Evaluation de la politique des pôles de développement économique du canton de Vaud

Rapport final

evaluanda Rue Cavour 9 CH - 1203 Genève Tél. 022 / 344.55.60 Fax 022 / 344.60.69 evaluanda@geneva-link.ch

- 10 février 2000 -

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1 INTRODUCTION 4

1.1 LE MANDAT 4 1.2 MÉTHODOLOGIE ET ORGANISATION DU RAPPORT 4

2 PRESENTATION DE LA POLITIQUE DES POLES 6

2.1 GENÈSE, OBJECTIFS ET MESURES ADOPTÉES 6 2.2 MODALITÉS DE MISE EN Œ UVRE PRÉVUES PAR LE PLAN CANTONAL DES PÔLES 8 2.2.1 MODALITÉ DE GESTION STRATÉGIQUE 8 2.2.2 MODALITÉ DE GESTION OPÉRATIONNELLE 9 2.2.3 MODALITÉ DE GESTION AU NIVEAU LOCAL 10 2.2.4 LA CLASSIFICATION DES SITES 10 2.2.5 LE TAUX DE SOUTIEN FINANCIER 12 2.3 MODÈLE D’ACTION 14

3 LES ETUDES, LES MESURES ET LES ACTIONS REALISEES 16

3.1 LE SUIVI DES ACTIVITES DEPLOYEES DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DES PÔLES 16 3.1.1 MODALITÉS OBSERVÉES 16 3.1.2 MODALITÉS FUTURES 17 3.2 LES MESURES CANTONALES DE SOUTIEN 18 3.2.1 LE SOUTIEN À LA PROMOTION 18 3.2.2 FINANCES ET FISCALITÉ 20 3.2.3 AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET REMANIEMENT PARCELLAIRE 21 3.3 LES ACTIONS PAR SITE 23 3.3.1 LA PLANIFICATION ET L'ÉQUIPEMENT 23 3.3.2 LA PROMOTION 24 3.3.3 FONCIER 24 3.3.4 LA GESTION 24 3.4 ENGAGEMENTS FINANCIERS 37 3.4.1 CRÉDITS ALLOUÉS ET DÉPENSES PAR PÔLE 37 3.4.2 EVOLUTION DES CRÉDITS ALLOUÉS 38 3.4.3 INVESTISSEMENTS GLOBAUX GÉNÉRÉS PAR LA POLITIQUE DES PÔLES 39 3.4.4 FRAIS DE FONCTIONNEMENT 39

4 LES EFFETS 43

4.1 LES CRITÈRES DE JUGEMENT 43 4.2 LA POLITIQUE DES POLES COMME VECTEUR DE CHANGEMENT D'ATTITUDE 45 4.2.1 COHÉRENCE ENTRE AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE ET DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE 45 4.2.2 CONNAISSANCES DES OPPORTUNITÉS ET CONTRAINTES 46 4.2.3 LA COORDINATION INTERCOMMUNALE 47 4.2.4 LE DÉVELOPPEMENT DURABLE COMME CONDITION CADRE DE LA POLITIQUE DES PÔLES 48 4.3 LA CONSTRUCTION D’UN MODÈLE D'ACTION 51 4.3.1 L’AMÉLIORATION DES PROCÉDURES 51 4.3.2 UNE POLITIQUE INCITATIVE 52 4.3.3 SYNERGIES ENTRE LES SERVICES DE L’ETAT 54 4.4 L’ACTION AUPRÈS DES PARTENAIRES LOCAUX ET RÉGIONAUX 55 4.4.1 LES STRUCTURES DE GESTION AU NIVEAU LOCAL 55

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4.5 LA POLITIQUE DES PÔLES COMME ÉLÉMENT STRUCTURANT DE LA PROMOTION ÉCONOMIQUE 57

4.5.1 LES MESURES FISCALES 57 4.5.2 LA PROMOTION DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DES PÔLES 57 4.5.3 LA POLITIQUE DES PÔLES COMME INSTRUMENT DE LA PROMOTION ÉCONOMIQUE CANTONALE 59

5 EFFETS SUR L’EMPLOI 61

5.1 CONTEXTE ÉCONOMIQUE GLOBAL DE LA PÉRIODE OBSERVÉE 62 5.1.1 EVOLUTION CONJONCTURELLE 62 5.1.2 EVOLUTION DE L'EMPLOI 63 5.1.3 EVOLUTION DU CHÔMAGE 64 5.1.4 EVOLUTION DES BRANCHES ÉCONOMIQUES ENTRE 1985 ET 1998 EN SUISSE ET DANS LE CANTON DE VAUD 65 5.2 CRÉATIONS D'EMPLOIS 66 5.2.1 ENQUÊTES PONCTUELLES SUR LES CRÉATIONS D'EMPLOIS DE LA POLITIQUE DES PÔLES 66 5.2.2 EVOLUTION DE L'EMPLOI DANS LES COMMUNES SITUÉES SUR LES PÔLES ENTRE 1995 ET 1998. 69 5.2.3 EVOLUTION DU CHÔMAGE DANS LES COMMUNES SITUÉES SUR LES PÔLES ENTRE 1995 ET 1998 70 5.2.4 ANALYSE PROSPECTIVE EN TERMES D'EMPLOIS 71 5.2.5 SYNTHÈSE 71

6 ANALYSE DE LA MISE EN OEUVRE 73

6.1 CONDUITE STRATEGIQUE 73 6.1.1 MODALITÉS OBSERVÉES ET PERCEPTION DES ACTEURS 73 6.1.2 ANALYSE 74 6.2 CONDUITE OPERATIONNELLE 75 6.2.1 MODALITÉS OBSERVÉES ET PERCEPTION DES ACTEURS 75 6.2.2 ANALYSE 78 6.3 LES ACTIONS DE COMMUNICATION 79 6.3.1 MODALITÉS OBSERVÉES ET PERCEPTION DES ACTEURS 79 6.3.2 ANALYSE 80 6.4 LA CLASSIFICATION DES SITES 80 6.4.1 MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT ET PERCEPTION DES ACTEURS 80 6.4.2 ANALYSE 81 6.5 L'APPRECIATION DES PROJETS 83 6.5.1 MODALITÉS DE FONCTIONNEMENT ET PERCEPTION DES ACTEURS 83 6.5.2 ANALYSE 85 6.6 LE TAUX DE SOUTIEN DES PROJETS 85 6.6.1 MODALITÉ DE FONCTIONNEMENT ET PERCEPTION DES ACTEURS 85 6.6.2 ANALYSE 86

7 RECOMMANDATIONS ET CONCLUSION 87

7.1 LISTE DES RECOMMANDATIONS 87 7.2 CONCLUSION 91

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8 ANNEXES 92

8.1 LISTES DES PERSONNES INTÉRROGÉES I 8.2 ABRÉVIATIONS II 8.3 PÔLES ET SITES III 8.4 FICHE DE SUIVI DES CINQ SITES ULTA-STRATÉGIQUES V 8.5 ETAT DES SURFACES AU 15.12.99 XVI 8.6 EXEMPLE DE GRILLE D'ANALYSE POUR LE DEVELOPPEMENT DURABLE XXIII 8.7 PROPOSITIONS ET DÉCISIONS DU CONSEIL D'ETAT RELATIVES AUX PÔLES XXV

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1 INTRODUCTION

1.1 LE MANDAT

Conformément aux obligations découlant de l'art 2. du décret du 11 novembre 1996 relatif à un crédit d'engagement pour la mise en œ uvre et la promotion des pôles de développement économique, la politique doit être soumise à évaluation. Lorsque le solde débiteur atteint 50'000'000 francs, ou au plus tard après trois ans de mise en œ uvre, le Conseil d'Etat doit présenter un rapport au Grand Conseil afin qu'il se prononce sur l'opportunité de poursuivre le projet et d'engager le solde du montant attribué à cette politique.

Le groupe opérationnel des pôles (GOP)1 a donc établi en avril 1999 un cahier des charges concernant l'évaluation de la démarche des pôles de développement économique, afin de connaître la pertinence de ses objectifs, des mesures et des modalités de gestion mis en place, de mesurer ses effets directs et indirects et son impact sur la création d'emploi, ainsi que de mettre en évidence dans quelle mesure elle s'inscrit dans une logique de développement durable.

Suite à un appel d'offre, le GOP, représenté par le service de l'aménagement du territoire (SAT), a mandaté notre bureau d'études le 12 juillet 1999 pour l'évaluation de la politique des pôles de développement économique.

Prévue trois ans après son initialisation, l'évaluation que nous avons menée porte sur une politique innovante dans ses modalités d'action, dont les processus sont en cours de réalisation par des acteurs en phase d'apprentissage. De part ses caractéristiques incitatives et partenariales, la démarche des pôles s'inscrit dans une dimension temporelle importante, estimée à plus de 10 ans.

Compte tenu de ces éléments, notre étude n'a pas pour objectif de porter un jugement définitif mais a l'ambition de révéler, dans une optique évolutive, les forces et les faiblesses du dispositif adopté, les résultats ainsi que les premiers effets constatés. Au terme de notre analyse nous proposons un corpus de recommandations opérationnelles ainsi que des pistes de réflexion sur les orientations futures de cette politique.

1.2 MÉTHODOLOGIE ET ORGANISATION DU RAPPORT

L'évaluation consiste à répondre à un ensemble de questions relatives à des activités et actions publiques, à leur mise en œ uvre et à leurs effets. Elle se différencie du contrôle et de l'audit organisationnel par le type de point de vue adopté pour apprécier l'action publique.

Le contrôle et l'audit se réfèrent à des normes internes au système analysé, tandis que l'évaluation essaye d'appréhender d'un point de vue externe les effets et la valeur de l'action considérée. L'évaluation n'a pas pour objet de porter un jugement sur la manière dont les

1Par la suite ne figureront plus que les abréviations. Une liste complète des abréviations se trouve en annexe 8.2.

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agents individuels remplissent leur mission mais plutôt de favoriser les convergences de vue et la coopération entre les acteurs politiques ou administratifs engagés conjointement dans la conduite d'un projet.

Notre analyse repose sur trois sources principales d'informations.

La première source consiste en l'examen des documents relatifs à la formulation, la conception, le pilotage, la mise en œ uvre et le suivi de la politique des pôles2.

La seconde est basée sur le recueil et l'analyse des trente-huit entretiens3 réalisés auprès d'un échantillon représentatif des acteurs concernés : les légitimeurs (Délégation de Conseil d'Etat à la politique économique (DELECO) et le comité cantonal des pôles (CCP)), les opérateurs (le groupe opérationnel des pôles (GOP), le service de l'économie et du tourisme (SET), le service de l'aménagement du territoire (SAT), conseil pour le développement économique du canton de Vaud (DEV)) et le public-cible (les organismes de gestion (OG), les communes, les associations de développement régional et les entreprises).

La troisième repose sur le traitement des données quantitatives disponibles, relatives aux activités déployées dans le cadre de la politique des pôles. Les lacunes et les imprécisions constatées limitent l'exploitation de cette dernière source d'information. Nous en avons tout de même fait usage mais avec les précautions qui s'imposent.

Notre rapport est composé de cinq parties distinctes :

- La première présente la politique dans son ensemble, de sa genèse à ses modalités de gestion (Chap. 2).

- La seconde traite des réalisations de la politique, à savoir le suivi des activités, l'application des mesures et les actions entreprises dans les sites ainsi que les engagements financiers (Chap. 3).

- La troisième présente les effets directs et indirects (Chap.3 et Chap.4).

- La quatrième analyse les modalités de mise en œ uvre (Chap.6).

- La cinquième est consacrée à la présentation des recommandations et à la conclusion (Chap.7).

Une version résumée de ce rapport d'évaluation est également disponible.

2Etudes prélimaires, textes légaux, plan cantonal, procès-verbaux du comité cantonal des pôles et du groupe opérationnel des pôles, documents de travail, fiches de suivi, etc. 3La liste des personnes interrogées figure en annexe 8.1.

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2 PRESENTATION DE LA POLITIQUE DES POLES

2.1 GENÈSE, OBJECTIFS ET MESURES ADOPTÉES

La crise économique du début des années nonante a particulièrement touché le canton de Vaud, notamment en terme de pertes d'emplois et disparitions d'entreprises. De plus, malgré une offre apparemment abondante de zones d'activités et de locaux industriels et artisanaux vides, la demande émanant des milieux économiques n'était pas satisfaite. Le canton a donc voulu comprendre et résoudre ce paradoxe afin de dynamiser le tissu économique.

De ce fait, le Conseil d'Etat vaudois a chargé, à fin 1993, le SAT d'étudier des pôles de développement économique en collaboration étroite avec le secrétariat général du département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (DAIC) et le conseil pour le développement économique du canton de Vaud (DEV). Dans ce contexte, le comité cantonal des pôles de développement a supervisé différentes études, sous l'autorité de DELECO.

Compte tenu du résultat des études entreprises (seuls une très faible proportion des 1000 hectares affectés en zone d'activités pouvaient être considérés comme étant véritablement "prêts" à la promotion), les orientations prioritaires du plan cantonal sont d'assurer la promotion des pôles de développement retenus et d'accroître l'offre de terrains immédiatement disponibles au sein des sites stratégiques.

L’exposé des motifs4 proposé par le Conseil d’Etat en septembre 1996 précise le cadre, les moyens et les objectifs du fonds de soutien pour la mise en œ uvre et la promotion des pôles de développement économique. Ce document contient des précisions sur le but général de la politique des pôles "destinée à combiner des démarches issues de l’aménagement du territoire et de la promotion économique pour répondre aux besoins exprimés par les milieux économiques de disposer de bonnes zones d’activités, judicieusement localisées, prêtes à l’utilisation avec un minimum de démarches et de procédures. Elle vise à démontrer de quelle façon les contradictions apparentes entre la planification spatiale et l’économie peuvent être dépassées et transformées en synergie"5.

Le soutien apporté par le Conseil d’Etat vise ainsi les quatre objectifs suivants6, selon Le Plan cantonal des pôles de développement économique, approuvé par le Conseil d'Etat le 3 décembre 1997 :

Des pôles de qualité répondant à des critères économiques, d'environnement, d'aménagement.

Les sites situés sur les pôles retenus présentent des qualités d'environnements, de transports, de compétences et de dynamismes susceptibles de séduire des entreprises. De nouveaux moyens pour assurer l'aménagement des zones d'activités ont été mis en place. En règle générale, les terrains des sites stratégiques et ultra-stratégiques sont colloqués en

4Exposé des motifs et projet de décret concernant la création d’un fonds de soutien pour la mise en œ uvre et la promotion des pôles de développement économique, n° 191, P.D. 27/96. 5Idem, p.2. 6 Selon le Plan cantonal des pôles de développement économique, approuvé le 3 décembre 1997.

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zone à bâtir. Toutefois, les dispositions régissant ces zones sont souvent inadéquates ou comportent des dispositions limitatives ou contraignantes. Ainsi, plusieurs sites stratégiques exigent l'accomplissement de démarches de planification avant que les terrains puissent être considérés comme étant prêts à la promotion.

Une offre variée de terrains immédiatement disponibles.

Le choix des sites, les mesures mises en place et les modifications légales adoptées visent à offrir un éventail suffisamment différencié de terrains pré-équipés, pré-aménagés pour l'accueil de nouvelles entreprises.

Des mesures financières et fiscales incitatives et facilement applicables.

Les mesures adoptées sont incitatives, elles peuvent prendre la forme de contributions financières aux travaux préparatoires et à la mise en valeur des sites stratégiques et ultra stratégiques, notamment dans les domaines de l'aménagement du territoire, de l'amélioration foncière, de l'aide à l'acquisition de terrains ou encore de l'aide à l'équipement7. Les entreprises qui s'implantent peuvent également bénéficier d'une procédure d'exonération fiscale accélérée.

Une promotion efficace.

Cet objectif se traduit par l'identification par pôles et sites des besoins et des compétences des entreprises, l'analyse des secteurs économiques et des domaines d'activités porteurs, ce qui conduit à la définition d'une vocation. Ceci permettra de promouvoir des terrains attractifs disposant d'atouts particuliers.

Schéma de la politique des pôles de développement économique

7Pour plus de précisions voir le point 3.2.2

SOC

IET

E

LES ENJEUX Répondre aux besoins exprimés par les milieux économiques de disposer de bonnes zones d'activités, judicieusement localisées, prêtes à l'utilisation avec un minimum de démarches et de procédures.

OBJECTIFS - Des pôles de qualité répondant à des

critères économiques, d'environnement, d'aménagement.

- Une offre variée de terrain. - Des mesures financières et fiscales

incitatives - Une promotion efficace.

MOYENS - Des mesures cantonales

- Des ressources

financières et humaines

RÉSULTATS - Actions menées dans

les sites. - Actions transversales

AC

TIO

NS

PUB

LIQ

UES

LES EFFETS - directs - indirects

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2.2 MODALITÉS DE MISE EN Œ UVRE PRÉVUES PAR LE PLAN CANTONAL DES PÔLES

2.2.1 Modalité de gestion stratégique

Le plan cantonal des pôles prévoit que les trois instances suivantes assument les tâches stratégiques :

Conseil d'Etat

Le Conseil d'Etat est responsable des orientations générales de la politique économique cantonale. Il décide de tout engagement financier relatif à un crédit pour la mise en œ uvre et la promotion des pôles de développement économique8. Il est responsable de toute modification apportée à la liste des sites stratégiques et des pôles de développement. Il désigne les membres du CCP et du GOP.

Délégation du Conseil d'Etat à la politique économique - DELECO

La délégation prend les grandes décisions d'orientation de la politique de soutien aux pôles de développement. Elle est informée de l'avancement des travaux et elle réoriente, si nécessaire, les interventions. Elle formule des préavis au Conseil d'Etat pour toutes les décisions qui sont de la compétence de ce dernier, notamment à propos des modifications légales, de la classification des sites, du soutien financier apporté aux sites et aux pôles.

Comité cantonal des pôles - CCP

Le CCP assume les tâches de suivi, de coordination et de préavis. Il évalue une fois par année les activités déployées au soutien des pôles, en établissant sur cette base un bilan à l'intention de la DELECO. Il se réunit à chaque fois que des décisions importantes doivent être prises. Le CCP réunit des représentants du SET, du DEV, du service des transports (ST), du service des routes et des autoroutes (SRA), du SAT, de la chambre vaudoise du commerce et de l'industrie (CVCI), de l'union syndicale vaudoise (USV), de l'union des communes vaudoises (UCV).

La procédure financière dans le cadre de la politique des pôles

La procédure financière fixée dans le cadre de la politique des pôles prévoit que les crédits pour les pôles ne peuvent être engagés que par le Conseil d'Etat. Le GOP analyse les demandes de crédit. Si celles-ci n'entrent pas dans le cadre des critères fixés, il émet un refus motivé à l'auteur de la demande. Si, la demande est recevable, il transmet un préavis positif aux chefs de service du SAT et du SET. Ces derniers jugent de la recevabilité de la demande à l'aulne des orientations globales, respectivement de la politique de promotion économique et de l’aménagement du territoire. Dans le cas où la demande de crédit est conforme aux orientations, ils communiquent leur préavis à leur chef de département respectif. Ces derniers signent la demande et la transmettent au Conseil d’Etat pour approbation s'ils estiment qu'elle est « ordinaire ». Par contre, si les montants sont

8 La liste complète des propositions et décisions du Conseil d'Etat relatives aux pôles figure en annexe 8.7

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conséquents ou si la demande est jugée politiquement sensible, celle-ci est discutée à la DELECO, qui, après analyse, donne son préavis au Conseil d'Etat.

