REPUBLIQUE DU BENIN
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REPUBLIQUE DU BENINMINISTERE DE LENSEIGNEMENT SUPERIEUR ET DE LA
RECHERCHE SCIENTIFIQUEUNIVERSITE DABOMEY- CALAVI (U A C)Ecole
Doctorale de la Facult de Droit et de Sciences Politiques Mmoire
pour lobtention du Diplme dEtudes Approfondies (D.E.A)
OPTION: Droit Public Fondamental THEME:LE CONTROLE ADMINISTRATIF
DES DEPENSES PUBLIQUES AU BENIN
Ralis et soutenu par:Sous La direction de :Dsir AHISSOU
Professeur Nicaise MEDE Agrg de Droit Public. Anne Acadmique
2010-2011
INTRODUCTION
Largent public est au cur de lEtat de droit et de la dmocratie
Prambule de la directive n 01/2009/CM/UEMOA portant code de
transparence dans la gestion des Finances Publiques au sein de
lUEMOA. affirme sans ambages lUnion Economique Montaire Ouest
Africain dans lune de ses directives comme pour paraphraser la
maxime populaire selon laquelle largent est le nerf de la guerre.
Mais en est-il ainsi parce quil suffit de lavoir ou den
disposerpour que lEtat de droit soit effectif et dmocratique? Tous
les Etats du monde, quel que soit leur statut, ont besoin de moyens
financiers de plus en plus normes pour conduire leur politique
nationale de mme que leur politique internationale. Les disparits
substantielles quils prsentent rsident essentiellement dans
lutilisation de ces moyens financiers pour obtenir des rsultats
probants orients vers laccroissement de leurs capacits dans tous
les domaines de la vie publique. Il est donc important pour un
Etat, que lutilisation de ses moyens financiers rponde des critres
rigoureux dorientation, de destination et de contrle, bref, une
logique de performance Rapport de lAssociation pour la Fondation
Internationale de Finances Publiques, Prambule, dcembre 2010, p. 7.
En effet, et ainsi que le dclarait M. POYET en 2001, il ny a pas de
bonne gestion sans un systme de contrle efficace M.POYET, Le
contrle de lentreprise publique: essai sur le cas franais, Thse de
doctorat de droit Public, soutenu le 10mai 2001 lUniversit de Ste
Etienne, p. 7. Un bon systme de gestion des finances publiques est
indispensable pour la mise en uvre des politiques nationales et la
ralisation des objectifs de dveloppement D. TOMMASI, Gestion des
dpenses publiques dans les pays en dveloppement, A Savoir, Aot
2010, p. 4. Lamlioration de la gestion des finances publiques est
donc un pralable la bonne gouvernance Rapport de la confrence
panafricaine des prsidents des Cours des comptes, CAFRAD, Tanger,
16-18 Avril 2007, p. 4. Les finances publiques, dans le monde, et
plus encore dans les Etats Francophones, ont bnfici ces dernires
annes d'volutions trs importantes, qui en ont chang la nature. Le
point de dpart de cette volution est l'adoption par le Parlement
franais de la loi organique sur les lois de finances (LOLF) en 2001
et sa mise en application partir de la loi de finances de 2006. Les
directives relatives aux lois de finances dans les pays membres de
la CEMAC de 2011 et la directive de l'UEMOA portant lois de
finances au sein de l'UEMOA de 2009, ainsi que des lois relatives
aux lois de finances de pays francophones hors des deux zones,
viennent complter le dispositif lgislatif de basculement des
finances publiques d'un "budget de moyens", prsent par nature de
dpense, un "budget par objectifs", prsent par programmes M.
