Les dispositifs et les crédits mobilisés en faveur des jeunes sans qualification

LES DISPOSITIFS ET LES CRDITS MOBILISS EN

FAVEUR DES JEUNES SORTIS SANS

QUALIFICATION DU SYSTME SCOLAIRE

Communication la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale

Dcembre 2015

Sommaire

AVERTISSEMENT ............................................................................................................................................... 5 SYNTHSE ............................................................................................................................................................ 9 RECOMMANDATIONS ..................................................................................................................................... 13 INTRODUCTION ................................................................................................................................................ 15

CHAPITRE I LES JEUNES SANS QUALIFICATION, DES RPONSES MULTIPLES ET NON COORDONNES ................................................................................................................ 17

LES SORTIES SANS QUALIFICATION DU SYSTME SCOLAIRE, UN PHNOMNE EN I -DIMINUTION ...................................................................................................................................................... 17

Des jeunes sans qualification moins nombreux ......................................................................................... 17 A - La France dsormais dans la moyenne europenne ......................................................................................... 20 B - Une probabilit leve de chmage ou de sous-emploi ................................................................................... 22 C - UNE POLITIQUE PEU UNIFIE ............................................................................................................... 24 II - De multiples intervenants face de nouvelles exigences ................................................................................ 24 A - Un large ventail de dispositifs aux cots disparates ....................................................................................... 30 B - Un effort public consquent au financement clat ......................................................................................... 35 C -

UNE GOUVERNANCE MULTIPLE DONT LEFFECTIVIT LAISSE DSIRER ...................... 39 III - Aucune instance naborde exclusivement la question des jeunes sans qualification ....................................... 39 A - Les tentatives de convergence au niveau local ne suffisent pas compenser labsence dun pilote B -

identifi .................................................................................................................................................................. 41

CHAPITRE II POUR LES SORTANTS , UN RACCROCHAGE SCOLAIRE ORGANIS, MAIS PEU DE SOLUTIONS ALTERNATIVES ...................................................... 45

LDUCATION NATIONALE, ACTEUR PRPONDRANT DU REPRAGE ET DE I -LORIENTATION DES JEUNES SORTANTS .......................................................................................... 45

Lducation nationale, pivot de la chane de traitement ................................................................................... 46 A - Un processus de reprage des dcrocheurs effectif, mais perfectible .............................................................. 50 B - LE RACCROCHAGE DANS LE SYSTME SCOLAIRE : DES RSULTATS II -

RELATIVEMENT PROBANTS ........................................................................................................................ 56 Un retour en formation et des solutions dattente pour la plupart .................................................................... 57 A - Une deuxime chance offerte quelques-uns .................................................................................................. 60 B - LES ALTERNATIVES LA RESCOLARISATION : UN VENTAIL RESTREINT DE III -

SOLUTIONS POUR LES PLUS JEUNES ........................................................................................................ 62 Les 16-18 ans, une tranche dge peu prise en compte par les dispositifs dinsertion ..................................... 63 A - La prparation lapprentissage : des dispositifs qui gagneraient tre consolids ........................................ 66 B -

CHAPITRE III LINSERTION DES JEUNES JUSQU 25 ANS : UNE LARGE PALETTE DE DISPOSITIFS RORGANISER .......................................................................... 69

LES MISSIONS LOCALES ET PLE EMPLOI, UNE PORTE DENTRE I -LACCOMPAGNEMENT POUR LA PLUPART DES JEUNES SANS QUALIFICATION ...................... 73

Les oprateurs du service public de lemploi fortement sollicits par les jeunes ............................................. 73 A -

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Un rle daiguillage perfectible........................................................................................................................ 75 B - LE DVELOPPEMENT DE SOLUTIONS DACCOMPAGNEMENT INTGRES II -

ADAPTES AUX JEUNES SANS QUALIFICATION ................................................................................... 79 Le CIVIS renforc, une ambition initiale qui sest mousse .......................................................................... 79 A - Les coles de la deuxime chance : un fort dveloppement, un rseau consolider ....................................... 80 B - LEPIDe : un modle original, une rationalisation des moyens poursuivre .................................................. 84 C -

UNE MOBILISATION PRPONDRANTE DES DISPOSITIFS GNRALISTES ......................... 86 III - Les programmes de formation des rgions et de Ple emploi : une articulation parfaire avec A -

laccompagnement ................................................................................................................................................. 86 Lalternance face au risque de dlaisser les jeunes en difficult ...................................................................... 89 B - Les emplois davenir, un moyen coteux pour une entre des jeunes peu qualifis dans lemploi ................. 91 C - Linsertion par lactivit conomique et les PLIE ........................................................................................... 92 D - UNE ARCHITECTURE DENSEMBLE REPENSER ......................................................................... 94 IV -

La garantie jeunes : un nouveau dispositif qui invite rorganiser les modalits A -daccompagnement ................................................................................................................................................ 94

Un foisonnement dinitiatives rcentes, qui accrot le risque de superposition des dispositifs ........................ 97 B - Une offre dinsertion peu lisible, qui gagnerait tre clarifie ........................................................................ 98 C -

CONCLUSION GNRALE ........................................................................................................................... 103 GLOSSAIRE ...................................................................................................................................................... 107 ANNEXES .......................................................................................................................................................... 109

Avertissement

En application de larticle 58-2 de la loi organique du 1er aot 2001 relative aux lois de finances, la Cour des comptes a t saisie, par lettre en date du 17 dcembre 2013 du prsident de la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire de lAssemble nationale, dune demande denqute sur les dispositifs et crdits mobiliss en faveur des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire.

Le champ des investigations de la Cour a t dfini aprs un change avec le rapporteur spcial de la mission sport, jeunesse et vie associative, M. Rgis Juanico. Un courrier du Premier prsident de la Cour du 20 octobre 2014 a inform le prsident de la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle budgtaire que lenqute sattacherait apprcier lefficacit et lefficience des dispositifs publics mis en place pour les jeunes dcrocheurs , cest--dire les jeunes sortis sans qualification du systme scolaire. Il prcisait que feraient partie du champ de lenqute dune part les dispositifs pilots par le ministre charg de lducation nationale titre curatif, et non prventif, tels que les plateformes de suivi et dappui aux dcrocheurs et les missions de lutte contre le dcrochage scolaire, et dautre part les dispositifs dans le champ de lemploi et de la formation professionnelle visant donner aux jeunes dcrocheurs une deuxime chance pour accder lemploi (coles de la 2me chance, EPIDe, garantie jeunes), sans traiter les autres dispositifs sadressant lensemble des jeunes. Toutefois, lenqute ralise ayant montr que les dispositifs de deuxime chance ne concernent quun nombre trs limit de jeunes, les investigations se sont tendues aux autres dispositifs, ds lors quils ont vocation accueillir de manire significative des jeunes sans qualification. Le courrier indiquait galement que loutre-mer ne serait pas intgr dans le champ de ltude et que la priode sous revue stendrait de 2010 2014.

Lenqute a t notifie le 23 janvier 2015 aux destinataires suivants : la directrice gnrale de lenseignement scolaire (DGESCO), la dlgue gnrale lemploi et la formation professionnelle (DGEFP), le secrtaire gnral du ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche, le secrtaire gnral des ministres chargs des affaires sociales, le directeur de la jeunesse, de lducation populaire et de la vie associative (DJEPVA), la directrice de lanimation, de la recherche, des tudes et des statistiques (DARES), la commissaire gnrale lgalit des territoires (CGET), le directeur gnral de loffice national d'information sur les enseignements et les professions (ONISEP), le prsident de lagence du service civique, le directeur gnral de Ple emploi, la directrice gnrale de ltablissement public d'insertion de la dfense (EPIDe), les prfets des rgions Auvergne, Bourgogne, Haute-Normandie, le-de-France, Languedoc-Roussillon, Lorraine, Midi-Pyrnes, Rhne-Alpes, les recteurs des acadmies de Clermont-Ferrand, Crteil, Dijon, Lyon, Montpellier, Nancy-Metz, Rouen, Toulouse, les prsidents de lassociation des rgions de France, du rseau des coles de la deuxime chance en France, du conseil national des missions locales, de lunion nationale des missions locales, de lassociation nationale des directeurs de mission locale.

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Elle a galement t notifie le 19 fvrier 2015 aux prsidents des conseils rgionaux dAuvergne, Bourgogne, Haute-Normandie, le-de-France, Languedoc-Roussillon, Midi-Pyrnes, Rhne-Alpes, aux prsidents des conseils dpartementaux du Puy-de-Dme, de Sane-et-Loire, de lEure, de la Seine-Saint-Denis, de lAude, de la Haute-Garonne, de la Loire, aux maires de Thiers, Val-de-Reuil, Toulouse, Saint-Etienne et aux prsidents de la communaut de communes de la Montagne thiernoise, de la communaut urbaine du Creusot-Montceau, de la communaut dagglomration Seine-Eure, de la communaut dagglomration Est-Ensemble et de la communaut dagglomration Saint-Etienne Mtropole.

Enfin, le 20 avril 2015, elle a t notifie aux autres destinataires suivants : le directeur gnral du fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels (FPSPP), les prsidents de la mission locale de Saint-Etienne et de la couronne stphanoise, de la mission locale de larrondissement de Saint-Di-des-Vosges, de la mission intercommunale runie pour lemploi (Bobigny), de la mission intercommunale pour lemploi des jeunes 4-93 (Montreuil), de la mission locale de Toulouse, de la mission locale dinsertion dpartementale rurale 11 (Aude), de la mission locale de larrondissement de Thiers, de la mission locale Louviers, Val-de-Reuil, Andelle, dAGIRE (mission locale du Creusot-Montceau), et aux prsidents des coles de la deuxime chance de Saint-Etienne, de Midi-Pyrnes, de Lorraine, de Sane-et-Loire, de Seine-Saint-Denis.

