daction seraient,

notamment, ltendue et lutilisation de ces moyens ainsi

que la mesure dans laquelle leur utilisation donne les

rsultats souhaits, cest--dire amliorer la prise de

dcisions (qualit, opportunit, acceptabilit).

Les questions qui se posent au Canada concernent

la dcouverte des principaux obstacles lutilisation des

moyens daction en question et la recherche de moyens

pour sy attaquer.

Il importe de rtablir sanstarder une saine conduite desaffaires publiques au CanadaOn ma affirm que tout rgime de saine conduite des

affaires publiques devra tenir compte dun certain

nombre de proccupations essentielles pour les

Canadiens : la capacit (linfluence de ltat-nation), la

comptence (de nous tous), lintgrit (de ceux que nous

avons choisis pour nous diriger) de mme que

linformation et la comprhension (afin de ne pas

tre dphass par rapport ce qui se passe). Je crois

que le rgime que je propose rpond toutes

ces proccupations.

Les lments de lart de la rforme sont varis et

abstraits, et il faudra des annes, et plus probablement

des dcennies, avant quon apporte toutes les

amliorations requises. Qui plus est, les ides qui sont

parfaitement senses aujourdhui ne le seront peut-tre

plus demain. Le Canada ne sera pas en mesure, en

agissant seul, damliorer les choses lchelle mondiale.

Les concepts en cause se rattachent la philosophie, la

science politique, la thorie de lorganisation de mme

qu certains aspects des capacits et des comportements

humains, et ils exigent quon y rflchisse en profondeur,

notamment pour en comprendre les consquences dans

la vie quotidienne. Certains et peut-tre mme

beaucoup diront que tout cela est trop abstrait, trop

peu raliste, que cest folie de perdre son temps

rflchir ce genre de choses. Je crois malgr tout quenous avons le devoir dessayer. Comme les choses

voluent, il y a aussi des consquences ne rien faire. Si

nous essayons, nous chouerons peut-tre dans notre

tentative damliorer la conduite des affaires publiques,

mais ce qui est certain, cest que si nous nessayons pas,

nous namliorerons rien. Je ne prescris pas les moyens

prendre pour assurer une saine conduite des affaires


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publiques. Jen serais dailleurs incapable. La tche est

monumentale et elle exige la participation dun grand

nombre de personnes, notamment de spcialistes et

autres intervenants concerns.

La bonne gouvernance, savoir une conduite de

haute qualit des affaires publiques, est importante au

Canada et partout ailleurs dans le monde. Dans le monde

agit daujourdhui, face la mondialisation asymtrique,

la saine gestion des affaires publiques au Canada au

cours des vingt ou trente prochaines annes est une

gestion dmocratique, axe sur lvolution et

lapprentissage, pense et applique en tenant compte

du facteur humain, et sappuyant sur une dmarche

globale , fonde sur les valeurs et une ouverture

mondiale (y compris les valeurs qui dpassent les

frontires et rapprochent tous les tre humains).

Le statu quo nest pas une solution. Il faut penser

diffremment. Cest sur cette ide que sappuie lart de la

rforme, qui nous fournit sept critres pour mesurer les

progrs raliss ainsi que trois moyens daction mettre

en uvre ds maintenant.

Je crois que nous allons probablement survivre de

toute faon, je veux dire mme sans lart de la rforme.

Mais quel prix? Voulons-nous btir nous-mmes notre

avenir (malgr les difficults et les risques que cela

implique) ou voulons-nous que dautres, ailleurs, le

fassent pour nous? Quel prix sommes-nous prts payer

(en personnes qui se sentent marginalises au Canada et

pour bien des gnrations encore et bien dautres cots,

dont certains seraient irrversibles) parce que nous

refusons dessayer?

Jespre avoir russi jeter un nouvel clairage sur

des enjeux importants pour le pays et la fonction

publique canadienne et plus particulirement sur la

question de la conduite des affaires publiques , en

mappuyant sur le contexte institutionnel de la

Commission de la fonction publique et en suivant la voie

trace par John Carson.