MOINDZE, Modernisation du contrle interne de la dpense publique
dans les pays Africains francophones, Note de cours ENAM,
Madagascar, Mai 2011, p. 2 . Il ne s'agit pas d'une simple
amlioration de la procdure budgtaire, mais d'un changement total de
perspectives avec lintroduction de nombreuses exigences Ce
changement est marqu par la notion de la gestion axe sur les
rsultats au dtriment de lancienne logique du budget moyen qui exige
un contrle de la soutenabilit budgtaire et un nouveau partage des
fonctions dordonnateur et de comptable public.. Lre o on a
longtemps considr que le propre de largent public tait dtre dpens
sans compter Voir ce sujet, les analyses contenues in Projet de
rforme des juridictions financires, expos des motifs, Documents
parlementaires n 2001-28 octobre 2009, Assemble nationale
(franaise), p. 4 est en train de trouver son pilogue lheure o les
approches modernes du contrle interne visent responsabiliser les
ministres Parmi les rformes introduites par la LOLF et galement par
la directive 06/2009/CM de lUEMOA sur les finances publiques on
peut noter la mutation notable du rle traditionnel du ministre des
finances. Ainsi, dans la directive n 06/2009/CM/UEMOA du 26 juin
2009, larticle 67 stipule avec beaucoup de prcision que Le ministre
charg des finances est responsable de lexcution de la loi de
finances et du respect des quilibres budgtaire et financier dfinis
par celle-ci. A ce titre, il dispose dun pouvoir de rgulation
budgtaire qui lui permet au cours de lexcution du budget: -
dannuler un crdit devenu sans objet au cours de lexercice;-
dannuler un crdit pour prvenir une dtrioration de lquilibre
budgtaire et financier de la loi de finances. En outre, le ministre
charg des finances peut subordonner lutilisation des crdits par les
ordonnateurs aux disponibilits de trsorerie de lEtat. la fois dans
la prservation de lquilibre budgtaire et dans la mise en uvre des
contrles M. MOINDZE, op. cit, p. 12. Si l'excution du budget
commence par la collecte des recettes et lexcution des dpenses
prvues dans la Loi de finances, la chane de la dpense obit un
certain nombre de rgles L. SADJ, dans son document intitul Finances
Publiques, d Dalloz, 1995, p. 27, dmontre que ces rgles sont de
trois sortes et peuvent tre regroupes ainsi quil suit: les rgles
budgtaires, les rgles comptables et les rgles comptables. qui
concernent les quatre tapes de la dpense : engagement, liquidation,
ordonnancement et paiement. Puisque cest la chane de la dpense qui
aboutit lobtention des rsultats, la logique de performance des
finances publiques se base et vise, entre autres aspects, le
contrle interne entendu comme les contrles exercs par des entits
faisant partie de lexcutif [et donc propres lAdministration]
Organisation internationale des institutions Suprieures de Contrle,
rapport final sur laudit organisationnel et Technique des
Structures et Systme de Contrle de lEtat, Janvier/ Fvrier 2003, p.1
Le contrle administratif des dpenses publiques joue ainsi un rle cl
dans les systmes dmocratiques en tant le garant dune bonne gestion
des deniers publics. Il est partie prenante du systme de
gouvernance des Etats, et ses actions de contrle permettent une
prise de dcision claire, renforant et crdibilisant linformation
diffuse et enfin responsabilise et lgitime les dcideurs qui doivent
rendre compte de leur gestion. Lactualit des finances publiques se
caractrise de nos jours par la soutenabilit, la transparence, la
sincrit et la maitrise des dpenses publiques. Le Bnin, pays
sous-dvelopp, doit, pour tre comptitif aux plans sous rgional et
international, adapter ses finances publiques aux ralits actuelles
pour parvenir se mettre jour de lvolution financire des Etats. Il
doit relever de nombreux dfis qui relvent dune part du poids des
charges de souverainet, dautre part de la varit des charges
invitables destines soutenir lconomie nationale travers les
programmes dinvestissement publics (PIP) qui occupent une portion
importante du Budget Gnral de lEtat. Il faut enfin considrer le
principe de laccroissement automatique des dpenses. A la question
des maladies infantiles Il sagit de maladies infantiles, mais aussi
de maladies contagieuses. Infantiles, parce quelles naissent trs
vite aprs les indpendances, comme si ceux qui ont lutt, parfois au
risque de leur vie, voulaient se faire payer rapidement les
services rendus ; contagieuses, parce quelles se sont trs vite
rpandues dun pays lautre. Elles sont nombreuses et varies ; nous
nen retiendrons que quelques-unesdont la premire, sans conteste,
est la corruption, et la seconde, le dtournement de deniers
publics, tout aussi pernicieux que la corruption. dont souffrent
gnralement les finances publiques des Etats Ouest-africains,
sajoute linsuffisance des ressources disponibles qui mine fortement
le dveloppement de leurs finances publiques. Par consquent, les
Etats ouest africains dont le Bnin ont pris lhabitude de se tourner
constamment vers les capitaux privs et laide extrieure.La gestion
budgtaire axe sur les rsultats impulse par le paradigme du New
Public Management N. MEDE, Rflexion sur le cadre harmonise des
finances publiques dans lespace UEMOA in Afrilex, Juin 2012, p. 6.
