Chapitre IV

OBJECTIFS, RÉSULTATS ET EFFETS PERVERS DES PROGRAMMES PUBLICS

Au cours des deux dernières décennies, l'importance et la croissance du secteur public ont donné lieu, 3 bien des égards, à un complet renversement d'opinion . Au début des années soixante, on admettait en général que l'expansion du secteur public pouvait avoir des conséquences favorables, car elle contribuait à mettre en place les conditions préalables d'une croissance économique soutenue et d'une hausse du niveau de vie, non seulement en fournissant des équipements collectifs et autres éléments du capital social et humain qui permettraient d'accroître la productivité et le bien-être de la population, mais aussi en assurant sous des formes plus explicites une redistribution des revenus visant 3 renforcer l'équité sociale et la stabilité politique. Cette évolution était jugée conforme il la conception alors dominante de la régulation macro-économique de la demande, qui attribuait à la dépense publique et à la politique fiscale un rôle crucial dans le maintien de l'activité konomique au voisinage du plein emploi.

l e s résultats relativement médiocres obtenus au cours de la dernière décennie par l'économie des pays de l'OCDE ont de plus en plus conduit 3 remettre en cause cette conception qui faisait confiance à l'expansion du secteur public et à l'efficacité des instruments budgétaires pour faire face aux conséquences des chocs extérieurs et du déséquilibre des marchés. De fait, cette remise en cause a atteint le point où de nombreux observateurs ont vu dans la croissance du secteur public un facteur qui non seulement n'aide pas à atteindre les objectifs globaux d'équilibre macro- économique et de croissance, mais fait obstacle a leur réalisation. Le scepticisme que suscite aujourd'hui l'intervention de l'État visant 2 un réglage de précision de l'activité macro-économique s'accompagne souvent d'une contestation plus profonde de la croissance du secteur public, que t'on soupçonne d'avoir sapé les base mêmes de la prospérité dont jouissait l'économie de marché. On considère que les interventions de l'État dans presque tous les aspects de la vie sociale compromettent les normes de conduite fondamentales et les signaux communiqués par le mécanisme des prix, indispensables à un fonctionnement efficace du marche. On avance, par exemple, que des éléments importants de la dépense publique

128

consacrée à l'enseignement, à la santé et à la garantie des ressources ne sont que des substituts inefficaces à l'initiative privée. On affirme, en outre, que certaines mesures réglementaires peuvent entraîner de graves distorsions en matière d'investissements, de prix et de résultats macro-économiques globaux en élevant les coûts, en accroissant l'incertitude et en réduisant la productivité. On estime enfin que les ressources qui financent l'activité du secteur public, y compris celles qui proviennent d'emprunts, exercent toute une série d'incidences défavorables sur le bon fonctionnement des marchés du travail et des capitaux, au détriment du dynamisme de l'économie.

Les aspects pratiques et théoriques de l'interaction entre les interventions du secteur public et le fonctionnement des marchés n'ont pas échappé aux chercheurs, dont les travaux constituent dans ce domaine une masse énorme en expansion rapide. Dans le présent chapitre, ainsi que dans les deux suivants, on s'efforcera de résumer certaines de ces analyses pour tenter d'apprécier les incidences exercées sur les performances de l'économie par la dépense, la fiscalité et les emprunts du secteur public. Cette analyse ne porte pas sur le succès ou l'échec des mesures prises par les pouvoirs publics pour s'opposer aux fluctuations conjoncturelles de l'activité économique, mais sur les conséquences d'interventions déterminées du secteur public pour le fonctionnement des marchés. Lorsque l'on décompose ainsi l'intervention des pouvoirs publics, il devient difficile de parvenir à une appréciation générale, vu la diversité des structures institutionnelles, des méthodes d'action et des conditions historiques qui caractérisent les pays de l'OCDE. On voit néanmoins apparaître certains traits communs, permettant de mettre en lumière les consé- quences salutaires et nuisibles qui découlent simultanément de cette large gamme d'activités de l'état.

A titre de toile de fond économique, on présente au tableau 39 des informations portant sur trois indicateurs essentiels de la performance macro- économique : le taux de croissance économique, le taux de hausse des prix 6 la consommation, et la progression de l'emploi dans le secteur privé (ensemble de l'économie à l'exclusion des administrations publiques). Tous ces indicateurs font apparaître une nette dégradation à la suite du premier choc pétrolier. Ainsi, depuis 1975, en moyenne le taux de croissance économique tombait à moins de la moitié de son niveau antérieur, le taux d'inflation était plus que doublé, tandis que la progression de l'emploi dans le secteur privé tombait au cinquième de ce qu'elle était antérieurement. Cependant, l'importance de ce recul varie considérablement selon les pays. Pour apprécier les rapports entre secteur public et performances économiques, on pourrait penser qu'il serait utile, dans une première étape, de rechercher si les écarts qui ressortent du tableau 39 présentent ou non une relation systématique avec l'ampleur e t la progression de l'activité du secteur public. I I est toutefois difficile de penser qu'une analyse entreprise à un tel niveau d'agrégation permettrait de bien éclairer des relations sous-jacentes dont la complexité est évidente. Dans la mesure OU les performances macro-économiques de chaque pays

129

Tableau 39. Indicateurs de performance macro-économique

Taux moyen de croissance

économique annuelle

1960-1973 1975-1982

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Norvège Portugal Espagne Suède Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

5.3 4.9 5.0 5.6 4.4 4.9 5.6 4.4 5.4 4.4 5.3 9.9 4.4 5.0 4.3 6.9 7.2 4.2 5.7 3.1 4.1

2.2 2.6 2.1 2.3 2.4 2.9 2.6 2.3 3.2 3.5 2.7 4.7 t .4 1.5 3.4 4.4 1.6 0.9 3.8 1.2 2.5

Movenne (non oondéréei 5.2 2.5

Taux moyen de hausse annuelle

des prix la consommation

Taux moyen de croissance annuelle

de l'emploi dans le secteur privé

1960-1973 1975-1982 1 1960-1973 1975-1982

4.2 4.0 3.7 2.9 6.5 5.9 4.7 3.5

12.6 6.0 4.8 6.1 3.0 5.2 4.9 3.4 6.7 4.6 8.8 4.8 3.1

5.1

10.1 5.8 6.5 9.5

10.2 10.2 1 O.? 4.5

44.3 15.3 17.2 5.5 6.9 6.1 9.3 21.7 17.3 10.8 46.9 12.6 7.5

13.6

2.W -0.5

0.6 2.3~

- 0.5c -0.0

0.4d -0.2

-0.3* -0.8

0.9f 2.4d 0.8 0.39

-1.2 0.9

-0.4

-0.1 1.9

0.5

t

1.2 -0.3 -1.1

1.9 -1.1 -0.8 -0.1 -0.4

* 1.4e 0.3 1.1 O.1e

-0.5 0.4

-2.0 -0.8

-1.1 2.2

t

011 I

8

a) Les moyennes annuelles sont des taux de croissance moyens composés. b) 1964-3973. C) 1966-1973. d) 1970-1973.

f) 1967-1973. g) 1962-1973.

e) 1975-1980.

- Non disponible. Source : OCDE, Comptes nationaux annuels.

sont tributaires de facteurs qui lui sont particuliers, on ne saurait faire apparaître une relation simple entre elles et l'activité du secteur public sans neutraliser l'incidence des facteurs en question. Ou encore, pour s'exprimer d'une manière légèrement différente, il ne doit guère être aisé d'établir une corrélation statistique entre des indicateurs de performance économique et t'intervention du secteur public, et encore plus difficile de l'imputer 6 un mécanisme causal sous-jacent. L'importance pratique de ces considérations est corroborée par l'échec des recherches antérieurement effectuées à ce niveau d'agrégation qui ne sont pas parvenues à établir des relations un tant soit peu robustes'.

Pour approfondir l'analyse de cette question importante. il convient d'étudier de manière plus détaillée les répercussions de programmes déterminés de dépenses publiques. Notre étude ne pouvant porter sur la totalité de ces dépenses (y compris les activités extra-budgétaires), il faudra s'en tenir à une approche plus sélective. On s'attachera principalement aux effets des programmes de dépenses sociales

7 30

consacres à l'enseignement, c i la santé et à la garantie de ressources, en examinant en outre les incidences de la réglementation publique. Si l'on a retenu ces postes, ce n'est pas seulement parce qu'ils constituent un élément important et en voie d'expansion rapide du budget public des pays de l'OCDE, mais aussi parce que c'est dans ces domaines que se produit un grand nombre des conséquences défavorables qu'est censée entraîner l'expansion des activités du secteur public. On fera appara'itre successivement, pour chacun des domaines retenus, les conséquences tant positives que négatives des programmes publics, en reportant aux deux chapitres suivants un examen distinct des incidences du financement de ces activités par la fiscalité et l'emprunt.

A. ENSEIGNEMENT

Les dépenses publiques d'enseignement répondent à trois grands objectifs2 : Mettre en valeur le capital humain et donc améliorer la productivité et la croissance économique ; Assurer l'égalité des chances et donc accroître la mobilité sociale et réduire les disparités de revenus ; Affermir les bases de l'État national, en assurant par exemple une culture linguistique commune à tous les citoyens.

II est presque superflu de souligner l'importance du rôle que joue l'enseignement public dans le renforcement de la cohésion nationale et le soutien du progrès économique dans le cadre de l'État national moderne. L'objectif fondamental du système éducatif, commun à tous les pays de l'OCDE, est d'assurer une instruction de base (lecture, écriture et arithmétique) par le biais de l'enseignement obligatoire. Cependant, au-delà de la nécessité évidente de fournir à tous les citoyens un certain nombre de connaissances fondamentaies, la question se complique lorsqu'il s'agit de définir la qualité et la conception de l'enseignement destiné à répondre a des besoins plus complexes de l'économie et de î'individu. II est en particulier difficile d'apprécier l'incidence globale, au plan économique et social, des établissements éducatifs très divers existants dans les pays de l'OCDE. On se heurte en outre à de graves problèmes lorsque l'on tente de distinguer les incidences des dépenses publiques d'enseignement de celles qui résultent de l'évolution d'ensemble des dépenses consacrées à ce domaine. II convient de garder ces difficultés présentes à l'esprit en prenant connaissance des éléments qui vont suivre.

i)

ii)

iii)

1. Enseignement et croissance économique

Vu les difficultés que comportent toutes les tentatives visant à mesurer la (( production 1) imputable aux services éducatifs, on s'attache plutôt à la détermi- nation s u r le marché de la rémunération obtenue par ceux qui en sortent pour entrer

131

dans la population active. Ainsi, les efforts entrepris pour évaluer la contribution des dépenses d'éducation au cours des vingt dernières années ont été principalement axés sur la rentabilité, pour l'individu, de l'investissement que représente l'acquisition de connaissances. La théorie du capital humain a proposé un critère d'investissement social : l'affectation des ressources aux différents niveaux d'enseignement et années de scolarité doit permettre une péréquation des taux marginaux de rendement c( social >) de l'investissement éducatif (cf. Blaug, 1976). Pour appliquer ce critère 5 l'action des pouvoirs publics, il convenait au préalable de calculer les taux de rendement, tant sociaux que privés, des activités éducatives. C'est ce que se sont efforcés de faire de nombreux chercheurs, dans le cas de bien des pays, au cours des années 60 et 70. On trouvera au tableau 40 les estimations réunies en 1980 par la Banque Mondiale.

Ces estimations du taux de rendement de l'investissement dans I'enseigne- ment magistral aboutissent à des résultats trés divers selon les pays, encore que dans la plupart des cas le rendement estimé se situe entre 5 et 15 Pour cent. On- interprète généralement ces résultats comme une confirmation du bien-fondé de l'affectation de ressources .publiques et privées 6 l'enseignement. II ressort des conclusions d'une étude exhaustive de l'enseignement aux États-Unis, vu sous l'angle du capital humain, que l'investissement dans l'enseignement magistral est (( rentable 1) pour l'individu comme pour la société, même après normalisation des

'

Tableau 40. Rendement estimé de l'investissement éducatif Pourcentages

Pays A n d e de l'enquête

Australie Belgique Canada Danemark France Allemagne Grèce Italie Japon Pays- Bas Nouvelle-Zélande Norvège Espagne Suède Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

1969 1960 1961 1964 1970 1964 1977 1969 1 973 1965 1966 1966 1971 1967 1968 1972 1969

Non disponible. Source : Psacharopoulos (1980), tabieau 1, pp. 84-86

~~

Taux de rendement par niveau d'enseignement ~~

Pour l'individu I Pour la sociétd

Secondaire Supérieur I

14.0 21.2 16.3

13.8

6.0 179 5.9

20.0 7.4

10.2

24 .O 11.7 18.8

*

8.5

t 3.9

19.7 10.0 16.7 4.6 5.5

18.3 8.1

10.4 14.7 7.7

15.5 10.3 26.0 9.6

15.4

8.7

Secondaire Supérieur

17.1 . 11.7

10.1

5.5

4.6 5.2

19.4 7.2 8.6

10.5

3.6 10.9

t

6.7 14.0 7.8

10.9

4.5

6.4 5.5

13.2 7.5

12.8 9.2

0.2 10.9

*

8.5

132

résultats pour étiminer l'influence des aptitudes innées et du milieu familial (cf. Juster, 1975).

Bien que ces observations donnent 5 penser que la limite inférieure du rendement de l'enseignement supérieur reste plus élevée que le coût de son financement, un certain nombre de rapport concluent aujourd'hui à une diminution de ce rendement par rapport à son niveau antérieur. En 1975, et à nouveau en 1980, l'examen des taux de rendement calculé pour les années 70 a donné 6 penser que les États-Unis avaient trop investi dans l'enseignement universitaire au cours des années 60 (cf. Freeman, 1980). C'est ce que montre le tableau 41, qui met en évidence une forte diminution du rendement de l'investissement &ducation aux États-Unis entre 1968 et 1977.

Pour appliquer cette chute du taux de rendement de l'investissement en capital humain, on invoque tantôt la surproduction de diplômés, tantôt la baisse de qualité

Tableau 41. Revenus compares des hommes ayant passe quatre ans, respectivement, à l'université et au lycée : Etats-Unis, 1968-197P

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977

Pourcentage de variation 1968-1 977

1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977

Pourcentage de variation 1968-1 977

a) Travailleurs à plein temps à l'année uniquement. Source : Freernan (19ûO). p. 126.

Revenu en dollars courants

Université Lycée

Travailleurs âgés de 25 a 34 ans

19 961 11 971 11 979 12 122 13 007 13 774 14 081 15 100 t 6 126 16 222

7 932 8 643 8 999 9 404

10 180 11 203 11 762 12 348 13 O 4 4 14 037

48.0 77.0

Ensemble des travailleurs âgbs de 25 ans et plus

13 554 14 670 14 675 15 565 16 972 17 518 18 295 19 684 20 896 22 224

8 837 9 608

10 080 10 647 11 574 12 546 13 447 14 251 15 025 16 083

64.0 82.0

1.38 1.39 1.33 1.29 1.28 1.23 1.20 1.22 1.24 1.16

- 15.9

1-53 1.53 1.46 1.46 1.47 1.40 1.36

-1.38 1.39 1.38

-9.8

533

de i'enseignement. Ce glissement de l'offre et de la demande ne se limite pas au marche du travail des États-Unis. Les chiffres du Royaume-Uni font eux aussi apparaître une baisse de valeur de l'enseignement (cf. Daly, 1982). II semblerait ainsi dans une certaine mesure que le développement de l'enseignement public et privé ait notamment entraîné un affaiblissement de sa rentabilité. Ce phénomène ne devrait guère surprendre les économistes, qui y verront une illustration de la loi des rendements décroissants, combinée avec un ajustement des rémunérations proposées par le marché du travail, en réponse 5 l'accroissement de l'offre de diplômes. On ne saurait néanmoins apprécier l'apport de l'enseignement à la croissance économique sur la base du seul surcroît de revenu imputable aux années de scolarité supplémentaires.

Si t'on adopte une méthodologie fondée sur la comptabilité de la croissance, l'élévation des normes éducatives figure parmi les principales forces (< identifiables >)

qui sont à l'origine de la progression du revenu national au cours de l'après-guerre (cf. Denison, 1979, Bowman, 1980). Le tableau 42 présente des estimations, établies par la Banque Mondiale, de la part de la croissance attribuée à l'enseignement à partir de cette méthodologie. Bien que ces estimations datent un peu, elles mettent en évidence la contribution importante que l'enseignement a autrefois apporté 6 la croissance économique. Dans la plupart des pays, cet apport représentait encore '14 et 4'4 de point, contribution particulièrement appréciable dans le cas de ceux dont le taux de croissance global était inférieur 5 4 pour cent.

Par opposition au rôle positif que joue dans la croissance la progression des dépenses d'éducation, il faudrait, selon certains, porter au passif de l'enseignement public un certain nombre d'erreurs dans I'aff ectation des ressources. On constate- rait tout d'abord une tendance au surinvestissement, le particulier n'étant pas en mesure de se faire une idée claire du coût réel de l'éducation. En second lieu, certains établissent une connexion entre l'envie d'acquérir des dipGmes et les salaires excessifs de certaines catégories de diplômés, par rapport à leur productivité. Si tel est le cas, l'enseignement régi par les pouvoirs publics contribuerait a créer des rigidités sur te marché du travail. Enfin, toute une série d'objections sont formulées par des partisans de la liberté du marche, pour qui l'enseignement public contredit le principe de la souveraineté du consommateur individuel dans le choix du contenu et de la forme de l'enseignement, risquant ainsi d'empêcher ses utilisateurs de se réorienter vers des domaines jugés plus rentables du point de vue de I'investisse- ment en capital humain.

A l'actif de l'enseignement public figure l'importance de sa contribution a l'adaptation des connaissances humaines aux nouvelles conditions du développe- ment économique. L'education universelle a pour objectif de permettre à la société de tirer parti de l'extension 6 la totalité de la population de la faculté de prendre des décisions et de traiter l'information. En outre, les décisions des pouvoirs publics concernant l'âge de début et de fin de scolarité peuvent modifier de facon appréciable l'offre de main-d'œuvre, soit en permettant aux membres de la famille

134

Tableau 42. L'enseignement dans la comptabilité de la croissance 1950-1962, sauf indication contraire

Taux de croissance du revenu

I Contributions annuelles en points de pourcentage

Rbaffec- Capital Sant8 et tation de

facteurs totale corporel nutrition la main- d'œuvre

Eflyeybte Praductivite Pays

3.2 4.8 3.5 4.9 7.3 5.7 5.3 6.0

10.1 9.3 8.1 4.7 3.5 2.3 3.3

1.3 3.0 1.9 1.3 3.3 2.8 3.1 1.8 3.9 6.8 3.5 2.1 1.4 1.3 2.2

Belgique Canada Danemark France Allemagne Grèce 1951 -1 964

Italie Japon 1955-1 968

Pays-Bas Norvège Royaume-Uni Etats-Unis

1951-1961

1961-1971 1953-1 961

1.9 1.8 1 .ô 3.6 4.0 2.9 2.2 4:2 6.2 2.5 4.6 2.6 2.1 t .O 1.1

0.41 0.40 0.09 0.20 1.20 1.50 + 0.96 0.70 0.07 0.41 0.79 0.07 0.15 0.65 1.41 1.49 0.28 1.77 1.55 0.65 * + 2.44 0.45 V + 0.70 0.42 0.28 1 .O4 2.72 1 .O3 * 2.57 1 .O9 V 0.62 1.62 1.14 + 0.67 1 .O4 0.78 0.04 0.21 0.89 0.13 O.f4 0.54 0.51 0.50 0.03 0.06 0.83 0.90 0.02 0.25

Enseignement

a b

0.70 O.# 0.45 0.30 0.23 0.14 0.47 0.29 0.18 0.11 0.55 * 0.24 0.15 0.65 0.40 0.23 0.14 0.53 0.35 0.50 0.33 0.39 0.24 0.39 0.24 0.47 0.29 0.78 0.49

.pourcentage de la croissance attribuée

f 'enseignement

a b

21.9 13.4 9.4 6.2 6.6 4.0 9.6 5.9 2.5 1.5 9.7 + 4.6 2.8

10.9 6.7 2.3 1.4 5.7 3.8 6.2 4.1 8.2 . 5.1

11.3 7.0 20.5 12.7 23.5 14.8

~ ~

a) Données non corrigées de l'incidence des aptitudes. b) Données corrigées pour tenir compte des aptitudes. - Non disponible. Source: üowman (1980). tableau 3, p. 54.

de travailler au lieu de s'occuper des enfants, soit en réduisant le nombre de jeunes qui se présentent sur le marché du travail. En outre, l'intervention du secteur public dans l'éducation a aussi pour conséquence économique favorable de diffuser les nouveaux progrès scientifiques et techniques nécessaires à une croissance rapide dans une économie moderne. Si le financement privé peut permettre la réalisation d'une grande partie de ces progrès, il est probable que la recherche fondamentale portant sur des domaines dont le rendement est beaucoup plus incertain et à long terme ne peut être encouragée de manière effective que par un financement public d'une sorte ou l'autre.

2. Enseignement e t égalité

L'expansion rapide de l'enseignement public secondaire et post-secondaire s'explique en partie parce que l'on escomptait qu'il aiderait A répartir plus équitablement les chances et donc 6 rétrécir l'éventail des revenus individuels, l'un des objectifs que s'assignaient les pouvoirs publics (cf. Mincer, 1975). L'opti- misme, en partie inspiré par la théorie du capital humain, que suscitait le rôle de l'enseignement dans la lutte contre l'inégalité des revenus, n'est plus de mise aujourd'hui. Au contraire, de nombreux auteurs soulignent qu'en dépit du développement massif de l'enseignement au cours de l'après-guerre, la pyramide des rémunérations est restée relativement constante (cf. Blaug, Dougherty et Psacharopoulos, 1 982).

On a attribué cette persistance des inégalités a un ensemble d'autres facteurs, ou A la prédominance de ces derniers. Par opposition 6 la scolarité, les origines et le milieu familial apparaissent 6 certains comme le déterminant décisif des chances d'un individu dans la vie (cf. Bowles, 1972). Pour d'autres, c'est le bagage génétique ou la chance pure qui l'emportent, auquel cas même une répartition plus équitable de l'instruction ne ferait pas disparaître les disparités de rémunérations (cf. Jencks, 1973, Taubman, 1976). Difficulté supplémentaire, la dispersion croissante des niveaux d'instruction pourrait contribuer à aggraver les écarts de rémunération tout au long de la vie. Une analyse de cette dispersion, effectuée par l'OCDE, vers le milieu des années soixante-dix, concluait que le développement de l'enseignement public n'exerçait un effet d'égalisation indéniable sur le niveau d'instruction que dans les pays qui partaient d'un niveau très bas, caractérisé par un analphabétisme important, comme la Grèce, l'Italie et le Portugal (cf. Maddison, 1975). Cependant, comme il ressort clairement du tableau 4 1 ci-avant, on observe un relatif nivellement des revenus entre les diplômés du secondaire et ceux du supérieur, à mesure que s'accroît l'offre d'étudiants formés dans les universités.

En dehors de l'incidence directe de l'enseignement sur l'égalité des chances sur le marché du travail et/ou l'égalité du capital humain dans la population active, il faut aussi considérer l'effet de redistribution des dépenses d'éducation etles-mêmes.

