Rapport « Accès aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux » Fragonard 2011

7/30/2019 Rapport Accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux Fragonard 2011

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confrencenationalecontrela pauvretet pour linclusionsociale

Groupe de travail Accs aux droits et aux biens essentiels,minima sociaux Responsable du

groupe de travail :Bertrand FragonardRapporteurs :Michel Peltier et

Antonin Rivard


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Prparation de la Confrence nationale contre la pauvret et pourlinclusion sociale : 10 et 11 dcembre 2012

RAPPORTBertrand FRAGONARD, Prsident du groupe

Michel PELTIER et Antonin RIVARD, Rapporteurs

29 Novembre 2012

Groupe de travail

Accs aux droits et aux biens

essentiels, minima sociaux


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Sommaire

Introduction 3

Chapitre I Laccs aux biens essentiels 9

Chapitre II Le non recours 27

Section 1 Le non recours savre important pour plusieurs prestations majeuresSection 2 Une politique damlioration du taux de recours

Chapitre III Les prestations sociales 37

Section 1 Problmes transversauxSection 2 Trois catgories de population dont le taux de pauvret est suprieur la moyenneSection 3 Prestations familiales et aides au logementSection 4 Les minima sociaux

Conclusion 71

Ce rapport contient des annexes.


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INTRODUCTION

I) LES CONSTATS

1) La pauvret montaire sest accrue rcemment

a) La dfinition de la pauvret montaire

Le revenu du mnage pauvre est infrieur au seuil de pauvret fix par convention 60% durevenu mdian soit 964 par unit de consommation en 2010 (rappel des units deconsommation : 1 pour le premier adulte, 0,5 pour les personnes de plus de 14 ans, 0,3 pourles enfants de moins de 14 ans).Dautres dfinitions de la pauvret compltent cet indicateur, notamment la pauvret enconditions de vie.

b) Le nombre des personnes pauvres

En 2010 en France, 14,1% de la population, soit 8,6M de personnes, vie en-dessous du seuilde pauvret (population ordinaire1).Jusquen 1980, le taux de pauvret tait orient la baisse. Entre 1996 et 2004, il est pass de14,5 12,6%. Avec la crise conomique et sociale, il a lgrement remont, de 13% en 2008au chiffre de 14,1% enregistr en 2010.

c) Lintensit de la pauvret

Cest lcart entre le niveau de vie mdian des mnages pauvres et le seuil de pauvret. Il estde 18,9% en 2010 soit 183/mois/uc, stable par rapport 2009 mais en augmentation sensiblepar rapport 2008. Le point bas se situe en 2002 16,6%.

d) La structure de la population pauvre

- en fonction de lge :* les personnes ges ont un taux de pauvret nettement infrieur la moyenne(10,4% en 2010) ; ce taux a considrablement diminu avec larrive maturit desrgimes de retraite et la revalorisation du minimum vieillesse.* le taux de pauvret des jeunes de moins de 25 ans est lev et en augmentationsensible depuis 2004 (il est de 21,9% en 2010).

* le taux de pauvret des enfants de moins de 18 ans a progress de 1,9 point en 2010atteignant 19,6%.- en fonction de la situation familiale

* en 2010, 19,6% des enfants de moins de 18 ans vivent dans des mnages pauvresavec deux pointes leves : les familles monoparentales (taux de pauvret de 32,2%) etles familles nombreuses (taux de pauvret des couples avec au moins trois enfants de22,7%)

- en fonction du statut dactivit* dans plus de la moiti des mnages pauvres il y a au moins une personne en emploi(souvent temps partiel ou pour une courte dure dans lanne) dont les revenus du

1Population ordinaire : exclut les personnes sans-abri, ou vivant dans une communaut ou une institution(maison de retraite, centre dhbergement). Au 1er janvier 2005, la population ordinaire reprsentait 97,6% de

la population mtropolitaine totale (DREES).


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travail, mme augments des prestations sociales, ne sortent pas son mnage de lapauvret.*en 2010, le taux de pauvret est de 36,4% parmi les personnes au chmage, soit prsdun million de personnes

- en fonction du domicile

* le taux de pauvret dans les collectivits doutre-mer est nettement plus lev quenmtropole (31% dans les DOM)* en mtropole, on constate des carts importants de taux de pauvret. En 2009, lescinq dpartements avec le plus fort taux de pauvret ont un taux moyen de 20,2%contre 9,1% pour les cinq dpartements avec les taux de pauvret les plus faibles.* le taux de pauvret en ZUS est de 36,1% en 2010, en forte augmentation. En zonerurale, la pauvret sest aussi dveloppe et se double de phnomnes disolement etde difficults daccs aux services publics.

e) La persistance de la pauvret

Les mnages pauvres le sont souvent pour des dures significatives. Prs de la moiti de lapopulation pauvre en 2006, ltait dj sur au moins deux des trois annes antrieures.On constate de frquents allers-retours de part et dautre du seuil de pauvret.

f) La comparaison avec les pays de lUnion Europenne

Voir Annexe 1 (DREES : Pauvret en Europe).Jusquen 2009, la tendance tait plutt stable en ce qui concerne le taux de pauvret globaldans lUnion Europenne.

Taux de pauvret montaire relative pour les 27 pays de lUnion Europenne2007 2008 2009

Taux global 16,4% 16,4% 16,3%Enfants 19,8% 20,1% 20,4%Personnes ges de + de65ans 18 ,8% 18,5% 16,1%

Source : DREESLes premiers effets de la crise sont perceptibles avec la baisse de la moyenne pondre desseuils de pauvret nationaux qui passe de 8855/an en Parit de pouvoir dachat 8697/anen PPA en 2009.Les premires donnes disponibles pour 2010 montrent que leffet de la crise sest accentu,

certains pays comme la Bulgarie, lIrlande, la Grce et lEspagne enregistrant uneaugmentation significative de leur taux de pauvret.Sans tre pargne, puisque son taux de pauvret sest accru de 0,7 point entre 2009 et 2010,la France reste un des pays o le taux de pauvret est le plus faible.

Taux de pauvret montaire en 2010

France Sude AllemagneRoyaume-Uni Espagne

Taux depauvret2010

14%(*) 14% 15,8% 17,1% 21,8%

Source DREES(*) Ce taux diffre du taux officiel estim partir de la source ERFS pour des raisons de champ.


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Elle est cependant moins bien positionne pour le taux de pauvret des moins de 18 ans(18,8%) quen ce qui concerne le taux de pauvret des plus de 65 ans (9,7%).

2) Lapport de la protection sociale la lutte contre la pauvret montaire est trs

important

Les prestations sociales compltent les revenus primaires et contribuent diminuer lapauvret. Le modle INSEE-DREES Ines permet de mesurer limpact des transferts sur ladistribution des niveaux de vie. Les transferts pris en compte sont les impts directs (limptsur le revenu, la taxe dhabitation et les contributions sociales : CSG, CRDS) et les prestationsnon contributives (prestations familiales, prestations de logement, minima sociaux, horsminima sociaux verss par Ple emploi,) et la Prime pour lemploi.En 2010, le taux de pauvret baisse de 8 points entre le revenu initial (avant redistribution) etle revenu disponible (aprs). En observant successivement limpact de chaque transfert, lesprlvements diminuent de 2 points le taux de pauvret par rapport la situation initialetandis que les prestations le rduisent de 6 points. Au sein des prestations, les prestationsfamiliales rduisent de 2 points le taux de pauvret, puis les aides au logement de 2 pointssupplmentaires. Les minima sociaux le diminuent nouveau de 2 points.

Les prestations sociales rduisent de 26 points en 2010 lintensit de la pauvret : 10 pointspour les prestations familiales ; 8 points pour les aides au logement ; enfin 8 points pour lesminima sociaux.

En 2009, selon lenqute INSEE-ERFS, le revenu disponible des mnages du premier dcile(les deux tiers des mnages pauvres) est constitu pour 45% de prestations (prestationsfamiliales pour 11% ; allocations de logement pour 13% ; minima sociaux pour 14% etdallocations de chmage pour 7 %) contre 8% pour la moyenne des mnages.

3) Les minima sociaux concernent plus de cinq millions de personnes mais ne permettentpas tous leurs bnficiaires de se hisser au-dessus du seuil de pauvret

Selon une tude de la DREES, on comptait 5,2M de personnes vivant dans un mnage dont undes membres au moins bnficiait de minima sociaux en 2008. La moiti (2,6M) est audessous du seuil de pauvret. Le ratio varie fortement suivant les minima sociaux : 72% pourle RMI mais 23% pour lAAH.La part des personnes pauvres vivant dans un mnage percevant au moins un minimum social

peut paratre faible compte tenu du montant des minima sociaux. On trouvera en Annexe 2 leslments dexplication analyss dans ltude prcite (DREES : minima sociaux et seuil depauvret).- linverse, les deux tiers des personnes pauvres ne vivent pas dans un mnage ayant peruun minimum social au cours de lanne 2008.- la comparaison du niveau de vie des mnages inactifs et du seuil de pauvret montre unerosion entre 1999 et 2012.


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Niveau de vie des mnages inactifs et comparaison au seuil de pauvret :

Niveau de vie rapport au seuil depauvret(en %)

Structure familiale1999 2003 2008 2012

Diffrence2012-1999(en pt de

%)

Niveaude vie

en 2012(en /mois)

Niveau devie

rapport

au niveaude viemdian(en %)

Personne seule sans enfant 81 75 69 70 -11 696 42Famille monoparentale

1 enfant (6 ans) 90 84 78 79 -11 782 47Famille monoparentale

2 enfants (6-10 ans) 86 82 75 77 -9 762 46Famille monoparentale

1 enfant (2 ans) 96 90 86 84 -12 836 50

Famille monoparentale2 enfants (2-10 ans) 96 90 86 85 -11 844 51Couple sans enfant 73 68 62 63 -10 625 38

Couple avec 1 enfant(6 ans) 72 68 63 63 -9 631 38

Couple avec 2 enfants (6-10 ans) 74 70 64 65 -9 651 39

Couple avec 3 enfants(10-12-14 ans) 72 72 67 66 -6 659 40

Source : DGT-CNAF

4) Au-dessus des mnages pauvres, 7% des mnages sont des mnages trs modestes.

Selon le CREDOC, font partie des classes moyennes les mnages dont le revenu se situe entre70 et 150% du revenu mdian.Dans cette dfinition, en 2009 les mnages se rpartissent en :-mnages pauvres : 14% de la population-mnages modestes (entre 60 et 70% du revenu mdian par uc) : 7%-classes moyennes : 58%-classes aises et riches : 21%

5) Qui sont les mnages trs pauvres ?

