rapport 2015 DSCTC€¦ · Web viewPour l’alliance transatlantique de sécurité, l’année 2014 aura été placée sous le signe de la transformation. Les pays membres de l’OTAN

DSC168 DSCTC 15 F rév. 1 finOriginal : anglais

Assemblée parlementaire de l’OTAN

COMMISSION DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE

CONCRETISER LES OBJECTIFS DU SOMMET DU PAYS DE GALLES :

LE RENFORCEMENT DU LIEN TRANSATLANTIQUE

RAPPORT

Attila MESTERHAZY (Hongrie)Rapporteur,

Sous-commission sur la coopération transatlantique en matière de défense et de sécurité

www.nato-pa.int 10 octobre 2015

168 DSCTC 15 F rév. 1 fin

TABLE DES MATIERES

I. INTRODUCTION.....................................................................................................................1

II. LES MENACES AUXQUELLES L’OTAN DOIT REPONDRE.................................................2

III. LA SOLIDITE DU LIEN TRANSATLANTIQUE MISE A L’EPREUVE PAR LE PARTAGE DES CHARGES ET LES DEFICITS CAPACITAIRES..........................................3A. LES REDUCTIONS DES BUDGETS DE DEFENSE AUX ETATS-UNIS......................4B. L’ENGAGEMENT EUROPEEN EN MATIERE DE DEPENSES DE DEFENSE............5C. RELEVER LES DEPENSES EUROPEENNES DE DEFENSE EN REPONSE

A L’AGRESSION DE LA RUSSIE ?..............................................................................6

IV. LA DIMENSION INTERIEURE................................................................................................8A. LES OPINIONS PUBLIQUES EUROPEENNES SONT-ELLES RETICENTES

AU RECOURS A LA FORCE ? EXEMPLES DE L’ALLEMAGNE ET DU ROYAUME-UNI.............................................................................................................9

B. UNE OPINION PUBLIQUE AMERICAINE LASSEE DE LA FORMULE ACTUELLE DE PARTAGE DES CHARGES...............................................................10

V. DES MESURES CONCRETES DESTINEES A RASSURER – SUR LA VOIE D’UNE DISSUASION RENFORCEE................................................................................................11A. LA MOBILISATION DE LA FRANCE ET DE LA POLOGNE.......................................11

VI. LES INITIATIVES DESTINEES A RENFORCER LE LIEN TRANSATLANTIQUE...............13A. L’INITIATIVE D’INTERCONNEXION DES FORCES ET LA DEFENSE

INTELLIGENTE, ELEMENTS CLES DU PLAN D’ACTION ‘REACTIVITE’ QUI PEINENT A SE CONCRETISER.................................................................................14

B. RELANCER LA DEFENSE INTELLIGENTE ET FAIRE LE LIEN AVEC LE PLAN D’ACTION ‘REACTIVITE’..................................................................................15

VII. LES EFFORTS DE REASSURANCE DES ETATS-UNIS ET DES ALLIES : POUR UN RENFORCEMENT DE LA CAPACITE DE DISSUASION DE L’OTAN.................................16A. DES ALLIES EUROPEENS QUI INTENSIFIENT LEURS EFFORTS ET

GAGNENT EN VISIBILITE..........................................................................................17

VIII. CONCLUSION......................................................................................................................18

BIBLIOGRAPHIE..................................................................................................................21

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I. INTRODUCTION

1. Pour l’alliance transatlantique de sécurité, l’année 2014 aura été placée sous le signe de la transformation. Les pays membres de l’OTAN ont vu des événements inédits et intrinsèquement déstabilisants remettre en question leur environnement de sécurité respectif sur les flancs est et sud de l’Alliance. Entre le début de l’année 2014 et l’atmosphère qui régnait lors du Sommet bisannuel de l’OTAN au pays de Galles les 4 et 5 septembre 2014, les perceptions de l’environnement de sécurité européen et la capacité de l’Alliance à les gérer ont radicalement changé.

2. La tactique déconcertante de guerre hybride pratiquée par la Russie à l’est et les bouleversements territoriaux majeurs consécutifs à la montée de Daech en Iraq et en Syrie ont forcé les pays membres de l’OTAN à revoir leur conscientisation situationnelle non seulement vis-à-vis de leur proche voisinage, mais également chez eux, sur leurs propres territoires. Avec les basculements régionaux et mondiaux qui ont frappé la sécurité internationale en 2014, il n’a jamais été aussi clair que l’Alliance doit faire en sorte que tous les Etats membres continuent de perfectionner leurs aptitudes et leurs moyens, de manière à dégager une réponse commune aux défis complexes que recèle l’environnement sécuritaire du XXIe siècle. Pour ces raisons, la réactivité et les capacités de réponse figuraient en première place de l’ordre du jour du Sommet du pays de Galles.

3. L’Assemblée parlementaire de l’OTAN a marqué sa présence lors des délibérations tenues au pays de Galles en présentant sa déclaration sur les relations transatlantiques. Dans ce texte, l’AP-OTAN réaffirmait le soutien des pays membres à l’alliance de sécurité transatlantique qui, en tant que pilier de la sécurité de ses membres, a pour vocation non seulement de défendre l’intégrité territoriale, mais aussi leurs idéaux partagés. Les Alliés se sont engagés à renforcer le lien transatlantique en mobilisant les ressources, les capacités et la volonté politique devant permettre la prise en charge de toute la gamme des menaces actuelles et en devenir. Les Alliés ont aussi réaffirmé leur engagement en faveur des tâches essentielles de l’OTAN, à savoir la défense collective, la gestion de crise et la sécurité coopérative (NATO, 2014a).

4. Le plan d’action ‘réactivité’ (RAP) et l’engagement relatif aux dépenses de défense figurent parmi les acquis les plus notables du Sommet. Le RAP est conçu pour adapter et moderniser les forces de réaction de l’OTAN (NRF) de manière à ce qu’elles puissent répondre à des crises potentielles moyennant des délais de préavis plus courts, tandis que l’engagement relatif aux dépenses de défense adopté à l’unanimité cherche à inverser la tendance à la compression des budgets de la défense des pays alliés ainsi qu’à ouvrir les portes à des dépenses et à des investissements de défense accrus. Cet engagement relatif aux dépenses de défense est indispensable à la mise sur pied de forces alliées plus mobiles et interconnectées à même de réunir une plus grande puissance de feu et de manœuvre, quel que soit le lieu où elles seraient appelées à se rendre.

5. Le lien entre ces deux initiatives est clair : en l’absence de reprise des investissements au titre des forces de l’Alliance, la viabilité à long terme du RAP est sujette à caution. Dès lors, il est impératif, que l’engagement en faveur du lien transatlantique soit renouvelé. Car seule une alliance transatlantique forte pourra offrir le fondement indispensable à la transformation de l’OTAN pour l’après-2014. Le présent rapport est consacré au rôle déterminant du lien transatlantique au lendemain du Sommet du pays de Galles, tandis que les défis inhérents à la mise sur pied du RAP sont étudiés dans le rapport d’une autre sous-commission de la DSC.

6. Ce rapport examinera les mesures prises par les Etats-Unis et leurs alliés au sein de l’OTAN pour garantir la sécurité européenne par des mesures de réassurance après l’agression perpétrée par la Russie en Ukraine. Il abordera ensuite le débat en cours sur le partage des

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charges, et sur les défis qui attendent les pays membres dans les efforts qu’ils mèneront pour atteindre les objectifs en matière de dépense de défense fixés au pays de Galles – compte tenu des événements de l’année 2014, ce débat familier reprend aujourd’hui vigueur de part et d’autre de l’Atlantique.

7. Depuis le début de l’année 2015, des progrès substantiels ont déjà été accomplis à bien des égards sur la voie des objectifs identifiés lors du Sommet du pays de Galles. Les efforts de transition de l’Alliance restent sous-tendus par un lien transatlantique solide renforcé par une volonté politique renouvelée. Mais ces avancées n’ont pas été faites sans heurts, et la mise en place du RAP ainsi que la concrétisation de l’engagement relatif aux dépenses de défense mettront durablement à l’épreuve la volonté politique des 28 pays membres. Par ailleurs, la complexité de l’environnement de sécurité international tel qu’il se présente en 2015 fait bien comprendre une chose : qu’il n’a jamais été aussi important, face aux menaces émergeant en divers points des flancs est et sud de l’OTAN, de disposer des moyens nécessaires pour mobiliser une réponse collective à la fois efficiente et efficace.

II. LES MENACES AUXQUELLES L’OTAN DOIT REPONDRE

8. L’année 2014 a été marquée par l’arrivée de deux nouveaux défis de taille pour la communauté OTAN de sécurité transatlantique, à savoir un retour de la Russie à sa posture agressive sur le flanc est et la montée en puissance, dans le sud, d’un puissant groupe armé qui, fort de combattants venus du monde entier, met à mal l’ordre politique du Moyen-Orient et contribue à l’augmentation rapide des flux migratoires en Méditerranée. Ces menaces opposent à l’Alliance des défis bien spécifiques, comme jamais auparavant dans son histoire : la Russie reste en effet essentiellement cantonnée à une confrontation entre Etats, tandis que la montée en puissance de Daech marque l’apparition d’un groupe armé non étatique. Dans les deux cas, la possibilité existe de voir éclater des troubles aux niveaux local, régional et international, – et l’incapacité à faire face comme il se doit à ces deux adversaires en même temps risque de déboucher sur des bouleversements généralisés.

9. Il est indéniable que l’idée communément partagée selon laquelle l’Europe n’avait jamais été aussi près de devenir un continent à la fois uni, libre et en paix depuis la fin de la Guerre froide, a essuyé un sérieux revers avec les événements de 2014. La sécurité européenne a enregistré un recul incontestable avec l’initiative de la Russie qui, faisant fi des normes juridiques et de comportement adoptées au lendemain de la Seconde guerre mondiale et de la Guerre froide, a décidé de recourir à la force pour modifier les frontières de l’Ukraine. Lors du Sommet du pays de Galles, les Alliés se sont montrés solidaires dans leur condamnation unanime de l’annexion illégale de la Crimée et des agissements agressifs de Moscou dans l’est de l’Ukraine. Le retour, sur le devant de la scène, de confrontations conventionnelles entre Etats ne fait que compliquer encore un paysage de sécurité rendu de plus en plus complexe par la prolifération de technologies à double usage qui favorisent et démultiplient l’action de toute une série d’acteurs.

