Madagascar - Pour Un Dialogue Sur Les Enjeux de Developpement (Banque Mondiale - 2013)

7/30/2019 Madagascar - Pour Un Dialogue Sur Les Enjeux de Developpement (Banque Mondiale - 2013)

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MADAGASCAR : Pour un dialogue surles enjeux de dveloppemen

Juin 2013

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P h o t o

d e

c o u v e r t

u r e : P o r t E h o a l a F o r t D a u p h i n

R

i o T i n t o


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BAnque MOndiAleLes enjeux de developpement Madagascar | 3

Introducon

Contexte

Croissance conomique, craon

demplois & gouvernance

Geson des ressources naturelleset dveloppement durable

Dveloppement ducapital humain

Annexes


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La pauvret nest pas un accident.

Comme lesclavage et lapartheid, elle

a t faite par lhomme et peut tresupprime par des acons communes

de lhumanit.

Nelson MANDELA


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A | Pourquoi un guide dinformaon sur le dveloppement ?

Madagascar est un pays fortpotenel humain et naturel :ses ressources minires et halieuques,

sa diversit environnementaleexceponnelle et la beaut de ses

paysages qui sont autant datouts pour

lindustrie tourisque; ses terres ferles

et son climat favorable lagriculture ;

ainsi que sa main duvre compve,

qui a dj fait ses preuves dans des

secteurs manufacturiers tels que le

texle ; ne sont que quelques ingrdients

dune possible croissance.

Malgr ces avantages comparafs,

les indicateurs socio-conomiquesconcernant Madagascar sonten dclin,et cela depuis plusieurs dcennies.

La crise qui perdure depuis 2009 na fait

quaggraver une pauvret dj profonde

avant cee date : aujourdhui 90% de la

populaon malgache vit avec moins de 2$

PPP par jour. Ces quatre dernires annes

sont des annes de dveloppementsocio-conomique perdues, qui auraient

pu contribuer amliorer les condions

de vies des millions de personnes qui

vivent dans la prcarit. Au lieu de cela, le

pays a sombr peu peu dans un tat de

fragilit croissante, qui le mainent dans

une spirale de pauvret et dinstabilit

polique dont il peinera se dfaire.

Derrire les indicateurs macro-conomiques, ce sont des vies dtres

humains qui sont aeintes. Des

entreprises qui ferment, des hommes et

des femmes qui perdent leur travail, des

familles qui ne mangent plus leur faim,

des enfants qui ne peuvent plus aller

lcole, des bbs qui accusent un retard

de croissance aux eets irrversibles.

Ce sont des millions de personnes qui

plongent dans une pauvret laquelle

il leur sera dicile dchapper, et qu

prsentent le risque de la transmere en

hritage leurs propres enfants.

Il existe pourtant des soluons

concrtes pour amliore

la performance conomique de

Madagascar et le quodien de

sa populaon. Au-del des discussions

sur la conjoncture polique et limpasse

de la crise actuelle, il sagit aujourdhu

dengager un dialogue sur lavenir que

les Malgaches souhaitent orir leursenfants et de construire une vision dupossible, plutt que ce qui aurait pu trePour cela, la Banque mondiale souhaite

encourager tous les acteurs de la vie

conomique et polique parciper au

dialogue sur le dveloppement. Ce livret

prsente une synthse, non exhausve

des enjeux, ds et donnes importantes

pour comprendre quelques secteurs

cl, avec pour objecf de contribuer auxrexions et denrichir le dialogue public

sur le prsent et lavenir du pays.

Bien que ces dernires annes ne

soient pas vraiment porteuses despoir

cest aujourdhui que toutes les pares

prenantes au dveloppement doivent

se mobiliser pour prparer laprs crise

et rchir un projet de socit la

hauteur du potenel du pays. Les aairespubliques sont laaire de tous, et cest en

construisant un consensus autour de la

voie suivre quil sera possible davancer

Jespre que ce livret sera ule tous

ceux qui souhaitent voir Madagascar

emprunter le chemin du dveloppement

et quils sen serviront pour formuler des

soluons innovantes et prennes.

Haleh BridiCountry Directorpour MadagascarBanque mondiale


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Le terme dveloppement est vaste, et englobe

plusieurs noons direntes, et qui de plus est, sont

en voluon perptuelle, mais qui se rencontrent

dans lide centrale de progrs . Bien quil sagisse chacun, selon sa culture et ses valeurs, de dnir ce

quil entend par progrs, pour pouvoir valuer cee

voluon, celle ci doit tre mesurable.

Le dveloppement a longtemps t mesur en

termes de croissance conomique, avec le Produit

Intrieur Brut (PIB) ou PIB par habitant comme

indicateur de suivi. Le PIB reprsente la valeur de la

producon nale de biens et services assure au

cours dune anne sur le territoire dun pays. Pour

juger du niveau de dveloppement conomique, ilfaut diviser le PIB par son nombre dhabitants. Le PIB

par habitant rete le volume approximaf de biens

et services que chaque individu serait en mesure de

se procurer au cours dune anne dans un pays si les

revenus taient rpars de manire gale, et permet

de donner une meilleure approximaon du niveau

de qualit de vie. En gnral, un pays est considr

comme dvelopp lorsquil dpasse les 20 000

dollars US de PIB par habitant.

Cependant, ces indicateurs de richesse neennent compte que du volume global de ressources

conomiques dont dispose une socit, mais pas

leur distribuon au sein de la populaon, ni de leur

allocaon divers secteurs de dveloppement. De

ce fait, la qualit de vie ou des infrastructures peut

savrer trs dirente dans des pays ayant des

revenus similaires. Par exemple, malgr un niveau

conomique comparable, il y a Madagascar 9 fois

moins de routes par km2 quen Ouganda, et 12 fois

moins de producon nergque quau Mozambique.LIndice de Dveloppement Humain (IDH),

conu en 1990 par le Programme des Naons Unies

pour le Dveloppement (PNUD), est un agrgat

de composantes qui se fonde sur trois critres

majeurs : lesprance de vie la naissance, le niveau

dducaon, et le niveau de vie. Il permet de mesurer

indirectement la sasfacon des besoins matriels

essenels tels que laccs une alimentaon saine,

leau potable, un logement dcent, une bonne

B | Quest ce que le dveloppement ?

hygine et aux soins mdicaux, la dure moyenne de

scolarisaon pour les adultes de plus de 25 ans, la

dure aendue de scolarisaon pour les enfants dge

scolaire, la capacit parciper aux prises de dcisionsdans la socit et dautres lments de la qualit de vie

tels que la mobilit ou laccs la culture. LIDH se base

sur la vision du PNUD, tel que publi dans son Rapport

mondial sur le dveloppement humain en 1996, selon

laquelle le dveloppement humain est une n dont

la croissance conomique est le moyen .

La noon de dveloppement durable ajoute

une dimension supplmentaire car elle concilie les

besoins conomiques, sociaux et environnementauxpour favoriser une augmentaon durable du bien-tre

social. Selon le Rapport Brundtland Le dveloppemen

durable est un mode de dveloppement qui rpond aux

besoins du prsent sans compromere la capacit des

gnraons futures de rpondre aux leurs .

Dautres indicateurs frquemment employs pour

mesurer les progrs en mare de dveloppement

sont les Objecfs du Millnaire pour le Dveloppement

(OMD). Madagascar est parmi les 113 pays ayant

adopt la Dclaraon du Millnaire le 8 septembre2000, se xant huit objecfs de dveloppement

raliser dici 2015, ainsi que des cibles prcises (annexe

C). Aujourdhui, bien quune progression iniale ait

t enregistre, peu de ces OMD seront aeints

Madagascar dici 2015.

Ces noons sont lies et la croissance conomique

tout comme un environnement sain sont ncessaires au

dveloppement humain, et inversement.

Le dveloppement humain, en tantqu'approche, repose sur ce que je ens pour

tre l'ide fondamentale du dveloppement :

savoir, faire progresser la richesse de la vie

humaine, plutt que la richesse de l'conomie

dans laquelle les tres humains vivent, ce qui

n'en reprsente qu'une pare Prof. Amartya Sen

Professeur d'conomie, Universit HarvardLaurat du prix Nobel d'conomie, 1998


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C | Prsentaon du guide et comment luliser

Les mots en bleu sont dnis en annexes, qui prsentent galement des chires pernents et ules.

Thmaques principales Sous thmaques

I. Croissance conomique,craon demplois& gouvernance

A. Croissance conomique ................................................................22

B. Tirer avantage de la main duvre locale ......................................24

C. Le renouveau des instuons et de la gouvernance ......................26

D. Finances publiques.........................................................................28

E. Fiscalit. .........................................................................................30

F. Dcentralisaon ..............................................................................32

G. Connecvit et carences en infrastructure. ...................................34

H. Redevabilit sociale. ......................................................................36

II. Geson des ressourcesnaturelles etdveloppement durable

A.LEnvironnement : un atout prserver, des enjeux maitriser.... 42

B.Changement Climaque, geson des risques et des catastrophes 43

C.Secteur minier : un moteur de croissance potenel .......................45

D.Le secteur lectrique : un potenel de dveloppement exploiter ...47

E.Transformer lagriculture de subsistance en agriculture commerciale .49

III. Dveloppement socialet humain

A. Educaon .......................................................................................56

B. Sant ..............................................................................................58

C. Protecon sociale pour les mnages vulnrables ......................... 60

Le contenu a t spar en trois thmaques principales, avec les sous thmaques suivantes :

Ce guide nest ni une revue exhausve ni une analyse en profondeur de la situaon socio-conomique

Madagascar, mais ambionne plutt de prsenter un tat des lieux de quelques domaines cls qui constuent

des ds, contraintes ou opportunits pour le pays. La mise en place du contexte et la liste des points forts et

points faibles exposs dans ce survol doivent tre perus comme des pistes qui peuvent orienter et smuler larexion de la part des autorits malgaches et toutes les pares prenantes au dveloppement Madagascar.

