Rapport 2013-126R Controle OGDPC

Inspection gnrale des affaires sociales

Bertrand DEUMIE Philippe GEORGES

Membres de lInspection gnrale des affaires sociales

Jean-Philippe NATALI Interne de sant publique

Stagiaire l'Inspection gnrale des affaires sociales

Contrle de l'Organisme gestionnaire du dveloppement professionnel continu et

valuation du dveloppement professionnel continu des professionnels de sant

tabli par

RAPPORT DEFINITIF

- Avril 2014 -

2013-126R

IGAS, RAPPORT N2013-126R 3

SYNTHESE

[1] Une nouvelle architecture de la formation continue des professionnels de sant a t cre en 2009 dans le cadre de la loi dite HPST. Elle a pris le nom de dveloppement professionnel continu (DPC).

[2] Le schma de cette architecture est simple : les professionnels de sant ouvrent un compte auprs dun organisme national dnomm Organisme gestionnaire du dveloppement professionnel continu (OGDPC). Les organismes de formation se font enregistrer, aprs une valuation scientifique indpendante, auprs du mme organisme qui publie les programmes disponibles auxquels les professionnels sinscrivent. LOGDPC finance les formations et indemnise les professionnels.

[3] Ce schma ne vaut cependant que pour neuf professions librales, les autres professions librales relevant de mcanismes de droit commun (FAF). La gestion de la formation continue des salaris hospitaliers seffectue dans les tablissements et par le truchement dun organisme paritaire collecteur agr (OPCA). Les salaris exerant ailleurs que dans les tablissements de sant sont hors de ce schma.

[4] La mise en place de cette architecture est maille de nombreuses difficults de nature diffrente. Des dysfonctionnements affectent notamment les procdures dinscription des professionnels ainsi que de leur indemnisation et lenregistrement des organismes na pas encore abouti, cause du lent dmarrage de la procdure dvaluation.

[5] Cette situation a conduit la ministre des affaires sociales et de la sant demander lInspection gnrale des affaires sociales de procder un contrle de lOGDPC. Il est rapidement apparu la mission que les difficults de fonctionnement de cet organisme ne prenaient quune part relative dans les critiques portes par les diffrents acteurs du DPC qui remettaient en cause certains aspects de la rforme. La mission a donc largi le champ de son investigation.

[6] son terme, le contrle de lorganisme rvle des dysfonctionnements mais pas de manquements graves. En revanche, la mission constate que le DPC a dvelopp un pais nuage de problmes de nature extrmement diverse dans lequel il est possible de distinguer quatre strates.

[7] Lanalyse de la rforme fait dabord apparatre plusieurs vices de conception. Lobligation de formation na pas de contenu prcis : ni le volume dheures ni le contenu de la formation ne font lobjet de prescription. La sanction du manquement lobligation nest pas organise et les alas budgtaires qui affectent la construction des budgets de lOGDPC ne donnent aucune assurance quil sera possible de financer le cot dun DPC gnralis tous les effectifs de lensemble des professions.

[8] Ensuite, la mission a constat quelques mauvais rglages. La procdure dvaluation pralable des organismes par des commissions scientifiques indpendantes napporte pas toute garantie de qualit et la procdure de contrle a posteriori nest pas encore mise en place. Lorganisation institutionnelle de lOGDPC fait obstacle une gouvernance claire.

[9] En troisime lieu, la conduite de projet a t dfectueuse. Dans un cadre juridique contraint par des textes qui empitent sur la marge de gestion ncessaire, les remises en cause de rgles dictes aprs arbitrage politique, les dlais trop serrs, le choix technique hasardeux dun recours exclusif linformatique, ont mis sous une pression excessive lOGDPC.

4 IGAS, RAPPORT N2013-126R

[10] Enfin, des blocages portent principalement sur le financement des organismes de formation par lindustrie pharmaceutique et, plus globalement, louverture du DPC tout type dorganisme de formation et sur le dispositif de leur valuation.

[11] Dans ce bilan, la responsabilit de lOGDPC apparat limite ; cest cette pression excessive qui lui a fait prendre certaines positions rigides et commettre des maladresses de communication.

[12] Le nombre, la diversit de nature et la complexit des difficults parfois majores par des acteurs qui se contentent de critiques et ne proposent rien nont pas permis la mission une analyse approfondie de chacune dentre elles. Ainsi il na pas t possible dexaminer de manire dtaille la situation de chaque profession, notamment des professions paramdicales.

[13] La rforme de 2009 comportait des avances de principe qui n'ont, pour la plupart, pas connu de concrtisation dans le DPC tel qu'il fonctionne aujourd'hui :

une obligation de formation commune toutes les professions de sant, indiffrente au statut, libral ou salari, du professionnel ;

une formation construite selon des mthodes communes tous, alliant apport de connaissances (le cognitif ) et lvaluation scientifique et pdagogique des pratiques professionnelles, mthodes valides par la HAS ;

linstauration dune procdure dvaluation pralable des organismes, qui nexiste pas dans les autres secteurs de la formation continue ;

le financement spcifique de formations pluri-professionnelles et inter-sectorielles ; la lisibilit de l'offre de formation, offerte tous, en un point unique ; la libert de choix de l'organisme de formation par le professionnel ; le respect du droit de la concurrence.

[14] Aussi il apparat opportun de sauvegarder les principes de cette rforme. La plupart des interlocuteurs de la mission conviennent des avances et certains se sont fortement engags dans la mise en uvre de la rforme. Les fortes oppositions sont concentres sur quelques organisations. En revanche, une carapace de scepticisme entoure cette rforme dont beaucoup considrent quelle chouera.

[15] Cette dernire considration conduit la mission marquer une grande importance la manire dont doit tre conduite toute modification apporte au dispositif. Un rel travail de concertation approfondie doit aboutir un accord sur les grandes rgles du changement, limage de ce qui a t ralis avec laccord national interprofessionnel sur la formation continue conclu le 14 dcembre 2013. La concertation doit stendre llaboration des textes afin que la rforme slabore sans ambigut et recueille la meilleure adhsion des acteurs. Une vritable conduite de projet doit tre organise pour la mettre en uvre.

[16] Les rsultats enregistrs par lOGDPC, selon lesquels la hausse des effectifs ayant suivi une formation est conforme aux objectifs de croissance, permettent de prendre le temps de cette concertation et de respecter les rgles de lart de la gestion, notamment des projets informatiques.

[17] Un premier scnario consiste maintenir le systme actuel en en corrigeant les dysfonctionnements. Dans ce cadre, il sagit de redonner confiance aux acteurs dans le dispositif en consolidant le financement du DPC et en assortissant lobligation dun jeu de sanctions relles. Les procdures doivent tre simplifies et la qualit technique des formations assure. La mission propose galement dallger la gouvernance, de garantir une concurrence loyale entre organismes de formation et de clarifier les relations entre les employeurs et leurs salaris.


[18] Le nombre important de retouches effectuer peut cependant conduire s'interroger sur des simplifications plus radicales du systme actuel. La mission a propos un jeu de scnarios (scnarios 2, 3 et 4) qui offrent un champ plus ouvert la concertation ncessaire.

[19] La mission a bti ces scnarios partir de deux ides directrices : circonscrire le rle de ltat et, corrlativement, accrotre les responsabilits des professionnels ; laisser au travail des professionnels et lexprience le soin de rsoudre un certain nombre de questions pour lesquelles manquent aujourdhui les donnes pour trancher.

[20] Le deuxime scnario, plus proche que les suivants de lactuel dispositif, recentre les missions de lOGDPC sur la formation inter-professionnelle et les priorits de sant publique. Tout ce qui a trait aux formations de DPC propre chaque profession ou secteur dactivit relve des organismes gestionnaires spcifiques : ANFH, OPCA, FAF.

[21] Le troisime scnario circonscrit le DPC un socle de connaissances actualiser que dtermine le professionnel aprs valuation de sa pratique. Ce socle est acqurir auprs dorganismes de formation ayant t valus.

[22] Le quatrime scnario consiste en lapplication du droit commun de la formation continue. Lobligation, de lgale, redevient dontologique. LOGDPC est supprim. Les financements publics sont convertis en incitations, notamment dans le cadre des conventions avec lAssurance maladie, et, pour les tablissements de sant, le niveau de DPC est un lment de la certification.

[23] La mission marque sa prfrence pour le deuxime scnario en ce quil implique notamment un moindre changement institutionnel mais opre des simplifications substantielles.


Sommaire SYNTHESE ................................................................................................................................................................... 3

RAPPORT ...................................................................................................................................................................... 9

1 LE CONTROLE DE LOGDPC NE REVELE PAS DE MANQUEMENTS GRAVES MAIS DE NOMBREUX DYSFONCTIONNEMENTS ............................................................................................. 11

1.1 Le fonctionnement de lOGDPC peut tre amlior .......................................................................... 11 1.1.1 Le fonctionnement de l'OGDPC nest pas strictement conforme celui dun GIP ................ 11 1.1.2 L'impartialit et la reprsentativit des instances de l'OGDPC doivent tre garanties............. 12

1.2 Les frais de sige pourraient tre rduits la marge ............................................................................. 14 1.2.1 Des locaux repris de l'OGC pour un loyer dans la norme ............................................................ 14 1.2.2 Des taux d'occupation assez faibles avant monte en charge ....................................................... 14

1.3 La politique salariale est inspire du rgime gnral de scurit sociale ............................................ 15 1.4 Les dveloppements informatiques ont t mal matriss .................................................................. 17

1.4.1 Le choix initial du "tout informatique" a cr des contraintes ingrables pour l'OGDPC...... 17 1.4.2 La remise en ordre des dveloppements informatiques ne peut tre que progressive ............. 19

2 UNE REFORME AUX INCIDENCES MAJEURES QUI NE SINSCRIT PAS DANS UN PROJET COHERENT ET FEDERATEUR .......................................................................................................... 19

2.1 Des volutions majeures, des vices cachs et des mauvais rglages .................................................. 19 2.1.1 Trois volutions porteuses de remises en cause importantes ....................................................... 19 2.1.2 Les vices de conception de la rforme ............................................................................................. 22 2.1.3 Les mauvais rglages ............................................................................................................................ 25