Linstruction a donn lieu lenvoi de questionnaires et des entretiens avec les administrations centrales et les ttes de rseau des dispositifs analyss, ainsi qu des visites sur place : services de ltat en Rhne-Alpes (dont le rectorat de Lyon et les services implants dans la Loire), Languedoc-Roussillon (dont le rectorat de Montpellier), Bourgogne, Auvergne, Lorraine (dont les services implants dans les Vosges), le-de-France (dont le rectorat de Crteil et les services implants en Seine-Saint-Denis), rectorat de Rouen, rgion le-de-France, missions locales de Saint-Etienne, de Saint-Di et de Toulouse, coles de la deuxime chance de Saint-Etienne, de Lorraine, de Sane-et-Loire, de Seine-Saint-Denis et de Midi-Pyrnes, rgions Languedoc-Roussillon et Auvergne (au titre des coles de la deuxime chance quelles pilotent), centres EPIDe de Velet et de Meyzieu.

Un relev dobservations provisoires a t communiqu aux fins de contradiction le 28 juillet 2015 aux destinataires des notifications prcites du 23 janvier 2015 ( lexception de lassociation nationale des directeurs de missions locales), ainsi quau prsident du conseil rgional dle-de-France, au prsident du conseil rgional de Languedoc-Roussillon, au directeur gnral du fonds paritaire de scurisation des parcours professionnels, la prsidente de lcole de la deuxime chance de Seine-Saint-Denis, aux prsidents de la mission locale de Saint-Etienne et de la couronne stphanoise, de la mission locale de Saint-Di-des-Vosges, de la mission locale de Toulouse, de la mission locale dinsertion dpartementale rurale de lAude, et de la mission locale de larrondissement de Thiers et dAGIRE (mission locale du Creusot-Montceau). dix-huit destinataires parmi eux ont fait part de leurs observations.

Des auditions ont t organises le 28 septembre et le 4 novembre 2015. Le prsent rapport, qui constitue la synthse dfinitive de lenqute de la Cour, a t

dlibr le 4 novembre 2015 par la formation interchambres constitue pour lenqute relative aux dispositifs et crdits en faveur des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire,

AVERTISSEMENT

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prside par M. Duchadeuil, prsident de chambre, et compose de M. Andrani, contre-rapporteur, M. Bayle, prsident maintenu la troisime chambre, M. Barb, conseiller matre la troisime chambre, M. Guibert, conseiller matre la troisime chambre, Mme Esparre, conseillre matre la cinquime chambre et M. de Laverne, conseiller matre en service extraordinaire la cinquime chambre.

Les rapporteurs ont t Mme Soussia, conseillre matre, Mme Lemoine, conseillre rfrendaire, M. Robert, conseiller rfrendaire, M. Stussi, rapporteur extrieur, rapporteur gnral, M. Rougeux, rapporteur extrieur, rapporteur gnral adjoint.

Le rapport a ensuite t examin et approuv le 27 novembre 2015 par le comit du rapport public et des programmes de la Cour des comptes, compos de MM. Migaud, Premier prsident, MM. Durrleman, Briet, Mme Ratte, MM. Vachia, Paul, rapporteur gnral du comit, MM. Duchadeuil, Piol, Mme Moati, prsidents de chambre, et M. Johanet, procureur gnral, entendu en ses avis.

Synthse

Contrairement une ide largement partage, le nombre de jeunes qui sortent sans qualification1 du systme scolaire est en rgression dans notre pays depuis plusieurs annes. Il se situe aujourdhui autour de 100 000 par an en France mtropolitaine. Ce flux annuel alimente une population denviron 480 000 jeunes de 18 24 ans sans qualification. Ces donnes situent de faon relativement favorable la France au regard de ses partenaires europens, avec un taux de jeunes sortis prcocement du systme scolaire de 9 %, alors que la moyenne europenne stablit 11 %.

Labsence de qualification reste cependant un dterminant majeur des difficults daccs au march du travail, comme en tmoigne le taux de chmage des jeunes concerns, qui approche 50 %. Les effets de la crise de 2008 ont aggrav cette situation, en pnalisant encore davantage les jeunes sans qualification pour laccs lemploi.

Cette situation justifie la poursuite de politiques actives en faveur des jeunes sans qualification, auxquelles ont t fix rcemment de nouvelles ambitions. La premire est la garantie europenne pour la jeunesse, adopte en 2013, avec lobjectif dassurer lensemble des jeunes qui ne sont ni en emploi, ni en formation (ou NEET2 ) une solution dinsertion dans les quatre mois suivant leur sortie du systme ducatif ou la perte de leur premier emploi. La seconde est laffirmation par la loi du principe dun droit au retour en formation pour tous les jeunes. Lenqute de la Cour des comptes a permis de mettre en exergue six constats.

Le premier constat est quil nexiste pas de politique unifie de formation et dinsertion des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire. Quatre intervenants principaux interviennent dans ce domaine : le ministre de lducation nationale, le ministre de lemploi, les rgions et les partenaires sociaux. Cette juxtaposition reflte lvolution institutionnelle des trente dernires annes, marque par la dcentralisation en plusieurs tapes des politiques de formation professionnelle, linvestissement croissant des partenaires sociaux dans linsertion professionnelle des jeunes, puis la volont, partir de 2009, de mettre en place une politique interministrielle de lutte contre le dcrochage scolaire.

Le deuxime constat est que lengagement financier public en faveur des jeunes sans qualification est substantiel. En dehors du cot des retours lcole, il slve 1,4 Md au titre des dispositifs dinsertion et de formation et 0,5 Md au titre des emplois aids. Cet ensemble reprsente environ 35 % des financements publics en faveur de lensemble des jeunes de 16 25 ans, alors que la proportion de sortants prcoces est de 9 %, ce qui traduit une concentration des moyens sur ce public. Ltat assure 50 % de ces financements, les rgions 25 %, les partenaires sociaux et Ple emploi 15 % eux deux.

1 Le critre retenu tant labsence de diplme ou de titre professionnel au sens du code de lducation.

2 Not in Employment, Education or Training.

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Le troisime constat est que le ministre de lducation nationale a rpondu au problme en cherchant agir au plus vite auprs des jeunes sortant du systme ducatif sans qualification. Il a particip partir de 2009 la cration dinstances partenariales, les plateformes de suivi et dappui aux dcrocheurs (PSAD), adosses un systme informatique de reprage des jeunes ayant quitt lcole depuis moins dun an, le systme interministriel dchange dinformation (SIEI). Ce dispositif vise reprer, accueillir, et orienter les lves dcrocheurs. Il porte ses fruits, mais comporte trois limites : - le reprage des dcrocheurs par le SIEI nest pas exhaustif : une moiti seulement des

jeunes identifis comme dcrocheurs sont utilement contacts ; - la coordination au sein de ces instances est ingale : les PSAD sont en effet principalement

animes par lducation nationale, et les autres parties prenantes ont pu dans certaines rgions se dsinvestir ;

- enfin, environ la moiti des jeunes dcrocheurs ainsi identifis sont dirigs vers un retour en formation scolaire, mais les solutions alternatives cette orientation sont peu dveloppes.

Au total, cette avance est relle, et elle a permis de crer localement des synergies entre des intervenants qui ne travaillaient pas ensemble auparavant : ses rsultats doivent cependant tre consolids dans la dure.

Le quatrime constat est que les jeunes sans qualification plus gs, de 18 25 ans, qui sont sortis du systme scolaire depuis parfois plusieurs annes, peuvent bnficier de plusieurs dispositifs spcifiques : - le CIVIS (contrat dinsertion dans la vie sociale), mis en uvre depuis 2005 par les

missions locales, rpond au droit laccompagnement dans laccs lemploi prvu par la loi. Les jeunes sans qualification doivent bnficier dun accompagnement renforc dans ce cadre : en ralit, ce CIVIS renforc , qui concerne 80 000 jeunes par an, sest relch avec le temps et ne se distingue plus gure du CIVIS classique ;

- les dispositifs de deuxime chance, coles de la 2me chance et tablissements public d'insertion de la dfense (EPIDe), qui concernent des effectifs beaucoup plus limits, mettent en uvre des modles pdagogiques originaux. Ces modles produisent des rsultats tangibles, quil conviendrait de mieux mesurer par une valuation rigoureuse. Toutefois le caractre spcifique et le cot des prises en charge 9 000 par jeune pour les coles de la 2me chance et 24 000 par jeune pour lEPIDe ne permettent pas denvisager de les tendre un grand nombre de jeunes non qualifis.

Le cinquime constat est que les dispositifs de droit commun daide linsertion accueillent un trs grand nombre de jeunes sans qualification. La grande majorit des jeunes sans diplme sont dirigs par les missions locales et Ple emploi vers des dispositifs gnralistes tels que le CIVIS classique et le projet personnalis daccs lemploi (PPAE), ou des structures telles que linsertion par lactivit conomique (IAE) et les plans locaux pour linsertion et pour lemploi (PLIE). La garantie jeunes, mise en place titre exprimental fin 2013, et dont le gouvernement prvoit quelle bnficiera 100 000 jeunes en 2017, pourrait ncessiter des arbitrages financiers et une rationalisation de loffre existante susceptibles de remettre en cause le CIVIS.

SYNTHSE

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En ce qui concerne les formations, les rgions ont labor une offre (actions dinsertion, formations pr-qualifiantes, qualifiantes et certifiantes), qui reprsente prs de 80 000 entres annuelles de jeunes sans qualification. Cette offre est gnralement mal relie aux actions daccompagnement des missions locales.

Il faut aussi souligner limportant recours dautres dispositifs, dont en particulier le programme des emplois davenir qui amne ses bnficiaires (dont plus de 40 % sont sans qualification) une premire exprience demploi durable, mais dont le cot pour les finances publiques (24 000 par jeune en moyenne) est aussi, voire plus lev que les dispositifs de deuxime chance, sans inclure le mme niveau daccompagnement. L encore, des arbitrages financiers seront ncessaires.

Le dernier constat est que larchitecture densemble de ce systme et la dispersion des dispositifs ne permettent pas datteindre les objectifs affichs.

lheure actuelle, la prise en charge des jeunes sans qualification est parpille entre de nombreuses institutions (missions locales, SIAE, coles de la 2me chance, Ple emploi, EPIDe, etc.) dans le cadre dune offre globale peu lisible, construite sans porter une attention suffisante aux questions defficacit et defficience. Le reprage des jeunes en difficult comme la qualit de lorientation souffrent de cette insuffisance. Un diagnostic partag de la situation de chaque jeune nest pas effectu de faon systmatique, dautant plus quil nexiste pas de rfrentiel commun pour le raliser. Lorientation vers un dispositif ou une prestation est le plus souvent du ressort dune seule personne, agent de lducation nationale ou conseiller de mission locale, par exemple, alors quune approche coordonne serait ncessaire. Le principe de laccompagnement global du jeune, qui est affirm depuis le rapport Schwartz de 1982 et qui fonde en thorie laction des missions locales, est battu en brche par la segmentation des dispositifs.