Les prsentaons se basent sur plusieurs tudes eectues par la Banque mondiale, dont les notes de

poliques sectorielles parues en 2010 (Madagascar : Vers un agenda de relance conomique), la revue des

dpenses publiques de septembre 2011 (Madagascar : polique budgtaire et invesssement public en priode

dinstabilit polique), lanalyse sur la protecon sociale Madagascar (Evaluaon de la vulnrabilit et des

poliques sociales et des perspecves davenir, mai 2012), lanalyse environnementale davril 2013 (Rapport sur

lEnvironnement - Country Environmental Assessment) et une toute rcente tude sur limpact de la crise sur

le secteur ducaon (LEducaon Primaire en temps de crise, juin 2013). Des liens vers ces tudes ainsi que des

sources dinformaons complmentaires se trouvent en annexe.


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Les enjeux de developpement Madagascar | 8Notes


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II. Contexte


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A | Performance conomique : un constat dsolant

La performance conomique de

Madagascar le place juste derrire le Libria et

la Rpublique Dmocraque du Congo (RDC)

Ces deux pays, la dirence de Madagascar

ont sombr dans une priode prolongede conit violent, mais ont malgr tout

redcouvert la croissance rcemment (plus de

30 pourcent pour le premier, plus de 15 pour

le second depuis 5 ans). Pour Madagascar

au contraire, le revenu par habitant en 2012

a chut pour aeindre son niveau de 2003

Cee situaon fait de Madagascar le pays lemoins performant parmi tous les pays dumonde qui sont en paix.

Madagascar ache une performance conomique

dcevante depuis au moins cinq dcennies. La croissance

conomique reste trop faible et, quand elle a lieu

insusamment partage pour donner lieu une rduconsignicave de la pauvret.

Or la croissance nest plus un phnomne rare dansle monde: cest le dclin qui lest devenu. Sur les 155 payspour lesquels une mesure est disponible, seulement 19

dont Madagascar, ont connu une rgression conomiquecumulave pendant les vingt dernires annes (mesurepar le PIB par tte en termes rels). Les 136 autres pays ont

connu au moins une croissance posive : 80 dentre eux

ont connu une croissance de plus de 50% du PIB par tteen 30 ans, et 35 ont au moins doubl leur PIB par tte.

11 pays couplent dclin et pauvret

(PIB par tte en dessous de PP$2000), dontMadagasar, le Libria, et la RDC

Nombre de pays (sur un total de 155 pour lesquels une mesure est disponible)

Croissance positive: 136 pays

0 20 40 60 80 100 120 140 160

Rgression conomique

cumutative 19 pays

Evolution du PIB par tte dans le mondeen termes rels entre 1980 et 2010

1980

0

0,2

0,4

0,6

0,8

11,2

1,4

1,.6

1,3

PIBparhabitant

1990-1

Croissance 2% par an

Crise polique1991-92

Madagascar (2%) Madagascar

Crise polique2002

Crise polique

20093,4% entre 2003et 2008

Le revenu par habitant chute depuis 19802

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

1980

Le PIB par habitant

Madagascar est de 465$

pour 2011, compar 8.000$

en Afrique du Sud et plus de

8.700$ Maurice.

Croissante de plus

de 50% du PIB par tte

PIB par tte

a doubl


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B | Pauvret gnralise, profonde et sans tendance au changement

Il y a quatre fois

plus de pauvres en 2013

Madagascar quil ny avait

de Malgaches en 1960

Selon tous les critres quantafs

populariss par les agences internaonales de

dveloppement, Madagascar apparat comme

lun des pays les plus pauvres de la plante. Lerevenu par habitant se situe juste au-dessus de

400 US$, plus de 92 % de sa populaon vit sous leseuil de pauvret de 2 dollarsPPP, et le niveau dedveloppement humain drisoire du pays place

celui-ci au 143me rang mondial de lIndice de

Dveloppement Humain (UNDP).

Non seulement la plupart des mnages sont

aujourdhui en moyenne plus pauvres quen

1960, mais, avec la croissance de la populaonle nombre de pauvres est en augmentaon

permanente : la faible croissance conomique

tant insusante pour rduire le nombre absolude pauvres dans le pays.

Clairement, la pauvret perdure car les faibles gains obtenus aprschaque priode de croissance sont neutraliss par lmergence dunecrise polique, notamment dans les villes, et par la faible parcipaon la croissance des zones rurales, contraintes notamment par les

faibles rendements du secteur agricole et le manque de capacit de lacroissance crer des emplois rmunrateurs.

Malgr son caractre gnralis, les mnages malgaches ne sont pas gaux face la pauvret. Il existe desdirences agrantes :

Entre

rgions

Photo 1: Chef de village Mikea

Entrezones ruraleset urbaines


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La pauvret et les

ingalits ont aussi volu

diffremment entre lesvilles et les campagnes. En

extrapolant les analyses qui

avaient t faites jusquen

2005 et en tenant compte

des caractristiques de la

croissance pendant ces

dernires annes, il est

probable que le nombre

de pauvres sest surtout

amplifi en milieu urbainen partie cause des

migrations internes qui se

sont acclres, expliquant

les tensions sociales grandissantes dues aux dsquilibres

dans les opportunits et laccs aux services sociaux.

Dans les campagnes, la pauvret reste endmique, lie

aux rcoltes qui, elles-mmes, se trouvent fortement

dpendantes des conditions climatiques.

Photo2: Les ingalits sont plus importantes dans les zones urbaines : Lcart de revenus entre les mnagesriches et pauvres est signicaf dans les villes, mais plus homogne dans les campagnes : lindice de Gini estplus lev denviron 20% dans les villes par rapport aux zones rurales en 2005

Lvoluon direncie de la

pauvret et des ingalits entre

les zones urbaines et rurales

devrait tre mieux comprise car

elle est perue comme un des

facteurs explicafs des crises

poliques malgaches (y compris

celle de 2009)

Photo 3 : Les mnages dont le chef de famille est une femmeseule sont plus pauvres que les autres.


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D | Gouvernance favorisant les intrts de parculiers

Si une explicaon doit tre retenue pour comprendre la faible performance conomique de Madagascar au

cours de ces dernire dcennies, force est de mere en avant le manque de gouvernance, favorisant ainsi les

intrts de parculiers, au dtriment de lintrt gnral du pays, travers :

Poids grandissant de laPrsidence et de lExcufdans le budget et les prises

de dcisions conomiques

Dconcentraon poliquefreine par le pouvoircentral

Consolidaon du pouvoirconomique autour dellite nancire du pays,nombreux obstacles

linvesssement priv

(y compris tranger),

et ltablissement de

nouvelles entreprises Conits dintrts et

ententes entre le pouvoir

polique et conomique

Commerce illicite de pierresprcieuses (Madagascar

compterait pour environ

15% et 10%, respecvement,

de la producon mondialede saphirs et de rubis, alors

que le montant total de

la redevance minire ne

dpassait pas 125 000 dollars

US en 2007), le trac de boisprcieux, plantes et la pche,reprsentent des pertes

importantes pour le budget

de lEtat

Tentaon de laide aaiblitles incitaons recourir auxressources domesques,

notamment en mare de

scalit

Absence de garde-fous lampleur de lacorrupon

Dysfonconnements au

sein de lappareil judiciairequi lempchent dejuger et sanconner les

ventuels abus

Manque de contrlesinternes et externes de lageson des fonds publics,mainen de la culture

de limpunit au sein de

ladministraon publique

et parmi les dcideurspoliques

La concentrationdu pouvoir politique

et conomique

Le dtournement desressources naturelleset dpendance laide

publique au dveloppement

Le manque deresponsabilisation desdirigeants politiques

Ces problmes sont constants et non

conjoncturels, et contribuent non seulement la

rpon des crises poliques mais aussi au dclin

conomique.

Si Madagascar saaque correctement ces

problmes profonds de gouvernance, le pays

devrait parvenir inverser la tendance la baisse

de son conomie et crotre au moins autant que

certains pays avoisinants, comme le Sri Lanka ou

le Cap Vert, dont le PIB par habitant, comparable

celui de Madagascar en 1960, est aujourdhui six et

dix fois suprieur, respecvement. Photo 5: Palais de Justice d' Ambovombe


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III. Croissance conomique, cration demplois & gouvernance


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La queson nest plus de revenir sur

la modeste performance conomique de

Madagascar, mais plutt de comprendre

pourquoi son dcollage conomique na puencore se raliser, et den rer les leons ande proposer un agenda de relance.

La thorie conomique a iden laquant et la qualit du capital physique ethumain, ainsi que le degr de dveloppementtechnologique dun pays, comme lesprincipaux facteurs dclencheurs de lacroissance conomique. Il ais de constater les

retards quexhibe Madagascar en la mare: son indice de dveloppement humain est parmi les plus faibles(145 sur 185), son rseau rouer des moins dvelopp au monde, et son taux dulisaon de linternet slve

pniblement 6 par 1000 habitants. Mais inverser ces tendances ne sut pas. Linstauraon des principes de

bonne gouvernance, et en parculier le renforcement des instuons, sont des condions requises pour que

cee croissance puisse aussi tre prenne .