2.2.2 Modalité de gestion opérationnelle

Le GOP est l'instance technique de mise en œ uvre du plan cantonal. Il joue un rôle central dans le suivi et la mise en œ uvre des mesures de soutien en faveur des sites stratégiques et ultra-stratégiques. De par sa position, il doit constamment garder une vision d'ensemble sur la démarche et les actions entreprises, afin d'être en mesure de proposer, si nécessaire, des réorientations. Le GOP est composé de représentants du SET, du DEV et du SAT. Des représentants d'autres services, des mandataires d'études spécifiques et des experts extérieurs peuvent être associés à ces travaux.

Il est chargé des tâches suivantes:

- assurer le suivi de la politique de développement du canton définie dans le plan cantonal,

- veiller à l'utilisation correcte du crédit d'engagement,

- tirer un bilan régulier des résultats sur la base de critères préétablis et rendre compte de l'état des travaux aux autorités responsables,

- assurer le suivi et la coordination des études générales, ainsi que la coordination avec d'autres études cantonales (étude cantonale des transports, etc.),

- proposer aux instances de décision les mesures concrètes à appliquer pour chaque site spécifique (aides techniques, aides financières, mesures de soutien),

- coordonner les travaux ressortant des compétences spécifiques de chacun de ses membres,

- constituer l'interlocuteur et le conseiller des sites stratégiques,

- informer, former, conseiller et soutenir les instances responsables des sites et les propriétaires concernés dans l'ensemble de leurs travaux, ainsi que sur les mesures de soutien applicables, les procédures, etc.,

- assurer le suivi des travaux de l'ensemble des sites (planification - foncier - gestion - promotion - financement - fiscalité) des pôles de développement économique,

- coordonner les travaux des différents sites à l'échelle cantonale en veillant au respect des conditions posées par le plan cantonal,

- négocier avec les autorités communales et les organismes de gestion des sites le montant et les conditions d'octroi des aides.

Les services qui y sont représentés gardent néanmoins la responsabilité de mener à bien les missions qui leur sont propres.

Le SET est responsable du soutien financier aux entreprises, du préavis économique pour les exonérations fiscales, de l'élaboration d'outils de développement et du suivi de projets économiques au sein de l'administration cantonale. Il est co-responsable avec le DEV des études économiques. Son activité recouvre également la promotion des pôles.

Le DEV a la charge, sur mandat du SET, de la promotion exogène des pôles, de l'accueil d'entreprises et de la recherche de partenariats (financiers, technologiques, industriels).

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Le SAT a la responsabilité des travaux de planification et d'équipement des sites, de la mise en œ uvre des modalités et des procédures simplifiées, de la mise en place d'organismes de gestion des sites, des problèmes fonciers et de la mise à jour du fichier informatisé des sites et des terrains.

2.2.3 Modalité de gestion au niveau local

Selon le plan cantonal des pôles, un organisme local de gestion devrait exister au moins dans tous les cas où un site concerne plusieurs communes, en particulier lorsque les démarches à entreprendre et les mesures à mettre en œ uvre sont nombreuses et demandent une étroite concertation et une participation de tous les partenaires. Un seul organisme peut gérer plusieurs sites, par exemple dans le cadre d'un pôle ou d'une région. Les tâches d'un tel organisme ou une partie d'entre elles peuvent aussi être prises en charge par une association existante, par exemple une association de développement régional, notamment si elle possède un secrétariat permanent. Les membres d'un organisme de gestion peuvent être, selon les situations spécifiques de chaque site, les communes territorialement concernées, les communes voisines, l'Etat, les propriétaires de terrains dans le site, les entreprises, des institutions publiques ou privées, des instances régionales. Lorsque le canton est propriétaire de terrains et/ou qu'il est sollicité pour des aides financières, il doit être membre de l'organisme mis en place.

Les organismes locaux de gestion assument la responsabilité pour la promotion économique à l'échelon local ainsi que pour la planification, l'équipement et la politique d'acquisition de terrains. De plus, ils assument le rôle d'interlocuteurs locaux des organes cantonaux chargés de la mise en œ uvre du plan cantonal.

Le cahier des charges des organismes de gestion doit définir également les relations à entretenir avec les sociétés industrielles et commerciales locales, les comités régionaux mis en place dans le cadre de la loi fédérale sur les investissements dans les régions de montagne (LIM) ou de la loi cantonale sur le développement régional (LDR).

2.2.4 La classification des sites

Les pôles de développement économique englobent des zones ou des groupes de zones d'activités d'importance cantonale. Font partie d'un pôle la ou les communes qui disposent de zones d'activités répondant aux critères suivants :

- s'insérer dans un éventail de zones aux caractéristiques suffisamment différenciées pour que la promotion puisse répondre à l'ensemble de la demande potentielle qui intéresse le canton,

- être localisées et organisées en conformité avec les exigences de l'aménagement du territoire et dans le respect du principe d'une utilisation parcimonieuse du sol,

- être situées dans un lieu stratégique pour le développement économique du canton en relation avec un centre du réseau urbain cantonal,

- s'insérer dans la structure actuelle et future du développement des réseaux de transports collectifs et individuels (en situation urbaine être aux abords d'un nœ ud de transports publics, en situation périurbaine ou interurbaine disposer d'une desserte favorable du point de vue des transports individuels ou collectifs),

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- engendrer dans la mesure du possible un minimum d'impacts négatifs sur l'environnement,

- représenter un éventail potentiel d'activités spécifiques, concurrentielles sur le marché national ou international,

- ne pas déjà bénéficier d'autres aides importantes jugées suffisantes par rapport à l'importance relative du site à l'échelle cantonale,

- faire preuve de volonté de développement et de collaboration active avec le canton.

Sites stratégiques9

Les sites stratégiques désignent, à l'intérieur des pôles de développement économique, les zones d'activités qui, indépendamment de leur état de préparation et dans une optique de promotion économique, jouissent d'une situation géographique particulièrement favorable. En situation urbaine, les sites stratégiques englobent des terrains constructibles situés aux abords de nœ uds importants de transports publics. En situation périurbaine ou interurbaine, ils disposent d'une desserte de transport particulièrement favorable. Ils peuvent aussi se signaler par une possibilité de raccordement au rail ou par la proximité d'une institution prestigieuse. Un site stratégique comprend, en règle générale, des terrains de trois types : des terrains immédiatement disponibles, des terrains disponibles à court terme et des terrains disponibles à moyen ou long terme.

Plusieurs critères (état de planification, état d'équipement, possibilités effectives d'acquisition, volontés des autorités communales, etc.) sont décrits dans le plan cantonal pour distinguer trois catégories de sites stratégiques :

Sites stratégiques prêts à la promotion et prêts à court terme

Les sites "prêts à la promotion" comptent une surface importante de terrains pour lesquels les mesures de planification sont achevées et opérationnelles, l'équipement réalisé est adéquat et un bon nombre de propriétaires concernés sont disposés à vendre. Les sites "prêts à court terme" comptent une surface importante de terrains pour lesquels des mesures de planification et d'équipement peuvent aboutir à des résultats à court terme.

Sites stratégiques prêts à moyen terme

Les sites de cette catégorie comptent notamment des terrains pour lesquels l'opportunité et la faisabilité d'un effort de planification et d'équipement ont été vérifiées mais pour lesquels il est établi que des résultats tangibles ne peuvent pas être attendus à court terme.

Sites stratégiques potentiels

Les sites de cette catégorie ont un intérêt pour le développement économique du canton mais ne feront pas l'objet d'un soutien cantonal au stade actuel de mise en œ uvre du plan cantonal, car, soit les autorités communales concernées ont exprimé le désir d'agir indépendamment de l'Etat, soit les informations recueillies ont mis en évidence que le site en question fait l'objet de contraintes techniques ou politiques importantes, qui ne seront vraisemblablement levées qu'à long terme.

9La liste complète figure en annexe 8.3.

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Sites ultra-stratégiques

Dans le souci d'attribuer prioritairement des aides aux sites présentant les plus grandes chances de succès pour la première phase de mise en œ uvre, la délégation du Conseil d'Etat à la politique économique a demandé au GOP d'établir des critères permettant d'identifier les sites ultra-stratégiques. Pour ce faire, le GOP a élaboré deux types de critères.

Le premier se réfère à des données factuelles, du type situation géographique par rapport au réseau urbain, structuration des bassins, réseau des transports, réputation internationale et esthétique. Le second type tient compte de données basées sur la volonté et les actions entreprises par les instances locales: réseaux existants, capacité d'innovation, engagement dans la promotion, conditions cadres offertes aux entreprises, investissement des autorités et des organismes régionaux.

Ainsi, cinq sites ont été considérés comme ultra-stratégiques.

2.2.5 Le taux de soutien financier

Le décret relatif à un crédit d'engagement pour la mise en œ uvre et la promotion des pôles de développement économique a été voté par le Grand Conseil le 11 novembre 1996. Permettant de concrétiser financièrement le soutien cantonal aux sites retenus, ce décret prévoit une enveloppe de 104'875'000 francs. Le Conseil d'Etat en a donné, à titre indicatif, une clé de répartition, à savoir:

- Environ fr. 10 millions non remboursables pour la préparation et le suivi de la mise en œ uvre (études de planification et d'équipement, soutien aux organismes de gestion, promotion, mandats).

- Environ fr. 95 millions pour la mise en valeur des pôles (achat de terrains, équipement technique, aménagement). Ces derniers peuvent être attribués sous la forme de prêts sans intérêt, de prise en charge d'intérêts ou de cautions.

Les projets liés à la préparation et au suivi de la mise en œ uvre sont soutenus à raison de 65% de leur coût total ; le tiers du coût est donc à charge du requérant.

Le taux de soutien découlant de la seconde enveloppe (fr. 95 millions) est de 50% pour les cinq sites les plus stratégiques et de 30% pour les autres10. Dans la mesure où il s'agit d'avances remboursables, le requérant (communes ou propriétaires des terrains, etc.) est tenu de planifier ses amortissements sur l'intégralité de l'investissement et d'assumer une charge financière (intérêt) portant sur la part qui n'est pas soutenue par le canton.

Ces prêts sont accordés pour une durée variant de huit à quinze ans, en fonction du montant du prêt et du type de travaux à réaliser.

Le Conseil d'Etat se réserve néanmoins la possibilité d'accorder des taux supérieurs, de cas en cas, sur préavis de la DELECO. Notons encore que toutes aides cantonales et fédérales

10Décision du Conseil d'Etat du 17 septembre 1997.

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confondues (LIM, LDR), le taux de soutien ne doit pas dépasser 80% du coût total des travaux.

Certaines réserves ont été fixées à l'utilisation du crédit des pôles :

- pas de paiement rétroactif,

- tous les investissements pouvant être financés par une autre voie n'obtiendront pas de soutien sur le crédit des pôles ; néanmoins, pour accélérer une réalisation, un soutien à titre d'avance remboursable pourra être envisagé,

- le crédit ne servira que très exceptionnellement à des achats de terrains. Le Conseil d'Etat pourra éventuellement décider de prendre en charge les intérêts de la dette pour une durée déterminée,

- le crédit ne servira en principe pas au financement de bâtiments. Dans le cas de bâtiments à mettre en location, le Conseil d'Etat pourra éventuellement décider de prendre en charge les intérêts de la dette, pour une durée déterminée,

- le crédit ne sera utilisé pour l'aide à l'équipement de sites stratégiques que dans les cas de force majeure où une réalisation nécessaire pourrait être retardée par une difficulté de financement de la part des communes, des organismes constitués ou des propriétaires.

Le Conseil d'Etat peut déroger à ces réserves après un examen du cas.

Synthèse de l'organisation de la mise en œ uvre11

11Source: plan cantonal des pôles

Dom

aine stratégique

Conseil d'Etat

Délégation du Conseil d'Etat à la politique économique

Comité cantonal des pôles CCP

SET+DEV+SAT+autres services Milieux économique et syndicaux

Groupe opérationnel Pôles GOP

SET +DEV + SAT

SET DEV

Autres SAT DINF

Site a

§ Organe de gestion § Représentants GOP § Mandataires selon

besoins

Site b Site c Site …

Pôle, région, bassin

Dom

aine opérationnel

SIC locale Com. Rég. Sociétés

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2.3 MODÈLE D’ACTION

Le modèle d’action12 développé pour l'intervention dans les sites comprend quatre étapes majeures, complémentaires et successives :

Phase 1 : Recensement et évaluation des données de base

Cette étape d’initialisation est dans un premier temps exploratoire : il s’agit de recenser et d’évaluer, en fonction des objectifs communaux, régionaux et cantonaux, les potentialités, valeurs et contraintes liées aux territoires et les potentialités et handicaps économiques de la zone considérée.

Les réflexions sur ce corpus de données conduisent à déterminer, dans un deuxième temps, les conditions d’aménagement à respecter. C’est sur cette base qu’un éventail de vocations possibles pour la zone considérée est à définir.

Phase 2 : Les scénarios de mise en œuvre

La seconde étape vise à préciser les variantes de la mise en valeur de la zone, que ce soit sur un plan économique ou du point de vue de l’aménagement du territoire. Ces variantes sont définies en fonction des forces et faiblesses de la zone, puis soumises aux différentes conditions dans lesquelles elles se déploient.

Phase 3 : L’élaboration du Plan directeur

La troisième étape précise les différents scénarios « d’aménagements-cibles » qui vont servir de cadre à l’élaboration du Plan directeur d’aménagement. En parallèle, la stratégie de mise en valeur économique doit être définie puis opérationnalisée dans un concept de promotion économique.

Phase 4 : La mise en œuvre

Cette dernière étape consiste principalement à assurer la promotion économique de l’ensemble de la zone, à gérer les modifications du plan d’affectation et à mettre en œ uvre les mesures d’équipement en fonction des projets de construction.

12Source : Manuel-Conseils, mise en valeur des zones d’activités, annexe 1, Groupe opérationnel des pôles, état au 8 juin 1998.

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15

Le schéma qui suit reprend et présente ces différentes étapes13.

A. Données de base (constats, hypothèses, options de base) A.1 Objectifs communaux, régionaux,

cantonaux

A.1 Evaluation des potentialités et

handicaps économiques de la zone A.3 Evaluation des potentialités,

valeurs et contraintes territoriales de la zone

A.5 Définition d’un éventail de

vocations possibles de la zone A.4 Détermination des conditions

d’aménagements à respecter

B. Scénarios de mise en valeur de la zone

B.1 Enoncé d’un éventail de variantes de mise en valeur en terme

économique

B.2 Enoncé d’un éventail de variantes de mises en valeur en termes d’aménagement du territoire

B.3 Description et évaluation de leurs

conséquences, faisabilité, intérêt à l’échelon local, régional, cantonal

du point de vue, notamment : - synergies/incompatibilités avec le tissu économique

existant - mesures incitatives à

mettre en œ uvre - modalités de promotion

- finances publiques

B.4 Description et évaluation de leurs conséquences, faisabilité, intérêt

du point de vue, notamment : - génération de trafic

- impacts en rapport avec le sous-sol

- protection du patrimoine naturel et bâti - organisation et

équipement de la zone - rapport avec les zones

avoisinantes - finances publiques

C. Plan directeur

C.1 Choix d’une stratégie de mise en

valeur économique de la zone C.2 Choix des « scénarios

d’aménagements-cibles »

C.3 Elaboration d’un concept de promotion économique de la zone

C.4 Elaboration et adoption d’un dossier de plan directeur

d’aménagement

D. Mise en œ uvre D.1 Mise en place du dispositif de

gestion de la zone

D.2 Mise en place des mesures

incitatives et des mesures de valorisation du potentiel

synergique du tissu économique existant

D.4 Elaboration et adoption des modifications du plan

d’affectation

D.3 Mise en œ uvre de la promotion

économique de la zone

D.5 Mise en œ uvre des mesures d’équipement et des mesures

foncières D.6 Elaboration et approbation des

projets de construction

13Source: Mise en valeur des zones d'activités, guide technique, Urbaplan, figure3.

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16

3 LES ETUDES, LES MESURES ET LES ACTIONS REALISEES

De manière liminaire à l'étude des activités déployées dans le cadre de la politique des pôles, il nous apparaît essentiel de préciser selon quelles modalités le suivi de sa mise en œ uvre a été mené.

3.1 LE SUIVI DES ACTIVITES DEPLOYEES DANS LE CADRE DE LA POLITIQUE DES PÔLES

3.1.1 Modalités observées

Actuellement le groupe opérationnel des pôles recense les données ayant trait aux activités menées et à mener dans les différents sites sur des fiches de suivi14. Ces fiches présentent dans chacun des domaines d'action de la politique :

- les objectifs,

- les travaux réalisés et projetés,

- les responsables des diverses actions,

- ainsi que les délais prévus.

Ces informations souffrent d'imprécisions pour les raisons suivantes :

- Aucun système de transmission d'information n'a été mis sur pied en coordination avec les instances locales concernées. Le GOP maîtrise donc les informations qui sont directement de son ressort, soit les études et les actions qu'il soutient mais n'a qu'une connaissance inégale des autres données.

- Aucun processus systématique de mise à jour des informations n'a été adopté. Un grand retard a été constaté au début de notre étude qui tend peu à peu à se résorber.

- Une perte de connaissance des dossiers est due au fort taux de rotation des collaborateurs du GOP, accentuée par le départ de la directrice du SAT et de l'un de ses adjoints début 1999.

De plus, les données à disposition du GOP et du CCP sont incomplètes. Les informations relatives aux surfaces légalisées, aménagées ou encore le recensement des terrains immédiatement disponibles n'ont plus été récoltées systématiquement depuis l'état des lieux dressé lors de l'initialisation de la politique des pôles en 1996. Ces données ont été collectées en décembre 1999, mais souffrent d'imprécisions15.

Enfin, les informations sont à l'heure actuelle enregistrées de manière fragmentée à l'aide de logiciels de traitement de texte ou de tableurs, ce qui ne permet pas d'avoir une vision globale ni un traitement transversal des données.

14En exemple, les fiches de suivi des 5 sites ultra-stratégiques figurent en annexe 8.4. 15Voir à ce propos les réserves émises au point 3.3.1.

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3.1.2 Modalités futures

Fort heureusement cette situation devrait prendre fin prochainement. En effet, une application de gestion regroupant les données nécessaires à la conduite et au pilotage de la politique des pôles a été développée durant l'année 1999. Les données fiables et connues par le GOP sont en train d'être saisies et les informations manquantes ou incertaines seront récoltées au début de l'année 2000 et introduites dans l'application.

Cette application offre un accès et une présentation des informations contenues dans la base de données par l’intermédiaire de cinq fiches :

- Fiche Pôle : regroupe les informations concernant les pôles. Indication du numéro et du libellé du pôle de développement économique.

- Fiche Site : regroupe les informations concernant les sites stratégiques et les fiches des mesures de soutien. Les informations de gestion sont réparties en cinq catégories sous forme d’onglets :

- Descriptif/Démarches : expose le contexte général du site concerné.

- Secteurs/Instances : la section « Secteurs » donne la liste des secteurs faisant partie du site. La section « Instances » donne la liste des instances consultées et directement concernées par ce site.

- Documents : liste des documents importants concernant directement un site.

- Fiche de suivi : la fiche de suivi regroupe en divers domaines et activités les mesures de soutien nécessaires à chaque site pour pouvoir être prêt à la promotion.

- « Budget/Soutien » affiche les sommes budgétées par les instances responsables des mesures et le soutien apporté par le canton.

- « Rôle/Instance » précise le nom des instances et leur rôle pour la réalisation de chaque mesure de soutien.

- Historique : liste des changements importants dans la gestion des sites.

- Fiche Secteur : regroupe les informations concernant les secteurs :

- Responsables : liste des instances concernées par ce secteur avec l’instance responsable de la coordination.

- Infos techniques : surface technique et équipement.

- Caractéristiques : description sous forme textuelle des caractéristiques principales du secteur.

- Documents : liste des documents annexes concernant le secteur.