Voir Annexe 3, DREES : mnages 40% et 50% du revenu mdian.En 2009, 2M de personnes disposaient de revenus infrieurs 40% du revenu mdian soitmoins de 636 par mois pour une personne isole.


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Seuil et taux de pauvret 40 et 50% du revenu mdian en 2009

Champ : France mtropolitaine, personnes vivant dans un mnage ordinaire dont le revenu dclar au fisc est positif ou nul et dont la personne de rfrence n'est pas tudiante.

Source : Insee-DG Fip-Cnaf-Cnav-CCMSA, enqute Revenus fiscaux et sociaux 2009.

Les mnages les plus pauvres sont plus jeunes et comprennent plus de personnes seules, defamilles monoparentales ou nombreuses que le reste de la population. Ils se caractrisent parune prsence plus forte des indpendants et des inactifs (ni retraits, ni tudiants).La trs faible prsence des retraits (11,1 % contre 25,2 % pour lensemble de la population)sexplique par le systme protecteur associ au minimum contributif et au minimum

vieillesse.Prs de la moiti des personnes pauvres au seuil de 40% vivent dans un mnage dont lapersonne de rfrence est au chmage ou inactive.A mesure que lintensit de la pauvret saccroit, la proportion de personne de rfrence denationalit trangre augmente galement.La moiti du revenu disponible des mnages pauvres au seuil de pauvret est constitue deprestations sociales non contributives.

On trouve dans cette population un nombre lev de personnes qui nont pas accs auxprestations lgales auxquelles elles ont droit.

6) Amener lensemble des mnages ordinaires au seuil de pauvret mobiliserait delordre de 15 Mds deuros, que ces revenus proviennent du travail ou de la protectionsociale.

Cette somme reprsente 1,6 % du revenu disponible des mnages ordinaires en Francemtropolitaine.

II LES PRINCIPES D ACTION POUR LA LUTTE CONTRE LA PAUVRETE

1) le processus le plus sain pour sortir et prvenir la pauvret est laccs lemploi :

Dans la situation actuelle des finances publiques, qui imposera des arbitrages dans lesdpenses, on doit mettre laction sur les politiques de promotion dans lemploi.

2) trois priorits simposent dans la gestion de la protection sociale. Il faut

a) faire marcher ce qui existe avant damliorer les dispositifs. Leffort doit porter sur :

- lamlioration du taux de recours aux prestations,- lefficacit de laccompagnement social. Une part importante des personnes en situation deprcarit doit bnficier dun accompagnement adapt. Lapport du travail social la luttecontre la pauvret doit tre reconnu tant dans sa dimension individuelle que dans unedimension collective quil faut encore dvelopper. Il est donc primordial de scuriser le

40 % 50 %Seuil mensuel pour une personne seule (en euros) 636 795Taux de pauvret (en % de la pop totale) 3,3 7,5Nombre de personnes pauvres (en millions) 2,0 4,5Nombre de mnages pauvres (en millions) 0,9 2,0


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financement des services et des associations qui interviennent auprs de personnes ensituation de prcarit.Notre pays met en uvre de bonnes prestations lgales, mais leur performance est attnuedu fait dun faible suivi des allocataires, quil sagisse de les faire accder aux prestations oude les accompagner dans leurs dmarches dinsertion ou de recherche demploi. Il faut

corriger cette situation quitte tailler un peu plus juste dans les prestations2.- faire comprendre la pertinence de leffort en faveur des mnages pauvres :

* Laide aux personnes en situation de pauvret doit viter tout abord stigmatisant3 etsinscrire autant que possible dans le droit commun

* Un effort de pdagogie vers le public est entreprendre pour montrer que lesdispositifs daide sont un investissement dans le lien social et permettent de prvenir les cotssupplmentaires, conomiques et humains, quentrainent les situations de ruptures et dedcrochages.

b) respecter le principe de continuit de la protection sociale en fonction du revenu.

Il faut ainsi viter autant que possible des effets de seuil trop brutaux ou une inversion tropmarque dans les prestations (situation dans laquelle la protection garantie aux mnages lesplus modestes est trs suprieure celle apporte aux mnages dont le revenu est peinesuprieur). Le rapport essaye de tenir compte de ce principe (voir notamment le traitement desstatuts CMU-C et ACS, ou la section 3 du Chapitre III sur les prestations familiales et delogement).

c) amliorer les prestations par

- un effort financier ambitieux et raliste- un effort de gestion : pour amliorer lintelligibilit des prestations et rduire linstabilit desdroits

3) LA CONTRAINTE DE TEMPS ET PARFOIS L INSUFFISANCE DES CONNAISSANCES N ONT PASPERMIS AU GROUPE DE TRAITER TOUS LES SUJETS DONT IL AVAIT POURTANT RECONNULIMPORTANCE . LA NNEXE 4 MENTIONNE LES PRINCIPALES ETUDES A MENER AU 1ERSEMESTRE 2013 SUR CES CHANTIERS .

2 Un chiffre pour illustrer ce souhait, arrondir les seules prestations familiales (et de logement) leuro infrieurgnre 150M dconomies ce qui permet de payer 3 000 ETP de techniciens niveau 3 dans les CAF, dont onsait le rle majeur dans la lutte contre la pauvret et lexclusion.3 ATD-Quart Monde estime ncessaire dinstituer un dispositif juridique de lutte contre la discrimination dontpeuvent tre victimes les personnes pauvres en veillant ce quelles aient accs des recours en cas dediscrimination, compte tenu de leur situation socioconomique. Pour cela, elle demande que la France ratifie leprotocole additionnel 12 de la Convention europenne des droits de lHomme. La CEDH prohibe toutediscrimination par les autorits publiques fondes sur lorigine sociale ou la fortune


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CHAPITRE ILACCES AUX BIENS ESSENTIELS

Lobjectif premier dune politique de lutte contre la pauvret est de garantir aux personnespauvres les moyens leur permettant daccder aux biens et services essentiels une vie digne.

La dtermination du panier de ces biens fait lobjet de dbat mais lalimentation, laccs auxet la sant, le logement, leau et le chauffage, le travail, laccs la justice et la possibilitde se dplacer, de communiquer ainsi que laccs aux services bancaires y figurent sanscontestation.Compte tenu des champs de rflexion dvolus aux six autres groupes prparatoires laConfrence, le groupe Accs aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux a centrses travaux sur les sujets suivants : alimentation, solvabilit de laccs la sant et aulogement, eau et nergie, justice, transports et tlcommunications.Certains de ces droits ont valeur constitutionnelle comme le montrent ces principes affirmsdans le prambule de la Constitution de 1946: Chacun a le devoir de travailler et le droit d'obtenir un emploi. Nul ne peut tre ls, dansson travail ou son emploi, en raison de ses origines, de ses opinions ou de ses croyances La Nation assure l'individu et la famille les conditions ncessaires leurdveloppement Elle garantit tous, notamment lenfant, la mre et aux vieux travailleurs, la protectionde la sant, la scurit matrielle, le repos et les loisirs. Tout tre humain qui en raison de songe, de son tat physique ou mental, de la situation conomique, se trouve dans lincapacitde travailler a le droit dobtenir de la collectivit des moyens convenables dexistence

Cest donc dabord par le moyen dun niveau adapt de revenus que doit se concevoir laccsaux biens essentiels. Mais les difficults que rencontre notre socit, accrues par la criseconomique et sociale que nous traversons, obligent concevoir des dispositifs palliatifs pourles plus dmunis.

I) LA DEFINITION DU CHAMP DES BIENS ESSENTIELS DE LA COMPETENCE DU GROUPE .

Ont t retenus- lalimentation- les soins, avec lexamen des aides montaires (CMUC, ACS) qui facilitent laccs desmnages pauvres aux soins- laccs au droit et la justice- le logement sous le seul angle du taux deffort des mnages pauvres (les autres aspects de ce

problme tant traits par le groupe 2)- les fournitures dnergie et deau pour lhabitation principale- les tlcommunications (tlphonie et internet).- les transports- la culture

II) L ALIMENTATION

Ce besoin doit normalement tre couvert par le revenu courant des mnages. Mais comme cesrevenus sont insuffisants, de nombreux mnages prcaires recourent laide alimentaire.


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La position du groupe de travail est quil ne faut pas sengager sur la voie dune politiquedoctroi de bons alimentaires , mme sil ne faut pas entraver les actions locales quipassent par la distribution de bons dachat dans des magasins dalimentation par exemple.

Lorsquelle savre ncessaire, laide alimentaire doit alors non seulement apporter de quoi se

nourrir, mais galement mettre disposition des usagers une alimentation de bonne qualitnutritionnelle et gustative. De plus, il est souhaitable, chaque fois que cela est possible, delintgrer dans une dmarche daccompagnement social. Ce travail daccompagnement doitsadapter la diversit des publics (du SDF au chmeur en difficult passagre), avec commednominateur commun un travail sur lestime de soi.Ainsi les associations daide alimentaire peuvent tre des acteurs de linsertion, notammentlorsquelles dveloppent des initiatives du type picerie solidaire ou atelier cuisine, quifavorisent le lien social pour ces personnes et les font participer une dynamique de groupe.Cest dans cette perspective que le soutien de lEtat sest affirm depuis 2005 (plan triennalde rorganisation de laide alimentaire). Reposant sur un statut et une base lgislative depuisla loi du 27 juillet 2010, laide alimentaire connat des volutions majeures :- une rorganisation importante au niveau national et une remise en cause de lancrageagricole de cette aide au niveau europen ;- une volution des publics (ge, niveau socio-ducatif, dure de laide, niveau de revenu)

Les enjeux principaux dune politique de laide alimentaire sont donc :- une connaissance plus fine des publics afin dadapter les rponses ;- le prolongement des efforts engags concernant la qualit des denres, les partenariats avecles entreprises agroalimentaires, la grande distribution, les transporteurs, les stockeurs ;- de faon plus gnrale, lamlioration de la collecte et de la redistribution. Il semblencessaire de dvelopper les mesures concernant le gaspillage, dencourager les changesentre grande distribution et associations, notamment dans lutilisation des denres primes.

Les associations de laide alimentaire sollicitent dabord la stabilit des aides de lEtat et duProgramme Europen dAide aux Dmunis, ainsi quune scurit juridique concernant lestatut des bnvoles et lintressement fiscal des dons. La prennit du PEAD tant endiscussion, ces associations souhaiteraient un affichage politique fort, soulignant limportancede son renouvellement.

