Mutualiser les competences scolaires et periscolaires

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CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63www.territorial-editions.fr [ISBN : ]Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com

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Mutualiser les compétences

scolaires et périscolaires

La mise en place des nouveaux rythmes scolaires constitue un enjeu en termes de ressources humaines. Une des premières difficultés auxquelles les collectivités ont été confrontées porte sur les conditions du recrutement des animateurs qualifiés, leur coût et la pérennisation de ces emplois. La question de la réorga-nisation des services et de la réaffectation du personnel associé s'est posée dans toutes les communes. Face à ce défi, la mutualisation peut constituer un outil au service des responsables des ressources humaines et des responsables de l'édu-cation dans les communes et les intercommunalités.Dans ce Dossier d'experts, les repères pour l'action en matière de mutualisation s'appuient, d'une part, sur une analyse du cadre juridique des compétences terri-toriales dans les domaines scolaire et périscolaire et, d'autre part, sur l'expérience concrète des auteurs auprès des décideurs et managers territoriaux qu'ils ont accompagnés dans la conduite de leurs projets.Les recommandations formulées reposent sur un travail commun avec le cabinet Landot et associés et les responsables des communes et établissements de coopération intercommunale que les auteurs ont accompagnés dans leurs démarches de mutualisation. L'ouvrage a été conçu grâce au soutien et à l'exper-tise du collectif de juristes du cabinet Mialot Avocats, qui accompagne les déci-deurs publics depuis plus de dix ans dans leurs choix de modes d'action publique.

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Mutualiser les compétences scolaires et périscolaires

Aurélie Dressayre est avocat au sein du cabinet Camille Mialot Avocat. Après avoir consacré sa thèse à l'étude comparée des collectivités terri-toriales sous l'angle du droit international et européen, elle a développé ses compétences en droit de l'intercommunalité auprès du cabinet Landot et associés, dédié aux collectivités territoriales.

Maxime Lestien, juriste en droit public diplômé de la Sorbonne, est consultant indépendant pour les collectivités territoriales. Il a pu notamment se spécialiser dans les problématiques de réorganisation et mutualisation auprès de Public DG, réseau d'experts en conduite du changement de l'action publique.

978-2-8186-0998-9

Aurélie Dressayre Maxime Lestien

Mutualiser les compétences

scolaires et périscolaires

Aurélie DressAyreAvocat au Cabinet Landot

et Maxime Lestien

Consultant en organisation des collectivités territoriales

Groupe territorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63

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Collection « L’essentiel sur » - réf. : BK 300 - Décembre 2015

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

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Imprimé par Reprotechnic, à Bourgoin-Jallieu (38) - Janvier 2016Dépôt légal à parution

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Introduction ............................................................................................................................................. p. 5

Partie 1 Les enjeux structurels et conjoncturels

I • Des enjeux matériels partagés par toutes les collectivités ..p. 16

A - La mutualisation des réponses aux obligations d’entretien et d’adaptation réglementaire des bâtiments ..................................................................p. 18

1. Des dépenses d’entretien à la construction de bâtiments scolaires .............................p. 20

2. Les travaux d’accessibilité, une dépense incontournable .................................................p. 22

B - La mutualisation du matériel scolaire ...................................................................................p. 25

II • Des enjeux organisationnels renforcés par la réforme des rythmes scolaires ....................................................................................................p. 30

A - Le recrutement et la pérennisation des emplois dans les métiers de l’animation .......................................................................................................................................p. 32

1. Le cadre juridique de l’accueil périscolaire ..............................................................................p. 33

2. La mutualisation : une solution opérationnelle au problème de recrutement ........p. 36

B - Le cas particulier des ATSEM .......................................................................................................p. 37

1. Des agents devenus indispensables ............................................................................................p. 37

2. La mutualisation : une solution ?.................................................................................................p. 39

C - L’accueil et les conditions d’encadrement des enfants handicapés ....................p. 40

Partie 2 La mutualisation, outil de rationalisation

I • Les différents types de mutualisation : du groupement de commandes au service commun ................................................................p. 45

A - Cas 1 : la mise en place d’un service commun (d’ATSEM, par exemple) ......p. 46

B - Cas 2 : la mise à disposition ascendante ou descendante de personnel ........p. 50

1. Les agents mis à disposition dans le cadre de la mutualisation ascendante ............p. 50

2. Les agents mis à disposition dans le cadre de la mutualisation descendante .........p. 51

C - Cas 3 : la mutualisation de matériels et de bâtiments scolaires et périscolaires .......................................................................................................................................p. 55

D - Cas 4 : les groupements de commandes .............................................................................p. 58

1. Qu’est-ce qu’un groupement de commandes ? ...................................................................p. 59

2. Quels sont les fondements juridiques d’un groupement de commandes ? .............p. 60

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3. Le contenu de la convention de groupement de commandes ......................................p. 62

4. Le choix et le rôle du coordonnateur du groupement de commandes .....................p. 64

II • La mutualisation, alternative au transfert de compétences p. 66

A - Une réponse aux besoins des petites communes ............................................................p. 67