Courant de recherche apparu dans les annes 1980, le NPM consiste
rationaliser la gestion publique en important notamment des outils
de gestion privs dans les organisations publiques dans le but
dorienter la sphre publique vers une culture de rsultats,
defficacit et de defficience. On distingue deux principaux courants
de penses au sein du NPM. Le premier est construit sur lide que le
NPM est une pratique universelle (POLITT et BOUCKAERT, 2000 ;
OSBORNE et GAEBLER, 1992) alors que le deuxime soutient que le NPM
ne prsente pas de convergence (Hood, 1995, 1998). Lmergence du NPM
dans les pays de lOCDE est attribue au dveloppement des pratiques
anglophones, aux partis politiques ainsi qu la pression fiscale et
la performance macro-conomique du pays (Hood, 1995). Plus
globalement, le NPM reprsente un ensemble dides et de mthodes
permettant de combiner le fait de rendre compte et lefficacit dans
le secteur public (HERNES, 2005). Finalement, le NPM peut prendre
trois orientations thoriques majeures : le management public, les
sciences du management ou le no-institutionnalisme (GROOT et
BUDDING, 2008) et est utilis pour tudier trois principaux mcanismes
: les processus de management, les mcanismes de changement et les
contraintes sexerant sur lorganisation (LAPSLEY, 2008), M. PORTAL,
La politique qualit de la certification des comptes publics, le cas
de la Cour des comptes, thse de doctorat es Sciences de Gestion,
soutenu lUniversit de Poitiers, le 4 dcembre 2009, p. 21. , invite
les Etats adapter leur systme de contrle interne aux nouvelles
rgles dictes par les Partenaires Techniques et Financiers La volont
dadaptation du contrle interne aux volutions de lEtat et des
administrations, est dabord porte par des instruments juridiques
externes tels que les directives de lUEMOA, lOrganisation pour la
Coopration et le Dveloppement Economique (OCDE), les Institutions
Financires Internationales, la Dclaration de Lima. (PTF) en
renforant la mise en uvre des politiques publiques Le primtre de la
GFP et de la GDP correspond le plus souvent dans la littrature
budgtaire, la gestion financire des seules administrations
publiques bien que le secteur public comprenne, outre les
administrations publiques, les entreprises et institutions
financires contrles par ltat. Les administrations publiques sont
les entits du secteur public dlivrant des services non marchands.
Elles comprennent l'administration centrale, les administrations
des tats fdrs, les collectivits locales et les institutions de
scurit sociale. L'administration centrale comprend les ministres et
hautes institutions, y compris leurs services dconcentrs, des
agences et des tablissements publics de type administratif. par une
bonne Gestion des Finances Publiques (GFP). Elle comprend la
gestion des recettes, la gestion de la dette et la gestion des
dpenses publiques (GDP). En effet, en tant quensemble des procdures
et systmes de formulation, dexcution, de contrle, de suivi, daudit
et dvaluation de la politique des dpenses publiques, la GDP reflte
les choix socitaux, lhistoire et la culture administrative du pays
concern, les paradigmes du rle de lEtat dans lconomie et la socit.