Par-del la fragmentation des oprateurs, ce systme subit galement les inconvnients dune gouvernance clate entre ltat, les rgions, les partenaires sociaux et les rseaux daccompagnement ou dinsertion, gouvernance lourde et peu oprationnelle. Ce constat est aggrav par la multiplicit des sources de financement, laquelle sajoute dsormais linitiative europenne pour lemploi des jeunes (IEJ).

Le cumul de lensemble des dispositifs actuels et des initiatives engages ne parat ni efficace, ni soutenable pour les finances publiques. La gnralisation de la garantie jeunes dici 2017 nest en effet pas compatible, enveloppe constante, avec le maintien de dispositifs plus anciens et un large recours aux contrats aids au bnfice des jeunes sans qualification. Les arbitrages ncessaires devraient tre loccasion de dfinir une architecture nouvelle de la gouvernance et des dispositifs au service dune politique dinsertion plus unifie.

Recommandations

Runir les principaux pilotes et financeurs pour une politique commune en faveur des jeunes sans qualification :

ltat et aux rgions : 1. conclure des contrats de programme rgionaux permettant de faire converger les

politiques de ltat, des rgions et des partenaires sociaux en faveur de la formation et de l'insertion des jeunes ;

2. mettre en place une instance oprationnelle de pilotage veillant lapplication du contrat de programme rgional lchelle d'un bassin territorial demploi et articule avec les plateformes de suivi et d'appui aux dcrocheurs.

Amliorer la prise en charge des jeunes sans diplme leur sortie du systme scolaire :

ltat : 3. augmenter, par redploiement des crdits du ministre de lducation nationale, le nombre

de places disponibles notamment dans les structures de retour l'cole afin d'en disposer sur tout le territoire en fonction des besoins ;

ltat et aux rgions : 4. diversifier les solutions proposes par les plateformes de suivi et dappui aux

dcrocheurs : rescolarisation mais aussi prparation lalternance, service civique adapt, accompagnement socio-professionnel.

Redfinir les dispositifs daccompagnement des jeunes en difficult dinsertion :

ltat et aux rgions : 5. pralablement lorientation dun jeune, prvoir un bilan approfondi dans le cadre dun

rfrentiel dvaluation commun lensemble des parties prenantes ;

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6. rorganiser les dispositifs dinsertion des jeunes en quatre ensembles : - un dispositif d'accompagnement lger aprs suppression du CIVIS et orient

directement vers l'emploi, pour les jeunes les plus proches du march du travail ; - un dispositif inspir de la garantie jeunes, pour les jeunes ncessitant un accompagnement

plus intense, associ au versement d'une allocation pour les seuls jeunes en situation de prcarit ;

- un dispositif gr par les rgions, adapt aux dcrocheurs les plus jeunes n'ayant pas vocation rintgrer le systme scolaire ;

- les dispositifs de deuxime chance, mieux articuler avec linsertion par lactivit conomique, pour les jeunes les plus en difficult ;

7. amliorer la mesure de la performance des diffrents dispositifs travers une harmonisation des critres de rsultat.

ltat : 8. harmoniser les barmes des diffrentes allocations lies linsertion ou la formation

professionnelle afin dviter que les jeunes narbitrent entre les dispositifs en fonction de considrations financires ;

Introduction

La prsente enqute porte sur les dispositifs et les crdits mobiliss en faveur des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire.

Labsence de qualification nest pas un concept frquemment utilis dans les politiques de formation et dinsertion professionnelle des jeunes : la qualification renvoie gnralement une autre approche, qui est celle de lanalyse du niveau de responsabilit dans lemploi. Aux termes du code de lducation, cest labsence de diplme ou de titre professionnel qui fonde lintervention de ltat et des rgions en faveur des jeunes concerns, parfois qualifis de dcrocheurs 3.

Labsence de diplme ou de titre professionnel caractrise ds lors le champ de la prsente enqute, qui englobe les jeunes : - de niveau de formation4 VI et Vbis (fin de scolarit au cours du premier cycle de

lenseignement secondaire ou abandon en cours de CAP avant lanne terminale) ; - de niveau V sans diplme valid (sorties lors de lanne terminale du CAP ou lors des

annes intermdiaires du second cycle de lenseignement secondaire) ; - de niveau IV sans baccalaurat valid (sorties lors de lanne terminale du second cycle de

lenseignement secondaire). Le thme de lenqute ne portant pas seulement sur les mesures en faveur des jeunes

immdiatement la sortie du systme scolaire, mais galement sur lensemble des dispositifs mobiliss en faveur des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire, il convient de distinguer deux publics : - les dcrocheurs sortant du systme ducatif partir de 16 ans (fin de la scolarit

obligatoire), pour lesquels des dispositifs spcifiques de suivi et de raccrochage principalement en formation initiale sont prvus (art. L. 313-7 du code de lducation) ;

- les jeunes sans qualification de 18 25 ans dj loigns du systme ducatif, pour lesquels les dispositifs visent en premier lieu assurer une insertion sur le march du travail, avec laide dun accompagnement professionnel, voire social, incluant des formations.

La prsente enqute naborde pas la question de la prvention du dcrochage scolaire, ni le traitement de labsentisme lcole, qui est souvent considr comme un signe avant-coureur de dcrochage, mais qui nen est pas synonyme : un lve ne devient dcrocheur que lorsquil a effectivement dcroch, cest--dire lorsquil nest plus inscrit, ni suivi au sein de son tablissement de formation. Lenqute ne traite pas non plus des

3 Le code du travail a une approche similaire, par exemple pour identifier les jeunes ligibles au CIVIS renforc.

4 Nomenclature des niveaux de formation fixe en 1969 par la Commission statistique nationale.

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mcanismes dorientation, qui ont fait lobjet dautres travaux5, et qui sont souvent galement cits comme facteur causal de dcrochage scolaire, notamment lorsquils conduisent une orientation subie ou mal comprise.

Le chapitre I du prsent rapport sattache cerner lampleur du phnomne de sortie sans qualification du systme scolaire et ses consquences, puis identifier les institutions charges du pilotage et du financement des dispositifs.

Les deux chapitres suivants analysent les dispositifs et crdits mobiliss en faveur de ces jeunes, en sinterrogeant sur leur efficacit propre et sur leur articulation. Deux ensembles sont successivement analyss : le systme ddi aux jeunes sortants prcoces du systme ducatif, pour lesquels le ministre de lducation nationale privilgie le raccrochage scolaire sans exclure dautres solutions (chapitre II), et les dispositifs mis en uvre pour les jeunes plus loigns du systme scolaire, gnralement gs de 18 25 ans, la recherche dune insertion professionnelle (chapitre III).

Ce rapport a pour toile de fond une actualit rcente riche, avec le cadre europen de la garantie pour la jeunesse (avril 2013), le lancement de la garantie jeunes (fin 2013), le plan de lutte contre le dcrochage scolaire (novembre 2014) faisant suite la loi du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'cole qui a instaur le principe du droit au retour en formation, et le transfert aux rgions en 2015 de la coordination des actions de prise en charge des dcrocheurs.

En raison de limportance des interventions des collectivits territoriales - en particulier des rgions -, de lorganisation dconcentre des ministres concerns (ducation nationale et emploi), et du rle oprationnel dterminant des oprateurs locaux (missions locales, Ple emploi, coles de la deuxime chance, etc.), une grande place a t accorde aux constats de terrain. Les exemples concrets qui appuient le prsent rapport proviennent de sept rgions, huit acadmies et, au sein de celles-ci, de sept bassins locaux dont la liste est dtaille en annexe n 2.

Compte tenu de labondance et de la complexit des dispositifs ouverts aux jeunes sortis sans qualification du systme scolaire, leur description factuelle (objet, modalits, rsultats, financement) a t renvoye lannexe n 3, laquelle il est possible de se reporter tout au long du rapport.

5 Cour des comptes, Communication la commission des finances, de lconomie gnrale et du contrle

budgtaire de lAssemble nationale : Lorientation la fin du collge : la diversit des destins scolaires selon les acadmies, septembre 2012, 243 p., disponible sur www.ccomptes.fr

Chapitre I

Les jeunes sans qualification,

des rponses multiples et non coordonnes

Les sorties sans qualification du systme scolaire, I -un phnomne en diminution

Des jeunes sans qualification moins nombreux A -Au sens de la nomenclature des niveaux de formation de 1969, un jeune est rput tre

qualifi sil a simplement atteint lanne terminale dun cycle de formation de niveau V (CAP/BEP). Toutefois, cette convention ne rpond pas lexigence de lobtention dun diplme ou dune certification, qui permet seule dattester des acquis rsultant de la formation. En fait, lavantage comparatif dont disposent les jeunes diplms pour accder une insertion professionnelle conduit aujourdhui assimiler la notion de jeunes sans qualification celle de jeunes non diplms .

Ainsi, le code de lducation fait rfrence, pour dfinir cette notion, aux jeunes sortant sans un diplme national ou un titre professionnel enregistr et class au rpertoire national des certifications professionnelles du systme de formation initiale 6. Un jeune qui na obtenu ni le baccalaurat gnral ou technologique (niveau IV), ni un diplme ou titre finalit professionnelle de niveau IV (baccalaurat professionnel notamment) ou V (CAP/BEP notamment) est donc considr comme sans qualification .

Le terme jeune sans qualification se rfre en consquence lensemble des jeunes sans diplme ou titre professionnel, tandis que le terme dcrocheur qualifie les jeunes en voie de sortir ou juste sortis du systme ducatif, quils soient mineurs ou jeunes adultes7. Il convient de noter quaucun de ces termes ne figure explicitement dans les textes en vigueur.

6 Art. L. 313-7 du code de lducation.

7 Si la communaut ducative considre les dcrocheurs comme des lves encore scolariss, mais en

situation de dcrochage progressif, la sphre de laccompagnement social et de linsertion professionnelle dsigne par ce terme les lves ayant dj quitt le systme scolaire sans avoir obtenu de qualification minimale.