2.2 Une conduite de projet dsastreuse ........................................................................................................ 27 2.2.1 Rigidits et dlais comprims ............................................................................................................. 28 2.2.2 Un pilotage confus ............................................................................................................................... 31 2.2.3 Un choc de cultures , une absence dadhsion ........................................................................... 32

3 PLUSIEURS SCENARIOS PEUVENT ETRE EXPLORES POUR SORTIR DE LA DIFFICULTE ACTUELLE ........................................................................................................................................ 33

3.1 Principes d'laboration des scnarios ..................................................................................................... 33 3.2 Scnario 1 : l'amlioration progressive du dispositif actuel ................................................................. 35

3.2.1 Redonner confiance aux bnficiaires dans le dispositif de DPC ................................................ 36 3.2.2 Simplifier les procdures ..................................................................................................................... 40 3.2.3 Assurer la qualit technique des formations .................................................................................... 42 3.2.4 Amliorer la gouvernance ................................................................................................................... 48 3.2.5 Garantir l'ouverture du march de la formation et une concurrence loyale ............................... 49 3.2.6 Clarifier le statut du DPC pour les professionnels de sant salaris et leurs employeurs ........ 51

3.3 Scnario 2 : un OGDPC pilote mais une gestion dlgue ................................................................ 55 3.4 Scnario 3 : un DPC recentr sur les connaissances critiques ............................................................ 56 3.5 Scnario 4 : lapplication du droit commun de la formation .............................................................. 57

3.5.1 Des obligations souples peuvent remplacer la complexit actuelle ............................................. 57 3.5.2 La simplification du dispositif actuel se fait au prix d'une perte d'ambition .............................. 58

RECOMMANDATIONS DE LA MISSION ....................................................................................................... 59

LETTRE DE MISSION ............................................................................................................................................ 61

REPONSES DE LORGANISME GESTIONNAIRE DU DEVELOPPEMENT PROFESSIONNEL CONTINU (OGDPC) ......................................................................................................... 63


OBSERVATIONS DE LA MISSION ................................................................................................................... 79

REPONSES DE LA DIRECTION GENERALE DE LOFFRE DE SOINS (DGOS) ............................ 83


REPONSES DE LA DIRECTION DE LA SECURITE SOCIALE (DSS) ................................................... 91


REPONSES DE LA CAISSE NATIONALE DE LASSURANCE MALADIE DES TRAVAILLEURS SALARIES (CNAMTS) ........................................................................................................... 99

OBSERVATIONS DE LA MISSION ................................................................................................................ 105

LISTE DES PERSONNES RENCONTREES ................................................................................................. 107

ANNEXE 1 : SCHEMA DE FONCTIONNEMENT DU DPC .................................................................. 113

ANNEXE 2 : LES METHODES DE DEVELOPPEMENT PROFESSIONNEL CONTINU ........... 115

ANNEXE 3 : TABLEAU DE CHIFFRAGE DU COUT DU DPC POUR NEUF PROFESSIONS . 121

SIGLES UTILISES ................................................................................................................................................. 123


RAPPORT

[24] La mise en uvre dune obligation de formation continue propre aux professions de sant a suivi un cheminement long et heurt.

[25] Une telle obligation, en sus du traditionnel impratif dontologique de perfectionnement et dentretien des connaissances, fut instaure pour les mdecins libraux par lordonnance n 96-35 du 24 avril 1996. Un conseil national agrait notamment les programmes de formation. Il tait prvu que le respect de cette obligation soit tabli par une attestation recueillie auprs dun conseil rgional. Paralllement, la convention mdicale des gnralistes du 26 novembre 1998 crait la formation professionnelle conventionnelle (FPC) gre paritairement par le truchement de lOrganisme gestionnaire conventionnel (OGC).

[26] La loi n 2002-303 du 4 mars 2002 a tendu lobligation lensemble des mdecins ainsi quaux pharmaciens. Trois conseils nationaux de la formation mdicale continue (CNFMC) un pour les mdecins libraux, un deuxime pour les mdecins hospitaliers et un troisime pour les mdecins salaris non hospitaliers composs principalement de professionnels reprsentants de lordre des mdecins, des syndicats mdicaux, des universits de mdecine et des organismes de formation taient chargs de dfinir les orientations prioritaires de formation, dagrer les organismes formateurs et de fixer les rgles de validation du respect par les mdecins de leur obligation de FMC, laquelle le manquement tait passible de sanctions disciplinaires. Cette validation devait tre effectue par les conseils rgionaux de la formation mdicale continue dont le dfaut de mise en place a priv lobligation dun mcanisme de sanction.

[27] La loi n 2004-806 du 9 aot 2004 a tendu lobligation lensemble des professions de sant, abandonn le principe de sanctions disciplinaires et instaur lvaluation des pratiques professionnelles.

[28] La volont de simplifier et de mettre en cohrence les divers dispositifs est la source de la rforme inscrite dans la loi n 2009-879 du 21 juillet 2009 portant rforme de lhpital et relative aux patients, la sant et aux territoires (loi HPST).

[29] Dsormais, les professionnels doivent satisfaire une obligation annuelle de dveloppement professionnel continu (DPC), notion nouvelle qui recouvre la fois lacquisition de connaissances et lvaluation des pratiques.

[30] Les professionnels sont tenus de choisir une formation conforme une orientation nationale, inscrite dans un arrt du ministre de la sant, ou rgionale, dtermine par une agence rgionale de sant (ARS). Cette formation doit comporter une mthode et des modalits valides par la Haute autorit de sant (HAS). Cette formation est propose et mise en uvre par un organisme de dveloppement professionnel continu (ODPC) qui a pralablement fait lobjet dune valuation favorable par des commissions scientifiques indpendantes. Le professionnel de sant nest indemnis et ne reoit dattestation de DPC que sil suit une de ces formations rfrences. Il est tenu dadresser cette attestation, selon sa profession et son statut, lordre professionnel, lagence rgionale de sant ou son employeur. Il renseigne en outre un bilan individuel dactivit chaque anne et doit garder tout document attestant de leffectivit du suivi de la formation.

[31] La gestion du dispositif est assure par un organisme unique qui est un GIP dnomm Organisme gestionnaire du dveloppement professionnel continu (OGDPC). Cr le 1er juillet 2012, il enregistre lensemble des organismes qui proposent des formations et qui ont fait lobjet dune valuation favorable par des commissions scientifiques indpendantes. Il finance les programmes de formation et indemnise les professionnels de sant libraux dans des conditions quils dterminent (les salaris demeurent rmunrs par leurs employeurs).


[32] Le financement de lOGDPC est assur par une contribution des caisses nationales dassurance maladie, une dotation de ltat et une quote-part dune taxe sur lindustrie pharmaceutique.

[33] Les mcanismes de formation continue de droit commun (FAF, OPCA) restent en vigueur.

[34] LOGDPC attire depuis quelques mois de nombreuses critiques pour les difficults sinscrire comme professionnel ou comme organisme de formation, pour les retards de paiement, pour les incertitudes sur la procdure denregistrement des organismes, etc.

[35] Cest ainsi que par lettre du 1er juillet 2013, la ministre des affaires sociales et de la sant demande lInspection gnrale des affaires sociales (IGAS) une apprciation dtaille de la manire dont lOGDPC rpond aux objectifs dune formation de qualit des professionnels de sant et quun contrle soit diligent cette fin. Il sagit plus prcisment dvaluer si lorganisation et les comptences mobilises permettent de rpondre aux enjeux de la rforme de la formation continue des professions de sant , de vrifier que lallocation des ressources est optimale et, enfin, de sassurer que les bons moyens sont mis en uvre pour prvenir les conflits dintrts. La mission a t confie Bertrand Deumi, Philippe Georges et Jean-Philippe Natali, stagiaire.

[36] Trs vite, la mission a constat que les critiques portes contre les conditions de mise en uvre de la rforme allaient, de laveu mme de leurs auteurs, au-del de la manire de travailler de lOGDPC et mettaient en cause les principes mmes de la rforme. Aussi, la mission a largi son analyse une valuation du dveloppement professionnel lui-mme. Elle na pas pu, pour autant, procder un examen densemble de la question de la formation continue des professions de sant qui aurait inclus notamment une apprciation des besoins actuels, des meilleures modalits pour y rpondre et une analyse de limpact de la formation continue sur les pratiques.

[37] La mission a eu le souci de rencontrer le plus dacteurs possible, mais, compte tenu de son champ largi, laccent a t mis sur les mdecins. Ce sont eux, plus particulirement les gnralistes, qui formulent la contestation la plus profonde. Compte tenu de lampleur prise par la mission, il na pu tre procd un examen de chacune des difficults mentionnes par chacune des professions, notamment paramdicales, ni lanalyse du cot des formations, variable importante du financement du DPC.

[38] Au terme de ses investigations, la mission conclut lexistence de nombreux dysfonctionnements dans la mise en uvre du dveloppement professionnel continu. Ces rats ne rvlent cependant pas de manquements graves, a fortiori de fautes, de la part de lOGDPC. La conception mme de la rforme est en cause ainsi que la conduite de son application. La mission a eu le souci de dgager les voies qui vitent de construire un nime dispositif et qui permettent de sauvegarder les meilleurs principes de la rforme de 2009. cette fin, elle a labor quatre scnarios btis partir de limpratif de laisser une part plus importante de la gestion dun dispositif qui touche daussi prs la vie professionnelle dans un domaine o toutes les solutions doivent se construire dans lexprience.


1 LE CONTROLE DE LOGDPC NE REVELE PAS DE MANQUEMENTS GRAVES MAIS DE NOMBREUX DYSFONCTIONNEMENTS

[39] Deux points de contrle avaient t signals la mission comme mritant investigation : les frais de sige apparaissent levs et les dveloppements informatiques nont pas donn lieu des marchs publics.

1.1 Le fonctionnement de lOGDPC peut tre amlior

1.1.1 Le fonctionnement de l'OGDPC nest pas strictement conforme celui dun GIP

[40] Si, sur le plan juridique, lOGDPC est un groupement dintrt public, son fonctionnement napparat pas conforme sa nature sur, au moins, trois points :

Son autonomie de dcision par rapport ltat est quasi nulle (cf. infra 2.1.3.2) alors que cest lobjet mme de la cration dune telle structure.