Recommandation n1 : Soutenir la proposition de la Commission europenne de crer unFonds europen daide aux plus dmunis pour la priode 2014-2020 ayant pour objectif dapporter une aide matrielle aux plus dmunis en particulier les sans-abri et les enfants etgalement de raliser des activits de base pour lintgration sociale de ceux-ci

III) L ACCES AUX SOINS

Comme convenu lors de ltablissement des mandats des groupes de travail, celui de notregroupe est limit aux aides montaires qui sont accordes aux mnages pauvres pour accderaux soins. Les travaux ont port sur trois dispositifs : la Couverture maladie universellecomplmentaire (CMUC), lAide lacquisition dune complmentaire sant (ACS) et lAidemdicale dEtat (AME)


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1) La CMUC

Cest une prestation accorde sous condition de ressources. Elle assure ses bnficiaires lacouverture dune trs large part du reste charge en assurance maladie pour les soinsdispenss dans le champ des tarifs opposables (ticket modrateur, forfait journalier). Dans le

champ des tarifs libres, les dpassements des mdecins sont proscrits et une part desdpassements sur les autres soins sont diminus par le recours des bases de remboursementplus leves que celles de droit commun dautre part.

On value 420/an par personne les prestations couvertes par la CMUC.

La prestation est finance par la communaut des assurs de complmentaire via une taxecomprise dans leur cotisation. Les dpenses slvent 1,85Md en 2011 pour 4,4 millions depersonnes couvertes.

La rflexion du groupe a port sur trois problmes : le niveau et lindexation du plafond, lepanier de biens et le taux de recours.

a) le niveau et lindexation du plafond

a1) les constats

- le plafond de la CMUC est infrieur au seuil de pauvret

Plafonds de la CMUC et du seuil de pauvret en 2012 en euros/mois :Isol Couple Isol + 1

enfantIsol + 2enfants

Isol + 3enfants

PlafondCMUC

661 991 991 1190 1389

Plafond sansforfait decharge et AL*

867 1194 1242 1471 1725

Seuil depauvret**

964 1446 1253 1735 2024

RapportplafondCMUC/seuilde pauvret

90% 83% 99% 85% 85%

* plafond CMUC forfait logement + aide au logement pour un locataire au plafond en zone II** seuil de pauvret calcul partir des configurations familiales suivantes : isol + 1 enfant de moins de 14 ans ; isol + 2 enfants dont unde moins de 14 ans ; isol + 3 enfants dont deux de moins de 14 ans

- le rapport entre le plafond CMUC et le seuil de pauvret a subi une rosion de plus de 10points entre 2000 et 2010 pour une personne isole. Cette dgradation sexplique par lcartcroissant entre le plafond index sur les prix et le seuil de pauvret qui progresse comme lerevenu mdian, soit en moyenne 2 points plus vite par an.


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a2) Deux pistes de progrs sont envisageables

- La premire, minimale, vise simplement stopper la dgradation du ratio plafond/seuil depauvret. Elle passe par ladoption dune autre rgle dindexation, comme analys auChapitre III.

- La seconde consiste retrouver le ratio initial entre plafond CMUC et seuil de pauvret, enprocdant au recalage du plafond. Le rapport 2011 du Fonds CMU value la charge 450M(somme majorer de 60M au titre de la rpercussion de la hausse du plafond sur lACS). Ilen rsulterait une augmentation de lordre de 1,5% de la cotisation moyenne des contrats decomplmentaire. On adopterait une meilleure indexation pour empcher un nouveaudcrochage.

b) le groupe na pas tudi une amlioration du panier CMUC qui prendrait en charge tout oupartie des dpassements (hors honoraires mdicaux).

Mais ce devrait tre lobjet dune rflexion en 2013 avec notamment une attention porter surla fraction des bnficiaires de la CMUC qui subissent des restes charges importants (5%des personnes concentrent 80 % du montant total des restes charge observs) et parmi cesrestes charge les dpenses doptique constitue le poste le plus important (44%). Il faut en cesens tudier la possibilit de complter le panier de soins de la CMUC notamment sur lesdpenses dentaires, doptique et daudioprothse.

c) le taux de non recours

Il est valu entre 10% et 24% en 2011En retenant le milieu de cette fourchette, soit un taux de non recours de 18%, se donner unobjectif de baisse de ce taux de 10 points entrainerait une augmentation de la dpensedenviron 200M.

Recommandation n2 : Pour amliorer le dispositif CMU-C, rflchir une rgle dindexationplus favorable du plafond ou un relvement du plafond actuel pour retrouver le ratio originelpar rapport au seuil de pauvret.

Recommandation n3 : Etudier la possibilit de complter le panier de soins de la CMUCnotamment sur les dpenses dentaires, doptique et daudioprothse.

2) Laide complmentaire sant (ACS).

a) cration et amlioration de lACS

LACS est attribue aux mnages dont le revenu se situe entre le plafond de la CMUC et 1,35fois ce plafond et qui ne sont pas couverts par un contrat collectif en entreprise.Elle diminue le cot dacquisition dune couverture complmentaire.Le plafond des ressources permettant de bnficier de cette aide a t nettement augmentdepuis sa cration en 2004, passant ainsi de CMUC+15% CMUC+35% en 2012.

Laide se matrialise par loctroi dun chque sant dont le montant varie avec lge (solutioncohrente avec la tarification des complmentaires). Ce montant a t revaloris entre 2005 et2010.


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Age Montant au01/01/2005

Montant au01/01/2006

Montant au01/08/2009

Montant depuisle 01/01/2010

Moins de 16 ans 75 100 100 100De 16 24 ans 75 100 100 200De 25 49 ans 150 200 200 200De 50 59 ans 150 200 350 35060 ans et plus 250 400 500 500

Ces montants couvrent plus de la moiti de la cotisation dun contrat dentre de gamme. Lemontant laiss la charge des allocataires reprsente une contribution moyenne de 3,9% durevenu des mnages juste au dessus du plafond CMUC et 2,9% au plafond de lACS.En 2012 la dpense ACS est de 196 M en pour un chque moyen de 274 .

b) un taux de non recours lev

Au 30 juin 2012, 876 070 personnes staient vu dlivrer une attestation de droit lACS pourlensemble de la France. Et 82% de celles-ci avaient effectivement utilis leur chque auprsdune complmentaire sant, niveau trs lev pour un bon dachat donn des populationstrs pauvres.Cet effectif qui tait de 690 000 en 2011 pour la France mtropolitaine est trs infrieur lacible potentielle value entre 1,4 et 2 millions de personnes en 2011 pour la mtropole (soitun taux de non recours compris entre 53% et 67%).Selon le Fonds CMU, le reste charge nest quun lment secondaire dans le phnomne denon recours (en tmoigne le taux prcit dutilisation des attestations).

c) les voies de progrs

Trois pistes de progrs sont envisageables :- Laugmentation du plafond soit de faon mcanique dans lhypothse prcite dunervision du plafond CMUC, soit de faon autonome si on ne procdait pas la hausse de ceplafond.- La mise en place dun contrat labellis permettant dlever le niveau des garanties actuellesdes contrats ACS, qui sont actuellement des contrats dentre de gamme. Cest la pisteprivilgie par le groupe.- Le groupe sest cependant interrog sur une troisime piste qui conduirait transformer lesdispositifs actuels. On procderait une fusion de la CMUC et de lACS. La CMUC ainsirnove comporterait deux niveaux : le premier lidentique daujourdhui (sous rserve

dajustement du plafond voqu ci-dessus) serait acquis sans contribution du bnficiaire ; lesecond, intgrant les actuels bnficiaires de lACS (sous rserve de lajustement du plafondvoqu ci-dessus) serait acquis moyennant une contribution du bnficiaire. Limpact dunetelle rforme mriterait dtre analys avec beaucoup dattention, notamment sur lacomparaison qui en rsulterait entre laccs la complmentaire des personnes ligibles et decelles qui se situent juste au-dessus du seuil, notamment les travailleurs pauvres.

Recommandation n4 : Envisager la mise en place pour les bnficiaires de lACS dun contratlabellis levant le niveau des garanties.


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3) Pistes de financement

Parmi les pistes voques, on peut penser que la rvision du statut fiscal et social des contratscollectifs en entreprise pourrait dgager quelques marges de financement.Lintervention rcente du Prsident de la Rpublique au Congrs de la Fdration Nationale

de la Mutualit Franaise sur la gnralisation de la couverture complmentaire donne touteson actualit ce dossier.

4) LAide mdicale dEtat.

LAME couvre la prise en charge des soins pour les trangers en situation irrgulire rsidanten France de manire ininterrompue depuis plus de trois mois.

Cette aide est accorde sous condition de ressources : le plafond est identique celui requispour bnficier de la CMUC.

Les bnficiaires de lAME sont majoritairement des hommes seuls dans un tat de santdgrad ne recourant aux soins et une couverture maladie quen cas de besoin.On compte 210 000 bnficiaires au 31/12/2011.La dpense prise en charge par bnficiaire est plus faible que celle des allocataires de laCMUC (1 741 contre 2 606 pour la CMUC et 1580 pour le bnficiaire du rgimegnral4).

La proximit des conditions doctroi de lAME par rapport aux conditions daccs laCMUC, lexception de la condition de rgularit du sjour, conduit certaines associations sinterroger sur la possibilit dun rapprochement des deux dispositifs. Elles mettent en avantun non recours important pour des personnes trangres et insistent sur le bnfice pour lasant publique de ne pas laisser des populations en dehors du systme de soins5.

Il conviendrait danalyser les diffrences concrtes (notamment de panier de biens) quiexistent entre les deux dispositifs. Le groupe na pu mener cette tude dans le dlai impartipour ses travaux.

En tout tat ce cause, un rapprochement CMUC/AME pose des problmes juridiques etpolitiques importants.

5) Au del des dispositifs lgaux (CMUC et ACS), il faut encourager les initiatives

innovantes visant contenir les cots de la sant pour les populations les plus modestesNous avons interrog deux institutions (AG2R et Malakoff-Mdric) sur les initiativesquelles ont mises en uvre en direction des mnages modestes.Ces personnes ont bien entendu accs aux rseaux de professionnels conventionns avec lesOrganismes de protection complmentaire (OC) qui permettent dobtenir des prestationsencadres en termes de qualit, de conseil et de tarifs et souvent associes au tiers payant. Cesrseaux se sont surtout dvelopps sur les prestations doptique et plus rcemment sur lesprothses auditives.