B - Un outil adaptable et rationnel ...............................................................................................p. 68

Partie 3 Les contours méthodologiques d’une mutualisation réussie

I • Les préalables ..............................................................................................................................p. 75

A - L’analyse des besoins ........................................................................................................................p. 76

1. Mutualisation et PEdT : un périmètre commun ....................................................................p. 76

2. La définition des priorités ..............................................................................................................p. 78

3. L’analyse des ressources du territoire .......................................................................................p. 79

B - Le choix des scénarios ......................................................................................................................p. 80

II • La mise en œuvre de la mutualisation ......................................................p. 86

A - La transposition effective des scénarios ...............................................................................p. 86

1. Dans le schéma de mutualisation ..............................................................................................p. 86

2. Dans des conventions de mutualisation ...................................................................................p. 88

B - Le financement et l’évaluation financière de la mutualisation en matière scolaire et périscolaire ............................................................................................p. 90

Conclusion

Bibliographie

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Introduction

La mise en place des nouveaux rythmes scolaires constitue un enjeu en termes de ressources humaines. Une des premières difficultés auxquelles les collectivités ont été confrontées porte sur les conditions de recrutement des animateurs qualifiés, leur coût et sur la pérennisation de ces emplois. La question de la réorganisation des services et du personnel associé s’est posée dans toutes les communes. Face à ce défi, la « mutualisation » peut constituer un outil au service des responsables des ressources humaines et des responsables de l’éducation dans les communes et les intercommunalités.

> Les communes et l’éducation : un nouvel enjeu

« Première priorité nationale » selon le Code de l’éducation (art. L.111-1, al. 1er C. éduc.), l’éducation des enfants est un service public où chaque niveau de collectivité locale exerce des fonctions et missions particulières. En pratique, une commune doit être pourvue d’au moins une école élémen-taire publique. Il en va de même de tout hameau séparé du chef-lieu ou de toute autre agglomération par une distance de trois kilomètres et réunissant au moins quinze enfants d’âge scolaire (art. L.212-2 C. éduc. et s.). Traditionnellement, une dichotomie existe entre les attributions relatives au patrimoine scolaire et celles relevant du domaine de l’action pédagogique1. Celle-ci tend à diminuer au fur et à mesure des réformes. Désormais, les communes constituent la première ligne d’intervention du service de l’édu-cation, même si leurs compétences sont encadrées et parfois partagées. Les services communaux liés à l’enfance et la petite enfance se sont multipliés autour de l’école. Sous le vocable général de services périscolaires se trouve une très large variété de services qui s’étoffent au fur et à mesure.

1 En témoignent les dispositions législatives concernant l’affectation des locaux scolaires, prévoyant que « les bâtiments sont une propriété communale grevée d’une affectation au ser-vice de l’enseignement », lequel est assuré par des maîtres rémunérés et inspectés par l’État. Il en résulte que « le conseil municipal ne peut disposer d’un local scolaire inoccupé, qu’après assentiment du préfet et de l’inspecteur d’académie, et sous certaines réserves », l’autorisation acquise étant notamment toujours révocable. De même, le droit d’inspection des locaux scolaires reconnu au maire est limité étroitement puisqu’il ne vise que l’état des locaux et du matériel, l’organisation pédagogique de l’école en étant exclue.

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La réforme des rythmes scolaires est venue renforcer ce mouvement. En effet, elle a contribué à accroître le rôle des communes. Au cours des trente dernières années, les services municipaux liés à l’enfance et à l’école se sont déployés d’un point de vue quantitatif mais aussi d’un point de vue qualitatif (pause méridienne, avant et après les temps scolaires, etc.). Ces activités et services par nature accessoires aux services scolaires de l’Éduca-tion nationale se sont, pendant longtemps, limités au secteur de l’anima-tion. La réforme des rythmes scolaires est venue offrir aux communes, outre une nouvelle organisation des temps scolaires et périscolaires, un nouveau cadre juridique contractuel intitulé « projet éducatif territorial » (PEdT). Ces PEdT constituent le volet « éducatif » de la réforme et attribuent aux communes qui veulent s’en saisir, une large capacité d’investissement en matière éducative. Il s’agit donc d’une capacité d’investissement nouvelle des communes dans le domaine de l’éducation. La réforme des rythmes scolaires a ouvert la porte à de nouveaux acteurs dans la sphère éducative. Les PEdT, qui sont l’outil contractuel de la réforme, constituent le terreau d’une organisation modernisée et rationalisée autour de l’ensemble des acteurs du monde éducatif au sens large du terme (animateurs, instituteurs, associations locales et agents et élus). L’intervention des communes et des intercommunalités n’est désor-mais plus cantonnée à un rôle de gestionnaire des bâtiments scolaires et du personnel technique, ni même limitée aux activités périscolaires. La réforme des rythmes scolaires et sa traduction dans le cadre des PEdT per-mettent aux communes et aux intercommunalités d’accéder à la qualité d’acteur éducatif. Mais la réforme des rythmes scolaires appelle également une réor-ganisation de la gestion des services scolaires et périscolaires par les collectivités compétentes. La mise en place des TAP (temps d’activités périscolaires) proposés de manière facultative, à titre gratuit ou non, par les communes et les intercommunalités exige de mener une réflexion en amont sur les activités proposées, les conditions et le coût de l’encadrement des enfants sur ces nouveaux temps dont les collectivités ont la charge. C’est notamment pour la mise en place de ces TAP que communes et intercommunalités sont appelées à travailler en commun pour partager le personnel et faire baisser les coûts d’encadrement.