Outre la confusion des rles de tutelle et dadministration, le contrle de lEtat apparat mal calibr. Le contrleur gnral conomique et financier (CGEFI) indique raliser un contrle restreint qui conduit notamment contrler uniquement les risques financiers des oprations de l'OGDPC pour l'tat et non les actes de gestion comme les contrats de travail. Pourtant, l'article 13 de la convention constitutive et l'arrt du 29 octobre 2012 portant soumission de l'OGDPC au CGEFI ne mentionnent que le contrle gnral exerc par le CGEFI (dcret du 26 mai 1955) et non une version restreinte de ce contrle.

Les instances reprsentatives du personnel sont pour l'instant composes de dlgus du personnel, en hritage de l'OGC. Le dcret n 2013-592 du 5 avril 2013 relatif au rgime du personnel applicable aux GIP cre trois instances : un comit technique (art. 10), une commission consultative paritaire (art. 18) et un comit d'hygine, de scurit et des conditions de travail (art. 27). Sachant quune circulaire du 17 septembre 2013 fixe le dlai dinstallation de ces instances la fin de l'anne 2014 (date de renouvellement des instances reprsentatives au sein de la fonction publique), la direction envisage de saisir un prochain conseil de gestion de la question du comit technique et de mettre en place dans un dlai proche la commission consultative paritaire. Il importe que la tutelle veille la cration de ces instances, ncessaires dans une petite structure o les relations interpersonnelles peuvent limiter lexpression collective.

[41] La mission sest interroge, en consquence, sur la pertinence du statut de lOGDPC. Il lui est apparu que lampleur des difficults surmonter, voire lorientation vers un autre schma darchitecture, ne rendait pas opportune, dans limmdiat, la modification de la nature juridique de lOGDPC. En revanche le renforcement du contrle du CGEFI constitue la contrepartie dune vritable autonomie accorder au GIP.

[42] Si l'on recherche en revanche affirmer le rle minent de ltat, y compris dans le financement compos exclusivement dune taxe, la cration dun service comptence nationale pourrait tre tudie.

Recommandation n1 : Assurer un contrle complet du GIP par le CGEFI


1.1.2 L'impartialit et la reprsentativit des instances de l'OGDPC doivent tre garanties

1.1.2.1 Les commissions scientifiques indpendantes doivent tre et apparatre transparentes dans la gestion des liens d'intrt

[43] Les membres des commissions scientifiques indpendantes (CSI), qui procdent lvaluation des organismes de formation, sont soumis une obligation d'indpendance dans lexamen des dossiers quils examinent. Afin d'en attester, ils doivent produire une dclaration publique d'intrt (DPI), mentionnant les liens ventuels qu'ils entretiennent avec les organismes dont les dossiers pourraient tre soumis une CSI (article L. 1451-1 du code de la sant publique CSP).

[44] Les articles D. 4133-19 (mdecins), D. 4236-19 (pharmaciens), D. 4143-19 (chirurgiens dentistes), D. 4153-19 (sages-femmes) et D. 4381-6-2 (paramdicaux) du code de la sant publique crent, en outre une incompatibilit entre les fonctions de membre dune CSI et d'autres fonctions au sein des instances de l'OGDPC ou dans des organismes de formation.

[45] Or, d'aprs les donnes de l'OGDPC au 15 octobre 2013, seule une partie des DPI ont t collectes. Certes, selon l'OGDPC, les DPI non-collectes concernent principalement des membres supplants (11 DPI manquantes pour 116 membres titulaires, soit 9 % contre 34 DPI manquantes pour 123 membres supplants, soit 28 %) mais labsence de certaines DPI, parfois due aux membres des CSI qui ne rpondent pas aux relances de l'OGDPC, ne peut tre tolre dans la dure, d'autant plus si l'on envisage de faire siger les supplants pour diminuer les dlais d'examen des dossiers (cf. infra).

[46] La mission s'est fait communiquer l'ensemble des DPI remplies par les membres des CSI, y compris les mentions non rendues publiques. Sur l'chantillon vrifi, la mission considre que les dclarations sont srieusement remplies.

Tableau 1 : Collecte des DPI des membres des CSI

CSI Nombre de membres Postes vacants DPI collecter DPI collectes % non collect

Mdecins 77 1 76 64 16 Pharmaciens 42 0 42 36 14 Sages-femmes 24 1 23 17 26 Chirurgiens-dentistes 23 0 23 22 4 HCPP 73 1 72 54 25 CSI sages-femmes: 3 titulaires nommes le 5 dcembre 2013 236 193 18

Source : OGDPC, chiffres au 6 janvier 2014, calculs mission

[47] La composition des CSI peut donner lieu une critique au regard des liens d'intrts de certains de ses membres : en effet, de nombreux membres de CSI sont lis des organismes de formation. Il peut s'agir de formateurs pour le Collge national des gnralistes enseignants (CNGE), d'universitaires enseignant dans une universit qui s'est dclare ODPC ou de praticiens hospitaliers dont ltablissement est, lui aussi, devenu ODPC. Avant chaque sance et lors de l'attribution des dossiers d'instruction des demandes d'enregistrement, le secrtariat des CSI vrifie qu'une DPI a bien t produite par les membres prsents et que ceux-ci ne prsentent pas de liens d'intrt avec l'organisme examin. En cas de lien d'intrt, les rglements intrieurs des CSI prvoient que le membre concern se dporte lors de lexamen du dossier concern.


[48] Exclure tous les membres de la CSI prsentant des liens d'intrt avec un ODPC ne parat pas trs raliste : il n'est pas certain que l'on puisse nommer suffisamment d'experts dnus de tous liens d'intrt mais comptents dans les questions de formation. Comme l'a point un des interlocuteurs de la mission, un expert sans conflit est un expert sans intrt .

[49] La mission considre donc qu'il y a lieu, par une gestion des liens d'intrts des membres des CSI, de ne pas les placer en situation de conflit d'intrt. L'OGDPC doit donc disposer de l'ensemble des DPI afin de vrifier, au cas par cas, que le membre dune CSI prsentant un lien d'intrt avec un organisme candidat l'enregistrement ou dsign pour un contrle (cf. infra) n'ait pas pris part la dcision.

1.1.2.2 Les membres des instances doivent galement rendre leurs liens d'intrt vrifiables

[50] Les membres des instances de l'OGDPC sont soumis (articles R. 4021-3 et 4021-4 CSP) la rgle gnrale imposant de ne pas prendre part une dlibration en cas de lien d'intrt prvue par le dcret n 2006-672 du 8 juin 20061 et la rgle particulire dicte par l'article L. 1451-1 CSP. Des incompatibilits identiques celles des membres des CSI leur sont appliques.

[51] Ds lors, la vrification et la gestion des liens d'intrt par l'OGDPC ne peuvent s'exercer que sur la base de dclarations publiques d'intrt. Or, l encore, toutes les DPI n'ont pas t recueillies. Cest le cas, majoritairement, pour les membres supplants ; mais, pour les seuls titulaires, 16 DPI sont manquantes pour le conseil de surveillance et 6 pour le comit paritaire. Ce constat conduit la mission la mme recommandation que pour les membres des CSI.

Tableau 2 : Collecte des DPI des membres des instances de l'OGDPC

Instances Nb de membres DPI collectes % non collect Conseil de Surveillance 132 83 37 Mdecins 28 17 39 Chirurgiens-dentistes 14 9 36 Pharmaciens 15 9 40 Sages-femmes 8 7 13 Paramdicaux 58 36 38 Employeurs 9 5 44 Comit paritaire 72 53 26 Mdecins 19 14 26 Chirurgiens-dentistes 6 5 17 Pharmaciens 8 5 38 Sages-femmes 5 3 40 Pdicures-Podologues 6 5 17 Orthophonistes 8 4 50 Orthoptistes 5 5 0 Infirmiers 7 6 14 Masseurs - kinsithrapeutes 8 6 25

Source : OGDPC, chiffres au 6 janvier 2014, calculs mission.

1 Notamment son article 13 qui prvoit que Les membres d'une commission ne peuvent prendre part aux dlibrations lorsqu'ils ont un intrt personnel l'affaire qui en est l'objet. La violation de cette rgle entrane la nullit de la dcision prise la suite de cette dlibration lorsqu'il n'est pas tabli que la participation du ou des membres intresss est reste sans influence sur la dlibration .


Recommandation n2 : Recueillir sous trois mois les DPI de l'ensemble des membres des instances et CSI de l'OGDPC. Dchoir de leur mandat et remplacer ceux refusant de fournir leur DPI

1.2 Les frais de sige pourraient tre rduits la marge

1.2.1 Des locaux repris de l'OGC pour un loyer dans la norme

[52] L'OGDPC a repris les locaux utiliss par l'OGC depuis janvier 2011 au 93 avenue de Fontainebleau au Kremlin-Bictre. Les locaux lous la SCPI Elyses Pierre taient constitus de 621m de bureaux et 12 places de parking, pour un loyer hors taxes et hors charges (HT HC) annuel de 157 230 .

[53] L'OGC a sign deux avenants en avril et aot 2011 pour louer 40 m puis 20 m de locaux archives dans le mme btiment, pour un surcot de 4000 et 2000 HT HC. Les locaux archives sont crs sur cinq emplacements de places de parking, les surcots sont lis la cration des locaux et non la location de nouveaux espaces.

[54] Le 22 juin 2012, l'OGC signe un nouveau bail commercial avec la SCPI Elyses Pierre, qui ajoute 635 m au troisime tage (auparavant occups par ERDF) et seize places de parking aux locaux dj lous, pour un loyer annuel de 317 458 HT HC, rvalu en 2013 322 005 HT HC. Les locaux du troisime tage sont rnovs par l'OGDPC et facturs au bailleur 50 000 HT. Le 8 aot 2012, un avenant permet la substitution de l'OGDPC l'OGC, sans changement des conditions du bail.

[55] Les charges s'lvent 60 934 annuels, les impts fonciers 36 173 annuels et la taxe de bureaux 2013 6 366,44 annuels. Le cot total de la location des espaces au 93 avenue de Fontainebleau est donc de 425 478 annuels.

[56] Le loyer des immeubles de bureaux au Kremlin-Bictre oscille entre 192 HT/m par an pour des locaux de seconde main et 320 HT/m par an pour des locaux de premire main2. Le loyer vers par l'OGDPC, hors locaux d'archives, est de 322 005 / (621 +635) = 256,3 HT/m par an, ce qui se situe dans la moyenne des prix.