Notes

1. Dans le cadre de sa recherche intitule RethinkingGovernment V (1999), Ekos Research Associates a tabli unetopologie de la population canadienne la fois clairante et

alarmante. Ekos sest servi de diverses mthodes pour grouper lesopinions tmoignant des caractristiques et des opinionscourantes des Canadiens, tablissant ainsi un cadre danalyse decertaines des divergences fondamentales dopinions de cesderniers concernant le rle du gouvernement. Les rsultats de ceclassement sont prsents sous forme de graphique et analyss defaon sommaire dans le rapport de recherche. Les principauxpoints qui ressortent de cette analyse sont les suivants :

Il existe dimportantes divergences dopinions entre les nantis(favoriss du point de vue conomique et de lducation) etles dmunis.

Prs du quart des Canadiens sont inquiets etmcontents/dsengags (21 p. 100). Ils nont plus confiance dansles gouvernements. De plus, 13 p. 100 des personnes interrogesse sentaient rejetes et dconnectes/alines. Ce groupe sedistingue des autres par un soutien moindre lgard des valeurset un moins grand sentiment dappartenance leur monde, leurpays, leur province et leur origine ancestrale. On y trouve aussiune plus grande proportion de jeunes (de 16 24 ans).

Plus du quart (28 p. 100) des personnes interroges voientdans le gouvernement une source de salut et font plus que les autresgroupes de laction politique, particulirement dans le domaine social.

Une proportion importante de Canadiens semblent soitdsengags ou alins soit dconnects par rapport augouvernement, et il est trs probable quils aient perdu tout intrtdans la conduite des affaires publiques. Ils ont peur de la socit

dominante canadienne et se sentent marginaliss par elle. Unpourcentage tout aussi important de citoyens continuent demettre tous leurs espoirs dans le gouvernement (ou le systme de

conduite des affaires publiques), mais ils le font un peu contrecur et sans grande conviction. Quelles sont les chancesque nimporte quel systme de conduite des affaires publiques auCanada puisse continuer de rpondre leurs besoins dans labourrasque de changements laquelle tous les pays font face? Cestrois groupes reprsentent ensemble plus de 60 p. 100 desopinions exprimes. Ce serait une tche norme que dessayer delutter contre un tel courant dopinion.

2. Je me fonde sur la dfinition propose par Steven Rosell, selonqui la gouvernance est le processus par lequel une organisationou une socit se dirige (S.A. Rosell, d., Gouverner dans une

socit de linformation, Institut de recherche en politiquespubliques, Montral, 1992). Il est utile dajouter cette dfinitionde base les ides de mouvement (volution dans le temps) et dediffrence socitale. Comme lexplique Gilles Paquet, leprocessus est complexe et il change, mais il sarticule autour de ladynamique de la communication et du contrle (...) si bien queles modles de gouvernance varient (dune socit lautre) .(G. Paquet, Governance Through Social Learning, UniversitdOttawa, Ottawa, 1999.)

3. Je me suis inspire ici dun excellent document de base sur ladmocratie : David Held, Models of Democracy, 2e dition,Stanford University Press, Standord (Californie), 1996. Lesdescriptions de lvolution des ides au sujet de la dmocratie etdes diffrents modles de dmocraties, qui y sont trs clairementexposes, mont t extrmement utiles.


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4. Dans son ouvrage prcurseur, The Capacity to Govern: Report tothe Club of Rome, Barcelona, Circulo de Lectores, 1994. Droraffirme ce qui suit : Il est extrmement tonnant quon seproccupe actuellement aussi peu damliorer les moyens quontles gouvernements dinfluer sur les tendances futures, paropposition aux rformes axes sur les conomies, lefficience, lerapprochement des citoyens, la dmocratie participative et ainside suite. On crit abondamment sur les problmes auxquels nousfaisons face laube du vingt et unime sicle et on organise unefoule de confrences, de runions, de sminaires et autresactivits consacrs aux faons de sy attaquer. On discutebeaucoup de la ncessit de changer le systme mondial degouvernance, par exemple dans le contexte de lUnioneuropenne. Cependant, de trs rares exceptions prs, ilmanque un lment crucial, savoir comment donner aux tats-nations qui continuent de jouer des rles essentiels, notammentdans la dfinition dun systme de conduite des affaires publiquessupranational et mondial les moyens dexcuter les tchesnouvelles et exigeantes qui orienteront lvolution de leurssocits et de toute lhumanit, autrement dit qui faonnerontlavenir .