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Temps périscolaire et temps extrascolaire

Une activité périscolaire est, par définition, une activité qui complète l’ensei-gnement scolaire. Selon la circulaire n° 2013-036 du 20 mars 2013 relative au projet éducatif territorial, « le temps périscolaire est constitué des heures qui précédent et suivent la classe durant lesquelles un encadrement est proposé aux enfants scolarisés ; il s’agit de la période d’accueil du matin avant la classe, du temps méridien et de la période d’accueil du soir immédiatement après la classe ». Le temps extrascolaire est le temps durant lequel un encadrement est proposé aux enfants :- en soirée après le retour de l’enfant à son domicile ;- le mercredi ou le samedi après la classe lorsqu’il y a école le matin ;- le mercredi ou le samedi toute la journée s’il n’y a pas d’école ;- le dimanche, les jours fériés et durant les vacances scolaires. La compétence périscolaire, facultative, ne fait partie ni des compétences obligatoires, ni des compétences optionnelles des communes ou des EPCI.

> La mutualisation : un outil incontournable à la mise en place de la réforme

• L’exigence de cohérence du service public autour de l’impératif de « continuum éducatif »

La démarche de mutualisation doit favoriser la réalisation du nœud gordien des services publics scolaire et périscolaire : le continuum éducatif. Tout au long de la vie de l’enfant et du jeune se succèdent différentes étapes qui se caractérisent par des besoins spécifiques, liés à l’âge et à l’évolution socio-éducative de chacun. Au fur et à mesure des étapes et de l’évolution des besoins de l’enfant et du jeune, des structures et acteurs de plus en plus nombreux vont intervenir : tout d’abord, ce sont les parents et le monde médical, puis les professionnels de l’accueil de la petite enfance (assistantes maternelles, professionnels des structures collectives…) ; c’est ensuite au tour du monde enseignant, des acteurs des loisirs (accueils de loisirs, clubs, associations…) et, enfin, c’est la sphère professionnelle (formation, emploi) qui parachève l’intégration sociale du jeune.

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Tout au long de son parcours, l’enfant, puis le jeune, est accompagné par ces acteurs, ces structures afin de lui permettre d’acquérir les fondamen-taux de chaque étape, de faciliter la transition d’une étape à l’autre. Pour l’enfant ou le jeune, tout se déroule dans un même mouvement. Il reste une seule et même personne d’une étape à l’autre, d’un temps à l’autre (temps familiaux, scolaires, de loisirs…). Pour les professionnels, en revanche, la connexion est moins aisée : les donneurs d’ordre diffèrent (enseignement, accueil de loisirs…), les structures et actions agissent en direction de publics ciblés (6-12 ans, quartiers sensibles…), et si la cohérence d’ensemble est souhaitée par tous, dans les faits, c’est souvent loin d’être le cas. La cohérence d’une offre vers les enfants et les jeunes s’apprécie donc dans la capacité à rassembler autour d’un même projet l’ensemble des protagonistes afin de dégager les moyens, de mieux les accompagner tout au long de leur évolution et d’être plus performant dans les actions menées, sans rupture, mais aussi en évitant les doublons, les juxtapositions, voire les concurrences. La mutualisation constitue à ce titre un réel enjeu.

• La mutualisation : un outil à adapter

La mutualisation recouvre une diversité d’outils juridiques permettant de mettre en commun des personnes, des biens et/ou des services dans les relations entre les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) et entre ces derniers et leurs communes membres. La notion de « mutualisation des services » renvoie à l’idée d’une mise en commun des moyens humains entre communes et communauté mais ne bénéficie pas d’une définition juridique précise. Elle regroupe à la fois la mise à disposition de services entre communes et communauté dans le cadre des compétences transférées à cette dernière (art. L.5211-4-1 CGCT) et la création de services communs qui peuvent l’être, à cette même échelle, en dehors de tout transfert de compétences (art. L.5211-4-2 CGCT). La mutualisation constitue en ce sens une alternative au transfert de com-pétences. Le transfert de compétences est schématiquement un rapport vertical ascendant des communes vers les EPCI, par lequel les premières se dessai-sissent au profit des seconds de certaines de leurs compétences. Il convient