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Lvaluation quantitative de la non qualification ou du dcrochage renvoie de multiples sources de donnes qui prtent parfois confusion8, car elles sattachent apprcier ce phnomne sous des angles diffrents. Ainsi, lINSEE sintresse indirectement au sujet par le biais de son enqute Emploi , mene trimestriellement depuis 2003 : celle-ci dnombre les jeunes sans qualification en calculant des donnes moyennes sur des priodes de trois ans9. Pour sa part, le CEREQ suit les sortants du systme ducatif par une enqute rgulire mene auprs dun chantillon de plus de 30 000 jeunes choisis parmi lensemble des primo-sortants de formation initiale qui entrent sur le march du travail la mme anne : la dernire de ces enqutes, dnommes Gnration , concerne les jeunes sortis de formation initiale en cours ou en fin danne scolaire 2009-2010 et dont la situation est analyse en 2013.

Ces statistiques visent la fois quantifier le flux annuel des jeunes sortant sans qualification du systme ducatif et valuer la population des jeunes sans qualification parmi les jeunes gs de 16 25 ans non scolariss.

Le flux de jeunes sortant chaque anne sans qualification du systme scolaire a t estim pour la France mtropolitaine 101 000 jeunes en moyenne annuelle sur les annes 2010 2012, soit 15 % des sortants. Cet indicateur des sorties sans diplme est fourni, partir de lenqute Emploi de lINSEE, par la direction de l'valuation, de la prospective et de la performance (DEPP) du ministre de lducation nationale (MEN). Il value la part des jeunes sortant sans diplme parmi tous les jeunes sortant du systme ducatif, tous ges confondus.

Cet indicateur volue aujourdhui la baisse, puisque son estimation slevait environ 122 000 personnes par an sur les annes 2008 2010, soit prs de 17 % des sortants. Si le degr de prcision de cette valuation est relativement faible10, lenqute Gnration permet den corroborer les donnes : selon le CEREQ, la part des jeunes sortis sans diplme du systme scolaire en France mtropolitaine en 2010 est estime 17 %, soit 119 000 jeunes, en baisse galement par rapport lenqute prcdente.

Tableau n 1 : nombre de jeunes sortant sans qualification du systme scolaire chaque anne

8 Voir CEREQ, Bref n 298-1, Dcrochage scolaire : vers une mesure partage, avril 2012, 4 p., disponible sur

www.cereq.fr 9 Lenqute portant sur la question de lemploi en gnral, lchantillon de jeunes sortants de formation initiale

est restreint : 4 000 5 000 jeunes sur plus de 400 000 personnes de plus de 15 ans interroges chaque anne. 10

Pour la priode 2008 2010, la vraie valeur a 95 % de chances de se situer entre 117 000 et 128 000 jeunes.

Source 2007 2008 2009 2010 2011 2012

18% 17%133 000 119 000

(en % et en nbre de jeunes)Source: MEN DEPP (donnes provisoires), CEREQ - France mtropolitaine

15%101 000 /a

Flux annueldes sortantssans qualification

DEPPINSEE EmploiCEREQGnration

17%122 000 /a

LES JEUNES SANS QUALIFICATION, DES RPONSES MULTIPLES ET NON COORDONNES

19

La population des jeunes sans qualification est estime par la Cour des comptes environ 470 000 jeunes de 18 24 ans en 2014, soit 9 % des jeunes de cette tranche dge en France mtropolitaine11. En extrapolant sur la tranche dge de 16 25 ans, 550 000 600 000 jeunes se trouvent dans cette situation. Ils constituent la cible des dispositifs analyss dans le prsent rapport.

Lestimation du nombre de jeunes de 18 24 ans sans qualification est la dclinaison de lindicateur europen des early leavers from education and training (ESL)12. Celui-ci, traduit sous le terme de taux de sorties prcoces , mesure la part des jeunes gs de 18 24 ans rvolus qui ne sont pas diplms du second cycle du secondaire et qui ne se dclarent pas en formation13. La diffrence entre le taux observ en flux (15 % sur la priode 2010-2012) et le taux observ en stock (9 % en 2014) est explique par le dcalage des dates, mais aussi par la diffrence de primtre, notamment lexclusion des jeunes reprenant une formation. La tendance serait l aussi la baisse, puisque le taux des sortants prcoces slevait encore 12,5 % en 2010 et 9,7 % en 2013.

Tableau n 2 : nombre de jeunes sans qualification parmi les jeunes de 18 24 ans

Les dernires donnes consolides et redresses, communiques par le ministre de lducation nationale en dcembre 201514, confirment ces estimations. Pour lanne 2014, le flux sortant des jeunes sans qualification est valu 103 000 jeunes en mtropole (110 000 France entire soit 14 % du flux sortant). La population des jeunes de 18 24 ans sans qualification est estime 480 000 jeunes en mtropole (494 000 France entire soit 9 % de cette tranche dge).

La diminution du nombre de jeunes sans qualification, tant en flux annuel de sortie quen stock, est toutefois relativiser. En effet, ces deux estimations sont tributaires des donnes source issues de lenqute Emploi de lINSEE. Or ladoption dun nouveau protocole denqute dbut 2013 a introduit une rupture de srie statistique susceptible

11 Source : INSEE et DEPP, partir de lenqute Emploi de lINSEE ; donnes provisoires assujetties un

intervalle de confiance : la valeur du taux a 95 % de chances de se situer entre 8,0 % et 9,0 %. 12

Soit les jeunes prcocement sortis du systme ducatif et de formation. Prcdemment ESL - Early school leavers , soit les jeunes prcocement sortis du systme ducatif. 13

Ce critre dclaratif est large puisquil comprend aussi la formation informelle (changes de connaissances). 14

loccasion dun premier bilan du plan de lutte contre le dcrochage scolaire annonc en novembre 2014 et aprs la phase de contradiction du prsent rapport.

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014

12,5% 11,4% 12,1% 12,5% 11,9% 11,5% 9,7% 9,0%

~ 670 000 ~ 610 000 ~ 640 000 ~ 650 000 ~ 620 000 ~ 600 000 ~ 500 000 ~ 470 000

(en % et en nbre de jeunes) % : France entire; Population : France mtropolitaineSource: MEN DEPP (donnes provisoires), INSEE, EUROSTAT, retraitement Cour des comptes

Populationdes 18 - 24 anssans diplme

COUR DES COMPTES

20

dexpliquer tout ou partie des baisses constates15. Lchantillon de lenqute Emploi tant partiellement renouvel tous les trimestres, ces donnes ne sont nouveau redevenues homognes qu compter de mi-2014.

En dfinitive, par-del ces imprcisions statistiques, lampleur du phnomne des jeunes sans qualification napparat pas aussi marque que le supposent certaines extrapolations. De plus, mme si elle reste tre confirme, la tendance serait la baisse, aprs une priode de stagnation dans les annes 2000.

Le profil des jeunes sans qualification met en relief les points de fragilit du systme ducatif et met en lumire limportance de la prvention dans la lutte contre le dcrochage scolaire. En effet, le dcrochage scolaire est la consquence dun ensemble de facteurs qui ne peuvent se rsumer la seule question de lchec scolaire : plus globalement, ce sont la qualit de la relation du jeune linstitution scolaire et le sens donn aux tudes qui conditionnent la poursuite dun parcours souvent dj grev dorientations subies en raison dun niveau scolaire insuffisant. Par consquent, il nest pas tonnant de constater que les jeunes qui sortent non qualifis du systme ducatif le font des moments charnire comportant des choix dorientation, comme lissue du collge (18 % des dcrocheurs sortent aprs la classe de 3me), lissue dune premire anne de CAP au lyce professionnel ou la suite dun chec un examen final16. La voie professionnelle est la plus touche par ce phnomne (42 % des dcrocheurs proviennent dun cursus de CAP ou BEP), souvent la suite dun refus dorientation dans le choix des spcialits suivies, quitte parfois dlaisser des filires pourtant prometteuses en termes demploi17. Localement, lchelle dun bassin de formation, les sorties sans qualification sont parfois concentres dans quelques tablissements : les moyennes nationales masquent en effet une forte htrognit sur le territoire, illustre par la carte prsente en annexe n 618.

La France dsormais dans la moyenne europenne B -

La France dispose dobjectifs quantifis depuis le conseil europen de Lisbonne de 2000, repris par le programme ducation et formation 2020 adopt en 2009 dans le cadre de la stratgie Europe 2020 . Parmi les critres de rfrence retenus19, lobjectif commun est de rduire 10 % la part des sortants prcoces ou early school leavers (ESL) parmi les jeunes gs de 18 24 ans. La France sest fixe pour objectif datteindre un taux de 9,5 %.

15 Le prcdent protocole denqute avait tendance sous-valuer le niveau de formation des personnes

interroges et surestimer le nombre de jeunes sans diplme. 16

Voir tableau en annexe n 5. Donnes issues de DEPP, tude du Panel 1995 ducation et formation, n 84, dcembre 2013 et INSEE Formations et emplois, 2013. 17

Les taux de rinscription la suite dun chec au baccalaurat sont rvlateurs : 70,3 % des candidats ajourns dans la voie gnrale et technologique en 2014 se rinscrivent contre 30,7 % pour la voie professionnelle. 18

Voir ltude du CEREQ, Atlas acadmique des risques sociaux : lexemple du dcrochage, 2014, 140 p., disponible sur www.cereq.fr 19

La stratgie europenne compte sept critres de rfrence relatifs au niveau dducation et de formation de la population, dont le troisime concerne les sortants prcoces.


21

Les rsultats statistiques prcits semblent indiquer que cet objectif est atteint ou en passe de ltre, compte tenu de lintervalle de confiance de lestimation (+/- 1 %). Le taux de sortants prcoces en France (9,7 % en 2013, 9 % en 2014) se situe un peu en-dessous de la moyenne de lUnion europenne (11,9 % en 2013 ; 11,2 % en 2014). Il est, par ailleurs, au mme niveau (9,8 % en 2013, 9,5 % en 2014 en Allemagne) ou en-dessous (12,3 % en 2013, 11,8 % en 2014 au Royaume-Uni) du taux de ses principaux partenaires.