1.2.2 Des taux d'occupation assez faibles avant monte en charge

[57] Les personnels de l'OGDPC n'occupent que le deuxime tage de l'immeuble, soit les 621 m initialement lous par l'OGC (la norme de 12 m par agent s'applique la surface de bureau et exclut donc les salles de runion). Trente quatre personnes physiques sont rmunres par l'OGDPC, ce qui donne un ratio de 18,3 m par agent, suprieur aux 12 m prvus par l'administration des domaines.

[58] Par ailleurs, l'OGDPC prvoit une augmentation du nombre de ses personnels en 2014, pour passer de 34 48 ETP. Si l'on fait l'hypothse que le nombre de personnes physiques sera en 2014 gal celui des ETP (comme en 2013), le ratio 2014 s'tablira 621 /48 = 12,9 m de surface de bureau par agent, ce qui est peu loign des standards des domaines.

[59] Toutefois, l'OGDPC prvoit de ramnager une salle de runion du troisime tage (la salle Millepertuis) en bureaux pour accueillir les nouveaux arrivants. Le ratio voqu ci-dessus sera donc suprieur une fois cette transformation ralise.

2 Source BureauxLocaux.com, consult le 4 novembre 2013, chiffres pour 2013


[60] En ce qui concerne les salles de runion, l'OGDPC a fourni la mission des indications sur le nombre de runions tenues (127 entre le 1er janvier et le 22 novembre 2013) dans les quatre salles disponibles (88, 30, 28 et 24 places). En supposant que la runion dure la journe entire, le taux d'occupation moyen d'une salle est donc de 14 % (calcul : 127 runions / 228 jours ouvrs / 4 salles). Ce taux assez faible confirme le constat de la mission selon lequel les salles de runion sont souvent vides et, mme lorsque des instances se tiennent, elles sont largement dimensionnes. Toutefois, on note que le conseil de surveillance compte 96 membres, qu'il faut pouvoir runir pisodiquement, ce qui ncessite une grande salle.

[61] Les 23 places de parking disponibles sont utilises pour 11 d'entre elles de manire rgulire par les personnels de l'OGDPC et le reste de manire pisodique par les visiteurs et membres des instances de gouvernance de l'OGDPC. Si, comme aujourd'hui, un tiers du personnel devant tre recrut dans les annes venir utilise une place de parking, 16 places seront mobilises rgulirement.

[62] In fine, rien d'excessif n'apparat en premier abord mais deux points peuvent tre amliors :

une ngociation avec le bailleur et avec les autres occupants de l'immeuble permettrait de diminuer le nombre de places de parking loues si elles ne sont pas utilises. Les gains attendre d'une telle dmarche sont marginaux ;

la question des salles du troisime tage, souvent vides et amnages avec soin, ncessite une analyse plus pousse. Il n'est pas certain que l'OGDPC puisse se limiter louer un demi-tage. Loger une partie des services appels se renforcer en 2014 (service du contrle en particulier) ou le secrtariat des CSI au troisime tage permettra d'amliorer le taux d'occupation de ces espaces.

1.3 La politique salariale est inspire du rgime gnral de scurit sociale

[63] Trente quatre personnes (34 ETP) sont employes par l'OGDPC, pour une masse salariale annuelle brute de 1 440 110,34 . Il est prvu qu' terme le personnel de l'OGDPC augmente jusqu' concurrence de 48 ETP, ce qui profitera en particulier au service du contrle, de l'informatique et de la gestion administrative.

Schma 1 : Organigramme et effectifs actuels de l'OGDPC

Direction gnrale Communication 3 Gestion des CSI 3 Instances et relations extrieures 3 Moyens gnraux et contrle 3 Informatique 2 Gestion administrative 11 Statistiques 2 2 Finances 4

Source : OGDPC

Les personnels peuvent tre soit des fonctionnaires, soit des contractuels3. Ces derniers sont pour la plupart issus de lAssurance maladie, notamment de la CNAMTS.

3 Selon l'article 11.2 de la convention constitutive du GIP OGDPC, et en application du II de l'article 111 de la loi n 2011-525 du 17 mai 2011, l'OGDPC doit proposer un contrat de droit public au personnel de droit priv repris de l'OGC. Cela concerne la majorit du personnel de l'OGDPC.


[64] Le budget de gestion administrative ne doit pas excder 6 % du budget total de l'OGDPC, l'autre partie tant constitue du budget de financement du DPC. Cette obligation est respecte, en 2012 (5,14 millions deuros de budget de gestion, soit 4,45 % du total) comme dans le budget prvisionnel 2013 (8 millions deuros, soit 5,16 % du budget total de 155,1 millions). Le fonctionnement des CSI et autres instances est intgr au budget de gestion administrative et reprsente 2 millions deuros en 2013.

[65] Pour 2014, le rcapitulatif transmis la mission le 19 dcembre 2013 prvoit un budget de 196 millions deuros dont 11 millions de budget de gestion administrative, soit 5,6 %. Du fait de l'importance des reports de 2012 et de 2013 (plus de 50 millions au total), les contributions des caisses nationales sont abaisses de 155,1 141,6 millions deuros. La part des frais lis aux instances et aux CSI reprsente environ 50 % du budget de gestion, le reste tant rparti entre les frais gnraux et les frais lis au contrle.

Tableau 3 : Budget de gestion administrative pour 2014

Budget d'intervention 185 232 512 Libraux 158 932 512 Libraux - Interprofessionnel 7 000 000 Mdecins hospitaliers 19 300 000 Budget de gestion administrative 10 999 999 CSI 3 117 183 Expertise des dossiers 1 000 000 Indemnisation pour perte de ressources 650 000 Frais de dplacement 450 000 Quote-part des frais de structure 1 017 183 Autres instances 2 547 183 Vacations 930 000 Frais de dplacement 580 000 Quote-part des frais de structure 1 037 183 Contrles 1 340 308 Vacations 242 053 Frais de dplacement 175 328 Formation des contrleurs 32 619 Quote-part des frais de structure 890 308 Frais de structure gnraux 3 995 325 TOTAL CHARGES 196 232 511 Contribution annuelle des caisses nationales 141 597 885 Reports 2012 37 374 611 Reports prvisionnels 2013 17 260 016 Contribution annuelle de ltat 0 TOTAL PRODUITS 196 232 512

Source : OGDPC

[66] La politique salariale de l'OGDPC est fortement inspire du rgime gnral : les salaris de l'OGDPC sont rmunrs selon la grille des personnels administratifs de la scurit sociale et la directrice et le directeur-adjoint selon celle des praticiens-conseils de l'assurance-maladie.


[67] L'quipe de direction comprend la directrice gnrale dj en fonction la tte de lOGC , le directeur-gnral adjoint et l'agent comptable, qui est l'agent comptable de la CNAMTS.

[68] Deux points ont retenu l'attention :

Le directeur-adjoint exerce des fonctions propres dans certains domaines (CSI, statistiques, service des moyens gnraux, politique de contrle, suivi des projets informatiques, politique de formation) en sus de la supplance gnrale de la directrice gnrale. Il pourrait tre judicieux, au sein d'un GIP entre l'tat et la CNAMTS, d'largir les profils de l'quipe de direction, aujourd'hui entirement hrite de l'OGC et fortement lie la CNAMTS, afin daccrotre les capacits de management et daffirmation de lautonomie du GIP ;

Les responsabilits d'encadrement confies aux personnels administratifs sont pour l'instant assez limites : en dehors du service de gestion administrative (onze personnes), les cadres encadrent entre deux et quatre personnes.

1.4 Les dveloppements informatiques ont t mal matriss

1.4.1 Le choix initial du "tout informatique" a cr des contraintes ingrables pour l'OGDPC

[69] Ds sa cration, l'OGDPC a fait le choix de mettre en place une architecture technique ambitieuse, traitant l'ensemble de ses tches de manire dmatrialise, qu'il s'agisse des relations avec les professionnels de sant, les organismes de formation, les commissions scientifiques indpendantes ou les partenaires institutionnels tels que les OPCA. Ceci rpondait une anticipation de traitements de masse de 2 500 organismes de formation pour plus de 100 000 professionnels, qui a bien eu lieu.

[70] Ce choix, aujourd'hui trs contest par les utilisateurs du fait des dysfonctionnements d'une partie des systmes informatiques (cf. deuxime partie du rapport), a fortement contraint la mise en place des systmes d'information de l'OGDPC. Celui-ci s'est mis en recherche d'un prestataire lui assurant le dveloppement d'une gamme tendue de services (site d'information ogdpc.fr , extranet pour les professionnels de sant mondpc.fr , intranet OGDPC, extranet pour les organismes de formation, extranet pour les CSI et extranet pour les autres instances) dans un dlai trs court.

[71] Bien que les achats de services par lOGDPC ne soient pas soumis au code des marchs publics, l'ordonnance n 2005-649 du 6 juin 2005 prvoit des modalits de passation des marchs dfinies par l'acheteur en dessous des seuils fixs par voie rglementaire, applicables notamment aux services informatiques et services connexes4 . Pour ce qui concerne les GIP, l'article 7 I) 3 du dcret n 2005-1742 du 30 dcembre 2005 fixe ce seuil d'application des procdures formalises 193 000 HT.

[72] La fourniture de la prestation informatique ayant gnr un cot de 148 000 HT pour le dveloppement des applications et sites internet auxquels sajoutent 47 300 HT d'hbergement annuel desdits applications et sites selon l'OGDPC, on se situe lgrement au dessus du seuil d'application des procdures formalises (cot total de 195 300 pour le dveloppement et un an de fonctionnement).

4 Article 8, 7 du dcret n 2005-1742 du 30 dcembre 2005


[73] L'OGDPC estime5, par ailleurs, devoir appliquer aux marchs de prestations de services compris entre 20 et 200 000 6 une procdure adapte, savoir la consultation avec publicit obligatoire.

[74] In fine, du fait de l'urgence attribue ce projet, il n'y a eu ni consultation avec publicit, ni procdure formalise (appel d'offres, procdure de droit commun). L'OGDPC avance deux arguments :

plusieurs prestataires ont t consults avec comparatif de prix ;

il n'y avait pas lieu passation dun march public, la signature du contrat avec la socit Kertios ayant eu lieu avant la cration de l'OGDPC.

