p4_ch7 Execution Depenses Recettes

Chapitre 7 : L'excution des recettes et des dpenses

publiques

Plan

Les administrateurs de crdits

Les ordonnateurs

Les comptables

Dfinition

Catgories

La hirarchie des comptables publics

Les auxiliaires des comptables

Les diffrents rseaux de comptables publics

Les contrleurs financiers

Les recettes

Les dpenses

Les oprations de trsorerie

L'excution des recettes et des dpenses publiques est organise, dans les systmes de

finances publiques de type francophone, autour de trois catgories d'agents, les ordonnateurs,

les comptables et les contrleurs financiers, auxquelles il faut adjoindre celle des

administrateurs de crdits, subordonns aux ordonnateurs.

Les ordonnateurs ordonnent le recouvrement des recettes ou le paiement des dpenses.

Le contrleur financier exerce un premier contrle de la dpense. Le comptable excute les

recettes et les dpenses aprs avoir procd un certain nombre de contrles. Au dbut de la

chane de la dpense peut intervenir un troisime agent, l'administrateur de crdit, qui est le

gestionnaire juge de l'opportunit de la dpense.

Le principe de la sparation des ordonnateurs et des comptables est au cur des principes d'organisation de l'excution des recettes et, surtout, des dpenses. Cette dualit

d'agents n'est pas propre la comptabilit publique : toutes les entreprises prives la

connaissent. Le principe de sparation va cependant au-del de ce qui s'observe au sein

d'organisations autres que les organismes publics. Le comptable public est en effet charg du

contrle d'un certain nombre d'actes de l'ordonnateur ; il est responsable personnellement et

pcuniairement de la rgularit (mais non de l'opportunit) des oprations qu'il contrle.

Les fonctions d'ordonnateur et celles de comptable sont, de ce fait, incompatibles. Les

fonctions d'administrateur de crdits et d'ordonnateur peuvent tre cumules. Les diffrents acteurs sont successivement passs en revue avant que ne soient

analyses sparment l'excution des recettes et celle des dpenses. Les oprations de

trsorerie, qui rsultent pour une part des oprations de recette et de dpense, font l'objet d'un

dernier paragraphe.

2 L'excution des recettes et des dpenses publiques

Rfrence est souvent faite dans ce qui suit la Directive N07/2009/CM/UEMOA

portant rglement gnral sur la comptabilit publique, par la mention UEMOA ou Directive

UEMOA et la Directive N2/11-UEAC-190-CM-22 Relative au Rglement gnral de la

comptabilit publique, par la mention CEMAC ou Directive CEMAC. Il peut galement tre

fait rfrence une solution type, gnralement rencontre dans les pays d'Afrique

francophone. Les extraits des directives sont en italiques avec mention de la directive

concerne sauf lorsque les textes sont identiques ou quasi identiques.

Les deux directives s'appliquent l'Etat et ses tablissements publics caractre

administratif. Les collectivits locales (UEMOA) territoriales (CEMAC), les deux qualificatifs seront utiliss indiffremment dans ce qui suit , et leurs tablissements, ainsi que les organismes de scurit sociale le cas chant, sont rgis par des textes particuliers qui

s'inspirent des rgles propres l'Etat et ses tablissements publics.

Les organismes autres que l'Etat assujettis au rglement gnral sur la comptabilit

publique (ci-aprs le rglement) sont qualifis d'autres organismes publics.

Sauf mention explicite, ce chapitre ne concerne que lEtat. Un certain nombre de termes ne sont dfinis que plus loin dans le texte.

Les administrateurs de crdits Les administrateurs de crdit ne sont prvus par aucune des deux nouvelles directives

depuis que les ministres sectoriels (et non le seul ministre des finances) sont ordonnateurs

principaux ; la Directive UEMOA les mentionne incidemment. Il est cependant utile, en

doctrine, de conserver une notion qui vise identifier les gestionnaires qui, sans tre

ncessairement ordonnateurs, sont les vritables dcideurs en matire de dpense. Les

administrateurs de crdit sont les gestionnaires qui jugent de l'opportunit de la dpense et

expriment leurs besoins. Ils proposent les engagements de dpense, ce qui les place au dbut

de la chane de la dpense. Par la suite, ils constatent les droits l'encontre de l'Etat ou des

autres organismes publics et prparent la liquidation.

Les administrateurs de crdits en titre sont les ministres, mais ceux-ci dlguent

largement leur pouvoir aux responsables des services, directeurs gnraux, centraux,

nationaux, L'intrt de la distinction entre administrateurs de crdit et ordonnateurs vient de ce

que, mme si les deux personnages sont confondus au plus haut niveau, c'est--dire celui des

ministres ( la fois ordonnateurs principaux et administrateurs de crdits "principaux"), des

niveaux infrieurs de la hirarchie, il est parfaitement possible d'envisager que des

administrateurs de crdits dlgus ne soient pas ordonnateurs dlgus. Ainsi, un

responsable de programme (voir plus loin) pourrait recevoir du ministre une dlgation en

tant qu'administrateur de crdit, mais non en tant qu'ordonnateur. Le responsable de

programme garde alors la matrise de sa dpense, mais le contrle final de l'opportunit de la

dpense reste entre les mains du ministre.

Les ordonnateurs Les ordonnateurs prescrivent l'excution des recettes et des dpenses dont ils ont la

charge (UEMAO, article 8 ; CEMAC, article 8). Les ordonnateurs sont placs,

fonctionnellement, immdiatement aprs les administrateurs de crdits. Ils valident les

prparations des actes qui leur sont soumis par les administrateurs de crdits lorsqu'il y a lieu

de distinguer entre administrateur de crdit et ordonnateur. Ils sont organiss selon une

hirarchie qui permet aux ordonnateurs de premier rang (les ordonnateurs principaux) de se

L'excution des recettes et des dpenses publiques 3

dcharger d'une partie de leur tche sur des ordonnateurs de second rang (les ordonnateurs

dlgus et les ordonnateurs secondaires).