La question des sortants prcoces (ESL) est partiellement lie la notion europenne de NEET, qui dsigne les jeunes qui ne se trouvent ni en formation, ni en tudes, ni en emploi (Not in Employment, Education or Training). Lintrt de ce concept est dagrger dans une mme catgorie lensemble des jeunes qui ne sintgrent pas lentre dans la vie active, quils soient ou non inscrits comme demandeurs demploi.

Selon les chiffres publis par Eurostat, le taux des NEET slevait en France 14,6 % en 2013 et 15,1 % en 2014 des jeunes de 18 24 ans, ce qui reprsente environ 750 000 jeunes. Ce taux a subi une forte hausse depuis 2008, mme sil connat un recul depuis 2012, qui reste toutefois difficile interprter en raison de la rupture de srie statistique de 2013 dj mentionne. Au regard de ce second indicateur, la France se situe aussi en meilleure position que la moyenne de lUnion Europenne (17,1 % en 2013, 16,5 % en 2014), mais apparat moins bien place que certains de ses partenaires, notamment lAllemagne (8,7 % en 2013, 8,9 % en 2014). En particulier, la part des jeunes NEET est prs de deux fois plus leve dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville.

NEET et sortants prcoces : deux concepts distincts, mais en partie lis Les deux concepts de NEET et dESL (sortants prcoces) ne se superposent pas : certains

dcrocheurs ne deviennent pas des NEET (par exemple, sils trouvent un emploi), tandis que certains NEET peuvent tre diplms.

Toutefois, les deux phnomnes sont en partie lis. Le schma ci-dessous montre que plus de 60 % des jeunes sortis sans qualification (ESL) ne sont ni en emploi, ni en formation (NEET)20.

Prs de 6 % des jeunes de 18 24 ans, soit un peu plus de 300 000, sont ainsi sans diplme, sans emploi et en dehors de tout systme de formation. La question de leur insertion sociale et professionnelle apparat comme un dfi majeur, auquel tentent de rpondre les dispositifs analyss dans le prsent rapport.

20 Estimation un peu suprieure aux donnes de cohorte issues de lenqute Gnration du CEREQ prcite.

COUR DES COMPTES

22

Schma n 1 : part des sorties prcoces (ESL) et des NEET parmi les jeunes de 18-24 ans en France (2013)21

Source : note dinformation n 9 mars 2015, DEPP, ministre de lducation nationale (jeunes de 18-24 ans)

Une probabilit leve de chmage ou de sous-emploi C -

Les difficults dinsertion des jeunes les moins qualifis se sont fortement accentues au cours des dix dernires annes.

Face un march du travail de plus en plus slectif, les anciens dcrocheurs cumulent le handicap dtre de nouveaux entrants dans lemploi et leur faible niveau de qualification. Ils se trouvent de ce fait confronts des difficults structurelles daccs et de maintien dans lemploi qui ne se rsorbent que trs lentement. Comme le montre le graphique n 1, le taux de chmage des jeunes sortis depuis un quatre ans du systme ducatif atteint ainsi 49 % pour les jeunes non diplms, alors que celui des jeunes diplms de lenseignement suprieur se situe moins de 11 %. Le faible niveau de qualification reste en outre trs pnalisant pour linsertion professionnelle long terme, puisque le taux de chmage des jeunes non diplms sortis depuis cinq dix ans du systme de formation initiale atteint 33 %, et ne baisse significativement quau bout de dix ans pour atteindre 13 %.

Ces difficults dinsertion se sont encore accentues sous leffet de la crise conomique. Selon les enqutes de gnration du CEREQ, le taux de chmage des jeunes non diplms sortis de formation initiale en 2010 est suprieur de 16 points celui de la gnration sortie en 2004 (32 %). La situation des jeunes, qui sont les premiers subir les effets de la baisse des embauches, est particulirement sensible la conjoncture. Cet impact se trouve renforc pour les sortants prcoces par des effets de dclassement, les jeunes diplms tendant accepter des emplois moins qualifis en priode de crise et favorisant ainsi lviction du march du travail des jeunes non diplms.

21 Voir la note dinformation n 9 de la DEPP, Ministre de lducation nationale, La lutte contre les sorties

prcoces dans lUnion europenne, mars 2015, 4p., disponible sur www.education.gouv.fr

Total ESL: France: 9,7 %; UE-28: 12 % Total NEET: France: 14,6 %; UE-28: 17 %

NEET NEET diplms

France : 8,7 %

ESL en emploi

France : 3,8 % ESL

ESL sans emploi

NEET sans diplme

France : 5,9 %


23

taux de chmage des jeunes en 2013 selon le niveau de diplme Graphique n 1 :

Source : Cour des comptes daprs donnes INSEE, enqutes Emploi

Les parcours chaotiques des jeunes non qualifis sont lis galement la nature des emplois quils occupent, qui sont plus souvent des emplois prcaires, dure dtermine ou temps partiel, ce qui rend plus difficile une insertion durable. Le graphique n 2 ci-aprs, qui porte sur le devenir de la gnration 2004 sur sept ans, partir de lenqute Gnration du CEREQ, illustre ces difficults daccs lemploi stable.

comparaison du taux dinsertion professionnelle des jeunes diplms du suprieur Graphique n 2 :et des jeunes non diplms sur les sept annes suivant leur sortie de formation initiale

Source : enqute Gnration , CEREQ (enqute 2011 auprs de la gnration 2004)

0 10 20 30 40 50 60

Enseignement suprieur long

Enseignement suprieur court

Baccalaurat

CAP-BEP

Brevet, CEP et sans diplme

Sortis depuis 1 4 ans de

formation initiale

Sortis depuis 5 10 ans de

formation initiale

Sortis depuis 11 ans et plus de

formation initiale

COUR DES COMPTES

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Ces difficults ont l aussi t renforces par la crise. Seulement 14 % des jeunes non diplms sortis du systme scolaire en 2010 ont connu une situation demploi continue22 au cours des trois dernires annes, soit une baisse de neuf points par rapport la gnration 2004. linverse, 36 % de ces jeunes ont t durablement loigns du march du travail23, ce qui reprsente une hausse de 14 points par rapport la gnration 2004.

Une politique peu unifie II -

Il nexiste pas une politique ddie aux jeunes sortis sans qualification du systme scolaire, ni une politique de formation et dinsertion des jeunes, mais plusieurs rponses juxtaposes. On peut cet gard mentionner quatre institutions ou groupes dinstitutions, pilotes et financeurs, qui dterminent autant de politiques publiques dans ce domaine : le ministre charg de lducation nationale, le ministre charg de lemploi, les rgions et les partenaires sociaux.

Les analyses, les cibles et les modalits dintervention de ces acteurs institutionnels ne convergent pas spontanment. Une des principales lignes de partage porte sur la priorit accorder dans le parcours des jeunes respectivement la formation, diplmante ou qualifiante, et lemploi. De surcrot, ceci pose la question de la convergence de ces politiques, tant au niveau stratgique quoprationnel.

De multiples intervenants face de nouvelles exigences A -

Les rles de ltat, des rgions et des partenaires sociaux 1 -

Ltat : un recentrage sur les politiques demploi et dducation a)Le rapport de Bertrand Schwartz au Premier ministre consacr en 1981 linsertion

sociale et professionnelle des jeunes a inscrit la cration des missions locales, comme celle des PAIO24, dans une politique d'ensemble qui visait relier la qualification des jeunes au dveloppement de l'alternance et du tutorat en entreprise. Dans cette perspective, la prise en compte de la globalit des besoins du jeune devait conjuguer linsertion professionnelle et linsertion sociale et reposer sur un pilotage national interministriel : lordonnance du 26 mars 1982 a repris sur ces points les propositions du rapport Schwartz en disposant que : la qualification professionnelle et linsertion sociale des jeunes gens et jeunes filles de seize dix-huit ans constituent une obligation nationale .

22 En emploi plus de 90 % du temps sur trois ans.

23 En emploi moins de 10 % du temps sur trois ans.

24 Permanences daccueil, dinformation et dorientation.


25

Dans ce cadre, les 61 premires missions locales ont t cres dans les territoires o l'on trouvait le plus de jeunes sans formation ni qualification, et les PAIO ont t conues pour orienter les jeunes de 16 18 ans sans qualification vers des stages dinsertion pr-qualifiants.

Toutefois, au fil des annes, la spcificit de la politique nationale daide aux jeunes sans qualification sest estompe :

la comptence formation professionnelle continue des jeunes a t transfre aux rgions par la loi quinquennale relative au travail, l'emploi et la formation professionnelle de 1993 ;

la dlgation interministrielle linsertion professionnelle et sociale des jeunes (DIIJ), qui avait t mise en place en 1983, a disparu en 2002 : la DGEFP a repris le pilotage de linsertion des jeunes sans qualification ;

la loi de cohsion sociale de 2005 a fait entrer les missions locales dans le service public de lemploi et leur a confi un dispositif daccs lemploi, le CIVIS ;

les moyens budgtaires de la politique daide aux jeunes sans qualification ont t englobs dans le cadre du programme 102 Accs et retour lemploi.

En dfinitive, cest la politique de lemploi qui motive, dsormais, une implication forte de ltat dans le pilotage et le financement des dispositifs mobiliss en faveur des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire et qui largit cette cible plus gnralement aux jeunes en difficult dinsertion. Inscrites dans la politique de lemploi alors que les politiques de formation professionnelle sont dcentralises, les interventions de ltat en faveur de linsertion des jeunes sintressent peu, hormis les incitations lapprentissage25, la qualification26.

De son ct, le ministre de lducation nationale a apport une contribution croissante linsertion des jeunes non pourvus dune qualification la sortie de leur cursus scolaire. Les dispositifs successifs, dispositif dinsertion des jeunes dans lducation nationale (DIJEN), devenu mission gnrale dinsertion (MGI) en 1995, puis mission de lutte contre le dcrochage scolaire (MLDS) en 2013, ont acquis une vocation progressivement largie : celle daccueillir tous les lves risquant de dcrocher ou venant de dcrocher du systme scolaire, afin de les maintenir au sein de linstitution scolaire dans lattente dune nouvelle affectation.