4 Rapport IGAS-IGF sur lAME 20115

Au-del des problmes spcifiques lAME, les associations soulignent la ncessit de renforcer les dispositifsdaccs aux soins pour les personnes en situation de prcarit, particulirement les PASS et les mdiateurs desant. Elles dplorent galement des insuffisances en matire dinterprtariat dans les organismes sociaux.


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ct de ces actions gnrales, les OC peuvent mettre en uvre des actions cibles sur lesmnages modestes.Elles portent notamment sur :- laccs lACS avec des techniques de mailing (ventuellement cibl sur les personnes deplus de 60 ans par exemple)

- la promotion de loffre optique solidaire (AG2R) auprs des allocataires de plus de 60ans (prestation de verres progressifs auprs dun ophtalmologiste puis dun opticien partenairesans reste charge).- le recours laction sociale de lorganisme- la promotion de produits ACS (Malakoff-Mdric) avec des garanties solides et unecotisation qui, aprs dduction du chque sant est de 108/an pour les assurs de moins de25 ans ; 300 entre 25 et 69 ans ; 612 entre 70 et 74 ans

6) Il faut vrifier la bonne application du tiers payant social

Il est total pour les bnficiaires de la CMUC pour les consultations effectues dans le cadredu parcours de soins et il est le plus souvent pratiqu sans problme par les professionnels desant. Mais ceux-ci se plaignent de dysfonctionnement (erreurs ou retards de remboursementpar lassurance maladie) qui peuvent les conduire tre rticents.

Pour lACS, le tiers payant social nexiste, pour linstant, que pour la part du ticketmodrateur prise en charge par les rgimes de base ; mais il pourrait stendre la partcouverte par les complmentaires la suite des ngociations avec les mdecins sur lavenantn8 la convention mdicale.

Recommandation n5 : Suivre par des enqutes rgulires la bonne application du tiers-payant.

IV) L ACCES AU DROIT , A LA JUSTICE ET A LA MEDIATION

1) laide juridictionnelle

Elle permet une prise en charge totale ou partielle des frais de contentieux des mnagesmodestes.Les avocats sont tenus de respecter les tarifs rglementaires pour laide juridictionnelle totale(les justiciables nont dont pas de dpense leur charge), mais ils refusent le principe dunegrille de tarification pour laide juridictionnelle partielle, ce qui contribue au faible recours lAJ partielle.On dnombrait 912 000 admissions laide juridictionnelle en 2010 (pour un montant total

de 321M, soit un montant moyen de 351 par dossier) ; 445 000 pour des affaires civiles,394 000 pour des affaires pnales.

a) le niveau du plafond de ressources de laide juridictionnelle totale

Pour bnficier de laide juridictionnelle totale, les ressources mensuelles doivent treinfrieures 929. Pour laide juridictionnelle partielle, le plafond slve 1 393. Lemontant tant major de 167 par personne charge (plus 106/personne au-del de la 2e).Comme les prestations familiales et de logement ne sont pas prises en compte dans la baseressources, le plafond est en ralit suprieur au seuil de pauvret.

Par ailleurs, en cas de contentieux familial (procdure de divorce par exemple) on examinesparment les ressources de chaque conjoint ou concubins pour dterminer leur droit laide


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juridictionnelle. Les procdures de divorces reprsentent environ un quart des procduresciviles bnficiant de lAJ, soit 112 461 procdures en 2010. Prs dun divorce sur deux estcouvert par lAJ.

Le plafond est index sur la premire tranche de lIR ; le ratio plafond/seuil de pauvret est

donc tendanciellement orient la baisse (le gel du barme en 2012 et 2013 a fait perdre plusde 4% au barme).Ce niveau est controvers et jug trop bas par certains intervenants, (cest le cas par exempledu rapport Gosselin Pau-Langevin).

Mais sauf disposer de marges de financement leves laugmentation du plafond nesemble pas prioritaire par rapport trois autres enjeux financiers (lamlioration de larmunration des avocats, lamlioration de laide juridictionnelle partielle et le soutienfinancier aux structures publiques et associatives daide laccs au droit et la justice)

Souvent critiqu par le pass, le fonctionnement des Bureaux daide juridictionnelle sestamlior puisquaujourdhui 80% ont un dlai de traitement infrieur 60 jours (objectif initial).

b) la rforme de laide juridictionnelle partielle

Dans ce systme, laide est accorde aux justiciables dont le revenu (hors prestations sociales)se situe entre le plafond de laide totale (929) et 1393.Pour viter leffet de seuil, laide partielle suit un pourcentage dgressif avec la progressiondu revenu (de 85% 930, elle diminue jusqu 15% pour les personnes aux revenus comprisentre 1 289 et 1 393).Les honoraires des avocats sont libres, ce qui contribue accroitre la difficult daccs laide juridictionnelle partielle pour de nombreux mnages modestes. Les admissions laidepartielle ne reprsentent en moyenne que 100 000 dossiers par an (soit environ 10% delensemble de lAJ).Les pistes voques pour quelle se dveloppe portent surtout sur lencadrement deshonoraires (et accessoirement sur laugmentation du plafond qui se traduirait par un rythmemoins soutenu de baisse de laide avec le revenu).

2) les structures publiques et associatives daide laccs au droit

Il nexiste ni description mthodique de ces structures et de leur implantation ni compte

consolidant leur financement.Les structures les plus formalises sont- les Conseils dpartementaux de laccs au droit (CDAD, sur lensemble du territoire,chargs notamment de dfinir une politique locale daccs au droit) ;- Les Points daccs au droit (PAD) ;- Les Maisons de justice et du droit (MJD).Le financement du ministre de la Justice pour les CDAD et les MJD est au total de 10,5M.Les associations qui contribuent laccs au droit devraient tre davantage soutenues. Leurfinancement pourrait tre assur par le gel temporaire du barme de laide juridictionnelle.

Recommandation n6 : Accrotre et scuriser les financements des structures daide laccs

au droit.


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3) laccs la mdiation, notamment dans les relations familiales

La mdiation familiale vise maintenir ou rtablir une communication entre des parents enconflit afin de parvenir des accords labors en commun et garantissant le maintien du lien

entre lenfant et ses deux parents ainsi que ses grands-parents. Les trois quart des mesures demdiations familiales ralises ont un impact positif : 57 % aboutissent un accord crit ouoral et 18 % un apaisement du conflit.Les parents en situation de pauvret ne se heurtent pas un problme daccessibilitfinancire6 mais une offre de services trop limite. En effet, les services de mdiation essentiellement associatifs rencontrent des difficults pour dvelopper leur activit, voirepour la maintenir : les financements des Caf ont augment mais ne reprsentent que 56% deleur cot de fonctionnement ; les autres co-financeurs7 ont tendance diminuer leurs apports.

Deux pistes de propositions pourraient faciliter laccs des parents en difficult ces services.Elles ont un impact direct sur le montant des pensions alimentaires, leur versement et donc lesdpenses dallocation de soutien familial (ASF).

a) Soutenir le dveloppement de la mdiation familiale

La Ministre dlgue la famille a demand lIGAS de dresser un bilan des politiques desoutien la parentalit (dont la mdiation familiale), en particulier concernant leur apport auxfamilles et leur mode de gouvernance. Les conclusions devront tre remises le 3 dcembre2012. Si lIGAS ne disposait pas de suffisamment de temps pour analyser la faon dont lesservices de mdiation familiale sont financs, il pourrait tre intressant de conduire unevaluation complmentaire afin dtudier comment amliorer le soutien ces services afin defavoriser leur dveloppement. Ce dveloppement serait dautant plus ncessaire que silexprimentation initie en 2010 par le Ministre de la Justice tait gnralise, elleentrainerait une forte augmentation des sances dinformation individualises.

Plus largement, compte tenu de laugmentation des divorces et des sparations et de la faibleproportion qui bnficie dun accompagnement par une mdiation familiale, il paraitncessaire dinvestir davantage de moyens financiers quune vingtaine de millions d par andont environ 14M charge de la branche famille ; soit 1% des 1,3 milliards d de dpensesdASF.Cet investissement est rentable dans la mesure o il peut contribuer un meilleur payementdes pensions alimentaires, ce qui conomise des dpenses dASF

b) Poursuivre lamlioration de linformation des parents potentiellement concerns

Il serait opportun que lensemble des Caf et des Cmsa procdent linformation desallocataires potentiellement concerns par la mdiation familiale (tant sur les procdures quesur les coordonnes des services conventionns du dpartement). Dans le mme temps, lesexpriences de double convocation (comme celle du Tribunal de Bobigny) mriteraient dtregnralises avec une information des parents sur la possibilit de recourir la mdiationfamiliale ds le moment o ils dposent une requte au greffe en vue dun divorce ou dunesparation.

6Dans les services conventionns la participation des usagers est de 2/sance pour un allocataire du RSA et 5/sance pour une personne dont les revenus se situent entre le RSA et le SMIC.

7 Services dconcentrs Affaires sociales, Ministre Justice, collectivits locales


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Linformation des juges aux affaires familiales8 et des mdiateurs familiaux devrait trepoursuivie sur lASF, le RSA et leur articulation avec les pensions alimentaires et lamdiation familiale. Des changes rguliers entre les juges, les mdiateurs familiaux et lescaisses dallocations familiales et les CMSA devraient tre systmatiquement instaurs.

Recommandation n7 : Accrotre et scuriser les financements de la mdiation familiale .

V) L ACCES AU LOGEMENT

Le groupe nest concern que par le problme de laccessibilit financire au logement.Sagissant des mnages pauvres, ce problme doit tre trait sous deux angles :- le taux de recours aux aides au logement qui sont linstrument majeur de laide auxmnages modestes. Ce problme est trait aux Chapitres II et III.- le taux deffort des mnages modestes (rapport entre les charges de logement nettes desaides publiques au revenu). Ce problme est trait aux Chapitres II et III.

VI) LES DISPOSITIFS D AIDE A L ACCES A L EAU ET L ENERGIE

1) la situation actuelle

a) Les dpenses lies lnergie

Elles reprsentent une charge trs lourde pour les personnes pauvres. Selon le rapport duCNLE 2012, 3,8 millions de mnages de France mtropolitaine ont un taux deffortnergtique (part des dpenses dnergie dans leur budget) suprieur 10%.

Des dispositifs ont t mis en place pour venir en aide aux personnes connaissant desdifficults pour faire face ces dpenses.