Les fonctions des ordonnateurs Les ordonnateurs : en matire de recettes, constatent les droits de l'Etat et des autres organismes publics, liquident les recettes et mettent les titres de crances correspondants ; en matire de dpenses : procdent aux engagements, liquidations et ordonnancements (voir dfinitions plus loin) ;

tiennent une comptabilit : des crdits ouverts ; des crdits engags ; des liquidations.

La hirarchie des ordonnateurs Les ordonnateurs peuvent tre principaux, secondaires, dlgus, supplants.

Le rglement gnral sur la comptabilit publique peut prvoir par exemple que :

Le Ministre charg des finances, est ordonnateur principal unique des recettes du budget de l'Etat, des budgets annexes, des comptes spciaux et de l'ensemble des oprations

de trsorerie (les oprations de trsorerie de lUEMOA sont qualifies dopration de trsorerie et de financement en CEMAC) (UEMOA, article 10 ; CEMAC, article 9). Les ministres et prsidents des institutions constitutionnelles sont ordonnateurs principaux des crdits, des programmes et des budgets annexes (ainsi que des comptes

spciaux dans le cas de la CEMAC) de leur ministre ou de leur institution (UEMOA, article

8 ; CEMAC, article 9).

Les ministres et prsidents des institutions constitutionnelles exercent leurs attributions d'ordonnateur par le moyen d'ordonnateurs dlgus au niveau des

administrations centrales et d'ordonnateurs secondaires au niveau des services dconcentrs

de l'Etat (UEMOA, article 8 ; CEMAC, article 8).

Les ordonnateurs secondaires peuvent dlguer leur pouvoir aux ordonnateurs secondaires dlgus.

Les directeurs des tablissements publics nationaux caractre administratif sont ordonnateurs principaux des recettes et dpenses de ces tablissements (UEMOA, article 8 ;

CEMAC, article 94, qui prcise quils sont ordonnateurs principaux des budgets et programmes de leurs tablissements).

Les chefs d'excutif des collectivits territoriales sont ordonnateurs principaux des recettes et des dpenses de ces collectivits.

Les contrleurs financiers Le contrleur financier dpend du Ministre des finances. Par lui, le Ministre des

finances exerce une surveillance budgtaire sur les ministres. Le contrleur financier vrifie la

rgularit des oprations de dpense effectues par les ministres en apposant son visa lors de

l'engagement et de l'ordonnancement des oprations. Il intervient avant le contrle par le

comptable.


Les comptables La dfinition du comptable public est simple, mais elle ne rend pas compte des

particularits qui s'attachent aux comptables publics. Il existe plusieurs catgories de

comptables. Ces derniers sont intgrs dans une hirarchie qui, au-del de la fonction

habituelle de toute hirarchie, est dterminante du point de vue de la centralisation des

critures comptables. A ct de la hirarchie des comptables, on trouve un certain nombre

d'auxiliaires, dont les plus importants sont les rgisseurs et les correspondants. Enfin, les

comptables sont organiss en diffrents rseaux.

Dfinition Sont comptables publics les agents publics rgulirement habilits pour effectuer,

titre exclusif, les oprations financires de l'Etat ou des autres organismes publics.

Catgories Les comptables peuvent tre : comptables deniers et valeurs ; comptable d'ordre ; comptables-matires. Une mention spciale doit tre faite des comptables de fait. La dfinition ci-dessus est limite aux comptables en deniers et valeurs. Le statut de

comptable public est celui des comptables en deniers et valeurs.

Les comptables d'ordre n'excutent pas d'oprations financires, mais centralisent

dans leurs comptes les oprations ralises par d'autres comptables. Ils sont, souvent,

assignataires pour d'autres oprations, et, par consquent, galement comptables deniers et

valeurs. Le comptable d'ordre par excellence est l'Agent Comptable Central du Trsor,

l'ACCT, qui effectue la centralisation finale de l'ensemble des comptes et tablit la balance

gnrale du Trsor.

Les comptables-matires sont prposs la gestion des magasins ; ils assurent la garde

et la conservation des matriels et matires en stocks, et suivent les mouvements des biens

ordonns par les administrateurs de crdits, les ordonnateurs et leurs dlgus. La prcdente

directive de l'UEMOA incluait les comptables-matires dans les comptables publics ; la

nouvelle y a renonc. Les comptables publics deniers et valeurs sont seuls habilits effectuer

l'encaissement des recettes et le paiement des dpenses, ainsi que les autres oprations

financires de l'Etat et des collectivits locales. Plus prcisment :

en recettes : la prise en charge et le recouvrement des rles et des ordres de recettes qui leur sont remis par les ordonnateurs, des crances constates par un contrat ou tout autre

titre, ainsi que l'encaissement des droits au comptant et des recettes de toute nature que les

administrations publiques sont habilits recevoir ;

en dpenses : le visa, la prise en charge et le rglement des dpenses, soit sur ordre d'un ordonnateur, soit au vu des titres prsents par les cranciers ;

la garde et la conservation des fonds, valeurs, titres et matires appartenant ou confis l'Etat ou aux organismes publiques ;

le maniement des fonds et les mouvements des comptes de disponibilits ; la conservation des pices justificatives des oprations et des documents de comptabilit ;


la tenue de la comptabilit du poste comptable qu'ils dirigent. Les ordonnateurs ou tout autre personne n'ayant pas la qualit de comptable public qui

s'ingrent dans le maniement des derniers publics sont qualifis de comptables de fait ; leur

gestion irrgulire, de gestion de fait. Ils sont alors soumis aux mmes obligations que les

comptables de droit.

La hirarchie des comptables publics La position d'un comptable public en deniers et valeurs peut tre qualifie selon qu'il

est assignataire ou correspondant, suprieur ou subordonn, principal ou secondaire,

centralisateur ou non centralisateur (UEMOA, article 17 ; CEMAC, article 17).