Lapproche traditionnelle de la GDP est axe sur la rgularit, qui
implique le respect des lois et rglements, de la hirarchie
administrative, et la probit.Cest au regard de ces contextes la
fois sous rgional et international, de linsatisfaction gnre par
certaines drives procdurires, de mme que du souci de mieux mettre
en uvre les politiques publiques, de veiller leurs rsultats
socio-conomiques et de contenir laccroissement des dpenses
publiques tout en maintenant la qualit du service public Gustave
PEISER dfinit le service public comme une activit assume par une
collectivit publique en vue de donner satisfaction un besoin dintrt
gnral. Cette activit obt donc un rgime juridique bas sur des
principes fondamentaux sappliquant tous les services publics., in
Droit administratif gnral, mmentos, d. Dalloz, 2011, p. 179. , que
nous avons t motiv mener une rflexion sur le contrle des dpenses
publiques en Rpublique du Bnin depuis les annes 90. Ce travail
prsente la fois un intrt thorique que pratique; thorique du moment
o il nous amne faire le bilan sur les mutations doctrinales,
lgislatives et rglementaires en la matire; pratique en ce sens quil
nous permet de reconsidrer les limites entre la gestion prive et la
gestion publique. En effet, le contrle des dpenses publiques dune
faon gnrale est un outil au service de lAdministration, des
responsables de programmes, et, si lon commence en percevoir les
aspects positifs, sa mise en place ncessite que des prcautions
soient prises dont il importe dapprcier la fois lexistence, la mise
en uvre et lefficience en ce que les contrles doivent voluer et
leur rgle du jeu mieux dfinie.
Selon lINTOSAI, le contrle des finances publiques est dfini
comme un lment indispensable dun systme rgulateur qui a pour but de
signaler en temps utile les carts par rapport la norme ou les
atteintes aux principes de la conformit aux lois, de lefficience,
de lefficacit et de lconomie de la gestion financire de manire ce
que lon puisse, dans chaque cas, prendre des mesures correctives,
prciser la responsabilit des parties en cause, obtenir rparation ou
prendre des mesures pour empcher, ou du moins rendre plus
difficile, la perptration dactes de cette nature Cf. Dclaration de
Lima sur les lignes directrices du contrle des finances publiques,
section 1.. Cette surveillance peut tre interne, lorsquelle est
mise en uvre par des acteurs internes de ladministration, ou
externe, lorsquelle relve dun organisme oprationnellement spar et
indpendant de ladministration (dont les pouvoirs de contrle
couvrent ladministration dans son ensemble et qui vrifie si la
gestion financire est conforme la lgalit et approprie). Elle peut
tre galement a priori (ou ex ante) lorsquelle est effectue avant la
ralisation des activits administratives ou financires, ou a
posteriori (ou ex post) lorsquelle a lieu aprs le fait. Toutefois
lambition de renforcer lEtat de droit CHEVALLIER (J.), LEtat de
droit, Montchrestien, 4me Ed, 2003, pp. 9-14: LEtat de droit a
connu au cours de ces deux dernires dcennies une tonnante
promotion. Concept forg par les juristes et lusage des juristes, il
parat indissociable dune certaine conception du droit et de lEtat
(). LEtat de droit est devenu la rfrence incontournable, un des
attributs substantiels de lorganisation politique, au mme titre que