Ainsi, pour tre ecace, un agenda de relance de lconomie doit se focaliser sur les points faibles structurelsdu pays qui lenferment dans le pige du sous-dveloppement et se baser sur ses atouts, tout en assurant lamise en place dun contexte adquat la croissance:

Des instuons quiassurent une bonne

reprsentavit, le respect

des droits de proprit et

une ulisaon opmale

et transparente desressources du pays (bonne

gouvernance)

Louverture conomiquevers lextrieur, qui

encourage la concurrence

et les transferts

technologiques et de

comptences

La diversitenvironnementale,un atout pour le

dveloppement dacvits

connexes haute valeur

ajoute comme le tourisme Les gisements miniers Lagriculture, le d tant

damliorer la producvit

et la queson de laccs

la terre et la scurisaon

foncire

La main doeuvre locale

Lisolement et le manque

de connecvit Le retard en mare de

dveloppement humain Les dcits en mare

dnergie et de geson deleau

Lexposion parculire

aux risques naturels

Mettre en place

les conditionsExploiter

les points forts

Travailler

les points faibles

III. Croissance conomique, craon demplois & gouvernance

Photo 6 : Port dEhoala


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Leregain conomique observ pendant la priode 2003-2008, avec un taux de croissance par habitant de 3,4%, sestrepos en grande pare sur :

A | Croissance conomique

une polique budgtaire gnreuse, avec des invesssements dans les infrastructures physiques et le

capital humain en parculier, une augmentaon de laide extrieure, passe de moins de 2% du PIB au dbut des annes 2000 environ 9% du PIB en 2007-8.

Ces apports devaient permere de provoquer une transion vers une croissance auto-entrenue par lesecteur priv, approche poursuivie avec succs par plusieurs pays dAsie du Sud-est et dAmrique Lane. Apremire vue, il pourrait mme tre avanc que Madagascar tait en passe de russir cee transion dans la

mesure o linvesssement priv (domesque et tranger), avait augment de 14% du PIB en 2003 18% en2006 et environ 34% en 2008.

Or, cee hausse de linvesssement priv tait caractrise par :

une concentraon sectorielle : 5 secteurs2

sur plus dune vingtaineont compt pour presque 80% de la croissance du PIB entre 2003 et

2007. La contribuon de lagriculture provenait de son poids dans

lconomie malgache et non de sa croissance, qui restait infrieure

la moyenne de lconomie, tandis que lapport de la construcon

reposait sur les invesssements publics ainsi que le lancement de

deux grands projets miniers.

une concentraon gographique de la croissance, qui correspondaitau choix stratgique de favoriser la craon dentreprises et demplois

autour de ples de croissance, caractriss par une forte densit

de populaon, gnratrice dconomies dchelle au niveau de laproducon et de la distribuon ;une proximit aux projets denvergure,

qui peuvent servir de locomove ; et un accs aux marchs domesques

et internaonaux. Ainsi, les acvits de construcon et de commerce

ont surtout pris place dans lagglomraon dAntananarivo et dans les

rgions autour de Tamatave et de Fort Dauphin. Cee approche doit

tre bien maitrise pour ne pas se traduire par une marginalisaon

de rgions isoles, o vivent la majorit des mnages en situaon de pauvret extrme. Or ces tensions se

sont trouves exacerbes Madagascar par la quasi-absence de polique de prquaon nancire de lEtat

et par les dicults migratoires causes

par lisolement de certaines rgions.

Ces facteurs ont contribu la faible

rducon de la pauvret et lmergence

dingalits, qui ne posent pas uniquement

un problme dquit sociale mais

contribuent aussi ralenr la croissanceconomique et maintenir le pays dans unespirale de la pauvret.

Ralentissement de lacroissance conomique Pauvret

Accroissement limitde la demande

globale, ofre globalerduite

Contraintebudgtaire demnages et mde capacit h

Spirale

de la pauvret

2 Les services (hors commerciaux et nanciers) ; le transport de marchandises, le

commerce, lagriculture, et la construction (BTP)

80 % du commerceinternaonal Madagascar

transite par le corridor

entre Tamatave et

Antananarivo / Andasibe


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Louverture commerciale de Madagascar, qui est passe de 45% dans les

annes 90 praquement 80% pendant la priode 2005-2008, correspond

une polique volontariste de lEtat malgache, marque par une rformedes tarifs et lliminaon de nombreuses barrires non-tarifaires, ainsi quladhsion des traits commerciaux internaonaux et sous-rgionaux(SADC, COMESA, AGOA).

Malgr ces progrs, cee ouverture nest pas encore opmale, et

les marchs exploits sont encore peu diversis. En 2008, lUnion

Europenne et les Etats-Unis restaient les desnataires de plus de 2/3 desexportaons malgaches, alors que les marchs asiaques et rgionaux

apparaissaient marginaux en dpit de leur proximit gographique. Malgr

la rude concurrence rgionale, la marge de progression reste grande pour Madagascar : ses changes avec lAfrique

du sud et lInde ne dpassent pas 5,3 % de son commerce internaonal, alors que le PIB de ces deux pays est

respecvement 50 et 160 fois suprieur celui de Madagascar.

Il en est de mme pour la concentraon manifeste des exportaons malgaches: sur 875 catgoriesdexportaons, les 3 premiers produits (le texle, les crevees et la vanille) constuaient 44 % du total dexportaon

en valeur et les 10 premiers produits dexportaon reprsentaient 71 % du total en 2008. Le dveloppement des

grands projets miniers va modier ce panorama, mais cee double concentraon des exportaons autour dequelques produits sur peu de marchs souligne la vulnrabilit des exportaons malgaches aux chocs externes.

Louverture conomique et la promoon des exportaons exigent un eort simultan et consquent sur la

qualit du climat des aaires, an de permere aux entreprises implantes Madagascar de devenir compvesau niveau internaonal. La rducon des cots logisques, lis au transport domesque, aux procdures

douanires, et aux acvits de transitaires, permerait de faciliter laccs aux marchs internaonaux. De plus, tant

donn la part importante des produits alimentaires dans lexportaon malgache, il savre primordial dencourager

la diusion et ladopon de normes de qualit et dhygine. Ltablissement dune Agence de promoon des

exportaons permerait galement daider les entreprises locales amliorer leur accs linformaon sur les

marchs internaonaux et de dvelopper leurs rseaux dacheteurs.

Photo 7: Le pouvoir d'achat de la majorit de la

population demeure trs faible

Une piste majeure pour une

expansion conomique russie,

telle quillustre au Chili, lIle

Maurice ou en Ouganda, rside

dans une polique de croissance

tourne vers lexportaon. Eneet,celle-ci permerait decompenser le pouvoir dachat limit de la populaon locale, tout en

crant des emplois. A terme, cee stratgie permerait daugmenter

le pouvoir dachat local, conduisant ainsi un largissement du march

intrieur et une croissance soutenue.

Crationdemplois

Promotion del'exportation

Augmentation dupouvoir dachat et de laconsommation locale

Elargissement dumarch intrieur

Si Madagascar captait

1% de chacun des marchs

sud-africains et indiens,

ses exportaons totales

pourraient semulplier

respecvement par 2

et par 6

Comment assurer une croissance

durable et inclusive, qui

permee de sorr Madagascar

de la spirale de la pauvret ?


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B | Tirer avantage de la main duvre locale

Madagascar dispose dune main duvre locale disponible, et compve au niveau des salaires, quconstue un lment cl pour lessor des acvits industrielles et des services, notamment les technologiessimples qui ont servi de base lindustrialisaon russie de plusieurs pays asiaques.

Lexemple du texle (une acvit fortement intense entravail) montre que Madagascar peut arer de nouveaux

invessseurs en provenance de tous horizons (plus de 400

entreprises et prs de 100 000 emplois directs).

Plus de 300.000 jeunes arrivent chaque

anne sur le march de lemploi

Cependant, il nexiste pas encorede stratgie de lemploi inclusive Madagascar, les autorits ragissant

ponctuellement aux pressions

sociales et conomiques, avecpar exemple des eets dannonce

concernant les travaux publics

haute intensit de main duvre.

Cee dfaillance nuit lmergence

dun emploi dcent, et contribue

lmergence de tensions entre une

minorit de privilgis (qui ont un

travail dcent et rmunrateur) et

tous les autres.

Les enqutes auprs des mnages

rappellent que le mainen du pouvoir dachat par un emploi stable et rmunrateur demeure leur premire

priorit, bien avant les aides publiques ou laccs des biens sociaux. Pour un mnage dmuni, laccs

lducaon na de sens que si celui-ci lui permet de mieux vivre, cest--dire dobtenir un meilleur emploi et un

salaire plus intressant.

Pour rer avantage de cee main duvre, il importe damliorer le climat des aaires an darer desinvessseurs. Une polique volontariste et ambieuse, qui se traduirait par un bond en avant dans le classement

de Doing Business et chercherait faciliter laccs aux crdits et linformaon pour les PME, pourrait se

traduire par la craon demplois.