La mise en place dune politique structure de lutte contre le dcrochage scolaire date de 2009. Linnovation majeure a consist se donner les moyens, dans un cadre interministriel et partenarial, de reprer les jeunes sortant sans qualification du systme scolaire afin de leur proposer des solutions de formation ou dinsertion. Inscrite dans le code de lducation par la loi du 24 novembre 2009, cette action commune autour du reprage et de la remdiation au dcrochage scolaire a pris la forme des plateformes de suivi et d'appui aux

25 Deux gnrations de contrats dobjectifs et de moyens avec les rgions, financs sur la taxe dapprentissage, se

sont succdes entre 2006 et 2015. 26

Sur les treize indicateurs du programme budgtaire accs et retour lemploi , un seul se rfre, indirectement, la formation. De mme, les neuf principaux indicateurs utiliss dans le cadre du dialogue de gestion de ltat avec les missions locales portent presque tous sur linsertion dans lemploi.

COUR DES COMPTES

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dcrocheurs (PSAD), dfinies comme une coordination des acteurs locaux de la formation, de l'orientation et de l'insertion des jeunes, principalement autour des centres dinformation et dorientation (CIO) et des missions locales, avec une implication des prfectures au titre de la politique de la ville, et parfois des rgions.

Avec la stratgie de Lisbonne (2000), la rduction du phnomne des sorties prcoces du systme scolaire est devenue un objectif europen. Les engagements du Prsident de la Rpublique de rduire de moiti le nombre de jeunes sortis sans qualification au cours du quinquennat actuel sinscrivent dans ce cadre. Longtemps ax sur des actions visant remdier aux situations de dcrochage, le ministre de lducation souhaite dornavant sinvestir plus fortement dans le champ de la prvention : le nouveau plan de lutte contre le dcrochage scolaire annonc le 21 novembre 2014 met ainsi laccent sur les mesures visant fluidifier les parcours des lves et prvenir les ruptures avec linstitution, tout en renforant les dispositifs existants de remdiation ou de retour lcole.

Dans la pratique de laction interministrielle, politique de lemploi et politique de lducation se rencontrent peu. Comme le soulignait le rapport de linspection gnrale des finances (IGF) de 2010 sur le rseau des missions locales, rares sont les runions entre les services du ministre de lducation nationale et ceux du ministre en charge de lemploi, en dehors du cadre formel du conseil national des missions locales (CNML). Ainsi, la rcente valuation partenariale de la politique de lutte contre le dcrochage scolaire, pilote par le ministre de lducation nationale en 2013-2014, est centre sur le systme scolaire. Toutefois, les relations entre les deux ministres ont dsormais plus de consistance, depuis 2014, dans le nouveau cadre de la garantie europenne pour la jeunesse.

Par ailleurs, la nomination en janvier 2009 dun haut-commissaire la jeunesse et la runion la mme anne du comit interministriel pour la jeunesse ont marqu le renouveau dune politique interministrielle de la jeunesse qui a abouti au lancement de prs de 600 projets financs par le fonds dexprimentation pour la jeunesse (FEJ). La question du dcrochage et de linsertion des jeunes sans qualification ou victimes de discrimination est au centre de la plupart des exprimentations, qui nont pas t gnralises, lexception notable des PSAD, mais qui ont servi valuer certains dispositifs27. Les exprimentations ont contribu, par ailleurs, mettre au point la garantie jeunes, partir des rsultats de lvaluation du revenu contractualis dautonomie.

Avec les deux comits interministriels jeunesse de 2013 et 2014 et le plan Priorit Jeunesse, cette ambition interministrielle a t reprise par la suite avec des projets tels que lamlioration des dmarches d'information portes par les administrations en direction des jeunes . Il nen reste pas moins que ces interventions, comme les financements du FEJ, nont pas vocation tre prennises.

27 titre dexemple, l'exprience permis de conduire vers l'emploi a montr que laccompagnement des jeunes

par les missions locales vers lobtention du permis de conduire naboutissait pas un taux de russite plus lev.


27

Les rgions : la qualification par lapprentissage et la formation continue b)Les dispositifs de formation des jeunes demandeurs demploi ont t transfrs aux

rgions en 199328, qui sont devenues des acteurs majeurs de linsertion des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire.

En 2012, les rgions consacraient 61 % de leurs dpenses de formation professionnelle aux jeunes (apprentissage compris). Dans le champ de la seule formation professionnelle continue des demandeurs demploi, plus de la moiti (53 %) de leur engagement financier tait destin aux jeunes, depuis les actions de mobilisation et dorientation jusquaux formations qualifiantes. Parmi les jeunes bnficiaires, beaucoup sont sortis sans qualification du systme scolaire : cette situation caractrise 45 % des jeunes participant aux programmes rgionaux de formation professionnelle continue29, mme si cette part baisse tendanciellement.

En dehors des dispositifs spcifiques tels que la prparation lapprentissage ou les coles de la deuxime chance, les programmes de formation des rgions sont gnralement ouverts tous les ges. Mais les rgions ont toutes prvu un volet jeunes dans leur contrat de plan rgional de dveloppement des formations professionnelles (CPRDFP). Plusieurs conseils rgionaux ont adopt un plan daction en faveur de linsertion des jeunes sans qualification : en Auvergne, par exemple, un plan rgional dinsertion des jeunes est en prparation, en lien avec ltat et les organismes paritaires collecteurs agrs.

Les partenaires sociaux : une implication qui sest renforce rcemment c)Limplication des partenaires sociaux dans linsertion des jeunes sans qualification tait

en germe ds la loi du 16 juillet 1971 portant organisation de la formation professionnelle continue. Cette loi sadressait pour la premire fois aux jeunes qui navaient pas bnfici dun enseignement technique ou de lapprentissage. Il a fallu cependant attendre laccord national interprofessionnel (ANI) du 26 octobre 1983 pour fonder le principe dun dispositif de formation en alternance organis par les partenaires sociaux. Avec le contrat de qualification, le contrat dadaptation et le stage dinitiation la vie professionnelle (remplac plus tard par le contrat dorientation), les branches professionnelles, travers leurs organismes paritaires financeurs de la formation continue, ont gr pour la premire fois des cursus de formation en faveur des jeunes sans qualification ou faible qualification. LANI du 5 dcembre 2003 a unifi les diffrents contrats existants en crant le contrat de professionnalisation, qui a pour objet de combiner les savoirs acquis par lexercice professionnel et au sein des organismes de formation, mme si, comme lont montr les rapports publics annuels de 2010 et de 2012 de la Cour, le recours au dispositif demeure en-de des objectifs.

LANI du 7 avril 2011 consacr laccompagnement des jeunes dans laccs lemploi a marqu une troisime tape. Les partenaires sociaux sont sortis du seul cadre de lentreprise pour se situer sur le terrain de laccompagnement et de la prparation la qualification et lemploi. Parmi les trois cibles de cet ANI, celle des jeunes dcrocheurs sortis du systme

28 Par la loi quinquennale de 1993.

29 Source : DARES, partir dune enqute annuelle auprs des rgions, retraitements Cour des comptes (2013).

COUR DES COMPTES

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ducatif sans diplme30 a t confie aux missions locales. Lengagement des partenaires sociaux vis--vis de ce public tait indit. Un cahier des charges a dfini les conditions de leur intervention, en insistant sur la rponse donner aux besoins de main-duvre des entreprises, paralllement laccs du jeune la qualification et au premier emploi. Ce dispositif temporaire vient chance fin 2015.

Les autres parties prenantes d)Les communes et les tablissements publics de coopration intercommunale

reprsentent eux seuls plus de 20 % du financement des missions locales : un lu communal ou intercommunal en assure quasiment toujours la prsidence. Pour leur part, les dpartements sinvestissent dans le financement de linsertion par lactivit conomique et financent le fonds dpartemental daide aux jeunes, frquemment mis contribution par les missions locales. Enfin, Ple emploi, en tant quoprateur de ltat et des partenaires sociaux, est galement un acteur majeur, mme sil nest pas spcialis sur le public des jeunes, et encore moins des jeunes sans qualification.

La garantie europenne pour la jeunesse et le droit au retour , 2 -des objectifs plus ambitieux

La garantie europenne pour la jeunesse a)Lensemble des politiques dinsertion en direction des jeunes, et en particulier des

jeunes dcrocheurs, sinscrit dsormais dans un cadre europen suscitant une nouvelle dynamique mais aussi porteur de nouvelles exigences. Ce cadre est issu dune recommandation, propose par la Commission et adopte par les tats membres le 22 avril 2013, intitule garantie europenne pour la jeunesse .

Celle-ci invite chaque tat mettre en place un systme permettant dassurer lensemble des jeunes NEET une solution dinsertion dans les quatre mois suivant leur sortie du systme ducatif ou la perte de leur premier emploi, travers un emploi, une formation continue, un apprentissage ou un stage. Elle vise promouvoir une logique dintervention prcoce, afin dviter un loignement durable du march du travail et une dgradation des comptences acquises.

Dans ce cadre, la France sest dote en dcembre 2013 dun Plan de mise en uvre de la garantie europenne pour la jeunesse . Ce plan vise dabord amliorer le fonctionnement de lensemble du dispositif de reprage et daccompagnement des jeunes NEET, travers la rnovation des plateformes de suivi et dappui aux dcrocheurs et des outils informatiques associs. En matire daccompagnement, lensemble des intervenants dans le champ de linsertion des jeunes, considrs comme des oprateurs de la garantie europenne pour la jeunesse (rseaux ducation nationale, missions locales, Ple emploi, structures deuxime chance , agence du service civique, structures dinsertion par lactivit conomique), sont

30 Les autres cibles taient les jeunes ayant un diplme ou une qualification reconnue (accompagns par

Ple emploi) et les jeunes diplms ou sortants de lenseignement suprieur (accompagns par lAPEC), dans les deux cas sous rserve de difficults daccs lemploi.


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appels renforcer leur coordination et amliorer la qualit de loffre de services destine aux jeunes. Le second axe du plan franais vise exprimenter ou dvelopper des dispositifs innovants, tels que la garantie jeunes (cf. chapitre III). Celle-ci, issue du plan pluriannuel de lutte contre la pauvret, ne doit pas, en dpit de sa proximit lexicale, tre confondue avec la garantie europenne pour la jeunesse, dont elle ne constitue que lune des composantes.