Comptables assignataires, comptables correspondants Le comptable assignataire est dsign pour excuter des oprations ; il en assure le

contrle et en assume la responsabilit. L'excution matrielle (encaissements et

dcaissements) peut tre assure par lui ou par un autre comptable, qui est alors son

correspondant. Les correspondants oprent pour le compte et sous le contrle des comptables

assignataires. Ils peuvent tre d'autres comptables ou des organismes publics ou privs, tels

que les banques qui tiennent des comptes des comptables.

Comptables suprieurs, comptables subordonns Il existe une hirarchie administrative entre les comptables. Les comptables suprieurs

ont autorit sur les comptables subordonns ; en contrepartie, ils sont responsables de leur

gestion.

Comptables principaux, comptables secondaires Les comptables principaux sont justiciables du juge des comptes. Les comptables

secondaires sont ceux dont les oprations sont centralises par un comptable principal auquel

ils rendent des comptes.

Comptables centralisateurs, comptables non centralisateurs Cette distinction, qui recouvre peu prs celle qui spare les comptables principaux

des comptables secondaires, est fondamentale du point de vue de l'organisation de la tenue

des comptes. Les comptables non centralisateurs ne sont pas en relation directe avec l'Agent

comptable central du Trsor (ACCT) mais font parvenir leurs critures aux comptables

centralisateurs, qui les intgrent dans leurs comptes.

Certains comptables principaux ne sont pas centralisateurs, en particulier :

les comptables secondaires de l'Etat, principaux dans leur fonction de comptable des collectivits territoriales ;

les agents comptables des tablissements publics (voir plus loin). Les auxiliaires des comptables Les comptables publics sont placs la tte des postes comptables, dont peuvent

relever des rgies de recettes et d'avances.

Il n'y a qu'un seul comptable par poste. L'importance du poste est trs variable d'un

poste l'autre : une trsorerie gnrale est un poste, une perception rurale galement.

Les comptables publics sont assists par des agents qui oprent sous leur contrle.


Agents du poste Le service plac sous l'autorit immdiate d'un comptable public constitue un poste

comptable.

Mandataires Les comptables publics peuvent dlguer leurs pouvoirs un ou plusieurs mandataires

ayant la qualit pour agir en leur nom et sous leur responsabilit. Les directives imposent que,

sauf drogation autorise par le ministre des finances, le mandataire soit un agent du poste

(UEMOA, article 25 ; CEMAC, article 25).

Rgisseurs de recettes et d'avances Des rgisseurs peuvent tre chargs pour le compte des comptables publics

d'oprations d'encaissement ou de paiement. Les rgisseurs sont dsigns par les

ordonnateurs. Les ordonnateurs ne peuvent tre rgisseurs, compte tenu du principe de

sparation. Toute rgie relve d'un poste comptable.

Les rgisseurs n'ont pas la qualit de comptable public, mais les deux directives leur

imposent des obligations de responsabilit des comptables publics (UEMOA, article 22 ;

CEMAC, article 22).

Les diffrents rseaux de comptables publics Les comptables publics deniers et valeurs se rpartissent en plusieurs rseaux, en

particulier :

les comptables directs du Trsor ; les comptables des administrations financires (UEMOA, article 17 ; CEMAC, article 21) ;

les agents comptables des tablissements publics. D'autres catgories peuvent exister, notamment les comptables des budgets annexes. A

l'intrieur de la catgorie des comptables directs du Trsor, l'Agent comptable central du

Trsor, ACCT, joue un rle particulier. A l'intrieur de ces rseaux, il convient d'identifier les comptables des collectivits

territoriales et ceux des tablissements publics locaux.

Les comptables directs du Trsor Les comptables directs du Trsor excutent, sous l'autorit du Ministre des finances,

toutes les oprations financires de l'Etat et des collectivits territoriales, sauf celles dont

l'excution est expressment confie d'autres comptables publics.

Les comptables directs du Trsor, ou plus simplement comptables du Trsor, sont

donc les comptables de droit commun de l'Etat. Ils reoivent des appellations variables selon

les pays, par exemple celles du tableau 1. Tableau 1 Exemple de comptables directs du Trsor Comptables principaux Comptables subordonns

Agent comptable central du Trsor Percepteurs Payeur gnral du Trsor Receveurs Receveur gnral du Trsor Trsoriers Payeurs Gnraux (TPG)


Les comptables des administrations financires Ils sont, par exemple, receveurs des impts ou receveurs des douanes. Leurs

oprations sont centralises par des comptables principaux du Trsor, par exemple par les

TPG ou le Receveur gnral du Trsor.

Les agents comptables des tablissements publics Les agents comptables des tablissements publics excutent toutes les oprations de

recettes, de dpenses et de trsorerie de l'tablissement public auprs duquel ils sont

accrdits. L'agent comptable, chef des services de la comptabilit a qualit de comptable

principal. Des comptables secondaires peuvent tre dsigns.

Les comptables des collectivits territoriales Les comptables des collectivits territoriales sont souvent des comptables du Trsor,

qui, souvent, en particulier dans le cas des communes rurales, exercent cette fonction

simultanment celle de comptable de l'Etat.

Les deux directives, en excluant de leur champ les collectivits territoriales, n'excluent

pas que leurs comptables puissent tre des agents propres ces collectivits et, donc,

indpendants du Ministre des finances.

Les comptables des tablissements publics locaux Les comptables des tablissements publics locaux sont soit des fonctionnaires de l'Etat

ou des collectivits locales, soit des comptables propres ces tablissements. Ils peuvent tre

dsigns par les prfets ou les hauts-commissaires sur proposition des conseils dlibrants.

L'Agent comptable central du Trsor L'Agent comptable central du Trsor, ACCT, assure la centralisation finale de la

comptabilit de l'Etat. Il peut galement tre comptable assignataire d'oprations de recettes et

de dpenses ordonnances par les ministres. Il peut galement tre charg de : la comptabilisation de l'mission, de la gestion et du remboursement des titres de la dette publique ;

l'excution ou la centralisation des oprations de trsorerie de l'Etat avec la Banque centrale et avec des institutions internationales.