Construcon0.0

5.0

10.0

15.0

20.0

25.0

%c

roissanceparan(200

4-07) 23.4

8.76.6

5.33.4

Zonesfranches(Texle)

Tourisme PIB Agriculture

Graphique I : Les moteurs de croissance sont les secteursintensifs en main doeuvre


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Des programmes de formaon professionnelle adaptsaux caractrisques des jeunes et aux besoins des entreprises,

permeraient damliorer la producvit de travailleurs,

daugmenter leur capacit et leur permere de sous tendre

lexpansion du secteur priv et de lconomie. En eet,si les salaires praqus Madagascar sont compfs, le

cout par unit produit par les travailleurs malgaches est

comparavement lev : plus de 40% plus cher quau Sngal

ou au Brsil, 80% plus lev quen Inde et 152% de plus en

moyenne quau Mali.Cee faible producvit est dabord lie

au dcit chronique de qualicaon de la main duvre. Le manque dinvesssement des mnages pauvres

dans lducaon de leurs enfants nest pas uniquement li au cout de lcolage, mais galement au manque de

rentabilit de lducaon secondaire. En eet, il est esm que la dirence salariale entre les employs ayant

qui lcole la n du primaire et ceux ayant termin leur ducaon secondaire est d peine plus de 15%.

Ces chires, certes non ngligeables, ne constuent pas une movaon susante pour poursuivre les tudes,puisque lducaon au del du primaire nest plus gratuite.

Par ailleurs, la rglementaon du travail est excessive, et impose des condions trs favorables uneminorit de privilgis ayant russi obtenir un emploi formel au dtriment de la majorit de travailleurs qu

sont encore la recherche dun emploi formel. Le cot lentre, plus lev que les normes internaonales,

dcourage lembauche de la part des entreprises dynamiques et provoque mme la rcence de certains

travailleurs passer dans le formel car les cots du passage dpassent les gains quils peuvent en esprer (les

prlvements sociaux sont suprieurs aux prestaons futures).

Le climat des aaires nest gure propiceau dynamisme du secteur priv, comme lerappelle la place de Madagascar au 143e rang

du classement Doing Business, qui mesure la

facilit de faire des aaires (voir annexe B).

A tre dexemple, Maurice est au 19e rang,

lAfrique du Sud au 39e rang, et le Vietnam

occupe la 99

e

place.

La majorit des entreprises Madagascar

ne sont pas concurrenelles ou survivent

grce des barrires lentre qui nuisent

lexpansion du secteur et la craon

demplois. Plusieurs dysfonconnements se

sont aggravs la suite de la crise polique,

aectant la conance des invessseurs,

certains vont mme jusqu annuler leurs

projet ou encore prfrent se tourner vers

ltranger.

Les obstacles majeurs incluent : les

contraintes rglementaires et instuonnelles

de lenvironnement des aaires ; les

infrastructures peu dveloppes ; les dicults

daccs au foncier et au nancement ;linstabilit macroconomique et les problmes

de gouvernance. Il importe en priorit de

rtablir la conance des invessseurs, par desacons comme la stabilisaon du cadre lgal et

rglementaire, qui nexigent pas des ressources

nancires massives, mais plutt une volont

polique de rduire les conits dintrts et

de promouvoir la concurrence dans plusieurs

secteurs stratgiques du pays.

Climat des affaires

La promoon de lemploi prsente

un double enjeu :

Economique : le travail est le moteur decroissance de lconomie

Social : lemploi constue le meilleurmoyen pour les mnages davoir un re-

venu


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C | Le renouveau des instuons et de la gouvernance

Les exemples ne manquent pas pour illustrer les

dviances en mare de gouvernance Madagascar au

cours de ces dernires dcennies.

Plusieurs iniaves ont t mises en place entre 2002

et 2008 pour luer contre la corrupon, mais dont les

rsultats demeurent migs :

Malgr quelques progrs raliss concernant la

rforme de la geson nancire, des faiblessesmajeures persistent, y compris la mesure de

lexcuon budgtaire sur base des engagements

et non sur base des dcaissements. La Cour des

comptes, pourtant opraonnelle depuis 2004, napas encore t en mesure de vrier les comptes de

geson de lAdministraon centrale. La geson des

ressources humaines est opaque et peu ecace

la abilit des eecfs de la foncon publique est

douteuse car les systmes ne sont pas mis jour, et

lensemble des gains montaires et non-montaires

des employs de la foncon publique ne sont pas

apparents dans les budgets.

Une lue an-corrupon base sur les moyens plutt que lesrsultats, avec la craon de plusieurs agences, notamment leBIANCO raach la Prsidence, mais aussi lAgence de Rgulaon

des Marchs Publics (ARMP), le Service des Renseignements

Financiers (SAMFIN) pour luer

contre la fraude nancire et le

blanchiment dargent, ainsi que

la restructuraon du Conseil

Suprieur pour la Magistrature,

qui a pour objecf de superviser

le fonconnement de lappareiljudiciaire. Mais ces agences ont

surtout port leurs invesgaons

sur la corrupon pete chelle

plutt que sur les cas qui pourraient

impliquer de hautes personnalits

poliques.

Les carences du systme judiciaire incluent le manque de formaon

des juges, la lenteur et la complexit des procdures, la corrupon

gnralise, et les interacons avec le pouvoir polique et nancier.

Dviances dans presque tous lessecteurs de lconomie:

Geson des derniers publics

Conits entre les intrts privs et

publics dans le monde des aaires

Barrires lentre et favorisme

envers certains oprateurs, qui

nuisent lmergence de la libre-

concurrence et au dynamisme dun

secteur priv pourvoyeur demploi etde progrs technologique

Dtournement des ressources

naturelles et siphonage des revenus

Au cur du d se pose

la queson de comment

viter une gouvernance qui

favorise les intrts parculiers

au dtriment de lintrt gnral

du pays

Le BIANCO a reu de

nombreuses plaintes (environ

7000 en 2007) portant surtout

sur la police, les douanes, etladministraon foncire et

foresre. Mais les personnes

ou entreprises sanconnes

pour des mofs de corrupon

restent peu nombreuses,

notamment en raison du

manque de liens entre ces

agences et le systme pnal


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Dconcentraon du pouvoir polique et nancier (de jure etde facto) car elle favorise la minimisaon des ententes entre les

dcideurs poliques et llite nancire, souvent au dtriment

de la majorit de la populaon

Opmisaon de lulisaon des ressources naturelles, de la

scalit et de laide ocielle

Redevabilit sociale : mise en place de garde-fous lacorrupon travers des mcanismes parcipafs et

de contrles sur plusieurs niveaux ; la fois au sein des

instuons de lEtat, de la socit civile et des mdias; et des

partenaires au dveloppement (bailleurs et ONG)

Les eorts entrepris dans le pass nont pas modi

la culture dimpunit et ont certainement contribu

renforcer le senment dingalit de traitements parm

la populaon malgache. La corrupon et le non-respect

des cadres lgislafs et instuonnels portent prjudice

la dlivrance des services publics car mme quandlargent est disponible, il est dtourn et ne parvient quemarginalement aux bnciaires, comme le rappellent denombreux exemples dans les domaines de la sant ou de

lducaon. Les malades ou les lves ne sont que le dernier

lment dune longue chane administrave, orant ains

aux nombreux intermdiaires la possibilit de dtourner

largent public.

Lamlioraon de la gouvernance se doit

dtre la priorit des dcideurs poliquesmalgaches, mme si cet eort parat plus vitedit que fait. Lexprience montre que lacon

doit tre intgre, adapte aux condionsnaonales et sinscrire dans la dure. Elle doitse montrer susamment ambieuse pour

provoquer le changement et la mise en place

de mcanismes endognes de movaon, de

responsabilisaon et de contrles.

Lenqute sur la corrupon conduite en 2006rappelle que limpunit des dirigeants poliques est

encore relavement bien accepte par la populaon

malgache car pour 40% des sonds il est normal que

les membres de lAssemble protent de leur posion

pour en rer un avantage nancier


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Les nances publiques pourraient tre un instrument majeur auservice de la polique de rducon de la pauvret Madagascar.

Depuis lmergence de la crisepolique en 2009, les receespubliques de lEtat malgache ontdiminu denviron 20% en termesrels. Le dcit des nances publiques

est rest sous contrle principalement

grce un ajustement des dpenses,

se traduisant parun dcit ampli

en programmes sociaux et en

infrastructure.

Le budget engag

dvie fortement de celui

qui est vot en raison des

ramnagements entre lign

budgtaires et des capacit

dabsorpon variables entr

ministres (de 20 90%)

D | Finances publiques

La couverture du budget omet presque

tous les tablissements et entreprises

publics

La classicaon des dpenses prsente

parfois des amalgames entre catgories

conomiques (salaires, dpenses defonconnement hors salaire et dpenses

dinvesssement)

Il nexiste pas dinformaons publiques

sur les paiements eectus par

Ministre : les services nanciers

reportent seulement les lignes de

dpenses engages, sans donner de

prcisions sur les montants liquids,

mandats et pays

Les comptes de correspondants au Trsor

concentrent prs de 10% des dpenses

publiques en 2010, alors que les transacons et

ux mouvementant les soldes de ces comptes

chappent aux contrles budgtaires

La geson des ressources humaines resteobscure, non-eciente et ralent les progrs

qui pourraient tre esprs la suite de

lintroducon de systmes informass

Malgr la profusion dorganes de contrle,

cee foncon a t depuis longtemps nglige,

li en grande pare labsence dun systme

dincitaon et de sancons et un manque

daccs linformaon

Un suivi des dpenses incomplet Une gestion financire inefficace

Au-del de laspect temporaire et conjoncturel de ces dveloppements, la polique budgtaire connue

de sourir des problmes structurels qui lont caractrise au cours de la dernire dcennie, et bien avant une faible scalisaon, une dpendance aux nancements externes, un manque de transparence et de suivi

budgtaires et une couverture incomplte des opraons de lEtat.