Paralllement, lUnion a cr dans le cadre de la programmation 2014-2020 un nouvel instrument financier, linitiative pour lemploi des jeunes (IEJ), dot de 6,4 Md31 et visant soutenir les initiatives mise en uvre dans le cadre de cette garantie. Cet instrument, adoss au FSE, cible les rgions les plus touches par le chmage des jeunes, soit 16 rgions en France.

Le dploiement des plans nationaux de mise en uvre de la garantie europenne pour la jeunesse fait lobjet dun suivi au niveau communautaire, en particulier dans le cadre du Semestre europen. Si lUnion a reconnu les efforts de la France en matire de lutte contre le dcrochage scolaire et de soutien lapprentissage, elle a soulign les progrs qui restent accomplir pour le reprage des jeunes NEET et la coordination des oprateurs. Les modalits de suivi de la mise en uvre de ces plans sont actuellement en cours dlaboration. Elles devraient reposer sur plusieurs indicateurs, permettant dapprcier lefficacit du reprage32 et la mise en uvre de la garantie elle-mme33.

Le droit au retour b)La volont de proposer une solution chaque jeune sans qualification a t tendue par

la loi du 8 juillet 2013 pour la refondation de l'cole. Celle-ci dispose que tout lve nayant pas atteint un niveau de formation de niveau V lissue de sa scolarit obligatoire doit pouvoir reprendre des tudes ou suivre une formation sous statut scolaire, en apprentissage ou en tant que stagiaire de la formation professionnelle afin dacqurir un diplme ou titre professionnel. Ce droit au retour est effectivement ouvert depuis le dbut de 201534.

La garantie europenne pour la jeunesse devra galement rechercher une articulation avec ce droit au retour en formation . cet effet, lors de la confrence sociale du 20 octobre 2015, le gouvernement a annonc quil souhaitait abonder le compte personnel dactivit (CPA) des jeunes sortis du systme de formation initiale sans qualification des heures ncessaires lobtention dun premier niveau de qualification .

La reconnaissance de ce droit constitue un dfi nouveau pour lensemble des acteurs concourant au service public rgional de lorientation (SPRO), en particulier les centres dinformation et dorientation (CIO) et les missions locales. Ceux-ci devront assurer la mise en uvre de solutions adaptes, dsigner un rfrent unique cens suivre le jeune jusquau terme de la formation, et organiser sa prise en charge dans un tablissement d'enseignement de proximit lorsque lentre en formation ne pourra seffectuer immdiatement. Ce droit au

31 Dont 3,2 Md de dotation spciale et 3,2 Md prlevs sur lenveloppe FSE prvue pour 2014-2020.

32 Nombre de jeunes inscrits auprs dun oprateur / nombre total de NEET.

33 Pourcentage de jeunes inscrits dans un programme depuis 4 mois et ayant reu une offre au titre de la garantie

europenne pour la jeunesse. 34

Article L. 122-2 du code de lducation et dcrets du 5 dcembre 2014 relatif la dure complmentaire de formation qualifiante et du mme jour, relatif la formation professionnelle des jeunes.

COUR DES COMPTES

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retour , qui vise parachever le systme de reprage et daction auprs des jeunes dcrocheurs, pourrait mettre en tension lensemble du systme de formation : en effet, il est susceptible de rediriger une partie des jeunes aujourdhui pris en charge dans les formations pr-qualifiantes des rgions vers le systme ducatif, dont les capacits daccueil sont limites.

Dans lun et lautre cas, garantie europenne pour la jeunesse et droit au retour appellent donc une convergence plus efficace des interventions publiques.

Un large ventail de dispositifs aux cots disparates B -

Les diffrents dispositifs qui sont analyss dans le prsent rapport sont prsents de manire synthtique dans le schma n 2. Leur description dtaille figure dans les fiches de lannexe n 3, sur lesquelles sappuient les donnes chiffres des graphiques n 3, 4 et 5.

Outre les instances de reprage et de raccrochage des dcrocheurs du systme scolaire portes par le ministre de lducation nationale35, seuls le CIVIS renforc, laccompagnement des jeunes dcrocheurs dans le cadre de lANI jeunes, et les coles de la deuxime chance sadressent explicitement et exclusivement aux jeunes sortis sans qualification du systme scolaire.

35 Les rseaux Formation Qualification Emploi (FOQUALE) et les plateformes de suivi et dappui aux

dcrocheurs (PSAD) ne sont pas des dispositifs en tant que tels, mais des instances de coordination.


31

Schma n 2 : les principaux dispositifs mobilisables en faveur des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire

Source : Cour des comptes

COUR DES COMPTES

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De nombreux autres dispositifs bnficient aux jeunes sans qualification, comme le montre le graphique n 3 prsent ci-aprs. Certains approchent ou dpassent eux seuls 100 000 entres annuelles, ce qui correspond lestimation du flux de jeunes sortant sans qualification du systme scolaire. Cette apparente incohrence est lie au fait quun mme jeune peut, entre 16 et 25 ans, sinscrire simultanment plusieurs dispositifs, bnficier successivement de plusieurs dispositifs, ou recommencer plusieurs reprises le mme dispositif.

Les entres en apprentissage recenses ci-aprs nincluent pas les contrats qui se situent dans la continuit de la scolarit ou dun autre contrat dapprentissage, car ils ne sont pas assimilables une solution dinsertion pour les jeunes sortis sans qualification du systme scolaire.

Il convient de relever que, dans la plupart des dispositifs relevant de linsertion professionnelle, ce nest pas labsence de qualification, mais les difficults particulires dinsertion dans lemploi que cible lappui public : ces difficults peuvent bien sr relever dune faible qualification, mais galement de discriminations lies lorigine ou au lieu dhabitation, ou encore dune situation de prcarit sociale.

volumes dentres dans les dispositifs Graphique n 3 :

Sources : Cour des comptes


33

Cot la place, cot par jeune : Comment comparer les cots unitaires des dispositifs ?

La Cour a fait le choix de calculer des cots unitaires qui puissent tre comparables dun dispositif lautre. cet effet, lanne 2013 a t retenue car permettant de rassembler le plus de donnes homognes et une approche cot complet a t adopte lorsque cela a t possible. En particulier, les ventuelles allocations verses au jeune dans le cadre dun dispositif ont toujours t prises en compte.

Le cot unitaire par jeune (cot annuel/flux annuel de jeunes) a t privilgi au cot la place (cot annuel/effectifs fin de mois) afin de reflter le niveau dactivit des dispositifs, dont la plupart fonctionne sur un principe dentre et sortie ou sur des priodes daccompagnement infrieures 12 mois. des fins de comparaison, cest le flux annuel des nouveaux entrants dans le dispositif qui a t retenu pour dterminer le nombre de jeunes concerns. Il est noter que les structures retiennent parfois au dnominateur non seulement le flux annuel des nouveaux entrants mais aussi les effectifs des jeunes encore pris en charge au 1er janvier abaissant ainsi mcaniquement le cot unitaire par jeune.

En labsence de comptabilit analytique, la rpartition des cots entre les dispositifs mis en uvre par les missions locales a t tablie en calculant un cot la place pour le CIVIS dune part et pour les autres dispositifs dautre part en fonction du nombre dentretiens raliss face au jeune. Ces cots la place ont ensuite permis de dcliner un cot unitaire par jeune pour chacun des dispositifs (CIVIS, PPAE, accompagnement simple) en tenant compte des effectifs et de la dure moyenne daccompagnement.

Les deux graphiques suivants n 4 et n 5 synthtisent les enjeux financiers des dispositifs, dune part, en cot total estim pour les seuls jeunes sans qualification et, dautre part, en cot unitaire par jeune. Ces cots sont calculs sur la dure du dispositif, et non la place, celle-ci pouvant tre occupe par plusieurs jeunes au cours de lanne.

Pour les dispositifs qui ne sont pas rservs aux jeunes sans qualification, il na pas t possible de calculer un cot unitaire spcifique cette catgorie, se distinguant du cot unitaire pour lensemble des jeunes (voire dans certains cas pour lensemble des bnficiaires, jeunes et adultes).

COUR DES COMPTES

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cot annuel des dispositifs Graphique n 4 :part jeunes sans qualification (M 2013)

cot unitaire par jeune des dispositifs Graphique n 5 :( 2013)




35

Un effort public consquent au financement clat C -

Une dpense publique de prs de 2 Md 1 -

Au total, les dpenses publiques en faveur des jeunes de 16 25 ans sans qualification, recenses dans le tableau n 3, reprsentent environ 1,9 Md, soit 35 % du financement public des dispositifs dinsertion de lensemble des jeunes sur le mme primtre.

Tableau n 3 : les dpenses publiques en faveur des jeunes sans qualification

Estimation anne 2013 (M) Dispositifs de

coordination (PSAD,

FOQUALE)

Dispositifs de formation et

dinsertion36 part jeunes sans

qualification

Emplois aids37 et service civique

part jeunes sans qualification

Total %

tat/ministre de lducation nationale38

12 44 56 3 %

tat/ministres charg de la ville et de la jeunesse

0 19 23 42 2 %

tat/ministre charg de lemploi

0 348 519 867 45 %

Rgions 0 481 0 481 25 %

Communes, intercommunalits et dpartements

0 120 0 120 6 %

Ple mploi 0 138 0 138 7 %

Partenaires sociaux, contribution des entreprises

0 145 0 145 8 %

Union europenne (FSE) 1 74 0 75 4 %

Total 13 1 369 542 1 924 100 %

Source : Cour des comptes daprs diverses sources mentionnes dans les fiches descriptives de dispositifs insres en annexe n 3. Chiffres arrondis compte tenu des estimations ralises. Le cot marginal dun retour en formation initiale au sein du systme ducatif, peu lev, nest pas pris en compte.

Lclatement institutionnel qui caractrise les politiques dinsertion des jeunes se traduit par la multiplicit des sources de financements des dispositifs mobiliss en faveur des jeunes sortis sans qualification du systme scolaire.

36 Accompagnement en mission locale (CIVIS, PPAE, ANI et autres), coles de la 2me chance, EPIDe,

formations des rgions et de Ple emploi, apprentissage (hors continuit de scolarit ou dun autre contrat dapprentissage), contrat de professionnalisation, insertion par lactivit conomique, PLIE. 37

Emplois davenir, CAE, CIE, contrat de gnration. 38

Hors cots de retour en formation initiale au sein de lducation nationale.