[75] En ce qui concerne le deuxime argument, l'offre commerciale de Kertios a effectivement t signe le 28 juin 2012 par l'OGC non soumis au droit de la commande publique et non l'OGDPC, qui lui a succd au 1er juillet 2012. L'OGDPC a donc hrit , par le truchement d'une convention de transfert, d'une prestation formellement achete par l'OGC hors de tout cadre de commande publique.

[76] La mission note que la consultation a t particulirement rapide : l'offre du candidat retenu mentionne la rception des premiers cahiers des charges le 19 juin 2012 et le dernier le 28 juin 2012 pour un dbut d'excution de la prestation le 2 juillet 2012. Par ailleurs, l'OGDPC avait une existence juridique depuis le 19 avril 2012 (date de l'approbation de sa convention constitutive) et pouvait raliser cet achat.

[77] La rapidit de dveloppement du systme informatique et la priorit donne aux dveloppements relatifs l'enregistrement des organismes a t, selon l'OGDPC, impose par les cabinets ministriels. Ceci afin de donner la possibilit aux organismes historiques de s'enregistrer et de programmer des sessions en mode transitoire ds la rentre.

[78] L'OGDPC juge ce dlai de trois mois pour monter une telle infrastructure comme non raisonnable, mais a cherch tenir l'objectif qui lui tait impos.

Tableau 4 : Rcapitulatif des offres reues par l'OGDPC pour la prestation de service informatique

Candidat Cot de dveloppement

Cot d'hbergement

annuel

Suite donne

Kertios 148 000 47 300 Retenu Castelis 134 000 44 360 Rejet, jug incomplet (ne couvre pas

les CSI et la comptabilit) Entrecom / / Dsist du fait du dlai Opencase Rponse en taux journalier moyen et non

sous forme de forfait Rejet, jug incomplet et non respect du dlai

Overlap / 111 600 Rejet, prix lev et "sur-qualit" (double hbergement)

Source : OGDPC.

[79] L'impossibilit dclare par deux des offreurs de raliser le projet dans les dlais impartis aurait d alerter l'OGDPC sur les risques pris par cette construction technique trs ambitieuse et juridiquement contestable.

5 Manuel des procdures d'achat de l'OGDPC, p.11, version du 24 avril 2013 6 Il s'agit d'une erreur de lecture de l'article 7 du dcret n 2005-1742, mentionne p. 9 du manuel des procdures d'achat. Les montants limite ont vari dans le temps la baisse, passant de 210 000 en 2005 193 000 depuis 2010.


1.4.2 La remise en ordre des dveloppements informatiques ne peut tre que progressive

[80] La signature rapide, par un OGC en toute fin dexistence, de la prestation de service de Kertios a permis l'OGDPC de se soustraire aux impratifs de la commande publique. Mais cette prcipitation gnrale explique aujourd'hui un certain nombre des dysfonctionnements du systme informatique. Dnoncer le contrat actuel impliquerait toutefois une dsorganisation forte de l'OGDPC, des cots de rupture et des cots de reprise des dveloppements par un autre prestataire.

[81] Ds lors, la mission prconise d'attendre la dfinition d'une orientation globale pour l'OGDPC (cf. troisime partie du rapport) et la sortie des textes rglementaires l'accompagnant pour dfinir les contours du systme d'information de l'OGDPC et relancer la recherche d'un prestataire selon les formes prvues par l'ordonnance du 6 juin 2005.

[82] Dans l'attente de cette refonte, il est ncessaire qu'une plus grande attention soit porte par les autorits de tutelle financire de l'OGDPC (agent comptable et CGEFI) au respect des procdures de marchs publics par cet organisme.

2 UNE REFORME AUX INCIDENCES MAJEURES QUI NE SINSCRIT PAS DANS UN PROJET COHERENT ET FEDERATEUR

[83] La rforme du dispositif de formation continue des professionnels de sant a considrablement remis en cause le cadre prcdent et comporte de nombreux dfauts. Les invitables contestations qui en rsultent ont t, de plus, alimentes par les conditions de sa mise en uvre.

2.1 Des volutions majeures, des vices cachs et des mauvais rglages

[84] La rforme peut tre caractrise par trois volutions qui provoquent une rupture par rapport au dispositif antrieur. Elle comporte aussi un certain nombre de vices cachs et traite imparfaitement de certains sujets.

[85] La mission ne dveloppe pas ici une description du nouveau systme de formation continue des professions de sant : celui-ci est dcrit par le schma figurant en annexe 1.

2.1.1 Trois volutions porteuses de remises en cause importantes

2.1.1.1 Une obligation gnralise gre dans un cadre pluri-professionnel

[86] Le DPC est une obligation pour vingt-deux professions tous statuts, tous modes dexercice et toutes fonctions confondus (y compris les mdecins de prvention)7.

[87] Si le dispositif est encore bti profession par profession et selon les modes dexercice, un souci de pluri-professionnalit est toutefois manifeste dans la possibilit pour les organismes de formation davoir une activit qui intresse plus dune profession de sant .

7 Mdecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, pharmaciens, infirmires, masseurs-kinsithrapeutes, orthophonistes, orthoptistes, pdicures-podologues, puricultrices, auxiliaires de puriculture, aides-soignantes, psychomotriciens, ergothrapeutes, ditticiens, manipulateurs de radiologie, techniciens de laboratoire, prparateurs en pharmacie, opticiens-lunetiers, prothsistes, audioprothsistes, orthsistes


[88] De plus, les formations proposes toutes les professions doivent tre dispenses selon les mthodes et modalits valides par la Haute autorit de sant (cf. annexe 2). Ces mthodes sont varies, au nombre de vingt-huit. Elles vont du plus classique (journe de formation, congrs) au plus innovant (chemin clinique), parfois encore partiellement dfini (patients traceurs).

[89] Cette varit introduit une remise en cause des outils de formation utiliss par les organismes de formation historiques qui pouvaient ne pratiquer que quelques mthodes, principalement la session prsentielle sur la base de programmes duplicables sur lensemble du territoire. Pour des petites structures, aux moyens limits, la matrise de nouvelles mthodes est un dfi redoutable, surtout sil est relev par des socits la surface plus importante. La contestation de louverture du march de la formation au secteur lucratif (cf. infra) salimente de ce foisonnement de mthodes pdagogiques.

[90] la place dun organisme par profession rgie par une convention avec lAssurance maladie, cest dsormais un organisme unique qui gre quoiquimparfaitement comme on le verra infra le dispositif partiellement unifi.

2.1.1.2 Louverture une multitude dacteurs de la formation

[91] La libert accorde aux acteurs par la rforme vaut tant pour les organismes de formation que pour les professionnels.

[92] Ces derniers disposent du choix de lorganisme auprs duquel ils souhaitent suivre une formation. Cette opportunit nest pas sans poser la question, pour les salaris, de larticulation avec le pouvoir de direction de lemployeur. Ce point est trait au point 3.2.6.

[93] Tout organisme de formation peut demander se faire enregistrer auprs de lOGDPC. Il doit cependant faire lobjet dune valuation favorable pralable ralise notamment partir dun programme de formation quil lui incombe de prsenter.

[94] Llaboration de la rforme est parallle la mise en uvre de la directive 2006/123/CE du 12 dcembre 2006 relative aux services dans le march intrieur, dite directive Bolkestein. Ce texte vise supprimer les obstacles au commerce de services. Sa transposition devait tre effectue au 28 dcembre 2009 et un dbat sest instaur sur le point de savoir si la formation dispense aux professionnels de sant en relevait ou si la mise hors champ du texte des soins de sant emportait lexemption de la formation. Il en a t tranch dans le sens de linclusion du DPC dans le champ de la directive et, aujourdhui encore, certains contestent cette ouverture dans laquelle ils voient une menace sur la qualit de loffre de formation, voire le risque dune emprise de sectes sur certains pans de la formation.

[95] Il apparat la mission que cette disposition du projet de loi a t examine trs attentivement au cours de llaboration du texte et quil a t considr bon droit que lobjet de la formation les soins de sant ne pouvait dteindre sur la nature de lactivit, cette dernire tant rgie par la libert dentreprendre. Le texte de la directive 2011/24/UE du 9 mars 2011 dfinit dans son article 3 les soins de sant comme les services fournis par des professionnels de sant aux patients pour valuer, maintenir ou rtablir leur tat de sant, y compris la prescription, la dlivrance et la fourniture de mdicaments et de dispositifs mdicaux . Si ces services fournis par les professionnels aux patients sont hors champ de la directive Services , il n'en est pas de mme des services de formation dlivrs par des professionnels d'autres professionnels de sant. Cette analyse ne saurait conduire videmment se dtourner de lobjectif de qualit de la formation. Elle invite le poursuivre en aval dans les procdures dvaluation pralable puis de contrle a posteriori des organismes (cf. infra).


2.1.1.3 Un financement public

[96] Le financement du DPC diffre notablement de ce qui existait auparavant en droit comme en fait. Les textes mentionnent quatre types de recettes :

une contribution annuelle des caisses dassurance maladie,

une dotation de ltat,

une fraction du produit de la contribution mentionne larticle L. 245-6 du code de la scurit sociale (CSS),

les contributions volontaires dorganismes publics ou privs autres que les tablissements de sant.

[97] La contribution de larticle L. 245-6 CSS est assise sur le chiffre daffaires des entreprises pharmaceutiques. Elle a t augmente de 0,6 % en 2012 et ce produit est destin exclusivement aux mdecins libraux, ceux des centres de sant et aux mdecins qui exercent dans des tablissements de sant qui adhrent des organismes paritaires collecteurs [des financements de la formation professionnelle] agrs (OPCA) ainsi qu lAssociation nationale pour la formation permanente du personnel hospitalier (ANFH) qui joue le mme rle pour les hpitaux publics.

[98] Le premier budget, pour 2012, correspond cette structure de recettes :

contribution des caisses nationales : 44,6 millions,

dotation de ltat : 2 millions (au titre de laction 19 modernisation de loffre de soins du programme 204),

contribution de larticle L. 245-6 : 128 millions.

[99] La contribution des caisses est constitue des sommes issues du Fonds dactions conventionnelles (FAC) de lAssurance maladie qui finanaient les formations dorigine conventionnelle. Mais la somme va vers la formation des professions autres que les mdecins.