Les recettes Les recettes de l'Etat et des autres organismes publics comprennent les produits

d'impts, de taxes, de droits, les dons et les autres produits autoriss par les lois et rglements

en vigueur. Les produits des emprunts ne sont pas dans le champ des directives.

Les crances de l'Etat et des autres organismes publics sont constates et liquides par

les ordonnateurs qui mettent des titres de perception et les notifient aux comptables qui les

recouvrent. Il est donc possible de distinguer la phase administrative de la phase comptable.

La phase administrative La phase administrative comprend la constatation, la liquidation et l'mission des titres

de perception.


La constatation La constatation a pour objet d'identifier et d'valuer la matire imposable. Exemple :

salaires, bnfices, loyers perus,

La liquidation La liquidation a pour objet de dterminer le montant de la dette des redevables et doit

indiquer les bases sur lesquelles elle est effectue.

L'mission de titres de perception Toute crance constate et liquide fait l'objet d'un titre de perception ou d'un ordre de

recette mis par l'ordonnateur du budget concern qui en a seul l'initiative.

En matire d'impts et taxes assimiles, les rles, les avis d'imposition, les tats de

liquidation et les titres de rgularisation forment des titres de perception.

Le rle est une liste de contribuables un mme impt indiquant la dette fiscale de

chacun d'eux. Les rles concernent les impts directs et taxes assimiles. La liste peut

concerner, par exemple, les contribuables d'une mme commune.

Les titres de liquidation concernent les impts indirects et taxes assimiles.

Les redevances pour services rendus et les autres produits divers et ventuels de l'Etat

ou des autres organismes publics sont perus sur ordres de recettes formant titres de

perception des crances constates par tats de liquidation ou dcisions administratives.

Pour les recettes encaisses sur versements spontans des redevables, des titres de

rgularisation sont tablis priodiquement.

La phase comptable La phase comptable comprend la prise en charge, le contrle et le recouvrement.

La prise en charge Les actes formant titres de perception sont notifis aux comptables pour prise en

charge. La prise en charge est la constatation dans les critures d'un comptable public des

crances publiques dont il doit assurer le recouvrement, en particulier la constatation de la

rception des ordres de recettes reues des ordonnateurs Le contrle des recettes Les comptables sont tenus d'exercer un certain nombre de contrle : le contrle de

l'autorisation de percevoir les recettes ; dans la limite des lments dont ils disposent, le

contrle de la mise en recouvrement et de la liquidation des crances ainsi que la rgularit

des rductions et des annulations des titres de recettes. 1. Le contrle de l'autorisation de percevoir les recettes. Les comptables sont tenus de

vrifier le fondement lgal, rglementaire ou juridictionnel des recettes publiques (la loi de

finances pour l'impt). Ils n'ont pas en vrifier l'exactitude matrielle, que le dbiteur peut

contester devant l'administration ou les tribunaux. 2. Le contrle des rductions et annulations des ordres de recettes. Les ordres de

rduction ou d'annulation d'ordres de recettes antrieurs sont mis par les ordonnateurs. Il y a

plusieurs motifs possibles de rduction ou d'annulation. Le rle du comptable est limit

lorsqu'il y a eu erreur lors de l'mission de l'ordre de recettes. Lorsque la rduction ou


l'annulation est accorde pour un motif d'opportunit, il vrifie le fondement lgal de la

rduction ou annulation.

Le recouvrement Les comptables publics sont responsables du recouvrement de la totalit des droits

liquids par les ordonnateurs et pris en charge par leurs soins. Le recouvrement est l'ensemble

des actions destines obtenir le versement par les dbiteurs des organismes publics des

sommes qui leur sont dues

Les dpenses Les dpenses sont engages, liquides et ordonnances par les ordonnateurs, payes

par les comptables. L encore, il est donc possible de distinguer deux phases, administrative

et comptable, qui revtent une forme spcifique dans le cas des rgies d'avances. Le schma 1

dtaille l'organisation de la chane de la dpense. Des types de dpense prsentent de fortes

particularits, par exemple celles qui sont engages au travers des rgies d'avance. Les

systmes francophones et anglophones prsentent des particularits qui les diffrencient dans

une mesure souvent plus limite qu'on ne le crot.

La phase administrative La phase administrative comprend l'engagement, la liquidation et l'ordonnancement.

Le contrle financier peut intervenir aux deux stades de l'engagement et de l'ordonnancement.

L'engagement L'engagement juridique est l'acte par lequel l'Etat ou un autre organisme public cre ou

constate son encontre une obligation dont rsultera une charge.

L'engagement comptable (ou budgtaire) de la dpense est l'affectation des crdits au

paiement de la dpense.

L'engagement doit rester dans la limite des autorisations budgtaires et demeurer

subordonn aux autorisations, avis ou visas prvus par les lois et rglements propres l'Etat et

aux autres organismes publics. En gnral, en particulier dans le cas de l'Etat, l'engagement

est soumis au visa du Contrleur financier. L'engagement peut revtir l'une des formes

suivantes : Nature de la dpense Pices de l'engagement

Frais de personnel Textes relatifs au rgime des salaires et indemnits Dcisions concernant la situation de chaque agent

Achat de fournitures et services Etablissement d'une commande Passation d'un march

Travaux d'quipements Passation d'un march

L'engagement ne cre cependant qu'une dette conditionnelle de l'Etat, qui ne deviendra

certaine que lors de l'achvement de l'excution du contrat, livraison de biens ou excution

d'un service c'est--dire, dans le langage des finances publiques, aprs service fait. L'engagement est, dans le cas gnral, la fois juridique obligation de payer l'issue du service fait et comptable consommation de crdits. Cependant, dans un certain nombre de cas, il convient de distinguer l'engagement juridique de l'engagement comptable :


1. L'engagement juridique est antrieur au budget : recrutement de personnels,

emprunt, souscription d'un abonnement d'lectricit ou d'eau, passation dun march tal sur plusieurs annes, ) ; l'engagement juridique engendre une dette conditionnelle tale sur plusieurs annes (salaires et pensions des fonctionnaires, service d'un emprunt, paiement des

factures d'lectricit et eau, paiement des tranches annuelles d'un march, ) ; souvent, les montants en cause ne sont pas connus avec exactitude ; l'engagement budgtaire nat au

moment o la dette certaine est reconnue, la fin du mois pour le paiement des salaires,

rception de la facture d'lectricit ou d'eau, de la demande de paiement d'un prteur, de la

demande d'acompte d'un constructeur de btiments ou de travaux publics, ; dans ces cas, l'engagement et la liquidation sont confondus.