10. La multiplication des groupes armés d’un bout à l’autre du Moyen-Orient et de l’Afrique du Nord, de même que leur renforcement relatif, continuent à déstabiliser et à fragmenter une région composée d’Etats faibles. Surfant sur une nouvelle vague d’extrémisme violent qui met à profit les divisions confessionnelles, ces groupes armés s’emploient, de toutes les manières possibles, à exploiter les lacunes des Etats pour faire progresser leur cause. Selon le rapport précédent de cette commission sur la guerre civile syrienne (Szewinski, 2014), les conflits confessionnels dans ce pays et en Iraq ont déjà fait des centaines de milliers de morts et continuent d’alimenter, dans le monde entier, des problématiques humanitaires et de sécurité, tandis que des actes de violence et de terreur frappent jusqu’aux villes européennes, et que les migrants affluent sur les côtes de l’Ancien Continent. L’apparition de Daech dans le sillage du conflit syrien a montré

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jusqu’à quel point ces groupes armés peuvent avoir un effet déstabilisateur, au niveau régional et mondial.

11. Au-delà de ces menaces à caractère régional, l’OTAN reste confrontée à des menaces transnationales et multidimensionnelles, comme le terrorisme, la vulnérabilité des infrastructures énergétiques et la cybercriminalité, qui ont encore progressé en importance et en sophistication au cours de l’année 2014 (NATO, 2015). Viennent s’ajouter à cela des défis toujours d’actualité, comme le nucléaire iranien, la montée en puissance d’une Chine dotée de capacités militaires performantes et un flanc nord de plus en plus actif à l’heure où l’Arctique se profile en tant que couloir commercial, s’ouvre à l’exploitation de ressources et se transforme en terrain possible de concurrence militaire.

12. Il est impératif, dans ce contexte mondial en évolution rapide, que l’OTAN conserve sa souplesse et sa crédibilité. La concurrence que se livrent les candidats au rôle d’acteur clé (et normatif) au niveau de la sécurité internationale s’intensifie. D’ici à 2030, on s’attend à ce que l’Asie dépasse l’Amérique du Nord et l’Europe dans tous les aspects de la puissance. Enfin, contrairement aux Européens qui cherchent à enrayer et à inverser la chute des dépenses de défense, les Chinois et les Russes consentent actuellement d’énormes investissements au titre de leurs forces armées (Cipoletti, 2014).

13. Confrontée à la complexité de l’environnement mondial de sécurité typique du XXIe siècle, l’Alliance traverse une période de transition placée sous le signe d’une âpre concurrence. Depuis la fin de la Guerre froide jusqu’à l’après-11 septembre, le lien transatlantique a toujours été l’élément clé des transitions négociées par l’Alliance et cela devra continuer à être le cas après 2014.

III. LA SOLIDITE DU LIEN TRANSATLANTIQUE MISE A L’EPREUVE PAR LE PARTAGE DES CHARGES ET LES DEFICITS CAPACITAIRES

14. L’OTAN est source de stabilité à l’échelle mondiale. Son cadre transatlantique pour une défense collective, une gestion de crise et une sécurité coopérative robustes en font une enceinte unique en son genre au service de la défense régionale des pays membres ainsi qu’un porte-étendard pour la défense des idéaux auxquels adhèrent ses membres, à savoir la démocratie et les droits humains. Aujourd’hui, les Alliés possèdent les forces les plus expérimentées, performantes et interopérables de toute l’histoire de l’OTAN et s’efforcent de maintenir leurs investissements dans des moyens modernes et déployables pouvant opérer efficacement dans le contexte d’un niveau de préparation très élevé.

15. Cependant, la baisse des budgets de défense dans de nombreux pays membres remet aujourd’hui en question la capacité de l’Alliance de réaliser les objectifs mentionnés ci-dessus. Le problème n’est pas nouveau – depuis longtemps, en effet, l’OTAN n’ignore pas que la majorité des Alliés européens ne consacrent pas suffisamment de dépenses au secteur de la défense, et ces insuffisances ont des retombées directes sur les capacités de l’OTAN et sa faculté d’adaptation face aux menaces émergentes. Depuis le lancement, en 1999, de l’Initiative sur les capacités de défense (DCI), les Alliés ont progressivement pris conscience des retombées de ce financement en baisse sur les capacités de l’Alliance. Pourtant, alors que la DCI était censée renforcer les capacités essentielles de l’Alliance, les pays se sont montrés réticents, et n’ont pas mobilisé les niveaux de financement nécessaires pour atteindre les objectifs prévus. L’initiative a dès lors échoué (Ek, 2007). Et les dilemmes liés au partage des charges entre Alliés et aux déficits capacitaires n’ont fait que s’accentuer encore au cours des dernières années.

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16. Depuis la fin de la Guerre froide, les dépenses militaires cumulées des membres européens de l’Alliance ont chuté de près de 20 % alors que, dans le même temps, le PIB total des Alliés européens augmentait de 55 % (Weitz, 2012). Malgré les opérations ininterrompues menées par l’OTAN dans les Balkans et en Afghanistan, première guerre « chaude » de son histoire, les budgets de défense ont enregistré une baisse régulière au cours de la dernière décennie (Gates, 2011). D’une année sur l’autre, les dépenses de défense, exprimées en termes réels, ont baissé de 1,75 % en 2014. Entre 2010 et 2014, les dépenses de défense réelles des pays européens ont globalement baissé de 7,7 % (IISS, 2015). En revanche, depuis les attentats du 11 septembre, les Etats-Unis ont quasiment doublé leurs dépenses de défense, et consacré plus de 2 000 milliards de dollars aux efforts de guerre en Afghanistan et en Iraq.

17. Les conséquences des coupes budgétaires européennes sont apparues clairement durant l’opération Unified Protector menée par l’OTAN en Libye, lorsque les limites des capacités européennes de défense ont obligé les Etats-Unis à intervenir pour combler les insuffisances dans des domaines comme le ravitaillement en vol, les munitions à guidage de précision et les capacités ISR (Intelligence, Surveillance and Reconnaissance). Alors que l’opération était théoriquement placée sous commandement européen, les Etats-Unis ont dû fournir pas moins de 75 % des éléments facilitateurs clés. Il est évident que, même si l’engagement se poursuit en Afghanistan, le fossé capacitaire qui continue de se creuser à l’échelle transatlantique, entre les Etats-Unis et ses alliés européens, devient trop important.

A. LES REDUCTIONS DES BUDGETS DE DEFENSE AUX ETATS-UNIS

18. Les budgets de défense des Etats-Unis sont eux aussi en baisse et ce, malgré la montée des menaces de par le monde. Après avoir culminé à 691 milliards de dollars en 2010, le budget de la défense des Etats-Unis est retombé aux environs de 560 milliards de dollars en 2015. Le département de la Défense a demandé, pour 2016, une enveloppe de 585 milliards de dollars (OUSD Comptroller, 2015). Si cette diminution tient dans une large mesure à la baisse des coûts liés aux opérations de circonstances extérieures (Afghanistan et Iraq), il n’en reste pas moins que le budget de base du département de la Défense a enregistré, entre 2010 et 2015, des coupes réelles dépassant les 15 % (IISS, 2015). Les coupes automatiques opérées dans le sillage du Budget Control Act de 2011 (système de « séquestre ») ainsi que le rééquilibrage des Etats-Unis en direction de l’Asie, qui prévoit le transfert par Washington de 60 % de ses moyens militaires en direction du Pacifique, ont eu pour résultat d’accroître la pression exercée sur les Alliés européens pour une répartition plus équitable des dépenses et contributions liées aux différentes opérations.

19. Compte tenu de la multiplication de menaces aux formes les plus variées, les Etats-Unis ont multiplié leurs appels aux Alliés afin qu’ils revoient leurs contributions à la hausse et ce, le plus rapidement possible. Pourtant, malgré les avertissements sévères de hauts responsables américains – notamment le sérieux rappel à l’ordre lancé en 2011 par Robert Gates, ancien secrétaire de la Défense, qui se demandait si les Etats-Unis avaient encore intérêt à maintenir l’Alliance à supposer que la tendance de l’Europe à négliger les dépenses de défense persiste –, les Alliés européens ont été lents à réagir. Les Etats-Unis continuent de supporter une part largement disproportionnée, et croissante, des charges de la sécurité européenne. Ainsi, Washington assume aujourd’hui 73% de l’ensemble des dépenses de l’Alliance, contre 68 % seulement il y a quelques années encore (OTAN, 2015).

20. Ce déclin des dépenses européennes de défense, outre qu’il a pour effet de tendre les relations politiques, comporte aussi d’indéniables implications stratégiques. Du fait qu’ils contrôlent pour l’essentiel les ressources de l’OTAN, les Etats-Unis ont les moyens d’influer sur les orientations stratégiques et les missions de l’OTAN ou, éventuellement, de mettre un frein aux ambitions de l’Alliance en refusant d’activer des moyens censés appuyer des initiatives clés. D’autre part, tous les Alliés tiennent à ce que les pays européens puissent se faire davantage

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entendre. Mais comme les coûts des initiatives de l’OTAN sont pris en charge par les participants à ces dernières, il faut que les pays désireux de mener des projets spécifiques soient prêts et aptes à consacrer à ces derniers les fonds, le personnel ou le matériel nécessaires. Dans l’état actuel des choses, l’OTAN risque de se transformer en une alliance à plusieurs vitesses qui comporterait trois catégories de membres, à savoir ceux qui sont prêts à utiliser et à financer leurs forces armées, ceux qui sont prêts à payer d’autres pour qu’ils s’engagent dans des missions militaires et enfin, ceux qui ne sont disposés à faire ni l’un ni l’autre (Dempsey, 2014).

B. L’ENGAGEMENT EUROPEEN EN MATIERE DE DEPENSES DE DEFENSE

21. Cette réalité pourrait toutefois évoluer, l’agression de la Russie en Ukraine et la montée de l’instabilité sur la frontière sud de l’Alliance ayant montré que la sécurité territoriale européenne ne peut être tenue pour acquise. Les Etats-Unis ont certes pris des mesures de réponse témoignant de leur attachement à la sécurité dans le cadre de l’Alliance1, mais ces efforts n’exonèrent pas pour autant les Européens de faire le nécessaire pour assurer leur propre sécurité.

22. Les Alliés ont dès lors décidé, au Sommet du pays de Galles, d’inverser la tendance à la baisse des dépenses de défense et d’investir de manière plus efficace dans de nouveaux équipements. Pour la première fois, les dirigeants ont explicitement chiffré l’objectif à atteindre par les budgets de la défense, à savoir 2 % du PIB. Les membres qui consacrent moins de 2 % de leur PIB à la défense ont décidé de s’engager sur cette voie de manière à atteindre l’objectif fixé d’ici à dix ans, et d’aligner leurs dépenses de défense en termes réels sur la croissance de leurs PIB respectifs (NATO, 2014a). Ils ont aussi décidé de ne plus procéder à de nouvelles réductions de leurs dépenses de défense. Quatre Alliés seulement (Estonie, Grèce, Royaume-Uni et Etats-Unis) sur les 28 que compte l’Alliance ont atteint le seuil des 2 % en 2014, et la Pologne devrait les rejoindre en 2015.