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de rappeler que, dans ce schéma, d’un point de vue juridique cette fois, il n’existe pas de hiérarchie entre les communes et les EPCI. La mutualisation vient alors offrir des outils juridiques adaptés permettant, sans procéder au dessaisissement des compétences des communes, de faciliter la mise en commun de moyens et de services. Dans un contexte budgétaire difficile, la mutualisation ne doit pas être considérée comme un enjeu d’économies. Contrairement à certaines idées reçues, la mutualisation ne constitue pas une source d’économie systéma-tique. Elle l’est dans des conditions bien définies, à savoir : un niveau de service égal, un nombre d’agents identique, avec une mise en place d’une gestion prévisionnelle des effectifs (GPEEC). À défaut, la mutualisation a un coût, mais un coût partagé qui aurait sans doute été plus élevé si chaque commune avait dû individuellement créer ce service. La mutualisation des services scolaires et périscolaires s’inscrit directement dans cette perspective. L’augmentation des dépenses budgétaires munici-pales est incontournable en raison de la réforme des rythmes scolaires. Mais un service mutualisé, du fait du partage des coûts qu’il induit, permettra, selon les situations, soit de créer le service imposé par la loi, soit d’en accroître la qualité à coût constant pour les communes. La mutualisation constitue, en définitive, plus un outil de maîtrise des dépenses qu’un outil d’économies. Elle permet, tout à la fois, d’étendre le périmètre d’action des communes, d’offrir un panel de services plus étoffés, ce qui implique nécessairement une hausse des dépenses.

• Le schéma de mutualisation : le cadre adapté

Les outils juridiques de la mutualisation ne sont pas nouveaux. Ils sont consubstantiels à tout exercice commun de compétences entre les com-munes et donc au développement du droit de l’intercommunalité. C’est cependant la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 portant réforme des collectivités territoriales qui a ravivé l’intérêt des communes pour ces outils juridiques en imposant à tout établissement public de coopération inter-communale à fiscalité propre la rédaction d’un schéma de mutualisation.

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Article L.5211-39-1 du CGCT « Afin d’assurer une meilleure organisation des services, dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux, le président

de l’EPCI à fiscalité propre établit un rapport relatif aux mutualisations de services entre les services de l’EPCI à fiscalité propre et ceux des communes membres. Ce rap-port comporte un projet de schéma de mutualisation des services à mettre en œuvre pendant la durée du mandat. Le projet de schéma prévoit notamment l’impact prévi-sionnel de la mutualisation sur les effectifs de l’EPCI à fiscalité propre et des communes concernées et sur leurs dépenses de fonctionnement. Le rapport est transmis pour avis à chacun des conseils municipaux des communes membres. Le conseil municipal de chaque commune dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer. À défaut de délibération dans ce délai, son avis est réputé favorable. Le projet de schéma est approuvé par délibération de l’organe délibérant de l’EPCI à fiscalité propre. Le schéma de mutualisation est adressé à chacun des conseils municipaux des com-munes membres de l’EPCI. Chaque année, lors du débat d’orientation budgétaire ou, à défaut, lors du vote du budget, l’avancement du schéma de mutualisation fait l’objet d’une communication du président de l’EPCI à fiscalité propre à son organe délibérant. »

L’article 67 de la loi précitée, codifié à l’article L.5211-39-1 du Code général des collectivités territoriales, porte l’échéance des schémas de mutualisation communes-communauté dans l’année qui suit chaque renouvellement général des conseils municipaux. Certains auteurs interprétèrent le texte comme imposant l’adoption du schéma de mutualisation douze mois après le scrutin de mars 2014, soit en mars 2015. Pour d’autres, il s’agis-sait d’année calendaire, de sorte que la date butoir était repoussée au 31 décembre 2015. Avec la loi NOTRe du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (loi n° 2015-991), cette dernière lecture l’a emporté. Désormais, le schéma de mutualisation doit être adopté pour le 31 décembre 2015. Si les délais sont dorénavant précisés, le contenu du schéma de mutua-lisation n’est pas une évidence. Entre état des lieux des mutualisations existantes ou document programmatique anticipant les mutualisations à venir pour la durée du mandat, le schéma de mutualisation recouvre des réalités bien différentes.Cette contrainte légale imposée aux EPCI à fiscalité propre nécessite en amont de porter la réflexion sur le contenu du schéma de mutualisation. Ce dernier constitue l’outil programmatique qui reflète le niveau de mutualisa-tion existant sur un territoire et, nécessairement, le degré d’intégration exis-tant et attendu entre un EPCI à fiscalité propre et ses communes membres.

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Selon les domaines, fonctionnels ou opérationnels, selon le niveau d’intégra-tion communautaire ou encore la diversité des offres de services, le schéma de mutualisation constitue un outil singulier que chaque communauté devra rédiger au regard de sa propre réalité et de ses perspectives inscrites notamment dans son projet de territoire. Cependant, l’engagement dans la mutualisation s’impose aussi au titre de la mise en conformité réglementaire. En matière de services opérationnels notamment, l’obligation de se conformer aux exigences législatives impose de recourir à une organisation mutualisée (exemple : instruction droit des sols). Tel est également le cas en matière scolaire avec la mise en œuvre de la réforme des rythmes scolaires et l’obligation faite aux communes de proposer un nouveau service périscolaire adapté.