3 36

Des études empiriques indiquent qu'au total ces dépenses tendent à augmenter en valeur absolue avec le revenu du ménage, mais à diminuer en pourcentage, ce qui a pour effet de réduire les inégalités. Toutefois, l'analyse détaillée des dépenses d'éducation fait a p p a r a h des répartitions différentes selon les composantes envisagées. C'est ainsi qu'une récente étude consacrée au Royaume-Uni montre que si la scolarité obligatoire est répartie de façon raisonnablement 6gale entre les catégories socio-économiques, les études supérieures se concentrent dans les catégories les plus élevées. tes avantages que retire de cet enseignement la catégorie la plus élevée dépassent de 65 pour cent les dépenses moyennes par ménage alors que, pour la catégorie la plus basse, ils leur sont de 10 pour cent inférieurs. Cette disparité est encore plus accentuée dans le cas de l'enseignement universitaire (cf. Le Grand, 1982a), ce qui tient en partie au fait qu'en pratique, l'accès à t'enseignement, et plus particulièrement t'enseignement post-secondaire, est loin d'être égal pour tous, bien que le pourcentage d'étudiants de l'enseignement supérieur parmi les jeunes de 20 à 24 ans soit passé en moyenne de 7.1 pour cent en 1950 5 30.3 pour cent en 1979 dans six pays de l'OCDE3.

3. Enseignement et intégration sociale

Si la théorie du capital humain et l'analyse des fonctions de rémunération s'efforcent de déterminer les rendements économiques de l'enseignement ses conséquences d'un point de vue plus large sont beaucoup plus difficiles 5 chiffrer. II existe néanmoins des études de comportement, traitant de l'incidence de t'kducation sur le taux d'épargne, l'activité criminelle, la planification familiale et la gestion du portefeuille. Elles montrent que ceux qui ont bénéficié d'une éducation magistrale plus longue ont tendance 6 épargner davantage pour un niveau donné de revenu et à acquérir des actifs a rendement et à risques plus élevés. On observe une forte corrélation inverse entre la délinquance et la scolarisation, ce qui montre en partie que ceux qui sont restés plus longtemps à l'école s'attendent a retirer plus d'avantages du travail, par opposition au crime (cf. Soiomon, 1975, Ehrlich, 1975). On observe également une corrélation négative entre le niveau d'instruction, tant du mari que de la femme, et le nombre d'enfants (cf. Michael, 1975). En général, les effets favorables de l'enseignement public sont liés 5 l'aptitude 5 traiter l'information, ce qui permet aux personnes les plus instruites de résoudre plus facilement les problèmes qu'elles rencontrent.

II est clair que l'action de l'enseignement sur le comportement a d'importantes répercussions indirectes sur les conditions générales de fa croissance d'une société. Non seulement la scolarisation renforce-t-elle la possibitité d'adaptation du corps social grâce 6 un meilleur usage de l'information, mais elle contribue aussi 6 réduire, en termes relatifs, certains facteurs de coûts sociaux, comme la criminalité et la délinquance. Tout ceci vient en complément de la mission généralement reconnue à

137

l'enseignement , qui est d'affirmer le sentiment national sur la base d'un héritage conceptuel et linguistique commun. II est bien sûr excessivement difficile de tenter de chiffrer l'incidence de l'enseignement sur la légitimité et le fonctionnement des institutions politiques des pays de l'OCDE, qui sont tous placés sous le signe de i État protecteur.

B. SANTE

Trois soucis essentiels justifient les dépenses publiques de santé : celui d'améliorer l'état sanitaire et le bien-être de la population en général, celui de réduire les inégalités dans l'accès et le recours aux traitements médicaux, notamment pour les pauvres et les défavorisés, et celui d'augmenter le rendement des dépenses engagées4. Comme l'indiquait le chapitre II ci-avant, il en est résulté dans tous les pays, au cours des deux dernières décennies, une augmentation rapide des dépenses publiques de santé par rapport au PIB. Ces dépenses peuvent contribuer à élever le niveau de vie en améliorant la santé publique par un recul des taux de mortalité et de morbidité et une atténuation des souffrances entraînées par la maladie ; elles peuvent également aider A accroître la productivité de la main- d'œuvre. Elles peuvent en outre constituer un instrument important des politiques visant l'équité et la redistribution du revenu. La poursuite des objectifs évoqués plus haut a amené les pouvoirs publics à agir tant sur la demande de services médicaux - par des subventions aux consommateurs - que sur leur offre, par la formation de médecins et la construction d'hopitaux.

Nombre des décisions prises par les pouvoirs publics dans le domaine sanitaire touchent les ressources mises en oeuvre, les décisions spécifiques concernant I'aff ectation de ces ressources aux divers moyens thérapeutiques étant laissées 6 l'appréciation des professionnels de ta santé, notamment des médecins, pour qui le rapport coût-eff icacité ne constitue pas toujours une préoccupation dominante. Dans plusieurs domaines, l'objectif majeur des spécialistes de la santé est d'assurer les soins les plus adéquats en utilisant l'équipement le plus perfectionné en ne prenant guère en considération les coûts de telles pratiques généralement supportés par des assurances publiques ou privées sur la base du seul prix de revient du service rendu. De tels problèmes risquent d'être particulièrement diff ides 5 résoudre lorsqu'il s'agit de prolonger de manière marginale la vie d'un individu ou lorsqu'une invalidité chronique entre en ligne de compte. II est néanmoins largement admis que le mode de financement du système de santé peut jouer un rôle essentiel dans l'optimisation du rapport entre les coûts et les services rendus. Dans la mesure où les pouvoirs publics de la plupart, sinon de la totalité, des pays de l'OCDE ont une influence importante sur ces méthodes de financement, celles-ci constituent aussi pour les responsables un sujet légitime de préoccupation croissante.

138

1. Situation sanitaire

Les tentatives visant à établir un rapport entre i'augmentation des dépenses et des services de santé, d'une part, et d'autre part l'amélioration de l'état sanitaire de la collectivité, se heurtent 5 deux problèmes complexes et délicats. Le premier concerne le calcul d'indices de l'état sanitaire, le second la mesure de la contribution que peut apporter à leurs variations une modification du niveau des services publics de santé. Une étude récente constate que les données relatives 6 la productivité marginale des soins médicaux brillent par leur absence : (( Cette lacune découle en partie des difficultés que comporte l'établissement du bilan du système de santé. Les taux de mortalité (décès) et de morbidité (maladie) sont de piètres approxima- tions des bénéfices résultant de la combinaison de ressources qui entrent dans la production du temps de bonne santé. Néanmoins, même si l'on se contente de ces médiocres substituts, les résultats des activités de recherche, par trop limitées, de la communauté médicale permettent d'enregistrer de nombreux indices du faible niveau de productivité de certaines composantes du système de santé, du point de vue de leurs effets sur la mortalité et la morbidité. La principale lecon que l'on peut tirer des comparaisons internationales des ressources et des bilans sanitaires est qu'un supplément de dépenses dans ce domaine ne semble guère contribuer 6 éliminer les causes de décès prématuré)) (cf. Maynard, 1983, p. 29).

Les difficultés que soulève le calcul d'un indice sanitaire sont inherentes au concept lui-même, la santé étant une caractéristique qui se remarque surtout lorsqu'elle fait défaut. Parmi les indices disponibles, le plus essentiel est sans doute l'espérance de vie. Comme le montre le tableau 43A, l'espérance de vie 6 la naissance a progresse entre 1969 et 1980, et plus particulièrement depuis 1970. En outre, certains des pays qui enregistraient l'espérance de vie la plus faible en 1960 (Japon, Portugal) ont connu les plus fortes progressions au cours des deux dernières décennies. Le tableau 436 montre que l'espérance de vie à 60 ans a elle aussi augmenté, mais dans une moindre mesure, du fait que l'allongement de la durée de vie moyenne a principalement résulté du recul de la mortalité infantile et périnatale (tableau 44). Parmi les personnes âgées de plus de soixante ans, l'allongement de la durée de vie imputable au progrès des traitements médicaux a accru la proportion des plus vieilles, celles qui dépassent 75 ans. Ce phénomène a d'importantes conséquences pour l'évolution future des dépenses de santé et d'autres postes de la dépense publique, particulièrement lorsqu'on l'envisage en liaison avec la tendance plus générale au vieillissement de la population dans son ensemble.

La diminution générale des taux de mortalité tient en partie à l'amélioration du dépistage et de la surveillance médicale, qui permettent d'identifier la maladie 5 un stade plus précoce et donc plus curable. Mais le recul de la mortalité depuis la seconde guerre mondiale résulte surtout des progrès techniques de l'industrie

.

. 139

Tableau 43A. Espérance de vie à la naissance dans les pays de l'OCDE, par sexe, 1960-1980

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allern agne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Royaume-Uni Etats-Unis

Moyenne de l'OCDE (non pondérée)

Sexe féminin I Sexe masculin

1960 1970 1980 I '1960 1970 1980

74.0 72.0 72.7 73.9 74.1 72 A 74 ..1 71.9 73.5 74.8 71.8 71.8 70.4 71.9 75.5 73.9 75.9 67.2 72.2 75.0 74.2 74.2 73.3

73.1

74.2 73.4 74.2 76.2 76.1 74.5 76.7 73.6 76.0 77.4 73.2 74.6 74.9 73.9 76.6 74.4 77.5 70.3 75.4 77.4 76.3 75.2 74.7

75.1

78.0 76.1 75.5 74.0 77.6 77.6 78.3 76.5 77.8 80.5 75.0 77.4 79.2 75.1 79.2 76.4 79.0 75,O 78.0 78.9 79.1 75.9 76.7

77.5

67.9 65.4 66.7 68.2 72.3 65.4 67.5 66.5 70.3 72.5 68.5 66.8 65.5 66.1 71.6 68.7 71.4 61.7 67.6 71.3 68.7 68.3 66.7

68.1

67.4 66.4 67.8 69.3 71 .O 66.2 69.1 67.3 71.6 70.7 68.5 68.6 69.5 67.0 70.9 68.1 71 .O 64.1 70.0 72.3 70.1 68.8 67.2

68.8

70.9 69.0 69.8 71 .O 71.4 69.2 70.1 69.7 73.2 73.6 69.5 70.7 73.7 68 .O 72.5 69.7 72.2 67.0 71.5 72.6 72.4 70.2 69.6

70.8 Source : OCDE (1 9B5b).

pharmaceutique (pénicilline, antibiotiques, cortisone, etc.), qui ont considérable- ment réduit le nombre des maladies infectieuses, pour un coût relativement peu élevé (cf. Schartzman, 1976). Des mesures peu coûteuses de santé publique ont elles aussi largement contribué 5 réduire l'incidence des épidémies, ces deux derniers facteurs expliquant pourquoi les pays pauvres ont enregistré une progression relativement plus forte de l'espérance de vie, malgré le niveau plus bas de leurs dépenses de santé.

II est beaucoup plus difficile de juger sur le plan qualitatif l'évolution de l'état sanitaire de la population vivante. II est évident que sa qualité moyenne se trouve altérée dans la mesure où l'on prolonge la vie de personnes âgées qui souffrent d'affections chroniques ou de sénilité. II ressort toutefois d'observations éparses que le niveau sanitaire moyen s'est considérablement amélioré au-dessous de 60 ans. La réduction importante de la mortalité par maladies infectieuses s'est accompagnée d'une diminution de la fréquence de beaucoup de celles-ci, voire de leur disparition, tandis que les effets de celles qui subsistent sont atténues par de nouveaux médicaments et des traitements médicaux plus approfondis. En règle générale, les données relatives 6 l'état sanitaire des écoliers ou a la condition

140

Tableau 439. Espérance de vie à 60 ans dans les pays de l'OCDE, par sexe, 1960-1980

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande

Portugal Espagne Suède Suisse Royaume-Unia Etats-Unis

Norvège

Moyenne de l'OCDE {non pondérée)

Sexe féminin

1960 1970 1 980

19.5 19.5 2210 18.7 18.8 20.4 18.5 19.2 20.0 19.7 21.3 23.0 19.1 20.7 21.7 17.7 18.7 20.7 19.7 21.4 22.3 18.1 19.0 20.7 20.3 21.1 21.7 20.2 20.9 23.5

19.0 20.1 21 -3 18.0 19.5 22.4 18.3 19.0 19.8 19.9 20.7 22.7 19.5 19.7 21.2 20.1 21.1 22.1 t8.6 18.8 20.0 19.0 20.3 21 .O 19.4 21.2 22.3 19.1 20.5 22.6 19.3 19.9 20.5 19.6 20.7 22.4

18.3 18.5 18.8

19.1 20.0 21.4 ~~ ~

aj Angleterre et Pays de Galles. Source : Vair tableau 43A.

Sexe masculin

1980 1970 1980

15.6 15.0 17.2 15.1 14.8 16.4 15.4 15.3 15.5 16.6 16.9 18.0 17.2 17.3 17.2 14.5 14.5 15.6 15.7 16.6 17.2 15.3 15.2 16.4 18.6 18.7 19.0 19.5 18.1 19.5 16.3 15.4 155 16.4 16.4 17.1 15.0 96.1 18.7 15.9 14.7 15.1 17.8 16.9 17.5 16.3 15.6 16.6 18.0 17.3 17.7 15.9 15.7 16.0 16.5 17.2 18.0 17.3 18.0 17.9 16.2 16.8 18.0 15.3 15.2 15.9 15.9 16.1 17.2

16.4 16.3 17.1

physique et à la taille des conscrits dans les pays oh le service militaire est obligatoire font apparaître une amélioration, tandis que fa généralisation de l'accès aux méthodes contraceptives assure aux femmes une meilleure maîtrise de leur état de santé. Enfin, les incidences découlant de I'amélioraton des soins prodigués aux malades par le système de santé comme tel ont sans doute contribué de manière très importante à leur bien-être, sans qu'il soit possible de chiffrer leurs effets.

En l'absence d'indicateurs exhaustifs et fiables de l'état sanitaire, les données sur la consommation et la fourniture de services de santé qui sont le plus fréquemment disponibles peuvent servir d'approximation. Une de ces mesures, le nombre de journées d'hospitalisation par personne, est présentée au tableau 455. Si ce nombre a diminué dans fa zone de l'OCDE entre 1960 et 1982, la raison en est une réduction de la durée moyenne d'hospitalisation et non des taux d'admission eux-mêmes, qui ont augmenté durant cette périade.

En ce qui concerne la fourniture de services de santé, les tableaux 46 et 47 donnent respectivement le nombre de lits d'hôpital et de médecins par habitant dans '

les pays de l'OCDE, pour la période allant de 1960 a 1 9826. Ces indicateurs sont a la fois partiels et imparfaits à bien des égards. En outre, les différences dans la

141

Tableau 44. Mortalité infantile et périnatale dans les pays de I'OCDE, 1960-1982

Mortalité infantilea

1960 1970 1980 1962

Australie 2.02 1.79 1.07 1.02 Autriche 2.64 2.37 1.43 1.28 Belgique 3.12 2.11 1.10 1.17 Canada 2.73 1.88 1.04 0.91 Danemark 2.15 1.42 0.84 0.82 Finlande 2.10 1.32 0.76 0.60 France 2.74 1.82 1.01 0.93

Grèce 4.01 2.96 1.79 1.47 Islande 1.30 1.33 0.77 0.71 Irlande 2.93 1.95 1.11 1 .O5 Italie 4.39 2.96 1.43 1.30 Japon 3.07 1.31 0.75 0.66 Luxembourg 3.15 2.49 1.15 1.21 Pays- Bas 1.79 1.27 0.86 0.83 Nouvelle-Zélande 2.26 1.68 1.30 1.20 Norvège 1.89 1.10 0.81 0.81

Espagne 4.37 2.81 1.11 0.96 Suède 1.29 0.96 0.69 0.68 Suisse 2.1 1 1.28 0.86 0.80

Etats-Unis 2.60 2.00 1.26 1.12

Allemagne 3.38 2.34 1.27 1.09

Portugal 7.75 5.51 2.60 2.02

Royaume-Uni 2.25 1.85 1.21 1.10

Mortalité périnataleb -~

1960 1970 1980 1982

2.90 2.30 1.40 1.30 3.50 2.70 1.42 1.14 3.20 2.30 1.40 * 2.80 2.00 1.20 1.02 2.60 1.80 0.90 0.87 2.75 1.70 0.84 0.74 3.10 2-30 1.29 1.19 3.58 2.64 1.16 0.96 3.05 2.79 2.12 * 2.00 1.90 0.90 0.76 3.80 2.40 1.50 4.20 3.10 1.75 1.60 4.10 2.20 1.20 1.00 3.23 2.47 0.98 1.20 2.70 1.86 1.10 1.00 2.70 2.00 1.22 1 .O6 2.40 1.90 1.11 0.95 4.1 1 3.70 2.55 f

* * 1.57 2.70 1.60 0.90 0.78

1.81 0.95 0.90 3.40 2.40 1.34 1.12 2.86 2.30 1.28

a) Enfants de moins d'un an : taux de déces pour'100 naissances vivantes. b) Mortinatalité et mortalité néonatale précoce : taux de decés pour 100 naissances totales. . Non disponible. Source : Voir tableau U A .

compilation de leurs données de base font que l'on ne peut les utiliser valablement pour établir des comparaisons internationales. II ressort néanmoins du tableau 46 que le nombre de lits d'hôpital par habitant a diminué entre 1960 et 1982 dans un certain nombre de pays, notamment ceux où il était le plus élevé en dbbut de période (Canada, Irlande, Suède, Royaume-Uni). Cette diminution s'est accompagnée d'une utilisation accrue, principalement, comme on l'a vu plus haut, du fait de la progression des taux d'admission et de la réduction de la durée d'hospitalisation. En outre, on a sans doute tendance dans certains domaines à remplacer I'hospitalisa- tion par d'autres formes de traitement, d'où un fléchissement de la demande de lits d'hôpital. Le tableau 47 montre qu'entre 1960 et 1982 le nombre de médecins par habitant a augmenté, et souvent de facon considérable, dans presque tous les pays. Cet accroissement ayant été particulièrement rapide dans les pays relativement mal pourvus en 1960 (Finlande, Portugal e t Turquie), de sorte que les écarts internationaux sont beaucoup moins marques au début des années 80 qu'ils ne l'étaient il y a 25 ans.

Si la mesure de l'état sanitaire présente de nombreuses difficultés, il est bien plus problématique encore d'en attribuer les variations 5 l'évolution des dépenses publiques de santé. II est généralement admis que la santé est le résultat d'un

142

Tableau 45. Utilisation par habitant des soins avec hospitalisation dans les pays de l'OCDE, 1960-1982

Nombre de journées d'hospitalisation par personne et par an

1960 1970 1982

Australie 2.7 3.2a Autriche 3.5 3.5 3.4 Belgique t 2.3 2.8% Canada 1.8 2.0 2.1 Danemark 2.6 2.6 2.2 Finlande 4.2 5.0 4.8 France 2.6 3.4 3.1 Allemagne 3.6 3.6 3.4 Grèce 1.3 1.6 1.6 Islande 3.4 3.6 3.9a Irlande * * 1.6 Italie 2.2 2.6 2.2 Japon 2.1 3.0 3.6 Luxembourg 3.4 3.6 3.8 Pays-Bas 3.8 4.0 Nouvelle-Zélande 3.3 3.0 2.7 Norvège 3.1 2.8 2.04 Portugal 0.8 1.1 1.4= Espagne 1.3 1.38 Suede 4.3 4.5 4.aa Suisse 3.9 3.4 3.1 Turquie * 0.4 O.la Royaume-Uni 3.4 2.9 2.4a Etats-Unis 2.8 2.3 1.7a

a) 1981. * Non disponible. Source ; Voir tableau 43A.

processus de production a plusieurs variables, dont les soins médicaux ne constituent que l'un des nombreux facteurs. I I ressort de nombreuses observations que les facteurs non médicaux (parmi lesquels le niveau d'instruction est souvent statistiquement prédominant) jouent un rôfe plus déterminant dans la santé que la fourniture et la disponibilité de services médicaux (cf. Grossman, 1983). Cette constatation est confirmée par une étude récente, qui part de l'idée très répandue (( qu'un supplément de services médicaux personnels n'a que peu ou pas d'effet sur la mortalité et/ou la morbidité N. II permet, vraisemblablement, d'atténuer l'anxiété, de soulager les symptômes ou de faciliter le diagnostic. Ce que le patient fait pour ou contre sa santé (par le tabac, la boisson, l'exercice, le sommeil et ainsi de suite) a beaucoup plus d'incidence sur la variation des mesures classiques de l'état sanitaire qu'un supplément de services médicaux personnels (Newhouse et Friendlander, 1980, pp. 200-201). Les auteurs font valoir que les résultats des recherches antérieures peuvent tenir au fait que la mortalité et la morbidité sont des mesures peu sensibles de l'état sanitaire, c'est la raison pour laquelle ils font appel a six mesures physiologiques de cet état, 5 savoir la fréquence des cas d'hypertension, d'hypercholestérolémie, de radiographie pulmonaire anormale, d'électrocardio- gramme anormal, de varices et de périodontie. Leur analyse met en évidence des

143

Tableau 46. Nombre de lits dans les institutions médicales hospitalières pour 1 000 habitants dans les pays de l’OCDE, 1960-1982a

1960

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

8.846 10.32

6.1 9 8.07e

11.50 9.446

10.50 5.79 9.81

21.39 7.49 7.36

1 1.88 10.96 11.69

5.34 4.346

13.69 12.63 1.65

10.27e 9.18

*

1970 1982

9.91 10.52 8.34 6.98

15.06

1 1-26 6.21 9.50

12.61 8.78

10.24 12.61 1 1.39 10.76 8.26 6.03 4.65

14.88 11.16 2.00 9.45 7.88

8.14

11.04C 10.76 9.39d 6.93 7.67

15.55 11 .O5 11 .O9 6.1 6c

10.89 9.71 7.89

11.84 13.16 12.00 9.94 6.74 5.13 5.39c

13.99 11.54 2.05 8.12C 5.93c

a) Les nomenclatures d’installations hospitalières ne sont pas rigoureusement comparables d’un pays à l’autre. b) 1963. C) 1981. d) 1980. e) 1961. - Non disponible. Sources : Voir tableau 43A et OCDE, Statistiques de la population active, diverses années.

relations généralement faibles et non significatives entre ces indicateurs de l’état sanitaire et le volume des ressources médicales, alors que le niveau d‘instruction est souvent un déterminant significatif de la santé, tout comme certaines autres des variables socio-économiques examinées. Cette étude précise et approfondie vient donc confirmer les recherches antérieurement effectuées aux États-Unis, en soulignant combien il est difficile d’attribuer a un accroissement des ressources de soins médicaux une incidence importante sur l‘état sanitaire.

2. Accès et redistribution

En ce qui concerne les objectifs d’équité, il ressort d‘une étude précédente de l’OCDE que les pouvoirs pubtics ont dans l’ensemble assez bien réussi à modifier la répartition des revenus par leurs programmes de santé (cf- OCDE, 1977, p. 52). On fait état dans ce rapport d’une tendance à l’amélioration de l‘accès aux services

144

Tableau 47. Nombre de médecins en activité pour 1 O00 habitants dans les pays de l’OCDE, 1960-1982a

1960 1970 1982

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

1.106 1.36 1.276 1.176 1.27d 0.64 0.98 1 .a 1.25 1.16 1 .056 0.45 1 .O3 1 .O1 1.12 1.19 0.78 1.17 0.95 1 .O5 0.30

1.39 t

1.37

1.46 1.46 1.04 1.28 1.64 1.62 1.42 1.20e 0.66 1 .O9 1.13 1.25 1.38 0.90 1.34 1.31 1 .O7 0.45 0.99e 1.59

*

1.96 1.68 2.60C 1.92 2.40 2.08 2.08 2.37 2.54c

~ 2.27

1.25 1.35 1 .ô5 2.01 2.10 2.20 2.76 2.34 1.56c 0.66 1.30c 2.01 f

a} Les nomenclatures des professions médicales ne sont pas strictement comparables d’un pays A l’autre. b) 1961. c) 1981. d) 1962. e) 1971. f) 1980. . Non disponible. Source : Voir tableau 43A

publics de santé assurés contre une participation faible ou nulle, tendance qui s’est poursuivie depuis, bien qu’à un rythme moins soutenu.