Laugmentaon de la capacit nancire de lEtat malgache doit saccompagner par une amlioraon dela geson des dpenses publiques, qui ne doit pas seulement dterminer quoi sont alloues les dpensesmais aussi vrier si lexcuon du budget y est conforme. LEtat doit dpenser plus mais surtout mieux, cequi implique quil sache comment les dpenses sont alloues et quil puisse valuer si cee venlaon est

conforme aux priorits du pays. Or, aujourdhui, ni lune ni lautre de ces condions ne sont pleinement runies

Photo 8: La Banque Centrale


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Le d considrable des

autorits pour le long

terme, est de sorr

le pays du cercle vicieux

o, les services publics

ne rpondant quetrs peu aux aentes

des citoyens, ceux-ci,

en retour, rduisent

leurs aentes et

ne cherchent plus

remplir leurs devoirs,

comme celui de payer

leurs impts.

Le budget dinvesssement est faible, et nest pas toujours alloude faon maximiser son impact sur la croissance conomique. Lesinvesssements dans des quipements collecfs par exemple, tels que

des stades, ont certainement une valeur polique mais ont peu dimpactau niveau conomique. Cee allocaon soppose celle observe dans

les pays mergents qui, dans la premire phase de leur transion, avaient

favoris les projets dinfrastructure de base.

Par ailleurs, le budget dinvesssement doit tre gr ecacement

an de mieux contrler les fuites et dtournements, notamment

travers les contrles au niveau de la passaon des marchs publics et

les revues a posteriori des projets dinvesssements. Linformaon

publie par lAgence de Rgulaon des Marchs Publics rvle parfois

des incohrences, qui doivent tre vries. Les organes de lEtat pour le contrle a posteriori des projetsdinvesssements sont nombreux mais nassurent pas vraiment leurs responsabilits cause en pare de

moyens limits et du manque de volont polique. Pourtant, il est bien tabli que le suivi et les contrles ex

post sont des instruments puissants pour dcourager la corrupon et ainsi amliorer lecacit de la polique

dinvesssement.

Il importe aujourdhui de mere en uvre des rformes innovantes pour provoquer les changements de

comportements suscepbles de remere en cause lquilibre insasfaisant dans lequel semble stre installla geson des nances publiques Madagascar. La perte de conance en la performance des services publicsest quasi-gnralise depuis une longue priode et beaucoup des citoyens malgaches ont appris vivre en

labsence de lEtat. Une rforme en profondeur de la geson publique, Madagascar, ne pourra pas voir le jour

sans la constuon dune coalion dintrts favorables la rforme, qui soit susamment puissante pour fairecontrepoids aux intrts acquis.

Baisser les taux de limpt sur le revenu comme lment de rforme

comprhensive du systme des impts.

Introduire une loterie pour inciter les consommateurs rclamer leurs

factures.

Apporter la lumire sur les comptes de correspondants par lesquels

passent plus de 100 millions de dollars dargent public chaque anne.

Introduire une classicaon fonconnelle et gographique du budget

dinvesssement dans la Loi de Finances et les rapports dexcuon

budgtaire pour que le Gouvernement informe et sinforme vers quels

secteurs et dans quelles rgions vont ses invesssements.

Crer une plateforme de coordinaon entre les bailleurs et le Ministre

des Finances pour procder aux arbitrages intersectoriels.

Exemples de rformes possibles

Le budget

dinvesssement de lEtat

malgache est lun des plusfaibles au monde, environ

20 dollars par 1000 habitant

par an, ou moins de 5% de

son PIB. De plus, ce budget

a chut de plus de la moi

en termes rels entre 2008 et

2010.


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la collecte des impts est fortement ingale Madagascar, car concentre autour de quelques

acvits.

Les secteurs qui contribuent le plus sont par ordre

dcroissant : (i) tabacs et alcools (16.7%) ; (ii) prestaon

de services (15.2%) ; (iii) industries (8.9%) et (iv) et

communicaons (7.1%). Ces quatre secteurs comptent

ensemble pour presque la moi des recees scales

intrieures. En revanche, les secteurs des mines,

du tourisme et de lagriculture qui sont considrs

comme les vecteurs de croissance de lconomie

malgache apparaissent comme des contribuables

peu importants. Par exemple, les entreprises miniresne comptaient que pour 2.6% des recees totales

collectes par la Direcon Gnrale des Imports (DGI)

en 2010.

Les carences des rgies scales, dont :Les ressources humaines insusantes : le nombre

dinspecteurs ntaient que de 200 au sein de la DGI

et 150 au sein de la DGD (Direcon Gnral des

Douanes).

Les incitaons ne sont pas susantes pour

mover les inspecteurs et, surtout, les sancons ne

sont pas connues et gure appliques pour minimise

la tentaon de la corrupon. Seul 8 des 64 plaintes

reues par le Bureau Indpendant An-corrupon(BIANCO) concernant les impts, la douane et le Trsor

avaient fait lobjet dune enqute et t transmis aux

juridicons comptentes la n 2010.

Bien que des eorts aient pris place au

cours des dernires annes, ces administraons

restent rcentes partager linformaon su

leur performance interne. Par exemple, lquipe

de la Banque mondiale na pas pu recueillir des

informaons rcentes sur le nombre daudits conduitset les pnalits payes suite des redressements

scaux.

Les contribuables nont gure dincitaons remplir leur devoir de citoyens

Les risques de sancons demeurent extrmement

faibles ; le poids relavement lev de la scalit

(notamment de la TVA avec un taux de 20%) inciteaussi les entreprises vader le systme ; et la faible

ore de services et infrastructures publics nencourage

pas le civisme scal.

Lidencaon des causes derrire la faible

performance scale Madagascar ouvre un certain

nombre de pistes pour des rformes concrtes.

Photo 9: Une grande partie de l'conomie reste informelle


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Une stratgie de dcentralisaon doit inclure :

La dnion du partage des responsabilits doit faire lobjet

dun dbat, qui, Madagascar, na pas encore vraiment eu lieu

et sest surtout conn au niveau de la dcentralisaon polique

avec les refontes successives de constuons.

Les dcisions stratgiques au niveau budgtaire doivent

non seulement accompagner le processus polique mais aussi

sinscrire dans un cadre lgislaf et rgulateur susamment

exhausf pour assurer le mainen dun consensus naonal au

cours du temps et ainsi viter les risques dinstabilit (mme sune certaine exibilit doit exister en praque).

Les eorts en faveur de la dcentralisaon budgtaire

doivent prendre place simultanment tous les niveaux

de lEtat, y compris lAdministraon centrale, les services

dconcentrs et les gouvernements locaux. Cet eort doit

aussi correspondre un projet de socit pour le moyen terme Madagascar; dans lequel les processus de dcentralisaonpolique et budgtaire se renforcent mutuellement.

Les degrs de responsabilits dvolus La nature des comptences transfres . Bien qu'amorce, celle-ci reste incomplte

(voir annexe E, guide indicaf sur le partage des responsabilits des dpenses entre le

Gouvernement central et les responsables locaux)

Le niveau de dcentralisaon (entre les rgions et communes par exemple).

(1) la dcentralisaon des responsabilits en mare de polique et de recouvrement

dimpts

(2) les transferts nanciers en faveur des autorits locales: permeent une prquaon

interrgionale selon les besoins et capacits locales

(3) la dcentralisaon de lexcuon du budget dinvesssement (et de fonconnement),la mise en oeuvre au niveau local en laissant la responsabilit de la planicaon

lAdministraon centrale, tenant compte ainsi des carences techniques de gouvernements

locaux

La planicaon doit prendre en compte l'absence d'un socle minimal de comptences

ncessaires au niveau local pour mener une polique de proximit ecace, y compris la

maitrise des ouls de geson de ressources budgtaires et humaines

L'dentification des ressources et moyens disponibles

La dfinition du partage des responsabilit

Dfinir la vitesse de mise en oeuvre

Lasymtrie qui existe aujourdhui entre

la dcentralisaon budgtaire et polique

constue un lment dstabilisateur

qui a beaucoup nui au dveloppement

harmonieux et soutenable du pays au

cours de ces dernires annes.


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Une norme faiblesse du

pays consiste en son manque deconnecvit, aussi bien interne

quexterne.

La connecvit externe nest

pas un obstacle infranchissable

comme lont montr plusieurs

pays dont la gographie paraissai

dsavantageuse, et qui ont

compens leur loignement

par une logisque de transport

(aroportuaire et portuaire) et

de communicaon moderne etecace.

La connecvit doit surtout se dvelopper sur le territoire naonal. Aujourdhui Madagascar, de

nombreuses zones demeurent enclaves, laccs aux coles et aux centres de sant de base savre souvent

dicile, le secteur agricole se voit pnalis par les dicults dans lacheminement des intrants et la sore des

producons, et les cots de transport rodent le pouvoir dachat des mnages et la compvit des produits

malgaches sur les marchs internaonaux. La rducon des cots et

des dlais entre la sore de lusine et lembarquement contribuerait

fortement lamlioraon de la compvit du pays, mais aussi au

dveloppement du march naonal.