Les dispositifs actuels obissent deux logiques :- la premire qui relve dun point de vue curatif consiste aider la rsorption desimpays de facture dnergie. Cest une des fonctions des FSL. En 2009, 306 000 mnagesont ainsi t aids au titre des dpenses dnergie pour un montant moyen de 2399.-la seconde plus prventive consiste faire bnficier les personnes pauvres dune aidequi diminue leur facture. Cest le but poursuivi par le tarif de premire ncessit (TPN) pourllectricit et le tarif spcial solidarit (TSS) pour le gaz naturel. Leur financement est assur

par une contribution au service public de llectricit ou du gaz, paye par les consommateursdans leurs factures.

a1) les caractristiques de ces aides

- elles sont verses aux mnages dont le revenu est infrieur au plafond de la CMUC, soit unecible potentielle de prs de 5M de personnes (et 2,2 M de mnages).- laide tient compte de la taille de la famille

8 Le groupe a souhait attirer lattention sur limportance du rle des juges aux affaires matrimoniales, et pourbeaucoup de membres du groupe, le nombre et les moyens de ces magistrats devraient tre augments. 9 Chiffres fournis par le bureau des politiques sociales du logement du ministre de lgalit des territoires et dulogement.


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- en 2010, laide moyenne10 est de 95 pour llectricit (la facture moyenne des mnages sechauffant llectricit est de 70011 uniquement pour le chauffage) et 95 pour le gaz (pourune facture moyenne de 500 uniquement pour le chauffage au gaz).

a2) ces dispositifs prsentent des limites et font lobjet de critiques

- Leur champ est relativement troit (limit llectricit et au gaz), ne bnficiant pas auxnombreux mnages recourant un type dnergie alternatif, notamment le fioul depuis lasuppression de la prime la cuve. Pour les plus pauvres des 4,5M de foyers qui se chauffentau fioul, il nexiste plus de dispositif daide. Il peut cependant sagir dune dpense trsimportante puisque pour une consommation moyenne annuelle de 2000 litres la facture estproche de 2000.

Un dispositif daide directe lachat de fioul ( la prime la cuve ) avait t institu entre2005 et 2010. Il sagissait dune aide fixe 200 en 2008 verse par le trsor public en uneseule fois aux foyers non imposables. 830000 foyers en ont bnfici en 2007, effectif modeste, trs en de de la cible potentielle.

- ils sont difficiles mettre en place en cas de chauffage collectif et dabsence de compteurindividuel- ils exigent la coordination de nombreux acteurs- ils prsentent un cot de gestion lev (23% pour le TSS en 2009)- le non recours tait important. Fin 2010, 640 000 personnes bnficiaient du TPN et 307 000du TSS, soit des effectifs trs en retrait sur la cible. Toutefois le dcret de mars 2012 quiautomatise lattribution des aides aux bnficiaires devrait conduire une trs netteaugmentation du taux de recours.

b) laccs leau

La facture deau moyenne pour un mnage compos de deux adultes et de deux enfants est delordre de 400 par an12.Bien que lart 1 de la loi du 30 dcembre 2006 sur leau et les milieuxaquatiques ait consacr le droit daccder leau potable dans des conditionsconomiquement acceptables par tous , la mise en place dune aide prsente des difficultsparticulires tenant au nombre trs lev des distributeurs et la multiplicit des tarifs.La loi du 7 fvrier 2011 relative la solidarit dans les domaines de leau potable et delassainissement a arrt le principe dun prlvement de 0,5% sur le montant de chaquefacture deau des particuliers afin de permettre un allgement de cette charge pour les plus

dmunis. Si la loi pose le principe, elle ne rend pas obligatoire ce prlvement quelle destineau financement des FSL.Aujourdhui laide laccs leau relve essentiellement des FSL et dinitiatives descollectivits. En effet les collectivits qui sont responsables des services publics locaux deleau ont la possibilit de mettre en place des politiques tarifaires prenant en compte lasituation des personnes modestes en limitant au maximum les cots fixes et en combinant desaides cibles et une tarification progressive.

10 Dlibration de la commission de rgulation de lnergie du 2 fvrier 201211 Chiffre extrait de lannexe du rapport du gouvernement au parlement sur la mise en place dune allocation desolidarit eau, 2011.12 Chiffre extrait de lannexe du rapport du gouvernement au parlement sur la mise en place dune allocation desolidarit eau, 2011.


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2) Comment amliorer ces dispositifs ?

Il faut rgler trois questions principales

a) le choix dune stratgie.

Deux approches sont envisageables :

- la premire est de garantir aux mnages pauvres un revenu suffisant pour quils puissentassumer directement ces dpenses. Les minima sociaux, les prestations familiales yparticipent. Laugmentation de prestations dont le mnage a le libre choix prsente un triplemrite : elle respecte la libert des mnages dans la gestion de leur budget ; les cots degestion de cette augmentation sont marginaux ; si le taux de recours la prestation est bon,laugmentation profite la (quasi) totalit de la population cible. Mais rien ne vient garantirlutilisation des ressources supplmentaires laccs aux biens essentiels qui la justifie.

- la seconde est de mettre en place des dispositifs ddis attribuant ces mnages desprestations spcifiques affectes ces dpenses. Les tarifs sociaux pour le gaz et llectricitsont des prestations de ce type. Passer par des dispositifs ddis garantit laffectation de laideau besoin jug essentiel (elle ne peut tre dtourne de sa vocation).

Le groupe a clairement exprim sa prfrence pour la premire stratgie et lamlioration dela situation des mnages par laugmentation du revenu.

b) doit on garder les dispositifs actuels en les amliorant ventuellement avec :

- laugmentation de la population ligible en suivant une ventuelle hausse du plafond dela CMUC- laugmentation du montant de laide- la reprise de la prime la cuve.Les dpenses actuellement faibles (180M en 2010) seraient amenes augmenter fortement.Le financement serait assur comme maintenant par les consommateurs (taxe abrite dans lesfactures).A noter quune approche de ce type nexclut pas quon mette en place, par ailleurs, unetarification progressive.

c) doit on verser aux mnages pauvres une aide accs aux biens essentiels

Servie sous condition de ressources aux mnages pauvres, elle peut prendre la forme

c1) dun chque biens essentiels

Le chque ne pourrait tre utilis que pour lachat des biens dfinis ( linstar des chquesdjeuners) qui seraient en loccurrence toute forme dnergie servant la vie domestique et auchauffage. On aurait dans cette hypothse une couverture plus tendue que dans les dispositifsactuels qui ne concernent que llectricit et le gaz. La garantie daffectation est relle maismoins prcise que dans les dispositifs actuels : certes le chque ne peut servir que pour lesobjets dfinis (lnergie et leau) mais cest une affectation indiffrencie ces diffrentes

consommations et non chacune dentre elles.


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Le financement du chque serait assur par une contribution de lensemble desconsommateurs intgre dans les factures des diffrentes nergiesResterait tudier la gestion de ce chque (choix de lmetteur qui travaillerait partir desfichiers CMUC ; procdures dendossement si le chque na pas de valeur libratoire)

c2) dune allocation biens essentiels

Lallocation biens essentiels pourrait regrouper en un seul dispositif une partie dessystmes actuels daides ddies laccs des biens et services essentiels. En vitant lamultiplication des dispositifs, la mise en uvre des droits serait simplifie. Cette allocationpourrait tre extensible en fonction du primtre des biens essentiels dont on veut faciliterlaccs pour les populations les plus pauvres. Pour ce qui concerne lnergie et le chauffage,elle rintroduirait de lquit pour ceux qui ont recours une nergie qui nest pas couverteaujourdhui par une aide spcifique.Sans quil soit indispensable de dfinir prcisment le panier des biens essentiels couvert parcette allocation, elle pourrait dans un premier temps concerner les dpenses deau,dlectricit, de gaz et de fioul.

On aurait trancher dans lune et lautre approche les problmes de champ de population couvrir et de montant de laide.

Pour fixer les ides, on donne quelques rfrences- population cible :

* cible actuelle (plafond CMUC) : 4,4 millions de personnes et 2 millions de mnages.En retenant la fourchette haute des estimations, avec 100% de recours, la ciblepourrait atteindre 5,1M de personnes et 2,3M de mnages.* plafond tudi par le fonds CMU (revenir au ratio dorigine de la valeur du plafondpar rapport au seuil de pauvret) ; augmentation de 1,4 M de personnessupplmentaires soit plus de 600 000 mnages

- montant : 200 en moyenne par mnage, valeur module avec la taille de la famille

En retenant le plafond le plus lev, la dpense stablirait 600M alors que les dpensesprvues pour 2012 dans le cadre des tarifs sociaux sont de lordre de 180M (50M pourleau, 99M pour llectricit, 35,8M pour le gaz).

3) Une aide fonde sur le taux deffort

Les dispositifs analyss ci-dessus aident tous les mnages pauvres de faon forfaitaire quellesque soient leurs dpenses relles.

Une mission13 prside par Pierre Saglio et Alain Chosson a propos une formule de logiquediffrente : augmenter lallocation de logement pour les mnages dont le taux deffort (loyernet de laide au logement plus dpenses lies au logement14) dpasserait un taux maximum (lerapport ne donne dindication ni sur le niveau de ce taux ni sur le profil de laide).Dans cette formule, on cible laide sur les mnages trs souvent pauvres taux deffortlev et on tient compte de leurs dpenses effectives de logement et de charges associes.

13Rapport de la mission Transformation des modes de vie, des comportements et de la consommation prside par P. Saglio (ATD-Quart Monde) et A. Chosson (CLCV) janvier 2010.