23. Nombre d’Alliés européens sont par ailleurs confrontés à d’autres enjeux comme, notamment, les dépenses à consentir au titre de l’Union européenne, qui concernent directement les 14 Alliés faisant partie de l’Eurozone. En plus du malaise économique que connaît la zone euro depuis 2008, le Pacte européen de croissance et de stabilité, qui limite les déficits publics et la dette publique des pays concernés à 3 % et 60 % du PIB respectivement, pose un obstacle de taille à un relèvement des dépenses de défense (Heisbourg, 2014). Les gouvernements européens ne peuvent relever leurs dépenses de défense de manière significative sans procéder à des coupes dans d’autres secteurs plus sensibles, comme les retraites, la santé ou l’éducation. Cette réalité explique pourquoi, alors que plusieurs gouvernements de l’OTAN prônaient un engagement contraignant de 2 % avant le Sommet du pays de Galles, il a été décidé, à l’unanimité des 28 membres, que ce chiffre ne constituerait finalement qu’un objectif indicatif (IISS, 2015).

24. Mais cette problématique ne s’arrête pas aux montants que les Alliés européens devraient consacrer à la défense. En effet, la sécurité dépend également de l’objet et des modalités du financement (Weitz, 2012). Les budgets de défense européens ont en effet tendance à privilégier à outrance les effectifs et les opérations, au détriment de la modernisation, de l’acquisition ou du développement d’armes et de matériels. A l’exception de l’Estonie, de la France, du Luxembourg, de la Norvège et du Royaume-Uni, les Alliés européens ont consacré plus de 50 % de leurs budgets de la défense aux frais de personnel en 2014, contre 35,5 % seulement pour les Etats-Unis au cours de la même année. Et les montants affectés aux capacités semblent plus axés sur la défense territoriale que sur les défis communs. Pour cette raison, l’engagement en faveur des dépenses de défense réaffirme que les pays devaient se donner pour objectif de

1 L’Initiative de réassurance de l’Europe menée par les Etats-Unis pour rassurer leurs alliés est abordée de manière plus détaillée plus loin dans ce document.

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consacrer 20 % au moins de leurs dépenses annuelles de défense aux nouveaux équipements, y compris la recherche et le développement y afférents. Les Alliés qui, à l’heure actuelle, restent en deçà de ce chiffre sont convenus de l’atteindre d’ici à la prochaine décennie. De nombreux Alliés consacrent d’ores et déjà des ressources supplémentaires à de nouveaux matériels ainsi qu’à la recherche et au développement, ce qui est en soi encourageant. Bien que sept Alliés seulement aient atteint le seuil des 20 % (France, Luxembourg, Norvège, Pologne, Turquie, Royaume-Uni et Etats-Unis), tous les pays membres, à l’exception de l’Albanie, de l’Estonie et de la Roumanie, ont décidé, en 2015, de consacrer une part accrue de leurs budgets aux matériels.

25. Les Alliés doivent aussi manifester la volonté politique de déployer des forces et de fournir des capacités en cas de besoin. Même si les menaces que représentent la Russie et Daech sont les plus urgentes, les pays membres de l’OTAN restent par ailleurs confrontés à toute une gamme de défis en matière de sécurité. Trois à cinq pourcent seulement des deux millions de militaires d’active présents en Europe peuvent être durablement déployés à bref préavis dans le cadre d’opérations de circonstance complexes menées à distance stratégique de l’Europe. Les missions en question peuvent relever de la stabilisation, du maintien de la paix ou de la lutte contre la piraterie. Bien que destinées à répondre à des menaces situées ailleurs qu’aux portes de l’OTAN, elles ont des retombées directes sur les intérêts et la sécurité de l’Europe (Weitz, 2012).

26. Il est impossible, à ce stade, de dire si les Alliés européens comptent tenir leur engagement de relever des dépenses de défense, même si des organisations comme le European Leadership Network se sont, montrées pessimistes. Lors du Sommet du pays de Galles, les pouvoirs exécutifs ont certes pris l’engagement de relever leurs dépenses de défense, mais les budgets sont le plus souvent proposés et approuvés par les parlementaires/membres du Congrès, et ce bien avant le début de l’année budgétaire. Etant donné que les exercices budgétaires ne coïncident pas toujours avec les années civiles, les décisions prises en septembre 2014 venaient simplement trop tard pour modifier les projets de budgets 2015 de nombreux pays. Ainsi, l’exercice budgétaire 2015 des Etats-Unis ayant débuté en octobre 2014, le Département américain de la défense avait diffusé son projet de budget pour l’exercice 2015 dès mars 2014. L’Initiative de réassurance européenne qui doit apaiser les inquiétudes des Alliés ébranlés par l’agression de la Russie a été donc inscrite non pas au budget de base, diffusé par la suite (juin 2014), mais au budget des opérations de circonstances extérieures. Les propositions de dépenses inscrites dans les budgets 2016 devraient donc constituer les premiers points de comparaison valables par rapport aux engagements pris par les gouvernements. Même si les choses pourraient ne pas changer aussi rapidement qu’on pourrait le souhaiter, les premières ébauches budgétaires disponibles pour 2016 reflètent largement les objectifs définis lors du Sommet du pays de Galles.

C. RELEVER LES DEPENSES EUROPEENNES DE DEFENSE EN REPONSE A L’AGRESSION DE LA RUSSIE ?

27. Il faut, pour que les gouvernements européens disposent d’une plus grande marge de manœuvre afin de mener leurs initiatives de sécurité, que les opinions publiques prennent conscience de la gravité de la menace représentée par l’annexion de la Crimée. La mise en œuvre du plan d’action « réactivité » dans tous ses aspects en dépend. Malheureusement, les opinions publiques des 28 membres ne partagent pas une même perception de la menace. Alors que les agissements de la Russie ont galvanisé la Pologne et les Etats baltes, la menace suscite moins d’inquiétudes dans d’autres pays comme la France, l’Italie, l’Espagne et le Portugal, plus préoccupés par la montée de l’instabilité sur le flanc sud.

28. Les agissements de la Russie en Ukraine ont clairement poussé certains Etats à repenser leurs dépenses de défense au cours de l’année 2014. Bien que peu de budgets de la défense aient enregistré une progression significative en 2014 (19,4 % pour la Lituanie et 11,6 % pour la

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Pologne), des hausses notables sont attendues en 2015, en particulier pour le Portugal (10 %), la Lettonie (13 ,4 %), la Pologne (21,7 %), le Luxembourg (27,3 %) et la Lituanie (29,8 %). On prévoit qu’en 2015, cinq Alliés consacreront 2 % de leurs PIB respectifs à la défense. Dix-huit membres devraient aussi accroître leurs dépenses de défense en termes réels (AE, 2015a).

29. La Pologne et les pays baltes sont en train de prendre, à titre individuel et en tant que groupe, les mesures nécessaires pour relever leurs dépenses de défense et intensifier la coopération régionale en matière de défense. Si tous ces pays ont augmenté leurs dépenses de défense, seules la Pologne et l’Estonie satisfont à l’objectif des 2 % pour 2015. Les dépenses de défense de la Lettonie, en hausse de 13,4 % par rapport à 2014, dépassent les 285 millions de dollars, certes un montant record pour ce pays, mais qui ne représente finalement que 1 % du PIB (O’Dwyer, 2015). La Lituanie fait elle aussi des efforts pour pouvoir consacrer 2 % de son PIB à la défense d’ici à 2020. Ainsi, elle a porté ses dépenses de défense à 1,1 % cette année et a annoncé qu’elle projetait de poursuivre sur cette voie en 2016 (O’Dwyer, 2015).

30. En raison de sa proximité géographique avec le conflit en cours en Ukraine, la Roumanie se sent elle aussi très vulnérable. Les autorités roumaines prennent donc des mesures concrètes visant prioritairement à consolider la sécurité nationale en renforçant leurs capacités. Bucarest s’est engagé à relever ses dépenses de défense en vue d’atteindre le seuil des 2 % du PIB d’ici à 2017, inversant ainsi le processus de coupes budgétaires systématiques dont son secteur de la défense faisait l’objet depuis la crise financière de 2008 (Timu, 2015). On ne manquera pas d’observer que la Roumanie a pu continuer à réduire ses déficits et à mener une politique budgétaire responsable tout en relevant ses dépenses de défense et en encourageant la croissance économique. Invoquant cette politique fructueuse d’assainissement budgétaire Jens Stoltenberg, secrétaire général de l’OTAN, cite spécifiquement la Roumanie en tant qu’exemple à suivre par d’autres Alliés qui, en butte à des conditions économiques difficiles, cherchent à s’acquitter de leurs obligations en matière de défense (AE, 2015b).

31. L’Allemagne et la France ont toutes deux annoncé qu’elles projettent d’accroître leurs dépenses militaires au cours des prochaines années. Les dépenses de défense de ces deux pays, qui figurent parmi les plus grandes puissances économiques de l’Alliance, représentent une part substantielle des dépenses de défense globales de l’Alliance et des modifications éventuelles à leurs budgets militaires respectifs pourraient donc se répercuter fortement sur le budget total de l’Alliance. On trouvera plus loin des informations plus détaillées sur les initiatives prises récemment par la France et par l’Allemagne dans le secteur de la défense.

32. Un certain nombre d’autres Etats membres ont eux aussi pris des mesures pour progresser sur la voie des engagements pris. Ainsi, la République tchèque a fait savoir qu’elle comptait relever ses dépenses de défense à 1,4 % du PIB d’ici à 2020, contre 1 % actuellement. Bien que les dépenses de défense de la Bulgarie aient baissé de 30 millions d’euros pour ne pas dépasser 1,16 % du PIB cette année, les autorités de ce pays ont annoncé que des mesures seraient prises pour atteindre l’objectif des 2 % d’ici à la prochaine décennie (Bulgarian News Agency, 2015). Les principaux partis politiques bulgares se sont également mis d’accord pour augmenter la part des dépenses de défense allouée aux équipements. De son côté, la Hongrie a relevé ses dépenses militaires à raison de 8,2 % en 2015, le pourcentage du PIB consacré à la défense (0,9 %) restant toutefois inchangé (Hungary Today, 2015). Quant à la Slovaquie, elle s’est engagée à amener progressivement les dépenses militaires à 1,6 % de son PIB d’ici à 2020 (The Slovak Spectator, 2015).