Madagascar accumule un retard non seulement cause dun

rseau naonal de transport dsuet et mal entretenu nuisant audveloppement des changes (de produits et de personnes) entre les

rgions, mais aussi en raison des marges excessives des transporteursdomesques et des transitaires, en parculier sur le corridor Tamatave-Antananarivo. Les principaux problmes sur ce corridor, en plus de

lexistence probable dune rupture de la concurrence des transporteurs

et dune gographie physique dsavantageuse (inadquaon des

caractrisques gomtriques dune RN2 tant troite que sinueuse) sontlis aux faiblesses de la mise en uvre des poliques publiques: non-

respect de la charge lessieu ; polique dentreen rouer dciente;

lourdeur des procdures administraves associes aux nombreux

contrles et paiements de taxes locales sur le trajet.

Cee situaon de rente peut tre remise en queson par lmergence

du chemin de fer, qui, si bien gr, orirait des prix la tonne-km

sensiblement infrieurs ceux de la route, et dont la rhabilitaon

contribuerait assainir la concurrence entre modes de transports.

G | Connecvit et carences en infrastructure

La densit de routes

revtues Madagascar est

de 9,7 km par millier de

km2 (compar 31km en

moyenne en Afrique Sub-

saharienne)

44 % des routes naonales

sont juges en mauvais

tat

Lile dispose dun seulport, Toamasina, aisment

accessible et capable

daccueillir des navires de

gros tonnage de par son

rant deau

Le rseau ferr na connu

aucune extension au cours

des 70 dernires annes.

Quelques chiffres


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Linstallaon rcente de cbles opques permet opportunment de

rduire les cots et le temps, ainsi que damliorer la qualit des connexions

avec lextrieur et de promouvoir le secteur des Communicaons, ycompris les calls centers . Le ds pour ce secteur aujourdhui est de

clarier louverture des marchs de capacit internaonale, naonale,

dautoriser tous les oprateurs orir des services de data, et de mere

en place lagence de rgulaon (ARTEC) avec une capacit adquate.

Lexprience internaonale a largement dmontr que la concurrenceconstue le moteur de croissance du secteur des tlcommunicaonset que les privilges nuisent terme aux ulisateurs, qui se trouvent alors

confronts des services de qualit moindre et/ou des prix levs.

Le rle du Gouvernement devient alors de grer cee concurrence et

dviter des situaons dabus de posion dominante, par le respect desrgles et la cohrence dune stratgie de dveloppement dans le longterme.

Laccent pour Madagascar doit donc tre mis sur les connecons, tantroures que ferroviaires, marimes et ariennes, mais aussi sur lesrseaux de communicaon car la distance est de plus en plus rduite pardes changes virtuels. Mme au niveau global, il est de moins en moins

ncessaire de se dplacer physiquement car les changes dinformaon

se font par les cbles, notamment dans les industries de nouvelles

technologies et de services (centres dappels).

Le d pour ce secteur des TIC

est de clarier louverture

des marchs de capacit

internaonale, naonale,

dautoriser tous les oprateurs

orir des services de data, et

de mere en place lagence de

rgulaon avec une capacitadquate.

Le secteur des Technologiesde lInformaon et dela Communicaon (TIC)

revt galement un aspectparculirement important pour

lconomie malgache, et cela

plusieurs niveaux. Ce secteur

producteur pse dun poids non-

ngligeable sur le revenu naonal,

joue un rle essenel dans la miseen place dun climat des aairespropice lessor du secteur priv,et ore un oul de communicaon

pour un pourcentage croissantdentreprises et de mnages. Il

contribue aux recees de lEtat,

puisque ses taxes et contribuons

reprsentaient environ 8% des

revenus totaux du secteur public

en 2009.


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H | Redevabilit socialeLes pauvres et leurs instuons

doivent devenir les vritables

interlocuteurs des pouvoirs

publics et du secteur priv

Il importe de renforcer la vue du bas , souvent nglige alors

que les pauvres et les instuons qui les reprsentent doivent devenir

les vritables interlocuteurs des pouvoirs publics et du secteur priv.

Aujourdhui, les 90 pourcent de la populaon malgache vivant en dessous

du seuil de pauvret reprsentent plus une majorit non-coute quunemajorit silencieuse.Les populaons pauvres sont confrontes :

Un secteur public hyper-centralis, aaibli par le clientlisme, le patronage, et sans mcanismes de

redevabilit sociale, ce qui gnre de limpunit

Un secteur priv peu intress par le business au pied de la pyramide car trop peu organis et

comportant trop de risques et des couts de transacon levs.

Une redistribuon souvent inquitable venant den haut.

Lenjeu est daider les

communauts sorganiser elles-mmes pour quelles acquirent la voix(polique) et la taille (conomique)susantes pour leur permere de

crer, dune part, les condions deredevabilit sociale vis--vis desdcideurs publics et poliques, etde se transformer, dautre part, en un

march aracf et rentable pour les

oprateurs privs.

Au-del de servir construire un contrepoids aux instuons du haut , une croissance conomiquepartage doit aussi pouvoir tre gnre la base an de palier une redistribuon souvent inquitable. Eneet, es ingalits conomiques, surtout lorsque la concentraon du pouvoir saccentue de plus en plus et que les

systmes de recours nexistent pas, conduisent aux ruptures brutales qui caractrisent la vie polique Madagascar

Ces ruptures se manifestent parfois travers des coups dEtat, parfois via la rsistance civile. Dans tous les cas, elle

prcipite le pays dans une grave crise conomique, avec une hausse de la pauvret et de la vulnrabilit sociale.

De plus, labsence de garde-fous aux excs de la corrupon ou aux dviances de la bonne gouvernancepeut tre mise en vidence plusieurs niveaux dans le cas de Madagascar. Premirement, la socit civile et

les mdias devraient pouvoir collecter, analyser et divulguer linformaon sur les praques de gouvernance tant

dans ladministraon publique que dans le secteur priv. Aujourdhui, ils ne sont pas encore en mesure de jouer

pleinement ce rle. Deuximement, les dysfonconnements au sein de lappareil judiciaire lempchent de jugeret sanconner les ventuels abus. Troisimement, les contrles internes et externes de la geson des fonds publics

(ainsi que labsence de vricaon du service fait et labsence de sancons), sourent de carences qui contribuent

maintenir la culture de limpunit au sein de ladministraon publique et parmi les dcideurs poliques.

La mise en place de garde-fous prend du temps et requiert des avances simultanes au niveau polique et

au niveau des valeurs dmocraques ainsi que culturelles. Lapproche doit impliquer la responsabilisaon des

dcideurs poliques par une acon simultane plusieurs niveaux: (i) les lecteurs, la socit civile et les mdias

(ii) les instuons et agences de lEtat, y compris du pouvoir lgislaf et judiciaire et (iii) les acteurs externes comme

les bailleurs de fonds et les organisaons non-gouvernementales. Ces acons doivent inclure une combinaison

dincitaons et de sancons.

Photo 11 : Assemble nationalePhoto 10 : Runion associativeAmbatondrazaka


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IV. Gestion des ressources naturelleset dveloppement durable


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Lorigine de ce au repose

sur plusieurs explicaons

conomiques et poliques :

Lasur-dpendancedelconomieauxexportationsderessourcesnaturelles(ressourcesminralesetptroleenparticulier)setraduisantparuneplusgrande

vulnrabilitauxrisquesdechangeetlavolatilitdesprixdescommodits

Laventedesmatirespremirescreunedynamiquedecaptationdesrentes,donnantlieudesluttesinternesdstabilisantes(parexemple:lesrentesgnres

parlaventedeboisprcieuxgnredelacorruptionetfinancentdesactivitsillicites)

Lesyndromehollandais:lapprciationdelamonnaielocalesuitelentremassivededevises,nuisantainsilacomptitivitdesautressecteursdexportation.

Le capital naturel de

Madagascar, qui comprend

les forts, aires protges,

terres agricoles, ressourceshalieuques et minire,

reprsente pour linstant

lessenel de la richesse dupays (plus de 50 pourcentsans mme tenir compte

des ressources minires)3. En

eet, les infrastructures sont

dcientes (le pays a une des plus faibles densits au monde de routes

par nombre dhabitants), mal entretenues, et la main duvre, bien que

reprsentant un potenel important, est pour le moment relavementpeu qualie.

De plus, Madagascar dispose de sources deau potable et dunpotenel hydrolectrique majeur. Or ces atouts sont mal grs, et lesdcits en mare dnergie et daccs leau potable et lassainissement

sont criants. Il parat dicile de projeter le dveloppement conomique

et social harmonieux dun pays sans accs des sources dnergie et une

bonne geson des ressources aquaques (y compris lassainissement).

Les ressources minrales, bien quencore mal connues, constuentun autre point fort non ngligeable. Linstallaon de deux grands

projets miniers est sur le point de modier le panorama du secteur(QMM et Sherri reprsentent eux seuls plus de 3 milliards US$

dinvesssement soit lquivalent de presque la moi du revenu

naonal). Les potenels dexploitaon existent, notamment dans

le secteur ptrolier, o de nombreuses compagnies internaonales

sont en phase dexploraon et de prospecon. Le gouvernement doit

cependant rester vigilant de manire sassurer que les revenus gnrs

par ces acvits ne deviennent pas une tentaon pour les oprateurs et

les policiens, aggravant les risques de dtournement et de mauvaise

ulisaon.

Le dveloppement de Madagascar repose pour le moment sur lageson ecace et prudente du capital naturel dont il dispose, anquil puisse tre ecacement transform en capital producf ethumain et appuyer un dveloppement durable.