la dmocratie avec laquelle il entretient des relations complexes:
moyen de ralisation de lexigence dmocratique. LEtat de droit est
conu comme un type particulier dEtat soumis un rgime de droit: dans
lequel lEtat, le pouvoir ne peuvent user que des moyens autoriss
par lordre juridique en vigueur, tandis que les individus disposent
de voies de recours juridictionnelles contre les abus quil est
susceptible de commettre. GICQUEL (J.), Droit constitutionnel et
institutions politiques, Montchrestien, 2002, p.715; ROUSSEAU (D.),
Les grandes avances de la jurisprudence du Conseil constitutionnel,
in, Mlanges Jacques Robert, 1998, p.287; cits par le professeur
KOKOROKO dans la Revue bninoise des sciences juridiques et
administratives (RBSJA) n18, juin 2007, p.88. GLELE (M.A), Pour un
Etat de droit en Afrique, in, Mlanges offerts Pierre Franois
GONIDEC,LEtat moderne Horizon 2000, aspects interne et externe,
Paris, LGDJ, 1985, pp.85 et suiv. travers le contrle administratif
des finances publiquesna dintrt que si elle saccompagne de
mcanismes efficaces destins assurer sa mise en uvre. Le respect, ou
la construction, dun Etat de droit et le respect des valeurs
thiques conduisent attacher une grande importance la rgularit, au
respect des procdures et la mise en place de contrles efficaces et
exercs sans abus de pouvoir et de faon quitable Le manuel de
gestion des dpenses publiques de la Banque asiatique de
dveloppement complte les trois objectifs spcifiques mentionns
ci-dessus par l'objectif due processes, c'est--dire procdures en
bonne et due forme (Schiavo- Campo et Tommasi, 1999).. Le
dveloppement du contrle interne au sein de lEtat bninois illustre
son attachement et sa volont la construction dun Etat de droit o la
lgalit des dpenses publiques est assure par la diversit du contrle
administratif mis en place travers diverses normes juridiques. La
polysmie du contrle interne ou administratif exige quelques
clairages dordre smantique pour lever lquivoque. Le thme contrle
employ au singulier recoupe tous les types de contrles oprs par
ladministration publique. Le contrle invoque une ide de
surveillance, de maitrise ou de direction J. GIRODET, Piges et
difficults de la langue franaise, Dictionnaire, Paris, Bordas,
1986, p.189: En franais, contrle veut dire vrification,
surveillance, et ne doit en aucun cas semployer au sens de
maitrise, domination, direction, autorit (ce qui constitue un
anglicisme).. Par contrle , on entend lensemble des mcanismes qui
permettent normalement de sassurer de lefficacit et de lefficience
des activits, de la fiabilit des informations produites et du
respect des lois et rglements applicables. Le contrle peut tre
externe ou interne OCDE, La modernisation du secteur public :
moderniser la responsabilit et le contrle, Synthses, Juillet 2005,
p. 4. En anglais, le mot control sert dsigner le pouvoir effectif
de gestion, alors quen franais contrle voque une surveillance moins
active et dautres termes dsignent le pouvoir effectif de gestion.
Mme si lon met de ct les diffrences linguistiques, linterprtation
que font les autorits du contrle varie beaucoup dun pays lautre,
allant du contrle de lutilisation prvue des ressources avant
autorisation des dpenses une vrification a posteriori pour
dterminer si les rsultats voulus ont t obtenus avec efficience.