33. Les Pays-Bas ont revu à la hausse leurs projets de budget de défense pour 2015 et 2016, revenant ainsi sur plus de deux décennies de réduction en termes nominaux. Comme la DSCTC l’a appris en avril 2015 lors de sa visite en Norvège, Oslo est en train de se positionner en tant

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que chef de file régional sur le flanc nord de l’Alliance. La Norvège est à l’avant-garde des efforts déployés ces derniers mois pour renforcer la coopération nordique en matière de défense (ou NORDEFCO). A la suite des événements de 2014, en particulier de l’intervention de la Russie en Ukraine, mais suite également à l’intensification des activités militaires de Moscou dans les régions balte et nordique, les Etats nordiques ont tous signifié leur intention de relancer la NORDEFCO en termes de portée et de profondeur. Comme l’a indiqué Mme Eriksen Soreide, ministre norvégienne de la Défense, « cet approfondissement de la NORDEFCO va se traduire par une multiplication des exercices conjoints, une coopération entre industries de défense, des échanges de renseignement et un traitement conjoint des données informatiques. » La Norvège s’emploie également à s’engager plus avant dans le cadre des opérations internationales. La Suède et la Finlande, au vu des activités militaires récentes de la Russie dans la région, se sont toutes deux montrées intéressées non seulement par un renforcement de la coopération de défense nordique, mais aussi par un partenariat plus étroit avec l’OTAN. La Suède prévoit un relèvement régulier de ses dépenses de défense au cours de la prochaine décennie.

34. Le Canada entreprend lui aussi, à l’instar des Alliés européens, d’inverser la tendance à la baisse de son budget militaire. A partir de 2017, le budget canadien de la défense recevra sur dix ans un montant supplémentaire de 11,8 milliards de dollars canadiens (Starr, 2015). Pour le moment toutefois, les dépenses de défense d’Ottawa ne dépassent pas 1 % du PIB.

35. Malgré tout ce qui précède, les dépenses totales de défense de l’OTAN pour 2015 devraient afficher une baisse de 1,5 % à l’échelle de l’Alliance. Quant aux dépenses de défense exprimées en pourcentage du PIB, elles s’élèveront vraisemblablement à 2,4 % en 2015 (1,4 % pour les Alliés européens), contre 2,5 % en 2014 (1,5 % en Europe), 2,7 % en 2013 (1,5 % en Europe), 2,8 % en 2012 (1,5 % en Europe) et 3 % en 2011 (1,6 % en Europe) (AE, 2015a). Les coupes budgétaires américaines vont certes contribuer sensiblement à la baisse du budget, mais le déclin persistant de ce dernier reste essentiellement imputable aux Alliés européens. De source OTAN, 14 Alliés ont procédé à des coupes budgétaires en 2014, les plus importantes ayant été opérées en Italie (-9,7 %), au Portugal (-9,4 %) et en Bulgarie (-8,4 %). Neuf Alliés devraient encore emprunter cette voie en 2015, notamment, l’Italie (-12,4 %) et la Bulgarie (-11,5 %), ainsi que l’Albanie (-12 %).

36. Les dépenses de défense de l’Italie, en baisse régulière, sont passées de 1,3 à 1 % du PIB depuis 2012. Selon les prévisions, ces coupes devraient se poursuivre dans les années qui viennent (OTAN, 2015). Le chiffre définitif des dépenses de défense de l’Italie pour 2015 laissent présager de nouvelles baisses en 2016 et 2017. Suite à l’imposition de mesures d’austérité et à des coupes budgétaires tous azimuts, les dépenses ne passeraient plus, selon les estimations, la barre du 1 % du PIB (Kington, 2015).

37. Même si, dans les faits, les dépenses de défense globales progressent, la solidité du lien transatlantique continuera d’être mise à l’épreuve par des différences fondamentales. L’Alliance commence certes à réagir à l’apparition de nouvelles menaces par des mesures concrètes, mais les intérêts et perceptions de la menace au sein de l’Alliance ne convergent pas toujours, et remettent en question la solidarité de l’Alliance et son unité d’action. Alors que nombre de ces projets ont besoin d’un soutien et d’un financement dans la durée, l’absence de volonté politique risquerait bien d’entraîner, au fil du temps, une érosion progressive des contributions individuelles apportées par les membres.

IV. LA DIMENSION INTERIEURE

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38. Il ressort systématiquement des sondages d’opinion que tant les Américains que les Européens, après plus d’une décennie d’engagement en Afghanistan, en Iraq, en Libye et dans le Sahel, sont lassés des guerres menées à l’étranger. La notion de victoire restant par ailleurs aléatoire dans le cadre des interventions militaires modernes, les dirigeants sont également confrontés à l’impression d’inefficacité qui, du point de vue du public, se dégage des interventions militaires. Ces perceptions sont sans aucun doute confortées par les interventions de ces dernières années en Iraq, en Afghanistan, en Libye et, de plus en plus, en Syrie.

39. L’opinion est lassée par l’aventurisme militaire, et les images négatives accolées aux forces armées se conjuguent à une méconnaissance générale de la complexité de l’environnement sécuritaire moderne pour amener le public à se désolidariser d’une augmentation des dépenses de défense. Il ressort d’une étude récente du PEW Research Center qu’une proportion relativement élevée des opinions publiques européennes remet sérieusement en doute l’option du recours aux forces armées nationales à l’appui des intérêts de l’OTAN. C’est le cas notamment en France, en Italie et en Allemagne, où plus de la moitié des personnes interrogées considèrent que leur pays ne devraient pas utiliser la force militaire pour défendre un membre de l’OTAN qui serait confronté à une invasion par la Russie (Simmons, Stokes et Poushter, 2015). Il est donc impératif d’améliorer les efforts de communication stratégique destinés à justifier la défense collective et l’état de préparation militaire. Les Parlements des Etats membres peuvent et doivent jouer un rôle de premier plan dans ce contexte. Ceci concerne notamment l’Allemagne et le Royaume-Uni, dont le projet de recourir à la force militaire a été contrecarré par l’absence de soutien dans l’opinion.

A. LES OPINIONS PUBLIQUES EUROPEENNES SONT-ELLES RETICENTES AU RECOURS A LA FORCE ? EXEMPLES DE L’ALLEMAGNE ET DU ROYAUME-UNI

40. Allemagne – Depuis que la Seconde guerre mondiale s’est achevée sur la défaite de l’Allemagne, la population allemande approche le plus souvent les questions de sécurité et de défense avec ambivalence, préférant se garder de tout aventurisme en matière de paix et de sécurité internationales. Il résulte de ceci que l’Allemagne se montre généralement peu encline à s’engager au plan militaire (Dempsey, 2014). Les dépenses de défense de l’Allemagne, qui représentaient 3 % du PIB à la fin de la Guerre froide, se sont effondrées pour ne plus atteindre que 1,2 % du PIB en 2015.

41. Pourtant, l’Allemagne a été partie prenante à des interventions militaires récentes. En fait, elle a été un contributeur relativement important aux opérations de l’OTAN au Kosovo et en Afghanistan. Mais, dans les deux cas, cette décision de s’impliquer a été prise sur fond d’intenses débats publics. En 2011, l’Allemagne était tellement opposée à l’idée de se voir entraînée militairement dans l’opération de l’OTAN en Libye qu’elle a préféré s’abstenir, aux côtés de la Chine et de la Russie, lors du vote du Conseil de sécurité de l’ONU qui devait autoriser cette intervention. Les Etats-Unis, le Royaume-Uni et la France ont donc pris l’initiative de mettre en œuvre une zone d’exclusion aérienne autorisée par les Nations unies, tandis que plus de la moitié des pays membres de l’Alliance, Allemagne comprise, choisissaient de rester en marge (Dempsey, 2014).

42. La décision de l’Allemagne de fournir des armes aux groupes combattant la menace posée par Daech pourrait toutefois traduire une réorientation progressive de la politique allemande de sécurité (IISS, 2015). Il est clair, par ailleurs, que le positionnement militaire plus affirmatif de la Russie ainsi que ses agissements en Europe orientale ont retenu l’attention de Berlin. Enfin, depuis l’automne 2014, on évoque de plus en plus, dans les milieux parlementaires et les médias, l’état de décrépitude dans lequel se trouvent d’importantes quantités de matériels militaires allemands. Ces révélations et l’impression, largement répandue, selon laquelle l’environnement européen de sécurité est en train de changer laissent entendre que le vent

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semble tourner en Allemagne, et que les dépenses de défense pourraient bien repartir à la hausse. D’ailleurs, par contraste avec la vision pessimiste d’une Allemagne continuant à privilégier les mesures globales d’assainissement budgétaire au détriment des dépenses de défense, Berlin a récemment annoncé son intention de s’aligner sur l’objectif des 2 % d’ici à 2019 en injectant 8 milliards d’euros dans son budget militaire au cours des quatre années à venir (Schulte, 2015). Une hausse de 4,2 % des dépenses de défense allemandes est prévue pour 2016.

43. Royaume-Uni – Suite à une déclaration dans laquelle le président Obama accusait Damas d’avoir utilisé des armes chimiques, le Premier ministre britannique David Cameron avait lancé un appel en faveur d’une action militaire qui aurait été menée, en coalition avec les Etats-Unis, en réponse à l’utilisation présumée d’armes chimiques contre la population syrienne. Mais en août 2013, il a perdu le vote sur sa proposition de recourir à force militaire de peu (285 voix contre et 272 voix pour, soit une différence de 13 voix seulement). M. Cameron a reconnu par la suite que « le Parlement britannique, qui reflète la volonté de son peuple, ne [souhaitait] pas une intervention militaire britannique » (Satter, 2013).

44. En écho à une prise de position similaire de l’opinion et malgré l’engagement pris au Sommet du pays du Galles, le gouvernement du Royaume-Uni n’a pas pu garantir qu’il continuerait de consacrer 2 % de son PIB à la défense. Début juillet 2015, il faisait toutefois savoir qu’il continuerait de se conformer à son engagement envers l’OTAN jusqu’en 2020. Les chefs de l’opposition soutiennent que le Royaume-Uni sera obligé, contrairement à ce qui se faisait jusqu’à présent, d’inclure dans son budget de la défense une part importante des dépenses exposées au titre du renseignement, et d’y ajouter de nouvelles rubriques comptabilisant les recettes issues de ventes de carburant, de mises en location ainsi que les retraites versées aux personnels civils et membres des forces armées. Il n’empêche que l’engagement renouvelé du Royaume-Uni en matière de dépenses de défense est le bienvenu, et reste dans les limites des directives de l’OTAN en matière de dépenses (Stacey, 2015).