- Historique : liste des changements importants dans la gestion des secteurs.

- Fiche Instance : regroupe les informations concernant les instances, personnes physiques ou entités collectives ayant un lien direct avec la gestion des pôles économiques.

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- Fiche Crédit : regroupe les informations concernant les octrois de crédits et leurs engagements pour le soutien des pôles :

- Les données concernant le crédit octroyé par le Grand Conseil.

- Les engagements du crédit accepté par l’instance compétente.

- Les répartitions et les paiements de chaque engagement.

La fonction bilan permet d'obtenir des états sur l'avancement des travaux par site ou pour plusieurs sites et de connaître les réalisations dans un des domaines de soutien et ce également par site ou pour tous les sites concernés.

Un effort particulier de recensement des terrains disponibles dans les sites stratégiques va être également entrepris. Ceci permettra de mettre à disposition sur Internet une base de données des terrains disponibles, interrogeable par critères (surface, localisation, etc.).

Il faut toutefois préciser que ces applications ne seront fiables et utiles que si des procédures systématiques de récolte de données sont établies et que la mise à jour des informations contenues est réalisée rigoureusement et de manière continue.

3.2 LES MESURES CANTONALES DE SOUTIEN

Dans le but d'appuyer la mise en valeur des pôles de développement et d'adapter les lois et les procédures à l'objectif de dynamisation du développement économique, le Conseil d'Etat a décidé d'orienter son action vers des mesures de soutien cantonal qui peuvent prendre la forme :

- d'un soutien à la promotion économique,

- de mesures financières et fiscales,

- de nouveaux moyens pour assurer l'aménagement du territoire des zones d'activités, de mesures visant à accélérer et faciliter les remaniements parcellaires de terrains à bâtir.

Les parties suivantes traitent plus particulièrement des analyses préparatoires et des études effectuées ayant servi à la mise en œ uvre de la politique. Les mesures réalisées directement au niveau des pôles ou des sites, sous la forme de contributions financières ou de mesures fiscales sont traitées au point 3.3.

3.2.1 Le soutien à la promotion

Afin d'optimiser la promotion au sein des pôles, le DEV, en coordination avec le GOP, a mis sur pied un concept de promotion qui poursuit, en autres, les objectifs suivants :

- définir par pôles et sites, les besoins et les souhaits des entreprises ainsi que leurs compétences technologiques,

- analyser les secteurs économiques ou les domaines d'activités porteurs afin de mettre en évidence à l'échelle du canton les secteurs de pointe,

- mettre en œ uvre un concept de "terrains-produits" dans l'idée de pouvoir proposer aux entreprises intéressées "un pôle de compétences".

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19

Dans ce cadre, une série d'études-test ou pré-études, financées à 100% par le crédit des pôles, ont été lancées.

Des études de compétences régionales afin de connaître la qualité de la main-d'œ uvre, les types de produits et les technologies à l'œ uvre dans le canton ou dans une région. A ce titre trois études-test ont été réalisées :

- Une étude-test sur les compétences du Chablais. (CIM-CCSO, janvier 1997)

Quatorze entreprises vaudoises et quatorze entreprises valaisannes ont ainsi été évaluées. Les résultats de cette étude ont permis d'approfondir les connaissances du tissu économique du Chablais. Cette étude a aussi permis de tirer un enseignement sur la méthodologie utilisée.

- Une pré-étude de compétences dans le Nord Vaudois. (Centre d'Etudes et de transferts technologiques CeTT et l'Ecole d'ingénieurs de l'Etat de Vaud (ENEIV), avril 1997)

Un questionnaire très complexe sur les types de technologies utilisées a été distribué à trois entreprises de la région. Cette étude a elle aussi permis de tirer un enseignement sur la méthodologie utilisée.

- Une étude de compétences régionales du Nord Vaudois. (ADNV, Industrat, janvier 1998)

Cette étude s'est organisée autour de deux axes. Premièrement, une analyse approfondie d'un échantillon d'entreprises a été accomplie permettant, ainsi de connaître leurs besoins en termes industriels, commerciaux, de technologies et de conditions cadres économiques. Deuxièmement, cette étude a positionné les entreprises de l'échantillon sur des chaînes de valeur allant de la matière première jusqu'au client final. L'agrégation de ces données a permis de cibler les entreprises à prospecter, en vue de nouvelles implantations dans la région.

Ces trois pré-études ou études-test ont permis au GOP d'établir un cahier des charges détaillé, comprenant les objectifs généraux et spécifiques d'une telle étude, les thèmes à analyser, les qualifications des mandataires et la procédure à suivre. Ainsi définie, l'étude de compétences est applicable à d'autres pôles ou sites et permet d'approfondir la connaissance de leur tissu économique et de favoriser leur stratégie promotionnelle.

Parallèlement aux études de compétences, une série d'études sectorielles a été effectuée dès avril 1998, sous la supervision du "groupe marketing pôles"16 qui se compose de scientifiques et d'industriels. Conformément à un inventaire des secteurs jugés prioritaires au niveau cantonal, trois secteurs ont fait l'objet d'études :

- Les technologies de l'information

Etude qui a porté sur 118 entreprises actives dans le domaine, dont au moins 50% comportent moins de 5 employés. Le service et le développement de logiciels sont les créneaux les plus exploités avec la formation par ces entreprises. Pour se développer, ces entreprises ont besoins d'un plus grand capital-risque.

- Les technologies biomédicales 16 Groupe composé de scientifiques et d'industriels, présidé par M. Bernard Vittoz, Professeur et Président du Parc scientifique d'Ecublens. Le mandat a été attribué par le DEV.

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Etude qui s'est concentrée sur 66 entreprises significativement actives en technologies biomédicales et qui s'appuient sur un savoir-faire très high-tech et une activité de recherche et de développement intensif mais qui sont bien souvent de taille sous-critique (entreprises qui emploient en moyenne moins de 10 employés).

- Le domaine de la microtechnique

Etude qui a porté sur 145 entreprises situées principalement dans l'Ouest Lausannois, la Vallée de Joux et le Nord-Vaudois. Ces entreprises concentrent leurs activités dans la recherche et le développement, la fabrication et la sous-traitance. L'EPFL a décerné à ce domaine le statut de discipline à priorité stratégique.

Ces études de compétences ont permis :

- de recenser les compétences cantonales dans chaque secteur,

- d'évaluer les besoins des entreprises,

- de déterminer les perspectives de développement,

- de recueillir les informations utiles à une stratégie de recrutement.

D'autres mesures ponctuelles de promotion ont été soutenues par le crédit des pôles, notamment la réalisation du CD-ROM "Vaud-Rom", l'élaboration d'une plaquette de présentation des conventions d'affaires du canton de Vaud, l'étude sur le positionnement des secteurs clés des régions suisses en comparaison internationale (International Benchmark Report), le financement de la participation du DEV aux congrès MIPIM de 1997 et 1998 ainsi qu'une brochure et un CD-ROM promotionnels du DEV.

En outre, le SET a créé un document de présentation de la promotion économique à disposition des petites et moyennes entreprises vaudoises qui présente, notamment, les principaux points de contact de la promotion économique vaudoise.

3.2.2 Finances et fiscalité

Le plan cantonal a prévu un train de mesures incitatives. Certaines d'entre elles étaient immédiatement applicables aux pôles, d'autres ont fait l'objet d'études.

Les mesures immédiatement applicables aux pôles sont :

- Des contributions financières aux travaux préparatoires à la mise en valeur des sites stratégiques, concernant notamment les domaines de l'aménagement du territoire, l'amélioration foncière, l'aide à l'acquisition de terrains ou de droits réels par les communes, l'aide à l'équipement et à l'aménagement du terrain, des études et des travaux de réalisation (cf. 3.3).

- L'acquisition de terrains par le canton.

- L'exonération fiscale bénéficiant d'une procédure accélérée.

- Une prime au contrat de superficie.

D'autres mesures sont encore à l'étude :

- La réduction des droits de mutation en cas de vente de terrains.

- Une convention intercommunale de péréquation financière.

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- La renonciation à l'estimation à la valeur de rendement des terrains situés à l'intérieur des pôles et encore exploités par l'agriculture.

A ces mesures financières et fiscales prévues pour les pôles de développement économique s'ajoutent les mesures financières que le canton de Vaud met en œ uvre dans sa politique générale de promotion économique telles la LIM et la LDR pour le développement régional, ainsi qu'un soutien aux entreprises avec, entre autres, le décret de diversification, l'arrêté fédéral en faveur des zones économiques en redéploiement, la coopérative vaudoise de cautionnement, la coopérative vaudoise de cautionnement hypothécaire, le décret de diversification, la coopérative suisse de cautionnement et la loi fédérale de cautionnement dans les régions de montagne.

3.2.3 Aménagement du territoire et remaniement parcellaire

Dans le but d'aider les autorités communales et les organismes locaux de gestion à résoudre les problèmes d'aménagement du territoire le canton de Vaud, dans le cadre du plan cantonal, a mis sur pied :

- Un nouveau concept de planification et de réglementation des zones d'activités qui préconise une certaine libéralisation des affectations autorisées et insiste sur la nécessité de définir la vocation d'une zone. Ce concept est destiné à assurer la cohérence entre la planification de la zone et la promotion de ses terrains ainsi que de coordonner les mesures d'aménagement et le contrôle des impacts sur l'environnement.

Cette nouvelle planification se distingue notamment par les caractéristiques suivantes17:

- la réglementation des zones d'activités est modifiée dans le sens d'un assouplissement des affectations autorisées,

- la mesure de l'utilisation du sol n'est plus déterminée par un coefficient d'utilisation du sol ou par un coefficient de masse mais par un indice de génération du trafic,

- les autres mesures prescrites par les règlements des plans d'affectation de zones d'activités sont limitées au minimum indispensable.

Parallèlement à ce nouveau concept de planification :

- Un nouveau projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) a été proposé par le Conseil d'Etat et accepté par le Grand Conseil le 5 novembre 1997 et le 4 février 1998. Ce nouveau projet de loi a comme objectif de concevoir la LATC comme une «boîte à outils» dans laquelle les communes peuvent puiser pour organiser le système de planification qui leur convient, de raccourcir les délais de procédure, de permettre et d'encourager la mise en place de dispositifs d'aménagement du territoire qui contiennent de véritables marges de liberté et de négociation. Cette nouvelle loi a introduit :

- le plan directeur localisé,

- le plan de quartier de compétence municipale, régi par la seule procédure du permis de construire,

17Plan cantonal des pôles de développement économique, p.25

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- l'introduction de la «zone à option» et de «liberté de conception» dans le plan d'affectation,

- ainsi que l'expropriation formelle pour les pôles de développement économique du canton de Vaud.

Ce nouveau train de mesures en matière de planification a été préalablement testé dans le site n°3 (Littoral Parc). Ce test a démontré une réelle efficacité de ce nouveau concept d'aménagement du territoire dans l'implantation de nouvelles entreprises et a permis ainsi de vérifier et de mettre au point les nouveaux outils réglementaires prévus dans la LATC modifiée.

Afin de mettre sur pied cette nouvelle planification d'autres études et travaux ont été réalisés par l'administration cantonale ainsi que par des bureaux d'études :

- Fiches d'exemples d'aménagement de zones d'activités. (Urbaplan, septembre 1997)

Ces fiches ont comme objectif principal de constituer une documentation sur l'aménagement des zones d'activités en rapport avec les notions d'attractivité de la zone.

- Une analyse de la réglementation des zones d'activités; site n°9 Chablais-Plaine du Rhône. (Urbaplan, janvier 1998)

Analyse portant sur un pôle mais qui a comme objectif principal de vérifier l'adéquation des règlements communaux avec le nouveau concept de réglementation des zones d'activités afin d'aboutir à des propositions d'uniformisation des règlements communaux.

- Etude d'accessibilité des pôles de développement économique; notice technique. (Transitec, février 1998)

Cette étude a comme objectif de définir, les principes d'accessibilité transport des différents pôles de développement ainsi que de dégager une synthèse sur la problématique pour le plan cantonal des transports.

- Mise en valeur des zones d'activités; Guide technique. (Urbaplan, 8 juin 1998)

Ce guide a comme objectif de proposer un nouveau concept de planification des zones d'activités.

- Document technique sur le stationnement dans les zones d'activités. (Roland Ribi & Associés, septembre 1998)

Document qui a comme objectif de définir des normes de référence fixant la relation entre les places de travail, les cases de stationnement nécessaires et la génération de trafic résultante.

De plus, dans l'optique d'améliorer le développement des zones d'activités à l'intérieur des pôles (et de manière plus générale dans tout le canton) un nouveau concept de modernisation des procédures de remaniement parcellaire en zone a été prévu. Ce nouveau concept se traduit par la modification des lois concernées (LATC, LAF). La modification de la loi sur les améliorations foncières a également prévu une procédure simplifiée de correction des limites.

Ces nouvelles mesures en matière d'amélioration foncière ont été testées en situation réelle sur le site 18a : Vallorbe.

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3.3 LES ACTIONS PAR SITE

Afin d'appuyer directement la mise en valeur des pôles de développement un certain nombre de contributions financières ont été accordées et ceci dans l'optique :

- d'aider les communes et les régions dans la promotion des terrains immédiatement disponibles,

- de soutenir la mise au point de la planification des sites à promouvoir à court et moyen terme,

- de simplifier les règlements, - de mettre en place une structure de gestion par site visant à accélérer les démarches et

procédures, - de soutenir financièrement l'équipement des pôles de développement, - de constituer une réserve de terrains diversifiés immédiatement disponibles.

Les tableaux synoptiques qui suivent présentent les différentes actions entreprises, en cours et à réaliser dans les trente-trois sites stratégiques et ultra-stratégiques, en matière de planification et d'équipement, de promotion, de gestion et dans le domaine foncier.

Il est important de préciser que ces tableaux ne relatent que les actions subventionnées par le crédit des pôles et ne prennent pas en considération les actions financées uniquement par les communes, les régions ou une association de développement régional. En effet, en matière de planification, certains plans d'aménagement ont été réalisés et sont en vigueur, indépendamment d'une intervention directe des pôles de développement économique.

3.3.1 La planification et l'équipement (cf. Tab.1)

Un grand nombre d'actions dans le domaine de la planification et de l'équipement a été accomplie dans les sites, qu'ils soient prêts à court terme, prêts à la promotion ou prêts à moyen terme. Pas moins de neuf études concernant l'aménagement, la planification, les infrastructures ont déjà été réalisées ainsi que sept schémas directeurs ou plans d'affectation. En outre, plus d'une dizaine d'actions concernant ces domaines sont en cours, ainsi qu'une bonne vingtaine projetée dans un avenir proche.

Ces différentes actions au niveau de la planification et de l'équipement ont permis d'augmenter les surfaces immédiatement disponibles18 en les faisant passer de 289 hectares en 199619 à 302 hectares en 1999. La politique des pôles a contribué à légaliser 44 hectares et à équiper 14 hectares. De plus, 160 hectares sont en cours de légalisation et 43 hectares en cours d'équipement20. Rappelons que la surface totale des pôles de développement est de 1000 hectares.

Il faut toutefois appeler à la prudence quant à l'interprétation et l'exploitation de ces données. En effet, de manière générale, les données concernant la surface totale des sites ainsi que les surfaces immédiatement disponibles en 1996 sont extraites des fiches élaborées au début de l'étude des pôles (1993-1996). Leur précision est difficile à évaluer.

18Par immédiatement disponible, on entend que la planification du secteur est achevée et adéquate, que l'équipement est réalisé ou prêt à l'être et que le ou les propriétaires sont prêts à mettre ces terrains en valeur (vente, droit de superficie ou construction). Toutefois, les terrains réservés à des extensions d'entreprises existantes ne sont pas pris en compte. 19Pour plus de précisions se référer au tableau en annexe 8.5. 20 Rappelons à ce propos les quatre stades de la planification: hors zone à bâtir, en cours de légalisation, légalisé et équipé.

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Quant aux données concernant les surfaces immédiatement disponibles en 1999, il est assez délicat de se prononcer sur leur fiabilité car les situations varient fortement selon les sites ; dans certains cas, les documents à disposition sont tout à fait à jour, alors que dans d'autres il a fallu procéder à des estimations. De plus, afin de faire apparaître la progression des terrains disponibles, les terrains qui ont été vendus et construits ont été maintenus par le GOP dans la colonne des terrains immédiatement disponibles en 1999.

Ces données, bien qu'à prendre avec prudence, permettent toutefois de faire le lien entre les actions réalisées sur un site et leur résultat sur la disponibilité immédiate des surfaces.

3.3.2 La promotion (cf.tab 2)

Le crédit de pôle de développement économique a permis de subventionner trois études de faisabilité ainsi que deux études de compétences locales. A ces études on peut rajouter l'étude de compétence du Nord Vaudois effectuée de manière transversale dans les pôles 12, 13, 14, 18. Cette analyse régionale a permis par la suite de réaliser diverses mesures de promotion spécifiques au Nord Vaudois dans l'idée, notamment, de mettre sur pied un concept de communication pour la région.

De plus, dans le cadre de la promotion des pôles de développement, une dizaine de sites a bénéficié d'appuis financiers pour la réalisation de sites Internet, de brochures de promotion ainsi que pour divers travaux préparatoires à la promotion.

3.3.3 Foncier (cf.tab.3)

Le concept de modernisation des procédures dans le domaine foncier prévu par la politique des pôles a permis à pas moins de 13 sites de procéder à des échanges de terrains et à des remaniements parcellaires ou d'en prévoir dans un avenir proche.

De plus, l'Etat de Vaud ainsi que la commune d'Orbe ont signé une garantie de rachat de terrain pour assurer le maintien de Hilcona dans la région.

En revanche, jusqu'alors aucun autre soutien à l'achat de terrain par les communes n'a eu lieu comme aucune expropriation ou acquisition de droits réels.

3.3.4 La gestion (cf.tab.4)

De manière générale, les acteurs locaux concernés par la gestion d'un site ont préféré garder les structures existantes et ne pas créer de nouvel organisme de gestion. La majorité des sites sont donc gérés par des associations de promotion régionales en collaboration avec les communes concernées.

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Seuls trois organismes de gestion ont été constitués, à savoir :

- la société coopérative PôleNyon constituée de représentants des communes de Coinsins, Gland, Prangins, Vich, Eysins, Nyon, Signy-Avenex, ainsi que d'un membre de l'ARN et du GOP,

- l'association Littoral Parc constituée de représentants des communes d'Allaman, Aubonne, Etoy, St-Prex ainsi que d'un membre du GOP et d'un technicien,

- l'association Centre de valorisation du pôle des technologies biomédicales de Vennes- Biopôle , constitué de représentants du GOP, de BIL et de la commune de Lausanne.

Toutefois, au vu des différentes expériences des sites et afin de favoriser la collaboration intercommunale et d'accélérer la promotion des terrains, la création de nouveaux organismes de gestion est prochainement prévue dans une dizaine de sites.

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Tab.1 Les actions par site au 16 décembre 1999 concernant le domaine de la planification et de l'équipement

Sites ultra stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme

Sites ACTIONS

RESULTATS

Réalisées

En cours

Projetées

Surface totale du site

Surface immédiatement disponible en 1996

Surface immédiatement disponible en 1999

1b,c Grens-Nyon-Signy- Avenex-Gland

§ Etude d'aménagement +étude conjointe du trafic, de l'environnement et des équipements (décision du CE le 8/7/96, financé à 65% par le créd. Pôle )

§ Complément d'étude "nature" demandé par la Conservation de la nature

§ Etude du plan d'affectation § Planifier les infrastructures

879'788 m2

237'538 m2

321'088 m2

5b Chavannes-Ecublens § Equipement pour le troisième bâtiment du PSE

§ Adaptation du PAC

140'000 m2 40'000m2 40'000m2

7b Lausanne-Epalinges § Schéma directeur d'aménagement

(décision du CE 22.04.98 financé à 100% par Créd.