Des estimations relatives 6 l‘incidence des dépenses publiques de santé sur la répartition des revenus aux itats-Unis et au Royaume-Uni sont présentées au tableau 487. Pour les États-Unis, elles montrent que le bénéfice direct des dépenses publiques de santé est essentiellement, voire presque exclusivement, concentré sur les ménages à faible revenu, le décile le plus bas percevant près de 60 pour cent de ce bénéfice, principalement sous la forme de traitements et de soins dans les hôpitaux publics. Au Royaume-Uni, en revanche, le service national de santé répartit à peu près également, en valeur absolue, le bénéfice des dépenses publiques entre tous les déciles de revenu. Proportionnellement, néanmoins, l’avantage est plus important pour les ménages à faible revenu, ce qui constitue une redistribution importante.

L‘effet redistributif des dépenses publiques de santé est confirmé par des études analogues effectuiies dans d‘autres pays, tels que le Canada et la Suède. Cependant, dans tous les cas, le phénomène observé tient très largement au fait que

145

Tableau 48. L'effet redistributif des dépenses publiques de santé aux Etats-Unis (1970) et au Royaume-Uni (1971)

Déciles de revenu initial

9" Supérieur Inibrieur 29 3' 4' 5" 6' 7' 88

Ensemble des

ménages

Etats-Unis ($ par an) 1. Revenu initial moyen 1 018 2385 3930 5693

publiques de santé 1 043 209 1 23 57 2. En pourcentage de (1) 102.5 8.8 3.1 1 .O

2. Bénéfice retiré des dépenses 1 1 030 13142 16244 27288

62 59 59 59 0.6 0.4 0.4 0.2

2115 2471 3015 4813

105 104 102 1 1 1 5.0 4.2 3.4 2.3

Royaume-Uni (f par an) 1, Revenu initial moyen 23 257 776 1 195 2. Bénéfice retire des dépenses

publiques de santé 96 104 98 1 O0 2. En pourcentage de (1) 415.1 40.4 12.7 8.4

9685

ln 1.8

1802

1 03 5.7

7 429

42 0.6

1 530

105 6.8

9 228

47 0.5

1 827

102 5.6

Source : Ruggles et O'Higgins (1987). tableau 2. p. 143,'et O'Higgins et Ruggles (t981), tableau 3, p. 307.

les personnes âgées reçoivent beaucoup plus de soins hospitaliers et médicaux que le reste de la population, alors qu'elles prédominent généralement dans les déciles inférieurs de la répartition des revenus. De fait, dans la mesure où l'état sanitaire - et donc le besoin de services de santé- présente une corrélation positive avec le revenu en général, on peut s'attendre 5 ce qu'un service public de santé fondé sur les besoins concentre ses effets sur les ménages 5 faible revenu8.

C. GARANTIE DE RESSOURCES

Les dépenses publiques consacrées aux programmes de garantie de ressour- ces, qui ont connu au cours des deux dernières décennies une progression rapide dans tous les pays de l'OCDE, constituent pour les pouvoirs publics un sujet de préoccupation capital. On s'attachera ici principalement aux incidences économi- ques des dépenses consacrées aux pensions de vieillesse et aux allocations de chômage ; c'est, en effet, A leur propos que l'on s'inquiète le plus de l'ampleur et de la croissance des programmes publics; ainsi que de leurs conçhquences défavora- bles.

1. Pensions de vieillesse

Objectifs et résdtats

Les pensions représentent à la fois le poste le plus important des dépenses de garantie de ressources et celui qui augmente le plus rapidement. Selon la définition de la comptabilité nationale, ce poste englobe, outre les pensions de vieillesse, celles du conjoint survivant et d'invalidité permanente, ainsi que les retraites versées aux anciens fonctionnaires. Cependant, les pensions de vieillesse étant de loin la composante la plus importante, il est probable qu'elles constituent le principal déterminant des variations de dépenses totales consacrées aux pensions.

L'objectif essentiel des pensions de vieillesse est d'assurer une garantie de ressources aux personnes âgées durant leur retraite. Dans certains pays, ce rôle se traduit par le versement d'une pension d'application générale fondée sur les besoins, en fonction de critères de revenu ou de patrimoine. Dans d'autres pays, le régime des pensions est conçu de maniére 6 assurer durant la retraite un niveau de ressources en relation directe avec le revenu obtenu durant la vie active, grâce à un système d'assurances sociales où les prestations reçues sont calculées en fonction des cotisations précédemment versées. Dans ce dernier cas, le but recherché est de maintenir pendant la retraite un revenu correspondant non 6 un niveau prédéterminé, mais au revenu antérieur, et donc au niveau de vie qui lui correspond. II existe un troisième groupe de pays où le mécanisme des pensions associe des éléments des

147

deux systèmes : régime et assurances sociales.

d'application générale assorti de conditions de ressources

II est amplement prouvé que le versement de pensions de retraite par les pouvoirs publics a contribué de manière importante à réduire la pauvreté et l'inégalité des revenus. II ressort de nombreuses études que les personnes âgées constituent un groupe où le risque de pauvreté est élevé, bien que le versement de pensions ait beaucoup contribué 6 le faire reculer (sans l'éliminer) dans la zone de l'OCDE (cf. OCDE, 1976b, annexe Il). i l s'ensuit que les pensions de vieillesse ont joué un rôle de premier plan dans ta réduction générale des inégalités de revenu, point sur lequel nous reviendrons de manière plus approfondie au chapitre VI1 ci-après. Pour savoir dans quelle mesure la progression, observée au cours des dernières années, des versements de pensions de vieillesse s'est traduite par de nouveaux progrès dans ce domaine, il faut examiner les raisons de cette augmentation.

Nous avons présenté et analysé au chapitre précédent une ventilation des mouvements observés dans le rapport au PI8 des dépenses consacrées aux pensions (cf. tableau 34). II en ressortait que les facteurs démographiques, se traduisant par un accroissement de la partie de la population âgée de plus de 65 ans, avaient exercé une forte pression 3 la hausse sur le niveau relatif de ces dépenses. Cette évolution s'est accompagnée, dans la plupart des pays, d'un élargissement du champ d'application des régimes de retraite et - plus particulièrement depuis 1970 - par une élévation du niveau réel des pensions relativement au PIB réel par tête. Cette évolution témoigne des résultats positifs que l'on peut attribuer à la progression des dépenses consacrées aux pensions : elles ont élevé le niveau de vie des personnes âgées, groupe social souvent fortement tributaire du montant de ces prestations, qui constituent son unique source de revenu durant la retraite. Néanmoins, cette progression rapide des dépenses a suscité des inquiétudes considérables quant à d'éventuelles répercussions économiques défavorables. On craint, par exemple, que les progrès réalisés dans le passé en matière de couverture et de niveau des prestations n'aient suscité dans la collectivité des espoirs excessifs pour l'avenir, qu'il pourrait être difficile de ramener à de plus justes proportions. II risque d'en résulter une augmentation rapide des dépenses au cours des deux premières décennies du siècle prochain, époque où les facteurs démographiques exerceront inévitablement une forte pression sur ces dépensesg. A cela s'ajoute la question plus immédiate des changements de comportement qui ont pu accompa- gner les progrès réalisés dans la couverture et la générosité des pensions, et dont les effets les plus importants concernent l'offre de main-d'œuvre et l'épargne des ménages.

Les effets sur l'offre de main-d'auvre

L'évolution de l'offre de main-d'œuvre au cours des deux dernières décennies, et en particulier dans les années 70, se caractérise notamment par une baisse du

148

taux d'activité des personnes âgées. Ce phénomène se manifeste dans la plupart des pays de l'OCDE et touche les travailleurs ayant dépassé l'âge de ta retraite, ainsi que ceux de la classe d'âge des 55-64 ans (tableau 49). Le recul étant plus important que pour d'autres fractions de la population active (jeunes et travailleurs dans la force de l'âge). II s'ensuit que la proportion de travailleurs âgés dans la population active totale a diminué dans de nombreux pays (cf. OCDE, 1983b,

L'augmentation du temps de loisirs dont bénéficient les personnes âgées est en partie l'un des objectifs déclarés de la politique actuelle et relève d'un arbitrage entre gains et loisirs analogue à celui qui se traduit, plus tôt dans la vie active, par la réduction de la durée du travail et l'allongement des congés. Elle témoigne en partie de l'accroissement du patrimoine des personnes âgées, mais aussi du relèvement du niveau des pensions, associé a l'application de critères de ressources qui réduisent l'avantage financier net que les retraités peuvent retirer de l'exercice d'une activité. Ainsi, une récente étude des perspectives de l'emploi dans la zone de l'OCDE considère que la baisse de l'activité des travailleurs âgés observée entre 1975 et 1979, ((s'explique surtout 1) par l'amélioration de la couverture et des prestations des régimes de pension (cf. OCDE, 1983b, op. cit., p. 19). Cette baisse s'est ralentie depuis 1979, traduisant une moindre expansion des programmes de retraite anticipée, ajoutée au fait qu'un certain ralentissement est inévitable lorsque le taux d'activité approche un niveau très bas.

Lorsqu'on compare l'évolution du taux d'activité des travailleurs âgés, telle que la retrace le tableau 49, avec celle des taux de couverture et de transfert présentés au tableau 34, on n'observe guère de relation systématique pour les divers pays. Ainsi, c'est en Finlande, en France, en Allemagne, en Italie et au Royaume-Uni que le taux d'activité des hommes de plus de 65 ans a le plus diminué entre 1960 et 1982, alors que ta France a été le seul de ces pays à enregistrer une augmentation des taux de couverture ou de transfert dépassant la moyenne de l'OCDE. Au contraire, au Japon, où ces deux taux ont connu une augmentation rapide au cours des années 70, la baisse du taux d'activité des hommes âgés n'a pas été exagérément forte par comparaison avec les autres pays.

Jusqu'à une date toute récente, on estimait qu'en dehors des cas où elle était obligatoire, le principal motif de retraite était une mauvaise santé. Cependant, les économistes, notamment américains, ont commencé à étudier de très près le rôle que jouent à cet égard les facteurs financiers (cf. par exemple, Boskin, 1977). Vu la place importante qu'occupent les pensions publiques dans le revenu des retraités et l'élévation rapide de la couverture et du niveau des prestations, l'incidence de ces facteurs sur les décisions d'activité prises par ceux qui approchent de l'âge de la retraite pourrait être très importante. Ainsi, aux États-Unis, la poursuite de l'activité au-delà de l'âge de la retraite obligatoire entraîne une baisse de la valeur actualitée des pensions, les versements futurs n'augmentant pas suffisamment pour compenser le raccourcissement de la période de retraite. Ce facteur constitue à lui

p. 90).

1'4 9

Tableau 49. Taux d'activité des travailleurs âgés Pourcentages

Australie 1966 1970 1982

Canada 1960 1970 1982

Fin lande 1962 1970 1982

France 1962 1970

Allemagne

ltaiiea

Japon

Pays-Bas

982 962 970 982 960 970 982 960 970 982 975 982

Portugal 1974 1981

Espagne 1972 1982

Suède 1963 1970 1982

Royaume-Uni 1960 1970 1982

Etats-Unis 1960 1 970 1982

Hommes

55-64 65 ans ans et plus

85.8 85.1 64.9 86.7 84.2 73.7 83.2 71.1 56.1

75.4 59.9 83.0 82.2 63.0 60.5 48.2 36.8 85.6 86.6 84.9 72.1 58.8 82.1 70.1 84.2 73.0

80.3

89.6 85.4 77.7 94.2 91.3 77.3 84.7 80.7 70.2

23.3 22.1 9.2 30.3 22.6 13.8 19.8 19.0 4.0 31.1 19.5 5.9 23.2 19.9 5.9 30.0 12.9 7.8 56.9 49.4 38.8 8,O 3.5 41 .O 24.4 25.9 8.3 43.3 28.9 13.2 25.1 20.2 6.8 30.3 25.7 17.8

a) Pour l'Italie. la classe d'lge correspond aux personnes de 60 A 64 ans. Source : OCDE, Statistiques de la popuiatfan active.

Femmes

55-64 65 ans ans et plus

21 .O 23.3 18.4 21.3 29.8 34 .O 53.6 46.3 47.3 40.2 40.0 35.8 28.2 29.9 26.0 17.9 10.6 14.1 46.7 44.4 45. t 14.2 13.9 32.6 30.4 22.0 20.3 39.9 44.5 58.9 28.6 39.3 36.1 37.0 42.2 41.8

4.4 3.7 2.5 5.6 5.0 4.2 5.2 4.4 2.0 12.0 8.6 2.4 7.9 6.5 2.8 8.5 2.6 3.2 25.6 17.9 16.0 1.8 0.8 ,

11.9 8.0 7.7 2.9 10.9 8.7 4.1 5.6 6.4 2.4 9.9 9.0 7.9

Total

55-64 65 ans ans et plus

53.8 54 .O 41.4 54.4 56.7 52.9 66.7 57.2 51.2 59.3 56.8 47.2 52.9 52.0 41.4 37.4 28.8 26.6 66.4 64.1 63.1 41.6 35.2 55.2 48.5 50.9 45.2 64.1 64.6 68.1 58.8 63.9 55.9 60.1 60.4 55.1

12.5 11.6 5.3 17.6 13.0 8.4 10.7 10.1 2.7 19.1 12.8 3.8 14.0 11.7 3.9

7.0 5.6 39.6 31.8 25.5 4.4 1.9 23.8 14.4 15.3 5.1 25.7 18.0 8.3 12.9 11.7 4.1 19.2 16.0 11.9

18.1

seul une puissante incitation à prendre sa retraite dès lors que l'on a droit à une pension, quelles que soient tes dispositions relatives à l'âge de la retraite obligatoire (cf. Burkhauser et Quinn, 1983). II ressort des conclusions d'un récent tour d'horizon de la littérature nord-américaine que si 1'016 Age and Survivors lnsurance Scheme (OASI) exerce une influence sur l'offre de main-d'œuvre et les décisions relatives à la retraite, on s'interroge toujours sur l'importance de ses effets. Se

150

fondant sur les études existantes, les auteurs estiment que le programme OASl pourrait être à l'origine d'une réduction du nombre d'heures de travail des intéressés représentant environ 1.2 pour cent de celui qu'effectue l'ensemble des travailleurs (cf- Danziger, Haveman et Plotnick, 1981, tableau 7, p. 996).

Des estimations d'un ordre de grandeur comparable ressortent plus récem- ment d'une étude comparative consacrée aux États-Unis et aux Pays-Bas (cf. Wolfe et al., 1983). Si cette étude couvre un champ plus vaste, en estimant l'incidence globale exercée sur l'offre de main-d'œuvre par tous les programmes de transfert, le résultat des calculs traduit en grande partie la progression des transferts aux personnes âgées. Pour les États-Unis, les résultats donnent 5 penser que l'offre de main-d'œuvre a subi une réduction annuelle de 0.85 pour cent entre 1969 et 198 1, du fait de l'augmentation de la générosité et de la couverture des transferts. Pour les Pays-Bas, entre 1974 et 1980, cette réduction est estimée à 1.39 pour cent par an. La conclusion des auteurs est la suivante : N ... 6 notre avis, on a gravement sous-estimé les incidences défavorables exercées sur I'eff icacité globale par l'expansion des programmes de transfert, intervenue au cours d'une période de forte croissance économique, surtout aux Pays-Bas. A plus long terme, lorsque le vieillissement de la population jouera un rôle relativement plus important, la réduction annuelle de l'offre de main-d'œuvre.. . risque d'avoir sur les performances de l'économie des incidences négatives plus importantes qu'aujourd'hui D. (cf. Wolfe et al., op. cit., p. 16).

L 'épargne des ménages

L'amélioration de la couverture et du niveau des prestations des régimes publics de pension obligatoires ayant considérablement modifié le financement de la retraite devrait donc avoir aussi une forte incidence sur le comportement des ménages en matière d'épargne. On peut analyser cette incidence dans le cadre d'une théorie de l'épargne fondée sur le cycle de vielO. Un régime public de pension financé par des prélèvements sur les salaires a une double action sur la contrainte budgétaire subie par les ménages durant leur vie : d'une part, le revenu disponible sur l'ensemble de leur existence est diminué du montant des cotisations versées aux caisses publiques et d'autre part, ce revenu est augmenté du montant des pensions reçues aprés le départ à la retraite. Si la valeur présente actualisée de ces deux montants est identique (c'est-à-dire s'il s'agit d'un système (( équitable )) en termes actuariels), 'la contrainte budgétaire subie par les ménages durant leur vie reste inchangée et leur comportement en tant que consommateurs ne devrait donc pas se modifier' l.

Les observations présentées au paragraphe qui précède supposent que les régimes publics de pension sont ((équitables)) en termes actuariels et que les patrimoines respectifs des ménages 'et des caisses de retraite publiques sont parfaitement substituables. La première de ces hypothèses ne peut se vérifier si la

151

valeur présente actualisée des pensions de retraite diffère de celle des cotisations d'un ménage assujetti au régime. Ainsi, dans le cas où cette valeur serait plus élevée pour la pension que pour la cotisation, le régime public de retraite aurait pour effet d'atténuer la contrainte budgétaire pesant sur les ménages, ce qui entraînerait deux modifications de sens contraire du comportement des épargnants. D'un côté, la consommation serait plus élevée durant chaque période en raison de l'augmentation des ressources sur l'ensemble de l'existence,'ce qui réduirait 6 la fois le niveau et le taux d'épargne du ménage considéré. De l'autre côté, si le loisir procuré par la retraite est considéré comme un bien de qualité normale ou supérieure, l'accrois- sement des ressources sur la vie entière peut encourager les chefs de famille 6 prendre leur retraite plus tôt, de manière à la prolonger ; on peut imaginer que cette incitation supplémentaire à l'avancement de l'âge de ta retraite renforce le désir d'épargner à cet effet. t'incidence globale sur le taux d'épargne des ménages est donc indéterminée, l'épargne globale aussi bien que le revenu disponible pouvant être, soit plus élevés, soit plus bas, qu'avec un système équitable en termes actuariels' 2. Quant à la seconde hypothèse, celle d'une substitution parfaite entre le patrimoine des caisses de retraite et celui des particuliers, elle risque de ne pas se vérifier, notamment si l'on tient compte que le premier ne peut pas être dépensé ou servir de garantie pour obtenir un emprunt antérieurement à la retraite.

L'incidence du système public de retraite sur le taux d'épargne national (par opposition à celui des ménages) est principalement fonction de l'existence et des modalités d'un mécanisme de ((capitalisation B, tant des caisses de retraite publiques que des systèmes privés d'épargne-retraite auxquelles elles se substi- tuent13. Une caisse de retraite (publique ou privée) est entièrement capitalisée si, 6 tout moment, la valeur présente actualisée de toutes ses obligations futures de paiement {c'est-à-dire des droits 5 pension accumulés) correspond 5 la valeur nette de ses actifs. En dehors de la retraite par capitalisation, le système le plus courant est celui de la (( répartition N, où le revenu est égal aux dépenses au cours de chaque période.

L'effet déprimant qu'un régime de retraite (public ou privé) non capitalisé exerce sur le stock de capital et - dans une économie en expansion - sur le taux d'épargne n'interviendrait pas dans un univers ultra-rationnel. Dans ces conditions, comme on l'a fait remarquer, le transfert volontaire implique une répartition optimale (c'est-5-dire souhait&) des revenus entre générations, du point de vue des actifs actuels. Toute intervention publique de nature à perturber cette répartition (telle que la mise en place d'un régime de retraite sans capitalisation), serait simplement compensée par une augmentation des dons et/ou des legs des ménages à la jeune génération (cf. Barro, 1974). De même, cette dernière peut compenser le transfert de ressources que lui impose au profit de ses aînés un système obligatoire de retraite par répartition, en réduisant les transferts volontaires qu'elle effectuait antérieure- ment (c'est-à-dire la prise en charge des parents par les jeunes)14. Ainsi, il n'est pas possible de dire clairement, a priori, si un régime public et obligatoire de retraite

152

financé par répartition a ou non une influence sur l'offre de capital et le taux d'épargne. Les modèles théoriques indiquent seulement que l'effet de remplacement du capital imputable à un tel régime se situe entre zéro et un, son importance effective ne pouvant être connue que par des observations empiriques.

Les recherches empiriques visant 6 déchiffrer l'incidence des régimes publics de retraite obligatoires sur le comportement des épargnants se fondent sur trois sortes de données :

- Séries chronologiques par pays ; - Séries transversales internationales ; - Séries transversales par pays.

Les résultats représentatifs de plusieurs études fondées sur le premier type de données proviennent en général de l'estimation d'une fonction de consommation agrégée sur serie chronologique, qui comportent parmi ses termes de droite, en dehors des autres variables pertinentes, le N patrimoine de sécurité sociale "5. Les premières estimations effectuées aux États-Unis 2 l'aide de cette version élargie du modèle du cycle de vie donnaient 6 penser que l'augmentation du patrimoine de sécurité sociale exerçait un effet déprimant appréciable sur l'épargne privée, et par suite sur la formation de capital et la croissance 6conomiquel6. Toutefois, des études ultérieures ont conduit à mettre fortement en doute les résultats obtenus et la méthodologie qui les fondait ; il semble en particulier que ces estimations soient très sensibles aux méthodes de calcul utilisées pour établir le montant du patrimoine de sécurité sociale (cf. Leimer et Lesnoy, 1982). Vu les difficultés théoriques et statistiques que comporte ce calcul, une méthode plus simple pourrait se révéler plus utile. A ce propos, une étude rbcente conclut que la sécurité sociale a pour effet, aux États-Unis, de déprimer l'épargne des ménages par suite de ses incidences sur la répartition du revenu, la propension marginale 5 la consommation étant plus élevée chez les retraités que chez les cotisants (cf. Evans, 1983). Enfin, il convient de tenir compte des conséquences macro-économiques des incitations la baisse de l'épargne offertes aux particuliers par la sécurité sociale : compte tenu des incidences exercées sur la production par l'accroissement de la consommation qui en résulte, l'épargne globale peut se trouver accrue (cf. Eisner, 1983).

II est donc difficile, 5 l'heure actuelle, de désapprouver les conclusions d'un récent tour d'horizon des études effectuées aux États-Unis, 6 savoir (( que les séries chronologiques n'offrent guère de preuve solide de l'existence d'une relation négative significative entre la sécurité sociale et l'épargne privée )) fcf. Danziger, Haveman et Plotnick, 198 1, p. 1003). La même conclusion semble s'appliquer aux autres pays, en outre, des considérations plus fondamentales inclinent à penser que les régressions de séries chronologiques ne constituent pas la méthode adéquate pour analyser les relations complexes entre stocks et flux qui déterminent le comportement des épargnants sur l'ensemble de feur existence1 '. L'examen de séries chronologiques ne permet pas d'observer des valeurs d'équilibre {en longue

153

période). Les fluctuations de ces séries étant dues à une combinaison de mouvements conjoncturels, d'ajustements retardés du déséquilibre, de transition entre l'ancien et le nouveau sentier de croissance d'équilibre et d'erreurs de mesure, on ne voit guère comment les coefficients qui en résultent pourraient être interprétés sans ambiguité, même s'ils sont significatifs et robustes du point de vue statistique.

Les réserves formulées ci-dessus au sujet des régressions de séries chrono- logiques s'appliquent moins au cas des analyses transversales portant sur un échantillon international, où les observations représentent des moyennes sur plusieurs années, ce qui élimine, ou tout au moins atténue, l'effet des fluctuations conjoncturelles et des retards d'ajustement. Ces études ont donc plus de chances de révéler l'incidence 5 long terme de l'évolution des variables explicatives sur le comportement des épargnants. Malheureusement, elles soulèvent également des problèmes : en raison des différences institutionnelles entre pays, il est difficile de constituer un échantillon homogène suffisamment important pour autoriser l'estimation simultanée des coefficients d'un grand nombre de variables explicati- ves. En outre, les résultats obtenus ne concordent pas. Les études réalisses diffèrent sur trop de points (pays et périodes considérés, formulation de l'équation, choix des variables dépendantes et indépendantes, etc.) pour que l'on puisse identifier avec précision les raisons des écarts entre les résultats obtenus1*.