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On note la part prpondrante de ltat (50 %), puis des rgions (25 %), mais aussi la contribution des partenaires sociaux et de Ple emploi (15 % eux deux) et des autres collectivits (6 %). Si on ne raisonne que sur le primtre des dispositifs de formation et dinsertion, hors emplois aids et service civique soit 1,4 Md , la part des rgions est majoritaire (35 %), devant ltat (29 %), les partenaires sociaux (11 %), Ple emploi (10 %) et les autres collectivits territoriales (9 %).

Un clatement des financements susceptible dengendrer des difficults de gestion 2 -

Cette multiplicit des financements se retrouve au niveau de chaque oprateur et dispositif. Il peut engendrer de relles difficults de gestion pour la plupart des structures en charge des dispositifs en direction des jeunes. En particulier, les missions locales et les coles de la deuxime chance sont, plus que dautres, confrontes la superposition des sources de financement.

structure de financement des principaux dispositifs (en %) Graphique n 6 :

Source : Cour des comptes daprs enqute auprs des acadmies, donnes minimales E2C, rapport dactivit CNML

Si les missions locales rencontres lors de lenqute ont soulign que laccumulation des dispositifs pouvait nuire leur approche globale de laccompagnement, le CNML considre que le problme rsulte surtout de la multiplication des financeurs39. Les missions locales ont en effet au minimum cinq ou six financeurs : ltat, la commune ou ltablissement public intercommunal, la rgion, Ple emploi, les partenaires sociaux et lUnion europenne. Ces parties prenantes ont chacune leurs exigences : emplois davenir et

39 Aux financements prennes sajoutent les financements spcifiques associs un projet, qui reprsentaient

prs de 19 % des financements du rseau des missions locales en 2013. Ces financements peuvent sinterrompre dune anne sur lautre, ce qui implique une souplesse dorganisation et de recrutement adapte leur volatilit.

tat 23%


37

garantie jeunes pour ltat, ANI jeunes pour les partenaires sociaux, PPAE pour Ple emploi, dispositifs dinsertion et de formation propres la rgion40, etc.

Pour remdier cette multiplicit, une concertation stablit gnralement entre les DIRECCTE et les autres financeurs, notamment le conseil rgional, mais elle est variable selon les rgions. Trois situations peuvent tre distingues41. Il existe en effet : une rgion dans laquelle il nexiste aucun dialogue entre la DIRECCTE et la Rgion ; dix rgions dans lesquelles il existe un certain dialogue avec la Rgion ; quinze rgions dans lesquelles la concertation avec la Rgion est importante : les dialogues

de gestion sont mens en commun, les orientations sont dfinies de manire commune et/ou les financements sont coordonns.

Sagissant de ltat, lapport de financements autres que ceux des ministres en charge de lducation nationale et de lemploi est un facteur de complexit supplmentaire. Des crdits de la politique de la ville, notamment, peuvent intervenir. Selon le rapport annuel de performance du programme 147 Politique de la ville pour 2013, 3,2 M taient consacrs dans le domaine de lemploi laccueil de premier niveau, 12,5 M des actions daccompagnement renforc, 2,9 M des actions cibles sur les freins lemploi, et 1,9 M des actions en faveur de la mise en relation.

Ces limites actuelles invitent la mise en place, pour chaque mission locale, mais aussi pour chaque cole de la deuxime chance, dun contrat pluriannuel dobjectifs et de moyens (CPOM) associant tous les financeurs dans le cadre dune gouvernance rnove.

Des financements europens renforcs, mais non exempts de risques 3 -

En complment des ressources nationales, les structures se sont tournes vers des financements europens afin dinitier ou de poursuivre leur activit. Ce faisant, elles se sont nanmoins heurtes de nombreuses difficults pour mobiliser ces crdits.

En effet, les diffrents dispositifs dinsertion destination des jeunes bnficient de fonds europens, en particulier des crdits du fonds social europen (FSE) et de linitiative europenne pour la jeunesse (IEJ). Le recours aux crdits europens est ingal dune structure lautre mais leur contribution est parfois critique pour leur viabilit financire. Ainsi, les crdits du FSE reprsentaient en 2013 environ 3 % des financements des missions locales (en baisse de cinq points depuis 2008), 7 % de ceux des MLDS, 12 % de ceux des PSAD, 13 % de ceux de lEPIDe et 15 % de ceux des coles de la deuxime chance.

Le recours ces crdits nest pas sans susciter dimportantes difficults, les rgles de gestion propres au financement communautaire apparaissant difficiles mettre en uvre pour des tablissements peu dots en moyens administratifs. Les exigences de reporting et de mise en concurrence sont perues comme lourdes par ces structures, qui rclament une

40 Exemple cit par la mission locale de Saint-Di : le dispositif DO IT financ par la rgion Lorraine, qui aide

les jeunes sans qualification ou faible qualification formaliser leur projet professionnel avec des priodes dimmersion en entreprise. 41

Source : DGEFP.

COUR DES COMPTES

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homognisation des pratiques de contrle et une clarification des rgles applicables. Dans certaines rgions, dimportants retards de paiement sont constats, qui psent fortement sur la trsorerie des bnficiaires. ces dlais sajoute dans certains cas la diminution des subventions finalement accordes, voire des demandes de remboursement de fonds dj verss la suite dun contrle de second niveau rvlant la non-ligibilit de certaines dpenses. Dans le cas de lEPIDe, qui a bnfici de subventions dun montant de plus de 50 M au titre des annes 2007 2012, un audit ralis par les services de la Commission a rvl une mauvaise dlimitation du primtre de la subvention, ce qui fait peser sur ltablissement un risque de reversement de plusieurs millions deuros.

Le nouveau programme oprationnel national 2014-2020 du FSE, qui porte sur un montant total de 2,9 Md, prvoit des mesures spcifiques pour linsertion des jeunes avec une cible de 750 000 jeunes sur la priode 2014-2020 (via les missions locales, MLDS, garantie jeunes aprs 2018). Il est complt par des programmes oprationnels rgionaux hauteur de 2,0 Md en mtropole et par des programmes spcifiques loutre-mer.

ces crdits sajoutent les nouveaux financements issus de linitiative pour lemploi des jeunes, qui a pour objectif dappuyer la mise en uvre de la garantie europenne pour la jeunesse, en ciblant exclusivement les jeunes NEET dans les rgions les plus touches par le chmage des jeunes. En France, 16 rgions sont ligibles ce financement pour un montant global de 620 M42 sur la priode 2014-2015. Le programme oprationnel national IEJ adopt en juin 2014 vise renforcer les dispositifs existants (PSAD, service civique, garantie jeunes), mais aussi encourager les dispositifs innovants (appels projets lancs par les DIRECCTE). Dans la ligne de la garantie europenne pour la jeunesse, lIEJ souhaite promouvoir les dispositifs dans une logique de rsultats43.

rpartition des crdits de lIEJ 2014-2015 (volet national) (M) Graphique n 7 :

Source : Cour des comptes daprs donnes ministre de lemploi, fvrier 2015

Au cours du second semestre 2014, la mobilisation des crdits europens a t pnalise par les conditions de mise en uvre des programmes ligibles, en particulier la ncessit de justifier le statut de NEET, limpossibilit de financer un appui aux structures, et la faiblesse

42 Partag pour moiti entre les fonds supplmentaires de lIEJ et le FSE des programmes 2014-2020.

43 titre dexemple, le forfait destin financer le cot de mise en place de la garantie jeunes nest vers

quen cas datteinte des objectifs : sortie positive (en emploi, en formation) ou dure minimale de mise en situation professionnelle (80 jours).


39

des avances. Sy sont ajoutes, pour les PSAD, des interrogations sur la valorisation des temps passs par les agents. Selon les derniers chiffres communiqus la Cour, la programmation des crdits aurait nanmoins progress au 1er semestre 2015, pour atteindre 43 % des crdits en juin 2015, permettant de toucher 133 000 jeunes.

Lensemble de ces constats souligne limportance dune scurisation des financements europens, afin de limiter les risques financiers pesant sur les structures finances et, en dernier ressort, sur ltat44. cet gard, un dialogue renforc entre dune part les porteurs de projet et les autorits de gestion (services de ltat, rgions), et dautre part ces dernires et la Commission europenne apparat essentiel afin de mieux dlimiter le primtre financier des demandes de subventions.

Enfin, le cot de gestion des fonds europens, en particulier pour les petites structures peu dotes en moyens administratifs, plaide en faveur de ladoption de formules de forfaitisation des dpenses ligibles au titre de la nouvelle programmation.

Une gouvernance multiple dont leffectivit laisse dsirer III -

Aucune instance naborde exclusivement A -la question des jeunes sans qualification

La loi du 5 mars 2014 relative la formation professionnelle, lemploi et la dmocratie sociale a consacr le principe dune gouvernance quadripartite des politiques demploi, de formation et dorientation professionnelle, associant ltat, les rgions et les partenaires sociaux, employeurs et salaris. Cette gouvernance, qui se manifeste par la cration du CNEFOP45 au niveau national et des CREFOP46 au niveau rgional, tait en fait dj engage prcdemment, en particulier dans les rgions. Les contrats de plan rgionaux de dveloppement des formations professionnelles (CPRDFP), relancs par la loi du 24 novembre 2009, et les comits de coordination rgionaux de lemploi et de la formation professionnelle (CCREFP) en portent tmoignage. Dsormais, le CNEFOP labore, au niveau national, des orientations triennales nonant des priorits et une stratgie concerte en vue de favoriser la mise en uvre coordonne de ces orientations dans le cadre des actions relevant des collectivits et organismes qui interviennent en matire d'emploi, de formation et d'orientation professionnelles 47.

Les politiques ainsi vises ne sadressent pas spcifiquement aux jeunes, mais les dispositifs conus pour ce public en constituent une composante substantielle. Or, au regard des enjeux de la formation et de linsertion des jeunes sortis sans qualification du systme

44 la DGEFP a demand une valuation de politique publique pour lensemble du systme de gestion et de

contrle du FSE, afin danalyser les facteurs de complexit pour les bnficiaires et de proposer des solutions pour y remdier. 45

Conseil national de lemploi, de la formation et de lorientation professionnelles. 46

Comit rgional de lemploi, de la formation et de lorientation p

Documents

Les dispositifs et les crédits mobilisés en faveur des jeunes sans qualification