2. L'engagement juridique est cre au cours du budget, mais sans engagement

budgtaire : consommation d'utilits, lectricit, eau, tlcommunications, ; l encore, l'engagement et la liquidation sont confondus rception de la facture.

3. Il n'y a pas d'engagement juridique, par exemple un transfert non matrialis par un

contrat. L'encadr qui suit rsume les diffrentes catgories d'opration et d'engagement.

Catgories d'opration Date de l'engagement comptable Montant de l'engagement

Salaires Date du paiement mensuel Salaires mensuels

Biens et services, cas gnral Date de la commande Montant de la commande

Biens et services, pluriannuel Date de liquidation, rception de la facture Montant de la facture

Biens et services, utilits Date de la liquidation, par exemple tous les mois

Montant de la facture

Service de la dette Date de la liquidation, rception de la demande de paiement du bailleur

Montant du service de la dette

Transferts, pas de contrat Date de la liquidation, voire du paiement Montant du transfert liquid ou pay

Transferts, contrat ou autre acte d'engagement

Date laquelle le montant d est reconnu Montant du montant d

L'engagement ne peut avoir sa pleine signification que s'il est au dpart de l'excution

de la dpense. Il constat alors une consommation de crdit, et, par-l, une diminution des

crdits disponibles sur le programme considr. L'engagement pluriannuel peut donner lieu inscription budgtaire au titre d'une

autorisation d'engagement, gale la limite suprieure du montant qui peut tre lgalement

engag dans le cadre d'un contrat pluriannuel. L'autorisation d'engagement se dcompose en

autant de crdits de paiement qu'il y a d'annes pendant lesquelles court le contrat. Seul le

crdit de paiement de l'anne peut tre dpens.

La liquidation La liquidation (que l'on qualifie en anglais de verification, terme plus appropri car

moins restrictif) a pour objet de vrifier la ralit de la dette et d'arrter le montant de la

dpense. Elle ne peut tre faite qu'au vu des titres et pices offrant la preuve des droits acquis

par les cranciers.

En ce qui concerne notamment les fournitures, services et travaux, ces titres et pices

sont constitus par les marchs, les mmoires ou factures dtaillant les livraisons, services ou

travaux effectus et les procs-verbaux de rception signs par les ordonnateurs et

ventuellement par les responsables des services techniques dans le cadre de la

rglementation propre l'Etat et aux autres organismes publics.


Sauf les cas d'avances ou de paiements pralables autoriss par les lois ou rglements,

les services liquidateurs de l'Etat ou des autres organismes publics ne peuvent arrter les

droits des cranciers, y compris pour ce qui concerne les acomptes sur march de travaux et

fournitures, qu'aprs constatation du service fait.

Les titres servant la liquidation des crances peuvent tre :

Nature de la dpense Pices de la liquidation

Frais de personnel Etats nominatifs indiquant le grade, l'emploi, la situation de famille, la priode de service, et le dcompte des sommes dues

Travaux, matriels, fournitures et prestations de services

Factures, mmoires ou dcomptes comportant la certification du service fait et la mention des sommes dues

Comme indiqu plus haut, certains types de dpenses combinent les tapes de la

liquidation et de l'engagement. En comptabilit de droits constats, il peut tre admis que le moment de la liquidation

est aussi celui de la comptabilisation (ce qui n'empche par l'administrateur de crdit ou

l'ordonnateur et le Contrleur financier de tenir une comptabilit des engagements, c'est--dire

des consommations de crdit).

L'ordonnancement L'ordonnancement est l'acte administratif par lequel, conformment aux rsultats de la

liquidation, l'ordre est donn par l'ordonnateur au comptable assignataire de payer la dette de

l'Etat ou celles des autres organismes publics.

Toutefois, certaines catgories de dpenses peuvent, dans les conditions prvues par

les textes en vigueur, faire l'objet d'un ordonnancement de rgularisation aprs paiement ou

tre payes sans ordonnancement (voir plus loin).

L'ordonnateur ordonnance la dpense en tablissement le mandat de paiement, ou

l'ordonnance, qu'il adresse au comptable.

Le mandat de paiement est l'ordre de payer une dpense publique donn par un

ordonnateur. Le mandatement est l'action d'mettre un mandat de paiement.

La Directive CEMAC impose une contrainte quil sera bien difficile de respecter : La liquidation et lordonnancement sont concomitants et doivent intervenir immdiatement aprs la certification du service fait (article 10).

Le rle du Contrleur financier Les contrleurs financiers relvent du Ministre des finances. Ils effectuent des

contrles a priori et a posteriori et tiennent une comptabilit. Le contrle peut tre hirarchis

(ou allg) dans certaines conditions.

A priori. Avant tout engagement, le contrleur financier procde un contrle de

rgularit sur : l'imputation budgtaire de la dpense au regard de la nomenclature budgtaire ; la disponibilit des crdits sur l'unit de spcialit (le programme) ; l'exactitude des valuations et la vrification des pices justificatives ; l'application des dispositions d'ordre financier des lois et rglements.


A ces contrles de rgularit, les deux directives ajoutent l'examen des consquences

que les mesures proposes peuvent avoir sur les finances publiques, difficiles dfinir et

valuer (UEMAO, article 88 ; CEMAC, article 85). Avant tout ordonnancement, le Contrleur financier vrifie : l'existence de l'engagement pralable, vis par le Contrle financier ; l'application des rgles de la dpense publique, en particulier celles qui concernent les marchs publics ;

les calculs de liquidation ; les pices justificatives aprs service fait. Les directive UEMOA et CEMAC ajoutent la vrification des prix par rapport la

mercuriale en vigueur (UEMAO, article 92 ; CEMAC, article 90).