La troisième catégorie d'études portant sur l'incidence des régimes publics de retraite sur t'épargne privée ou celle des ménages se fonde sur l'analyse transversale des résultats d'enquêtes sur le budget des ménages effectuées dans différents pays, là encore principalement fes États-Unis (cf. par exemple Kotlikoff, 1979). La majorité - mais non la totalité - de ces études montrent que, toutes choses égales d'ailkurs, (pour un échantillon transversal comportant un niveau donné de revenu global et de patrimoine de sécurité sociale), les ménages ayant un patrimoine de sécurité sociale plus important (c'est-à-dire escompant une retraite plus élevée) épargnent mains. Ce serait une erreur de synthèse de conclure, sur la base de données transversales - fussent-elles' dépourvues d'ambiguïté - qu'une augmen- tation du patrimoine total de retraite publique dans le temps fera baisser le taux d'épargne. Les études transversales ont pour but de vérifier si les prestations de retraite relatives ont une incidence sur les consommations relatives. De par leur nature même, elles ne permettent pas de savoir si une augmentation des prestations globales allant de pair avec une augmentation correspondante des cotisations. influe sur la consommation et l'épargne globales, puisque les variables essentielles - le niveau de la consommation globale et celui du patrimoine de sécurité sociale - sont fixées dans l'échantillon retenu.

Au total donc, il semblerait qu'à ce jour les études empiriques menées sur la base du cycle de vie ne soient pas parvenues à démontrer l'existence de répercussions négatives un tant soit peu substantielles du versement des pensions (de retraite) par la sécurité sociale sur l'épargne des ménages ou du secteur privé.

f54

Tableau 7. Elasticité des composantes des recettes fiscales Par rapport au PIB

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Irlande Italie Japon Luxembourg

Nouvelle-Zélande Noiirège Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

ul Pays-Bas h,

Moyenne

Période Total

1965-1 982 1 965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965-1 982 1965- 1982 1965-1 982 965- 1982

1.13 1.13 1.24 1 .O9 1.18 1 .O9 1.11 1.14 1.12 1.12 1.12 1.19 1.21 1.17 1.14

ImpBts sur le

revenu des personnes physiques

1.27 1.23 1.61 1.26 1.31 1.19 1.22 1.26 1.30 1.37 1.50 1.26 1.27 1.11 1.37

Impôts sur les

bénéfices des

sociétés

0.91 0.85 1.21 0.95 1.11 0.85 1.11 0.87 1.45 0.86 1.19 1.13 1.47 1.10 0.62

965- 1982 1.17 0.96 1.89 965- 1982 1.17 t

965-1 982 1.20 1.42 0.93 965-1 982 1.21 1 .O9 0.82 965-1 982 1.39 1.51 1.23 965-1 982 1 .O6 1.21 1.15 1965-1 982 1 .O5 1965-1982 1 .O8

1.15

1 .O6 1 .O7 1.18 0.69

1.27 1 .O7 a) 1973-1982.

* Non disponible. Source : OCDE. Statistiques des recettes publiques.

b) 1965-1974.

Cotisations de sécurité sociale :

Salariés Employeurs

1.22 1.26 1.18 0.26

1.41 1.37

1.30 1 .O58 1.42 1.21 1.24

1.04a 1.28 1.37 1.49b

0.98 1 .O7 1.36

1.23

*

1 .a4

t

1.35 1.21 1.36 0.81 1.55 1.19 1.37

t .54 1.16a 1.47 1.14 1.33

1.33 1.26 1.39 1.91 1.71 1 .O5 1.24 1.45

1.34

t

ImpBts lmp8ts sur biens lmp6ts

et services sur le sur la patrimoine déterminés mation

0.90 0.89 0.89 0.85 0.97 0.90 1 .O4 0.67 0.87 0.62 0.75 1.25 1 .O7 1 .O8 0.91 0.89 0.62 1 .O6 0.80 1.19 0.92 0.97 0.80

0.91

1 .O3 1.20 1 .O3 0.85 1.51 f .O8 f .O3 1.12 1.34 1.50 1.19

1.21 1.31 1.33 1 .O8 3.1 1 0.93 1.29 î .42

1.46 1.31

1.30

t

1.11 0.69 0.83 1 .O5 0.78 0.97 0.82 0.70 0.76 0.91 0.59 0.87 0.95 0.70 0.87 1.12 1 .O4 0.89 0.71 0.64 0.91 0.78 0.72

0.84

Lfi w

Tableau 8. Structure de la dépense des administrations publiques en 1970 En pourcentage du PIB

Australie Oanemark rzE Allemagne Italie 119711 Etats-

Japon Pays-Bas Ro Lni Unis.

1. Dépenses totales

I I . Biens publics 1. Défense 2. Autres services

Domaine d'action traditionnel

générauxa

Etat protecteur Ill. Biens tutélaires

1. Enseignement 2. Santé 3. Logement 4. Services fournis à la

collectivité

IV. Garantie de ressources 1. Pensions 2. Assurance-maladie 3. Allocations familiales 4. Indemnités de chômage 5. Divers

Economie mixte V. Services économiques

1 - Opérations en capital 2. Subventions 3. Divers

VI. Intérêts au titre de la dette pubtique

VIL Poste résidu&

VIII. Capacité ou besoin de financement

25.5

6.6 3.1

3.5

8.3 4.2 3.2 0.3

0.6

3.8 3.1 o. 1 0.6 0.0 0.1

4.6 2.4 0.9 1.3

2.5

-0.3

2.2

43.0

6.9 2.5

4.4

15.7 7.5 5.5 1.3

1.4

10.8 7.3 0.7 1.7 0.6 0.5

6.0 * I

*

1.4

.2.2

43.5

7.2 3.3

3.9

15.4 5.8 5.5 3.4

0.7

12.9 8.4 1.3 2.3 0.8 0.0

3.9 1.3 1.3 1.3

1.3

2,8

3.9 -2.2

38.7

7.2 3 .O

4.2

10.0 4.0 4.2 1.2

0.6

12.6 10.6 0.6 0.4 0.3 0.7

5.2 2.4 1.5 1.3

1 .O 2.7

34.2

5.8 1.8

4.0

10.4 4.5 4.8 0.8

0.3 10.6 8.2 0.6 1.6 0.2 0.0

5.8 2.7 1.4 1.7

1.8

-0.2

0.2 -3.5

19.4

3.3 O .7

2.6

8.0 3.5 2.9 1.4

0.2

2.4 1.2 0.1 0.8 0.3 0.0

4.9 2.9 1.1 0.9

0.6

0.2

1.8

46.0

*

3.4

8.7C

*

7.0 5.3

*

12.7 8.7 1.8 1.9 0.4 0.0

* *

*

3.6 5.3

-0.8

39.3

8.9 4.8

4.1

12.8 5.3 4.0 3.1

0.4

7.3 5.2 0.9 0.7 0.5 o. O

5.2 2.0 1.1 1.3

4.0

1 .i

2.5

32.3

11.1 7.5

3.6

8.7 5.3 2.8 0.3

0.3 6.3 5.3 0.1 0.5 0.4 0.0

3.9 1.2 0.4 2.3

2.3 0.0

-0.6 Notes et sources : Voir tableau 9.

Tableau 9. Structure de la dépense des administrations publiques n 1981 En pourcentage du PIB

Royaume- Etats- Australie Danemark France Allemagne Italie Japon Pays-Bas Uni Unis

( 1979) (1 978)

1. Dépenses totales

II. Biens publics Domaine d'action traditionnel

1. Défense 2. Autres services

générauxa Etat protecteur

III. Biens tutélaires 1. Enseignement 2. Santé 3. Logement 4. Services fournis à la

collectivité ul IV. Garantie de ressources P 1. Pensions

2. Assurance-maladie 3. Allocations familiales 4. Indemnité de chômage 5. Divers

Ecanomie mixte V. Services économiques

1. Opérations en capital 2. Subventions 3. Divers

VI. Intérêts au titre de la dette publique

VII. Poste résiduelb VM. Capacité ou besoin de

financement

33.9

6.8 2.6

4.2

11.7 5.7 4.7 0.4

0.9 7.4 5.6 0.2 0.7 0.8 0.2

3.9 1.8 0.7 1.4

3.4 0.7

0.2

59.5

8.0 2.6

5.4

17.4 8.4 5.7 1.6

1.7 16.4 8.1 1.2 1.2 5.1 0.8

5.3 f

* t

5.3 7.1

-7.1

49.2

7.5 3.8

3.7

16.0 5.9 6.4 2.8

0.9 17.2 11.9 1.2 2.2 1.9 0.0

3.9 1 .O 1.5 1.4

2.2 2.4

-1.8

49.3

6.8 2.9

3.9

14.3 5.2 6.8 1.4

0.9 16.7 12.6 0.6 1.2 1.4 0.9

4.9 2.0 1.6 1.3

2.2 4.4

-3.9

51.2

7.0 2.0

5.0

14.0 6.1 6.0 1.5

0.4 15.8 13.1 0.8 1.2 0.6 0.0

7.5 2.8 2.5 2.2

7.2 -0.3

-11.7

34.5

4.2 0.9

3.3

12.5 4.9 4.7 2.4

0.5 6.9 4.7 0.1 1.6 0.4 0.0

6.0 3.6 1.2 1.1

3.6 1.3

- 4.4

61 .l

* 3.3

19.4C

* 7.0 6.6

17.7 12.9 1.9 2.0 1 .O 0.0

*

*

5.4 1.7

-5.3

43.2

7.7 4.5

3.2

13.6 5.1 4.4 3.5

0.6 9.1 6.5 O .4 1.4 0.7 0.0

3.6 f .2 1 .O 1.5

4.6 4.6

-3.2

32.8

8.4 4.7

3.7

10.2 5.7 3.7 0.4

0.4 7.8 6.7 o. 1 0.5 0.4 0.0

3.2 0.7 0.2 2.3

2.7 0.5

-0.2 a) La rubrique - Autres services généraux comprend les dépenses non ventilées par fonction. b) La prbsence de ce poste s'explique du fait que la définition des autres n'est pas entihrement homogène. c) Pour les Pays-Bas, ce poste inclut les dépenses consacrees au logement, aux services fournis A la collectivité et aux servws économiques. Par suite des arrondis, les totaux peuvent s'écarter de la somme de leurs composantes.

Non disponible. Sources : OCDE, Comptes nationaux annuels, complétées pour la rubrique IV par des données provenant de sources nationales et du fichier des dépenses sociales de l'OCDE.

santé, le logement et les services publics peuvent en principe être fournis par le marché, on estime que le mécanisme de l'offre et de la demande privées ne conduirait pas 6 un niveau ou une répartition satisfaisants du service en cause, par suite d'externalités ou de l'imperfection des marchés. Les dépenses consacrées 5 la garantie des ressources sont le principal moyen dont disposent les pouvoirs publics pour atteindre leurs objectifs en matière de redistribution du revenu. Enfin, on justifie traditionnellement la fourniture d'équipements sociaux par les dépenses que les administrations publiques consacrent aux services économiques en arguant des lacunes du marché, comme on le fait pour les biens publics ou tutélaires purs.

Les données présentées font apparattre plus de similitudes que de différences entre pays, surtout en ce qui concerne les années les plus récentes. Les dépenses consacrées aux biens publics sont restées dans tous les pays assez stables par rapport au PIB, tout en baissant dans les deux pays (le Royaume-Uni et les États-Unis) où leur part était la plus forte en 1970. Les dépenses consacrées à la défense ont diminué par rapport au PI8 dans de nombreux pays, plus particulière- ment aux États-Unis. La part du PIB consacrée aux services économiques a baissé en moyenne sur l'ensemble de la période et dans la plupart des pays, encore que son importance relative ait augmenté de manière notable en Italie et au Japon. Ce sont généralement les dépenses relevant de l'État protecteur, liées à la fourniture de biens tutélaires et 5 la garantie de ressources, qui ont le plus contribué à l'expansion du secteur public. Au début des années 70, les dépenses consacrées à ces deux fonctions représentaient en moyenne quelque 18 pour cent du PIB, les valeurs extrêmes étant 10% pour cent pour le Japon e t 26% pour cent pour le Danemark. Au début des années 80, leur part moyenne était passée a 26 pour cent, les valeurs extrêmes étant 18 pour cent pour les États-Unis e t 34 pour cent pour le Danemark. Si le manque de données oblige à restreindre le nombre de pays que couvre notre analyse, on observera avec intérêt qu'en 1981 ces pays se rangeaient en deux groupes distincts pour ce qui est des dépenses relevant de l'État protecteur : dans le premier groupe, comprenant l'Australie, le Japon, le Royaume-Uni et les États-Unis, ces dépenses se situaient entre 18 et 23 pour cent du PIB ; dans le second groupe, qui comprend les autres pays européens, elles se situaient entre 30 et 34 pour cent.

Les dépenses consacrées aux biens tutélaires ont progressé en moyenne de 3 points environ, atteignant 13% pour cent du PI6 en 198 1. C'est en Allemagne et au Japon que leur progression a été la plus forte, avec une augmentation d'environ 4% points. Dans cette catégorie, les dépenses qui ont connu la plus forte croissance sont celles qui sont consacrées à la santé, dont la part moyenne dans le PJB est passée d'un peu plus de 4 pour cent en 1970 a près de 5% pour cent en 198 1. C'est en Australie, en Allemagne et au Japon que ces dépenses ont augmenté le plus rapidement, tandis qu'au Danemark leur croissance était à peu de chose près conforme à celle du PIB. Dans tous les pays autres que le Danemark et l'Italie, les dépenses d'enseignement ont augmenté moins fortement que celles de santé, tout

5 5

STRUCTURE DES

1970

1971

1975

1970

a. Les zones des cercles soni

Graphique 7

DEPENSES DES ADMINISTRATIONS PUBLIQUESa

U rn

Biens n publics Y

Biens = tutelaires II

a . . . . . . , . . . . . . . . .

Garantie de ressources 1901

Services oconorniques

lntorét au titre de la dette publique

AUSTRALIE

1981

DANEMARK

1981

1981

ALLEMAGNE

1 proportionnelles A la part des dépenses des Administrations dans le PIB.

56

Graphique 7

1970

1970

1970

Biens 1 tutélaires 1981

Garertrie de fesSOUrCeS

Services Bconomiqws

int&r& BU titre de la dette publique

ITALIE

1981

JAPON

1979

: 1970

ETATS-UNIS

1978

a. Les zones des cercles sont proportionnelles B la part des depenses des Administrations dans le PlB.

57

en restant la principale composante des dépenses consacrées aux biens tutélaires dans tous les pays autres que la France et l'Allemagne. La croissance moyenne des depenses d'enseignement s'explique presque entièrement par la progression observée en Australie, au Danemark, en Allemagne, en italie et au Japon ; dans les quatre autres pays -où en général ces dépenses représentaient une part plus importante du PI6 en 1970 (l'exception étant le Danemark) - cette part n'a guère augmente, de sorte que les écarts entre pays se sont considérablement atténués au cours de cette période. Les dépenses consacrées aux deux autres sortes de biens tutélaires - le logement et les services sociaux- ont en moyenne augment6 légèrement par rapport au PIB. C'est en Italie et au Japon que les dépenses consacrées au logement ont connu leur progression la plus remarquable par rapport au PIB, alors qu'elles baissaient légèrement en France. Les dépenses consacrées aux services sociaux, sont en moyenne, la composante la plus faible parmi celles qui vont aux biens tutélaires, et celle qui connaît la progression la plus lente. Au Danemark, toutefois, ce poste est beaucoup plus important que dans les autres pays, sa part dans le PI6 étant deux fois plus élevée que pour le poste suivant.

la garantie de5 ressources ont progressé en moyenne de près de 3% points, dépassant 1 1 l h pour cent du PIB en 198 1. Cette évolution s'explique en grande partie par celle des pensions, qui enregistraient en moyenne une progression de plus de 2'/2 points et représentaient en 198 1 près des trois quarts, en moyenne, du total de cette catégorie. C'est en Italie, au Japon et aux Pays-Bas que ta progression des dépenses au titre des pensions a été la plus plus prononcée, leur part dans le PI6 quadruplant presque au Japon entre 7 970 et 198 1. La part du PIB consacrée aux indemnités de chômage a été multipliée en moyenne par 3%, tout en restant inférieure 5 1'12 pour cent en 198 1. C'est en Autriche, au Danemark et en Allemagne qu'elle a le plus progressé, tandis qu'au Japon et au Royaume-Uni son augmentation était beaucoup moins forte et qu'aux États-Unis elle restait constante. Ces modifications faisaient passer en moyenne la part des indemnitks de chômage dans l'ensemble des dépenses de garantie des ressources de moins de 5 pour cent en 1970 5 quelque 1 7 pour cent en 198 1. Les dépenses au titre de I'assurance-maladie augmentaient en moyenne comme le PIB, mais l'évolution était très différente d'un pays 5 l'autre. Si en 1970 le niveau de ces dépenses était beaucoup plus élevé aux Pays-Bas qu'ailleurs, en 198 1 l'écart s'était un peu atténué. C'est au Danemark, où leur part du PIB doublait presque, que leur progression était la plus rapide, alors qu'au Royaume-Uni leur part diminuait de plus de moitié. En ce qui concerne les allocations familiales, les comparaisons entre pays risquent d'induire en erreur, certains d'entre eux complétant, 5 des degrés divers, les transferts en espèces par des abattements fiscaux. Néanmoins, les allocations familiales se situaient en 198 1 en deuxième position, par ordre d'importance, parmi les dépenses consacrées 6 la garantie des ressources, et ceci tant pour la moyenne que pour la plupart des pays. Au cours de la période examinée, elles progressaient peu, en moyenne, par rapport au PIB, évolution qui s'expliquait essentiellement par

Les dépenses consacrées

58

l'augmentation enregistrée en Allemagne, au Japon et au Royaume-Uni, plus importante que la baisse intervenue au Danemark et en Italie.

La part du PI6 consacrée aux dépenses des administrations pour les services économiques a subi en moyenne une légère baisse en cours de période, par suite de la perte d'importance relative des dépenses d'investissement. Là encore, l'évolution diffère quelque peu selon les pays, ce poste progressant en Italie de près de deux points par rapport au PIB, et subissant une forte chute au Danemark et au Royaume-Uni. Enfin, le rapport au PI6 des intérêts de la dette publique a partout progressé, plus particulièrement au Danemark, en Italie et au Japon, cette évolution s'expliquant A la fois par l'augmentation des taux d'endettement et par la hausse des taux d'intérêt sur l'ensemble de la période. En 198 1, les intérêts versés au titre de la dette publique dépassaient les dépenses militaires en Australie, au Danemark, en Italie, au Japon, aux Pays-Bas et au Royaume-Uni, et dépassaient les dépenses de garantie des ressources, autres que les pensions, dans tous ces pays (à l'exclusion du Danemark), ainsi qu'aux hats-Unis.

3. Quelques aspects de l'activité des administrations publiques

On peut mieux apprécier le rôle du secteur public dans l'économie en mettant en parallèle certaines de ses activités et celles du secteur privé dans quelques domaines économiques. L'une des principales préoccupations que suscite l'ampleur et l'expansion du secteur public tient 5 ce qu'il absorbe des ressources qui seraient, sans cela, à la disposition du secteur privé. La ponction opérée par les administrations publiques intervient au niveau tant des facteurs de production (travail et capital) que des biens et services produits par les autres secteurs. l e degré de substitution directe entre cette demande supplémentaire et celle qui émane du secteur privé est en partie fonction du taux d'utilisation des ressources dont dispose l'économie. Cependant, l'activité des administrations publiques peut également avoir des incidences indirectes, sur les ressources dont dispose le secteur privé et sur l'emploi qu'il en fait par l'intermédiaire des prélèvements fiscaux et des besoins de financement qui accompagnent la dépense publique8.

Consommation ?

La consommation des administrations publiques correspond pour l'essentiel a la fourniture courante de biens publics, de biens tutélaires et de services économiques. L'évolution de la dépense correspondante, corrigée pour le taux d'inflation, constitue donc un indicateur des variations du coût réel, pour la société, des services qui lui sont ainsi rendus, tandis que l'évolution du rapport de cette dépense au PI6 mesure les modifications de la part du revenu national qui leur est consacrée. Cependant, les variations de la dépense ne correspondent, ni à celles du volume des ressources utilisées (telles que l'effectif des enseignants ou celui des

59

infirmières), ni 5 celles du volume de la production finale que représentent les services ainsi rendus aux utilisateurs. Dans le cas de nombreux services, le coût réel que supporte la société augmente plus vite que le volume des ressources utilisées, du fait que le prix de ces dernières a tendance, pour des raisons irrésistibles {discuté au chapitre Hi), à connaître une hausse plus forte que les articles entrant dans la consommation privée, écart que l'on désigne sous le nom d'((effet de prix relatif)) (cf. Peacock et Wiseman, 198 1 et Heller, 198 1). Dans les comptes nationaux, on considère en général le volume des ressources utilisées comme le meilleur subsitut dont on dispose pour mesurer la production finale. Cependant, dans la mesure où il y a accroissement de la productivité, le volume effectif de la production augmente et l'effet des prix relatifs est exagérég.

On trouvera au tableau 10 I'évoiution des indices des prix implicites des dépenses publiques et privees de consommation, ainsi que celle des effets de prix

Tableau 10. Hausse des indices de prix implicites de la consommation privée et de celle des administrations publiques

Pourcentage moyen de variation annuelie

1960-1971

Indice des Indice des prix implicite prix impiicite 'C Effet de

de ia de la prix

privée publique consommation consommation relatif >>

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

3.3 3.6 3.3 2.5 6.0 5.1 4.4 3.0 2.5

11.3 5.2 4.0 5.8 2.7 4.5 4.1 4.5 2.7 6.1 4.2 4.1 6.9 4.4 2.8

5.2 7.0 4.1 5.2 9.4 7.0 6.3 6.2 5.2

43.7 7.4 7.9 9.2 5.4 9.6 6.9

. 6.3 3.61

11 .O 6.7 5.7 8.8 6.1 4.6

Moyenne (non pondérée) 4.4 7.1

Source : OCDE, Camptes nationaux annuels.