Ce qu’il faut retenir En définitive, la réforme des rythmes scolaires procède, en quelque sorte, à une extension des domaines d’intervention des communes et des inter-communalités. Parallèlement, des outils juridiques réformés, et constitués sous l’appella-tion commune de « mutualisation », viennent faciliter une nouvelle forme d’organisation institutionnelle et de partage des compétences. L’enjeu consiste désormais à faire un usage approprié de ces nouveaux outils afin d’essayer de répondre de manière adaptée aux besoins spécifiques des milieux scolaires et périscolaires tout en faisant face à des contraintes budgétaires strictes. Quand bien même l’obligation de se doter de schémas de mutualisation, les contraintes budgétaires et la réforme des rythmes scolaires jouent un rôle d’accélérateur, voire de déclencheur d’actions de mutualisation. La mutualisation des services en matière scolaire-enfance-jeunesse doit également viser à renforcer l’égalité de service et d’accès au service et à accroître la qualité de service.

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Les enjeux structurels et conjoncturels de l’exercice des compétences scolaires et périscolaires

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Partie 1 : Les enjeux structurels et conjoncturels

La réforme des rythmes scolaires : une réforme obligatoire Pour faire appliquer les nouveaux rythmes scolaires, une des premières diffi-cultés auxquelles les collectivités sont confrontées concerne le recrutement des animateurs qualifiés et la pérennisation de ces emplois. La question du recrutement dans ces domaines est d’autant plus difficile que le nombre d’animateurs nécessaire dépend directement des taux d’encadrement. Si la réforme des rythmes scolaires a assoupli les taux d’encadrement, cette diminution fait encourir un risque d’atteinte aux conditions de travail des animateurs qui peuvent se retrouver seuls avec dix-huit enfants. Le secteur de l’animation n’a pas été le seul touché par la réforme des rythmes scolaires. De nombreux autres services ont également été impac-tés, comme les agents d’entretien, qui ont dû réorganiser leur travail, ou encore les services techniques qui, auparavant, intervenaient dans les écoles le mercredi, ce qui n’est plus possible en raison de la présence des enfants. Cette lecture de la réforme vue de l’intérieur des communes souligne l’ampleur des conséquences organisationnelles pour les collectivités. Par effet domino, cet impact de la réforme sur les ressources humaines et l’orga-nisation des services soulève des questions financières et budgétaires. Dans un contexte de gel des dotations de l’État, toute augmentation des charges financières des communes constitue en effet un casse-tête budgétaire. A fortiori, cette augmentation des dépenses liées à la réforme des rythmes scolaires est incontournable. Bien que les services périscolaires constituent des services facultatifs pour les communes, la mise en œuvre de la réforme, une fois constituée, est inévitable, de sorte qu’il est difficile de déroger à cette augmentation fortuite des dépenses, sauf à revoir le niveau de service que la commune est prête à assumer. Au-delà des impacts sur la démarche éducative elle-même, les communes doivent prendre en compte des conséquences importantes sur l’organisa-tion des services et sur le contenu des métiers de l’ensemble des équipes d’éducation et d’animation. En termes d’emploi, la création d’une nouvelle demi-journée doit, tout d’abord, s’accompagner d’une réflexion sur les prestations de service que la commune souhaite offrir aux familles : accueil périscolaire du matin,

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restauration scolaire le mercredi midi, pour tous les enfants ou seulement ceux inscrits en ALSH l’après-midi…

I • Des enjeux matériels partagés par toutes les collectivités

Les dépenses obligatoires des communes en matière scolaire sont issues de la mise en œuvre combinée de la décentralisation et de l’affirmation de la gratuité.

Le principe de gratuité de l’enseignement public, posé dès 1881 pour le premier degré, a été érigé en principe constitutionnel par le préambule de la Constitution de 1946. Il exige que les activités d’enseignement qui se déroulent dans les établissements scolaires publics ne soient pas à la charge des parents d’élèves. Il s’agit d’un principe absolu qui concerne, pendant toute la durée de la scolarité, l’ensemble de la prestation d’enseignement, c’est-à-dire l’enseignement proprement dit, les activités obligatoires liées à cet enseignement et la fourniture du matériel collectif nécessaire à cet enseignement. Or, les collectivités sont tenues d’inscrire à leur budget les crédits corres-pondant aux dépenses obligatoires et l’ordonnateur doit les mandater. La notion de dépenses obligatoires est précisée par l’article L.1612-15 alinéa 1er du CGCT :

Article L.1612-15 alinéa 1er du CGCT « Ne sont obligatoires pour les collectivités territoriales que les dépenses nécessaires à l’acquittement des dettes exigibles et les dépenses pour les-

quelles la loi l’a expressément décidé. »

Pour les communes, une liste non exhaustive de ces dépenses figure à l’article L.2321-2 du CGCT qui dispose :

Article L.2321-2 du CGCT « Les dépenses obligatoires comprennent notamment : (…) 9° Les dépenses dont elle a la charge en matière d’éducation nationale »

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Article L.132-1 du Code de l’éducation « L’enseignement public dispensé dans les écoles maternelles et les classes enfantines et pendant la période d’obligation scolaire définie à l’article

L.131-1 est gratuit. » Article L.132-2 du Code de l’éducation « L’enseignement est gratuit pour les élèves des lycées et collèges publics qui donnent l’enseignement du second degré, ainsi que pour les élèves des classes préparatoires aux grandes écoles et à l’enseignement supérieur des établissements d’enseignement pu-blic du second degré. »

On distingue l’enseignement et les activités liées à l’enseignement obli-gatoire des activités dites facultatives.