14 Energie, eau voire tlphonie et accs linternet


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Passer par laide au logement diffre des dispositifs actuels (lectricit, gaz) et envisags(eau) sur les points suivants :- la garantie daffectation : il ny en na pas dans laide au logement- le champ personnel de la population cible : le systme des aides au logement exclutnotamment les propritaires sans charges daccession

- lobjet de la dpense : passer par une majoration de laide au logement permet de couvrirnotamment le chauffage au fioul- le logement ligible : dans les deux systmes, on ne couvre que lhabitation principale- le ciblage de la population cible : le champ des aides au logement est suprieur lapopulation CMUC (plus de 6M de mnages contre 2,2 pour la CMUC). Mais le sous-ensemble des allocataires taux deffort excessif sera plus faible et dpendra du taux plafondretenu. Il y aurait des perdants par rapport aux dispositifs actuels (les mnages pauvres dont letaux deffort est modr et qui ne bnficieraient plus du TSS et du TPN)- la dtermination du montant de laide. Elle est plutt forfaitaire pour des dispositifs ddisactuels et la prime la cuve. Dans le schma tudi ici, on intgre dans les dpenses prendreen considration pour vrifier que le taux deffort nest pas abusif le loyer (ou les chargesdaccession) et soit une estimation forfaitaire des dpenses associes soit les charges relles quil faudra dfinir (en fonction de la latitude, de la longitude, de laltitude, du typede chauffage, de la qualit de lisolation, des autres charges locatives15). On se souvient quelon a renonc raffiner le forfait de charges pour le calcul des aides au logement. Faut-ilrevenir sur cette option ?- le taux de non recours laide au logement est mal connu (voir ci aprs au chapitre 2) ; maisil est vraisemblablement plus faible que le taux de non recours la CMUC.- le financement : dans les aides au logement, la dpense lie une augmentation du forfait decharges est porte 50/50 par lEtat et la branche famille ; dans les dispositifs ddis actuels(y compris la CMUC/ACS), cest lensemble des mnages qui supporte de faon mutualisela charge des aides par une augmentation de la facture (de faon explicite dans les dispositifs nergie ; de faon cache dans la CMUC)

** *

On tudie au Chapitre III mais avec une entre logement une refonte du barme desaides au logement fonde sur le taux deffort qui, par certains cts, a la mme logique que laproposition Saglio Chosson.

5) Quelle que soit la qualit des aides apportes pour laccs leau et lnergie, les

personnes pauvres encourront toujours le risque de connaitre des accidents de paiementet pourront se voir menacer de coupures.

La prvention et le traitement des coupures doivent donc tre amliors en sappuyant sur lesFSL. Lart L 115-3 du CASF permet de retarder les coupures lorsquil y a eu saisine du FSL.La rglementation prvoit que les modalits dchange dinformation et de coopration entreles fournisseurs dnergie et les services sociaux font lobjet dune convention. Mais certainsfournisseurs dnergie se refusent signer ces conventions. LEtat doit donc accentuer sacontrainte.

15 Gardiennage par exemple


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6) Laccs physique leau demeure difficile pour certaines populations:

Le problme daccs physique leau se pose essentiellement pour les personnes sansdomicile fixe ou prives de logement. Cela concerne deux catgories de populations, les gensdu voyage (400 000 personnes) et les personnes sans abri. Deux types de rponses doivent

tre apports :- gnraliser une alimentation en eau pour chaque aire daccueil (obligation fixe par la loi).Actuellement seuls 40% des besoins seraient satisfaits- pour les personnes sans abri, prvoir des bornes daccs, mises disposition par lescollectivits pour un prix modique, ainsi que des sanitaires accessibles en continu.

Recommandation n8 : Envisager la rorganisation du dispositif daide aux dpenses dnergieet deau de prfrence en remaniant les aides au logement en prenant en compte le taux deffortdes mnages. A dfaut de suivre cette premire option, mettre en place une allocation biensessentiels pour couvrir toutes les formes dnergie. A dfaut de retenir lune des deux premiresoptions, garder les dispositifs existants et rtablir une prime la cuve de fioul.

Recommandation n9 : Rendre obligatoire pour tous les distributeurs dnergie la signaturedune convention avec les services sociaux des conseils gnraux organisant les changesdinformation pour venir en aide aux personnes connaissant des difficults de paiement.

Recommandation n10 : Rappeler lobligation lgale de mise en place daires daccueil pour lesgens du voyage, leur garantissant un accs leau et lnergie

Recommandation n11 : Installer des bornes daccs leau pour les personnes qui en sontprives et garantir laccs des sanitaires toute heure.

VII) LES TELECOMMUNICATIONS :

1) Constats

Les mnages souffrent du manque de lisibilit sur la nature et la qualit des services (offres,conditions tarifaires, protection des donnes personnelles). Les cots sont trop levs pour lesmnages pauvres, entranant un phnomne de double peine (les forfaits sontproportionnellement plus chers pour les petits consommateurs). Les rseaux Wifi en extrieursont insuffisants.

Le prcdent gouvernement avait tent dimposer un tarif social daccs la tlphonie etinternet pour les allocataires RSA via loprateur historique (Orange). Loffre propose de

23/mois (haut dbit et tlphonie fixe) semble bien trop leve pour les mnages prcaires etse situe en fait dans la moyenne des offres commerciales prexistantes (Numericable, Free,Alice). De plus, loffre ne concernerait que les allocataires du RSA socle et tait refuseaux bnficiaires du RSA activit.

2) la situation a chang avec larrive de nouveaux oprateurs

Larrive de Free sur le march de la tlphonie mobile a accentu la baisse gnrale destarifs.Les petits consommateurs de mobile cherchent disposer dun numro pour recevoir des

appels, ne passant eux-mmes que peu dappels et nallant pas sur Internet avec leur


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tlphone. En janvier 2012, Free proposait un premier tarif 2 pour 60 minutes decommunications ou 60 SMS.En septembre, Carrefour (en partenariat avec Orange) a mis sur le march une offreconcurrente 5/mois pour 1h40 de communication ou 500 SMS, sans engagement de dureni tlphone fourni.

Cet abaissement du seuil pour accder au service mobile a dfinitivement dclass lancientarif social (10 pour 40min dappels). Depuis son arrive sur le march, Free a dj conquis3 millions de clients et impos une baisse massive des tarifs, les autres oprateurssapprochant progressivement des offres de ce nouveau concurrent.Les grands oprateurs qui proposaient des services tout compris (dont le tlphone) avec unedure dengagement parfois longue (jusqu 24 mois), multiplient aujourdhui des offres sansengagement, sans tlphone inclus, voire sans accs un service client.Leffet se fait galement sentir sur les cartes prpayes. Ce systme a longtemps t le pluscher rapport la minute consomme. Bouygues propose aujourdhui une carte 10 sanslimite de validit facturant 0,10 la minute de communication, soit un tarif proche de celuides forfaits.

Le dispositif existant daide aux mnages :Certaines personnes peuvent bnficier d'une rduction du montant de leur abonnementmensuel de tlphonie fixe et d'une aide exceptionnelle en cas d'impay.Ces aides s'adressent exclusivement aux allocataires RSA, AAH, ASS et aux invalides deguerre.La rduction porte sur l'abonnement mensuel pour le tlphone fixe. Chez Orange, le montantde l'abonnement mensuel dduit de la rduction s'lve 6,49 au lieu de 16 .L'abonn doit adresser sa demande par courrier la CAF ou l'antenne MSA dont il dpend,qui transmet son tour loprateur tlphonique concern. Cette rduction est accorde pour1 an, renouvelable.Est galement possible une prise en charge des dettes tlphoniques. Elle comprend la foislabonnement et les communications (fixes) ; ainsi que le maintien du service restreint de laligne tlphonique (permet de recevoir des communications et dappeler les numrosdurgence ou gratuits).La demande est instruite par le FSL qui tient compte du niveau de ressources et de la situationfamiliale de labonn pour accorder ou non la prise en charge des dettes tlphoniques. Unefois saisi, le FSL en avise l'oprateur de tlphonie. Ds que loprateur est averti de la saisinedu FSL, labonn bnficie automatiquement du service restreint de sa ligne tlphonique.

Recommandation n12 : Favoriser une information transparente sur les offres mobile et

Internet. Encourager les tarifs sociaux et les offres correspondants aux besoins des petitsconsommateurs

Recommandation n13 : Dvelopper des lieux libres daccs Wifi dans des lieux ouverts tous.

VIII) TRANSPORTS ET MOBILITE :

1) Les dpenses de carburants

Elles peuvent tre lourdes pour les mnages modestes.

Il nexiste pas actuellement daide pour couvrir partiellement ces dpenses. Le groupe na pastudi de dispositif adapt cette situation.


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2) les dpenses de transport en commun (hors chemin de fer)

Comme labsence dun vhicule particulier est trs corrle au revenu (elle est de 45% pourles mnages du premier dcile contre 8% pour ceux du dernier dcile) la tarification sociale

des transports en commun est donc importante pour les mnages modestes.a) Le socle lgal :

Larticle L 1113-1 du Code des transports prvoit que les personnes dont les ressources sontinfrieures ou gales au plafond dattribution de la CMU-C bnficient dune rductiontarifaire dau moins 50% et jusqu la gratuit dans les transports urbains.

De plus en plus dautorits organisatrices de transport urbain (AOTU) mettent en place destarifications bases sur un critre de revenus pour lensemble du foyer et on constate unetendance la rduction de laccs gratuit au rseau au profit du dveloppement de tarifsrduits.

b) la situation actuelle

Avis du Groupement des autorits responsables de transport (GART) sur la gratuit dans lestransports publics urbains :

Les recettes tarifaires couvrent en moyenne 20% des besoins de financement des transportspublics.Sur 290 autorits organisatrices de transport urbain, 23 ont fait le choix de la gratuit totale.Cette politique sduit majoritairement des agglomrations de moins de 25 000 habitants.La gratuit totale demeure un piphnomne. En effet, elle ne concerne que 2,5% de lapopulation des primtres de transport urbain (PTU) hors Ile-de-France.Pour le GART, si la gratuit totale peut tre pertinente dans certains rseaux o les recettestarifaires sont faibles, elle ne saurait tre gnralise lensemble des territoires, considrantnotamment les contraintes financires pesant sur les collectivits territoriales. Les lus duGART privilgient la mise en place de tarifications sociales bases sur les revenus du foyer.

Les transports urbains (source GART pour 170 rseaux tudis) :

Ce sont les personnes ges qui sont la cible privilgie en termes davantages tarifaires,suivies par les demandeurs demploi, les personnes en situation financire prcaire, puis lescoliers-tudiants et apprentis.La condition dge a tendance seffacer au bnfice de la condition de ressources oudimposition pour accder aux tarifs prfrentiels. 86,5% des rseaux tudis offrent des tarifsmodrs pour les personnes en situation financire prcaire.


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La situation particulire de lIle-de-France :

Le STIF a cr en 2001 une carte solidarit transport pour les franciliens justifiant deressources infrieures ou gales au plafond CMU-C et les ayants droit.De 2001 2008 sa politique tarifaire a volu et depuis le passage au RSA, la gratuit estaccorde aux membres des foyers bnficiaires du RSA dont les ressources sont infrieuresou gales 135% du revenu garanti (RSA). Pour les allocataires (et membres du foyer) situsau-dessus de ce seuil, mais justifiant de ressources infrieures au plafond CMU-C, laRduction solidarit transport (RST) est accorde (rduction tarifaire de 75%). En janvier2011 : il y avait 600 000 bnficiaires, dont 330 000 bnficiaires de la (RST) et 260 000bnficiaires de la gratuit. Un bnficiaire sur quatre rside en Seine-Saint-Denis.