1.9 3 -4 0.8 2.7 3.4 2.7 2.0 3.2 2.7 2.4 2.2 3.9 3.4 2.7 5.2 2.8 1.8 0.9 4.9 2.6 1.6 1.9 1.7 1.8

2.6

1971-1982

Indice des indice des prix rrnpitcire prix implicite *< Eifet de

de la de la prix

privée publique consommation consornrnatton relatif >l

11.1 6.5 7.4

. 9.0 10.4 11 .fi 102 5.2

f 5.7 39.8 15.1 16.1 7.9 7.2 7.4

13.3 9.1

18.8 15.8 10.0 5.3

37.3 13.1 7.2

12.9

12.2 1.1 8.2 1.6 9 .O 1.6

11.6 2.6 10.6 0.2 12.3 0.8 12.3 2.1 6.0 0.8

40.7 0.9 16.4 1.2 17.8 1.7 9.1 1.3 10.0 2.8 8.0 0.6

15.5 2.2 9.2 0.1

14.6 -4.3 16.5 0.8 11.1 1 .O 6 .O 0.7

29.9 -7.4 15.1 2.0 7.9 0.7

17.6 1 .a

13.6 0.7

60

relatif qui en découlent. S'il convient de considerer ces chiffres avec prudence, pour les raisons évoquées plus haut, ils n'en donnent pas moins lieu à des constatations intéressantes. Entre 1960 et 197 1 , l'effet de prix relatif s'établissait en moyenne h un peu plus de 2% pour cent par an, avec un minimum de moins de 1 pour cent pour la Belgique et le Portugal et un maximum de quelque 5 pour cent pour les Pays-Bas et l'Espagne. Les écarts entre pays étaient peu importants, cinq d'entre eux seulement (Belgique, Itatie, Pays-Bas, Portugal e t Espagne) faisant apparake un effet qui différait de plus d'un point de la moyenne de la zone. On n'observe aucune relation entre I'irnpo;tance de l'effet de prix relatif et la hausse absolue de l'indice implicite des prix de la consommation privke : l'effet de prix relatif se situait au-dessus de la moyenne dans les deux gays (Canada et Grèce) où l'inflation des prix de la consommation privée était la plus faible, et en-dessous de ia moyenne dans les deux pays (Islande et Turquie) où cette inflation était la plus forte. La période post6rieure à 197 1 se caractérise par une situation très différente : bien que l'indice implicite des prix de la consommation privée ait connu une hausse annuelle presque trois fois plus rapide, l'effet de prix relatif diminuait en moyenne de près des trois quarts, s'établissant à moins de 1 pour cent par an. Quatre pays seulement (Belgique, France, Luxembourg, Royaume-Uni) enregistraient un effet de prix relatif plus important qu'au cours de la période antérieure. Les écarts internationaux se creusaient, les exarêmes étant reprhsentés par le Portugal et la Turquie (où la hausse des prix était plus forte pour le secteur prive que pour la consommation des administrations publiques) et par le Luxembourg, où l'effet de prix relatif s'élevait à p r i s de 3 pour cent par an. Là encore, il ne semble pas y avoir de relation entre l'importance de l'effet de prix relatif e t le taux de variation absolu des prix de la consommation privée. Parmi les facteurs qui contribuent à expliquer ce net affaiblissement de I'effet de prix relatif, on peut citer le ralentissement, à partir de 1973, des progrès de la productivité du secteur privé, évolution qui se rapprochait de celle que mesurent les statistiques du secteur public'o. En outre, les inquiétudes que commençait 5 susciter au cours des années 90 la croissance de ce secteur conduisaient les administrations publiques & mieux rnaltriser leurs dépenses et leurs coûts et à s'opposer plus vigoureusement a la hausse des traitements'l.

Mesurée aux prix courants, la part des administrations publiques dans la consommation finale s'accroissait dans tous les pays de l'OCDE entre 1960 et 1982 (tableau 1 1). En moyenne, elle augmentait ae près de 50 pour cent et atteignait presque 23 pour cent en fin de période, le minimum étant alors représenté par la Turquie, avec 13 pour cent, et le maximum par la Suède, avec 35 pour cent. Cette expansion relative s'est poursuivie i un taux assez régulier jusqu'en t 975. Par la suite, son rythme s'est ralenti dans de nombreux pays, seuls l'Allemagne, la Suisse et le Royaume-Uni connaissant une légère augmentation, tandis que la part de la consommation publique reculait entre 1975 et 1982 au Japon, aux Pays-Bas, en Turquie et aux itats-Unis. Le coefficient de variation montre que les écarts entre pays s'accentuaient un peu au cours de la deuxième moitié des années 60, mais

61

Tableau 11. Part des administrations publiques dans la consommation finale Pourcentages

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

b, h,

Moyenne Coefficient de variation

Prix courants

1960 1965 1970 1975 1980 1982

12.8 17.9 15.6 17.2 17.7 16.2 17.4 19.1 12.7 11.3 14.0 16.9 11.9 15.1 18.1 13.5 17.8 12.6 9.4

20.9 12.4 12.2 19.9 21 .O

15.6 0.21

15.3 18.4 16.9 19.8 21.7 18.0 17.7 21.3 13.9 12.4 15.9 19.5 12.3 15.7 20.0 16.1 21.2 15.0 9.5

24.1 14.9 14.3 20.7 21.5

17.3 0.21

17.0 21.2 18.6 25.0 25.8 20.4 18.3 22.4 15.4 13.1 17.5 18.0 12.5 17.2 21.2 17.1 23.9 17.3 11.1 28.6 15.1 15.5 22.1 23.4

19.1 0.23

20.8 23.5 21.5 25.8 30.7 23.9 18.9 26.4 18.3 14.9 22.9 19.4 15.0 20.6 22.9 19.5 27.0 16.3 11.9 31.3 17.0 14.4 26.2 23.1

21.3 O .24

21.8 24.5 22.4 26.1 32.3 25.4 19.4 26.3 20.3 16.2 25.1 21.1 14.6 22.2 22.7 22.0 28.3 18.1 14.2 35.8 16.7 14.6 26.3 22.2

22.4 0.24

22.1 24.9 22.2 27.0 33.7 26.1 20 .O 26.6 21.6 16.1 26.5 22.9 14.8 22.4 22.7 22.4 28.6 17.2 14.6 35.2 17.4 13.2 26.6 22.4

22.8 0.25

Source : OCDE, Comptes nationaux annuels.

Prix constants ~ ~~

1960 1965 1970 1975 1980 1982

16.0 26.8 18.3 21 .8 24.8 21.7 20.2 26.4 16.0 13.8 18.2 21.8 18.5 22.5 29.6 18.7 21.5 10.5 14.3 27.1 13.8 11.7 25.4 25.1

20.2 0.26

17.9 24.8 20.5 22.9 25.6 21.6 18.8 26.7 16.1 13.6 18.4 20.2 17.2 20.0 26.2 18.7 24.1 13.8 12.6 28.t 15.5 12.7 25.2 24.4

20.2 0.23

18.3 24.6 20.9 25.7 28.1 22.1 - 18.3 25.2 15.4 14.4 18.9 18.0 15.0 21.1 23.7 18.6 25.7 13.5 11.1 30.8 15.1 13.4 24.8 24.5

20.3 0.26

20.2 23.8 21.5 23.4 30.7 23.9 17.0 26.4 17.4 14.9 22.9 18.9 14.8 20.6 22.9 19.5 27.0 14.5 1 1.3 31.3 15.6 14.4 26.2 23.1

20.9 0.25

21.4 24.3 21.4 22.1 33.7 25.9 16.6 25.8 17.8 15.1 24.0 18.0 14.9 20.7 22.4 21 .O 28.8 18.4 12.5 3 4 . 1 15.2 18.1 25.5 21.9

21.7 0.26

21.3 24.7 21.4 22.3 35.1 26.2 16.5 26.5 18.6 15.1 26.0 18.6 15.3 21.1 23.6 20.5 29.5 18.7 13.4 34.5 15.7 17.9 25.5 21.9

22.1 0.26

restaient constants par la suite. On observera qu'il ne semble pas exister de relation systématique entre l'importance initiale de la part des administrations publiques et son accroissement ultérieur (graphique 8). Si en 1960 la Suède et les États-Unis venaient en tête pour t'importance de ta part des administrations publiques dans la consommation totale (plus d'un cinquième), ces deux pays enregistraient par la suite des évolutions très différentes, la Suéde étant l'un des pays où cette part s'accroissait le pius rapidement et les hats-Unis l'un de ceux où elle connaissait la progression la plus lente.

Lorsque l'on présente la consommation en termes (( réels N, comme le fait la comptabilité nationale, l'évolution qui se fait jour est assez différente, par suite de la divergence des mouvements de prix dérivés respectivement de la consommation privée et de celle des administrations, facteur évoqué plus haut. Entre 1960 et 1970, la part de la consommation publique en termes réels restait en moyenne stationnaire pour s'élever légèrement par la suite. Huit pays affichaient une part (( réelle )) plus faible en 1982 qu'en 1980, tandis que six seulement (Danemark, Irlande, Norvège, Portugal, Suède et Turquie) faisaient état d'une augmentation dépassant cinq points pour l'ensemble de la période12. Entre 1975 et 1982, la part (( réelle )) des administrations publiques dans la consommation totale baissait dans l'ensemble des «sept grands)) pays de l'OCDE à l'exception de L'Alfemagne et du Japon, où elle augmentait légèrement. Il convient toutefois d'accueillir ces chiffres avec prudence, la consommation I( réelle >) des administrations étant sous-estimée lorsque la productivité augmente dans ce secteur. En outre, les comparaisons internationales se heurtent à des difficultés par suite du choix d'années de base différentes selon le pays.

Investissement

Le tableau 12 fait apparaître la part des administrations publiques dans le total de la formation brute de capital fixe, tant aux prix courants que constants (ces derniers pour un nombre limité de pays). Mesurée aux prix courants, cette part se révèle très instable à court terme, aussi bien dans le cas de chaque pays que pour l'ensemble de la zone, ce qui s'explique par les mouvements conjoncturels des investissements privés, ainsi que par le r61e anti-cyclique que bien des pays assignent aux investissements publics. En 1982, la part des administraions publiques dans le total des investissements fixes, mesurée aux prix courants, se situait en moyenne au même niveau qu'en 1960, tout en étant très différente selon les pays, avec un minimum de quelque 9 pour cent pour le Royaume-Uni et les États-Unis et un maximum de 20 pour cent pour le Japon. Dans de nombreux pays de l'OCDE, elle était plus faible en fin de période qu'en 1960, plus particulièrement en Amérique du Nord. Les seuls pays où i'on observait une élévation sensible étaient la Belgique et le Japon, un6 augmentation modérée intervenant d'autre part en Islande, au Portugal et en Suède. Lorsque l'on mesure à prix constants la part des

J

63

m P

Graphique 8

TAILLE E T AUGMENTATION DE LA PART DES ADM1NISTRATIONS PUBLIQUES DANS L A CONSOMMATION FINALE (A PRIX COURANTS)

Accroissement de 1s part entre 1960 et 1982 (poinfs de pourcentage)

0 DANEMARK

0 IRLANDE

0 NORVEGE

AUSTRALIE 0 FINLANDE 0 0 CANADA

0 O NOUVELLE-ZELANDE

LUXEMEWRG 8 0 ALLEMAGNE AUTRICHE.

BELGIQUE a 0 ROYAUMEUNI

ITALIE

EEPAGNE O SUISSE

ISLANDEo 0 PORTUGAL O PAYS-BAS

0 JAPON FRANCE

0 ETATS-UNIS TUROUIE

5 6 7 . B 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 P8rf en 1960 (pourcentage) Source : OCDE, Comptes Nationaux 4nnuels.

,--

Tableau 12. Part des administrations publiques dans ta formation brute de capital fixe Pourcentages

Australie Autriche8 Belgique Canada Danemark* Finlande France Allemagne Grèceb Islande Irlande Italie Japona Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suéde Royaume-Uni Etats-Unis

m Oi

Moyenne Coefficient de variation

Prix courants

19M1 1965 1 970 1975 1980 1982

15.7

9 .O 18.4

15.4 12.3 f 2.8 32.3 12.0

10.8

t

t

t

16.8 *

12.0

14.6 9.8 15.1

14.8 0.39

t

16.4 17.3 8.7 18.5

18.4 15.7 16.6 26.7 17.9

11.6 14.9

18.6

14.0 13.4 12.0 17.2 12.4 15.5

15.9 0.24

t

t

*

15.6 18.0 13.7 17.6

12.8 13.9 17.3 28.2 20.0 2.2 10.7 12.6 14.1 18.6

16.9 12.4 11.1 21.4 15.5 14.4

15.3 0.33

*

19.8 19.6 12.9 15.8 18.5 11.5 t3.6 17.9 27.7 13.6 3.3 9.8 16.3 21.7 19.6 12.9 14.0 12.3 1 1.3 15.7 f3.5 13.3

15.2 0.32

13.7 16.5 13.9 12.0 18.4 13.5 11.7 15.5 23.2 13.3 2.2 9.0 19.5 26.0 14.8~ 13.0 16.2 14.4 9.4 16.6 9.3 10.0

14.2 0.35

t

76.5 15.5 13.7 16.9 14.2 12.03 13.9 30.0 15.9

10.1 19.8

*

*

* 12.7

10.id 16.6 9.4d 9.2

14.8 0.34

t

a) Pait des administrations publiques dans la formation brute de capital. b) Y compris les investissements fixes bruts des entreprises publiques. c) 1979.

Non disponible. Source : OCDE. Comptes netionaux ennuels.

d) f981.

~~ --- Prix constants

1960 1965 1970 1975 1980 1982

*

1 1 .O t

t

15.6 14.0 12.1

14.7

11.5

33.8

* *

20.4 * t

12.0

13.6

16.9

16.0 0.41

t

f

10.3

t

18.6 16.6 16.5 28.4 19.6

11.9 t

21.8

13.0 13.5

16.1 13.2 16.8

16.6 0.29

t

t

* 14.8

t

13.0 13.9 16.7 28.2 22.6 2.2 10.7

15.3 20.3

15.4 12.5

19.9 16.5 14.9

15.8 0.37

t

*

*

12.9

11.5 13.0 17.7 28.1 13.6 3.3 10.5

21.7 19.6

14.0 11.6

15.2 13.5 13.3

14.6 0.38

t

*

t

* t

13.4 f

* 13.7 10.7 14.6 24.0 12.2 2.3 9.0

26.7 14.2C

16.5 13.4

16.6 9.4 9.5

13.7 0.43

. t

* 13.5

*

14.2 1Q.W 13.6 28.3 14.5

9.0 *

1

f

*

13.6 *

16.7 9.ld 9.0

13.9 0.39

administrations publiques dans les investissements fixes bruts, sa baisse est en moyenne un peu plus accusée13. Dans tous les pays autres que l'Allemagne, l'Irlande, le Luxembourg et la Norvège, cette part gréelle)) atteignait son point culminant au plus tard en 1970. Sur l'ensemble de la période, une baisse sensible intervenait en France, aux Pays-Bas, au Royaume-Uni et aux États-Unis. En revanche, la Belgique, l'Allemagne, le Portugal et la Suède sont les seuls pays où la part des admnistrations dans les investissements réels était plus élevée au début des années 80 qu'en 1960.

Emploi

La part des administrations publiques dans l'emploi total varie considérable- ment selon les pays, de moins de 7 pour cent au Japon à plus de 3 1 pour cent au Danemark et en Suède en 1982 (tableau 1 3)14. Dans la plupart des pays, ainsi que dans l'ensemble de la zone, elle a progressé régulihment durant toute la période examinée'5. Par rapport au niveau atteint en 1960, c'est en Autriche, en Finlande,

Tableau 13. Part des administrations publiques dans l'emploi Pourcentages

Australiea Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Royaume-Uni Etats-Unis

Moyenne Coefficient de variation

1960 1965 1 970 1 975 $980 1982

22.3 22.9 25.5 25.4 25.4 10.5 11.6 13.7 16.4 18.2 19.2 12.2 13.2 13.9 15.8 t8.7 19.5

t9.5 20.3 18.8 19.9 * * 16.8 23.6 28.5 31.1

7.8 9.3 11.8 14.7 18.2 19.5 " 13.4 14.9 15.5 16.1

8.0 9.8 11.2 13.9 14.9 15.6 3.8 4.2 4.7 *

* 11.2 13.3 14.4 8.7 10.5 11.8 14.0 15.0 15.3

* 5.8 6.5 6.6 6.6 9.4 9.7 10.8

11.7 11.5 12.1 13.5 14.9 15.8 17.9 17.9 18.2 18.9 19.2 19.3

* 13.9 16.4 19.3 21.9 22.9 3.9 4.8 6.8 8.1 8.8 9.Ob

* 6.6 7.1 10.0 11.9 12.5

6.3 6.7 7.9 9.4 10.2 10.4 16.4 15.7 18.0 21.0 2t.3 22.4 15.7 16.7 18.1 18.0 16.7 16.7

11.0 11+8 13.2 15.3 17.2 18.4 0.41 0.23 0.22 0.23 0.24 0.26

12.8 15.3 20.6 25.5 30.8 31.8

a) Pour l'Australie. les données ne couvrent pas seulement les administratlons publiques. b) 1931.

Non disponible. Source : OCDE, Comptes nationaux 8nnueis el sources nationales.

66

en Suède et (depuis 1970) au Danemark que cette progression a été la plus rapide, alors que c'est au Canada, en France, au Japon et aux États-Unis qu'elle a été la plus lente. Cette tendance ascendante ne s'est démentie de manière sensible qu'entre 1975 et 1980, en Amérique du Nord et en Australie ; cependant, au cours des deux années suivantes, cette évolution prenait fin aux États-Unis et en Australie et s'inversait au Canada16. Le tableau 14 analyse de manière plus détaillée les changements de structure de l'emploi, en comparant son taux de croissance pour les administrations publiques, les services privés et l'ensemble du secteur privé. La croissance a systématiquement été plus forte pour les administrations publiques que pour le secteur privé sur l'ensemble de la période, et plus particulièrement entre 1965 et 1975. L'écart est moins accusé entre les administrations et les services privés, ce qui s'explique par un transfert au profit des services au sein même du secteur privé. Toutefois, jusqu'en 3 975, 6 de rares exceptions près, l'emploi augmentait plus rapidement dans les administrations publiques que dans l'ensemble du secteur privé. Ultérieurement, sa progression se ralentissait dans presque tous les pays en ce qui concerne les administrations publiques, alors qu'elle s'accélérait dans de nombreux cas pour les services privés. Depuis 1975, la progression de l'emploi a été, en Amérique du Nord, plus forte au total pour le secteur privé que pour les administrations publiques, et l'a plus moins égalée en Australie, au Japon et en Nouvelle-Zélande.

Formation du revenu des ménages

On peut, 5 partir du compte d'affectation des ménages figurant dans la comptabilité nationale, se faire une idée de l'ampleur de l'intervention de l'État dans la formation de leur revenu. Cette intervention revêt la forme, d'une part, de versements de salaires, de traitements et de transferts aux ménages et, d'autre part, de pr6levernents sur leurs ressources brutes, essentiellement au titre d'impôts directs et de cotisations de sécurité sociale17. La partie A du tableau 15 fait apparaître la part des paiements effectués par les administrations publiques dans les ressources des ménages, brutes d'impôt. Cette part s'est élevée dans tous les pays tout au long de la période examinée, et plus particulièrement depuis 1965, sous l'effet conjugué de l'accroissement de la part des administrations publiques dans l'emploi total et de l'expansion des programmes de transfert, tant sous l'angle du champ couvert qu'au niveau des prestations. Vers la fin de la période sous revue, la part du revenu brut des ménages provenant directement du secteur des administrations publiques s'élevait 6 40 pour cent environ dans certains pays européens (tels que les Pays-Bas et la Suède), alors qu'elle était inférieure a 20 pour cent en Australie et au Portugal.

La partie B du tableau 15 indique le pourcentage des transferts publics dans les ressources des ménages, brutes d'impÔt18. Cette part a connu elle aussi une

67

Tableau 14. Taux de croissance annuel moyen de l'emploie

1870-1975

GGE ÇSE NGE 1960-1965 1975-1962b

GGf SSE NGE GGE SSE NGE

0.8 0.2

O 2.9

-1.2 -0.2

O -1.2

0.3 -0.1 -0.3

0.4 2.2

-0.5 1.9

-0.1 -0.9 -0.5 -0.4 -1.0 -0.6

1.2

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Fintande France Allemagne Grèce Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Nouvelle-Zélande Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Royaume-Uni Etats-Unis

1.2 2.5 2.7 1.6 4.4 4.1 1.3 1.6 3.7 3.2 1.9 1.3 2.4 2.2 1.2 3.5

1 -6 3.7 1.5 o. 1 0.9

t

2.6 + + 2.0 * -0.4 2.5 t 0.7

4.1 3.8 0.3

4.6 0.9 o. 1

+ t * t *

+ t t

t + + + 4

2.8 0.5 -1.3 2.9 *

1 .O + 1.5 2.5 + 2.5

-1.8 + 2.0 + -2.7

4.5 1.6 0.2 3.4 + 2.1

-0.1 + 1 .O 2.9 1.5

+ +

* . +

Moyenne 2.7 1 .O 0.5

En pourcentage

1965-1970

GGE ÇÇE NGE

3.5 + 2.5 + 1 .? +

+ + + +

5 .O 1.9

2.5 0.6 1.3 . 2.4 2.0 1.7 +

1.9 + 2.4 4.2 1.6 7.6 t

2.2 * 6.9 1.3 3.9 2.5 -0.4 4.0

3.3 1.2

+

*

2.8 -1.2

0.5 * +

-0.4

-0.5 -0.8

-0.3

+

+ +

0.7 1.9 0.3 0.1 0.7

-0.5 0.5 -0.9 2.0

0.3

3.7 4.6 3.0 3.9 7.5 5.0 2.5 3.7 2.7 3.9 3.8 3.0 3.2 2.1 2.3 4.0 3.0 7.3 5.3 3.0 3.2 1.1

3.7

+ +

1.8

0.7 1.9

1 .O

+

* *

1.4 2.3 4.0 1.3

0.8 +

* . . 1 .O

1.1 2.3

1.6

+

0.1 1 2.2

m 1.2 + -0.3

1.2 -1.1 + 1.9 O -1.1

0.2 -0.8 2.0 -0.1 0.7 -0.4

0.5 * 1.4

2.4 0.3 2.5 1.1 3.0 0.1 1.2 -0.5

+ 0.9 1.6 0.4

+ -2.0 0.4 -0.8

f -0.1 0.7 -1.1 3.1 2.2

+ +

1.5 o. 1

a) Ou dernihm année disponible. b) GGE = Administrations publiques;

Non disponible. Sources : DCDE, Comptes nationaux annuels et sources nationales.

SSE = Setvices à l'exclusion des adminisîraiions publiques: NGE = Ensemble de I'économie à l'exclusion des administrations publiques.

Tableau 15. Contribution du secteur public au revenu des ménages En pourcentage des recettes brutes des ménages

A, Paiements totaux du secteur public aux ménages

1960 1965 1976 7975 lSs0 1987

Australie Autriche Belgique Canada Finlande France Allemagne Grèce Italie Japon Pays-Bas Portugal Espagne Suède

a, Suisse Co Royaume-Uni

Etats-Unis

Moyenne Coefficient de variation

* 11.6 11.9 23.7 26.2

20.1 22.2 24.6 21.8 22.5 27.5 17.6 20.3 23.7 25.7 28.1 28.9 21.2 22.6 23.5

18.9 23.1 22.0 t * 14.2 t * 30.5

* 13.1 16.8 24.1 29.7

18.7 19.8 21.5 18.0 18.9 22.7

t * t

t * t

* t

20.2 20.8 23.1 0.13 0.22 0.24

15.8 27.7 29.4 30.2 25.9 31.3 29.8

24.3 18.2 36.7 15.7 18.5 35.5

25.3 26.1

26.0 0.25

t

16.2 t

31.9 33.1 30.5 30.2 29.2 29.9 33.9 34.7 28.8 t

25.3 27.5 20.5 21 .O 39.18 t

24.4 t

41.9 42.3

26.8 29.1 24.3 24.t

28.3 28.9

t t

t t

*

28.6 30.0 0.24 0.20

a) 1979. 9 Non disponible. Source : OCDE, Comptes nationaux annuels.

6. Transferts du secteur public aux mbnages

1960 1965 1970 1975 1980 1981

7.2 7.4 6.9 10.5 10.8 10.9 12.6 13.8 14.2 14.8 15.1

9.9 11.6 13.4 16.5 18.0 18.9

7.4 8.8 10.7 12.3 14.6 14.8 15.6 18.2 18.8 20.9 23.1 23.9 13.6 14.0 14.0 18.3 17.3 t

5.8 7.6 8.8 8 .O 9.8 10.3 9.2 11.6 11.5 13.9 13.8 14.8

t t 6.5 8.9 11.6 12.2 t 18.3 23.5 25.8a t

t 3.3 2.9 5.9 t * t 6.7 9.1 10.6 14.9 *

9.8 10.8 12.9 16.6 19.6 20.2 10.5 7.3 10.9 11.1 4.7 6.0 15.4 9.0 10.3 11.3 13.7 8.5

6.4 6.5 8.6 12.2 11.9 12.0

9. f 9.5 10.8 13.4 15.2 14.7 0.35 0.39 0.38 0.34 0.30 0.28

10.6 8.5 10.7 12.8 12.9 12.8

augmentation soutenue tout au long de la période sous revue, particulièrement entre 1970 et 1975, une période où l'accroissement global des paiements effectués par les administrations publiques aux ménages s'expliquait dans une large mesure par celui des transferts. En i 98 1 , les transferts publics représentaient plus du cinquième des ressources brutes des ménages en France, aux Pays-Bas et en Suède, et environ la moitié de cette proportion en Australie, en Grèce et en Suisse. Dans l'absolu, c'est en Belgique, en France et en Suède que l'on observe la progression la plus rapide de la part des transferts dans le revenu total des ménages. II convient toutefois de relever que par rapport au niveau initial, c'est dans les pays où cette part était la plus faible (tels que le Japon, te Portugal et la Suisse) qu'elle a connu t'augmentation la plus vive, ce qui a entrahé depuis 1970 une atténuation considérable de la dispersion internationale de ce paramètre, telle que la mesure le coefficient de variation.