Les activités obligatoires

La gratuité concerne l’ensemble de la prestation d’enseignement dispensé dans un établissement scolaire public. La scolarité ne peut donner lieu au versement de droits d’inscription. De même, aucune participation financière aux activités obligatoires d’enseignement ne peut être demandée aux familles.Les activités d’enseignement obligatoires sont celles qui se déroulent pendant le temps scolaire et se situent dans le cadre des programmes scolaires, qu’elles aient lieu dans les locaux scolaires ou en dehors au cours d’une sortie. C’est le cas en particulier pour les séances de natation et les déplacements nécessités par l’éducation physique et sportive. La gratuité s’applique à l’accès aux lieux de pratique ainsi qu’aux transports. Les activités facultatives Seules les activités facultatives peuvent donner lieu à une contribution finan-cière des familles. C’est le cas des sorties scolaires qui dépassent les horaires ordinaires de la classe, en particulier les sorties scolaires avec nuitée(s). Si la participation d’un enfant à ce type de sortie reste toujours soumise à l’accord des personnes responsables, il faut faire en sorte que, dans la mesure du pos-sible, tous les élèves de la classe puissent bénéficier de l’activité. Dans tous les cas, aucun enfant ne doit être écarté pour des raisons financières. C’est pourquoi des moyens doivent être recherchés pour supprimer ou alléger la charge financière que peut représenter la sortie pour l’ensemble des familles, ou pour celles qui rencontreraient des difficultés (crédits alloués par l’État, aides accordées par les collectivités territoriales ou les autres partenaires de l’établis-sement scolaire, aides de la coopérative scolaire ou du foyer socio-éducatif).De même, tous les services proposés sur le temps scolaire par la commune relèvent des services facultatifs : cantine, garderie avant et après l’école, etc. Ils peuvent à ce titre faire l’objet d’une facturation aux familles, sous réserve de ne pas porter atteinte au principe de non-discrimination.

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Les services scolaires et périscolaires font peser des contraintes maté-rielles lourdes à la charge des communes. L’implication des collectivités territoriales est particulièrement forte en matière de gestion des écoles dans la mesure où « près de 40 % de la dépense d’éducation pour le premier degré provient des budgets communaux et inter-communaux » (Min. Éduc. nat., L’état de l’école, n° 23, octobre 2013, p. 14). Parmi l’ensemble des dépenses d’éducation dont les collectivités territo-riales ont la charge, celles relatives à la gestion et l’entretien des bâtiments sont particulièrement lourdes. Cette obligation financière qui pèse sur les collectivités a récemment été alourdie par des adaptations réglementaires qui s’imposent notamment en matière de sécurité ou encore d’accessibilité des locaux aux personnes à mobilité réduite.

A - La mutualisation des réponses aux obligations d’entretien et d’adaptation réglementaire des bâtiments

Les compétences exercées par les communes en matière scolaire et périscolaire sont fixées par la loi. Le Code de l’éducation constitue une codification par l’ordonnance n° 2000-549 du 15 juin 2000 à droit constant de l’ensemble des textes publiés au Bulletin officiel de l’Éducation nationale (BOEN). Les règles de répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales sont principalement organisées par les articles L.211-1 à L.216-10. Cette répartition des compétences résulte de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 complétée par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 relative à la répar-tition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l’État. Des modifications ultérieures ont été apportées principalement :- par la loi n° 85-97 du 25 janvier 1985, dans sa partie consacrée aux trans-

ferts de compétences dans le domaine de l’éducation (section 2, art. 12 à 27) et dans celui des transports scolaires (art. 28 à 30) ;

- par la loi n° 86-29 du 9 janvier 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales, elle-même modifiée par la loi n° 86-972 du 19 août 1986 portant dispositions diverses relatives aux collectivités locales ;

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- par la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et respon-sabilités locales, dans son titre IV relatif à « l’éducation, la culture et le sport » (art. 75 et s.) et dans son titre V relatif aux transferts de services et garanties individuelles des agents.

La répartition des compétences entre l’État et les collectivités territoriales dans le domaine de l’enseignement et de la formation professionnelle initiale a aussi été affectée sur un plan sectoriel :- par la loi n° 2008-790 du 20 août 2008 instituant un droit d’accueil pour

les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire ;- par la loi n° 2009-1437 du 24 novembre 2009 relative à l’orientation et

à la formation professionnelle tout au long de la vie ;- par la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013 d’orientation et de programmation

pour la refondation de l’école de la République ;- par la loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 relative à la modernisation de

l’action publique et à l’affirmation des métropoles. En pratique, la répartition des attributions entre les échelons locaux et l’État est posée par la loi n° 83-663 du 22 juillet 1983 en vertu de laquelle la charge des écoles revient aux communes, celle des collèges aux départements et celle des lycées aux régions. Le cadre de l’enseignement primaire a été plus ou moins arrêté à la fin du xixe siècle. « La multiplication et la consolidation des écoles primaires publiques furent obtenues grâce à une obligation légale imposée aux municipalités » (Ch. Fourrier, L’enseignement français de 1789 à 1945, Cours et conférences de l’Inas, Institut pédagogique national, 1964). Si, traditionnellement, l’État conserve un rôle central en matière d’éduca-tion, les collectivités territoriales se sont affirmées peu à peu dans la gestion du patrimoine scolaire.