Certaines autorits sattachent essentiellement au contrle des
aspects financiers, tandis que dautres semploient contrler une srie
de rsultats, mthode souvent qualifie de contrle de gestion. Dans le
contrle interne pratiqu par ladministration, il sagit du contrle
financier, du contrle des comptables, du contrle des corps
dinspection. Le contrle financier central qui est pratiqu sur les
engagements des ordonnateurs principaux depuis 1890 en France et,
le contrle financier dconcentr exerc sur les engagements des
ordonnateurs secondaires. Le contrle porte sur la rgularit
budgtaire cest dire le contrle de limputation budgtaire, le contrle
de la disponibilit des crdits, le contrle de lexactitude de
lvaluation et, la rgularit gnrale, du moins le contrle de
lapplication des dispositions dordre financier des lois et
rglements art 5 Loi du 10/08/1922 (infos complter) mais jamais sur
lopportunit. Au Bnin, le contrle de la rgularit des dpenses est rgi
par des textes juridiques et comptables qui gouvernent lexcution
des dpenses du Budget Gnral de lEtat. Il sagit en effet : - de la
loi organique n 86-021 du 26 septembre 1986 relative aux lois de
finances ; - du dcret n 93-178 du 04 aot 1993 portant attributions,
organisation et fonctionnement du Contrle Financier ; - de larrt
n42/MF/DC/CC du 31mars 1995 portant modalits dapplication du dcret
ci-dessus cit - du dcret n2000-601 du 29 novembre 2000 portant
rforme des procdures dexcution du Budget Gnral de lEtat ; -de
diverses autres instructions du Ministre charg des Finances. Il
importe de rappeler que le contrle financier a t institu au Bnin
par le Dcret n49/PCM/MF du 14 mars 1960, relatif au contrle des
finances de la Rpublique du Dahomey. Ledit dcret a t modifi
successivement pour tenir compte de lvolution des faits et des
exigences de la gestion des finances publiques.Au terme des
dispositions desdits dcrets, le contrle financier assure la
vrification a priori de la rgularit budgtaire et juridique des
actes de dpenses du Budget Gnral de lEtat, en participant la
prvention des risques financiers et la vrification du caractre
sincre des prvisions de dpenses. Le contrle financier sexerce aussi
bien au niveau du Ministre charg des Finances quau niveau de tous
les autres ministres, institutions de lEtat et dpartements
territoriaux par le biais des Dlgations du contrle financier. Il
faut relever ce sujet que MM. Claude GOYARD et Roland DRAGO
distinguent le contrle de linspection en rservant le terme de
contrle la rgularit des oprations ponctuelles apprhendes partir
dactes juridiques, de titres, de documents et le terme dinspection
aux structures et aux personnels, un service ou un ensemble de
services en vues dassurer le bon fonctionnement. Linspection est
donc permanente et sanalyse en termes de surveillance. Dans la
ralit factuelle, linspection et le contrle sont troitement lis. Le
principe du contrle interne du secteur public est de sassurer quune
organisation exerce ses activits dans le cadre juridique de sa
comptence et quelle atteint les objectifs de sa mission. Les
mcanismes de contrle sont censs garantir le bon fonctionnement des
mthodes de gestion. Le contrle sexerce normalement plusieurs
niveaux Idem, p. 1 . Le contrle interne se dfinit de faon gnrique
comme un processus mis en uvre par une organisation dans son
ensemble afin de fournir une assurance raisonnable sur la
ralisation de ses objectifs H. GUILLAUME, N. COLIN, S. ROUDIL, E.
SKOULIOS, RAPPORT relatif la structuration de la politique de
contrle et daudit internes de lEtat, Documentation franaise,
octobre 2009, p. 7. Les contrles exercs par des entits faisant
partie de l'excutif et donc propres l'Administration sont des
contrles internes ; ces contrles sont exercs a priori (contrles de
droulement de la procdure d'excution de la dpense par exemple) et a
posteriori (intervention des Inspections des Services par exemple).
Par ailleurs, certains contrles internes sont raliss par des entits
administratives diffrentes de celles qui sont contrles. Ces
contrles sont donc, au sens littral, "externes" la structure
contrle le Contrle financier par exemple est un contrle exerc par
la Direction Gnrale du Budget du Ministre des Finances sur les
dpenses des autres ministres mais ils n'en sont pas moins considrs
comme des contrles internes dans la mesure o ils sont exercs
l'intrieur de l'Administration par des entits faisant, elles aussi,
partie de l'Administration. Le contrle interne se rapproche dans
certains cas de laudit interne, qui sappuie, quant lui, sur un
organe extrieur au service. Il convient dapprhender diffremment
laudit interne par rapport aux concepts de contrles internes ou
externes traditionnellement utiliss B. CIEUTAT, F. MORDACQ, S.