Cette progression des paiements des administrations publiques aux ménages est allée de pair avec un alourdissement des prélèvements qu'elles opèrent sur leur revenu, comme le montre la partie A du tableau 1 6l9. Entre 1960 et 1980, le taux des prélèvements s'élevait, en moyenne, un peu plus que le rapport des paiements des administrations publiques au revenu des ménages, ce qui s'explique par le fait que durant cette période les impôts directs sur les ménages et les cotisations de sécurité sociale tendaient, dans une grande partie de la zone de l'OCDE, 5 prendre le pas sur les impôts indirects et les contributions des entreprises (cf. tableaux 3 et 7 ci-avant). Depuis 1980, toutefois, on a vu le total des prélèvements reculer légèrement par rapport aux ressources brutes des ménages, tandis que les paiements reçus des administrations publiques continuaient 2 prendre de l'impor- tance parmi leurs sources de revenu20. La part des cotisations de sécurité sociale dans l'imposition totale des ménages a tendu à s'accroître dans la pfupart des pays jusqu'au milieu des années 70, mais a reculé depuis dans un certain nombre d'entre eux (tableau 16, partie B). Vers la fin de la période sous revue, ces cotisations représentaient plus des deux tiers du total des prélèvements en France, en Grèce et en Espagne, contre moins du quart au Canada2'.

La part croissante dans le revenu brut des ménages des paiements comme des prélèvements effectués par les administrations publiques traduit un renforcement général de la fonction redistributive exercée par ces dernières. Cette redistribution s'opère dans une large mesure des personnes économiquement actives 6 celles qui ne le sont pas (pensions du secteur public et indemnités de chômage). Certains programmes de transfert comportent cependant des paiements 6 des ménages comprenant des personnes actives (cas des allocations familiales) et dont beaucoup acquittent simultanément des impôts. De toute évidence, la fonction redistributive des administrations publiques a des causes et des aspects multiples. On examinera de manière plus détaillée, au chapitre VI1 ci-après, les problèmes qui en décodent ainsi que les éléments d'information disponibles quant à l'action exercée par les administrations publiques sur la répartition du revenu.

*

70

A. P r é i è v m t s totaux en pourcentage des revenus bruts des ménages

Australie Autriche Belgique Canada F'nlande France Allemagne Grèce Italie Japon Pays-Bas Portugal Espagne Suède Suisse Rd yau me- Un i Etats-Unis

Moyenne. Coefficient de variation

B. Cotisations de sécurité sociale en pourcentage des pr6lbvements totaux

9.6 11.5 12.7 15.6 16.8 17.7 22.3 24.0 25.8 29.0 29.8

14.4 17.3 20.6 25.6 26.9 26.4 9.8 11.4 18.9 18.8 19.0 20.0

16.9 20.5 24.9 30.8 30.2 31.3 17.7 20.1 21.6 22.8 26.6 26.1 19.4 20.9 23.9 28.1 29.4 t

8.1 8.7 10.9 10.4 14.4 14.0 15.4 16.8 16.9 18.5 22.9 23.6

* 11.0 12.8 15.0 15.9 * * 28.4 32.3 32.98 t

t 7.6 9.1 10.5 t t

* 7.9 10.8 13.8 18.9 21,4 27.3 33.0 34.7 38.4 38.7 13.9 14.0 16.9 21.3 22.1 21.9 15.3 18.3 21.9 25.2 21.9 22.8 16.4 15.9 19.3 19.4 22.1 22.7

14.9 16.0 19.1 21.6 24.2 23.9 0.27 0.36 0.35 0.35 0.28 0.28

t

9.5 22.9 29.0 63.1 56.4 65.0 59.6

t

t

*

20.2 39.9

31.1

42.8 0.40

28.8

* t

44.2 43.6 46.0 47.6 46.5 57.9 54.4 48.9 44.8 45.2 18.8 20.0 23.5 22.4 22.9 34.4 33.9 37.2 39.2 37.3 65.7 66.5 69.0 69.4 68.7 53.3 53.6 55.3 55.7 57.2 73.7 69.8 72.0 68.1 73.6 60.9 66.4 67.3 53.2 50.5

* 51.7 55.8 53.8 54.5 53.9 55.6 55.2a

52.9 57.6 65.6 * 74.8 73.3 77.2 68.1 24.0 26.7 27.9 39.5 40.9 40.0 38.9 41.9 44.4 44.0 31.0 28.5 29.3 32.8 33.1 33.9 35.9 42.4 40.1 40.4

47.5 48.4 50.9 49.0 47.3 0.38 0.34 0.33 0.28 0.29

~ ~~~

a) 1979. * Non disponible. Source : OCDE. Comptes nafionaux annuels.

Subventions et impôts indirects

Les subventions et les impôts indirects du gouvernement enfoncent un coin entre le total des dépenses intérieures et les revenus intérieurs de facteur qui sont générés dans l'économie. Dans la plupart des pays, le rapport des subventions au PI6 a progressé modérément entre 1960 et 1970 (tableau 17, partie A). Au cours des années 70, et plus particulièrement entre 1970 et 1975, il a eu tendance à s'élever plus rapidement : dans de nombreux pays européens, ainsi qu'au Canada, il a plus que doublé. En revanche, les subventions perdaient de leur importance, au cours des années 70, en Australie et aux États-unis. Plus récemment, le taux de subvention s'est stabilisé ou a continué à progresser faiblement dans la plupart des pays, un fléchissement se manifestant toutefois depuis 1980 dans un certain nombre d'entre eux, notamment en Irlande et en Norvège. Sur l'ensemble de la période envisagée, le niveau des subventions était plus élevé en Europe qu'en Australie, au Japon et aux États-Unis. II est difficile, toutefois, de procéder 5 ce genre de comparaison transversale, les subventions étant par nature très proches des prêts publics, des garanties d'emprunts, des dépenses fiscales et des mesures de protection tarifaire ou autre, au sujet desquels on ne dispose de chiffres comparables que pour un nombre de pays beaucoup plus limité. Dans tous les pays, le rapport au Piû était plus élevé pour les impôts indirects que pour les subventions (tableau 17, partie B). Toutefois, l'importance des impôts indirects varie considérablement selon les pays, s'établissant en 1982 entre 7 pour cent (pour le Japon et l'Espagne) et plus de 19 pour cent (pour l'Irlande), Dans la plupart des pays, ainsi que pour la zone dans son ensemble, la part des impôts indirects dans le PIB est restée relativement stable sur l'ensemble de la période étudiée, encore qu'elle ait subi une baisse dans la plupart des pays entre 1970 et 1975. En 1982, l ' ka r t moyen entre les impôts indirects et les subventions était au même niveau qu'en 1960.

€pargne et capacité de financement

Dans la mesure OC les recettes courantes des administrations publiques (essentiellement constituées par les impôts et les cotisations de sécurité sociale) dépassent leurs dépenses courantes (consommation finale - y compris la consom- mation de capital fixe ou amortissement - et transferts), les ressources ainsi dégagées peuvent financer leur formation d'actifs réels, ou les prêts accordés à d'autres secteurs. Comme le montre la partie A du tableau 18, le rapport entre l'épargne nette des administrations publiques et le total de l'épargne nationale nette varie considérablement dans le temps, essentiellement sous t'influence de la conjoncture. En moyenne, ce rapport s'est maintenu aux environs d'un tiers entre 1960 e t 1970, mais a reculé par la suite, parfois de manière spectaculaire, dans tous les pays autres que la Norvège. Au cours de fa deuxiéme moitié de la période examinée, l'épargne des administrations a 6th systématiquement négative dans de nombreux pays, d'un montant qui en fin de période était devenu extrêmement

72

Tableau 17. Subventions et impôts indirects En pourcentage du PIB

Australie Autriche Belgique

. Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas

U Nouvelle-Zélande w Norvège

Portugal Espagne Suède Royaume-Uni Etats-Unis

Movenne

.- -.

1960 1965 i 970 1975 1980 1982

0.5 1.8 1.3 0.8 0.7 2.9 1.6 0.8 0.1 3.3 1.4 0.4 1.2 1.2 1.1 4.4 0.9 0.8 1 .O 1.9 O .2

1.6

0.7 0.9 2.2 1.7 1.2 1.3 0.8 0.9 1.8 2.7 3.2 3.0 2.2 2.0 1.3 1.7 1.1 0.8 4.0 4.9 1.3 1.5 0.7 1.1 2.4 1.1 0.7 1.3 1 .O 1 .O 4.5 5.2 1.4 1.7 0.9 0.9 1.4 1.7 1.6 1.7 0.4 0.5

1.7 1.8

0.4 O .a 0.8 2.9 3.0 2.9 1.2 1.4 1.6 2.3 2.4 2.1 2.8 3.2 3.2 4.1 4.1 4.3 2.4 2.5 2.7 2.0 2.0 1.8 2.5 2.4 5.3 6.9 8.2 6.8 2.7 3.0 3.5 1.5 1.5 1.4 2.4 3.3 3.9 1.8 2.7 2.7 3.4 1.4 2.5 6.2 7.0 6.5 2.3 4.9 5.6 1.1 1.8 1-.9 3.1 4.3 5.0 3.5 2.3 2.0 0.3 0.4 0.5

2.7 .2.9 ' 3.1

B. Impôts indireds

1960 1965 1970 1975 1980 1982

1 1.3 15.0 11.5 12.7 12.2 13.3 16.3 13.8 11.5 15.9 12.1 8.5

10.1 9.6

10.1 14.0 8.2 7.7

10.0 12.9 9.0

12.1

11.0 15.9 12.1 13.8 13.9 12.8 16.9 13.5 13.2 16.8 11.5 7.3

10.4 9.6 9.2

14.6 9.8 7.6

11.8 13.5 9.1

12.2

10.7 16.4 12.9 13.9 17.3 13.6 15.2 13.2 14.5 19.4 11.2 7.1 9.4

10.8 9.9

18.2 12.2 7.9

12.6 15.9 9.5

13.0

12.2 17.0 11.3 12.9 15.5 12.8 14.6 12.7 14.3 17.3 9.0 6.6

12.9 11 .O 9.6

17.8 11.4 6.7

13.8 13.0 9.1

12.7

Source : OCDE, Comptes nationaux annuers.

13.0 6.3 1.8 2.0 8.6 4.5 5.4 3. O 3.4

17.6 10.8 7.5

13.8 12.2 9.8

17.2 14.3 6.5

13.6 15.6 8.2

13.1

13.6 16.3 12.0 13.2 17.5 15.0 15.5 2.6 5.0 9.3 1 .O 7.7 5.7 1.6 0.9 6.9 4.6 7.1 4.7 6.8 8.5

13.6

Tableau 18. Epargne et capacité de financement des administrations publiques Pourcentages

Moyenne 34.4 30.4 33.0 7.6 4.0 -47.0

A. Epargne publique nette en pourcentage . 1 B. Capacité de financement des adrninistrafionç publiques de l'épargne nationale nette en pourcentage de 1'8pargne brute du secteur privé

14.1 2.6 6.8 -12.9 -30.4 -21.8

1960 1965 1970 7975 1980 1982 1 IQMI 1965 1970 1975 1980 1982

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Norvège Portugal Espagne suède Suisse Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

43.6 37.7 34.8 45.2 35.6

-9.8 6.5 12.8 9.0 28.1 30.4

62.2 65.5 57.8 27.8 29.4 27.0 33.1 27.5 32.3 34.7 19.8 22.8

139.1 48.8 94.6 t t 9.2

15.0 -3.6 1.1 29.4 24.9

* 27.3 25.3 20.6 23.5 47.4 44.0 48.3 24.2 16.4 23.7

26.2 24.2 37.6 58.9 63.9 31.5 18.6 25.1

t 53.8 55.6 3.9 21.0 59.8

25.1 14.4 -8.7

*

21.3 30.4 -5.9

0.7 23.6 51.4 8.9

-7.3 4.2

82.4 -49.3 -72.5

16.5 23.3 15.8 62.8

-41.1 21.2 42.5 19.7

t

-5.2 -76.4

21.6 24.1

-60.5 -8.0 -0.5 30.8 23.1 16.7 0.6

71.6 -74.6 -28.5

14.0 15.4

62.4

7.7 -3.4 21.9

6.3a

t

t

-25.5 -30.7

14.6 14.8

- 194.9 -45.6 - 177.6

27.2 -8.9

5.6 -33.96

- 131 .Ob -83.1

17.3

t

t

t

55.4 t

3.56

25.36 -116.8

t

- 17.5 -201.2

19.8 7.6 11.5 t 6.9 5.2

-10.1 2.0 5.5

21.9 9.6 23.9 4.7 3.5 4.3

14.1 -2.7 0.9

88.8 4.7 15.0 t * -19.6

-4.2 -16.2 -14.9 t 5.5

t t 8.8 3.2 -3.6 -3.7

18.6 15.2 15.8

t 0.1 3.3 11.2 27.0 31.7

t -5.2 18.1 -5.9 -12.2 19.0

6.9 1.8 -8.1

t t t

t t

t I t

t t

t t

-6.8 -11.8

-12.5 -8.4 15.2

-10.7 -27.2

-19.7 -41 .O -43.5 -9.7

2.8 - 13.4

21.2 -4t -4

0.2 16.4

t

t

r

-33.2 -21.8

-1.1 -12.8 -8.2 -13.2

-11.0 -25.0 -23.2 -51.4

2.4 -2.7 1.4 -14.6

-15.9 -17.0

t t

t

10.3 t

-48.7 -60.4b -31.0 -46.8 -13.4 -13.3 -3.8 t

- 15.88 t

32.1 24.5 t

-11.4 -17.4b -22.5 -41.1

t t

t t

-19.1 -14.8 -7.7 -21.5

important par rapport à l'épargne totale en Belgique, au Danemark et aux États-Unis22. Cette tendance à la baisse de la part de l'épargne imputable aux administrations publiques s'affirme depuis 1975 dans la plupart des pays, encore que l'on observe des exceptions en Allemagne, au Japon et en Suisse. La part en question varie très fortement selon les pays, s'établissant en fin de période entre un chiffre négatif de près de 200 pour cent en Belgique et aux États-Unis et un chiffre positif de 55 pour cent en Norvège.

Le fléchissement tendanciel de la part des administrations publiques dans l'épargne nationale a coïncidé avec une tendance ascendante du taux moyen d'inflation. Lorsque ce dernier phénomène s'est traduit par une hausse des taux d'intérêt nominaux, le recul de I'épargne publique a partiellement tenu à l'alourdissement des paiements d'intérêts. Dans le même temps, cependant, l'inflation réduisait la valeur réelle de l'encours de la dette publique. La majoration des taux d'intérêt due à l'inflation devrait donc, économiquement parlant, être considérée comme un remboursement de dette plutôt que comme une dépense courante. Les statistiques officielles établies sur la base du SCN tendent de ce fait à exagérer le recul de l'épargne (( réelle n des administrations publiques durant une période où l'inflation s'accélère.

Tout au long de la période examinée, et de manière croissante, les dépenses en capital des administrations publiques (investissement brut, acquisitions nettes d'actifs et transferts nets en capital) ont dépassé leur épargne, de sorte qu'elles se présentaient en emprunteur net sur le marché des capitaux (tableau 18, partie B). Malgré la progression peu soutenue des investissements publics, les administrations publiques -qui dégageaient au cours des années 60 une capacité nette de financement - sont devenues emprunteurs nets, depuis 1970, dans la plupart des pays, plus particulièrement depuis le choc pétrolier de 1973. C'est au Danemark et en Suède que la ponction opérée par les administrations publiques sur les fonds prêtables a connu depuis 1975 la progression la plus accentuée, alors qu'elle s'atténuait en Allemagne, en Norvège, au Royaume-Uni et aux États-Unis (légèrement). En fin de période, la Norvège était le seul pays où les administrations publiques présentaient une capacité nette de financement, alors qu'en 1960 il n'y avait que trois pays (Canada, Italie et Royaume-Uni) où elles avaient un besoin de financement.

Paiements d'in&ér&ts 'et dette publique

La dégradation de la situation financière des administrations publiques, intervenue au cours des années 70 dans la plupart des pays de l'OCDE, s'est en général traduite par une progression des intérêts servis et de l'encours de la dette publique. Le tableau 19 fait apparaître l'évolution du rapport entre les charges financières, d'une part, et d'autre part les dépenses totales et les transferts des administrations. Par rapport au total des dépenses, les paiements d'intérêts au titre

'

75

Tableau 19. Paiements d'intérêts des administrations publiques

A. Rapport des paiements d'intérêts aux dépenses totales des administrations publiques

1960 1965 1970 t975 1980 1982

Australie Autriche Belgique Canada Danemark Finlande France Allemagne Grèce Islande Irlande Italie Japon Luxembourg Pays-Bas Norvège Portugal Espagne Suède Suisse Turquie Royaume-Uni Etats-Unis

Movenne

71.7

9.6 9.8

2.9 3.9 1.9

0.7

5.2

*

t

t

3.0

5.6

12.3 7.3

6.1

10.7 2.2 8.9

10.3

3.3 2.8 1.5

0.7

3.6 2.1

t

t

*

t

* 4.6 3.3 3.4 3.8

2.6 10.4 6.9

4.8

9.8 2.7 9.2

10.5

3.3 2.9 2.2

2.0 9.4 5.2 3.2 3.5 7.9 4.4 2.5 2.8 4.4

2.7 10.1 6.9

5.3

*

6.4 2.8 8.0 9.6 2.5 1.8 2.9 2.6

3.1 8.9 9.2 4.5 1.7 6.8 4.6 2.4 1.9 4.5

8.6 6.9

5.0

9.7 5.1

11.8 13.4 7.0 2.7 3.5 3.9

2.8 12.5 13.6 9.7 1.5 6.ga 8.0 3.1 2.4 6.7

77.1 9.5

7.2

10.2 6.3

16.2 15.3 9.7 3.2 4.2 5.4

t

13.7b 15.6 11.6

*

7.7

2.26 t

10.5 *

11.0 12.0

9.7

8. Rapport des paiements d'intérêts au total des transferts publics

1960 1965 1970 1975 1980 1982

28.0

18.6 23.9

7.9 7.6 4.2 4.7 1.2

11.6

t

* t

* 11.6

15.6 17.7

30.0 24.4

14.8

*

27.7 4.7

17.3 29.5

8.7 5.2 3.6 7.7 t .5

8.0 6.8

*

t

t

10.4 12.4 7.9

11.1 13.5 17.5 27.0 23.0

12.8

26.7 5.9

17.4 28.9

8.3 5.4 5.1 9.6 4.6

19.1 10.8 9.5 6.4

15.1 9.1

10.4 6.0

12.1 13.6 16.5 25.6 20.4

13.0

17.6 6.1

14.6 23.3 6.4 4.5 5.2 5.5

11 -9 6.5

18.4 17.4 11.2a 3.2 11.8 9.4 6.2 3.9

10.4 12.1

21.2 17.0

11.1

24.3 10.0 20.7 30.0 15.5 6.7 5.9 8.2

17.1 5.6

25.4 25.0 20.7 2.8

11.2 15.0 6.5 4.4

14.6 11.1

24.3 21.9

14.9

24.6 12.1 26.5 33.0 20.4 7.5 6.8

10.9 14.4

27.2b 27.0 23.2

t

t

* 14.4

3.9b 21.5 10.6

23.2 26.0

18.6

a) 1979. b) 1981.

Non disponible. Source : OCDE, Comptes nationaux annuels.

de la dette en cours ont régulièrement reculé dans la plupart des pays jusqu'en 1975, pour progresser vivement par la suite. En fin de période, leur part se situait entre 3 pour cent des dépenses totales en Finlande et en Espagne 6 quelque 16 pour cent en Belgique et en Italie. Ces écarts s'expliquent par l'importance relative du recours à l'emprunt de préférence 5 la fiscalité pour le financement des dépenses publiques, ainsi que par la différence des taux d'intérêt nominaux, qui de son côté est en partie tributaire de l'écart des taux d'inflation d'un pays 2 l'autre. La partie B du tableau 19 montre que depuis 1975 les intérêts servis par les administrations publiques ont progressé plus rapidement que te total de leurs transferts (dont ces intérêts font partie) dans tous les pays autres que l'Islande, le Luxembourg, les Pays-Bas, l'Espagne et la Suisse. En fin de période, ils représentaient le tiers du total au Canada e t plus du quart en Belgique, en Irlande, en Italie et aux itats-Unis.

Le graphique 9 fait apparaître le rapport au PIB de ia dette des administrations publiques, en 1970 et 198223. Le niveau et l'évolution de ce taux d'endettement diffèrent fortement de ceux du rapport des intérêts servis 6 la dépense totale - qui figurent au tableau 19 - par suite des variations diachroniques et transversales des taux d'intérêt et de la part des dépenses publiques dans le PIB. En ce qui concerne le rapport de la dette publique au PIB, les écarts entre pays sont énormes, le minimum se situant en fin de période à 18 pour cent (Finlande) et le maximum aux environs de 105 pour cent (Belgique et Irlande). L'évolution de ce rapport entre 1970 et 1982 est elle aussi très différente selon les pays. Tandis qu'il progressait de 50 points au Japon, de 40 au Danemark et en Irlande et de 30 en Belgique, en Italie et en Suède, il reculait dans de nombreux pays, notamment l'Australie et le Royaume-Uni mais aussi le Canada, la France et les États-Unis. Au cours des dernières années (depuis 1979) il a progressé dans tous les pays autres que l'Australie, la Norvège et le Royaume-Uni.

B. LES ACTIVITÉS EXTRA-BUDGETAIRES DU SECTEUR PUBLIC

Pour se faire une idée pius complète du rôle joué par les pouvoirs publics dans l'économie, il faut aller au-delà des activités que la comptabilité nationale fait entrer dans le compte des administrations publiques. Cette analyse plus large du r6le du secteur public porte sur ses activités extra-budgétaires, dont l'ampleur varie selon les pays et les époques. Si elles sont difficiles 5 chiffrer du moins dans certains cas, du fait même de leurs caractéristiques, elles peuvent néanmoins être importantes, tant dans l'absolu que par leurs répercussions sur l'économie. Dans une certaine mesure, la plupart de ces activités suppl6ent 5 l'intervention budgétaire directe des pouvoirs publics. II s'ensuit que l'usage qui en est fait - variable dans le temps et dans l'espace - affecte la comparabilité des calculs qui s'efforcent de mesurer, à partir du budget, l'ampleur des activités des administrations publiques.

77

Graphique 9

RAPPORT DU MONTANT BRUT D E LA DETTE .DES ADMINISTRATIONS PUELIOUES (Les pays sont classés selon le rapport de 1982)

Diminution, 1970-1982

A ugmentation, 1970-1 982

FINLANDE

AUSTRALIEa

ES PAGNE

FRANCE

GRECEb

ALLEMAGNE

AUTRICHE

ETATSUNIS

NOAVEGE

CANADA

DANEMARKa

ROYAUME-CINI

PAYS-BASc-d

JAPON

SUEDE

I T A L I E

BELGIQUE

IR LANDE

I 1 I I I t I I 1 I I O 10 20 30 40 50 60 . 70 ao 90 100 110 Rapport du montant brut de / a dette f % I

l'exclusion des engagements de 18 s6curitd sociale. a. Obligations &mises par le Commonwealth et les Etals. b. Engagemeni du Gouvernemeht Central.