Comme le rappelle J. Filiaire (in Encyclopédie des collectivités locales, les attributions des collectivités territoriales en matière d’enseignements scolaires et publics, décembre 2014) :

« Une certaine conception de la place de ces collectivités dans le fonctionnement du service public d’Éducation nationale s’est progressivement dégagée depuis les grandes lois scolaires de la IIIe République, aboutissant à spécialiser leur action. Elle s’est maté-rialisée par une contribution financière apportée par ces collectivités à ce fonctionne-ment, assise sur les différentes charges occasionnées par la construction et l’entretien des bâtiments scolaires. La loi du 22 juillet 1983 est venue conforter cette spécialisa-

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tion des collectivités territoriales dans la gestion du patrimoine scolaire, en tentant de leur conférer dans ce domaine une plénitude de responsabilités. Il s’est opéré progressivement un élargissement de la contribution financière des col-lectivités territoriales à la gestion du patrimoine scolaire. »

Les contributions croissantes des communes au patrimoine scolaire immobi-lier pèsent de plus en plus lourd dans les budgets communaux. La mutuali-sation peut à ce titre représenter une source d’économie ou a minima peut éviter d’accroître de manière importante ces dépenses. En effet, tant dans le domaine de la création et de l’entretien des bâtiments scolaires que de la mise aux normes et de l’accessibilité de ceux-ci, des outils de mutualisation peuvent s’adapter aux besoins des communes et des intercommunalités.

1. Des dépenses d’entretien à la construction de bâtiments scolaires

L’article 14 de la loi du 22 juillet 1983 modifiée (C. éduc., art. L.212-4) pré-voit que « la commune a la charge des écoles. Elle est propriétaire des locaux et en assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement (…) ». Le législateur confirme ici une solution jurisprudentielle antérieure, en faveur de l’appartenance des biens immobiliers des écoles publiques au domaine public communal (Trib. confl., 7 juillet 1875, Debans, Lebon 796). Les dépenses d’entretien relèvent donc des dépenses de fonctionnement obli-gatoires des communes. L’ampleur des obligations à la charge des communes en termes d’entretien des bâtiments scolaires est précisée par les textes. L’article L.212-4 du Code de l’éducation dispose :

Article L.212-4 du Code de l’éducation « La commune a la charge des écoles publiques. Elle est propriétaire des lo-caux et en assure la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses

réparations, l’équipement et le fonctionnement, à l’exception des droits dus en contre-partie de la reproduction par reprographie à usage pédagogique d’œuvres protégées. »

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L’article L.212-5 du Code de l’éducation vient préciser concrètement l’ampleur des dépenses que la commune doit obligatoirement couvrir :- les dépenses résultant de l’article L.212-4 du Code de l’éducation, c’est-

à-dire relatives à la construction, la reconstruction, l’extension, les grosses réparations, l’équipement et le fonctionnement des écoles, dont elle est en principe propriétaire ;

- l’entretien ou la location des bâtiments et leurs dépendances ;- l’acquisition et l’entretien du mobilier scolaire ;- le chauffage et l’éclairage des classes et la rémunération du personnel de

service, s’il y a lieu ;- le logement de chacun des instituteurs attachés à ces écoles ou l’indem-

nité représentative de celui-ci, ou de même le logement des instituteurs qui sont appelés à exercer leurs fonctions dans plusieurs communes en fonction des nécessités du service ; la dotation spéciale pour le logement des instituteurs est régie par les dispositions des articles L.2334-26 à L.2334-31 du CGCT.

Dans le domaine scolaire, le premier poste des dépenses de fonctionnement des communes est occupé par les dépenses liées à l’ensemble des bâtiments scolaires et, lorsqu’ils existent, périscolaires (centre d’accueil de loisirs, par exemple). En effet, parmi les charges obligatoires des communes, les dépenses liées à l’entretien des bâtiments scolaires pèsent lourd dans certaines municipalités eu égard à l’ancienneté des bâtiments, leur usage et l’évolution des normes de sécurité qui imposent des adaptations régulières et souvent coûteuses (portes coupe-feu, isolation et qualité des vitrages, revêtement de sols dans les cours de récréation, toute la plomberie et l’électricité, etc.). À cet égard, toutes les communes ne sont pas sur un pied d’égalité, cer-taines héritant de bâtiments très anciens, tandis que d’autres bénéficient d’équipements modernes et plus récents. Les dépenses liées à l’entretien des bâtiments peuvent bien entendu osciller entre dépenses de fonctionnement ou d’investissement, selon la nature des travaux engagés.