THEBAULT, Rapport Pour une conceptualisation du contrle interne et
de laudit interne dans la gestion financire de lEtat, FONDAFIP,
Dcembre 2010, p. 15. Contrle interne ou audit interne sont dautant
plus difficiles cerner que ces notions sont nouvelles, trangres
lEtat tout en tant les synonymes dautres concepts beaucoup plus
traditionnels en droit public financier. A ce propos, le rapport de
lIGF prcise que les missions daudit interne sont centres sur des
enjeux de contrle interne concernant lorganisation administrative,
plus que sur des enjeux du ressort de lchelon politique : elles
nattirent donc pas aujourdhui lattention directe des membres du
gouvernement et de leurs cabinets B. CIEUTAT, F. MORDACQ, S.
THEBAULT, op. cit, p. 16..Laudit interne peut analyser les points
forts et les points faibles du contrle interne dune organisation,
compte tenu de sa gouvernance, de sa culture organisationnelle
ainsi que des risques lis et des opportunits damlioration qui
peuvent avoir un impact sur la capacit de lorganisation atteindre
ou non ses objectifs. Cette analyse value si le gestionnaire des
risques identifie les risques et met en place des mcanismes de
contrle en vue de la gestion efficace et efficiente des fonds
publics. linstar de tous les auditeurs internes, ceux du secteur
public sont appels assister les organisations dans lamlioration de
leur fonctionnement. La fonction daudit interne du secteur public
constitue lun des fondements de la gouvernance dun secteur public
fort. La plupart des auditeurs internes du secteur public jouent
galement un rle dans lobligation de leur entit se justifier aux
yeux des citoyens dans le cadre du processus de contrle et de
contrepoids. La dclaration de Lima fait de lindpendance des
structures internes de contrle une condition essentielle pour leur
efficacit Dans sa description du contrle du secteur public, la
Dclaration de Lima prne des services de contrle interne qui doivent
pouvoir jouir dune indpendance fonctionnelle et organisationnelle
la plus grande possible au sein de la structure organisationnelle
laquelle ils sintgrent .. Indpendance et objectivit lors de la
ralisation dun audit ou dun contrle sont les matres mots, tant pour
les Institutions Suprieures de Contrles (ISC) que pour les
auditeurs internes; il ne saurait en tre autrement au contrle
interne. Pour jouer efficacement son rle, le contrle interne
budgtaire doit comprendre lensemble des procdures de matrise de la
gestion budgtaire notamment : le suivi de la performance ; les
procdures et documents crits organisant les activits, principes
gnraux de gestion comme le principe du double contrle; les systmes
de suivi et de gestion des finances publiques (y compris les
systmes comptables), les autres systmes de suivi et gestion,
notamment la gestion du personnel et de la solde, la gestion des
marchs publics, le suivi des actifs physiques et stocks
(comptabilit matire), et les contrles de l'excution budgtaire
stricto sensu, notamment les contrles ex ante et ex post.Le contrle
interne simpose aujourdhui lEtat et se dveloppe, en matire
financire, sous deux formes : le contrle interne budgtaire (CIB) et
le contrle interne comptable (CIC). Ils expriment deux enjeux en
matire de gestion financire publique. Dune part, un enjeu de
soutenabilit budgtaire et, dautre part, celui de qualit des comptes
en rfrence la tenue des diffrentes comptabilits de lEtat.Dans
lunivers dynamique des finances publiques et du contrle des dpenses
publiques, on est en droit de sinterroger sur les apports
substantiels engendrs par le contrle administratif des dpenses
publiques dans la gestion financire de lEtat depuis les annes 1990.
La rponse ce questionnement fait intervenir de nombreuses autres
interrogations. En effet, ce contrle garantit-il pour le mieux la
lgalit des dpenses publiques? Les contrles institus sont-ils
efficaces? Ou ne sont-ce que de simples affirmations incantatoires?