Sarre8 : Muller et Prlce (1984), Tableau A3.10. p. 70.

c. d.

Engagements bruts du Gouvernement Central el Local. Estirnatrons OCDE en 1970 pour ie Danemark, les Pays-Bas et l'Espagne.

Le choix entre les instruments budgétaires et autres, pour atteindre les objectifs que se fixent les pouvoirs publics est tributaire d'un grand nombre de facteurs. Dans certains domaines, une méthode non budgétaire peut mieux convenir à ces objectifs, compte tenu des contraintes qui s'imposent à l'action des pouvoirs publics. C'est ainsi que l'activité des entreprises publiques permet à ces dernieres d'exercer un contrôle dans certains domaines tout en laissant quelque influence aux mécanismes du marché. Dans d'autres domaines en revanche (tels que celui des dépenses fiscales et des garanties d'emprunt), la préférence donnée aux activités extra-budgetaires peut tenir essentiellement à leurs effets d'incitation et de redistribution, encore que ceux-ci puissent être difficiles 6 dissocier. Si toutes ces raisons sont, sans doute, valables, un sentiment assez répandu n'en attribue pas moins la progression des activités extra-budgétaires - plus rapide au cours des dernières années - principalement au désir d'échapper au contrôle budgétaire, qui se renforce du fait des inquiktudes que suscite l'accroissement de la dépense publique. Cependant, certains postes hors budget sont bien antérieurs à ces préoccupations, et ce type d'activité semble s'être développé en réponse aux mêmes forces qui ont provoqué l'expansion du secteur public dans son ensemble. Pour sauvegarder l'efficacité globale de ce secteur, et éviter que la charge de l'ajustement retombe exclusivement sur les activités figurant au budget, celles qui n'y figurent pas doivent, de notoriété publique, être soumises aux mêmes mécanismes de contrôle que les programmes du ressort direct des administrations publiques.

1. Entreprises publiques

Pour répondre à des situations et ou des besoins particuliers, les pouvoirs publics ont créé ou acquis des entreprises dont l'activité n'apparaît pas au compte des opérations des administrations publiques. Toutefois, dans la présente étude, on ne considère comme ((publiques P que les sociétés (entreprises, institutions) dont les pouvoirs publics ont à la fois la propriété et le contrôle et qui, par conséquent, risquent davantage de réagir autrement que ne le font les entreprises privées (non réglementées par les pouvoirs publics)24. Dans la pratique, la ligne de démarcation entre les entreprises publiques et privées est difficile à tracer, dans la mesure oii le degré de contrôle exercé par les pouvoirs publics, aussi bien que leur participation financière, peuvent varier de O à 100 pour cent. En ce sens, certaines entreprises sont plus G publiques )) que d'autres ; certaines ne le sont que de nom et présentent toutes les caractéristiques essentielles des entreprises privées. Si le régime de propriété peut Gtre une source importante de désaccords sur le plan politique, son importance économique dépend de l'influence qu'il exerce sui le comportement des entreprises. II existe manifestement une grande diversité de situations en ce qui concerne le contrôle exercé par les pouvoirs publics ; même lorsque les entreprises

79

publiques jouissent au départ d'une totale indépendance, elles peuvent ultérieure- ment être soumises à un contrôle si les circonstances économiques se modifient ou si leurs résultats sont mauvais. Le plus souvent, le problème du contrôle n'est pas clairement tranché et les pouvoirs publics doivent trouver un équilibre délicat entre un contrôle excessif - qui serait contraire à la vocation d'un organisme autonome - et une absence de contrale, qui serait la dénégation de l'engagement et de la responsabilité des pouvoirs publics à l'égard de l'entreprise.

II est difficile de mesurer la place occupée par le secteur public dans ta fourniture de biens et services commercialisés et de comparer les rôles respectifs des secteurs public et privé d'un pays à l'autre. Et cela d'autant plus que (( rares sont les pays qui distinguent les entreprises publiques dans les publications qu'ils consacrent aux comptes nationaux : ceux qui le font ne donnent guère de renseignements quant aux critères qui les conduisent à classer une entreprise comme publique D (Pathirane et Blades, 1982, p. 263). Outre qu'il est extrêmement difficile (sinon impossible) de faire une distinction nette et significative sur le plan kconomique entre le secteur des entreprises privées et celui des entreprises publiques, l'appréciation de l'importance de ces dernières se complique encore du fait que chaque pays utilise apparemment des critères de classification très différents, Si certains considèrent comme publiques uniquement les grandes entreprises étatisées, d'autres appliquent des définitions assez larges qui englobent même des sociétés où la participation publique n'atteint pas 50 pour cent. Certains pays, tels que l'Espagne, le Portugal et l'Autriche, semblent avoir classé comme publique toute entreprise appartenant pour 50 pour cent ou plus aux administrations publiques. D'autres, tels que la France, l'Italie ou le Royaume-Uni, semblent recourir à une définition plus rigoureuse, se fondant sur la propriété complétée par d'autres critères, tels que le degré de contrôle exercé par les administrations publiques, la situation de monopole dont bénéficie l'entreprise, ou la manière dont elle est entrée dans le domaine public. Le maximum que l'on puisse prétendre, c'est que les données présentées ci-après se réfèrent à ce que chaque pays considère, pour son propre usage, comme une bonne définition des entreprises publiques. En conséquence, elles ne sont pas aussi comparables qu'on le souhaiterait pour une étude portant sur plusieurs pays.

Si l'on ne possède pas d'informations directes sur la valeur de la production des entreprises publiques ou leur contribution au PIB, il existe des renseignements sur leurs investissements bruts au cours des années 70 en ce qui concerne un certain nombre de pays et, dans le cas de quelques-uns d'entre eux, pour une période un peu plus longue. Les chiffres figurant au tableau 20 montrent que l'importance de ces investissements, tant par rapport au PtB que par rapport au total des investissements, varie considérablement, non seulement d'un pays à l'autre, mais aussi dans le temps. Vers la fin des années 70, ils représentaient près du cinquième de l'investissement total en Autriche et Norvège, contre moins de 5 pour cent aux États-Unis. Dans de nombreux pays, ils se situaient entre 2'12 pour cent et 4 pour cent du PIB et entre 1 O et 16 pour cent du total brut des investissements. S'il n'est

80

Tableau 20. Formation brute de capital des entreprises publiques

1960 1965

Aus t rai ie Autriche Belgique Canada Finlande France Allemagne Irlande Italie Japon Pays-Bas Norvège Portugal Suède Royaume-Uni Etats-Unis

Moyennes Moyennes

1970-74 1975-79 1980-81 1960 1965 1970-74 1975-79 1980-81

B. En pourcentage de ta formation brute totale de capital A. En pourcentage du PIB

4.7 5.5 *

* * * * * * * * t *

* 4.5 * *

0.9 1.3 * 4.0

3.0 3.6 0.8 0.7

4.7 4.5 4.3 . 16.5 19.4 5.0 5.3 x * 2.7 3.3 ' * * 2.5 3.7 * 3.4a * * 1.9 2.5 * 1

3.5 2.7 * * 2.7 3.6 * * * 3.9 3.3 * 3.7 3.8 3.3 14.1 3.5 2.9 * 4.5 6.5 * 1.7* t * 5.2 * 4.1 3.5 * 14.7 3.1 3.5 2.9 ~ 16.1 18.3 0.7 0.9 0.9 4.3 3.5

18.4 18.7 16.9 16.4 19.7 1 t .7 15.4 * 10.9 15.7 11.2a * 7.3 10.8 *

13.7 12.6

16.9 15.5 9.9 11.9 10.3

13.5 13.7 * 14.5 19.8 *

17.6 16.6 15.5 18.3 19.0 3.7 4.7 4.8

* *

-. - ...

û) 1970-1975. Non disponible.

Sources : Pathirane et Blades (1982), tableau 1 et OCDE, Comptes nationaux annuels.

guère possible d'énoncer de propositions générales concernant l'évolution des investissements des entreprises publiques, on peut dire que depuis 1970 leur importance s'est accrue, plus particulièrement au Canada, en Norvège et au Royaume-Uni, alors qu'elle reculait légèrement en Allemagne et en Suède, et plus récemment en Australie et au Japon. Dans les pays où l'on dispose de données plus récentes, la part dans le PIB des investissements des entreprises publiques s'est réduite, ce qui s'explique par les mêmes facteurs que le recul général des investissements intervenu dans la plupart des pays.

Le tableau 21 fait apparaître pour un certain nombre de pays la part des entreprises publiques dans l'emploi total25. Au cours des dernières années, le pays où cette part était la plus élevée était l'Autriche (12l/2 pour cent), suivie de l'Allemagne, de la Suède et du Royaume-Uni, avec 8 pour cent environ. Ce sont les ktats-Unis qui viennent au dernier rang, le persannel des entreprises publiques y représentant environ 11/2 pour cent de l'emploi total. Dans la plupart des pays figurant au tableau 20, cette proportion se situe entre 3 et 6 pour cent et n'a guère varié dans le temps, et en outre aucune tendance nette ne se dégaget. Seules l'Italie et la Suède ont enregistré au cours des années70 une augmentation de quelque importance, tandis qu'en Irlande on observait une légère baisse.

En ce qui concerne les emprunts des entreprises publiques, on ne dispose d'informations que pour un petit nombre de pays. Comme le montre le tableau 22, ces entreprises, à une exception près, ont systématiquement été emprunteurs nets au cours des deux dernières décennies. Ainsi, même dans les pays où, jusqu'au

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Tableau 21. Part des entreprises publiques dans l'emploi En pourcentage

Autriche I, * Belgique Canada c 4.3c

F rancea 5. t 5.0 Allemagne * t

Irlande * Italie * t

Luxembourg * t

Nouveile-Zélande 6.2 5.7 No rvèg eb 4.2e 4.1 Suède Royaume-Uni 9.09 8.0 Etats-Unis 1.5 1.6

Danemark a *

I Movenneç

12.9 12.4 5.1 5.2 4.4 4.5

4.5 4.4 7.8 7.9 6.3d 5.7 5.6 6.4 3.9 3.7 5.3 5.6 4.1 4.2f 7.1 8.0f 7.9 8.2 1.6 1.6

3.3

-, - -

1970-74 1975-79 1960 1965

Tableau 22. Besoin net de financement des entreprises publiques en pourcentage de l'épargne brute nationale

1960 1965 1970 1975 1981

Australie 21.1 26.0 18.5 17.1 * Canada t 13.9 33.7 22.36 Francea t 2.4 10.8 11.80 Japon 8.2 20.2 15.1b Pays-Bas 12.2 2.5 2 . 9 C Portugal 1.3 -0.7 * Royaume-Uni 17.9 2.6 8.7 48.5 13.1 Etats-Unis 8.0 4.0 6.0 14.4 11 .O

a)

c) 1978. + Non disponible. Sources : Pathirane et Blades (1982). tableau 6, complété par OCDE, Comptes nationaux annuels.

Les grandes entreprises nationales seulement. 6) 1979.

milieu des années 70, les administrations publiques dégageaient une capacité de financement, celle-ci était plus que compensée par les emprunts nets des entreprises publiques, de sorte que le secteur public dans son ensemble était déficitaire. Le taux d'absorption de l'épargne nationale brute par les entreprises publiques varie considérablement selon les pays, entre 3 pour cent pour les Pays-Bas e t 22 pour cent pour le Canada. Dans de nombreux pays, il a fortement

82

progressé au cours de la première moitié des années 70, pour culminer en 1974- 1975. Depuis, il a reculé dans la plupart des pays, particulièrement au Canada et au Royaume-Uni, tout en restant nettement supérieur au niveau observé au début de la décade. La seule exception importante 6 cette évolution est représentée par les Pays-Bas, où la part des emprunts des entreprises publiques dans t'épargne brute diminue depuis le début de la décennie en cause. L'évolution généralement enregistrée depuis 1975 s'explique par les efforts entrepris pour alléger les appels au marché des capitaux et arrêter la progression de l'endettement par une restriction des dépenses d'investissement. Sans aucun doute, ces efforts traduisent également les inquiétudes qu'inspirent les besoins de financement du secteur public dans son ensemble, le budget des administrations étant lui aussi devenu déficitaire dans la plupart des pays au cours de la seconde moitié des années 70 (cf. tableau 18 ci-avant).

2. D6penses fiscales

Si la notion de dépense fiscale a été clarifiée dès les années 60, c'est seulement ZI une date relativement récente que l'importance de cette dépense a été reconnue pour l'analyse du rôle du secteur public et de l'action de Ces dépenses peuvent revêtir diverses formes, teiles que les exonérations fiscales, les abatte- ments sur le revenu imposable, les crédits d'impôt ou les allègements fiscaux destinés à aider des activités ou des catégories particulières de contribuables. Elles ont pour effet d'atténuer ou de reporter la charge fiscale, cette dernière possibilité se traduisant par un prêt sans intérêt, consenti par les administrations publiques pour la durée du report. Ces méthodes ont en commun de réduire l'imposition du contribuable et par suite les recettes publiques. Si elles permettent en principe aux pouvoirs publics de respecter un plafond de dépenses ou autre limite à !a progression de ces dernières, elles ne manquent pas néanmoins d'alourdir la situation des finances publiques d'un montant égal 6 celui de l'abandon de recettes.

Tout comme les autres activités extra-budgétaires, les dépenses fiscales sont un substitut à la dépense directe, encore qu'il ne soit pas possible d'énoncer de règle générale quant aux avantages respectifs de ces deux méthodes. L'intérêt recemment suscité par les dépenses fiscales traduit au moins en partie les inquiétudes qu'inspirent leur manque de transparence et la difficulté à les maîtriser. Dans cette optique, de nombreux gouvernements s'efforcent déisormais d'incor- porer ces dépenses à leur procédure budgétaire, en vue de la rendre globalement plus efficace et de la soumettre d un meilleur contrôle.

t a mesure des dépenses fiscales donne lieu 5 deux difficultés fondamentales. II faut en premier lieu s'entendre sur ce qui constitue la structure normale de la fiscalité, les dépenses fiscales se définissant en général comme un écart par rapport à une structure considérée comme une norme ou une base de référence27. La

83

définition de la normalité peut varier, non seulement selon les ,pays, mais aussi selon les observateurs au sein d'un même pays, et dans la pratique il existe de nombreux cas-limites (cf. Break, 1982). On admet toutefois très généralement qu'il convient de mesurer les écarts par rapport aux dispositions les plus communes du régime fiscal, telles que ta définition normale du revenu, du foyer fiscal, de l'exercice et des taux d'imposition. Mais, si l'on accorde sur le principe, les pratiques continuent de diverger et tant qu'elles n'auront pas été uniformisées les comparaisons entre pays seront d'un intérêt contestable.

En second lieu, les dépenses fiscales sont difficiles à chiffrer, meme une fois définie la structure normale de la fiscalité. On peut se fonder, soit sur t'abandon de recettes, soit sur le supplément éventuel de recettes, soit encore sur la dépense équivalente. La première de ces mesures porte sur la réduction que subissent les recettes fiscales du fait d'une disposition déterminée. C'est pour l'essentiel une mesure ex post, considérant comme donné le comportement existant. La méthode du supplément de recettes s'efforce d'estimer les rentrées additionnelles qui résulteraient de l'abrogation de la disposition en cause. Elle tient compte, en principe, de la réaction des agents économiques, ainsi que des effets de rétroaction et d'interaction que comporte cette disposition, encore que dans la pratique ce but soit très difficile 5 atteindre. La méthode de l'équivalent-dépense mesure le coût, brut d'impôt, des dépenses qu'il faudrait engager pour aboutir 6 l'avantage monétaire, net d'impôt, que confère la disposition examinée2*. Toutes ces méthodes - un peu moins dans le cas de la troisième - donnent heu 6 d'autres difficultés encore, car l'on ne saurait additionner de manière significative les estimations correspondant aux diverses dépenses fiscales29. Ainsi, la suppression d'un abattement déterminé risque de faire passer ceux qui en bénéficiaient dans une tranche d'imposition plus élevée et par suite d'accroître le coût d'autres abattements.

Malgré ces difficultés, un nombre grandissant de pays a commencé à établir des Q budgets de dépenses fiscales N. En Allemagne, les documents budgétaires présentent depuis 1967 une liste complète de ces dépenses. Les États-Unis publient depuis 1968 une liste annuelle, tandis que le Congressional Budget Act de 1974 impose la présentation d'un rapport annuel comportant des projections des dépenses fiscales pour chacun des cinq exercices à venir. En 1983, ces dépenses donnaient lieu à une énumération régulière en Australie, en Autriche, au Canada, en Finlande, en France et en Espagne, tandis que l'Irlande, le Portugal et le Royaume-Uni publiaient régulièrement le montant des dégrèvements d'impôt accordés, dont certains entrent dans ta structure normale de la fiscalith. En outre, un certain nombre d'autres pays étudient actuellement la notion de dépense fiscale (cf. OCDE, 19844.

Comme il a été souligné plus haut, il convient d'accueillir avec prudence les informations dont on dispose au sujet des dépenses fiscales, celles-ci n'étant pas directement comparables d'un pays 6 l'autre, voire dans certains cas d'une année à

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l'autre pour un même pays. Les observateurs ont néanmoins tendance 5 estimer que ces dépenses ont gagné en importance au cours des dernières années, en partie en réponse aux limites imposées 6 la progression des dépenses directes. Cependant, les chiffres dont on dispose ne corroborent pas cette thèse de manière univoque. Pour la Finlande, une étude récente fait ressortir une progression des dépenses fiscales, qui seraient passées entre 1976 et 1982 de 5 à près de 6'12 pour cent du PIB. En revanche, on n'observe pas en Autriche de tendance des dépenses fiscales 5 progresser plus rapidement que l'ensemble des recettes au cours de la seconde moitié des années 70 (tableau 23). On peut faire une remarque analogue au sujet de l'Allemagne, encore que les dépenses fiscales y aient enregistré une forte augmentation vers le milieu des années 60 (tableau 24). Comme le montre pour les États-Unis le tableau 25, l'importance des dépenses fiscales varie considérablement selon les programmes correspondant aux diverses fonctions des administrations publiques. Ce sont ceux qui portent sur le crédit au commerce et au logement, ainsi que sur la garantie de ressources, qui donnent lieu aux montants les plus élevés, ceux-ci représentant en 1982 près des deux tiers du total enregistré30.

Une étude de l'International Fiscal Association portant sur plusieurs pays a mis en évidence les difficultés auxquelles on se heurte en tentant de procéder 6 des comparaisons internationales sur l'ampleur des dépenses fiscales (cf. IFA, 1976). Bien qu'il ait été demandé aux pays interrogés d'appliquer les définitions retenues aux États-Unis, ils ne l'ont pas toujours fait, en partie parce qu'ils n'avaient pas les données voulues et parce que leurs régimes fiscaux eux-mêmes présentaient des

Tableau 23. Dépenses fiscales en Autriche

1977 1978 1979 1980

Dépenses fiscaies de I'Etat fédérai

Pourcentage des dépenses fiscales :

(millions de schillings) 11 671.8 12 505.5 14 165.2 14 452.3

Par rapport au total des recettes fiscales 3.7 3.6 3.7 3.5 Par rapport au PI8 1.4 1.5 1.5 1.4

Les dépenses fiscales affectées a la garantie des ressources sont exclues. Sources : OCDE (1984a) et OCDE, Statistiques des recettes publiques.

Tableau 24. Dépenses fiscales en Allemagne

Avantages fiscaux accordés

En pourcentage des recettes fiscales 4.0 7.5 8.2 8.7 8.7 8.8 8.3 7.9

En pourcentage du PIB 0.5 0.9 1.0 1.1 1.0 1.0 1.0 0.9

par I'Etat fédéral :

Sources : OCDE (1984a) et OCDE, Comptes nationaux annuels.

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Tableau 25. Estimation des uivalents-dépenses des avantages fiscaux accor 9 és aux Etats-Unis

Millions de dollars

Belgique 1970 3.2 Japon 1975 0.5 Pays-Bas 1975 13.3

Royaume-Uni 1974-75 9.8 Espagnea 1971 7.4

Variation en pourcentage

Fonction 1981 1982

315 2/5 2/3 1 13

î 13 213

Défense nationale 2 525 2 500 Affaires internationales 3 835 4 600 Science, espace et technologie 1 060 1515 Energie 8 475 8 830 Environnement et ressources naturelies 2 510 2 705 Agriculture 1315 1250 Crédit au logement et au commerce 117 470 114 355 Transports 65 70

Enseignement, formation, emploi et services sociaux 15 370 15 620 Santé 25 110 26 895 Garantie de ressources 64 070 70 295 Altocations et services au bénéfice

des anciens combattants 1605 1685 Pouvoirs publics 05 80 Aide fiscale à vocation générale 27 755 29 860 Intérêts de la dette publique 480 620 Source : United States Government Budget for 1983; Special Analysis G, Washington 0.C , 1983.

Développement communautaire et régional 275 435

-1.0 19.9 42.9 4.2 7.8 -4.9 -2.7 7.7

58.2 1.6 7.1 9.7

5.0 -5.9 7.6 29.2

Tableau 26. Dépenses fiscales dans certains pays

Année

Part consacrée : DBpenses

au YIU 1 ménages entreprises

différences. Les chiffres figurant au tableau 26 montrent que le niveau des dépenses fiscafes varie largement d'un pays 6 l'autre. Malgré des différences évidentes liées aux définitions retenues et aux périodes prises en compte, les dépenses fiscales semblent être particulièrement élevées aux Pays-Bas et au Royaume-Uni et particulièrement faibles au Japon.

Enfin, on trouvera au tableau 27, une comparaison entre dépenses directes et dépenses fiscales consacrées à fa garantie de ressources pour un certain nombre de pays. Comme l'avait averti l'étude d'où ces estimations proviennent; c( ces chiffres ne constituent que des estimations très grossières et les comparaisons entre pays n'ont qu'une valeur limitée, la définition des fonctions pouvant varier selan les pays

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Tableau 27. Transferts directs et dépenses fiscales dans certains types de garantie de ressources

Millions d'unités monétaires nationales -

Canada Finlande France Allemagne Norvège A o Y ~ ~ ~ - Unisa 1979 1979 1979 1978 1978 1979 197Wüû

Aide à la famille Dépenses directes 4053 1745 49035 14950 1720 2205 Dépenses fiscales î 750 661 22050. 120 515 820

Vieillesse et invalidité Dépenses directes Dépenses fiscales

10452 13113 225082 136160 16683 10945 140066 2155 71 2 * 1002 27535

Chômage Dépenses directes 4536 1211 27345 16220 646 667 14377 Dépenses fiscales 575 1 70 * ii 108 2495

Matadie Dépenses directes 1 O80 19776 13370 2370 681 2864 Dépenses fiscales t 870 t 200 12965

a) Les dépenses directes se rbférent à 1978. les dépenses fiscales à 19Bo. I II Non disponible. Source: Owens (1983). tableau 7.1, pp. 178-179.

et les méthodes de calcul des dépenses fiscales et directes n'aboutissant pas toujours à des résultats comparables)) (Owens, 1983, p. 177). Ces estimations n'en font pas moins ressortir des différences considérables entre pays quant i l'importance attribuée respectivement aux dépenses fiscales et aux dépenses directes dans la réalisation des objectifs de garantie de ressources. Ce faisant, elles corroborent l'observation présentée plus haut sur !'insuffisance du seul niveau des- dépenses directes pour apprécier exactement l'ampleur de l'intervention des pouvoirs publics en matière de garantie des ressources (ou dans tout autre domaine d'ailleurs).