45. Ce vote perdu par le Premier ministre Cameron, de même que les difficultés rencontrées par le Royaume-Uni pour s’aligner sur l’engagement des 2 % auquel, selon l’OTAN, Londres adhérait depuis 1995, reflètent bien le scepticisme qu’inspirent au public britannique les interventions militaires. On peut également en déduire que Washington aurait tort de considérer que ses initiatives sont systématiquement bien accueillies en Europe, même chez ses alliés les plus indéfectibles.

B. UNE OPINION PUBLIQUE AMERICAINE LASSEE DE LA FORMULE ACTUELLE DE PARTAGE DES CHARGES

46. L’opinion publique américaine rechigne à accroître les contributions de défense en faveur de l’Europe, et ce d’autant plus que les dépenses dans tous les secteurs du gouvernement sont revues à la baisse à la suite du « séquestre ». Depuis longtemps déjà, les Américains considèrent qu’ils assument de manière inéquitable la majeure partie de la charge de la défense européenne – en 2013, 73 % environ de l’ensemble des dépenses militaires consenties par les pays membres de l’OTAN étaient prises en charge par les Etats-Unis, contre 72 % en 2012 et 68 % en 2007 (Dempsey, 2014). Bien que l’administration Obama ait demandé au Congrès de financer les mesures de réassurance destinées à l’Europe à concurrence de 1 milliard de dollars, rien ne permet de dire que Washington projette un revirement stratégique en direction de l’Europe. En fait, la Maison Blanche a fait savoir clairement que ses nouveaux efforts en Europe « ne se feraient pas aux dépens des autres priorités en matière de défense, tel que [notre] engagement au rééquilibrage vers la région Asie-Pacifique » (The White House, 2014).

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47. Au moment de l’annonce du rééquilibrage, la guerre en Iraq touchait à sa fin et les Alliés avaient approuvé un plan pour la transition en matière de sécurité en Afghanistan – il était donc logique que les Etats-Unis effectuent des prélèvements sur les ressources mobilisées jusque-là pour ces régions. Mais les Etats-Unis ont par ailleurs indiqué que leur positionnement vis-à-vis de l’étranger était resté jusque-là largement inspiré par leur posture au cours de la Guerre froide, et que les menaces et opportunités avaient changé avec la fin de celle-ci. La posture de base américaine devait donc être réalignée en fonction de l’environnement de menace actuel. C’est pourquoi les Etats-Unis ont rationalisé leur présence en Europe, et demandé aux Alliés européens de prendre en charge une part accrue de leur propre sécurité. Au cours de réunions avec de hauts responsables du département de la Défense des Etats-Unis en janvier 2015, des membres de la DSC ont appris que cette redistribution et cette concentration des moyens américains en Europe se traduiraient par une flexibilité accrue, et permettraient de mobiliser des moyens plus importants sur les flancs est et sud de l’OTAN. Il est clair, en fait, que les Etats-Unis préféreraient, pour les opérations du type non-Article 5 menées dans le voisinage de leurs Alliés, appuyer des interventions menées par les membres européens.

V. DES MESURES CONCRETES DESTINEES A RASSURER – SUR LA VOIE D’UNE DISSUASION RENFORCEE

48. Malgré ce glissement de priorités, les Etats-Unis prennent les mesures nécessaires pour montrer qu’ils sont prêts à, et désireux de, défendre leurs Alliés au sein de l’OTAN. Au cours du premier semestre 2014, les Etats-Unis ont multiplié les exercices dans les pays baltes et en Pologne, et envoyé en mer Noire des bâtiments supplémentaires dans le cadre d’exercices et de visites portuaires. Ils ont également envoyé des renforts auprès d’un détachement d’entraînement de forces aériennes en Pologne. Le 3 juin 2014, le président Obama a demandé au Congrès de consacrer 1 milliard de dollars aux mesures de réassurance des Alliés européens dans le cadre du projet de budget 2015 pour les interventions extérieures. L’Initiative de réassurance prévoit essentiellement une intensification des activités d’entraînement et d’exercice, y compris une présence en rotation sur le territoire des alliés d’Europe orientale, le prépositionnement d’équipements et un soutien aux activités de renforcement capacitaire. Cela étant, cette initiative, si visible soit-elle, ne signifie pas pour autant que les menaces apparues récemment ont persuadé les Etats-Unis de combler intégralement le déficit capacitaire qui frappe l’Europe (IISS, 2015). En juin 2015, les Etats-Unis se sont engagés, dans le cadre du plan d’action « réactivité », à mettre à la disposition de la force opérationnelle interarmées à très haut niveau de préparation (VJTF) des forces d’opérations spéciales, des capacités de commandement et de contrôle, des moyens de renseignement, de surveillance et de reconnaissance (ISR) ainsi qu’une expertise logistique. Les responsables américains de la défense qui formulaient cet ensemble de propositions ont précisé que les Etats-Unis fournissaient ainsi des moyens critiques censés venir à l’appui des forces terrestres européennes, lesquelles constitueraient l’essentiel de la VJTF (Stewart, 2015).

49. Alors que les populations qui avaient massivement adhéré aux campagnes de l’après-11 septembre se montrent aujourd’hui plus réticentes à l’idée de recourir à la force militaire, la campagne contre Daech montre toutefois que la communauté internationale reste capable de détermination. En septembre 2014, le Parlement britannique s’est prononcé à une majorité écrasante (par 524 voix contre 43) en faveur de frappes aériennes en Iraq. Le Royaume-Uni a mobilisé ses flottes aériennes de transport stratégique et de chasseurs, ses effectifs ainsi que ses plates-formes ISR, qui participent à la campagne contre Daech et au soutien des initiatives OTAN de réassurance pour les pays d’Europe orientale (IISS, 2015).

50. La prudence reste toutefois de mise quand il s’agit d’évaluer le succès de la mise sur pied de la vaste coalition internationale contre Daech. A l’instar de ce qui s’était déjà produit à l’époque de la campagne libyenne, les gouvernements ont en effet tenu à préciser, pour justifier

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l’intervention, que la campagne contre Daech n’enverrait pas d’hommes sur le terrain, et que des troupes ne seraient pas engagées dans des combats au sol. De plus, de nombreux membres de la coalition engagés dans la campagne contre Daech ne se sont investis dans l’intervention qu’après la diffusion, par Daech, d’une vidéo montrant la décapitation de deux journalistes américains et d’un volontaire britannique par un bourreau s’exprimant avec un accent britannique. Le choc et l’impression de menace qui ont alors gagné les opinions publiques à l’extérieur de l’Iraq et de la Syrie ont été particulièrement perceptibles, et ont suscité une volonté politique d’intervenir.

A. LA MOBILISATION DE LA FRANCE ET DE LA POLOGNE

51. France - Certains partenaires se sont montrés toutefois plus audacieux, depuis quelques années, dans la prise d’initiatives au niveau de la sécurité. Ainsi, la France s’est visiblement distinguée parmi les partenaires européens en se montrant déterminée à agir. Alors qu’elle avait été critiquée pour avoir retiré ses forces de combat d’Afghanistan en 2012, soit un an avant les autres pays de l’Alliance, elle a déployé ces mêmes forces au Mali début 2013 afin de stabiliser ce dernier et d’empêcher des islamistes radicaux, des terroristes et des organisations criminelles de s’emparer du pays. Aujourd’hui, quelque 3 000 soldats français sont présents dans le Sahel, le long d’un axe allant du Tchad à la Mauritanie. En décembre 2013, la France a également envoyé en République centrafricaine 2 250 soldats chargés d’apaiser des conflits entre communautés, puis, en février 2014, 400 soldats supplémentaires. Ces déploiements n’ont certes pas été décrétés en soutien de missions de l’OTAN, mais la situation précaire à laquelle ils ont remédié dans le Sahel et en République centrafricaine aurait facilement pu compromettre la stabilité en Europe (troubles, flux migratoires, mise à profit par des mouvements radicaux et des bandes criminelles) (Dempsey, 2014).

52. Lors d’une visite effectuée à Lorient, Brest, Marseille et Paris en 2015, une mission parlementaire de la DSCFC a appris que la France avait l’intention de continuer à jouer un rôle accru en termes de paix et de sécurité internationales. Paris va poursuivre ses opérations de paix et de stabilité ainsi que la lutte contre le terrorisme partout au Sahel et en Afrique centrale, et est prêt à payer le prix fort pour la poursuite de ses différentes opérations extérieures dans la région. De tels efforts sont très appréciés des Etats-Unis, qui voient en la France un allié et un partenaire fiable dans leurs opérations de sécurité à l’échelle mondiale. La France s’est par ailleurs employée, dans le cadre des initiatives de l’OTAN, à rassurer les membres de l’Alliance préoccupés par les agissements de la Russie en Ukraine. Elle a déployé quatre chasseurs Rafale à l’appui de la mission de police aérienne menée par l’OTAN dans la région de la Baltique, et a dépêché un appareil de détection et de commandement aéroporté (AWACS) afin de renforcer la surveillance en Pologne et en Roumanie. Avant la crise ukrainienne, la France avait déjà joué un rôle de premier plan en envoyant le plus grand contingent national (1 200 soldats) à l’exercice OTAN Steadfast Jazz mené par l’OTAN en Pologne et dans les pays baltes en novembre 2013 (IISS, 2015).

53. Le budget que la France consacre actuellement aux interventions extérieures dépasse les budgets cumulés de nombreux autres Etats membres. Ces dernières années, Paris a consacré plus d’un milliard d’euros par an aux opérations hors zone, et continuera à le faire dans un avenir prévisible. La France s’est montrée désireuse de contribuer à la solidarité de l’Alliance face aux agressions répétées de la Russie en Europe. C’est ainsi que la France a décidé de ne pas vendre deux porte-hélicoptères de classe Mistral à la Russie, annulant ainsi un marché qui portait au départ sur un montant de 1,4 milliard de dollars. Paris a décidé de rembourser à Moscou les montants que la Russie avait déjà engagés au titre de ces bâtiments ce qui représentait une avance sur paiement de 893 millions d’euros, et cherche actuellement un débouché de remplacement.