[100] Les arbitrages budgtaires pour 2013 et les mcanismes juridiques utiliss vont accentuer lcart par rapport au schma de dpart :

la dotation de ltat disparat,

une contribution globale des caisses nationales est verse et constitue la recette unique de lOGDPC,

la contribution de larticle L. 245-6 CSS ne peut en effet tre verse directement lOGDPC par dfaut de disposition dans une loi de financement de la scurit sociale8.

[101] Le mme schma de ressources vaut pour 2014.

8 En effet, larticle LO. 111-3 (III) du code de la scurit sociale dispose que laffectation totale ou partielle dune recette exclusive des rgimes obligatoires de base de scurit sociale [] toute autre personne morale ne peut rsulter que dune disposition dune loi de financement .


[102] Les mdecins ne retrouvent pas inscrits au budget de lOGDPC ce quoi ils croyaient avoir droit : le montant des sommes inscrites leur bnfice dans le FAC et le produit de la fraction de la contribution de lindustrie pharmaceutique9. Face cette volution, les syndicats portent une double contestation. En premier lieu, ils sestiment victimes dune rupture du contrat les liant lAssurance maladie dans la mesure o les fonds conventionnels ont disparu en tant que tels alors quil sagissait de la contrepartie dune modration de laugmentation de la valeur des actes (en ce sens, on parle dhonoraires diffrs). En deuxime lieu, ils ne bnficient pas intgralement de la recette issue de lindustrie pharmaceutique fondue dans les ressources de la Caisse nationale dassurance maladie des travailleurs salaris, sur lesquelles celle-ci opre une ponction pour financer le DPC. Ainsi, un dirigeant syndical voque un hold-up sur les sommes dues aux mdecins.

[103] Enfin, les dotations budgtaires de l'OGDPC sont ajustes par la tutelle (DSS) afin de ne pas gnrer des rserves trop importantes en cas de sous-consommation.

[104] Parmi toutes ces volutions il faut noter que ce sont celles qui touchent louverture au march et au financement qui bousculent le plus les acteurs et focalisent leur mcontentement.

2.1.2 Les vices de conception de la rforme

[105] La rforme de 2009 souffre dune absence de contenu dune obligation qui na pas de sanction, dun financement non programm et dune mconnaissance de certaines professions.

[106] Il est vrai que cette rforme sest loigne de l'esprit initial de ses promoteurs qui tait, selon les interlocuteurs de l'poque rencontrs par la mission, de faire du DPC un dispositif "de pointe", circonscrit et n'embrassant donc pas l'ensemble de la formation continue des professionnels de sant. Ds lors, le paysage de la formation continue aurait t spar entre deux types d'organismes de formation :

Quelques organismes auraient ralis des formations valides au titre du DPC, aprs avoir t enregistrs auprs de l'OGDPC la suite dune valuation par les CSI comptentes ; ils auraient distribu des formations respectant les mthodes dfinies par la HAS.

Les autres organismes enregistrs administrativement auprs de l'OGDPC mais non valus par les CSI, auraient dlivr des formations ne valant pas DPC. Ces formations auraient toujours pu bnficier des financements publics.

[107] De cette ambition initiale l'on est arriv aujourd'hui un DPC qui porte sur l'ensemble de la formation continue des professionnels de sant, qui a regroup tous les fonds publics et qui est susceptible daccaparer les autres sources de financement.

9 D'autant que l'article 10, 3 de la convention constitutive de l'OGDPC prvoit que cette ressource est "intgralement" verse pour le DPC des mdecins libraux, hospitaliers et exerant dans des centres de sant conventionns.


2.1.2.1 Lobligation de formation na pas de contenu

[108] Aussi tonnant que cela puisse tre, le contenu de lobligation de DPC ne fait lobjet daucune dfinition dans la loi ou son dcret dapplication. L'article 59 se borne mentionner les objectifs du DPC. Cette obligation peut tre satisfaite par un programme de quelques heures qui portent sur un sujet sans rapport avec lactivit professionnelle du praticien comme par une formation universitaire stalant sur plusieurs annes et portant sur le cur de mtier du professionnel ou inversement. Dans ce dernier cas, il nest pas indiqu si lannualit de lobligation sapprcie au regard des heures de formation effectues dans lanne ou si cest lobtention du diplme qui vaut respect de lobligation, ce qui exposerait le professionnel tre en contravention avec la loi alors quil accomplit un cursus plus long et plus exigeant quune formation de quelques heures suivies, le cas chant, domicile.

[109] Ce manque dtanchit avec le reste du champ de la formation professionnelle finance par les OPCA et les FAF est prjudiciable la bonne conduite des actions de formation et pose notamment la question de l'imputabilit ou pas, au sens du code du travail, des formations valant DPC.

2.1.2.2 La sanction du manquement nest pas organise

[110] Quatre ans aprs lnonc de lobligation et deux ans aprs la date de son entre en vigueur, il nest pas possible de dterminer la nature de la sanction encourue par le professionnel qui n'y satisfait pas. Les dcrets propres chaque profession se limitent indiquer que lordre professionnel, lagence rgionale de sant ou, pour les salaris, lemployeur demandent au professionnel les explications du manquement et, selon les informations obtenues, proposent un plan annuel personnalis de DPC. Le dfaut de suivi de cette recommandation peut constituer un cas dinsuffisance professionnelle. Pour les professions mdicales, il est prcis que cette notion sentend au sens de larticle L. 4113-14 du code de la sant publique. Le renvoi cet article qui instaure une mesure de suspension en cas durgence si le professionnel fait courir un danger grave parat inadapt la situation vise.

[111] En outre, le manquement lobligation est formul de manire gnrale sans que soit fait mention de situations de nature le justifier (arrt de travail pour maternit ou maladie, chmage, succession de contrats de courte dure).

[112] Ainsi traite, la question de la sanction, au mieux, apparat comme ne pas devoir se poser rellement, au pire, gnre un sentiment dinscurit.

[113] Aussi, lordre des mdecins attend un dcret spcifique sur linsuffisance professionnelle lie au dfaut de DPC sans lequel il sestime dans lincapacit dagir.

2.1.2.3 Le financement du DPC nest pas assur

[114] Il na pas chapp aux diffrents acteurs que les crdits inscrits au budget de lOGDPC ne sont pas la hauteur du cot dune formation continue dispense lensemble des professionnels de sant du pays.


[115] Certes, il est possible dobjecter queu gard au nombre de personnes ayant suivi jusquici une telle formation, une monte en charge progressive de lobligation justifie une somme infrieure au cot dobjectif. Mais il aurait fallu alors traduire en droit cette ralit en inscrivant dans la loi un calendrier de mise en uvre de lobligation. A dfaut, la loi dicte une obligation dapplication immdiate, et donc susceptible dentraner une sanction court terme, pendant que, paralllement, les pouvoirs publics ne dgagent pas les moyens de financer le respect par tous de lobligation, comme sils ne croyaient pas la force de lobligation qu'ils ont instaure.

[116] Plus proccupant, un calcul dtaill du cot du DPC pour les seules professions la charge de l'OGDPC tablit 565 millions d'euros le cot dune formation gnralise aux conditions actuelles de prise en charge, comparer aux ressources actuelles de lorganisme gestionnaire, soit 155 millions deuros (cf. annexe 3).

[117] Encore sagit-il ici du budget visible du DPC, savoir ce que finance lOGDPC pour neuf professions librales (mdecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, pharmaciens, infirmires, masseurs-kinsithrapeutes, orthophonistes, orthoptistes, pdicures-podologues) et pour les mdecins hospitaliers. Il faut ajouter ce montant le cot du DPC des autres professionnels, principalement les salaris dont les dpenses sont fondues dans les budgets des tablissements qui les emploient ou des OPCA auxquels ces tablissements adhrent. A dfaut de prendre en compte la totalit de la dpense, il faudrait tenir compte de laccroissement du nombre de personnes accomplissant lobligation de DPC. La mission na pas dispos des lments de chiffrage pour tablir ce cot mais, compte tenu du nombre de personnes concernes, soit environ 1 500 000 personnes, il est permis destimer que le cot intgral dun DPC, toutes professions et tous statuts confondus, dpasse le milliard deuros.

[118] Compte tenu des contraintes budgtaires, la mise en uvre de lobligation de DPC pour l'ensemble des professionnels de sant semble donc hors de porte. Sauf circonscrire les contours de lobligation, ce qui, on la vu, na pas t fait, ou redfinir les forfaits et l'implication financire des pouvoirs publics (cf. infra).

2.1.2.4 La mconnaissance des particularits dexercice des professions et, en leur sein, des statuts

[119] La diversit des statuts des professionnels, la disparit de poids dmographique et donc de capacits dorganisation et les diffrences dorganisation des professions ont expos lOGDPC grer des procdures trs diffrentes. Or, de par son origine un organisme ddi au monde libral lOGDPC est victime dun tropisme. Les procdures propres au monde hospitalier ont t ngliges et nombre de leurs reprsentants ont dnonc une organisation qui ne tient pas compte de leur mode de fonctionnement et les obligent revoir en profondeur leurs procdures.

[120] Les mdecins salaris de prvention (PMI, sant scolaire, mdecine du travail) se heurtent, de leur ct, des obstacles qui nont pas t tudis au moment de llaboration de la loi. Quils ne relvent daucun OPCA ou que leur OPCA nait pas sign de convention de financement avec lOGDPC, leurs demandes de formation entrent en concurrence avec celles des autres catgories de personnel de la structure o ils travaillent. En consquence, ils sexposent soit un risque de conflit avec leurs collgues si priorit est donne au DPC du fait de son caractre obligatoire, soit ne pas satisfaire leur obligation. Ces mdecins nont pas daccs au site mondpc.fr et sestiment, en labsence de financement spcifique, soumis la pression de leur employeur dans le choix des formations.


[121] La profession des biologistes na pas t considre dans son unit fonctionnelle mais a reu un traitement fond sur la dualit de cursus de formation initiale. Ainsi, lexamen des dossiers dorganismes de formation est clat entre la CSI des mdecins et celle des pharmaciens.

[122] In fine, le seul point daccord qua not la mission porte sur ce qui est linnovation majeure de la rforme savoir lunification de lacquisition des connaissances et de lanalyse des pratiques. Cet acquis parat devoir tre prserv pour la quasi totalit des personnes rencontres.