§ Transformation du bâtiment de la Concorde (décision du CE 25.08.99 financé à 100% par le créd. Pôle)

§ Entreprendre les études pour le PAC et EIE.(décision du CE 16.12.99 financé à 100% par Créd. Pôle)

302'000 m2

0 m2

0 m2

8a Vevey centre § Lancer un PLD § Faire la synthèse des diverses

études existantes

29'000m2 29'000m2 29'000m2

13b Yverdon: Y-Parc § Soutien financier à la réalisation des équipements (décision du CE 17.12.97 financé à 50%/60% par Créd.Pôle)

§ Etude de projet paysager § 2ème étape des équipements 467'000 m2 453'000 m2 453'000 m2

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Sites stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme

Sites ACTIONS RESULTATS

Réalisées

En cours

Projetées

Surface totale du site

Surface immédiatement disponible en 1996

Surface immédiatement disponible en 1999

2 Rolle-Mont-s/Rolle § Etablissement d'un schéma directeur intercommunal des secteurs d'activité

(décision du CE 22/10/97, financé à 65% par le créd. Pôle) § Etudes des infrastructures de

"Vers la pièce" à Rolle (décision du CE 30/9/98,

financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Raccordement des zones d'extension au réseau routier

157'000m2

2'500m2

44'000m2

3 Littoral Parc § Schéma directeur intercommunal

(décembre 94) § Plan d'affectation cantonal

accepté (Créd. pôle a payé 9'760Frs pour frais d'opposition)

§ Etude de la voie urbaine (décision du CE 13/3/98, financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Assainissement de la traversée de St Prex (décision du CE 23/9/98, financé à 30% par le créd. Pôle)

§ Des couloirs de verdure devraient être progressivement aménagés

648'214 m2

72'000 m2

80'000 m2

5a Chavannes-près-Renens § Actualisation du plan de quartier existant

§ Etude préliminaire d'impact

86'000 m2

0 m2

0 m2

8b St-Légier-La Chiésaz § Plan d'affectation secteur "Ferreyres"

119'000 m2 75'000 m2 75'000 m2

9 Chablais § Etude des réglementations des zones d'activités des 6 communes vaudoises et 8 communes valaisannes

(décision du CE 8.10.97) § PPA intercommunal "les

Fourches" et remaniement parcellaires

(décision du CE 15.07.98 financé à 65 % par Créd.pôle)

§ Lancer une étude d'harmonisation des réglementation

§ Lancer une étude des infrastructures et des aménagements nécessaires pour améliorer l'attractivité du site

1'596836 m2

761'200 m2

761'200 m2

11 Eclepens § Etablissement d'un PAC § Révision du PGA + PPA zone

intermédiaire

170'000 m2 9000 m2 9000 m2

evaluanda

28

Sites stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme

Sites ACTIONS RESULTATS

Réalisées

En cours

Projetées

Surface totale du site

Surface immédiatement disponible en 1996

Surface immédiatement disponible en 1999

12b Orbe § Etude d'équipement général du secteur de PPA Grutaviez-En Lavigny (décision du CE ? financé à 65 % par Créd.pôle)

§ Demande de prêt pour le réseau de distribution d'eau et de défense incendie en lien avec Hilcona pizza

§ Etude complémentaire visant à coordonner les accès au zones d'activités d'Orbe et de Chavornay

139'000m2

75'000m2

75'000m2

13a Yverdon-Les Bains, abords gare CFF

117'000 m2

97'000 m2

97'000 m2

13c Montagny § Plan directeur du paysage (décision du CE 12.08.98 financé à 65 % par Créd.pôle)

282'000 m2

70'000 m2

70'000 m2

13d St Croix § Demande d'un Pdcom par le SAT

§ Secteur le Platon, réflexion à mener sur vocation, urbanisation et intégration

147'305 m2

38'505 m2

38'505 m2

15 Payerne § Etude intercantonale d'aménagement VD-FR

§ Etude de planification concernant les Avanturies (décision du CE 20.05.98 financé à 65% par Créd. pôle))

§ Schéma directeur intercantonal

§ Etablir le programme de réalisation du réseau routier et de desserte

806'244 m2

0 m2

0 m2

16 Avenches 486'000 m2 188'000 m2 188'000 m2 17 Moudon-Lucens § Elaboration d'un schéma

d'équipement (décision du CE 17.9.97, financé à 65% par Créd.pôle)

§ Pdcom de Lucens

420'150 m2

185'750 m2

185'750 m2

18b L'Abbaye-Le Chenit-le Lieu

§ Modification PPA "Les Saules"/village industriel

116'150 m2 28'150 m2 28'150 m2

evaluanda

29

Sites stratégiques, prêts à moyen terme Sites ACTIONS RESULTATS

Réalisées en cours

projetées

Surface totale du site

Surface immédiatement disponible en 1996

Surface immédiatement disponible en 1999

4a Morges:abord de la gare § Mettre en œ uvre la planification du secteur "Oulevay-Uvavin"

§ Relancer la planification du secteur "Sablons-Gare"

67'5000 m2

0 m2

0 m2

4b Morges-Tolochenaz § Planification test § Etablir un plan directeur localisé pour "Longeraie-la Prairie"

300'065

31'665 m2

31'665 m2

5c Ecublens: En Reculan 106'300 m2 67'000 m2 67'000 m2 5d Chavannes:Bourdonnette § Etude concernant

l'établissement d'un PDL 228'962 m2 0 m2 0 m2

6 Crissier: La Gottrause 307'337 m2 103'121 m2 103'121 m2 7a Lausanne, Romanel, Mt s/Lausanne

§ Etude intercommunale d'aménagement et de transport (décision du CE 15.07.98, financé à 65% par Créd.pôle)

§ Plan partiel d'affectation 879'025 m2 0 m2 0 m2

10 Aclens-Vufflens : Venoge § Etude d'équipement de la Plaine de la Venoge en cours (décision du CE 05.05.99, financé à 65% par le créd. Pôle)

547'000 m2 0 m2 0 m2

12a Chavornay § Etude géotechnique (décision du CE 4.06.97, financé à 65 % par Créd.pôle)

§ Etude de trafic pour le contournement de Chavornay (décision du CE 11.03.97 financé à 65% par Créd.pôle)

§ Création d'un passage à niveau sur la commune de Chavornay pour sécuriser l'accès au site

§ Mise en place de signalisation spécifique sur l'autoroute

222'200 m2

0 m2

0 m2

14 Bonvillard Grandson § Plan d'aménagement du secteur "basse vallée de l'Arnon"

§ Réaliser une étude des équipements et des infrastructures ainsi qu'un plan directeur d'aménagement

379'000 m2

0 m2

0 m2

18a Vallorbe § Etude test d'aménagement conjointe à un remaniement parcellaire (CE 22.4.98, financé à 65% par créd.pôle)

§ Etude complémentaire d'aménagement (décision du CE 4.8.99, financé à à 65% par créd.pôle)

§ Etudier les possibilités de réaffectation de la plate-forme ferroviaire avec les CFF

159'000 m2

0 m2

0 m2

evaluanda

30

Sites stratégiques, prêt s à moyen terme

Sites

ACTIONS

RESULTATS

Réalisées

en cours

projetées

Surface totale du site

Surface immédiatement disponible en 1996

Surface immédiatement disponible en 1999

19 Palézieux § Modification du PDCom en cours

102'000 m2 96'000 m2 96'000 m2

Sites potentiels

Sites

ACTIONS

RESULTATS

1a Nyon: centre 72'000 m2 0 m2 0 m2 7c Lausanne: le Flon 79'500 m2 0 m2 0 m2

evaluanda

31

Tab.2 Les actions par site au 31 décembre 1999 concernant le domaine de la promotion

Sites ultra-stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme Sites Réalisées En cours projetées 1b,c Grens-Nyon-Signy-Avenex-Gland § Inventaire entreprises-compétences

§ Concept de communication § Développer des synergies entre l'ARN, Rolles,

Morges et Aubonne dans le cadre de la PEC

5b Chavannes-Ecublens 7b Lausanne-Epalinges 8a Vevey centre § Etude de faisabilité pour projet Infomédis, études

finnacières, juridiques et fiscales.(décision du CE 21.10.98, financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Etude de compétences locales. (décision du CE 25.15.98, financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Réflexion Promove-CORAT-Etat sur le programme d'action dans les secteurs: multimédia, santé bien-être, cosmétique

13b Yverdon: Y-Parc § Plaquette prix Start-Up (décision du CE 29.9.99, financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Equipement et promotion PST (décision du CE 17.12.97, financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Etude de compétences du Nord vaudois

§ Etude de faisabilité Deep Blue (décision du CE 21.4.99, financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Actions de valorisation du PST, maintenance du site internet, dépliant Laporello, concept de communication. (décision du CE 12.4.99, financé à 65% par le créd. Pôle)

§ Soutien logistique (secrétariat) au projet P2000, centre mondial de l'environnement.(décision du CE 10.02.99, financé à65% par le créd. Pôle)

§ Définir avec l'ADNV le programme d'action de mise en œ uvre des recommandations de l'Etat

Sites stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme

Sites Réalisées En cours projetées 2 Rolle-Mont-s/Rolle § Réalisation d'une brochure promotionnelle, "vers la

pièce". Décision du CE 28.4.99, financé à 65% par créd. Pôle)

3 Littoral Parc § Examiner l'opportunité d'une étude de compétences 5a Chavannes.près-Renens 8b St-Légier-La Chiésaz § Etude de compétences locales. (décision du CE

25.15.98, financé à 65% par le créd. Pôle) § Evaluer le besoin et la volonté de légaliser d'autres

terrains 9 Chablais § Analyse du positionnement stratégique et

technologique (décision du CE 8.10.97 financé à 100% par créd. Pôle)

§ Création du comité action pôle (CAP)

§ Réflexion intercommunale sur la vocation du site § Créer un répertoire d'entreprise sur Internet § Développement de la promotion sur Internet

9 Eclepens

12b Orbe § Etude de compétences du Nord vaudois § Réflexion intercommunale sur la vocation du site § Définir avec l'ADNV le programme d'action de mise en œ uvre des recommandations de l'Etat

13a Yverdon-Les Bains, abords gare CFF § Identifier la vocation du site

evaluanda

32

Sites Réalisées En cours projetées 13c Montagny § Définir un concept de communication sur l'image

de la région 13d St Croix § Création et mise en place de Totems de

présentation des atouts locaux (décision du CE 15.07.98, financé à 65% par créd. Pôle)

§ Définir un concept de communication sur l'image de la région

15 Payerne § Faire inventaire des ressources § Réflexion sur les vocations du site § Divers travaux de la COREB

16 Avenches § Faire inventaire des ressources § Réflexion sur les vocations du site § Divers travaux de la COREB

17 Moudon-Lucens § Divers travaux préparatoires de promotion (décision du CE 17.09.97)

§ Faire inventaire des ressources § Plaquette de présentation du pôle § Divers travaux de la COREB

18b L'Abbaye-Le Chenit-le Lieu § Développement d'un site internet pour le pôle (décision du CE 11.08.9, financé à 65% par créd.pôle)

§ Promotion du village industriel Les Saules (désision du CE 10.03.99), financé à 65% par créd. des pôles)

Site stratégique, prêt à moyen terme

Sites Réalisé En cours projeté 4a Morges:abords de la gare 4b Morges-Tolochenaz 5c Ecublens: En reculan 5d Chavannes:Bourdonnette 6 Crissier: La Gottrause 7a Lausanne, Romanel, Le Mont sur 10 Aclens-Vufflens : Venoge 12a Chavornay § Etude de compétences du Nord vaudois § Réflexion intercommunale sur la vocation du site § Définir avec l'ADNV le programme d'action de

mise en œ uvre des recommandations de l'Etat 14 Bonvillard Grandson Champagne § Réflexion sur la vocation du site

18a Vallorbe 19 Palézieux

evaluanda

33

Tab.3 Les actions par site au 31 décembre 1999 concernant le domaine foncier

Sites ultra stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme Sites Réalisées En cours projetées 1b,c Grens-Nyon-Signy-Avenex- Gland § Déplacement du Parc chevalin sur un domaine

agricole à reprendre

5b Chavannes-Ecublens 7b Lausanne-Epalinges § Résiliation du bail à ferme sur les terrains propriété

de l'Etat de Vaud en nov. 1997 § Augmenter les terrains disponibles

8a Vevey centre § Faire baisser le prix des terrains 13b Yverdon: Y-Parc Sites stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme Sites Réalisées En cours projetées 2 Rolle-Mont-s/Rolle § Remaniement parcellaire au Closel 3 Littoral Parc 5a Chavannes.près-Renens 8b St-Légier-La Chiésaz 9 Chablais § Remaniement parcellaire des Fourches 11 Eclépens 12b Orbe § Constitution d'un droit d'emption et de promesse

d'achat et de vente de terrain, signée par le propriétaire, commue d'Orbe et Etat de Vaud

13a Yverdon-Les Bains, abords gare 13c Montagny § Réalisation d'une collectrice au carrefour de la

Brine 13d St Croix § Echange de terrain avec l'agriculteur "le Platon" et

partie légalisée § Négocier une éventuelle acquisition des parcelles

"aux Nants" 15 Payerne § Exclure le secteur des Aventuries du périmètre du

syndicat AF § Création d'un organisme de gestion avec pôles 16

et 17 § Adhésion à la COREB pour la promotion

16 Avenches § Création d'un organisme de gestion avec pôles 15 et 17

§ Adhésion à la COREB pour la promotion 17 Moudon-Lucens § Définir une politique régionale d'achat de terrain

§ Création d'un organisme de gestion avec pôles 15 et 16

§ Adhésion à la COREB pour la promotion 18b L'Abbaye-Le Chenit-le Lieu

evaluanda

34

Site stratégique, prêt à moyen terme

Sites Réalisées En cours projetées 4a Morges:abords de la gare § Résoudre les problèmes fonciers exigés par la mise

en œ uvre du quartier "Charpentiers-Nord" 4b Morges-Tolochenaz 5c Ecublens: En Reculan

5d Chavannes:Bourdonnette § Péréquation sur l'ensemble du secteur 6 Crissier: La Gottrause 7a Lausanne, Romanel,

10 Aclens-Vufflens : Venoge 12a Chavornay 14 Bonvillard Grandson § Remaniement parcellaire dans le cadre des travaux

autoroutiers

18a Vallorbe § Etude test d'aménagement et de remaniement 19 Palézieux

evaluanda

35

Tab.4 La gestion des sites au 31 décembre 1999

Sites ultra-stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme Sites Actuelle Projetée

1b,c Grens-Nyon-Signy-Avenex-Gland § Constitution de la société coopérative PoleNyon, le 29.04.98

5b Chavannes-Ecublens § Gestion du site assurée par la commission de coordination de l'aménagement de l'ouest lausannois et des Hautes Ecoles (COH)

7b Lausanne-Epalinges § Création de l'Association Centre de valorisation du pôle des technologies biomédicales de Vennes , le 4.10.99

§ Créer une société privée chargée de gérer le bâtiment de la Concorde

8a Vevey centre

13b Yverdon: Y-Parc § Gestion par PPE assumée par l'Etat et la commune à 98%

Sites stratégiques, prêts à la promotion et prêts à court terme

Sites Actuelle Projetée

2 Rolle-Mont-s/Rolle 3 Littoral Parc § Création de l'association Littoral Parc le 4.06.97.Composée par les communes

d'Allaman, Aubonne, Etoy, St-Prex, le Canton ainsi qu'un technicien

5a Chavannes.près-Renens 8b St-Légier-La Chiésaz 9 Chablais § Gestion assurée conjointement par les secrétaires régionaux de l'ARDA et de

l'ARMS, dans le cadre de l'organe faîtier OIDC § Préciser les responsabilitéS de chacun

11 Eclépens 12b Orbe § Création d'un organisme ad hoc pour la gestion du site et l'accueil des

entreprises 13a Yverdon-Les Bains, abords gare 13c Montagny 13d St Croix § Site géré par la commission de promotion économique et touristique en

coordination avec l'ADNV

15 Payerne § Création d'un organe de gestion 16 Avenches § Préciser les répartitions de compétences entre la commune, l'ARA et la

COREB § Création d'un organe de gestion

17 Moudon-Lucens 18b L'Abbaye-Le Chenit-Le Lieu § L'ADAEV est chargé de la gestion et la promotion du site en collaboration

avec les municipalités

evaluanda

36

Sites stratégiques, prêts à moyen terme Sites Actuelle projetée 4a Morges:abords de la gare 4b Morges-Tolochenaz 5c Ecublens: En Reculan 5d Chavannes:Bourdonnette § Création d'une structure de gestion des sites 6 Crissier: La Gottrause 7a Lausanne, Romanel, Le Mt s/Lausanne § Mettre en œ uvre la création d'un organisme de gestion intercommunal 10 Aclens-Vufflens : Venoge 12a Chavornay § Création d'une structure de gestion des sites 14 Bonvillard Grandson § Site géré par l'ADNV § Création d'une société de copropriétaires ainsi que d'un organisme de gestion

intercommunal 18a Vallorbe § Gestion assurée par la municipalité de Vallorbe 19 Palézieux § Gestion assurée par la municipalité de Palézieux et l'AROe

evaluanda

37

3.4 ENGAGEMENTS FINANCIERS

Le décret relatif au crédit d'engagement pour la mise en œ uvre e t la promotion des pôles de développement économique a prévu un crédit d'engagement de 104'875'000 francs réparti de la manière suivante:

- 9'875'000 francs21

pour la préparation et le suivi de la mise en œ uvre, comprenant les études générales pour l'ensemble des pôles, les études particulières par site ainsi que pour le soutien aux mesures d'aménagement du territoire et de promotion économique.

- 95'000'000 francs pour les mesures de mise en valeur des sites.

Sur ce montant total ont été budgété et dépensé:

Année Budgeté Dépensé 1997 7'000'000 francs 727'980 francs22 1998 19'000'000 francs 4'263'214 francs 1999 8'000'000 francs ~6'340'000 francs 2000 4'000'000 francs

Au 30 novembre 1999, 5'900'079 francs ont été alloués 23 pour la préparation et le suivi de la mise en œ uvre et 8'332'000 francs pour la mise en valeur des sites, soit une somme de 14'232'079 francs qui représente 13,5% du crédit d'engagement total prévu dans le décret des pôles. A cette date, sur la somme des 14'232'079 francs alloués, seuls 7' 542'587 francs ont été dépensés soit 7,4% du crédit d'engagement.

Pour le moment les coûts liés à la mise en valeur des sites n'ont pas encore été compensés par des recettes liées à la mise en œ uvre des pôles (revente de terrains, revente d'actions de société, remboursement des parts d'équipement, etc.).

Afin d'avoir une répartition détaillée des engagements financiers concernant la politique des pôles de développement économique, les quatre tableaux suivants présentent : les crédits alloués et les dépens es par pôle, l'évolution des crédits alloués entre 1998 et 1999, les investissements générés par la politique et les dépenses liées aux frais de fonctionnement.

3.4.1 Crédits alloués et dépenses par pôle au 30 novembre 1999 (Cf.tab.1)

A la lecture du tableau 1, il apparaît que les crédits alloués à chaque pôle sont répartis de manière très disparate. Les pôles n° 7 et n° 13 représentent à eux deux plus de 50% des crédits alloués jusqu'en novembre 1999. A l'inverse pour les pôles n°4 , n°6, n°11, n°14, n°16, n°19 aucun crédit n'a été encore alloué, bien que deux de ces pôles soient classés comme prêts à la promotion et prêts à court terme.