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54. La France a également entrepris, en dépit de ses contraintes budgétaires, de relever ses dépenses de défense. En juillet 2015, le Sénat et l’Assemblée nationale ont voté, après amendement un plan de dépenses de défense portant sur six ans, le Projet de Loi de Programmation militaire (LPM). Le LPM révisé va entraîner un relèvement des dépenses de défense de la France à raison de 4 % d’ici à 2019. Il s’agit là d’un revirement spectaculaire par rapport aux projections diffusées plus tôt en 2015, qui faisaient état d’une réduction des dépenses de 7 % (Mc Gerty, 2015). Le projet de loi alloue 3,8 milliards d’euros supplémentaires au renforcement des capacités de lutte antiterroriste et de gestion de la menace intérieure et extérieure pour la période comprise entre 2016 et 2019 (Reuter France, 2015), soit une augmentation de 2 % par rapport aux 190 milliards d’euros prévus dans la version précédente du LPM (Lert, 2015).

55. Ce regain d’intérêt de la France pour ses institutions de défense reflète le sentiment qu’a inspiré, à l’opinion publique, la vague récente d’attentats terroristes commis sur le territoire français contre des civils et des infrastructures essentielles. Comme les membres de la DSCFC l’ont appris à Paris, l’imbrication croissante entre enjeux de sécurité nationaux et internationaux apparaît désormais au grand jour et tous ont bien compris qu’étant donné la complexité de l’environnement de sécurité international, plus aucun Etat n’est en mesure de faire face seul à une gamme de menaces qui va s’élargissant. La France a posé un choix clair : sa sécurité future repose sur une alliance transatlantique forte, et elle maintiendra donc ses investissements nécessaires pour rester un pilier de la stabilité de l’Alliance.

56. Pologne - La loi sur la modernisation technologique des forces armées polonaises votée en mai 2001 prévoyait que 1,95 % au minimum du PIB devait être consacré aux forces armées, dont 20 % au moins iraient aux investissements en équipements. Au cours d’une mission parlementaire menée à Varsovie en octobre 2014, des responsables polonais de la défense ont rapporté à des membres de la DSCFC que la quote-part des investissements en équipements passerait à 30 % du budget total de la défense en 2016, pour atteindre finalement 41,3 % d’ici à 2022. Les efforts que déploie la Pologne s’inscrivent dans le cadre de mesures plus vastes de renforcement capacitaire et de consolidation de l’état de préparation. Varsovie a notamment lancé un programme d’investissements au titre de la modernisation qui doit lui permettre, sur une période de 10 ans, de s’aligner sur les normes OTAN de préparation pour la prise en charge des enjeux et obligations aux niveaux national, régional et international.

57. Si le plan opérationnel actuel des forces armées polonaises donne la priorité aux systèmes de défense aérienne et de défense antimissile, les autorités polonaises considèrent néanmoins que suite aux événements survenus en 2014, il faut aussi accorder clairement la priorité à la modernisation et au développement des systèmes ISR. Cela suppose l’achat de nouveaux drones et autres véhicules de reconnaissance, de systèmes radar et d’analyse de données télécoms, ainsi que de divers systèmes distribués. Conséquence directe de l’agression menée par Moscou dans son voisinage, le Parlement polonais, mettant sur le côté les divisions entre partis, a voté il y a peu, par 402 voix pour et deux voix contre, un relèvement du budget de la défense à 2 % du PIB d’ici à 2016. Il a également relevé son budget de défense de 18 % entre 2014 et 2015, soit une hausse quasi sans précédent en Europe depuis la fin de la Guerre froide (Day, 2015). Enfin, le gouvernement polonais a lancé des appels d’offres en vue de l’achat de nouveaux hélicoptères, drones et systèmes de défense aérienne et de défense antimissile.

58. Comme la Commission l’a appris lors de sa récente visite à Washington, les initiatives de la Pologne et de la France sont appréciées de l’autre côté de l’Atlantique. A l’heure où ils sont amenés à se positionner à nouveau au Moyen-Orient, les Etats-Unis se réjouissent de pouvoir laisser la France prendre la main dans le Sahel et en Afrique centrale. Les efforts déployés par la Pologne afin de s’ériger en chef de file pour la sécurité régionale dans l’intérêt de tous les pays

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membres de l’Alliance représentent exactement le type d’initiative pouvant rassurer les autorités de Washington quant à la volonté de l’Europe d’assurer elle-même sa sécurité.

VI. LES INITIATIVES DESTINEES A RENFORCER LE LIEN TRANSATLANTIQUE

59. La sécurité des Etats européens est confrontée à la plus grave menace jamais constatée depuis la fin de la Guerre froide. L’OTAN, au travers de garanties de sécurité mutuelles, assure la sécurité des Alliés en dissuadant d’éventuels agresseurs et en rassurant ses membres, empêchant ainsi l’enchaînement d’actes déstabilisateurs pouvant dégénérer en spirale sécuritaire. Ceci dit, il apparaît de plus en plus clairement que la posture actuelle de l’OTAN, façonnée lors de la fin de la Guerre froide et par les opérations hors zone qui ont suivi, n’est plus la mieux adaptée aux menaces qui se profilent aux frontières de l’OTAN.

60. Lors du Sommet du pays de Galles, les membres de l’Alliance ont réagi à cette situation en réaffirmant leur attachement à la défense collective inscrite à l’Article 5 et en lançant une série d’initiatives de réassurance, parmi lesquelles figurent des exercices et des déploiements en rotation. L’OTAN ébauche de nouvelles initiatives et en redynamise aussi de plus anciennes, de manière à pouvoir se positionner par rapport au nouvel environnement de la menace. A condition d’aller au-delà de la pure rhétorique, certaines de ces initiatives pourraient resserrer les liens entre Alliés et renforcer le lien transatlantique. L’objectif ultime des forces de l’OTAN à l’horizon 2020 n’a, quant à lui, pas changé : il consiste toujours à mettre en place des forces modernes, étroitement interconnectées, équipées, formées, entraînées et commandées de manière à pouvoir opérer ensemble et avec des partenaires dans n’importe quel environnement, de manière à réaliser les objectifs de l’OTAN dans l’environnement de sécurité complexe qui prévaut à l’heure actuelle. De même, la dernière directive politique en date n’a pas modifié le niveau d’ambition de l’OTAN – l’Alliance doit être en mesure de mener simultanément deux opérations interarmées de grande envergure et six opérations de petite envergure, ou de mener une opération de défense collective de très grande ampleur. Ces dispositions préservent l’équilibre actuel entre défense collective et gestion de crise, montrent que l’OTAN réagit aujourd’hui aux menaces présentes sur ses frontières immédiates, et qu’en même temps, elle ne répond pas aux appels de certains de ses membres qui souhaiteraient qu’elle se concentre presque exclusivement sur les opérations relevant de l’Article 5 et la défense du territoire de l’OTAN.

A. L’INITIATIVE D’INTERCONNEXION DES FORCES ET LA DEFENSE INTELLIGENTE, ELEMENTS CLES DU PLAN D’ACTION « REACTIVITE » QUI PEINENT A SE CONCRETISER

61. Confrontés aux pressions budgétaires, les Alliés européens ont déjà envisagé, dans le passé, différents moyens qui leur permettraient de mieux collaborer afin de dynamiser leurs capacités sans pour autant accroître les dépenses. Conçues dans le but d’aider l’Alliance à atteindre l’objectif des forces de l’OTAN à l’horizon 2020, les Initiatives de défense intelligente et d’interconnexion des forces adoptées au Sommet de Chicago en 2012 s’inscrivent dans cette démarche. Ces deux projets ont déjà fait l’objet, depuis leur lancement, de plusieurs rapports de commissions de l’AP-OTAN. La principale question, aujourd’hui, consiste à savoir jusqu’à quel point ces initiatives, si elles aboutissent, pourront aider à atteindre les niveaux d’état de préparation des forces de l’Alliance exigés par le plan d’action « réactivité » (RAP).

62. L’Initiative d’interconnexion des forces prévoit l’instauration, à compter de 2016, d’un programme d’exercices plus exigeant et la tenue, en 2015, de 270 exercices, dont la moitié se tiendront en Europe orientale. Plus nombreux, ces exercices seront également améliorés en termes de thématiques et de réalisme, de manière à tenir compte des menaces hybrides. Le plus important d’entre eux, Trident Juncture 2015, rassemblera 35 000 soldats venus de 33 pays ainsi que 15 organisations internationales et ONG (AE, 2015d). Il se tiendra à la fois en Espagne, au

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Portugal et en Italie. Trident Juncture sera le plus grand exercice jamais tenu sur la base d’un scénario non-Article 5, et la DSCFC y enverra une délégation d’observateurs, qui pourront suivre une partie de l’activité. Continuer à privilégier de tels exercices complexes et de haut niveau aidera à préserver l’interopérabilité acquise par les Alliés en Afghanistan au prix de pertes humaines et de sacrifices financiers conséquents.

63. Les programmes de défense intelligente menés actuellement dans le but de mutualiser les coûts et les risques inhérents au développement et à la mise en service de nouveaux systèmes d’armes laissent encore beaucoup à désirer. Vingt-six projets multinationaux de ce type sont en cours aujourd’hui. Ils sont destinés à améliorer l’efficacité opérationnelle, à accroître les économies d’échelle et à renforcer l’interopérabilité entre les forces. Six projets seulement sur les 22 annoncés lors du Sommet de Chicago tenu en 2012 ont atteint leurs objectifs (NATO, 2014b). Le concept de pays-cadre adopté il y a peu doit venir à l’appui de ces initiatives plus anciennes, et les compléter. Il consiste en effet à encourager des pays chefs de file à assurer une coordination au sein de petits groupes d’Alliés travaillant sur des projets prônant le développement conjoint de forces et de capacités dans des domaines prioritaires pour l’Alliance.

64. Ces initiatives de partage des coûts n’ont pas suscité l’enthousiasme, et ce pour un certain nombre de raisons. Certains responsables avancent que la défense relève de la souveraineté nationale. Les pays ne veulent pas être forcés de rejoindre des missions de l’OTAN, ou être laissés en dehors de celles-ci, en raison d’une décision sur l’utilisation d’équipements communs qui devrait être prise de concert avec d’autres capitales. De plus, à cause des différents niveaux de perception de la menace, certains pays pourraient vouloir développer et réserver certains équipements à leur propre défense, plutôt que de s’en remettre à une action menée à l’échelle de l’OTAN.

65. De plus, toute tentative sérieuse de mettre des ressources en commun aurait des retombées sur l’emploi dans les pays concernés, ainsi que sur leurs intérêts économiques. En 2013, l’industrie européenne de défense réalisait un chiffre d’affaires annuel de 131 milliards de dollars, employait directement 400 000 personnes et soutenait indirectement 960 000 autres emplois dans toute l’Europe. La mise en commun, par les pays, de ressources de défense pourrait forcer les industries de défense de grands pays comme le Royaume-Uni, la France et l’Allemagne, à se spécialiser, avec pour résultat possible des suppressions d’emploi au niveau local et la perte de parts de marché durement conquises (Dempsey, 2014).