Comptabilit. Le Contrleur financier tient la comptabilit des dpenses engages.

C'est ainsi qu'il peut dterminer la disponibilit des crdits.

A posteriori. La Directive UEMOA dispose que les contrleurs financiers valuent a

posteriori les rsultats et les performances des programmes, au regard des objectifs fixs, des

moyens utiliss et de l'organisation des services des ordonnateurs. Il y a l, pour le Contrle

financier, une mission nouvelle, trs diffrente du contrle de rgularit, mais cohrente avec

la mise en place des budgets de programmes (article 90). La Directive CEMAC adopte un

principe diffrent. Elle confie les valuations a posteriori ci-dessus non pas aux contrleurs

financiers, mais aux inspections et organes de contrle interne (ministriels ou inter-

ministriels ; article 88).

Schma 1 L'organisation de la chane de la dpense

Les administrateurs de crdits expriment les besoins.

Les ordonnateurs engagent ; liquident ; ordonnancent.

Le Contrle financier : vise l'engagement ; vise la liquidation.

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Les comptables visent ; payent.

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La hirarchisation du contrle. On entend par l un contrle qui tient compte des

conditions et de la nature de la dpense. Dans les deux zones, les contrles du Contrle

financier sont susceptibles d'tre allgs (non exhaustif). Le Contrleur financier adapte dans

des conditions dfinies par la rglementation nationale les modalits de mise en uvre de ses contrles au regard de la qualit et de l'efficacit du contrle interne ainsi que du contrle de

gestion mis en uvre par l'ordonnateur. Ces modalits tiennent compte des risques associs chaque catgorie de dpenses (UEMOA, article 91 ; CEMAC, article 86, rdaction presque

identique) Il y a l, galement, un changement dans la nature des missions confies au

Contrle financier. Au lieu de contrler les dpenses opration par opration, il a la possibilit

de contrler le systme de contrle mis en place par l'ordonnateur et de limiter son contrle

sur les oprations aux oprations de montant important ou aux oprations risque.

La phase comptable La phase comptable comprend la prise en charge par le comptable, un certain nombre

de contrles, et le paiement.

La prise en charge La prise en charge est la constatation dans les critures d'un comptable public des

crances vis--vis de l'Etat ou d'un autre organisme public dont il doit assurer le paiement, en

particulier la constatation de la rception des mandats de paiement reus des ordonnateurs

Le contrle des dpenses Les comptables sont tenus d'exercer un certain nombre de contrles, dont l'tendue est

variable selon que l'on considre que le comptable rpte certains contrles dj effectus par

le Contrleur financier, ou que, au contraire, on limite les contrles par le comptable de faon

viter les doubles-emplois avec ceux du Contrle financier, ce que les deux directives

sefforcent de faire. Les contrles du comptable public portent, dans les deux zones, sur (UEMOA, article 26 ; CEMAC, article 26) : la qualit de l'ordonnateur ou de son dlgu, et de l'assignation de la dpense ; la validit de la crance (voir ci-aprs) ; le caractre libratoire du rglement incluant le contrle d'ventuelles d'oppositions. En ce qui concerne la validit de la crance des tiers sur l'Etat, le contrle des

comptables publics porte sur :

la justification du service fait, rsultant de la certification dlivre par l'ordonnateur ainsi que des pices justificatives produites ; la Directive CEMAC ajoute que la justification

du service fait est confirme par le contrleur financier, mais ne reprend pas cette obligation

dans les articles consacrs ce dernier ;

l'intervention pralable des contrles, autorisations, approbations, avis ou visas rglementaires (en particulier visa du Contrle financier, compte rendu des commissions de

rception des marchs publics) ;

la production des justifications et, le cas chant, du certificat de prise en charge l'inventaire. Il convient de prciser le contenu des diffrents contrles qui viennent d'tre recenss,

et, tout aussi important, celui des contrles qui ne sont pas, ou plus prcisment, qui ne sont

plus la charge du comptable.


Sont la charge du comptable 1. Le contrle de la qualit des ordonnateurs. A leur entre en fonction, les

ordonnateurs sont accrdits auprs des comptables assignataires des oprations dont ils

prescrivent l'excution. (UEMOA, article 13). Les ordonnateurs sont accrdits par dpt de

leurs signatures auprs des comptables publics assignataires des oprations de recettes et de

dpenses inscrites au budget dont ils prescrivent lexcution (CEMAC, article 11). L'accrditation consiste pour l'ordonnateur faire part au comptable de sa nomination,

lection, ou dsignation.

La comptence d'un ordonnateur est limite un ministre, un service, Le comptable vrifie que l'ordonnateur reste bien dans son domaine de comptence. 2. Le contrle de l'intervention des contrles pralables. Les dpenses publiques sont

soumises des contrles pralables celui des comptables : les engagements des dpenses de l'Etat et des tablissements publics nationaux administratifs sont soumis au visa du contrleur financier ;

les marchs sont soumis l'examen de commissions des marchs ; les dlibrations des conseils des collectivits locales et des tablissements publics locaux sont soumises l'examen du prfet, gouverneur ou haut-commissaire. Le comptable est tenu de vrifier l'intervention pralable des contrles

rglementaires, en particulier l'existence du visa des contrleurs financiers sur les

engagements et les ordonnancements. 3. Le contrle de la justification du service fait et des pices justificatives. La

vrification de l'existence des dettes est la charge des ordonnateurs qui liquident les

dpenses, la liquidation ayant pour objet de vrifier la ralit de la dette et d'arrter le

montant de la dpense.