2.1.3 Les mauvais rglages

[123] Deux considrations ajoutent aux vices de construction pour renforcer la dfiance des acteurs. Elles portent sur le processus de garantie de la qualit des formations offertes et la gouvernance du dispositif.

2.1.3.1 La procdure dassurance-qualit des formations

[124] Tout organisme de formation peut se faire enregistrer auprs de lOGDPC. Il sagit dune formalit administrative, le terme de formalit nimpliquant pas la simplicit. Mais, pour que le suivi dun programme propos par un organisme vaille accomplissement de lobligation de DPC, il faut que cet organisme fasse lobjet dune valuation favorable. Celle-ci est effectue par une commission scientifique indpendante sur la base dun dossier qui comporte notamment un programme de DPC, parfois appel, de faon pjorative, programme vitrine . Tous les cinq ans lvaluation dun organisme doit tre actualise.

[125] Cinq commissions ont t cres sur une base professionnelle (mdecins, chirurgiens-dentistes, sages-femmes, pharmaciens, professions paramdicales). Les membres de ces commissions sont nomms par les conseils nationaux professionnels et le collge de mdecine gnrale pour ce qui est des mdecins. Des reprsentants du ministre charg de la sant peuvent participer avec voix consultative aux sances de ces commissions.

[126] Deux critiques sont principalement formules lencontre de cette procdure :

Sur le plan thorique, nombre dacteurs contestent la pertinence dvaluer des organismes, non des formations, comme cela se pratiquait auparavant.

Sur le plan pratique, le nombre de dossiers en instance et la capacit de traitement par les commissions sont tels quil est impensable davoir rapidement une valuation de lensemble des organismes demandeurs, sous peine dun travail bcl.

[127] En effet, au 30 septembre 2013, 7 organismes seulement taient enregistrs, 2 146 avaient dpos une demande denregistrement en bonne et due forme, 1 534 taient identifis par une dmarche qui navait pas encore conduit dposer une demande. Les premires commissions scientifiques indpendantes qui ont commenc travailler ont tudi au mieux une vingtaine de dossiers en une sance. raison dune sance par mois, compte tenu de la disponibilit des membres des commissions, compte tenu quun mme organisme peut tre valu par plusieurs commissions, et mme si le rythme dexamen est appel crotre, avec lexprience, ce sont plusieurs annes qui seraient ncessaires lvaluation de tous les organismes.


[128] Ces critiques sont dautant plus vives que louverture du champ de la formation tout type dorganismes fait craindre larrive dorganismes travaillant sous linfluence des industries de sant ou travaillant avec un objectif uniquement mercantile. Lenregistrement des hpitaux ou des universits qui ont, certes, un savoir-faire en matire de formation mais noffrent pas ncessairement de garanties pdagogiques dans certains domaines, comme la mdecine de premier recours, est une autre source dinquitude pour certains reprsentants des mdecins gnralistes.

[129] Linclusion dans les mthodes de la HAS de formules moins axes sur la prsence des auditeurs et permettant le recours aux outils dInternet (e-learning), attirantes par leur cot moindre et par la facilit demploi, mais moins garantes, aux yeux de certains acteurs, dun srieux dans le suivi, alimente le questionnement sur la qualit des formations.

[130] Curieusement la composition des commissions ne fait pas lobjet de critiques. Pourtant, les rgles de dsignation de ses membres nen garantissent pas ncessairement lindpendance. Cest particulirement vrai pour la commission des mdecins, qui sont nomms sur proposition des conseils nationaux professionnels et le collge de mdecine gnrale, organisations composites qui reprsentent toutes les facettes dune profession (socits savantes, organismes de formation, syndicats) et nont donc pas spcifiquement une vocation scientifique. On retrouve chez les sages-femmes, les pharmaciens et les paramdicaux une composition base de reprsentation des types dexercice et non fonde sur la comptence scientifique ou pdagogique des membres. Du fait probablement dune plus grande homognit des modes dexercice on ne trouve pas le mme tropisme dans la commission des chirurgiens-dentistes. Or, si la participation de toutes les composantes dune profession la conduite de la politique de formation continue est lgitime, elle doit passer par une instance comme le conseil de surveillance, non par un organe mission technique.

[131] Mais la procdure dassurance-qualit ne se rduit pas lvaluation a priori des organismes. Sy ajoute un contrle a posteriori des organismes par lOGDPC. Celui-ci disposera du bilan dactivit que chaque organisme de DPC est tenu de lui transmettre chaque anne ainsi que du questionnaire de satisfaction que doit remplir le professionnel l'issue de sa formation.

[132] La sanction dun contrle est la fin denregistrement de lODPC. Elle semble dissuasive pour tre mise en uvre contre un organisme qui aurait dans son portefeuille une ou quelques formations de mauvaise qualit. Dailleurs les motifs de sanctions qui sont numres (article R. 4021-29 du code de la sant publique) portent sur des dficiences administratives (exercice dactivit autre que celle dclare lenregistrement, non fourniture du bilan annuel, non dclaration de modifications de nature juridique ou relatives lactivit ou aux programmes). Et lexistence dun notamment lentre de cette liste de motifs constitue une base fragile pour infliger une sanction pour un autre motif. Aucune procdure intermdiaire, passant par une demande dexplications na t prvue. Aucun texte ne prvoit par exemple la possibilit pour l'OGDPC d'envoyer des mises en demeure aux ODPC.

Recommandation n3 : Instaurer une procdure de mise en demeure linitiative de l'OGDPC lencontre des organismes de formation la suite dun contrle


2.1.3.2 Complexit institutionnelle et gouvernance clate

[133] Un conseil de gestion, compos de 24 membres10 et prsid par un des membres reprsentant ltat ou lAssurance maladie, exerce les fonctions traditionnelles dun conseil dadministration : vote du budget, autorisations dacquisitions et de locations immobilires, approbation de conventions, fixation des conditions gnrales demploi du personnel, etc. Un conseil de surveillance runit tous les acteurs du systme de sant soit 96 personnes et a pour fonction gnrale de tirer le bilan annuel du DPC, dclairer le ministre sur la qualit et lefficacit du dispositif, de contrler lutilisation des sommes engages et de promouvoir le DPC. Un comit paritaire (professionnels/tat et Assurance maladie), subdivis en sections correspondant aux professions de mdecin, chirurgien-dentiste, de sage-femme, de pharmacien et aux professions paramdicales11, dtermine les forfaits de prise en charge des cots de formation. Des commissions scientifiques, on vient de le voir, compltent cette architecture.

[134] Un directeur anime les services et un contrleur conomique gnral et financier assure le contrle pour le compte du ministre du budget.

[135] On ne peut nier la complexit apparente dune organisation dont on voit quelle a pour but de concilier de nombreux points de vue : large reprsentation des acteurs (ce qui nempche pas les rcriminations de ceux qui sestiment sous reprsents ou de ceux qui ne sont pas mentionns), maintien de mcanismes paritaires, cohabitation de fonction de pilotage, de gestion financire, dtudes, etc.

[136] On ne peut mconnatre toutefois la limite de ces critiques. La simplification passerait en partie par lallgement des structures et donc une moindre reprsentation des acteurs. On imagine les protestations qui maneraient dune telle tentative.

[137] Ce qui, en revanche, est patent est la multiplicit des ples de dcision sans quune claire hirarchie permette de dterminer le patron , cette situation ayant t accentue, comme on le verra, par le comportement des acteurs.

[138] Le conseil de gestion voit toutes ses dcisions encadres par la tutelle. Il est intressant de noter labus du mot arbitrage pour dsigner les dcisions quen droit les pouvoirs publics ne peuvent prendre mais quils imposent au conseil de gestion qui les entrine plus quils ne les laborent. A titre dexemple, on peut noter que le budget est labor par les services ministriels ; de mme ont t dtermines par lEtat la dotation verse lANFH ainsi que les volutions du forfait de dpenses des mdecins. Le GIP apparat comme un simple service ministriel.

[139] Ainsi, la gouvernance se caractrise par la multiplicit des ples de dcision et labsence dun patron politique .

2.2 Une conduite de projet dsastreuse

[140] Mal conue, la rforme a t mise en uvre dans de mauvaises conditions : mconnaissance des comportements des acteurs, dirigisme, centralisation, ignorance des contraintes de la gestion.

10 Six reprsentants de lEtat, six de lUNCAM, douze professionnels de sant sigeant au bureau du conseil de surveillance 11 Soit 92 membres


2.2.1 Rigidits et dlais comprims

[141] LOGDPC a d mettre en place un dispositif trs rglement, de ce fait la fois rigide et tardivement labor. Ce qui na pas empch les atermoiements. Il a accru ses difficults en faisant le choix du tout informatique dans des dlais trop serrs.

2.2.1.1 Un cadre juridique trop rigide mais aussi chaotique

[142] Le dispositif du DPC est inscrit dans un ensemble juridique volumineux : une loi, treize dcrets, vingt-quatre arrts (dont trois abrogs). Certes, sur cet ensemble de trente-huit textes, onze ne sont que des arrts de nomination.

[143] Ce corpus juridique nanmoins abondant soumet le DPC une gestion administre, comme on parle dconomie administre. Ainsi, il est prvu un arrt du ministre de la sant pour dfinir un modle d'attestation dlivr par un ODPC un professionnel justifiant de sa participation un programme de DPC (arrt du 25 juillet 2013) ou dterminer le modle du rapport d'excution annuel de l'OGDPC (arrt venir).

[144] Cette situation prsente deux inconvnients :

Par confusion des ordres du droit et de la gestion, nombre de rgles apparaissent relever de dcisions pratiques et non de normes juridiques. Or, leur inscription dans un texte fige la gestion. Ainsi en est-il des priodes pendant lesquelles un organisme de formation doit dposer sa demande denregistrement comme ODPC (fentres d'inscription) dont on ne voit pas l'utilit, mais dont tous les acteurs peroivent la lourdeur et le caractre bureaucratique.