Ainsi, la vétusté d’un bâtiment peut exiger son déclassement et sa re-construction. Contrairement à l’entretien qui constitue une charge de fonctionne-

ment, la construction d’un établissement neuf s’impute alors sur les dépenses d’investissement de la commune.

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Si le coût engendré par une remise en état d’un bâtiment est supérieur au coût engendré par la construction d’un bâtiment neuf, la question du déclassement doit nécessairement être posée. Cependant, une telle décision doit également prendre en compte la localisation du futur établissement afin d’assurer une répar-tition égale des écoles sur le territoire communal.

2. Les travaux d’accessibilité, une dépense incontournable

En 2013-2014, quelque 239 160 enfants en situation de handicap fré-quentaient l’école en milieu ordinaire. En vertu du droit à l’éducation, tout enfant, même présentant un handicap ou un trouble de santé invalidant, doit bénéficier d’une formation scolaire (art. L.351-1 C. éduc. et s.). L’article L.351-1 alinéa 1er précise :

Article L.351-1 alinéa 1er « Les enfants et adolescents présentant un handicap ou un trouble de santé invalidant sont scolarisés dans les écoles maternelles et élémentaires et les

établissements visés aux articles L.213-2, L.214-6, L.422-1, L.422-2 et L.442-1 du présent code et aux articles L.811-8 et L.813-1 du Code rural et de la pêche maritime, si nécessaire au sein de dispositifs adaptés, lorsque ce mode de scolarisation répond aux besoins des élèves. Les parents sont étroitement associés à la décision d’orienta-tion et peuvent se faire aider par une personne de leur choix. La décision est prise par la commission mentionnée à l’article L.146-9 du Code de l’action sociale et des fa-milles, en accord avec les parents ou le représentant légal. À défaut, les procédures de conciliation et de recours prévues aux articles L.146-10 et L.241-9 du même code s’appliquent. Dans tous les cas et lorsque leurs besoins le justifient, les élèves bénéfi-cient des aides et accompagnements complémentaires nécessaires. »

Les communes ont également une obligation de résultat pour rendre leurs écoles publiques accessibles. La commune assure ainsi la construction ou reconstruction, les travaux, les réparations, et la mise en accessibilité pour les élèves comme pour le personnel des écoles maternelles et élémentaires. Pour être accessible, le bâtiment doit permettre, dans des conditions normales de fonctionnement, à des personnes handicapées, de circuler, d’accéder aux locaux et équipements, de les utiliser, de se repérer, de communiquer et de bénéficier des prestations en vue desquelles cette installation a été conçue. Depuis la loi du 11 février 2005, les bâtiments scolaires ont pour obliga-tion de permettre le déroulement d’une scolarité en toute autonomie aux enfants porteurs de handicap, grâce à la mise en accessibilité des locaux. Le

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décret n° 2009-500 du 30 avril 2009 a fixé les dates butoirs des diagnostics d’accessibilité pour les établissements recevant du public. Les bâtiments scolaires, comme tout autre bâtiment recevant du public, doivent mettre l’accessibilité au rang de leurs priorités avant 2015. Les établissements existants devaient initialement être rendus accessibles avant le 11 février 2015 pour répondre à ces exigences. Au préalable, un dia-gnostic des conditions d’accessibilité devait être fait au plus tard le 1er janvier 2010 pour les établissements de 1re catégorie (au-dessus de 1 500 personnes) et 2e catégorie (de 701 à 1 500 personnes), et au plus tard le 1er janvier 2011 pour les établissements de 3e catégorie (de 301 à 700 personnes) et 4e caté-gorie (300 personnes ou moins, mais dépassant le seuil de la 5e catégorie, qui est, lui, fixé, pour ces établissements, à moins de 100 enfants dont aucun dans les étages et ne dépassant pas 20 lits en cas d’hébergement). Les constructions nouvelles doivent, elles, être accessibles aux personnes handicapées, quel que soit leur handicap. L’obligation d’accessibilité porte sur les parties extérieures et intérieures des établissements et installations et concerne les lieux de circulation, une partie des places de stationnement automobile, les ascenseurs, les locaux et leurs équipements. Lors de la création d’un volume nouveau dans un bâtiment existant, le nouveau volume devra respecter les prescriptions d’accessibilité, le reste du bâtiment devait s’y conformer, comme l’ensemble des autres bâtiments existants, avant le 11 février 2015.

a) Une responsabilité à géométrie variable

Pour les constructions nouvelles, une autorisation doit être délivrée (laquelle se matérialise souvent par un permis de construire). Cette autorisation peut être refusée si la construction ne respecte pas les règles d’accessibilité. Par ailleurs, un contrôle technique est obligatoire sous peine d’amende. En dehors de ces dispositions, très peu de sanctions sont prévues par les textes. Toutefois, la responsabilité de la commune peut être engagée en cas d’accident dû à une malfaçon des accès ou tout autre défaut lié aux amé-nagements. Par ailleurs, en cas d’impossibilité technique ou pour des motifs liés à la conservation du patrimoine architectural, le préfet peut accorder des dérogations aux dispositions du code qui ne peuvent être respectées.

Documents

Mutualiser les competences scolaires et periscolaires