Le chiffre élevé du crédit alloué au pôle n°7, s'explique notamment par le financement à fonds perdu de 1'500'000 francs et de 2'750'000 francs de prêt sans intérêt pour la transformation du

21A cette somme o n peut rajouter 500 000 francs qui ont déjà été portés au budget 1996 du service de l'aménagement du territoire pour la mise en œ uvre des pôles. 22 Dont 485'644 francs payés par report du budget SAT de 1996 23Nous entendons par alloués, les crédits maximum a lloués par le Conseil d'Etat mais qui n'ont pas forcément encore été dépensées.

evaluanda

38

bâtiment de la Concorde. Quant au pôle n° 13, la somme de 2'700'000 de francs a été allouée pour la réalisation de travaux d'équipement du PST.

Crédits alloués pour le domaine des études de planification et d'équipement

La part des crédits alloués uniquement aux pôles - et non de manière transversale - est très élevée, 77,6% du total général alloué pour ce domaine. L'aide est donc très ciblée et les crédits alloués de manière transversale conce rnent spécifiquement les études, les publications et les différents travaux concernant la phase préparatoire du plan cantonal des pôles.

Crédits alloués pour le domaine des études et des activités de promotion

Les crédits alloués pour les études et les ac tivités de promotion, concernent plutôt des actions de promotion régionale puisque 67,8% de la totalité des crédits ont été alloués de manière transversale. Ceci s'explique notamment par la somme mise à disposition pour les analyses de compétences régional es et les études de positionnement stratégique. Seuls les pôles n°8 et n°13 ont bénéficié spécifiquement d'un crédit d'engagement conséquent pour leurs sites.

Crédits alloués pour le domaine "mise en valeur des pôles"

Au 30 novembre 1999, seuls quatre pôle s ont bénéficié d'un crédit pour leur mise en valeur, les pôles n°3, n°7, n°12 et n°13. Sur 8'332'000 francs de crédits alloués, 2'750'000 francs représentent un prêt sans intérêt et 850'000 francs une garantie financière de rachat. Les crédits non rembour sables alloués pour la mise en valeur des pôles s'élèvent donc à 4'732'000 francs, soit 5% de la somme prévue par le décret concernant la mise en valeur des pôles.

3.4.2 Evolution des crédits alloués entre le 30 juin 1998 et le 30 novembre 1999 (Cf. tab. 2)

Du 30 juin 1998 au 30 novembre 1999, la somme totale de7'549'626 francs supplémentaires a été allouée dans le cadre de la politique des pôles, soit une augmentation générale de 53%.

A. Préparation et suivi de la mise en œuvre (10.375 mios)

La majorité des crédits ont été alloués aux études et travaux concernant la planification, que ce soit en 1998 (40,9%) et en 1999 (51,2%); viennent ensuite les études et travaux de promotion 31,8% en 1998 et 28,3% en 1999. En revanche, pour les domaines de la gestion et du foncier, aucun crédit n'a été alloué, que ce soit en 1998 ou en 1999.

La plus grande augmentation de ce poste, entre 1998 et 1999, est de 61,7% et concerne la planification. En effet, de 1'155'682 francs alloués en 1998, on passe à 3'017'970francs en 1999.

B. Mise en valeur des pôles

Aucune augmentation de crédit a été réalisée entre 1998 et 1999 pour le domaine foncier ou les autres formes de soutien concernant la mise en valeur des pôles; seuls les crédits relatifs à l'équipement et à l'aménagement ont a ugmenté de 59,9% en passant de 3'004'000 francs en 1998 à 4'478'000francs en 1999.

evaluanda

39

3.4.3 Investissements globaux générés par la politique des pôles (part payée par l'Etat et part payée par les communes, les régions ou autres acteurs - Cf. tab. 3)

Les chiffres présentés dans le tableau 3 ne représentent qu'une approximation des investissements générés par la politique. En effet, les dépenses effectuées sans l'aide du crédit des pôles, n'ont pas été pris en considération. Seuls les engagements financiers non payés à 100% par le crédit des pôles ont été pris en compte.

Dans sa globalité, la politique des pôles a généré jusqu'au 30 novembre 1999 un investissement de 20'121'888 francs, soit 14'232'079 francs alloués par le crédit des pôles et 5'889'808 francs payés par les communes, les régions ou autres acteurs. Cet investissement se montait, au 30 juin 1998, à 11'219'363 francs24.

La participation financière des communes ou autres acteurs s'est effectuée principalement dans la mise en valeur des pôles, ce qui va de soi étant donné que le crédit des pôles ne couvre que le 35% du montant total lié à ce type de dépenses.

3.4.4 Frais de fonctionnement (Cf. tab. 4)

Les frais de fonctionnement comprenant principalement les dépenses liées aux salaires et aux charges sociales des pe rsonnes travaillant pour la politique des pôles, sont relativement bas puisqu'ils ne représentent que le 8,5% du crédit total alloué jusqu'alors à la politique des pôles. Ce que l'on peut remarquer, c' est que la part dépensée pour le SET est deux fois moi ns importante que celle dépensée pour le SAT et le DEV.

24Source rapport intermédiaire d'évaluation, décembre 1998, p.21

evaluandaevaluanda

40

Tableau 1 Crédits alloués et dépenses par pôle au 30 novembre 19991

Pôles Etudes de planification et d'équipement Etudes + activités de promotion Mise en valeur des pôles Totalité des dépenses par pôle % alloué par pôle /Total des créditsalloués

créd. alloués créd. dépensés Créd. alloués créd. dépensés créd. alloués créd. dépensés créd. alloués créd. dépensés pour 19 pôles

1. Nyon, Gland, Grens, Signy-Avenex,Prangins, Eysins, Vich

SFr. 71 500 SFr. 56 062 SFr. 76 500 SFr. 56 062 0,7%

2. Rolle, Mont-sur-Rolle SFr. 138 450 SFr. 40 950 SFr. 5 030 SFr. 5 030 SFr. 143 480 SFr. 45 980 1,3%3. Allaman, Aubonne, Etoy, St-Prex:"Littoral Parc"

SFr. 81 900 SFr. 61 691 SFr. 228 000 SFr. 309 900 SFr. 61 691 2,7%

4. Morges, Tolochenaz5. Denges, Ecublens, Echandens, S t-Sulpice, Chavannes Sud, LausanneBourdonnette, Préverenges

SFr. 200 850 SFr. 200 850 1,8%

6. Lausanne Malley, Renens Centre,Chavannes Nord, Bussigny, Crissier,Villars-Ste-Croix7. Lausanne nord, Cheseaux, Romanel,Epalinges, Le M ont-sur-Lausanne

SFr. 799 870 SFr. 526 864 SFr. 4 250 000 2 SFr. 1 500 000 SFr. 5 049 870 SFr. 2 026 864 44,6%

8. Vevey, S t-Légier-La Chiésaz SFr. 14 700 SFr. 14 551 SFr. 395 100 SFr. 293 332 SFr. 409 800 SFr. 307 883 3,6%9. Villeneuve, Noville, Rennaz, Roche,Aigle, Bex, Ollon:Chablais

SFr. 295 000 SFr. 81 540 SFr. 25 784 SFr. 25 784 SFr. 320 784 SFr. 107 324 2,8%

10. Aclens, V ufflens-la-Ville, Penthaz,Penthalaz, Cossonay: Plaine de laVenoge

SFr. 346 700 SFr. 63 217 SFr. 346 700 SFr. 63 217 3,1%

11. Daillens, Eclépens, La Sarraz: Plainede la Venoge12. Chavornay, Orbe SFr. 106 200 SFr. 77 579 SFr. 1 114 000 4 SFr. 146 000 SFr. 1 220 200 SFr. 223 579 10,8%13. Yverdon, Montagny SFr. 44 000 SFr. 176 200 SFr. 114 775 SFr. 2 740 000 SFr. 1 797 120 SFr. 2 960 200 SFr. 1 911 895 26,2%14. Bonvillars, Champagne, Grandson,Onnens15. Payerne, Corcelles SFr. 166 500 SFr. 15 000 SFr. 166 500 SFr. 15 000 1,5%, 16. Avenches17. Moudon, Lucens, Henniez, Seigneux,Granges-Marnand

SFr. 9 750 SFr. 7 150 SFr. 19 500 SFr. 19 500 SFr. 29 250 SFr. 26 650 0,3%

18. Vallorbe SFr. 67 650 SFr. 47 483 SFr. 15 510 SFr. 0 SFr. 83 160 SFr. 47 483 0,7%19. Palézieux

Total pour les pôles SFr. 2 343 070 SFr. 992 087 SFr. 637 124 SFr. 458 421 SFr. 8 332 000 SFr. 3 443 120 SFr. 11 317 194 SFr. 4 791 585 100,0%Crédits alloués et dépensestranversaux3

SFr. 674 900 SFr. 566 506 SFr. 1 032 242 SFr. 982 436 SFr. 0 SFr. 0

Total général SFr. 3 017 970 SFr. 1 558 592 SFr. 1 669 366 SFr. 1 440 857 SFr. 8 332 000 SFr. 3 443 120 SFr. 13 019 336 SFr. 6 442 570% alloués pour les pôles / Total général 77,6% 38,2% 31,8% 100,0% 100,0%1 Les crédits généraux ou affectés à plusieurs pôles n'ont pas été pris en considération.2 Dont SFr. 2 750 000.- de prêt sans intérêt.3 A ces dépenses s'ajoutent encore les frais de personnel, les charges sociales, les frais de bureaux , d'informatique et divers autres frais de fonctionnement que l'on retrouve dans le tableau 4, ainsi que 5000 francs de part sociale pour la coopérative PôleNyon4 Dont SFr.850 000.- de garantie financière de rachat .

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Tableau 2 Evolution des crédits alloués entre le 30 juin 1998 et le 30 novembre 1999

A. Préparation et suivi de la mise Crédits alloués Crédits alloués Différence des % augmentationen œuvre (10.375 mios) au 30 juin 1998 % sur total A. au 30 novembre 1999 % sur total A. crédits entre 1998 et

1999des crédits entre 1998et 1999

1. Planification SFr. 1 155 682 40,9% SFr. 3 017 970 51,2% + SFr. 1 862 288,0 61,7%2. Foncier SFr. 0 0,0% SFr. 0 0,0% + SFr. 0,0 0,0%3. Gestion SFr. 5 000 0,2% SFr. 5 000 0,1% + SFr. 0,0 0,0%4. Promotion SFr. 900 684 31,8% SFr. 1 669 366 28,3% + SFr. 768 682,3 46,0%5. Salaires personnel, charges sociales, frais SFr. 710 408 25,1% SFr. 1 150 743 19,5% + SFr. 440 335,0 38,3%6. Informatique, équipement de bureau SFr. 56 679 2,0% SFr. 57 000 1,0% + SFr. 321,0 0,6%Total A. SFr. 2 828 453 100,0% SFr. 5 900 079 100,00% + SFr. 3 071 626,3 52,1%

B. Mise en valeur des pôles (95 mios) %sur total B % sur total B.1. Equipement +aménagement SFr. 3 004 000 77,9% SFr. 7 482 000 1 89,8% + SFr. 4 478 000,0 59,9%

2. Foncier SFr. 0 0,0% SFr. 0 0,0% + SFr. 0,0 0,0%

3. Autres formes de soutien SFr. 850 000 2 22,1% SFr. 850 000 2 10,2% + SFr. 0,0 0,0%

Total B. SFr. 3 854 000 100,0% SFr. 8 332 000 100,0% + SFr. 4 478 000,0 53,7%

Total général SFr. 6 682 453 SFr. 14 232 079 + SFr. 7 549 626,3 53,0%

1 Dont SFr. 2 750 000 de prêt sans intérêt.2 Garantie financière de rachat.

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Tableau 3 Investissements générés par la politique (part payée par l'Etat + part payée par les communes, régions ou autres acteurs)

A. Préparation et suivi de la mise Crédits alloués par l'Etat Part payés par les communes, Total investi au % investit par les com.,en œuvre (10.375 mios) au 30 novembre 1999 les ass. régionales et autres

acteurs30 novembre 1999 les ass. régionales et autres

acteurs/total investi

1. Planification SFr. 3 017 970 SFr. 816 815 SFr. 3 834 785 21%2. Foncier SFr. 0 SFr. 0 SFr. 0 0%3. Gestion SFr. 5 000 SFr. 0 SFr. 5 000 0%4. Promotion SFr. 1 669 366 SFr. 384 993 SFr. 2 054 359 19%5. Salaires personnel, charges sociales, frais SFr. 1 150 743 SFr. 0 SFr. 1 150 743 0%6. Informatique, équipement de bureau SFr. 57 000 SFr. 0 SFr. 57 000 0%Total A. SFr. 5 900 079 SFr. 1 201 808 SFr. 7 101 888 17%

B. Mise en valeur des pôles (95 mios)1. Equipement +aménagement SFr. 7 482 000 SFr. 3 888 000 SFr. 11 370 000 34%

2. Foncier SFr. 0 SFr. 0 SFr. 0 0%3. Autres formes de soutien SFr. 850 000 SFr. 800 000 SFr. 1 650 000 48%

Total B. SFr. 8 332 000 SFr. 4 688 000 SFr. 13 020 000 36%Total général SFr. 14 232 079 SFr. 5 889 808 SFr. 20 121 888 29%

Tableau 4 Frais de fonctionnementPostes Dépensés %sur total des crédits allouésSAT SFr. 511 738,00 3,6%SET SFr. 136 533,70 1,0%DEV SFr. 502 472,00 3,5%Informatique + équipement debureau

SFr. 57 000,00 0,4%

Total SFr. 1 207 743,70 8,5%

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4 LES EFFETS

Après avoir passé en revue les activités et résultats (au sens d’outputs) dé ployés par la mise en œ uvre de la politique des pôles de développement économique, il convient maintenant de définir les critères de jugement au moyen desquels les effets de cette politique seront évalués.

Ces critères de jugement sont construits à l’aide des attentes exprimées par nos interlocuteurs et en fonction des objectifs assignés par le Conseil d’Etat à cette politique, soit, à terme :

- Disposer de pôles de qualité, répondant à des critères économiques, d'environnement et d'aménagement.

- Proposer une offre variée de terrains immédiatement disponibles.

- Offrir des mesures incitatives financières et fiscales facilement applicables.

- Réaliser une promotion efficace de l’ensemble du canton.

Ces objectifs sont à considérer comme des finalités attendues de la mise en œ uvre de cette politique.

4.1 LES CRITÈRES DE JUGEMENT

Un aménagement cohérent, une amélioration de la collaboration entre les services, entre les communes et les régions, une meilleure gestion du trafic, l'accélération des procédures d'aménagement du territoire, la garantie d'un aménagement et d'un environnement de qualité, une valorisation de l'image des sites et une aide à la diversification intelligente sont quelques exemples des objectifs cités pêle -mêle par les différents acteurs interrogés. Aucu n de ces objectifs n'est cependant commun à tous les acteurs et la compréhension de la politique est très variable en fonction du rôle de chaque acteur.

Cette politique n'a pas, pour beaucoup d'acteurs de terrain mais aussi pour certains membres des instances stratégiques et opérationnelles, d'objectifs clairs. Les partenaires définissent ainsi la réussite – ou l'échec – de la politique des pôles en fonction d'aspects qu'ils estiment importants pour eux -mêmes. Ces aspects étant essentiellement liés à des p articularités locales, ils ne peuvent servir de critères de jugement pour cette évaluation.

Notons ici que cette politique est incitative, dans le sens que l’Etat ne peut se substituer aux communes. Cependant, la vision qui a présidé à l’instauration de c ette politique procède d’une perception étendue de la nécessité de développer le canton de manière coordonnée et économe, en retenant comme pôles les zones les mieux à même d’accueillir et de favoriser l’essor de nouvelles implantations économiques. Ceci d oit permettre de préserver un développement harmonieux de l’ensemble du canton, tout en améliorant la qualité des prestations fournies aux milieux économiques.

Les critères de jugement présentés ci -dessous ont été construits sur la base des entretiens réalisés auprès des acteurs légitimant, exécutant et bénéficiant de cette politique. Ces critères contiennent les finalités attendues de cette politique, c’est -à-dire de disposer de pôles de qualité, d’une offre variée de terrains immédiatement disponibles, de mesures incitatives financières et fiscales facilement applicables et enfin d’une promotion efficace.

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La mise en œ uvre de la politique des pôles doit favoriser un changement d’attitude en matière de développement économique

- En s’appuyant sur une connaissance des opportunités et contraintes liées à l’environnement économique et social.

- En intégrant aménagement du territoire et développement économique.

- En favorisant un usage économe du territoire et un usage rationnel des réseaux de communications existants.

- En permettant une prise de conscience de l’importance d’un aménagement et d’un développement régional coordonné.

- En intégrant aménagement du territoire et développement économique dans une perspective de développement durable.

Les instruments utilisés et les activités réalisées au titre de la politique des pôles doivent favoriser la mise à disposition de terrains de qualité, légalisés et aménagés

- En améliorant les procédures en matière d’aménagement du territoire.

- En améliorant les procédures en matiè re d’améliorations foncières.

- En proposant un ensemble de conseils et de mesures de soutien financier.

- En favorisant les synergies entre les services de l’Etat.

La mise en œ uvre de la politique des pôles doit favoriser l’émergence d’entités locales aptes à soutenir la préparation, la gestion et la promotion des pôles, ainsi que l’accueil des entreprises

- En favorisant la mise en place d’organismes de gestion par site/pôle.

- En développant des partenariats avec les associations existantes.

- En proposant des m esures de soutien financier et un appui technique.

La politique des pôles doit contribuer à structurer les efforts de promotion économique de l’ensemble du canton

- En instituant une base de données commune de l’ensemble de terrains disponibles.

- En intégrant les initiatives locales ou régionales dans un canevas cantonal de promotion des pôles de développement.

- En contribuant au renforcement des efforts de promotion économique endogène et exogène menés par le Service de l’économie et du tourisme et le Conseil pour le développement économique (DEV).

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Dans les sous-chapitres suivants, chaque critère de jugement fait l’objet d’une analyse. L’encadré vise à rappeler succinctement au lecteur l’énoncé principal de chaque groupe de critères de jugement dans lequel il se situe.

4.2 LA POLITIQUE DES POLES COMME VECTEUR DE CHANGEMENT D'ATTITUDE

La mise en œ uvre de la politique des pôles doit favoriser un changement d’attitude en matière de développement économique

4.2.1 Cohérence entre aménagement du territoire et développement économique

La grande majorité des acteurs interrogés s’accorde à dire que la politique des pôles est une politique très intéressante du point de vue de sa conceptualisation. Il est clair pour eux qu’un développement économique ne peut plus se faire sans une réflexion attentive en matière d’aménagement du territoire. Selon eux, cette politique permet au canton de disposer à moyen et long terme d’un développement économique soucieux du territoire dans lequel il se déploie.

La mise en relation directe des activ ités du SAT et du SET est très bien accueillie. C’est -à-dire que nos interlocuteurs considèrent pour la plupart judicieux d’avoir mis sur pied une action commune à deux services considérés auparavant comme antagonistes dans leur vision. D’après eux, cette politique transversale est cohérente dans ses fondements et doit conduire à un aménagement de qualité propice à un développement économique.

La mise en œ uvre concrète de cette politique n’a toutefois que partiellement permis de mettre en évidence cette co hérence recherchée entre aménagement du territoire et développement économique dans l’ensemble des pôles, ceci pour trois facteurs principaux :

1. Les activités de promotion économique ont initialement souffert d’une absence de structuration et d'un manque de valorisation des informations récoltées. Si la création du SET a partiellement comblé ce déficit, la prédominance du SAT dans cette première phase de mise en œ uvre a limité les synergies matérielles et symboliques voulues par cette politique. Nos interloc uteurs, tout en regrettant ce manque d’engagement initial, soulignent cependant que ce déséquilibre s’atténue aujourd’hui. Soulignons à ce propos l’effort récent du SET de clarification des rôles entre les différents intervenants de la promotion économique du canton, ainsi que l’amélioration de la visibilité des prestations qu’il peut offrir dans le cadre de cette politique.