Le comptable vrifie que les pices justificatives des ordonnances ou des mandats lui

ont t transmises. La nomenclature gnrale des pices justificatives est arrte par le

Ministre des finances. 4. Le contrle du caractre libratoire du rglement. Celui-ci implique que le

paiement intervient au profit du crancier ou de son reprsentant qualifi. Ne sont plus la charge du comptable 5. Le contrle de l'imputation budgtaire. Les crdits ouverts au budget respectent le

principe de la spcialit budgtaire. Do un contrle de l'exacte imputation des dpenses aux units de spcialit qu'elles concernent, qui sont les programmes et les natures de dpense

lorsque l'asymtrie de la fongibilit est en jeu.

L'imputation est le rapport d'une opration financire un budget ou un compte

dtermin ou, plus spcialement, tout poste de nomenclature budgtaire.

Ce contrle est dsormais laiss aux soins du Contrle financier. 6. Le contrle de la disponibilit des crdits. Le contrle dpend de la nature du crdit

concern.

Les crdits limitatifs ne peuvent tre dpasss, mais seulement complts. Les crdits

valuatifs peuvent tre dpasss.

Dans le cas de l'Etat, le contrle de la disponibilit des crdits est exerc en premier

lieu par les contrleurs financiers, qui ont seuls une vue d'ensemble de la consommation des

crdits ouverts aux ministres auprs desquels ils sont placs. Leur visa sur les ordonnances de

paiement ou de dlgation certifie donc aux comptables la disponibilit des crdits. Lorsque

les crdits sont dlgus, il reste aux comptables accrdits auprs des ordonnateurs


secondaires vrifier que les mandats mis par ceux-ci sont dans la limite de ces crdits (la

dlgation de crdits est une autorisation d'engager, dans la limite du montant des crdits

dlgus, donne un gestionnaire, la plupart du temps dconcentr). Les comptables des

autres organismes publics (par exemple les tablissements publics), dpositaires d'une

expdition du budget vot, assurent immdiatement la totalit de ce contrle.

Ce contrle peut tre laiss en totalit aux soins du Contrle financier.

7. Le contrle de l'exactitude des calculs de liquidation. Les deux directives ne le

mettent plus la charge du comptable. On peut cependant penser que beaucoup de ministres

des finances souhaiteront que les comptables publics continuent exercer ce contrle, qui vise

en pratique dceler dventuelles erreurs des services de lordonnateur. Le comptable ne vrifie pas la rgularit des actes juridiques sur lesquels est fonde la

liquidation, mais seulement l'exactitude des calculs.

Lorsque la liquidation porte sur des dpenses nombreuses, de mme nature, et de

priodicit rgulire, et dont les calculs sont automatiss, le contrle de la liquidation peut

s'exercer avant l'excution des calculs. La liquidation proprement dite n'est pas contrle. Le

contrle des lments qui conduisent la liquidation tient lieu de contrle de la liquidation et

de l'ordonnancement. Il s'agit des dpenses payables sans ordonnancement. certaines catgories de dpenses limitativement numres peuvent, dans les conditions prvues par les

textes en vigueur dans les Etats membres, tre payes avant ordonnancement, mais doivent

faire lobjet d'un ordonnancement de rgularisation (UEMOA, article 44) ; certaines dpenses pralablement dfinies de faon limitative dans un dcret pris en conseil des

ministres peuvent tre payes sans ordonnancement pralable et faire lobjet dune rgularisation aprs paiement dans un dlai maximum de soixante jours (CEMAC, article

48). Ces dpenses sont, par exemple, le service des emprunts, les salaires et pensions des

fonctionnaires.

Le paiement Le paiement est l'acte par lequel l'Etat ou tout autre organisme public se libre de sa

dette. Il est effectu soit par les comptables assignataires, soit par leurs subordonns ou

correspondants, soit par les rgisseurs d'avances, qui oprent pour leur compte et sous leur

responsabilit.

Les rgies d'avances Les rgies d'avances constituent une exception au principe de la sparation des

ordonnateurs et des comptables, en permettant le maniement de deniers publics par des agents

placs gnralement sous l'autorit de l'ordonnateur.

Les comptables accordent des avances de fonds des agents des services

administratifs appels rgisseurs d'avances. Ceux-ci, au moyen des fonds mis leur

disposition, rglent les cranciers ds que leur crance est dfinitivement justifie. Les

oprations effectues par les rgisseurs d'avances sont ensuite intgres dans la comptabilit

des comptables publics.

Les rgies d'avances font en principe l'objet d'un ordonnancement pralable.

Les dpenses payables par rgie d'avance sont, par exemple : les menues dpenses de matriel dans une limite dtermine ; les rmunrations des personnels payes sur une base horaire ou la vacation ; les secours urgents et exceptionnels ; les avances sur frais de mission ;


A intervalles priodiques, une avance est mise la disposition de chaque rgisseur sur

les crdits mis la disposition du service, condition que l'utilisation de la prcdente avance

ait t justifie. L'avance est verse par le comptable public au vu d'un mandat vis par

l'ordonnateur et le contrleur financier. Le rgisseur remet ses pices justificatives au

comptable assignataire aprs signature de l'ordonnateur.

Une comparaison des systmes francophones et anglophones Les principales diffrences entre les systmes francophones et anglophones tiennent

la sparation entre les ordonnateurs et les comptables, ainsi qu'au rle du Ministre des

finances (MF).

La sparation entre l'ordonnateur et le comptable Dans les deux systmes existe une forme de sparation entre l'ordonnateur (the

authorizing officer) et le comptable public. Dans le cas anglophone, il s'agit d'un principe de

contrle interne, du reste mis en uvre dans toutes les entreprises. Dans le cas francophone, il s'agit d'un contrle externe au ministre concern, mis en uvre par le Ministre des finances, et qui fait peser sur le comptable une responsabilit plus tendue, sanctionne par une

instance juridictionnelle, la Cour des comptes.

Le systme francophone. Le comptable public n'est pas responsable devant

l'ordonnateur, mais devant sa hirarchie du MF et devant la Cour des comptes.