3. Prêts e t garanties d'emprunts accordés par les pouvoirs publics

Les prêts et les garanties d'emprunt constituent un autre aspect mal défini de l'intervention économique du secteur public, qui néanmoins attire l'attention depuis quelque temps du fait de son importance dans le cadre budgétaire global et de ses répercussions sur l'économie (cf. par exemple Break, 1982). Dans la mesure où les procédures budgétaires ont été autrefois mises au point pour rendre compte des dépenses publiques et en permettre le contrôle, il n'est pas surprenant que les prêts et garanties d'emprunt accordés par la puissance publique soient souvent comptabilisés en dehors du budget. D'un point de vue purement comptable, on ne saurait considérer un prêt comme une dépense, les pouvoirs publics ne faisant qu'échanger un actif financier (l'argent) contre un autre (la promesse d'un

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remboursement ultérieur). De même, on exclut du budget les garanties d'emprunt, celles-ci représentant un engagement éventuel qui ne donnera lieu à une sortie de fonds qu'en cas de défaillance de l'emprunteur. Si celle-ci intervient, le montant en cause figurera dans la dépense publique. Ces opérations de prêt et de garantie peuvent néanmoins avoir des répercussions importantes sur l'affectation des ressources et le marché du crédit tant directement qu'indirectement, du fait d'emprunts publics supplémentaires que peuvent entraîner les prêts accordés. Étant donne ces répercussions, il importe, de toute évidence, de tenir compte des programmes de prêts publics dans l'établissement d'une mesure globale de l'activité des administrations. La difficulté consiste 5 déterminer la meilleure façon de procéder. Outre la disponibilité des données, le problème est de savoir s'il est possible d'additionner valablement toutes les opérations de prêt et de garantie des pouvoirs publics.

Les prêts publics ayant des incidences différentes, certains en ont conclu qu'il serait préférable de distinguer cette activité, plut8t que de la combiner avec d'autres, figurant au budget (Break, 1982). A cet égard, l'appréciation dépend dans une large mesure du crédit des bénéficiaires de prêts, de sorte qu'une masse considérable d'informations est nécessaire pour chiffrer le rôle économique que jouent ces opérations (Break, op . cit., p. 289). On se heurte 6 d'autres difficultés encore torsqu'il s'agit de décider si l'activité des établissements de crédit qui fonctionnent sous le patronage des pouvoirs publics, mais échappent en grande partie 5 leur contrôle, doit légitimement être considérée comme entrant dans le secteur public, ou comme se situant dans le secteur privé. Enfin, il est peut-être préférable pour analyser l'évolution des programmes publics de crédit de les apprécier par rapport à l'offre totale de crédit, plutôt que par rapport au PIB.

Ces remarques permettent de comprendre aisément l'absence actuelle d'estimations portant sur l'ampleur des prêts et garanties accordés par la puissance publique qui soient grosso modo comparables d'un pays à l'autre. Même lorsqu'on s'est efforcé de chiffrer cet aspect de l'activité du secteur public, les résultats obtenus figurent, en des proportions variables, tantôt dans les budgets publics et tantôt en dehors. La principale conclusion que l'on puisse tirer des données disponibles est que les pays de l'OCDE diffèrent de manière importante, tant par le niveau que par la progression des activités de crédit de leurs administrations publiques.

Aux États-Unis, les informations dont on dispose indiquent que les activités de crédit des autorités fédérales ont dernièrement connu une expansion, qui les a portées de quelque 14 pour cent total des fonds fournis par le marché du crédit - proportion observée tout au long des années 70 - 6 24 pour cent en 198 1 (cf. 1982 Economic Report of the President, tableau 4.3, p. 94). Si cette progression est en partie imputable aux prêts accordés par des organismes patronnés par l'État mais que l'on peut considérer comme échappant au secteur public, une augmentation trés nette n'en subsiste pas moins après élimination de

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ces opérations (Break, op. cit., p. 290). La croissance que connaissent aux États-Unis ces prêts accordés hors budget est dans une large mesure le fait de la Federal Financing Bank, dont les dépenses ont considérabiement progressé depuis sa création, intervenue en 1974 (Bernett et DiLorenro, 1983, tableau 25, p. 137).

Au Japon, les prêts accordés par le gouvernement fédéral sont faits dans le cadre du Programme Public d'Investissement et de Prêts, instrument de ci& de la politique gouvernementale. Les principales sources desquelles le gouvenement tire, directement ou indirectement, les fonds dans le cadre de ce programme (PPIP) sont l'épargne postale, les fonds d'assurance vie de la poste, les caisses de retraite nationales et salariales, le fond spécial d'investissement industriel et les titres et emprunts garantis par le gouvernement. Dans le cadre du PPlP les prêts sont consentis aux administrations et aux collectivités publiques et locales. Le but du programme est d'aider la politique d'équipement public, spécialement dans les domaines du logement, des autoroutes, des chemins de fer et des petites et moyennes entreprise^^^. Le PPlP implique un montant considérable de fonds - entre 40 et 50 pour cent des depenses budgétaires du gouvernement fédéral - et

est parfois considéré comme un (( second budget N. Les fonds alloués dans le cadre du PPlP présentent cependant une certain instabilité 5 court terme mais leur évolution sous-jacente n'est pas significativement différente de celle des dépenses budgétaires.

Dans les autres pays, la progression des prêts publics a été très variable au cours des dernières années ; si sa rapidité suscite des inquiétudes ici et là (en Finlande et en Suède) il n'en va pas de même ailleurs (au Danemark, aux Pays-Bas et en Suisse). De manière générale, nombreux sont les pays oh les garanties d'emprunt accordées par les pouvoirs publics ont progressé plus rapidement que leurs prêts directs, encore que là aussi les informations fiables fassent défaut. Parmi les pays où la rapidité de cette expansion suscite des inquiétudes, on peut citer le Canada, l'Irlande, la Norvège et les Pays-Bas. La progression des activités publiques de crédit étant allée de pair avec celle de la dépense publique globale, on peut en inférer que l'une et l'autre répondent 6 la même situation économique. Les éléments dont on dispose ne permettent guère de savoir dans quelle mesure le développement des opérations de crédit a été encouragé par le désir d'échapper au contrôle budgétaire ; il est évident que c'est 16 un aspect important de l'activité extra-budgétaire du secteur public, de nature 6 justifier une analyse plus approfondie.

4. Réglementation

La fonction de réglementation du secteur public est, de loin, la plus difficile 6 quantifier et 6 comparer. II n'en existe pas moins dans plusieurs pays de l'OCDE un puissant courant d'opinion qui estime que cette activité a progressé très rapidement dans un passé récent et que le renversement de cette tendance exige une simplification et un contrôle plus étroit. C'est peut-être aux États-Unis, où ia réforme

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de l'activité réglementaire constitue un des principaux objectifs de l'actuel gouvernement, que les inquiétudes suscitées par la progression excessive de cette activité sont les plus vives (cf. 1982 Economic Report of the Presidenr, chapitre 6). Tout comme les autres activités extra-budgétaires, la réglementation peut se substituer à une dépense publique ou 6 une mesure fiscale directe. Elle peut aussi se substituer à d'autres activités extra-budgétaires, notamment celles des entreprises publiques. Cette circonstance explique peut-être en partie que les inquiétudes suscitbes par la réglementation soient particulièrement répandues aux États-Unis, car de nombreuses branches d'activité du secteur privé qui, dans ce pays, sont soumises à une réglementation (chemins de fer, télécommunications et services publics de distribution, par exemple), ont ailleurs le statut d'entreprises publi- ques.

Comme une partie seulement des coûts de la réglementation apparaît au budget, il faut recourir à d'autres instruments pour mesurer l'importance de l'activité réglementaire des pouvoirs publics. A l'évidence, il serait sans intérêt de compter le nombre de lois adoptées ou celui des pages de texte les consignant, car ces indicateurs ne reflètent pas nécessairement l'incidence économique des réglemen- tations en cause. I I serait peut-être déjà mieux d'additionner les contributions au PIB des secteurs de l'économie assujettis à une réglementation, mais cette méthode n'est pas encore totalement satisfaisante dans la mesure où ce n'est pas seulement l'étendue, mais aussi l'intensité de la réglementation qui en détermine effectivement la portée économique. II est plus intéressant de tenter de chiffrer en termes monétaires le coût économique de l'activité réglementaire. Le plus souvent, les dépenses administratives liees 6 la mise en œuvre d'une réglementation ne représentent qu'une faible part de son coût, celui-ci étant supporté pour t'essentiel par les entreprises privées qui en appliquent les dispositions, ainsi que par les consommateurs. On ne dispose à ce sujet que de rares estimations et il.est difficile, sinon impossible, de mesurer globalement le coût de l'activité réglementaire des pouvoirs publics.

Ceux qui soutiennent que la réglementation est aujourd'hui, de manière générale, plus lourde que par le passé doivent faire face A des indices contradictoires. D'un ccté, les entraves au tibre jeu des mécanismes du marché ont fait l'objet d'attaques répétées et vigoureuses tandis que de l'autre côté la lutte contre les obstacles aux échanges menée dans le cadre du GATT, la libéralisation des échanges opérés par I'OECE, la libre circulation des travailleurs et des biens en Europe, patronnée par la CEE, la suppression des mesures de contrôle des changes et la mise en œuvre du Code de la libération des mouvements de capitaux de l'OCDE s'inscrivent dans cette tendance 6 la déréglementation. Celle-ci a été appuyée à l'échelon national par la levée des contraintes s'exerçant sur les transports, les communications et l'énergie. En outre, un certain nombre de pays ont entrepris ou envisagent des mesures importantes de déréglementation des marchés financiers en général et des taux d'intérêt en particulier.

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D'un autre côté, on observe dans certains secteurs un net renforcement du contrôle exercé par les pouvoirs publics sur l'activité des entreprises. C'est ainsi que les récentes mesures de réorganisation de la sidérurgie comportent une réglemen- tation qui se traduit par des obstacles 5 l'entrée des firmes et un contingentement de la production. II semble également que l'on assiste à une extension des mesures réglementaires relevant de I'ct État protecteur )), destinées 6 lutter contre la pollution de l'environnement, 6 assurer la salubrité et la sécurité sur les lieux du travail, A aménager les zones urbaines et 5 garantir l'innocuité des produits de consomma- tion.

En présence de ces indications, il est difficile de déterminer si, au total, la tendance est 5 un renforcement ou 6 une atténuation de la réglementation. Tout jugement à cet égard doit s'appuyer sur un indicateur précis , dont on a déjà relevé qu'il n'est pas aisé à définir. La mesure la plus fondamentale de l'étendue de l'activité réglementaire est représentée par le nombre d'organismes qui en sont chargés et les coûts directs qu'ils encourent pour s'acquitter de leur mission. Les données dont on dispose pour les États-Unis font apparaître récemment une rapide progression de l'un et l'autre de ces indicateurs. Entre les années 30 et les années 50, le nombre des organismes fédéraux chargés d'une mission réglementaire avait connu une progression modérée, ceux-ci passant d'environ 25 6 29 ; dans les années 60, ils

I étaient 36 et, dans les années 70, 55. La croissance rapide enregistrée au cours des années 70 s'accompagnait d'une progression des dépenses encourues par les organismes réglementaires fédéraux, celles-ci passant de $2.8 milliards au cours de l'exercice 1974 à plus de $7 milliards pour l'exercice 1981, soit une croissance réelle de 50 pour cent (cf. 1982 konornic Report of the President, pp. 135- 136 ; Bennet et DiLorenzo, 1983).

Le tableau 28 fait apparaître l'évolution du coût direct des Organismes réglementaires fédéraux au Canada et aux États-Unis, ainsi que celle des ressources qu'ils emploient. Bien que les chiffres indiquent dans l'un et l'autre cas une tendance nettement ascendante des dépenses publiques de réglementation, il ne s'ensuit pas nécessairment que la réglementation pèse davantage sur l'économie. Ainsi, une progression des dépenses administratives peut daccompagner d'une amélioration de l'information ou de la conception du cadre réglementaire, de nature 6 atténuer la charge incombant aux entreprises et aux consommateurs. De même, ce n'est pas parce que le Canada consacre à la mise en œuvre de sa réglementation une plus grande part de son PI6 que les États-Unis qu'il applique forcément cette réglementation de manière plus stricte ou plus complète. Cette application dépend, non seulement du nombre des fonctionnaires ou du montant des dépenses, mais aussi de la qualité des mécanismes administratifs et des textes réglementaires. Le tableau 28 ne permet de dégager que des conclusions directes limitées en ce qui concerne l'accroissement des dépenses d'administration engendré par la réglemen- tation publique.

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Tableau 28. Importance relative des dépenses de réglementation à l'échelon fédéral

Pourcentage

tation 1970/71 1977/78 d'augmen-

Etats-Unis Dépenses de réglementation à l'échelon fédéral ($ millions) 1 222 4 862 298

En pourcentage des dépenses totales à l'échelon fédéral

En pourcentage de l'emploi total à l'échelon fédéral

(0.5) ( 1 -0)

(1 -1 ) (3.11

En pourcentage du PIB 11970, 1977) (0.12) (0.25) Agents chargés de la réglementation à l'échelon fédéral 28919 77643 168

Canada Dépenses de réglementation a l'échelon fédéral ($ millions) 21 7 678 21 2

Agents chargés de la réglementation a l'échelon fédéral 14502 21 070 45

En pourcentage des dépenses totales à l'échelon fédéral (1 -4) (1 5) En pourcentage du PIB (1970, $977) (0.3) IO.3)

En pourcentage de l'emploi total à l'échelon fédéral (5.3) (5.9) Source : Stanbury et Thornpson (1980), p. 28.

Pour mesurer l'ampleur de l'activité réglementaire une autre méthode consiste à estimer la part de l'activité économique totale imputable aux branches assujetties à un contrôle des prix et des méthodes de production (y compris un contrôle d'admission). Cette mesure est, elle aussi, imparfaite, notamment du fait que la contribution au PIB d'une branche d'activité ne permet pas à elle seule d'apprécier l'incidence de la réglementation qui lui est applicable. Elle n'en constitue pas moins un indicateur des répercussions économiques de l'activité réglementaire, préférable à la mesure représentée par les dépenses directes ou l'emploi des organismes réglementaires, On a résurné au tableau 29 les résultats d'une étude de ce genre, portant sur les États-Unis. Ils font ressortir une extension rapide du secteur réglementé, particulièrement sous l'angle des dispositions relatives à la salubrité et à

Tableau 29. Part du PNB des Etats-Unis provenant du secteur de t'économie soumis à réglementation

Pourcentage du PNB soumis à réglementation

1965 1975

Type de réglementation Contrôle des prix 5.5 8.8 Réglementation du marché

financier 2.7 3.0 Réglementation de la salubrité

et de la sécurité - 11.9

8.2 23.7 Source ; MacAvoy (1 979), tableau 1.3, p. 25.

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la sécurité. Cette réglementation - qui résulte de la mise en place de I'Environmental Protection Agency en 1970 et de I'Occupational Safety and Health Administration en 1973 - s'applique à la majeure partie des industries manufacturières américai- nes, encore que ses répercussions sur les décisions des entreprises en matière de prix, de production et d'investissements varient de manière très importante selon les branches (cf. McAvoy, 1979, pp. 21-24). Les résultats en cause sont en gros conformes i ceux d'une étude comparative de la réglementation publique au Canada et aux Etats-Unis (cf. Stanbury et Thompson, 1980). On estimait, en 1978, que la part du PIS assujettie à une réglementation directe était de 29 pour cent pour le Canada et de 26 pour cent pour les États-Unis. La répartition par branches des incidences de la réglementation présentait des analogies frappantes d'un pays i?

l'autre, les deux activités les plus importantes - de par leur contribution au PIB - qui s'y trouvaient assujetties étant celle des banques, assurances et affaires immobi- lières et celle des services fournis 6 la collectivité sous forme d'enseignement, de santé et d'assistance.

L'ampleur des efforts déployés par les pouvoirs publics pour contrôler directement divers aspects de l'activité économique ne fait aucun doute. Reste 5 savoir si les contraintes réglementaires vont en s'intensifiant ou, au contraire, en s'atténuant. Pour pouvoir apprécier de façon plus approfondie les diverses tendances en matière de réglementation, il faut manifestement attendre de disposer de données plus complètes. La seule conclusion prudente que l'on puisse tirer des rares études existantes est que l'analyse limitée de certaines dispositions fait apparaître une tendance au renforcement de la réglementation. Cette conclusion provisoire et partielle donne une idée de la diversité des situations en la matière, tant au plan national qu'au plan international, ainsi que des difficultés auxquelles on se heurte lorsque l'on tente de mesurer le rôle des pouvoirs publics dans ce domaine.

1.

2.

3.

NOTES

On observera que bien que taus les pays de l'OCDE se soient engagés B adopter l'actuel SCN, un certain nombre d'entre eux s'en tiennent encore a l'ancien système ou ne fournissent de données conformes au nouveau que pour quelques années. Étant donné les différences qui séparent les deux systèmes, il convient d'avoir cette circonstance présente à l'esprit en examinant les données ci-après. Pour plus de renseignements, cf. OCDE (1982 b), pp. 3 et 6.

Les ressources des administrations publiques ne comprennent que leurs recettes courantes, les transferts en capital étant, conformément aux principes du SCN, comptabilisés dans les dépenses publiques consacrées aux investissements bruts.

On observera que les déficits présentés au tableau 2 ne distinguent pas les effets d'une modification délibérée de la fiscalité et de la dépense de ceux qui sont imputables 2 la situation conjoncturelle de l'économie. Cette question a fait l'objet d'un examen détaillé de la part de Price et Chouraqui (1 983). Voir également OCDE (1983), tableau 1 0 et pp. 39-45.

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20.

Dans les graphiques 3 et 4, on a estimé le taux de croissance tendanciel à partir du coefficient afférent 6 un indice temporel dans une régression semi-logarithmique en fonction du temps. On observera que dans ia plupart des cas ces graphiques ont été établis a partir de données portant sur la période 1960-1 982, qui diffère parfois de celte qui apparaît au tableau 3. Les transferts comprennent les intérêts de la dette publique, les subventions, les prestations de sécurité sociale et les prestations sociales directes des employeurs ; les dépenses d'investissement compren- nent la formation brute de capital, les achats nets de terrains et d'actifs non corporels et les transferts nets en capital.

Si les impôts directs se situent en Australie A un niveau élevé, c'est en partie du fait de l'absence de cotisations de sécurité sociale distinctes.

Four l'établissement du graphique 7, on a réparti proportionnellement entre les diverses catégories de dépenses le poste résiduel figurant au tableaux 8 et 9. Les problèmes posés par l'affectation des ressources et I'H éviction 1) font l'objet d'un examen détaillé aux chapitres V et VI ci-après.

Certains pays effectuent une correction ad hoc pour tenir compte de la croissance de la productivité dans le secteur public. Les méthodes utilisées 6 cet effet ont été décrites par Hill (1 971 1. Le ralentissement de la croissance de la productivité intervenu depuis 1973 a été décrit. notamment, par Lindbeck (1 983al et Denison (1 979). Une étude plus ancienne confirme que K ... les salaires relatifs dans le secteur public dans la plupart des pays ont eu généralement tendance 6 baisser ou a se stabiliser, en particulier depuis 1970 ... )> (OCDE, 1982a, p. 38). Des études récentes attirent l'attention sur la tendance, observée dans un certain nombre de pays, à une baisse en termes réels de la part de la consommation des administrations publiques dans le PIB. Cf. Beck (1 976, 1979, 1981 1. Ce phénomène s'explique en partie par la forte proportion des investissements publics consacrés à la construction, où l'inflation a été plus forte que pour les équipements.

Les chiffres figurant au tableau 13 n6 tiennent pas compte des emplois à temps partiel. Ceux-ci étant plus répandus, selon certaines indications, dans le secteur public que dans le prive, il s'ensuivrait que la part des administrations publiques, si on la mesurait sur ta base d'équivalehts a plein temps, serait plus faible que ne le montre le tableau 13, dans une proportion sans doute variable selon les pays. Cf. OCDE (1982a), pp. 19-23. On trouvera un examen plus détaillé de l'évolution de l'emploi public et des différences qui le caractérisent sur le plan international en se reportant a OCDE (1982a), ainsi qu'à Heller e t Tait (1 9831. La baisse relative de l'emploi dans les administrations publiques, intervenue aux États-Unis dans la seconde moitié des années 70, s'explique en partie par la compression des effectifs militaires a la suite de la fin de la guerre du Viet-Nam.

Cette analyse esquive forcement des questions telles que celle des répercussions de ces prélèvements ou celle des méthodes plus indirectes permettant à l'activité des administrations d'affecter le revenu des ménages, questions faisant l'objet d'un examen plus détaillé au chapitre VI ci-après.

Les transferts effectués par tes administrations au profit des ménages comprennent les prestations de sécurité sociale, les allocations d'assistance et la part des prestations sociales directes des employeurs imputables aux administrations publiques.

Les prélèvements opérés par les administrations publiques sur le revenu des ménages comprennent les impôts directs, les redevances obligatoires, les amendes et pénalités, les cotisations de sécurité sociale et la part des prestations sociales directes des employeurs imputable aux administrations publiques. Bien qu'il ne soit pas possible de fournir pour 1982 des données directement comparables à celles qui figurent aux tableaux 15 et 16, l'évolution retracée dans le texte vaut également pour les séries révisées, qui actuellement s'étendent jusqu'en 1 982.

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Cette analyse admet implicitement que l'ensemble des cotisations de sécurité sociale incombe aux ménages. Dans la pratique, ettes peuvent être répercutées, ce qui en modifie l'incidence, possibilité sur laquelle on reviendra au chapitre VI1 ci-après.

On observera que lorsque l'épargne des administrations publiques est négative, cette circonstance affecte fortement son rapport à l'épargne nationale, puisqu'elle réduit simultanément le dénominateur' de ce rapport. A la limite, celui-ci tend vers l'infini lorsque l'épargne négative des administrations se rapproche en valeur absolue de l'épargne des autres secteurs.

Nous empruntons les chiffres relatifs aux taux d'endettement b Muller et Price (1 984). qu'il convient de consulter pour plus de renseignements au sujet des définitions et des méthodes utilisées.

Les problèmes que soulève la définition des entreprises publiques a été examinés par Pathirane et Blades (1 9821, ainsi que Shick (1 981 1. On trouvera chez Heller et Tait (1 983) des informations plus récentes au sujet de l'emploi dans les entreprises publiques non financières, sous une forme qui n'est pas entièrement comparable à celle du tableau 20. Cette analyse admet implicitement que l'ensemble des cotisations de sécurité sociale incombe aux ménages. Dans la pratique, elles peuvent être répercutées, ce qui en modifie l'incidence, possibilité sur laquelle on reviendra au chapitre VIL En 1982, la définition des dépenses fiscales était modifiée aux Ihats-Unis dans le sens suivant : w Les dérogations à la structure de base de la législation fiscale en vigueur, qui constituent des programmes de dépense mis en œuvre par le biais de la fiscalité et qui s'appliquent a un ensemble de transactions ou de contribuables suffisamment restreint pour qu'il soit possible d'en isoler et d'en quantifier les effets différentiels sur les prix et les quantités de tel ou tel marché particulier ». [D'après OCDE (1 984a1,

Pour plus de détails au sujet des méthodes actuellement adoptées dans les pays de l'OCDE, on se reportera à OCDE (1 984a), ainsi qu'à Congressional Budget Office (1 983), chapitre 111.

La méthode de I'équivalent-dépense a l'avantage de mieux faire correspondre l'estimation des dépenses fiscales à celle des dépenses directes. C'est là l'une des méthodes qu'utilise le Trésor des ftats-Unis dans sa ((Special Analysis GI du budget américain.

Break (1 982). p. 290, estime qu'aux hats-Unis la progression des dépenses fiscales de l'État fédéral les a portées entre 1967 et 1980 de 4.6 à 6.9 pour cent du PNB.

Pour plus d'information sur le PPIP, voir la partie V de «The Budget in Brief: Japan 1983 N, publié par le Bureau du Budget, ministère des Finances.

pp. 81 -821.

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