2. Certains ont développé à l’égard de la promotion économique des attentes démesurées. Le modèle d’action ne semble pas toujours avoir é té compris dans son intention, soit de légaliser et de préparer l’aménagement et l’équipement des terrains en amont de l’installation de nouvelles entreprises afin d’offrir à l’acquéreur des terrains constructibles avec un minimum de procédures, donc dans des délais raccourcis. La perception qui prévaut chez certains de nos interlocuteurs est davantage centrée sur une idée d’assouplissement des normes légales, permettant une légalisation des terrains plus rapide. En outre, certaines associations de développ ement régional persistent à comprendre la politique des pôles comme une politique de promotion économique, en minimisant fortement la légitimité des aspects liés à l’aménagement du territoire.

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3. Le faible nombre d’organismes de gestion en place (trois à fin 1999) ne favorise pas une bonne intégration de la double perspective défendue par cette politique. La fragmentation de la gestion des sites entre communes et associations de développement régional limite la perception de la valeur ajoutée par la résolution collective – dans un seul organisme – des questions complexes liées à l’aménagement du territoire et à la promotion économique. Les modes de structuration des entités locales en charge de la gestion des pôles ont donc une influence certaine. La création d ’un organisme de gestion prenant en charge à la fois les aspects liés à l’aménagement du territoire et la promotion des pôles favorise une bien meilleure perception des enjeux de cette politique.

Nous insistons cependant sur le fait que la politique des p ôles de développement économique constitue un terreau propice à la conciliation entre les impératifs de développement économique et ceux de l’aménagement du territoire. Nous considérons, comme la plupart de nos interlocuteurs, même les plus sceptiques, que la politique des pôles se trouve encore aujourd’hui dans une phase d’apprentissage et que ses constituants s’améliorent sans cesse. Rares sont les personnes nous ayant d’ailleurs affirmé que cette politique ne modifiait pas l'environnement dans lequel elle s’insère, ce dont nous sommes convaincus.

4.2.2 Connaissances des opportunités et contraintes

La politique des pôles est issue des réflexions menées sur les inadéquations affirmées entre demandes de terrains et offres en la matière. Les travaux réalisés aujou rd’hui ou en cours de réalisation étendent le champ de la réflexion dans une perspective plus large et davantage prospective. Ainsi, partant des premières réflexions sur cette inadéquation, les initiants de cette politique ont tenu à explorer les opportuni tés et contraintes liées à l’environnement économique prévalant sur le canton de Vaud et dans les régions concernées, de manière à pouvoir formuler explicitement les secteurs les mieux à même de se développer ces prochaines années sur l’espace cantonal, et particulièrement sur les pôles de développement.

Deux catégories d’études ont été lancées sur cette base : les études sectorielles cantonales et les analyses de compétences régionales.

Nous avons ressenti une certaine frustration auprès de nos interlocut eurs sur le contenu de ces premières analyses de compétences : les panels d’entreprises consultés n’auraient pas permis, à leurs yeux, de disposer d’informations suffisamment représentatives pour en obtenir des enseignements utilisables. En complément de c elles-ci, l’ADNV a mandaté une entreprise pour réaliser une étude de compétence régionale à large échelle. Cette initiative a été soutenue financièrement par le GOP. Cette étude est actuellement terminée et la phase de valorisation n’a pas encore débuté. L ’association PROMOV a, elle aussi, terminé une étude sur les sites 8a et 8b (Vevey, Saint -Légier). Parallèlement, le Chablais souhaite approfondir les données existantes auprès de différentes communes et aimerait pour ce faire, et par manque de ressources, que le GOP finance un poste temporaire chargé de la récolte et de l’analyse des données. Le Chablais vise à obtenir par cette analyse de compétences complémentaire et plus exhaustive, une meilleure connaissance du tissu économique de sa région, ce qui lui permettra de préciser et d’affiner la vocation de leur pôle et de disposer d’un ensemble d’informations disponibles pour les acquéreurs potentiels.

Certaines régions sont cependant sceptiques quant à l’utilité de telles études, considérées comme trop coût euses, malgré l’appui financier apporté au titre de la politique des pôles. Il est ainsi souvent considéré que ces études apportent peu d’informations si elles ne sont pas conséquentes. Or, les coûts engendrés par des études exhaustives apparaissent comme

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disproportionnés dans le cadre des ressources à disposition des associations de développement régional.

Ce sont cependant les régions qui n’ont pas encore débuté cette phase préliminaire ou qui considèrent qu’ils n’en ont pas besoin, qui demeurent les plu s dubitatives.

La mise en place de la politique des pôles a largement contribué – dans les communes et régions qui s’engagent – à accentuer une professionnalisation de la récolte et de la présentation des informations les concernant. Le Chablais a ainsi pu rassembler et constituer très rapidement un dossier de candidature pour l’implantation d’une institution sportive internationale. Il nous a été indiqué très clairement que cette rapidité est la conséquence directe du dynamisme engendré par la politique de s pôles.

Les régions qui se sont livrées à cet exercice estiment que cette connaissance des opportunités et des contraintes est une aide précieuse au développement cohérent d’un pôle, par la précision apportée à la notion de vocation économique. Notion dé finie conjointement au type d'aménagement recherché. Cette cohérence doit conduire à un aménagement de qualité, coordonné, économe et compatible avec l’environnement économique et social d’un pôle. Nous regrettons cependant le faible nombre d’études de com pétences régionales réalisées à ce jour, puisque ces études sont déterminantes pour la réalisation des objectifs assignés à la politique des pôles, notamment en terme de recherche de synergie économique, de définition adéquate d’une vocation et pour, à ter me, en assurer une promotion appropriée et efficace.

4.2.3 La coordination intercommunale

La délimitation des pôles – majoritairement intercommunale – a pour conséquence de favoriser et renforcer le développement de mécanismes de collaboration dépassant les frontières communales. Il apparaît comme évident aux yeux de nos interlocuteurs que la constitution de pôles de qualité implique une réflexion intercommunale, voire même régionale. Certains élus communaux nous ont même précisé que cette politique était la seul e à inciter réellement les communes à s’associer et à tenter d’imaginer des solutions communes à leurs développements futurs.

Ces réflexions sont récentes et sont considérées comme un effet de la mise en œ uvre de la politique des pôles.

Les pratiques de c oordination de type régional sont apparues lors de la mise en œ uvre de la LIM dans un premier temps, puis avec la LDR dès 1985. L’expérience acquise retrouve aujourd’hui un nouveau souffle avec la mise en œ uvre de la politique des pôles. Ceci concerne plus particulièrement les régions du Nord vaudois et du Chablais, qui ont largement utilisé les structures existantes pour engager leur région dans une nouvelle dynamique. Elles utilisent aujourd’hui des projections régionales comme base de réflexion sur leur développement futur. La Broye et Le Chablais sont représentatifs d’une perception étendue des dimensions de leurs régions respectives : le développement régional est discuté et débattu dans une très forte relation de proximité avec leurs partenaires fribou rgeois et valaisans.

D’autres pôles restent cependant dans des cadres plus étroits, délimités par les frontières de plusieurs communes. Il n’en demeure pas moins que nous avons pu ressentir, même dans ces cas, l’importance accordée à la collaboration inte rcommunale.

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Cette politique tend à produire une atténuation de la notion de souveraineté communale en matière d’aménagement du territoire et de développement économique. La plupart des communes parties prenantes sont clairement conscientes de la nécessité d’aborder ensemble des questions d’aménagement et de développement devenues de plus en plus complexes à gérer au niveau communal. Les communes rencontrées sont sensibles au fait que les questions abordées par la politique des pôles les conduisent à intégre r la notion d’intérêt commun.

Cependant, si les communes perçoivent la nécessité de travailler en collaboration, la question du mode de coordination reste en suspens. Si certaines d'entre elles ont parfaitement intégré la nécessité de mettre en commun leur s intérêts à travers des structures ad hoc, d’autres n’ont pas encore fait le pas ou sont en voie de structuration.

La structuration en organisme de gestion ne semble pas être perçue comme prioritaire. C’est souvent face aux expériences réalisées que ce mo de de gestion s’impose. C’est ainsi qu’après cinq à six ans d’aménagement conjoint plus ou moins coordonné, et devant les problèmes de gestion du trafic intercommunal, les communes de Littoral Parc ont décidé de réaliser un plan d’affectation cantonal pou r les quatre communes. Cette décision est à l’origine de la création de l’organisme de gestion. Cet exemple montre que ce type de coordination s’inscrit dans une temporalité relativement longue.

Il est important de souligner que le mode de collaboration e xpérimenté à travers la politique des pôles a pour effet de favoriser les synergies dans d’autres domaines, notamment en matière scolaire ou de transports publics. La politique des pôles, à cet égard, constitue clairement un vecteur de changement d’attitud es sur la dimension réelle et idéelle de leur territoire.

4.2.4 Le développement durable comme condition cadre de la politique des pôles

Dans leur pratique quotidienne, même si les acteurs interrogés ne s'entendent pas sur la définition exacte de ce concept au regard de la politique qui nous concerne, il n'en reste pas moins que la politique des pôles est comprise par la plupart de nos interlocuteurs comme une entreprise visant à « produire » un développement durable pour le canton dans son ensemble.

Cette polit ique remplit à leurs yeux ce qu’ils considèrent comme les conditions d’un développement durable, soit un usage économe du territoire, un aménagement du territoire orienté vers la qualité, un usage cohérent de l’ensemble des potentiels routiers et ferroviai res existants, une gestion dynamique des trafics induits, un développement mesuré et respectueux de l’environnement dans lequel il s’insère, une durabilité des actions entreprises et un aménagement réalisé au gré des besoins. Ces différentes thématiques on t été abordées au cours de nos entretiens et démontrent une certaine sensibilité à l’égard de ce concept.

Ces réponses sont cependant orientées autour de l’axe protection de l’environnement – développement économique ; elles comprennent peu de réflexions s ur la question des rapports sociaux. Certains éléments appartenant au concept de développement durable, comme l’aménagement d’espaces publics ou la qualité de la construction, ont ainsi très peu été abordés par nos interlocuteurs.

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Rappelons que la littérature définit le développement durable comme "un développement qui répond aux besoins du présent sans compromettre les capacités des générations futures de répondre à leurs propres besoins" 25. Le concept de développement durable poursuit entre autres l'object if d'ensemble de restructurer le processus décisionnel afin d'intégrer pleinement les considérations socio -économiques et environnementales, avec comme objectifs notamment26 :

1. L'intégration progressive des questions environnementales et sociales dans les politiques, stratégies et plans économiques, sectoriels et environnementaux.

Au niveau de son élaboration, la politique des pôles tend à considérer les facteurs économiques, environnementaux et sociaux de manière conjointe et à s'inscrire sous le principe du développement durable.

Les critères qui ont présidé au choix des trente -trois sites regroupés en dix -neuf pôles stratégiques ont ainsi essentiellement visé à limiter territorialement les nouvelles implantations attendues sur des lieux propices à un déve loppement économique cohérent. Les zones retenues étaient en quasi -totalité déjà dévolues ou destinées aux activités économiques. Elles sont par ailleurs situées à proximité directe des grandes infrastructures de transports actuelles ou futures. Toutefois, ces infrastructures concernent principalement les modes de déplacement individuels, la dimension propre aux transports en commun n'a pas été suffisamment prise en compte.

Les aménagements prévus au titre de la politique des pôles sont effectués en fonctio n des besoins : ils sont réalisés en tranches successives, au gré de l’évolution du pôle considéré. Ce choix délibéré vise à éviter un surdimensionnement des équipements dans le cas où les prévisions de développement s’avéreraient trop optimistes.

Il est aussi recherché une multiplication des synergies entre le tissu économique local existant et les futures implantations, dans la perspective de favoriser une intégration des nouvelles entreprises dans un environnement favorable à leur développement. A ce pr opos et dans l'optique d'un développement durable, le projet "Concorde" est intéressant à relever car il permet d'utiliser le potentiel que représente une friche industrielle située à proximité d’un pôle.

Enfin, le guide technique de mise en valeur des zon es d’activités élaboré par le GOP porte une attention particulière à la constitution d’espaces d’échanges sociaux, à la préservation du patrimoine bâti et à la création de paysage intérieur de qualité.

2. Le renforcement des structures institutionnelles afin de permettre l’intégration globale des questions environnementales, économiques et sociales à tous les niveaux du processus décisionnel.

La structure du groupe opérationnel des pôles (GOP) a été conçue dans le but d'améliorer la coordination horizontale en tre deux services (SAT – SET) dont les tâches étaient considérées comme difficilement conciliables. Le GOP, en tant qu'organe inter -services, est ainsi une occasion exceptionnelle de collaborer et de tenir compte aussi bien des contraintes de

25Rapport Notre avenir à tous, CMED, 1987. 26Rapport de la conférence des Nations Unies sur l'environnement et le développement, Rio de Janeiro, 1992, chapitre 8.

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l'économie que de celles de l'aménagement du territoire. Cette structure constitue une plate -forme offrant une opportunité d’intégration dans le processus décisionnel des considérations émanant de ces deux services. Elle assure ainsi une harmonisation de leurs orientat ions respectives. La pleine intégration des questions environnementales n’est cependant pas réalisée si l'on considère l’absence aux niveaux opérationnelle et stratégique d’un spécialiste de ces questions.

Dans le processus actuel de clarification des rôle s entre les partenaires, notamment sur le plan de la promotion économique, nous assistons à une progressive intégration des partenaires dans une logique d’action commune de type vertical, orientée vers une plus grande prise en compte des intérêts de chacun . Nous pensons ici notamment à l’amélioration des relations entre le GOP et ses partenaires, regroupées au sein de la CODEV. Ce processus se vérifie également au niveau des pôles, où la prise de conscience de l’importance de l’échelon intercommunal, voire régional, crée un climat propice à une meilleure coordination locale autour de l’ensemble des questions environnementales et économiques.

3. La mise en place d'instruments directifs au service de la planification et de la gestion

La substitution des coeffic ients habituels de mesure d’utilisation du sol par un indice de génération de trafic (IGT) (chaque unité de surface de terrain donnera le droit à une génération maximale de trafic par jour en moyenne annuelle) constitue l’illustration d'une évolution en direction d’un modèle réglementaire destiné à assurer une plus grande cohérence entre mesure d'aménagement et contrôle des impacts sur l'environnement. Cet outil permet d'intégrer avec plus de facilité, dans la gestion d'un site, les impacts en matière de br uit, de pollution de l'air ainsi que les répercussions sur la capacité du réseau routier environnant. Relevons que L'IGT est également utilisé, s'il y a lieu, en dehors des pôles.

4. L'introduction d’un système analytique qui permet de mesurer les changements.

Il n’existe actuellement aucun système d’indicateurs à même de mesurer l’évolution de la prise en compte des impératifs de développement durable dans le cadre de la politique des pôles. L’élaboration d’un tel système nécessite une réflexion de fond dépa ssant largement le cadre strict de la mise en œ uvre. C’est ici essentiellement l’opérationnalisation d’une optique qui pose problème. Si le concept de développement durable peut être compris en tant que condition-cadre de cette politique, la mesure de son évolution peut se faire par le biais d’une grille d’analyse de l’ensemble de cette politique d’un point de vue plus global.

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4.3 LA CONSTRUCTION D’UN MODÈLE D'ACTION

Les instruments utilisés et les activités réalisées au titre de la politique des pôles doivent favoriser la mise à disposition de terrains de qualité, légalisés et aménagés.

4.3.1 L’amélioration des procédures

Pour favoriser la mise à disposition de terrains de qualité légalisés et aménagés, le SAT a développé des nouveaux principes de planification et d e réglementation des zones d’activités, dont les principales caractéristiques sont rappelées ci -dessous :

- La réglementation des zones d’activités est simplifiée et allégée en matière de restrictions relatives aux types d’activités ou aux affectations autor isées.

- Les impacts sur l’environnement sont mieux pris en compte, notamment en matière de trafic induit, d’insertion dans le paysage, d’impacts en rapport avec le sous -sol et de protection du patrimoine naturel et bâti.

- L’organisation intérieure de la zon e est privilégiée par un équipement adéquat, un soin apporté à l’aménagement, la prise en compte des exigences et contraintes des entreprises et un suivi de la zone par des personnes compétentes.

La dimension économique est davantage prise en compte, à tra vers la définition de la vocation de la zone considérée et l’élaboration d’une stratégie de promotion en parallèle à l’affectation du terrain.

Diverses lois ont été révisées (LATC, LAF) pour alléger les procédures et de nouveaux instruments ont été introd uits.

Les avis diffèrent sur l’efficacité de ces nouvelles procédures. Les acteurs qui ont achevé un processus de planification, à l’instar de Littoral Parc, sont satisfaits de l’usage des nouveaux principes proposés par le SAT. Ils estiment disposer, avec leur plan d’affectation, d’une planification de qualité qui répond à leurs attentes. Cependant, les interlocuteurs rencontrés qui se trouvent aujourd’hui en cours de procédure de planification reprochent la lenteur et la lourdeur du processus.

Nous avons constaté un certain nombre d’incompréhension face aux nouveaux outils proposés. Ainsi, par exemple, l’indice de génération de trafic est perçu par certains comme une norme venant se superposer aux réglementations antérieures. Ceci dénote une mauvaise compréhension de la substitution effectuée entre le coefficient d’utilisation du sol ou de masse et cet indice.

Ces divers instruments et mesures prévues au titre de la politique des pôles font d’ailleurs l’objet d’une présentation exhaustive et méthodique dans le cadre du manuel-conseils conçu à l’intention des destinataires de cette politique. Ce manuel -conseil est cependant diversement apprécié par nos interlocuteurs. Nous remarquons que la perception de son degré d’utilité est corrélée avec le niveau d’engagement de notre interlocuteur. C’est un outil considéré comme « rébarbatif » au premier abord, mais qui devient essentiel au fur et à mesure de l’état d’avancement dans la démarche. A terme, il est considéré comme un instrument d’appui de premier ordre.

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La question de l’assouplissement des procédures de planification prend également une place considérable dans les opinions des personnes interrogées sur le terrain. Au vu de ce que nous avons entendu, la politique des pôles a parfois été comprise comme une certaine forme de déréglementation de facto. Ce qui, bien entendu, n’est pas possible, les législations cantonales étant régies par une loi cadre fédérale contraignante par essence, puisqu’elle vise à assurer une utilisation judicieuse et coordonnée du so l, ainsi qu’une occupation rationnelle du territoire.

Certains membres du CCP estiment que si l’accélération des procédures fait partie des enjeux de la politique des pôles, cela doit toutefois se faire dans un cadre légal défini et que cette accélération n'est pas un but en soi. Bien que le SAT soit dans une large mesure dépendant de l’avancement des dossiers sur le plan local ou régional, de nombreux interlocuteurs estiment que des efforts pourraient être menés en matière de suivi et de rapidité dans le traitement des dossiers. Les communes se plaignent en effet de ne disposer ni d’informations sur l’état d’avancement de leurs dossiers, ni d’une relation suivie avec le GOP. Ceci met en évidence le déficit ressenti dans les activités de soutien et d’accomp agnement prévu par la politique. Concernant la rapidité des procédures, le plan d’action adopté, qui propose de régler de manière globale les questions liées à l’aménagement et l’équipement d’un site en amont de la mise sur le marché des terrains, nécessite une densification des études préalables, de manière à alléger, en aval, les procédures qui restent à accomplir lorsqu’une entreprise désire s’installer dans un site stratégique. De manière récurrente, nous constatons un malentendu fondamental sur la compréhension même du principe d’action de la politique des pôles.