Lecacit de cee transformaon dpendde la bonne gouvernancedes ressources naturelles. Madagascar doit viter en parculier la maldicon des ressources naturelles , un paradoxe caractris par

une plus faible croissance conomique et une plus forte propension auxconits dans les pays riches en ressources naturelles, compar aux pays

o celles-ci sont moins abondantes.

La maldiction des

ressources naturelles

3Rsultat de ltude sur le capital naturel

IV. Geson des ressources naturelles et dveloppement durable

Photo 6: Parc National de Masoala: o la foret

rencontre la mer


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A | LEnvironnement : un atout prserver, des enjeux maitriser

Madagascar est dot dune richesse environnementale exceponnelle qui ore des opportunits de

dveloppement considrables. Sa mga-diversit biologique de renomme mondiale (Madagascar dentplus de 5% de la biodiversit mondiale avec un taux dendmicit avoisinant 90%), contribue promouvoir le

tourisme, la 2e source de devises avant la crise (USD 400 million en 2008), et constue un potenel majeur entermes de bio-prospecon. Ses ressources foresres et halieuques incluent 10 millions dha de forts et5000km de lioral compos de mangroves et de rcifs coralliens qui produisent un excdent biologique de plus

de 300,000 tonnes par an (poissons, crabes, crevees, concombres de mer, hutres).

Cet acf ore aussi une vitrine sur le monde qui permet au pays de

solliciter et dintresser de nombreux partenaires (gouvernementaux et

non-gouvernementaux) car la prservaon et la richesse de lenvironnement

constuent des biens publics mondiaux . A lheure o la desnaon

Madagascar, tant pour les touristes que pour les invessseurs potenelspeut et doit devenir un des fers de lance de la polique de dveloppement

conomique, il ne sagit pas de dilapider cet atout.

Lenvironnement reprsente la

fois un d de prservaon et

un atout pour le dveloppement

dacvits connexes haute

valeur ajoute, comme le

tourisme.

Malgr des progrs notables en mare de protecon de

lenvironnement (la vitesse de dforestaon a diminu par quatre en

vingt ans, et le rseau daires protg a tripl en dix ans, pour couvrir 11%

du territoire naonal), Madagascar fait face des ds majeurs :

Des sommes consquentes sont inveses dans la conservaon de

la biodiversit, alors que le pillage despces prises fait perdreau pays des revenus considrables et ternit son image de paradistourisque : lexploitaon illgale de bois de rose, dont le chire

daaires est esm environ USD220 millions en 2009, na

produit que USD30 millions de recees scales.

La polluon de lair lintrieur des foyers, qui entrainerait40% des infecons respiratoires: 10,000 dcs par an chez les

enfants de moins de 5 ans et 1,400 dcs des suites de bronchites

chroniques chez les femmes de plus de 30 ans

La surexploitaon des ressources halieuques, qui sest traduite,

entre autres, par une chute de plus de 30% de la valeur delexportaon de crevees entre 2003 et 2008 : une perte de prs

de USD20 millions

Le dfrichement agricole et llevage intensif empchent largnraon de la ferlit des sols et cotent au pays 2,5% du PIB

et la dforestaon augmente la sdimentaon des rivires, desrcifs coralliens et des primtres irrigus

Les polluons dorigine industrielle, en parculier minire avec

des grands projets dilmnite, de nickel ou de fer qui ont vu le jour

ces dernires annes

Ladgradationdelenvironnementcoteaupaysentre450-500millionsde$paran,soit910%

duPIB

Lechiffredaffairedelindustrietouristique,quireposeengrandepartiesurlarenommemondialedelabiodiversitmalgache,slveUSD0.5milliard:unsecteurclentermesd'investissementsetdecrationd'emploisdirectsetindirects

Prsde12,000dcsparansontattribusdesinfectionsrespiratoiresprovoquesparlinhalationdelairpolludesmnages.

Quelques chiffres


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B | Changement Climaque, geson des risques et des catastrophes

Madagascar est lun des pays les plus vulnrables au monde aux vnements climaques extrmes dufait de sa posion gographique et dune pauvret leve qui entrane une faible capacit dadaptaon, en

parculier cause dune ulisaon non raonnelle des terres. A chaque cyclone mais aussi chaque scheresse

des populaons dj trs pauvres perdent leur oul de travail et leurs moyens de subsistance.

CyclonesMadagascar se classe parmi les 10 premiers

pays possdant le plus haut indice de risques

de mortalit associs aux cyclones

Les cyclones causent 30-100 dcs par an

en moyenne, et touchent les secteurs de

lhabitat, de lagriculture, du commerce,

tourisme et transport, entranant des cotsdirects et indirects, qui peuvent peserconsidrablement sur les rgions agricoles

(rizicoles et de vanille en parculier).

InondationsExacerbes par la mauvaise geson des

bassins versants et la mauvaise planicaon de

lamnagement du territoire en milieu rural etla mauvaise geson des rseaux de drainage en

milieu urbain

Scheresses

Aectent parculirement les 3 rgionsarides du grand Sud, qui sourent

dinscurit alimentaire

Les tempratures leves, faibles

prcipitaons et vents violents se sont

intensis dans le grand Sud, aggravant les

mauvaises rcoltes


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Les risques associs la dforestaon et au

changement climaque pourraient exacerberlincidence de ces catastrophes. Les modles dveloppsprvoient en eet une augmentaon de la variabilit

de la prcipitaon, entrainant une augmentaon de

lintensit des inondaons et des scheresses, ainsiquune augmentaon de la frquence et de lintensit

des cyclones. Or le pays ne dispose pas encore de

polique dadaptaon digne de ce nom, et connue

intervenir sur le mode de lurgence aprs les cycloneset les scheresses. Il ny a pas non plus dinstuons

avec les capacits et les ressources ncessaires pour

prparer et mere en uvre les programmes ni

dailleurs une prise de conscience du public sur les

enjeux du changement climaque pour le pays. Cest

paradoxal si lon compare avec ce qui se passe dans laplupart des pays africains qui invesssent dores et dj

des centaines de millions de dollars dans ladaptaon au changement climaque dans des secteurs tels que

lagriculture, les infrastructures, ou encore la protecon des villes cres, alors que Madagascar est parmi les

pays les plus vulnrables aux catastrophes naturelles en Afrique, en parculier en qui concerne les cyclones.

Une stratgie adapte doit surtout adopter un caractre prvenfmais aussi rparateur pour les groupes etles rgions les plus vulnrables, travers notamment le renforcement du systme dalerte prcoce, lidencaon

de zones non-construcbles ou impropres la praque de lagriculture du fait des dangers associs lrosion

et linondaon, ladopon de normes ancycloniques dans la construcon dinfrastructures cls, et la

dcentralisaon de fonds pour lentreen, la construcon des ouvrages de prvenon de pete envergure etles mesures durgence.

Un quart de la populaon malgache vit

dans des zones risque de catastrophesnaturelles

Les cyclones de 2008 ont engendr des

pertes conomiques slevant 5% du

PIB

En 2010, prs de 80% de la populaon du

Grand Sud de Madagascar a t touche

par linscurit alimentaire due aux

scheresses

Les ds principaux de la geson des risques et des catastrophes :

Les cots de rparaons post-catastophe tant

presque exclusivement supports par les bailleurs, les

autorits ont peu dincitaon mere en place une

stratgie de prvenon, qui est pourtant bien moins

onreuse et permerait de protger les populaons

vulnrables

La geson des risques de catastrophes

requiert laccs rapide aux sources

de nancement, qui jusquici ont t

mobilises ex-post, en racon aux

vnements et au coup par coup

Le systme dalerte prcose est

fragilis par le manque de capacits au

niveau local et rgional et les donnes

insusantes pour le suivi eecf des

prvisions mtorologiques.

La geson des risques et des catastophe doit reposer

sur un fort leadership et de la coordinaon et cee

capacit sest vue entame par la crise polique

Quelques chifres


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C | Secteur minier : un moteur de croissance potenel

Production artisanale Production industrielle

Pierres prcieuses et semi-

prcieuses : 1 saphir sur 7

dans le monde provient de

Madagascar, et 1 rubis sur 10

Or

Pierres ornementales

Minraux industriels(quartz

pour llectronique)

Matriaux de construcon

Ilmnite : minerai de tane exploit Fort Dauphin par la

socit QMM, une joint-venture entre Rio Tinto et lEtat

(reprsent par lOMNIS) ;

Nickel-cobalt : Projet Ambatovy dans la rgion de

Moramanga, qui inclue une usine de traitement et de

transformaon du nickel

Autres projets potenels : charbon de Sakoa ; lor de

Betsiaka, Maevatanana et Dabolava ; fer de Soalala ; bauxite

de Manantenina ; ptrole de Bemolanga (rserve de grs

bitumineux en carrire)

Un des principaux pourvoyeurs

demplois Madagascar :jusqu 500,000 travailleurs

Exploitaon conne dans

linformel et donc faiblementgnratrice de revenus pour

lEtat : avant QMM et Sherri,

les redevances minires

ntaient que de 125,000 US$

Se traduit par un accroissement des recees scales de lEtat

Conduit laugmentaon des invesssements : plus de USD 5milliards pour QMM et Ambatovy, soit 65% du PIB de 2008

Un apport en devises : les exportaons de QMM et Sherritpourrait reprsenter 30-60% des exportaons totales

malgaches en 2013

Craon demplois directs et indirects : environ 5000 emplois

directs permanents, et retombes induites sur lemploi, le

commerce ou la producon de biens et services, qui pourraient

gnrer un eet mulplicateur conomique de lordre de 2 5

Le potenel minier de Madagascar est aujourdhumal connu, mais probablement trs important. Ces

richesses constuent un capital non renouvelable que

le Gouvernement ne pourra valoriser qu laide dunegeson ecace et prudente.