3) les transports ferroviaires :

Pour les transports ferroviaires, des tarifs particuliers ont t crs ds 1921 la demande delEtat (familles nombreuses, billet cong pay, abonnements de travail, tudiants), lesRgions introduisant un tarif pour les demandeurs demplois suite la dcentralisation desTER. Ces tarifs constituent une obligation de service public pour la SNCF qui reoit unecompensation financire de lEtat et des Rgions.

** *

Le cot global des mesures de tarification sociale pour les finances publiques (Etat et/oucollectivits territoriales) est estim 114 millions deuros par an pour les transports collectifsurbains (hors Ile-de-France) et 501 M/an pour les TER (hors IDF).

Recommandation n14 : Vrifier la mise en uvre dans lensemble des units urbaines de larduction tarifaire pour les personnes dont les ressources sont infrieures au plafond de laCMUC

Recommandation n15 : Encourager les collectivits territoriales dvelopper des dispositifsdaide la mobilit pour les personnes en situation de prcarit vivant en milieu rural et diffuserun rpertoire des bonnes pratiques

I) LA CULTURE

Laccs la culture doit galement tre considr comme un bien essentiel pour les mnagesprcaires. Elle redynamise la vie sociale des personnes et permet notamment un travail positif sur lestime de soi. Malheureusement, compte tenu des dlais impartis et de lurgence desautres sujets, le groupe de travail nest pas en mesure de proposer des politiques nouvellesautres que le soutien aux associations de ce secteur et le dveloppement des initiatives localesexistantes.


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CHAPITRE IILE NON-RECOURS

Est considre dans une situation de non recours toute personne qui, quelle quen soit lacause, ne bnficie pas dune offre publique de droits et de services laquelle elle pourrait

prtendre (Odenore).SECTION 1

LE NON RECOURS SAVERE IMPORTANT POUR PLUSIEURS PRESTATIONS MAJEURES

I) ESTIMATION DU NON RECOURS ET DES MONTANTS NON DISTRIBUES

Taux de nonrecours

Dates desvaluations

Montantsnondistribus(en euros)

Nombrede non-recourant

Source/ mthodologie

RSA :

- Socle (ycomprismajor)

- Activit seul

- Jeunes :Pas dvaluationfaute deconnaissance surla populationcible

50%

35%

68%

-

2010

2010

2010

-

5,2 Mds (c)

3,6 Mds

1,6 Mds

-

1,7 M

759 000

977 000

-

CNAF, Enqutesur le RSA,DARES/ enqutequantitative

CMUC 10% - 24% 2011 330 M -400M (d)(calculsDREES)

0,5 M 1,3 M

Fonds CMU-C /Microsimulation(Ines-DREES)

ACS 85%

53% - 67%

2007

2011 330 M (d)(calculsDREES)

1,4 M 2M Fonds CMU-C /Microsimulation(Ines-DREES)

PPE 6 - 10% (a) 2009 232-400 Men 2009

500 000-900 000foyersfiscaux (e)

Cours descomptes (calculsDREES)

Minimumvieillesse

- - - - -

Allocationslogement

2% 5% (b) 2001 - -Enqute sur unterritoire limit (f)


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Prestationsfamiliales - - - - -

Tarifs sociauxde llectricit

> 68%

Forte baisse dunon recoursaprsautomaticit delaccs au droit

2011 - >1,15 M Fichieradministratif

Sources : RSA (Rapport final dvaluation du RSA, 2011) ; CMUC (DREES) ; PPE (Cour des comptes, 2011).(a) : Ce chiffre ne porte que sur les foyers ayant fait une dclaration de revenus.(b) : Ce rsultat est probablement sous-estim. En effet, lenqute exclut de son champ les non-allocataires dune prestation de la Caf, et ellene sintresse pas aux personnes devenues ligibles grce aux mcanismes dabattements ou de neutralisation des ressources en cas de baissedes revenus. Or, on peut supposer que cette mesure est peu connue et que toutes les personnes qui pourraient en bnficier ne recourent pas la prestation.(c) : Ce montant est surestim car ces valuations ne tiennent pas compte de la dduction de la prime pour lemploi du RSA activit laquelle peuvent prtendre certains non recourants.(d) : Compte-tenu de lincertitude lie lestimation partir du modle de microsimulation INES, les rsultats sur le taux de non recours seprsentent sous forme dintervalle. Pour faciliter la lecture, nous prsentons ici la valeur centrale de lintervalle pour les montants associs aunon recours.(e) : Une proportion de ces foyers est probablement au-dessus du seuil de pauvret ( 60%).(f) : M.-O. Simon, 2000, Non recours aux aides personnelles au logement. Enqute exploratoire sur la CAF du Havre, Cnaf,

Le non recours atteint donc des niveaux trs diffrents selon les prestations : trs importantpour le RSA activit et laide la complmentaire sant, plutt limit pour la CMUC etsurtout pour la PPE. Le niveau de recours aux tarifs sociaux de lnergie a fait un bondtraduisant limpact de lautomaticit de son octroi intervenue en 2012.

1) Le revenu de solidarit active (RSA)

Il est lun des rares dispositifs pour lequel on dispose dune valuation rcente du non recoursestim partir dune enqute quantitative mene auprs de 15 000 mnages bas-revenus.Fin 2010, prs de la moiti des bnficiaires potentiels au RSA ne lont pas demand.

a) Le taux de non recours

Il est denviron 35 % pour le RSA socle.Le taux de non recours au RSA activit seul est estim, quant lui, 68 %.

Au total, 1,7 millions de personnes ligibles au RSA au dernier trimestre 2010 nen taientpas bnficiaires, ce qui reprsente un montant non distribu de 5,2 Mds deuros pour lanneentire. Toutefois, ce montant est surestim, ces valuations ne tenant pas compte desdiminutions de dpenses de PPE pour les potentiels allocataires RSA activit supplmentairesbnficiant de la PPE.Les montants mensuels du RSA non perus au dernier trimestre de 2010 sont relativementimportants : 408 euros pour les non-recourants au RSA socle seul et 134 euros pour les non-recourants au RSA activit seul alors que le montant moyen vers aux recourants slverespectivement 439 euros et 160 euros.


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b) Les principales caractristiques des non-recourants sont bien identifies.

Ils connaissent plus dentres et de sorties, notamment en raison de lirrgularit de leurstrajectoires professionnelles. Les personnes sont peut-tre moins incites faire les dmarchesde demande de RSA si elles ne sont pas certaines de rester ligibles le trimestre suivant. Par

ailleurs, les non-recourants sont gnralement plus proches de lemploi, plus diplms etmoins nombreux se considrer en situation de pauvret. Enfin, le non recours est plusrpandu au sein des couples et des foyers sans enfant, et il crot avec lge.

c) Les motifs de non recours

Une connaissance insuffisante du dispositif constitue le principal motif de non recours, mmesi une large majorit des non-recourants ont soit peru la prestation depuis juin 2009 (35 %),soit dclar la connatre sans lavoir reue (54 %). Seuls 11 % nont jamais bnfici du RSAet nen connaissent pas lexistence.Nombreux sont ceux qui pensent que le RSA est destin aux personnes sans emploi. Dautresne savent pas comment effectuer les dmarches ou en craignent la complexit ou ne veulentpas dpendre dune aide sociale.

2) La couverture maladie universelle complmentaire (CMUC)

a) le taux de non recours la CMUC est estim pour 2011 entre 10% et 24% (soit entre500 000 et 1,3 millions de bnficiaires ne recourant pas la CMUC).

Selon une tude du Fonds CMU, les facteurs sociodmographiques sont dterminants. Ainsi,les mnages monoparentaux ont un taux de non recours plus faible qui sexplique par leurinscription plus frquente dans des dispositifs daide publique. linverse les autres mnages,plus loigns de ces dispositifs ont un taux de non recours suprieur. On constate que ltat desant a un impact sur le taux de recours, une dgradation sensible de cet tat incite lesindividus demander la CMUC.

b) trois grands profils de non recourants :

- les plus jeunes qui ressentent moins le besoin de soins,- les personnes de nationalit trangre freines dans leurs dmarches par une barrirelinguistique.- des personnes sensibles la gne et la stigmatisation quils pourraient ressentir en effectuant

les dmarches, et craindraient un comportement dissuasif des mdecins, en particulier lesrefus de soins.

c) Les montants non distribus au titre du non recours la CMUC en 2011 seraient comprisentre 330 et 400 millions deuros, daprs les estimations de la DREES.

3) Aide la Complmentaire Sant (ACS)

Le Fonds CMU recensait au 30 juin 2012 876 070 bnficiaires dune attestation pourlensemble de la France (mais celles-ci ne sont utilises que par 82% de ceux qui lareoivent). Le taux de non recours serait compris pour la France mtropolitaine entre 53% et

67% en 2011.


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4) La Prime pour lemploi (PPE)

La PPE est un crdit dimpt attribu une fois par an aux foyers fiscaux dont au moins un desmembres dclare un montant limit de revenu dactivit et pour lesquels lensemble desrevenus sont modestes.

Pour en bnficier, il suffit de renseigner le nombre dheures travailles sur lanne (n-1) dansla dclaration de revenus Ainsi, le recours la prestation est de ce fait relativement simple : ilsinscrit dans une dmarche prexistante et le crdit dimpt napparat pas stigmatisant.Le nombre de bnficiaires de la PPE en 2009 tait de 8 millions. Le taux de non recours estfaible. Linspection gnrale des finances (IGF) estimait que le taux de couverture de la primepour lemploi tait compris entre 95% et 97 % en 2007. Plus rcemment la Cour des Comptesvaluait entre 6 % et 10 % le non recours en 2009.Ladministration fiscale procde des relances, un million ont t adresses en 2009. Ellesont donn lieu au versement de 215 millions deuros pour 500 000 bnficiaires.