Il ne nous est pas possible de nous prononcer sur la question de la diminution des délais procéduraux dans le cadre de la politique des pôles par manque de données comparables sur les quatre st ades de la planification, soit hors zone à bâtir, en cours de légalisation, légalisé et équipé. Cependant, il nous a été rapporté à plusieurs reprises que les délais observés sont de trois à six mois entre le dépôt d’une demande d’autorisation de construir e auprès de la CAMAC et le début des travaux dans les sites stratégiques qui ont achevé le processus de planification prévu par la politique des pôles. La qualité de la planification réalisée limite fortement les surprises qui peuvent survenir au cours du processus de délivrance du permis de construire.

A ce stade de la mise en œ uvre, nous nous trouvons donc dans une situation paradoxale où un faible nombre de sites ayant achevé leur planification affirme leur satisfaction par rapport aux nouveaux instruments développés par cette politique, alors que la plupart des sites en cours ou en voie d’achever leur planification estiment que les procédures sont lourdes et longues. Pour notre part, et en fonction des résultats et des informations recueillies sur le ter rain, nous estimons que l’usage du nouveau concept de planification et de réglementation des zones d’activités concourt à l’atteinte d’un des principaux buts de cette politique, soit de favoriser la mise à disposition d’une offre variée de terrains de qual ité, légalisés et aménagés.

4.3.2 Une politique incitative

La politique des pôles est incitative ; elle repose sur un principe de volontariat de la part des entités locales. Il n’y a donc pas de substitution des volontés communales, mais bien appui technique et /ou financier de la part des services cantonaux à l’égard des demandes émanant des communes ou des régions. Les services étatiques ont donc dans cette perspective un double rôle d’incitateur et de conseiller. Or, plusieurs facteurs limitent la portée incit ative de cette politique.

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Premièrement, et dans la phase de démarrage de cette politique, les explications fournies aux entités locales sur les objectifs et les mécanismes de cette politique ne se sont pas avérées suffisamment homogènes. Les premières inf ormations données ont fait état de la mise à disposition d’une enveloppe financière globale, accordée, au titre de la politique des pôles, à chaque site ou encore que les procédures seraient allégées pour les sites stratégiques, voire affranchie des règles légales en la matière. Cette mauvaise communication a engendré dans un premier temps de fortes attentes, qui se sont par la suite transformées en résistances devant la réalité du plan d’action proposé.

Toujours dans le registre de la communication, nous avons ressenti une certaine faiblesse dans la construction de la légitimité du GOP à l’égard de ses partenaires. Nos interlocuteurs sur le terrain n’ont souvent pas une image précise du fonctionnement et de la composition du groupe opérationnel, perçue par fois comme une entité floue aux contours indistincts. Ainsi, nous avons constaté que certains pôles ne connaissent pas leur personne de référence au sein du GOP. Cette faible image peut limiter la portée de l’incitation au changement, en dissociant les activités et réflexions menées conjointement par le SAT et le SET. La qualité des contacts est cependant un facteur essentiel dans l’avancement d’un pôle. Dans les rares cas où une personne a accompagné le pôle depuis l’origine de la politique, les acteurs su r le terrain avouent en avoir retiré des bénéfices dans leurs relations générales avec les différents services de l’administration. Il peut s’agir de simples conseils, d’appuis techniques ou encore des renseignements directs sur l’état d’avancement de leur demande au sein des services de l’Etat. Cette personne est donc à concevoir ici comme le pivot de cette politique partenariale. Or, l’important tournus qu’a connu l’équipe du GOP n’a souvent pas permis cette personnalisation de "l’interlocuteur GOP" auprè s des pôles.

Toute politique incitative repose bien entendu sur l’engagement des acteurs de terrain et la présence de conditions favorables. Nous constatons cependant un dynamisme inégal entre les 33 sites.

A titre d’exemple, la répartition des prestations financières27 montre que six pôles – soit un peu moins d’un tiers de la totalité des pôles – n’ont pas eu recours aux mesures de soutien cantonal. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cet état de fait :

- Les pôles 4 (Morges, Tolochenaz) et 16 (Avenches) n’o nt ainsi jamais sollicité un soutien du GOP depuis le début de la mise en œ uvre, démontrant ainsi un désintérêt pour cette politique.

- C’est parfois l’absence de volonté de la part de propriétaires à l’égard d’une mise en valeur de leurs terrains qui peut e xpliquer une relative immobilité, comme dans le cas du site 6 (Crissier : La Gottrause).

- Des problématiques spécifiques sont avancées pour expliquer des situations figées : dans le pôle 19 (Palezieux), c’est la mauvaise qualité du raccordement avec le rés eau routier cantonal qui bloque l’avancement général de ce pôle.

Les facteurs de non -avancement d’un site sont pour la plupart inhérents à des difficultés ou des inerties d’ordre local sur lesquelles le GOP a peu d’emprise. Cette inertie constitue un frein majeur à l’avancement des sites. Relevons toutefois que cette situation est normale dans le cadre d’une politique incitative, qui suppose un processus d’apprentissage et de légitimation auprès de tous les acteurs pour déclencher l’ensemble des processus souhaités.

27Voir Tableau 1 au point 3.4.

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Enfin, des éléments d’ordre politique contribuent à limiter la portée incitative de cette politique en déstabilisant ses destinataires. En effet, la diminution constante des ressources budgétaires affectées au crédit des pôles donne l’impressio n d’un faible intérêt porté par le politique à la démarche des pôles. D’autre part, certaines communes nous ont indiqué qu’elles suspendaient leurs investissements, notamment en matière d’études de compétences régionales, dans l’attente de la reconduction de cette politique pour sa deuxième phase.

Dans un autre registre, les taux de soutien constituent un élément central dans une politique incitative. Nous avons constaté que les taux retenus ne font pas l’objet d’importants débats auprès de nos interlocute urs, qui les considèrent dans leur très grande majorité comme suffisants. Cette problématique particulière est abordée en détail au point 6.6.

4.3.3 Synergies entre les services de l’Etat

Le groupe opérationnel des pôles est constitué de membres du SAT, du SET e t de représentants du DEV. Il s’agit conceptuellement d’une structure de coordination orientée vers l’action, pluridisciplinaire et transdépartementale. C’est enfin une entité propre, dont le fonctionnement et la place dans l’administration sont inspirés d ’une conception contemporaine de l’Etat et de son fonctionnement, plus transversale, mais aussi, dans sa logique d’action, plus partenariale à l’égard des destinataires de cette politique.

Ce type de structure administrative produit une densification et u ne amélioration de la qualité des flux d’informations entre les différents services de l’Etat, tout en offrant aux usagers une possibilité de traitement des demandes qui opère dans un registre plus large et moins sectorialisé qu’une entité administrative t raditionnelle.

La mise sur pied du SET, l’affermissement de son rôle en tant que responsable de la promotion économique endogène et la plus grande précision apportée aux prestations offertes dans le cadre des pôles, ont eu pour conséquence une revalorisat ion des activités de promotion économique du canton dans son ensemble, et plus spécifiquement auprès de ses partenaires locaux.

Les membres actuels et anciens du GOP que nous avons rencontrés estiment que cette structure a constitué une opportunité de fédé rer aménagement du territoire et promotion économique. Ils vont jusqu’à parler de l’établissement d’un référentiel commun, référentiel dont le nœ ud central se constitue autour d’une volonté d’intégration des préoccupations et objectifs de chacun. A les ent endre, il y a effectivement un processus d’apprentissage permanent entre les membres du GOP, qu’ils soient issus du SAT, du SET ou du DEV. Nous notons aussi avec satisfaction que les membres du GOP montrent une forte motivation à l’égard de cette politique et de ses potentialités. Ceci malgré les indéniables difficultés à communiquer et à faire comprendre sur le terrain ses modalités d’action et les exigences qui les accompagnent.

Le travail effectif réalisé pour la politique des pôles a conduit les membres du GOP à développer des relations intensives avec certains services dont les activités ont un rapport avec l’aménagement des pôles : il s’agit notamment du Service des transports, du Service des routes et du Service des améliorations foncières. Il y a ici mise en place d’un réseau informel fonctionnant en sus des rapports plus traditionnels de service à service et sur une base de rapports interindividuels. Il est à ce propos intéressant de relever que le classement des sites est un élément structurant reco nnu par d'autres intervenants étatiques. Ainsi le service des routes tient compte, dans la hiérarchisation de ses priorités, de la classification établie par le GOP.

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La collaboration régulière et soutenue entre le SET et le SAT autour d’un objectif commun est à considérer comme une expérience innovante particulièrement intéressante du point de vue de l’amélioration de la capacité d’action générale de l’Etat. Rare sont aujourd’hui les domaines qui ne nécessitent pas des connaissances provenant de différents secteurs d’activités de l’Etat. A ce titre, la forme de décloisonnement amorcée par l’instauration d’une structure comme le GOP doit être considérée comme une source d’enseignements pour d’autres programmes finalisés du même type que la politique des pôles .

4.4 L’ACTION AUPRÈS DES PARTENAIRES LOCAUX ET RÉGIONAUX

La mise en œ uvre de la politique des pôles doit favoriser l’émergence d’entités locales aptes à soutenir la préparation, la gestion et la promotion des pôles, ainsi que l’accueil des entreprises

4.4.1 Les structures de gestion au niveau local

Pour rappel, et dans un but de cohérence par rapport au modèle de politique incitative retenu, le Plan cantonal des pôles de développement économique offre une liberté de structure aux organismes locaux en charge de la gestion locale de la politique des pôles de développement.

A ce jour, seuls trois organismes de gestion ont été constitués. Deux fonctionnent depuis plus de deux ans : l 'association "Littoral Parc"et le "Pôle Nyon société coopérative" et l’association "Centre de valorisation du pôle des technologies biomédicales de Vennes-Biopôle" s'est récemment créé . Un organisme de gestion du pôle Payerne est en cours d'établissement.

Les deux structures qui existent depuis plusieurs mois fonctionnent à la grande satis faction des personnes concernées. Il nous semble donc intéressant, à titre d'exemple, de présenter succinctement le fonctionnement et les attributions de l'association Littoral Parc.

Cet organisme de gestion est composé des quatre syndics concernés (Etoy, Allaman, Aubonne et Saint-Prex), d'un technicien, d'un représentant du GOP et d'un secrétaire communal. La création de cet organisme de gestion s'est faite suite à la réalisation d'un Plan d'affectation cantonal pour la zone intercommunale d'activités situ ée sur les quatre communes concernées.

De l'avis des personnes interrogées, la création de cette structure permet:

- D'assurer la coordination entre les communes dans les domaines des transports, de la gestion du trafic, de l'aménagement et de la promotion.

- D'accélérer et faciliter les procédures administratives grâce au relais offert par le représentant du GOP, membre de l'association "Littoral Parc".

- D'entreprendre des mesures de promotion coordonnées et d'améliorer l'image du pôle.

- De développer les prest ations en offrant un guichet d'accueil unique pour les prospects par l'intermédiaire de l'organisme de gestion.

- De gérer un développement équilibré entre les différents secteurs (commercial, artisanat, administratif, industriel).

Dans la plupart des autres cas, nous observons une dissociation entre les activités liées à l’aménagement du territoire et à l’équipement, principalement dans les mains des communes, et les activités de promotion, confiées aux associations de développement régional.

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Bien que cette possibilité soit explicitement prévue dans le Plan cantonal et apparaisse comme cohérente dans les cas où l’association de développement régional dispose d’un poids conséquent, les limites d’un tel modèle ont été relevées lors de nos entretiens. Pour l’es sentiel, c’est la non intégration réalisée entre les questions liées à l’aménagement et à la promotion qui pose quelques problèmes, alors qu’elles le sont à tous les autres niveaux de la politique.

Le cas du Nord Vaudois est à cet égard particulièrement r eprésentatif. L’ADNV s’occupe de la promotion de l’ensemble des sites et les communes sont responsables des aspects liés aux questions de légalisation et d’équipement. Certaines communes estiment cependant que les problèmes de collaboration qu’ils rencontr ent dans le cadre de cette politique les encouragent à réfléchir à de nouvelles modalités de coordination plus structurées et intégrées avec l’ensemble des acteurs parties prenantes, tant locaux que régionaux. A leurs yeux, la création d’un organisme de ge stion a le double avantage de résoudre le déficit de coordination constaté et de renforcer leur poids vis -à-vis du GOP. Ce point de vue est corroboré par les personnes que nous avons interrogées dans le cadre des deux organismes de gestion déjà constitués. Ceux-ci nous ont très clairement indiqué que les liens avec les services de l'Etat se sont nettement améliorés, notamment dans le domaine du conseil. Ils avancent également le fait que les délais des procédures se sont raccourcis depuis la création de leu r OG. Cette amélioration est due, selon eux, à l'intégration d'un représentant du GOP dans leur structure, ce qui permet d'avoir une passerelle permanente avec l'administration et de profiter d'un appui lors de leurs démarches. Cet aspect est d'autant plus important qu'une des demandes principales de nos interlocuteurs concerne l'amélioration des contacts avec l'administration cantonale et l'accélération des procédures.

La mise en place d’un organisme de gestion permet également d’éviter des situations difficilement acceptables telles que celles que nous a rapportées un interlocuteur : lors d’une séance avec différents représentants des services de l’Etat, certains dossiers amenés n’avaient pas été mis à jour depuis 1996.

Cette politique déploie un fort effe t structurant auprès des entités locales qui se sont engagées. Si un démarrage sans OG constituée peut être envisagé, sa présence est ressentie comme nécessaire lors de la mise en œ uvre des phases d’aménagement et d’équipement. Le cas de Littoral Parc est à cet égard particulièrement représentatif. C’est la nécessité de fédérer et de coordonner les actions des quatre communes concernées et des services partenaires qui les a conduit à regrouper leurs forces au sein d’une même structure. A la fonction premièr e de pilotage, s’ajoutent aujourd’hui les fonctions essentielles de gestion du pôle et d’accueil des entreprises.

A ce propos, un entretien auprès de la direction d’une société située sur le site d’Orbe nous a relaté la disparité des conditions d’accueil que peuvent rencontrer les entreprises à la recherche d’un terrain. Celles -ci varient de la présentation « sur un tracteur » d’un terrain agricole non légalisé, à la réunion organisée avec les responsables régionaux de la promotion économique, les élus loc aux et le propriétaire, sur la base d’un dossier considéré comme complet et très professionnel.

D’autre part, après avoir rencontré des interlocuteurs pratiquant diverses formes de management local de cette politique, il nous semble qu’une structuration p lus forte des entités locales engendre une meilleure perception des multiples dimensions de cette politique : les membres des organismes de gestion rencontrés développent un discours global, agrégeant des réflexions d’ordre économique et environnemental da ns une même perspective.

Il est ainsi considéré que ce type de structure ad hoc offre non seulement une opportunité de renforcement des pratiques de coordination intercommunales, mais constitue aussi un

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interlocuteur unique à l’égard des prospects et des services de l’Etat. Ceci ne peut que favoriser un développement plus rapide du pôle. Les associations de développement régional ont un rôle très important à jouer dans la valorisation et la promotion des pôles ; elles doivent à ce titre être représentées au sein des organismes de gestion.

4.5 LA POLITIQUE DES PÔLES COMME ÉLÉMENT STRUCTURANT DE LA PROMOTION ÉCONOMIQUE VAUDOISE

La politique des pôles doit contribuer à structurer les efforts de promotion économique de l’ensemble du canton.

4.5.1 Les mesures fiscales

Faciliter les implantations des entreprises nécessite la mise en place d’instruments d’incitation : c’est en suivant ce précepte que le GOP a proposé d’accélérer la procédure d’exonération fiscale, en demandant aux communes d’accepter un principe d’exonérat ion fiscale automatique de 5 ans. Cette proposition a recueilli l’assentiment de la quasi -totalité des communes, et ne fait pas l’objet de remarques particulières.

Cependant, la politique des pôles a amené les communes à prendre conscience du problème posé par la différence du taux d’imposition d'une commune à l'autre. Dans le même esprit que les propositions d’EtatCom récemment acceptées par le Grand Conseil, les réflexions actuelles des communes vaudoises rencontrées s’orientent vers une réduction des di sparités constatées entre les communes situées dans un même pôle. Cet aspect pose toutefois de nombreux problèmes politiques que les discussions entamées ne parviennent pas à résoudre, l’autonomie communale en la matière constituant un obstacle peu facile à franchir. Nous constatons cependant, à la lumière des paroles de nos interlocuteurs, que ce sujet, longtemps tabou, est abordé aujourd’hui avec plus de facilité, aidé il est vrai par les discussions au niveau cantonal sur la nouvelle répartition des comp étences entre cantons et communes, ainsi que par l’initiative du POP défendant l’idée d’un taux unique.

Les mesures fiscales ne sont toutefois pas considérées comme l'élément majeur de cette politique. La défiscalisation temporaire n'est pas ce que vise e n premier lieu une entreprise. C'est un emplacement rapidement disponible qui est recherché, ceci dans une région disposant de la main-d'œ uvre nécessaire, de modalités de transports adéquates et d’une certaine qualité de vie. La question des paramètres fis caux entre les communes est rarement prise en compte pour un choix d’implantation, ou du moins pas en première ligne. Par ailleurs, ils considèrent que la possibilité d’une exonération fiscale automatique de cinq ans n'est pas déterminante, puisque l'Etat accordait déjà des exonérations pour un laps de temps plus long avant la mise en place de cette politique. Ils saluent cependant cette possibilité de donner une réponse rapide à une entreprise qui en fait la demande.

4.5.2 La promotion dans le cadre de la politique des pôles

L'aspect "promotion économique" est certainement l'élément le plus critiqué et le moins bien perçu de la politique des pôles. Les acteurs de terrain nous ont déclaré constater jusqu’à récemment un réel manque de cohérence autour des questions de promotion.

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La stratégie de promotion définie dans un premier temps, s’appuie sur différentes études complémentaires. Principalement, deux catégories d’études sont prévues : l’analyse des compétences régionales et l’analyse des secteurs économiques les plus porteurs au niveau du canton. L’une et l’autre servant à affiner la vocation des sites et pôles, vocation utilisée ensuite comme principe général pour l’intervention de l’aménagement du territoire.

Cette approche, qui repose indiscutablement sur une certaine logique, s’est cependant retrouvée confrontée à des réalités locales plus complexes qu’attendues. Les régions et les communes éprouvent pour la plupart de la difficulté à manipuler le concept de vocation, qu’elles estiment restrictif dans son appl ication et préfèrent soutenir l’idée que l’aménagement du territoire doit se plier aux différentes demandes des entreprises.

Cette controverse pose un problème de taille en matière de promotion. Une action de promotion crédible doit s’appuyer sur un pôle doté d’une forte composante identitaire, composante aujourd’hui perceptible dans quelques pôles uniquement. C’est notamment le cas pour le PST d’Yverdon ou pour les développements futurs des pôles situés en marge de l’EPFL et du CHUV. Le concept de promoti on « terrains-produits » développé par le DEV en 1996 pour assurer la promotion des terrains de la politique des pôles ne peut, dans ce cas de figure, se développer puisqu’il nécessite en premier lieu une vocation claire pour les éventuels terrains disponibles.

Ces difficultés ont eu pour conséquence d’affaiblir les aspects de promotion économique de cette politique, dans le sens que le peu d’investissement constaté de la part de l’office économique de 1997 à 1998 et le faible nombre d’études réalisées (étu des de compétences locales notamment) n'ont que partiellement permis, selon la plupart de nos entretiens, de mettre sur pied une véritable entreprise de structuration des connaissances acquises du tissu économique vaudois et l’élaboration du plan d’action qui aurait dû en découler.