5. Ibid.6. Le Groupe des 20 est un nouveau groupe de vingt pays et

organisations internationales qui coordonnera les efforts dployspar les pays industriels et en dveloppement pour formuler etmettre en uvre des rformes financires globales. Les membresdu G-20 sont lArgentine, lAustralie, le Brsil, le Canada, la Chine,la France, lAllemagne, lInde, lItalie, le Mexique, la Russie,lArabie saoudite, lAfrique du Sud, la Core du Sud, la Turquie,la Grande-Bretagne, les tats-Unis, lUnion europenne, le Fondsmontaire international et la Banque mondiale (daprs TermiumPlus, le 21 fvrier 2000).

7. On trouvera de solides arguments lappui de la ncessit dedonner en priorit des pouvoirs la population dans le documentaussi convaincant que facile lire publi en septembre 1999 parla Fondation du Commonwealth et CIVICUS sous le titre :

Citizens and Governance: Civil Society in the New Millennium.On y dcrit les besoins et les attentes de citoyens ordinaires, decertains de leurs dirigeants et de citoyens occupant des postesdautorit au sein du Commonwealth, qui ont t invits donnerleur opinion au sujet de ce quest une bonne socit, des rlesque les citoyens, les institutions politiques et les autres secteurssont les mieux en mesure de jouer ainsi que de ce qui permettraitaux citoyens de jouer leurs rles le plus efficacement. Les attentesexprimes par les personnes interroges peuvent tre classes entrois catgories : les besoins fondamentaux, lassociation despersonnes et la participation. Chaque catgorie constitue unebase essentielle pour la suivante. On peut consulter le document

ladresse suivante : www.commonwealthfoundation.com/information/infosheet23.html (consult le 25 avril 2000).

8. Benjamin R. Barber, Democracy at Risk: American Culture in aGlobal Culture , World Policy JournalXV, 2 (t 1998).

9. Ces questions ont t poses dans le cadre dune sance dediscussion sur la conduite des affaires publiques organise parlInstitut sur la gouvernance, qui a son sige Ottawa, la fin de1999, Hull (Qubec).

10. Russell L. Ackoff, Recreating the Corporation: A Design ofOrganizations for the 21stCentury, New York, Oxford UniversityPress, 1999.

11. Peter Drucker, tel que mentionn par Ackoff, ibid.12. LInstitut europen de ladministration publique, qui a son sige

Maastricht, est une organisation internationale sans but lucratif, dontle financement est assur par les administrations nationales des paysmembres de lUnion europenne et de la Commission europenne.On peut obtenir plus de renseignements en consultant le site delInstitut (www.eipa.nl consult le 15 fvrier 2000) ou en luicrivant (adresse lectronique : eipa-nl.com).

13. Ackoff,Recreating the Corporation, 1999.14. Les Metcalfe et Sue Richards, Improving Public Management,

2e d., Maastricht (Pays-Bas), Institut europen de ladministrationpublique, 1990.

15. Frederick Emery et E.L. Trist, The Causal Texture ofOrganizational Environments , Human Relations 18, 1 (1965),p. 21-32.

16. The Nuffield Trust for Research and Policy Studies in Health,59 New Cavendish St., Londres (Royaume-Uni), W1M 7RD (siteWeb en voie dlaboration, fvrier 2000).

17. On trouvera une histoire de cette intressante organisation dansla publication anniversaire du Conseil scientifique de la politiquegouvernementale (WRR 1999) intitule Wise before the Event.

18. LAgence europenne pour lvaluation des mdicaments a tcre en 1993. Elle a son sige Londres. Cette organisation enrseau est le centre de coordination du systme europen.On trouvera de plus amples renseignements en consultant

le site de lorganisation : www.eudra.org/emea.html (consultle 10 fvrier 2000).

19. La Commission pour la protection de lenvironnement marin dela mer Baltique (la Commission dHelsinki) est lorganisme chargde faire appliquer la (nouvelle) Convention sur la protection dumilieu marin dans la zone de la mer Baltique signe en 1992 partous les pays du littoral de la mer Baltique et par la Communautconomique europenne. On trouvera plus de renseignementsen consultant le site de lorganisme : www.helcom.fi (au10 fvrier 2000, on ny trouvait quun organigramme).

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Documents

Les critères de la bonne gouvernance