B. RELANCER LA DEFENSE INTELLIGENTE ET FAIRE LE LIEN AVEC LE PLAN D’ACTION « REACTIVITE »

66. Malgré les difficultés évoquées plus haut, la menace qui s’amplifie sur le territoire de l’OTAN pourrait redynamiser ces initiatives. Les plans établis par les Etats-Unis vont dans ce sens - au début de l’année, le département d’Etat et la Defense Security Cooperation Agency (DSCA) ont lancé un programme pilote de deux ans permettant aux pays de l’OTAN d’acquérir des matériels américains et de partager de tels équipements au cas par cas avec d’autres membres de l’Alliance. Jusqu’ici, les Etats-Unis s’opposaient à la vente de moyens à l’étranger en vue d’une utilisation ou d’un partage avec plus d’un partenaire. Ils veulent garder un rôle central dans ces initiatives de partage des coûts et de mise en commun des moyens, tant pour garantir l’interopérabilité des moyens de l’Alliance que pour conserver à l’industrie américaine une place de choix sur le marché européen de la défense (McLeary, 2015).

67. Ces trois initiatives seront déterminantes ; grâce à elles, les membres européens seront en effet mieux équipés pour contribuer de manière substantielle à l’intensification du rythme des exercices, opérations et initiatives voulue par l’OTAN. La nouvelle initiative qui devrait avoir les retombées les plus immédiates – et, aux dires de certains, les plus importantes –, sur le lien

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transatlantique est le RAP. Adopté au Sommet du pays de Galles, le RAP est considéré par beaucoup comme l’instrument le plus spectaculaire de revitalisation du lien transatlantique. Le RAP est censé, au moins, signer l’élargissement le plus significatif des capacités de défense collective de l’OTAN depuis la fin de la Guerre froide. Il comporte des mesures d’assurance et d’adaptation et est censé renforcer la réactivité et l’efficacité des forces de l’OTAN. Ces dispositions ne doivent pas seulement permettre de s’opposer aux risques et aux menaces sur les flancs sud et est de l’Alliance, mais aussi jeter les fondements des réponses de l’OTAN aux défis de demain (NATO 2015).

68. Avec le RAP, l’Alliance sera en mesure de réagir promptement à des crises en devenir en jouant sur une véritable concentration de la puissance. Les mesures d’assurance consistent à garantir le maintien, en permanence et par rotation, d’une présence aérienne, terrestre et maritime ainsi que d’une activité militaire dans la partie orientale de l’Alliance. Les mesures d’adaptation doivent quant à elles renforcer la réactivité de la force de réaction de l’OTAN (NRF), notamment par la mise sur pied de la VJTF, une force interarmées interalliée de 4 000 à 6 000 soldats formée par rotation qui sera à même de se déployer en 2 à 5 jours pour faire face à d’éventuels défis, notamment à la périphérie de l’OTAN (NATO, 2014a). La Force de réponse immédiate que l’on connaît actuellement, et qui constitue le noyau de la Force de réaction de l’OTAN, est mobilisable moyennant un préavis de cinq à 30 jours. L’effectif de la NRF fera en outre l’objet d’un renforcement conséquent – 40 000 hommes, contre 13 000 actuellement. Le RAP prévoit aussi un renforcement logistique sous la forme d’équipements et de fournitures prépositionnés et d’une modernisation des infrastructures, le tout devant faciliter un soutien du pays hôte en cas de déploiement de la VJTF.

69. Le Corps multinational Nord-Est basé à Szczecin, en Pologne – seul QG de l’OTAN implanté dans un pays membre de l’après-Guerre froide – voit son niveau de préparation relevé de faible (préavis de 180 jours) à élevé (préavis de 30 jours). L’Allemagne, le Danemark et la Pologne mobilisent actuellement les effectifs supplémentaires indispensables à ce relèvement (IISS, 2015).

70. Aujourd’hui, l’OTAN cherche essentiellement à faire passer le message selon lequel l’Alliance ne laissera aucun de ses membres exposé à une agression qui viendrait de la Russie. Cela étant, le RAP ne concerne directement que la menace militaire traditionnelle – il n’est pas destiné à contrer la propagande de Moscou, ni sa récupération des minorités comme on a pu le voir en Ukraine. Par ailleurs, il ne pourra renforcer le lien transatlantique qu’à la condition de pouvoir bénéficier de moyens suffisants. Si cela ne devait pas être le cas, l’opinion publique ne manquerait certainement pas de constater les limitations rencontrées par l’OTAN pour réunir les ressources nécessaires et pour susciter une volonté et un consensus politiques parmi ses membres, ce qui aurait pour effet de compromettre la crédibilité de l’Alliance et de rendre l’environnement de sécurité encore moins prévisible pour les pays membres de l’OTAN.

71. Les coûts du RAP étant pris en charge par les pays participants, sa mise en application ne peut être décrétée valablement par le pouvoir exécutif, mais bien par la voie parlementaire. La solution consistant à simplement déplacer des moyens déjà engagés pour l’OTAN serait préjudiciable à d’autres capacités de l’OTAN, et entamerait son aptitude à réagir face aux autres menaces apparues au cours des dernières décennies. Procéder de la sorte reviendrait non pas à renforcer le lien transatlantique, mais plutôt à l’affaiblir et ce, d’autant plus que les Alliés gardent de la menace des perceptions discordantes venant compliquer la prise de décisions.

VII. LES EFFORTS DE REASSURANCE DES ETATS-UNIS ET DES ALLIES : POUR UN RENFORCEMENT DE LA CAPACITE DE DISSUASION DE L’OTAN

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72. L’assertivité de la Russie a remis à l’ordre du jour la vocation essentielle de l’Alliance, à savoir la défense collective. Elle a par ailleurs amené certains membres à se demander si l’Alliance a la volonté, et dispose des capacités, nécessaires pour les défendre en cas d’agression similaire à celle subie par l’Ukraine. La tactique de déstabilisation immédiate de la Russie (qui s’inscrit dans le cadre de sa stratégie globale de guerre hybride) remet en question la planification, l’organisation, les capacités et la réponse actuelles de l’OTAN, notamment parce qu’on ne voit pas très bien, à l’heure où les Alliés affichent une nette réticence à recourir à la force, comment de telles attaques pourraient être découragées efficacement (IISS, 2015).

73. Les Etats-Unis ont réaffirmé leur engagement envers les autres membres de l’OTAN en mobilisant des moyens diplomatiques, militaires et économiques. Si les engagements militaires constituent des apports particulièrement faciles à quantifier et à mesurer, on ne doit pas pour autant sous-évaluer les visites diplomatiques de haut niveau plus nombreuses effectuées en Europe, ou la multiplication des discours consacrés à l’Europe. Dans le même ordre d’idées, l’année 2013 a été marquée par le lancement de négociations visant à resserrer les liens entre les Etats-Unis et l’Europe au travers du Partenariat transatlantique de commerce et d'investissement (TTIP). Ces tractations, qui ont été au centre de l’attention tout au long de l’année 2014, semblent bien avancer. Ainsi, le 29 juin 2015, le président Obama promulguait la Trade Promotion Authority, qui lui confère les pouvoirs nécessaires pour mener à terme des négociations commerciales accélérées.

74. L’Initiative de réassurance européenne, à laquelle le Congrès des Etats-Unis a décidé en décembre 2014 de consacrer 985 millions de dollars dans le cadre du budget 2015 des interventions de circonstance à l’étranger du département de la Défense, témoigne elle aussi, de manière particulièrement visible et quantifiable, de l’engagement de Washington en faveur de l’Europe. Cette initiative met également à disposition des fonds destinés à accroître temporairement les effectifs militaires américains postés en Europe orientale, à renforcer la participation des Etats-Unis aux exercices de l’OTAN, à prépositionner des équipements, à améliorer les installations et à déployer des navires de guerre américains supplémentaires en mer Baltique et en mer Noire (Dempsey, 2014). Elle appelle aussi à concentrer les efforts sur le renforcement des capacités de certains partenaires (Géorgie, République du Moldova, Ukraine), ainsi que sur la fonction d’entraînement et l’amélioration des capacités de la Pologne, des pays baltes et de la Roumanie. Le département de la Défense des Etats-Unis a sollicité une enveloppe de 789,3 millions de dollars devant permettre de poursuivre sur cette voie en 2016, et prévoit dans ce contexte d’affecter des crédits sensiblement plus élevés à l’organisation d’exercices bilatéraux et multilatéraux supplémentaires ainsi qu’au renforcement capacitaire des partenaires.

A. DES ALLIES EUROPEENS QUI INTENSIFIENT LEURS EFFORTS ET GAGNENT EN VISIBILITE

75. Depuis la tentative d’annexion de la Crimée par la Russie, l’OTAN a, dans l’ensemble, renforcé sa présence et sa visibilité en Europe centrale et orientale. Les membres européens de l’Alliance ont consacré des moyens accrus à la mission de police du ciel dans les pays baltes, aux forces opérationnelles OTAN en mer Baltique et en mer Noire, ainsi qu’aux initiatives d’entraînement en Europe centrale et orientale. Ces efforts ont eu pour résultat une intensification des patrouilles aériennes menées par l’OTAN dans les pays baltes et des patrouilles maritimes en mer Baltique et en mer Noire, et la tenue plus fréquente d’exercices militaires à grande échelle en Europe centrale et orientale (Simón, 2014). Par ailleurs, l’OTAN a renforcé ses fonctions de planification militaire au siège de l’OTAN (IISS, 2015). Le Conseil de l’Atlantique Nord a par ailleurs pris des mesures qui, tout en visant à accélérer les processus de décision politique et militaire, lui permettent néanmoins de conserver le contrôle politique. Ces dispositions visent notamment à habiliter le SACEUR à alerter, à mettre en attente et à préparer les troupes de l’OTAN de sorte qu’elles soient prêtes à faire mouvement en réponse immédiate à

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une décision politique prise par le Conseil. Le SACEUR avait également demandé à pouvoir lancer un déploiement de la VJTF sans autorisation préalable du Conseil, mais cette demande n’a pas été exaucée. Les décideurs politiques de l’OTAN sont en effet d’avis que le Conseil est en mesure de se réunir de toute urgence et de prendre une décision moyennant un délai de 12 heures (AE, 2015c).