5) Les aides au logement

Les tudes disponibles sont anciennes et rares. Dans ces tudes on interroge des allocatairesde faible revenu qui ne reoivent pas daide au logement et on limine les situations de nonligibilit (propritaires sans charge daccession, personnes loges chez des tiers ou sanslogement), de suspension, de dossier en cours dinstruction ; les situations non expliques quidevraient dboucher sur une ouverture de droit sont trs rares. Le non recours serait donc trsfaible.Mais elles sont menes partir des fichiers des CAF qui ne peuvent pas explorer lensembledes motifs de non recours.- La CAF ne connat pas tous les mnages de faible revenu16 (familles avec un enfant de plusde trois ans sans ASF ; jeunes, couples sans enfant, personnes ges non allocataires du RSA)- Comme indiqu dans lannexe neutralisations et abattements dans les aides au logement des mnages voient leur revenu chuter entre lanne de rfrence (on utilise pour calculerlaide au logement de lanne N les ressources de lanne N-2). Cest le cas notamment pourles sparations, veuvages, entres au chmage, passage la retraite. On tient compte de cetappauvrissement pour augmenter une allocation en cours de service et le cas chant ouvrirune allocation (lorsque la neutralisation ou labattement fait passer le revenu du mnage audessous du plafond). Ces rvisions/crations sont trs frquentes (elles touchent plus dunallocataire sur trois).Cette frquence leve permet de penser que le systme fonctionne bien et quun grandnombre de mnages font valoir leur droit rvision/cration.

Il conviendrait de vrifier si cette intuition est fonde.Dans le cas contraire, on devrait travailler sur des procdures dinformation des allocatairespotentiels afin quils se rapprochent des CAF pour faire rviser ou ouvrir leur droit lallocation logement.

16 Voir Annexe N 22 propositions pour amliorer la situation des familles monoparentales .


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SECTION 2UNE POLITIQUE DAMELIORATION DU TAUX DE RECOURS

I) UN PREALABLE , LA DOMICILIATION

Il est impossible de mener une vie sociale sans une adresse identifie permettant dchangerdes informations. Comme avoir une adresse constitue trs souvent un pralable lexercicedes droits sociaux, il convient den fournir une toute personne sans domicile. Cest lobjetde la domiciliation administrative qui a t revue par la loi de 2007 instaurant le droit aulogement opposable. La domiciliation est assure par les CCAS et des organismes agrs. Lesassociations font tat de difficults importantes qui tiennent la saturation de certainsorganismes, lie un maillage territorial insuffisant. Pour y remdier, une intervention plusvigoureuse des services de lEtat est ncessaire afin de sassurer du fonctionnement de ladomiciliation sur lensemble du territoire. Cela passe par la ralisation par les Prfets dergion (avec les collectivits et les associations participant la prise en charge des personnesprcaires et en lien avec le Comit dpartemental de veille sociale) dun schma territorial dela domiciliation ainsi que par un suivi rgulier de la mise en uvre de ce schma .Celancessite la dfinition du rfrentiel des prestations inclure dans la domiciliation et unfinancement adapt. Ces travaux donneront lopportunit dtudier la possibilit duniformiserles rgles affrentes aux diffrentes domiciliations (AME, DALO).

Des lments complmentaires de lUNCCAS17 permettent dvaluer le cot moyen dunedomiciliation pour une personne et par an pour un CCAS. Selon des donnes collectes parles CCAS de Marseille et de Saint-Denis (deux territoires o le nombre de demandes est trslev), ce cot moyen est valu une centaine deuros par an.

Recommandation n16 : Etablir au premier semestre 2013, avec les associations et les CCAS untat des lieux et dfinir un rfrentiel des prestations de domiciliation et un rfrentiel des cots

Recommandation n17 : Faire tablir par les prfets de dpartements sous la coordination duprfet de rgion, en lien avec les collectivits territoriales et les acteurs associatifs concerns, unschma de la domiciliation dfinissant une couverture territoriale complte et en assurer unsuivi annuel avec le concours des comits dpartementaux de veille sociale

II) ACTIONS CONTRIBUANT A L AMELIORATION DES TAUX DE RECOURS

1) Dune manire gnrale, on peut identifier un certain nombre de dterminants du nonrecours comme laccessibilit linformation sur les rgles dligibilit et la procdure

dinscription, des facteurs sociaux et psychologiques, tels que les phnomnes destigmatisation sociale, le niveau et la dure des prestations (plus elles sont gnreuses etaccordes sur de longues priodes, plus le taux de recours est lev), la coordinationimparfaite entre institutions en contact avec le public-cible.Lanalyse des sources du non recours en lien avec ses divers motifs peut tre ralise troisniveaux- loprateur charg dadministrer les prestations (mauvaise communication, rejet tort dedemandes),- le dispositif lui-mme (rgles et procdures peu comprhensibles, critres dattributionimprcis),- lusager (mauvaise connaissance, inadquation aux besoins ou prfrences).

17 Voir Annexe 5 UNCCAS sur domiciliation.


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2) Des pistes particulires pour certaines prestations :

a) Pour le RSA

a1) Le comit dvaluation du RSA considre que favoriser la connaissance du RSA et simplifier la prestation pour faciliter lvaluation de lligibilit devraient permettredtendre sa couverture .

Leffort dinformation peut prendre deux formes :- une information cible sur les foyers potentiellement ligibles prsents dans les fichiers de laCaf comme cela a t expriment en Gironde- une campagne dinformation gnrale non cible, comme en 2009 au moment du lancementdu RSA.

a2) Le deuxime axe de travail consiste simplifier laccs la prestation.

Des bnficiaires potentiels peuvent tre hsitants faire une demande par crainte de devoiren permanence fournir des justificatifs et de sexposer un cycle dinterruption et de reprisedu bnfice de la prestation. Ce manque de visibilit peut tre durement ressenti par lesintresss.Pour contenir linstabilit des droits, certains envisageraient volontiers dapprcier louverturedes droits pour une plus longue priode et de passer dun cycle trimestriel un cycle annuel.Cette rforme apporterait de la stabilit et de la visibilit dans louverture des droits. Dautresconsidrent au contraire quil faut coller au plus prs de la ralit du revenu et passer unegestion mensuelle.Le groupe a marqu une prfrence pour une gestion annualise du RSA lui mme et desrtroactions que la prise dactivit provoque sur les droits connexes. Mais il na pu mener unetude srieuse sur les consquences financires et pratiques de cette approche. Elle devraitfaire lobjet dune tude rigoureuse pour identifier la typologie, la frquence et lampleur deschangements de situation des bnficiaires et leur impact sur la prestation de RSA et les droitsconnexes.Pour le RSA activit, lhypothse dune attribution semi-automatique partir des donnesfournies par les employeurs mrite dtre expertise (voir ci-dessous Chapitre III).

Le rapport final du comit dvaluation du RSA mentionne que si le taux de non recours auRSA socle (35%), comparable celui du RMI avant 2009, (reprsente) comme une sorte de

norme du non recours, alors les estimations obtenues par le Comit national d'valuationsuggrent qu'il devrait tre possible de rduire de moiti le taux de non recours du RSAactivit (de 68% 35%) et ainsi de doubler le nombre de bnficiaires du RSA activit .

b) Pour lACS

Le dveloppement de linformation est ncessaire.Une tude mene la CPAM de Lille-Douai en 2009 semble montrer que le non recours lACS nest sans doute pas d en premier lieu au cot de lachat dune couverturecomplmentaire mais davantage laccs linformation et la difficult des dmarches. Ladmarche par courrier ne serait pas suffisamment persuasive et explicite. Dautres formesdchanges (par tlphone ou par proposition de rencontre) mriteraient dtre testes.


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Dans ce contexte, les travailleurs sociaux demeurent un vecteur dinformation importantconcernant lACS et la CMUC. Les relations familiales et amicales constituent galement unmoyen de transmission des informations sur les dispositifs CMUC et ACS. Ces remarquesconfirment lexistence de relais informationnels .Ce rsultat favorable sexplique galement par les efforts de communication qui ont t mis

en uvre pour lensemble des partenaires et la mise en place des changes mensuelsdinformation entre la CNAF et la CNAMTS en avril 2011 qui a permis de sensibiliser lesbnficiaires potentiellement ligibles au dispositif. Cette tude a t conduite en deuxphases :- transmission dun courrier dinformation sur les deux dispositifs des personnes estimespotentiellement ligibles compte tenu de leur statut de bnficiaires de minima sociaux,mesure de son impact et exploitation des donnes obtenues ;- envoi de questionnaires ces personnes une anne plus tard afin de mieux cerner leursituation vis--vis de la complmentaire sant.Les rsultats obtenus montrent que laction dinformation entreprise par la caisse a t utile.Toutefois, le courrier et laccueil, mme sils sont perus comme ncessaires, ne sont passuffisants pour atteindre la partie la plus vulnrable au non recours de la population .

Mais le taux de recours progressera davantage si la prestation devient plus attractive. Cepourrait tre le cas si finalement on en venait terme fusionner ACS et CMUC (on a dit auchapitre prcdent que le groupe ntait pas convaincu par cette option).

c) Pour la Prime pour lemploi, lintrt des relances.

Pour diminuer le non recours, ladministration fiscale procde des relances auprs desdclarants avec des revenus les rendant potentiellement ligibles la prestation mais nayantpas renseign le nombre dheures travailles. Par manque de temps, ces relances ne sont pastoujours exhaustives. Elles ont toutefois bnfici 500 000 contribuables.Pour aller plus loin encore, la Cour des comptes prconise la fois de pr-remplir le volumedheures rmunres partir des dclarations annuelles des donnes sociales (DADS) desemployeurs et damliorer les procdures de relance.

d) Pour les tarifs sociaux de lnergie

Pour augmenter le taux de recours, la procdure dattribution des tarifs sociaux a t modifiepar le dcret du 6 mars 2012 afin que ces tarifs soient accords aux ayants droit, sauf opposition de leur part, sans que ceux-ci aient renseigner un formulaire comme ctait le cas

auparavant. Les premires estimations de limpact de cette simplification sur la couverture parles tarifs sociaux de leurs bnficiaires potentiels montrent une augmentation de 50 100 %du nombre de bnficiaires.

3) Les dispositifs amliorant le taux de recours doivent tre dvelopps

a) Les vertus du guichet unique : lexprience de la MSA dun rendez-vous prestationsdonne des rsultats intressants.

Voir annexe 6 : Rendez-vous prestations MSA.

La MSA a mis en place un rendez-vous prestations avec les personnes repres commepotentiellement ligibles des prestations sous condition de ressources. Il permet de faire une


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tude globale des droits des personnes rencontres et se traduit par un entretien individuel,dune dure moyenne dune heure permettant de faire laudit de l

Documents

Rapport « Accès aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux » Fragonard 2011