Tant l'ordonnateur que le comptable tiennent des comptes (des ordonnancements pour

le premier, des paiements pour le second). La rconciliation des deux comptes a t

longtemps un lment de vrification de la qualit de la gestion de la dpense, mme si elle

n'tait pas effectue dans de nombreux pays. Aujourd'hui, de plus en plus, les systmes

informatiques de la chane de la dpense devraient rendre cette rconciliation automatique.

Le systme anglophone. Les contrles de la dpense sont du domaine du ministre

sectoriel. Le responsable de l'administration, le permanent secretary (quivalent du Secrtaire

gnral du systme francophone), est responsable de l'ensemble des oprations de la chane

de la dpense de son ministre, de l'engagement au paiement.

Les gestionnaires publics ont plus de flexibilit et les contrles sont moins lourds que

dans le systme francophone. En contrepartie, les contrles externes jouent souvent un rle

plus important que dans le systme francophone.

Le rle du Ministre des finances Il est plus orient vers le contrle dans le systme francophone, vers l'agrgation du

reporting dans le systme anglophone.

Le systme francophone. En dehors du rle qu'il exerce au travers de son rseau de

comptables publics, le MF exerce d'autres influences. En particulier, le Contrleur financier

est gnralement un agent du MF, plac auprs des ministres sectoriels. Celui-ci peut tre

impliqu dans le contrle du service fait, ou dans le contrle du contrle du service fait.

Le systme anglophone. Le MF exerce la fonction de collecte et d'agrgation des

comptes tenus par les ministres sectoriels aux diffrentes tapes de la dpense.


Dans certains pays, la communication par les ministres sectoriels est tardive, voire

incomplte, de sorte que le MF n'a pas une claire vision de l'excution budgtaire, en

particulier au dbut de la chane de la dpense, l'engagement.

Oprations de trsorerie Les oprations de trsorerie sont telles qu'elles sont dfinies dans directive N01/11-

UEAC-190-CM-22 relative aux lois de finances. Elles seraient aussi celles de la directive

N 06/2009/CM/UEMOA de l'UEMOA portant lois de finances au sein de l'UEMOA si celle-

ci avait adopt une dfinition plus complte des oprations de trsorerie incluant, comme le

fait la directive rglement gnral sur la comptabilit publique, les oprations d'encaissement

et de dcaissement ainsi que l'approvisionnement et le dgagement en fonds des caisses

publiques. Sont ainsi dfinis comme oprations de trsorerie (UEMOA, article 55), oprations

de trsorerie et de financement (ainsi qualifies plus prcisment, juste titre, CEMAC,

article 59) par les deux directives Rglement gnral tous les mouvements de numraire, de

valeurs mobilisables, de comptes de dpts, de comptes courants et de comptes de crances et

de dettes court, moyen et long terme.

Les oprations de trsorerie comprennent notamment (UEMOA, article 55 ; CEMAC,

article 59, rdaction presque identique) : les oprations d'encaissement et de dcaissement ; l'approvisionnement et le dgagement en fonds des caisses publiques ; l'escompte et l'encaissement des traites et obligations mises au profit de l'Etat ou des organismes publics ;

la gestion des fonds dposs par les correspondants et les oprations faites pour leur compte ;

l'mission, la conversion, la gestion et le remboursement des emprunts publics court, moyen et long termes ;

les oprations de prts et avances ; l'encaissement des produits des cessions d'actifs. Les oprations de trsorerie (et de financement CEMAC) sont excutes exclusivement par les comptables publics, soit leur propre initiative, soit sur l'ordre du

ministre charg des finances ou la demande des tiers qualifis pour leur compte (UEMOA,

article 56 ; CEMAC, article 60, qui ajoute soit sur lordre des ordonnateurs). Les trois principales catgories d'oprations de trsorerie sont brivement

commentes.

Les mouvements de fonds Les mouvements de fonds sont contraints par les principes de l'unicit de caisse et de

l'unicit de trsorerie. Unicit de caisse. Un poste comptable dispose, sauf drogation du MF, d'une seule

caisse, d'un seul compte courant bancaire ou postal (UEMOA, article 57 ; CEMAC, article

61). Unit de trsorerie. Le Trsor a un seul compte ouvert la Banque centrale dans

lequel toutes les ressources de l'Etat sont dposes et duquel tous les dcaissements sont

effectus (UEMOA, article 57 ; CEMAC, article 61).


Cependant, il est ncessaire que le Trsor dispose de comptes auprs des banques

commerciales pour plusieurs raisons : 1. Il existe des postes comptables dconcentrs dans des villes o la Banque centrale

n'est pas prsente ;

2. Le Trsor effectue des oprations avec les banques commerciales, par exemple des

virements au profit des fournisseurs qui disposent de comptes dans ces banques. Le principe du compte unique la Banque centrale ne peut donc tre respect

qu'entendu comme un compte unique de centralisation trs rapide (chaque jour ou chaque

semaine au plus) des comptes en banques commerciales. Les ordonnateurs et autres agents de l'Etat n'ayant pas qualit de comptable public,

de rgisseur de recettes ou d'avances ne peuvent en aucun cas se faire ouvrir s qualit un

compte de disponibilit (CEMAC, article 62).

La transformation des valeurs Les dbiteurs des organismes publics sont admis dans certains cas s'acquitter par

souscription d'effets court terme, en particulier d'obligations cautionnes souscrites au

bnfice du Trsor. Les comptables les prsentent l'encaissement l'chance.

Les oprations pour compte de tiers Les correspondants du Trsor sont les organismes et particuliers qui, soit en

application des lois et rglements, soit en vertu de conventions, dposent titre obligatoire ou

facultatif des fonds au Trsor ou sont autoriss procder des oprations de recettes et de

dpenses par l'intermdiaire de ses comptables. Les comptes ouverts au nom des

correspondants ne peuvent pas prsenter de dcouvert. Les fonds ou valeurs dont les organismes publics sont simples dpositaires sont grs

suivant les mmes rgles que ceux dont les organismes publics sont propritaires ; ils

constituent les deniers privs rglements.

Documents

p4_ch7 Execution Depenses Recettes