Le processus rglementaire est par nature long. Ce qui est un gage de scurit sur le plan juridique devient un handicap sur le plan de la gestion. De plus, il est centralis. La dcision est concentre sur un petit nombre de dcideurs et donc soumise un jeu de pressions qui en retarde llaboration. Trop de dcisions remontent ainsi au cabinet du ministre, comme la hausse du forfait attribu aux mdecins ou, pour les mmes mdecins, lexclusion du forfait des formations de formateurs et de matres de stage.

[145] Cest ainsi que pour un dispositif prenant effet au 1er janvier 2012 six dcrets sont dats du 30 dcembre 2011 et cinq du 9 janvier 2012. Des arrts rglant des questions concrtes mais importantes ont t publis ultrieurement comme celui relatif la grille dvaluation des organismes qui nest paru que le 26 juillet 2013.

[146] Il appartient tous les acteurs, y compris aux professions de sant, de ne pas chercher inscrire ncessairement dans un texte la rponse une question mais de rserver une marge de libert aux gestionnaires.

[147] Cette mcanique ne garantit pas pour autant contre les remises en cause. Un certain nombre de dispositions, sous le feu de la critique, ont t modifies avant mme leur mise en uvre obligeant de nouvelles adaptations des procdures et alourdissant la charge de travail de cration du systme dinformation. Ce fut le cas pour la composition de la CSI des mdecins.

[148] Enfin, on note que plusieurs dcisions de gestion sont restes inexpliques, causant incomprhension et insatisfaction parmi les professionnels et les organismes de DPC. Ainsi de la variation du montant des forfaits des mdecins et l'inscription de formations en dehors du quota prvu pour chaque profession.


2.2.1.2 Le choix du tout informatique dans des dlais serrs

[149] Le choix dimposer une procdure exclusivement informatique, sans possibilit aucune au recours au papier, a ajout la rigidit. Dans le dlai trop court dapplication de la rforme, il na pas t possible de tenir compte des besoins des utilisateurs ni de procder aux tests ncessaires de nouveaux logiciels.

[150] La mission a pu constater, derrire cran, les multiples imperfections du systme.

Crer son compte sur le site mondpc.fr est une opration laborieuse pour le professionnel de sant : aucune indication nest donne sur les caractristiques du mot de passe, ce qui conduit refaire lopration sil nest pas conforme ; ladresse professionnelle est celle prise en compte pour lenvoi de document car ladresse personnelle qui est demande nest valide que pour les retraits. Des informations inutiles sont demandes, comme la spcialit exerce. Des demandes peuvent prendre un caractre superftatoire : on demande ainsi la fois au professionnel de renseigner un numro IBAN et de fournir un RIB sur lequel ce numro figure. Il est demand plusieurs reprises dindiquer le caractre libral de lactivit. Aucun accus de rception nest dlivr la fin de lopration. Il nest pas possible un hospitalier de crer un compte.

Une fois le compte cr, le professionnel recherche sur la partie publique du site un nom dODPC. Mais il lui faut connatre le nom exact sous lequel il y a t intgr et toute approximation, y compris sur la casse, empche de le retrouver. De mme, la recherche dun programme de formation implique den connatre lintitul prcis. Le professionnel visualise des sessions, qui correspondent des units de lieu ou de temps (ou les deux) et non des programmes. Un programme pluri-annuel, selon le site, nest pas un programme qui stale sur plusieurs annes mais un programme reconduit chaque anne. Il nest pas possible de savoir si la formation a un caractre prsentiel ou non. Ce nest quen toute fin dopration, que le professionnel a connaissance des horaires auxquels se droule la formation. Quand il a valid sa participation une formation, il ne reoit aucune information en retour. Le site peut mentionner, la fin du parcours de formation, le paiement par lOGDPC de l'organisme de formation et lindemnisation du professionnel, alors que ce n'est pas encore effectif.

Le site comporte nombre dinformations inutiles pour le professionnel comme la mention prix de vente du programme ou forfait pris en charge par lOGDPC . Avec dautres mentions insuffisamment claires (prsentation des programmes par orientation ou par approche , juxtaposition de notions comme programme , session , tape ). Le site est peu lisible.

Du point de vue de lODPC, il ny a pas daccus de rception de la facture quil adresse et pas dinformation sur le dlai de paiement et le cours de traitement de cette facture.

[151] Ainsi, nombreuses sont les occasions qui ne sont pas toutes rpertories ici de buter dans les oprations que doit accomplir le professionnel. A fortiori lorsque celui-ci est peu familier de loutil informatique voire ne dispose pas dun accs Internet, toutes ralits concrtes dont il na pas t tenu compte. Les ODPC ont signal la mission la lourde charge qui avait t la leur pour accompagner les professionnels dans leurs dmarches (de fait, pour raliser ces dmarches pour leur compte) et la tension qui en avait rsult pour leur personnel administratif, parfois agress par des usagers mcontents.

[152] On comprend alors que le systme dinformation de lOGDPC, construit la hte, concentre une bonne part des rcriminations contre le DPC.


2.2.1.3 Les retards de paiement des professionnels et de organismes

[153] Lobjectif de lOGDC est de rgler la facture prsente par un organisme de formation sous trente jours puis dindemniser le professionnel de sant dans les quinze jours qui suivent, lensemble du cycle financier stalant ainsi sur quarante-cinq jours. Il sagit des normes que simposait autrefois lOGC.

[154] Les donnes constates en 2013 montrent que ces normes sont trs ingalement respectes :

Le dlai dindemnisation dun professionnel est de 34 jours en moyenne aprs paiement de lorganisme. Cest une moyenne qui masque des carts importants puisque, si le dlai est de 18 jours pour les masseurs-kinsithrapeutes, il stablit 61 jours pour un orthophoniste. Les mdecins connaissent un dlai proche de la moyenne (33 jours). La distribution des effectifs globaux selon le temps de paiement montre que lOGDPC nest pas en mesure actuellement de tenir son objectif pour la trs grande majorit des professionnels.

Tableau 5 : Rpartition des effectifs de professionnels de sant selon le dlai de paiement de leur indemnisation (en 2013)

Dlai Pourcentage de professionnels Infrieur 16 jours 9 % Entre 16 jours et 30 jours 49 % Entre 31 et 45 jours 24 % Entre 46 et 60 jours 3 % Suprieur 61 jours 16 %

Source : OGDPC

Les dlais de paiement des organismes de formation sont meilleurs puisque ceux-ci sont pays dans un dlai moyen de 36 jours, proche donc de la norme de lOGDPC, avec, cependant, des carts importants : le dlai est de 27 jours pour les ODPC qui uvrent chez les orthophonistes, et de 49 jours chez ceux qui interviennent auprs des chirurgiens- dentistes. Pour les ODPC qui sadressent aux mdecins ce dlai est, l encore, proche de la moyenne (32 jours). Ainsi que lindique le tableau ci-dessous, une petite moiti seulement des ODPC bnficie dun rglement sous trente jours.

Tableau 6 : Rpartition des effectifs dorganismes de formation selon le dlai de paiement des frais pdagogiques (en 2013)

Dlai Pourcentage dorganismes

Infrieur 16 jours 13 % Entre 16 et 30 jours 31 % Entre 31 et 45 jours 31 % Entre 46 et 60 jours 13 % Suprieur 61 jours 12 %

Source : OGDPC


[155] Deux caractristiques affectent structurellement le nouveau processus de paiement par rapport lancien. Dabord, le professionnel est indemnis aprs que lorganisme a t pay, ce qui loigne le moment o le professionnel peroit son indemnisation de la fin de sa formation. Or, prcdemment, le professionnel tait pay avant lorganisme. Cette inversion tient au mcanisme du forfait attribu chaque professionnel. LOGDPC doit sassurer que le professionnel rentre toujours dans son forfait avant de rgler lorganisme. Ensuite, un programme de DPC stend sur plusieurs mois puisquy sont inclus la phase dvaluation des besoins en amont de la formation puis celle dvaluation de la formation effectue en aval. Il y a donc un dcalage qui sest accru entre la fin de la formation prsentielle qui constitue le point de dpart psychologique du dlai de paiement et la fin du cycle entier de DPC. On a l un bel exemple de rigidification du dispositif de formation : autrefois, comme dj indiqu, la production de la feuille de prsence dclenchait lindemnisation du professionnel qui navait produire quune feuille de soins pour communiquer les modalits de paiement. Aujourdhui cest la facture de lorganisme et les justificatifs qui doivent y tre joints qui permet lindemnisation des professionnels, de ceux, au moins, qui ont fourni leur relev didentit bancaire.

[156] ces caractristiques propres au dispositif du DPC sajoutent des difficults conjoncturelles de gestion. Plusieurs mesures ou volutions sont, toutefois, de nature amliorer la situation : le renforcement de lquipe de gestion administrative, le suivi dindicateurs de gestion, la sensibilisation des ODPC sur la qualit des dossiers de facturation (en 2013 41 % de ces dossiers ont t retourns au premier envoi), la stabilisation de loutil informatique, la possession du nombre de RIB de professionnels (il en manquait 25 % en 2013), le dcompte en temps rel de lenveloppe dont disposent les professionnels.

[157] Dans un contexte de rglementation parfois tatillonne il conviendra de veiller simplifier les dmarches sans perdre de vue lobjectif de la matrise du risque financier.

[158] Le changement des rgles, sans doute, insuffisamment expliques et comprises, et les difficults les mettre en uvre ont cr des mcontentements dont le tour parfois trs vif a provoqu des tensions chez les personnels de lOGDPC comme ceux des ODPC qui sont venus en soutien.

2.2.2 Un pilotage confus

[159] Ltat exerce deux fonctions par lintermdiaire de la direction gnrale de loffre de soins (DGOS) et de la direction de la scurit sociale (DSS) : il est tuteur de lOGDPC et il en est acteur notamment comme membre de son conseil de gestion. Larticulation de ces deux rles antinomiques lun veille au respect des textes quand lautre, sans bien sr s'en affranchir, doit rechercher la souplesse de leur application est dautant plus dlicate obtenir que les rles sont tenus par les mmes personnes.

[160] rebours, une dualit de tutelle est prjudiciable la bonne marche de lorganisme. Or, ladministration, sajoute le cabinet du ministre qui, en opportunit, peut tre amen prendre des dcisions quil aurait t prfrable que le gestionnaire prenne en premire intention sil avait dispos dune marge de manuvre et navait pas t soumis une tutelle trop prcise.

[161] Cette

Documents

Rapport 2013-126R Controle OGDPC