76. La mission de police du ciel de l’OTAN dans les Etats baltes assurée, elle aussi, à tour de rôle par les Alliés a été lancée il y a une décennie pour protéger l’espace aérien allié au-dessus des territoires de l’Estonie, de la Lettonie et de la Lituanie. Les réaménagements apportés à cette mission en 2014 ont permis d’accroître le nombre d’appareils chargés de la police du ciel dans les Etats baltes et en Pologne ainsi que le nombre d’avions basés en Roumanie, et d’organiser des vols de surveillance AWACS au-dessus de la Pologne et de la Roumanie. On notera par ailleurs que le nombre d’exercices menés au cours de l’année 2014 a fortement augmenté par rapport aux plans initiaux. Le Programme d’entraînement et d’exercices militaires a comporté 162 activités, soit le double du nombre prévu, et 40 exercices nationaux ont été menés dans le cadre des mesures d’assurance (NATO, 2015).

77. L’OTAN a également entamé la mise en œuvre de son concept de pays-cadre (Simón, 2014), qui doit non seulement témoigner de la volonté des pays membres européens de l’Alliance d’améliorer l’équilibre des capacités européennes, mais également leur donner les moyens d’en faire plus pour leur propre sécurité. Trois initiatives sont en cours :

1) une initiative réunissant 10 pays, placée sous la direction de l’Allemagne, qui se concentre sur le soutien logistique ; la protection chimique, biologique, radiologique et nucléaire ; la projection de la puissance de feu, et les QG déployables en tant que capacités critiques devant appuyer la bonne mise en œuvre du RAP de l’OTAN ;

2) une initiative dirigée par le Royaume-Uni rassemblant sept pays, qui vise la mise sur pied d’une force expéditionnaire déployable interarmées à même de mener l’ensemble du spectre d’opérations dans toute une gamme de théâtres, et

3) une initiative dirigée par l’Italie réunissant six pays, sur la stabilisation et la reconstruction, la mise à disposition d’éléments facilitateurs, l’employabilité des formations terrestres ainsi que le commandement et le contrôle (Simón, 2014).

VIII. CONCLUSION

78. Lors du Sommet du pays de Galles, les Alliés ont rappelé qu’il est indispensable de pouvoir contrer à la fois d’éventuelles incursions militaires et actions hostiles non militaires, tout en assurant par ailleurs la défense de pays membres confrontés à des campagnes d’opérations conventionnelles et non conventionnelles. Comme la Russie et Daech l’ont montré au cours de l’année écoulée, la stratégie et la tactique sous-jacentes à la guerre hybride sont particulièrement dangereuses du fait qu’elles exploitent les points de tension au sein de l’Alliance. L’OTAN est préparée, politiquement et militairement parlant, pour faire face à un conflit territorial traditionnel (IISS, 2015). Le RAP, à la condition d’être mis en œuvre à tous égards, en est la garantie. Par contre, la volonté politique affichée par les différents Alliés quant à la réponse collective à apporter à des menaces plus diffuses est loin d’être homogène, et ce d’autant plus que les capacités à mobiliser pour pouvoir apporter des réponses efficaces mais proportionnées ne sont pas clairement définies. C’est là une réalité pour le moins troublante pour une organisation militaire fondée sur le consensus.

79. On ne sera dès lors pas surpris de constater que certains Alliés considèrent ces réponses comme suffisantes, alors que d’autres sont d’un avis contraire. Ainsi, certains Alliés continuent à demander que l’OTAN établisse une présence permanente en Europe centrale et orientale. Même si la VJTF doit être dotée en effectifs non pas permanents, mais se succédant par rotation,

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l’Alliance a insisté pour qu’il s’agisse de rotations annuelles, ce qui permettra à l’OTAN d’assurer de facto une présence virtuellement permanente sur son flanc est (Simón, 2014).

80. Par contre, les objections à l’encontre du principe fondamental sous-tendant l’approche actuelle de l’OTAN ont de quoi préoccuper – car un renforcement de la puissance militaire conventionnelle, comme celle découlant du RAP, aura probablement un impact dissuasif inférieur à celui espéré face aux menaces non conventionnelles et hybrides typiques, par exemple, la tactique utilisée contre les Alliés par Moscou en Ukraine – cyberattaques, agents infiltrés, chantage énergétique, pénétration financière, agitation des minorités ethniques russes, guerre de l’information, etc. (Simón, 2014).

81. Même si les Alliés ont rappelé l’importance d’un lien transatlantique lors du Sommet du pays de Galles et se sont montrés unanimes à condamner les agissements illégaux de la Russie en Ukraine ainsi qu’à exprimer leur inquiétude face aux menaces pesant sur l’Alliance, les initiatives concrètes étayées par des plans de mise en œuvre et susceptibles d’effectivement consolider cette relation restent relativement peu nombreuses.

82. Les Etats-Unis financent actuellement un paquet de mesures de réassurance pour l’Europe, mais affirment par ailleurs que leurs priorités stratégiques restent axées sur la région Asie-Pacifique et continuent de procéder à des réductions de leurs forces armées. Le Royaume-Uni, historiquement à la pointe de la défense en Europe, poursuit lui aussi le dégraissage de ses forces armées. Plusieurs Alliés attribuent leurs maigres investissements de défense à des difficultés économiques persistantes. Le Sommet du pays de Galles a uniquement permis d’obtenir un engagement selon lequel les Alliés ne laisseraient pas les budgets de défense poursuivre leur déclin, et s’emploieraient, d’ici à la prochaine décennie, à consacrer 2 % de leur PIB à la défense. Or, les défis que doit affronter l’Alliance ne pourront attendre aussi longtemps.

83. Avec le RAP, l’Alliance prend certes des mesures concrètes contre les menaces à son encontre mais on voit difficilement d’où viendront les ressources nécessaires si les budgets de défense ne sont pas revus à la hausse. Le RAP reste une expression politique de la solidarité de l’Alliance qui, au travers de l’unité d’action et de mesures de réassurance, doit aider à renforcer la coopération et les liens entre les deux rives de l’Atlantique. Mais le diable est dans les détails, et la majorité des points de détail du RAP restent à ce jour sans solution. Et trouver une solution ne sera pas facile – les Alliés ont beau s’accorder sur le fait que la Russie et Daech représentent des menaces, ils sont loin d’être unanimes quant à la gravité de ces dernières. Il faut par ailleurs que les Alliés soient convaincus que leurs investissements seront mis au service de la lutte contre la menace qu’ils jugent la plus grave. Mobiliser les ressources et obtenir des engagements fermes de la part des 28 Alliés s’annonce difficile, notamment lorsqu’il s’agira de demander aux pays de développer de nouvelles capacités, ou de collaborer dans des domaines traditionnellement sensibles, comme le partage du renseignement. Les informations diffusées à ce jour concernent plus le lancement de missions consensuelles proches de celles déjà menées par l’OTAN, comme assurer la police du ciel dans les Etats baltes, ou organiser des exercices d’entraînement. Enfin, des questions comme l’autorisation à donner par les parlements en vue du déploiement de forces en cas de conflit ont été largement éludées, alors que le RAP qui doit être mis en place à l’échelle de l’Alliance comporte, précisément, de nombreux mécanismes facilitateurs qui exigeront une coopération accrue entre parlements des pays membres.

84. Cela étant, il est largement admis qu’il ne peut être question, pour l’Alliance, de ne pas mettre le RAP en œuvre. Sachant que la déclaration du Sommet du pays de Galles fait la part belle au RAP et à la sécurité qu’il cherche à garantir, ne pas atteindre les objectifs fixés en la matière serait gravement préjudiciable à la crédibilité de l’Alliance tout entière, et pourrait même menacer son unité. Le RAP, du fait qu’il incarne le projet le plus ambitieux lancé par l’OTAN à ce jour, est également porteur du plus grave risque d’échec qu’ait jamais connu cette dernière. Etant

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donné l’environnement de sécurité d’aujourd’hui, une perte de crédibilité serait plus dommageable pour l’Alliance que n’importe quel autre écueil rencontré au cours de son histoire.

85. Afin de pouvoir, à la fois, renforcer le lien transatlantique et consolider l’efficacité et l’efficience de l’Alliance dans l’environnement budgétaire actuel difficile, l’Alliance devra aller au-delà d’une simple redynamisation des projets en cours pour s’attaquer à des initiatives plus sujettes à controverse. Historiquement parlant, l’OTAN a conçu la défense collective aux termes de l’Article 5 en tant que réponse à des menaces conventionnelles. Or, les Etats situés aux frontières de l’Alliance sont aujourd’hui confrontés aux menaces non conventionnelles de la Russie et de Daech. L’Alliance a déjà indiqué dans le passé qu’une menace non conventionnelle (une cyberattaque par exemple) pourrait, dans certains cas, exiger une réponse du type Article 5, mais sans préciser quand cette réponse serait activée. Identifier les responsables de telles attaques et s’accorder sur leur gravité est moins évident que lorsqu’on se trouve face à une invasion terrestre, et il existe dès lors un risque bien réel de voir les Alliés s’opposer sur l’invocation de l’Article 5 avec pour conséquence, à tout le moins, un allongement du temps de réponse.

86. Une nouvelle réflexion, de nouvelles stratégies et de nouvelles initiatives sont donc nécessaires pour que l’OTAN soit mieux à même de décourager de telles menaces et de rassurer les Alliés. Un renforcement des instruments conventionnels de dissuasion, comme la mission de police du ciel dans la région de la Baltique, est indispensable, mais ne suffit pas. Quant au RAP de l’OTAN, il se résume, dans une large mesure, à un inventaire d’outils dissuasifs conventionnels basés sur les ressources existantes de l’OTAN. Et la stratégie de l’OTAN doit aller au-delà du RAP.

87. Le partage du renseignement et la coordination de l’information constitueraient un bon point de départ à cet égard. Pour apporter une réponse collective, l’Alliance doit pouvoir se baser sur une image commune de la menace – et il est évident que les tactiques propres à la guerre hybride mettent à l’épreuve les capacités intervenant dans l’obtention d’une conscientisation situationnelle précise. Les décideurs occidentaux se montrent parfois lents à répondre aux agressions, en particulier lorsque l’agresseur, et c’est le cas de la Russie, arrive à jouer sur une certaine ambiguïté et n’a besoin du feu vert que d’un seul dirigeant pour passer à l’action.

88. Il est indispensable que les parlementaires de l’OTAN, tout en faisant comprendre à leurs électeurs l’importance d’une meilleure prise en compte des questions de défense, joignent leurs efforts à ceux de leurs parlements et de leurs exécutifs respectifs pour entretenir la volonté politique indispensable à la prise en charge des défis que doit relever l’Alliance. De telles initiatives contribueront notablement à renforcer le lien transatlantique qui sous-tend l’unité, la détermination et l’engagement des Etats membres en faveur d’une Europe unie, libre et en paix ainsi que la promotion des grands idéaux auxquels tous les Etats membres sont profondément attachés.

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