Mais contrairement aux ides reues, lconomie

du pays ne repose pas actuellement sur lexploitaon

de ces mares premires : le poids du secteur dans le

PIB reste trs faible.

Le secteur minier malgache se caractrise

aujourdhui par une transion vers un dbutdindustrialisaon de la producon, jusque-lenrement arsanale. Les nouvelles mines industrielles

bouleversent le paysage conomique du pays, apportant plus dopportunits, mais aussi plus de risqueslis en parculier la maldicon des ressources , aux menaces sur lenvironnement, linaon et aubouleversement des habitudes des populaons voisines.


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La maldicon des ressources rete surtout la dicultde gouverner le secteur des mines. Il existe des failles dansle cadre lgal et instuonnel malgache qui ouvrent la

porte la corrupon, une mauvaise geson, ou un mauvaispartage des recees publiques issues du secteur minier (voir

encadr sur la redevance minire). Au-del de la dicult

lie au degr de technicit ncessaire pour rtablir un cadre

de geson favorable, juste et ecace, le secteur minier

are aussi des convoises et provoque des tentaonsdappropriaon de la rente.

La rvision des contrats miniers est un exemple ole secteur est vicme dune geson impulsive desne

gnrer un maximum de bnces immdiats au dtrimentdu bien public et/ou du long terme. Bien quil est normal

quun Gouvernement puisse chercher ajuster le rgime

scal pour les projets futurs, il est crucial de ne pas fragiliserles projets en cours de dveloppement qui entrent peineen producon et nont pas encore gnr de prots. De

telles acons ne seraient que prjuger dun succs quine peut tre acquis avant plusieurs annes, et pourraitengendrer des consquences catastrophiques sur le climatdes invesssements et sur la stabilit juridique.

Dans le mme temps, le Gouvernement doit faire

face aux aentes croissantes de la populaon vis--vis

des retombes du secteur des mines. Les uns voient

dans le dveloppement des grands projets miniers une

opportunit tant pour lemploi que pour les aaires, les

autres une menace sur lenvironnement ou linaon. Les

populaons voisines, en majorit pauvres et rurales, se

sentent dshrites et rclament naturellement leur

part des bnces. Pour rsister lopportunisme dans la

geson des ressources minrales, il faut une ferme volontpolique, un engagement fort de la part des autorits et unrenforcement de la redevabilit sociale.

Lenjeu principal du secteur minier consiste

maximiser sa contribuon relle

lconomie et au dveloppementen

amliorant le niveau de collecte des recees

scales, ainsi quen assurant leur ulisaon

opmale et la bonne gouvernance du secteur

La redevance minire est calculesur la base dun pourcentage de la valeur

de la producon, ce qui revient, dans les

pays dont le march intrieur reste limit,

un pourcentage des exportaons. A

long terme, la redevance minire pourrait

reprsenter environ 40% des recees

scales provenant de projets miniers

industriels Madagascar.

La redevance minire reprsentele mode de taxaon le plus visible par

lopinion publique, et son recouvrement et

son emploi sont des thmes criques pour

la gouvernance du secteur.

Le Code Minier a t conu pour le cas

de la mine pete et arsanale, et prvoit

que la majeure pare de la redevance

minire revienne la municipalit o les

ressources sont extraites, qui demeureambigu : linterprtaon la lere de

la loi allouerait la ristourne la commune

dextracon, et une interprtaon plus

large, plus conforme lexprience

internaonale, comprendrait lensemble

des communes aectes par le projet

minier, le terme aectes devant alors

son tour tre soigneusement dni.

Pour les mines industrielles, cesmontants dpassent la capacit

dabsorpon des communes dune part,

mais dautre part la zone dimpact du projet

peut dpasser les fronres administraves

de la commune dextracon. Un accord ad

hoc a t trouv pour QMM. Cependant,

cee soluon discrdite le Code Minier et

ouvre la porte des contestaons.

La redevance minire


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Le secteur lectrique malgache est peru comme en tat de crisemarqu par des hausses tarifaires de 2005 2008, des dlestages rpts et

le raonnement des nouvelles connexions depuis 2004. La grande majorit

des foyers malgache vit encore sans lectricit, le taux daccs au niveaunaonal tant esm aujourdhui 15%. La faible fourniture en lectricit

constue un goulot dtranglement pour le dveloppement conomique etsocial du pays.

Cependant, Madagascar dispose datouts majeurs dans le secteur lectrique: Un potenel de producon hydrolectrique considrable. Lhydrolectricit constue une

ressource naturelle en nergie renouvelable dont lintrt conomique et le potenel de croissance

sont avrs. De trs nombreux sites potenels, bien rpars sur le territoire et diversis par leur

taille (depuis la micro-hydraulique aux sites de plusieurs centaines de MW) ont t idens, y

compris des sites candidats de taille signicave (suprieure 100 MW) proximit des principauxcentres de populaon du pays (Antananarivo, Antsirabe, Toamasina, Fianarantsoa).

Les comptences techniques de la JIRAMA : la JIRAMA bncie globalement dun personnel dotde comptences techniques indniables, qui pourrait tre mieux ulis.

Des cadres instuonnel et rglementaire adquats sur papier pour une bonne gouvernance dusecteur.

Le nombre dabonns de JIRAMA est rest quasiment stable entre 2004 et 2008, alors que la populaon

malgache crot denviron 2,5 % par an. Le taux daccs de Madagascar na donc pas progress sur la priode. Ence qui concerne la producon de JIRAMA, elle a cr de 4,2 % par an en moyenne entre 2004 et 2008, ce qui se

montre infrieur la progression du PIB en volume.

Aujourdhui, les ds majeurs qui doivent tre relevs pour le dveloppement du secteur sont:

Renforcer et crdibiliser la geson de la JIRAMALa JIRAMA prsente une faible producvit de travail (mesure

parr du nombre dabonns par employ) et des dciences en mare

de geson nancire. Les dicults de trsorerie lont conduit ngliger la

planicaon des invesssements et sacrier les acvits de maintenance.

Il convient galement de grer le vieillissement des cadres et le risque deperte de certaines comptences cls, et de moderniser et amliorer les

praques de travail, qui ont souert de la situaon de crise connue par

lentreprise.

Amliorer la gouvernance du secteurLa mise en uvre praque de la nouvelle rglementaon sectorielle sest avre trs insusante. Les

ajustements tarifaires rguliers prvus nont pas t respects ; de 2001 au printemps 2005, aucun ajustement

tarifaire na eu lieu, alors mme que le prix du ptrole augmentait rgulirement et que la valeur de la monnaie

naonale stait fortement dprcie, se traduisant par la dgradaon de la situaon nancire de JIRAMA

D | Le secteur lectrique : un potenel de dveloppement exploiter

Il est essenel de sorr la

JIRAMA de la geson de crise

et de remere en place des

poliques et des procduresde maintenance sinscrivant

dans la dure

Le nombre dabonns

la JIRAMA na pasaugment depuis 2004


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Laenon des autorits a t largement concentre sur la rsoluon des problmes de dlestage. En revanche,

les dossiers de long terme comme celui de la planicaon des invesssements ont t fortement ngligs.

Par ailleurs, la relaon entre la tutelle et JIRAMA est parculirement problmaque, et lEtat doit tre en

mesure de remplir eecvement son rle de contrle sur lentreprise publique. La tutelle doit sassurer que

les principes de transparence et de contrle interne sont respects par la JIRAMA, notamment en exigeant un

reporng appropri et rgulier. Par ailleurs, il parat essenel que la tutelle respecte lautonomie de geson delentreprise, et lui donne les moyens daeindre un quilibre nancier.

Llectricaon ruraleCelle-ci est contrainte par la pauvret des

populaons rurales et la faible densit de

populaon du pays. Le taux daccs llectricit

en zone rurale est esm aux alentours de 5 %.

La geson travers lAgence dElectricaon

Rurale (ADER) a lintrt de permere de

promouvoir des ores de services adaptes aucontexte rural sur le plan de la technique, du

mode de geson et des tarifs. Cependant, les

moyens nanciers dont lagence dispose pour

raliser de nouveaux projets demeurent trs

limits.

En ce qui concerne la planicaon et la slecon des invesssements sur le plus long terme, il existe un

certain ou depuis plusieurs annes concernant la rparon des responsabilits des dirents acteursdu secteur, avec pour rsultat une paralysie des prises de dcision, et une porte ouverte des porteurs de

projets opportunistes proposant des invesssements loigns de lopmum conomique, alors que des projetsintressants demeurent bloqus.

Laribuon et la ngociaon des projets de producon ncessitent galement plus de transparence, deformalisaon des critres et des procdures. En complment, il devrait tre envisag de rendre publiquesde manire systmaque, les informaons (tudes techniques, hydrologiques, concessions et autorisaons

accordes) de nature renforcer la transparence des dcisions et faciliter lentre de nouveaux acteurs

Enn, les ngociaons de projet devraient tre conduites avec lassistance technique ncessaire et intgrer les

principales pares concernes, et en parculier la JIRAMA. Dans le pass, la JIRAMA ntait pas associe la

ngociao

Documents

Madagascar - Pour Un Dialogue Sur Les Enjeux de Developpement (Banque Mondiale - 2013)