Lenvironnement juridique et culturel bninois est-il propice
lexercice dun tel contrle? La recherche dun apport de solution ces
proccupations nous amne rechercher une qualification la nature du
contrle interne qui est en cours au Bnin depuis 1990 dune part, et
mettre en exergue les diffrentes mutations subies par ce contrle
travers linternisation des directives de lUEMOA relatives aux
finances publiques de mme que les autres instruments internationaux
dautre part.Ce travail tant ax sur le contrle administratif des
dpenses publiques Il existe trois grandes catgories de dpenses
publiques: des dpenses de fonctionnement qui permettent la bonne
marche des services administratifs. Des dpenses de transfert qui
permettent une redistribution des revenus grce des subventions. Des
dpenses dinvestissements ou des dpenses en capital qui permettent
de renouveler et daccrotre le capital public. En longue priode la
structure des dpenses de lEtat a fortement volu. Jusqu la Seconde
Guerre mondiale les deux tiers des dpenses taient consacrs aux
dpenses militaires et au service de la dette publique (intrts).
Depuis 1945 la part des dpenses civiles sest fortement accrue,
corrlativement laccroissement du budget de lEtat en proportion du
Produit Intrieur Brute (PIB). Les dpenses publiques peuvent tres
prsentes par ministre (approche juridique), ou par grandes
fonctions (approche conomique). On peut galement isoler les dpenses
lies la dette publique (intrts), celles qui correspondent des
rmunrations, les autres dpenses courantes (de fonctionnement) et
les dpenses en capital Cf, A. EUZEBY, J. ABEN, J. PERCEBOIS,
Dictionnaire de finances publiques, Paris, Armand Colin, 1995, pp.
60-61., laudit interne des dpenses publiques ne fera pas lobjet de
dveloppements. Seuls seront pris en compte, les contrles oprs sur
les quatre tapes de la dpense. Aussi est-il est opportun de se
replacer dans une rflexion densemble sur la notion gnrale du
contrle interne et des structures charges de sa mise en uvre. Mais
dentre, linadquation la fois du dispositif bninois et de sa
pratique en ce qui concerne le contrle administratif des dpenses
publiques le fait apparatre comme un contrle formel obsolte
(Premire Partie) susceptible dtre perfectionn (Deuxime Partie) afin
de rendre compte des mutations actuelles qui rvolutionnent la
stratgie de contrle des dpenses publiques.
PLAN: INITIAL
PREMIERE PARTIE: UN CONTROLE FORMEL OBSOLETE
CHAPITRE 1: UN CONTROLE NORMATIVEMENT FONDE
SECTION 1: Un dispositif internePARAGRAPHE 1: Une conscration
constitutionnellePARAGRAPHE 2: Une dclinaison lgislative et
rglementaireSECTION 2: Un dispositif internationalPARAGRAPHE 1: Une
rglementation communautairePARAGRAPHE 2: Une rglementation
internationale
CHAPITRE 2: UNE MISE EN UVRE IMPROBABLE
SECTION 1: Un contrle handicap ou inadaptPARAGRAPHE 1:
Lorganisation inappropri des contrles PARAGRAPHE 2: Lindpendance
des corps de contrleSECTION 2: Un contrle dvoy ou
contournablePARAGRAPHE 1: Les procdures durgence
abondantesPARAGRAPHE 2: Les rgularisations ex post des dpenses
DEUXIEME PARTIE: UN CONTROLE PERFECTIBLE
CHAPITRE 1: Un contrle renforcerSECTION 1: Une extension
ncessaire PARAGRAPHE 1: A la gestion performancielle des dpenses
PARAGRAPHE 2: A de nouvelles structures de contrle SECTION 2: Une
rorientation indispensable PARAGRAPHE 1: Vers des objectifs
defficacitPARAGRAPHE 2: Vers des objectifs de rsultats
CHAPITRE 2: Un contrle moderniser SECTION 1: Par lactualisation
du dispositif normatifPARAGRAPHE 1: Une nouvelle constitution
financirePARAGRAPHE 2: Une responsabilit accrue des
ordonnateursSECTION 2: Par la dynamisation de
lAdministrationPARAGRAPHE 1: Une rorganisation des corps de contrle
PARAGRAPHE 2: Une complmentarit des nouveaux acteurs
BIBLIOGRAPHIE
OUVRAGES
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