Ce constat n’est cependant plus valable. Le SET a récemment proposé des éléments de réponse annonçant très clairement une reprise en main des aspects liés à la promotion économique dans la politique des pôles. Dans l’état des di scussions actuelles entre la CODEV et le SET28, et dans l’esprit de l’exposé des motifs du projet de décret, quatre catégories de projets peuvent être financées par les pôles dans les domaines:

- de la logistique (tenue à jour des données relatives aux terrai ns et développement de réseaux informatiques compatibles canton -région),

- du positionnement (identification des compétences locales et régionales, identification des réseaux de partenariat potentiel),

- de la communication et promotion (définition d’une image régionale, de l’image d’un pôle, édition de brochure, support Internet, structure d’accueil locale),

- une dernière catégorie s’intéresse aux porteurs de projets privés (étude de faisabilité) ou publiques (prêt pour l’équipement). Des aides spécifiques p euvent être obtenues dans ce cadre.

Un autre aspect a contribué à donner une mauvaise image des pratiques de promotion. La base de données des terrains immédiatement disponibles dans les sites stratégiques, promise dès

28SET - DEC, Le soutien cantonal à la politique de promotion économique des régions vaudoises, 1999

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l’origine de la politique des pôles, connaît toujours quelques difficultés à être opérationnelle. Ceci est d’autant plus regrettable que certaines régions nous ont dit disposer de bases de données "terrains" tout à fait opérationnelles, qu’elles n’ont plus remis à jour dans l’attente d’une base de données centrale. Selon les dernières informations recueillies, cette base de données devrait enfin être disponible en mai 2000. Elle sera complétée par la mise en place d’un réseau de messagerie électronique sur les locaux disponibles.

Après une ce rtaine errance dans la définition d’une stratégie de promotion des pôles de développement économique, il nous semble que les conditions sont aujourd’hui réunies pour fédérer et valoriser les efforts des différents partenaires en direction d’une promotion e fficace.

4.5.3 La politique des pôles comme instrument de la promotion économique cantonale

Une bonne stratégie de promotion se construit sur plusieurs acquis de base, soit sur une bonne connaissance des secteurs économiques porteurs à moyen et long terme, ainsi que sur une représentation argumentée des forces et faiblesses des composantes sociales, environnementales et économiques des régions sur lesquelles cette stratégie est supposée avoir un impact.

Cette stratégie doit aussi être à la fois partenariale et s ubsidiaire, c’est-à-dire qu’elle doit pouvoir rassembler, autour de principes communs, les acteurs qui vont la mettre en œ uvre, tout en évitant les doubles rôles. Chaque acteur a donc une place et un rôle à jouer dans un concept commun à tous.

La mise en œ uvre de la politique a progressivement rassemblé toutes les conditions décrites ci-dessus, malgré un départ qualifié de « chaotique » par certains. Vendue un peu à la hâte comme politique économique à part entière, la démarche des pôles a suscité – et susc ite encore – une controverse sur les aspects de promotion. Elle constitue cependant une excellente opportunité de construire sur une base claire les déterminants d’une stratégie cohérente.

Ainsi, le crédit des pôles a servi à financer à hauteur de 569'462 francs des études sectorielles et des analyses de compétences régionales qui constituent autant d’éléments d’appréciation du tissu économique vaudois. Actuellement, six secteurs économiques ont été définis comme axes prioritaires : la microélectronique, les technologies médicales et biomédicales, les technologies de l’information et la communication, l’agroalimentaire, l’aérotechnique et les sciences de l’environnement.

Ce n’est cependant pas au niveau de l’identification des secteurs -clés que certains pr oblèmes sont soulevés par nos interlocuteurs : c’est la longue absence d’une stratégie de promotion transversale entre les niveaux communaux, régionaux et cantonal qui a été regrettée. Ils plébiscitent actuellement la reprise en main et le développement du SET et attendent beaucoup de la mise en œ uvre de la nouvelle loi sur la promotion économique.

Cette reprise en main s’effectue autour de trois axes centraux : une clarification et une meilleure coordination des rôles des différents intervenants, la mise en place d’un concept global de promotion et la précision apportée aux modalités de financement des actions de promotion liées aux pôles de développement.

Jusqu’alors seule institution de promotion économique du canton, le DEV a signé en 1999 une convention avec le DEC. Celle-ci précise les modalités d’utilisation de l’enveloppe financière qui est accordée au DEV sur le budget public, ainsi que les objectifs qui lui sont

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assignés en matière de promotion exogène. Le SET est chargé par le Conseil d'Etat de l'ensemble de la conduite de la promotion économique.

La CODEV, qui regroupe les associations de développement régional, apparaît aujourd’hui comme un partenaire à part entière des efforts déployés par les instances cantonales. Le rôle central que ces assoc iations ont joué et jouent encore dans la mise en œ uvre effective de la politique des pôles leur permet aujourd’hui de bénéficier d’une plus grande reconnaissance des capacités de ses membres, et donc d’une meilleure intégration dans les instances stratégiques de la politique des pôles.

Constatant la faiblesse de l’identité économique du canton de Vaud, le SET a proposé en 1999 de renforcer les efforts de promotion de la place économique dans son ensemble, en y intégrant la promotion des différentes région s vaudoises. L’effort se concentrera sur la définition d’une image spécifique, puis se déclinera en promotion ciblée sur les secteurs de pointe mis en évidence à travers la politique des pôles. Les régions – et leurs spécificités particulières – s’intégreront dans ce dispositif, dont le support principal sera Internet. Un effort particulier sera réalisé à l’égard des entreprises potentiellement intéressées par les secteurs prioritaires. Elles seront les cibles privilégiées des actions de promotion exogène. Ce dispositif peut ensuite être étendu à d’autres secteurs.

Les pôles ont ici un rôle particulièrement important à jouer. Par cascade, un prospect devrait pouvoir rapidement passer du secteur industriel envers lequel il manifeste un intérêt, à une ou plusieurs possibilités concrètes d’implantation dans les pôles.

Le SET, la CODEV et le DEV seront les principaux partenaires de ce dispositif qui constituera un élément essentiel de la politique de promotion économique du canton de Vaud, et va certainement, d e par sa cohérence, avoir un effet sur la capacité de promotion des terrains immédiatement disponibles situés dans les pôles.

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5 EFFETS SUR L’EMPLOI

Le recensement des emplois créés par la politique des pôles au cours des années 1997 à 1999 est une tâche a rdue. Il n’existe pas actuellement d’enquête approfondie et exhaustive sur les emplois créés par cette politique. Par conséquent, notre démarche a consisté à utiliser deux types d’enquêtes qui sont chacune caractérisées par des défauts et des avantages maj eurs.

Pour le premier type d’enquêtes, nous avons recouru à celles fournies par la statistique officielle, à savoir les offices de statistique cantonale et fédérale. Elles ont l’avantage d’être effectuées par des statisticiens professionnels et sont exécut ées en application d’une norme juridique. Les entreprises participantes sont donc tenues de communiquer les informations demandées. Elles peuvent en échange obtenir la garantie que les informations propres à chaque entreprise resteront confidentielles. Ces enquêtes sont par conséquent générales et ne permettent pas de distinguer les emplois créés par la politique des pôles de ceux créés en dehors de cette politique.

Pour le deuxième type d’enquête, nous avons utilisé deux recensements effectués par les services du SAT et du SET. Ces enquêtes ne reposent sur aucune base légale. Elles ont été effectuées auprès des organismes de gestion et présentent l’avantage d’être ciblées sur la politique des pôles. Mais le fait que la participation ne soit pas obligatoire les rend très peu fiables. De plus les acteurs véritablement concernés (les entreprises) ne sont pas directement questionnés. Ces enquêtes souffrent donc d’une grande imprécision.

Nous avons choisi de mesurer les effets sur l'emploi par le biais du recens ement des postes de travail plutôt que par celui de l'évolution de la population active. En effet la création d'un emploi à temps partiel, par exemple, ne se traduit pas nécessairement par une augmentation de la population active. Dés lors, notre démarche se concentre principalement sur la mesure des emplois (ou des postes de travail).

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5.1 CONTEXTE ÉCONOMIQUE GLOBAL DE LA PÉRIODE OBSERVÉE

L’économie suisse a connu, au cours de la dernière décennie, une période économique difficile. La politique de pôles s’inscrit dans ce contexte économique particulier que nous proposons de décrire brièvement.

5.1.1 Evolution conjoncturelle

L'indicateur conjoncturel du Centre de recherche et d'économie appliquée permet de se faire une bonne idée de l'évolution globale de l'économie v audoise et suisse sur la période 1984 -1998. Le tableau 1 permet de visualiser quelques traits caractéristiques.

L’économie vaudoise réagit plus fortement aux aléas de la conjoncture que l’économie suisse. Cette caractéristique est également valable pour d’autres cantons romands.

On peut observer une période de croissance relative de 1984 à 1987, ensuite une période de forte croissance jusqu’au 2e trimestre 1989 (sommet 104.9), puis une stabilisation à ce niveau jusqu'au 4e trimestre 1990.

Ensuite une chute vertigineuse de la conjoncture peut être observée aussi jusqu'au 1er trimestre 1994.On voit ensuite la reprise avortée de 1994 -95, puis le recul en 96 et enfin la période de reprise durable qui s’est mise en place à partir de 1997.

Tab. 1. Indices conjoncturels

90

95

100

105

110

IV.8

3

IV.8

4

IV.8

5

IV.8

6

IV.8

7

IV.8

8

IV.8

9

IV.9

0

IV.9

1

IV.9

2

IV.9

3

IV.9

4

IV.9

5

IV.9

6

IV.9

7

IV.9

8

Vaud Suisse

evaluanda

63

5.1.2 Evolution de l'emploi

L'emploi29 sur la période 1985-1999 a suivi une évolution en phase avec celle de la conjoncture.

On observe (tableau 2) une évolution régulière au cours de la décennie 1980 -90 avec les variations saisonnières habituelles (réduction de l'emploi au 4e trimestre et accroissement continu sur les trois autres semestres). Ensuite le fort recul de l'emploi à partir de 1991 qui s'est prolongé jusqu'en 1997. Au deuxième trimestre 1999, le niveau de l'emploi global est encore inférieur de 2 et 4 pour cent à cel ui du troisième trimestre 1985 pour, respectivement, le canton de Vaud et la Suisse. Cette évolution globale cache des réalités très contrastées si on décompose l'emploi total entre l'emploi dans le secteur secondaire et le secteur tertiaire.

29 L'indice de l'emploi pour la période 1985-99 offre une image instantanée de l'évolution trimestrielle de l'emploi. Cette statistique, publiée par l'OFS, est obtenue par des extrapolations à partir d'une enquête effectuée auprès de 47'000 établissements environ ce qui corresponds à 13% des entreprises et 55% des emplois mesurés lors du recensement fédéral des entreprises de 1995.

Tab. 2. Indice de l'emploi total

85

90

95

100

105

110

1985

(III

)

1986

(II)

1987

(I)

1987

(IV

)

1988

(III)

1989

(II)

1990

(I)

1990

(IV

)

1991

(III)

1992

(II)

1993

(I)

1993

(IV

)

1994

(III)

1995

(II)

1996

(I)

1996

(IV

)

1997

(III)

1998

(II)

1999

(I)

Suisse Canton de Vaud

Tab. 3. Indice de l'emploi dans les secteurs en Suisse

707580859095

100105110115

1985

(III

)

1986

(III)

1987

(III)

1988

(III)

1989

(III)

1990

(III)

1991

(III)

1992

(III)

1993

(III)

1994

(III)

1995

(III)

1996

(III)

1997

(III)

1998

(III)

Secteur secondaire Secteur tertiaire

Tab. 4. Indice de l'emploi dans les secteurs dans le canton de Vaud

707580859095

100105110115

1985

(III

)

1986

(III)

1987

(III)

1988

(III)

1989

(III)

1990

(III)

1991

(III)

1992

(III)

1993

(III)

1994

(III)

1995

(III)

1996

(III)

1997

(III)

1998

(III)

Secteur secondaire Secteur tertiaire

evaluanda

64

Les tableaux ci-dessus (3 et 4) permettent de constater que le secteur tertiaire a légèrement augmenté depuis 1985 (6% et 4,6% pour respectivement le canton de Vaud et la Suisse), et surtout qu’il n’a pratiquement pas diminué au cours de la récession -stagnation de 1990-97. Au contraire, l’emploi dans le secteur secondaire a supporté l'essentiel de la réduction globale de l'emploi au cours de la décennie écoulée. Dans le canton Vaud, néanmoins, le secteur secondaire a récemment connu une période de trois trimestres de c roissance continue et semble se reprendre.

5.1.3 Evolution du chômage

Le lien entre chômage et emploi n'est pas mécanique. L'accroissement de l'emploi peut être provoqué par différents mouvements : nouvelles entrées sur le marché du travail des jeunes, immigration, nouvelles entrées des femmes et des hommes après un retrait passager ou prolongé, et enfin passage du chômage vers une situation d'emploi. On peut très bien imaginer une situation où l'emploi s'accroît mais les personnes engagées sont exclusivement des immigrants. Dans ce cas de figure, un accroissement de l'emploi peut, par conséquent, être observé alors que le chômage s'accroît également. Il convient par conséquent de distinguer clairement les objectifs de la politique mise en place. Une politique de développement économique a notamment pour objectif de créer des emplois. A terme cette création d'emplois si elle s'accompagne d'une situation économique favorable, peut se traduire par une diminution du chômage.

Le tableau 5 montre l'évolution du chômag e dans le canton de Vaud et en Suisse depuis 1990. Le chômage s'est nettement plus accru dans le canton qu'en Suisse. Mais son évolution a suivi, par ailleurs, une courbe remarquablement similaire à celle valable pour l'ensemble du pays. On observe enfin la nette diminution du chômage à partir du deuxième trimestre 1997. Cette décroissance peut être mise en relation avec l'évolution de l'emploi. Si nous calculons la corrélation entre l'emploi et le chômage, nous constatons que les remarques précédentes sont justifiées (valeur de -0.86 et -0.88 pour respectivement le canton de Vaud et la Suisse). En effet, si un accroissement de l'emploi se traduisait automatiquement par une réduction du chômage, on devrait trouver une valeur de -1, or les valeurs se situent autour de -0.85. Ce résultat confirme l'assertion qu'une création d'emploi n'engendre pas automatiquement une réduction du chômage de même ampleur. Mais une relation inverse entre accroissement des emplois et réduction du chômage est néanmoins clairement o bservée.

Tableau 5. Evolution du taux de chômage

0.0

1.0

2.0

3.0

4.0

5.0

6.0

7.0

8.0

9.0

1990

(I)

1990

(III

)

1991

(I)

1991

(III

)

1992

(I)

1992

(III

)

1993

(I)

1993

(III

)

1994

(I)

1994

(III

)

1995

(I)

1995

(III

)

1996

(I)

1996

(III

)

1997

(I)

1997

(III

)

1998

(I)

1998

(III

)

1999

(I)

Canton de Vaud Suisse

evaluanda

65

5.1.4 Evolution des branches économiques entre 1985 et 1998 en Suisse et dans le canton de Vaud

Sur le tableau 6 on observe l'évolution des emplois dans les secteurs entre 1985 et 1991, entre 1991 et 1995 et enfin entre 1995 et 1998. Globalement, on rem arque que le période 1985-91 a été caractérisée par une croissance générale de l'emploi dans l'ensemble des secteurs. La période suivante a connu, au contraire, une réduction générale de l'emploi à l'exception de cinq branches pour le canton de Vaud et de quatre dans l'ensemble du pays. La période la plus récente est caractérisée par un ralentissement des réductions d’emplois par rapport à 1991 -95. L'interprétation des valeurs pour la période 1995 -98 doit être prudente. En effet contrairement à la période précédente, un renversement conjoncturel s'est produit vers la fin de l'année 1997. Les variations de l'emploi observées correspondent par conséquent au solde des diminutions d'emplois sur la sous-période 95-fin 97 et des créations d'emplois pour la sous -période fin 97-98. Il s'agit par conséquent de prendre les chiffres comme des indicateurs de tendances (raison pour laquelle nous avons présenté les variations et non pas les chiffres absolus).

Tableau 6. Evolution de l’emploi entre 1985 et 1998 dans les branches économiques suisses et vaudoises

Variation en % 85-91 Variation en % 91-95 Variation en % 95-98 Vaud Suisse Vaud Suisse Vaud Suisse

Total 16.9 14.8 -6.3 -5.6 -3.5 -2.2 Secteur secondaire 3.9 3.7 -21.6 -13.4 -8.0 -8.0 Industrie extractive 1.4 16.9 -32.3 -15.5 41.2 -14.5 Industrie manufacturière -0.1 1.0 -19.6 -14.6 -3.5 -5.5 Prod. et distribution d'électricité, gaz et eau 10.9 9.4 2.8 -3.0 -15.3 -3.9 Construction 10.3 9.7 -26.6 -11.3 -15.8 -13.4 Secteur tertiaire 22.9 21.5 -0.3 -1.6 -2.2 0.5 Commerce, réparation 16.1 14.7 -5.9 -8.6 -8.2 -2.4 Hôtellerie et restauration 10.4 12.9 -10.4 -5.8 -2.5 -1.6 Transport et communications 15.8 17.4 11.5 6.8 -14.9 -9.7 Activités financières;assurances 11.5 22.9 -9.9 -5.4 0.5 -1.2 Immobilier, autres services aux entreprises 49.4 43.5 4.3 0.6 5.1 6.5 Adm. Publiques. Défense, sécurité sociale 22.4 18.7 -0.2 -3.9 4.2 1.6 Enseignement 41.2 18.3 -2.3 3.8 -3.7 3.5 Santé et activités sociales 24.9 32.4 8.2 9.7 3.3 5.9 Autres services collectifs et personne ls 22.7 19.7 8.8 -6.0 6.3 4.5

Source: Recensement fédéral des entreprises 1985, 1991, 1995, 1998, OFS, Neuchâtel.

L’évolution de l’emploi entre 1995 et 1998 doit être différenciée entre le secteur secondaire et tertiaire. Le recul de l’emploi est importa nt dans le secondaire ( -8%), et moindre dans les services (-2.2%). Dans le secondaire, c’est surtout la construction qui marque un recul (perte de 3’500 emplois). Dans le tertiaire, les évolutions des branches sont très contrastées. Alors que le commerce e t les transports connaissent un recul important, les emplois du secteur informatique ont, au contraire, nettement augmenté, ce qui a dopé la branche immobilière et les autres services aux entreprises (+5.1%). Les autres services collectifs et personnels on t également nettement progressé (+6.3%), principalement en raison des activités récréatives et sportives. Enfin dans la santé et les activités sociales, on observe une progression de 3.3 pour cent des emplois totaux, mais ce sont pour moitié des emplois à temps partiel.

evaluanda

66

5.2 CRÉATIONS D'EMPLOIS

Comme nous l'avons précisé au point précédent, les valeurs du recensement fédéral des entreprises ne sont pas des créations d'emplois mais des variations de l'emploi entre deux dates (pour les deux dernières colonnes du t ableau 6 entre le 29 septembre 1995 et le 30 septembre 1998).

Les créations d'emplois par les nouvelles entreprises font actuellement l'objet d'une attention particulière de l'Office fédéral de la statistique. L'ensemble des nouvelles inscriptions auprès des registres du commerce des cantons suisses a été analysé sur la période 1996 -1997 dans le cadre d'une nouvelle statistique intitulée: "La démographie des entreprises". A partir de ces inscriptions un gros travail d'analyse a été effectué afin de sélecti onner les inscriptions correspondant réellement à des créations d'entreprises (ont été supprimées notamment les fusions, les reprises, les scissions, les réactivations, les entreprises sans activité ou sans emplois). Malheureusement les résultats ne peuven t pas être désagrégés par canton; il n'est par conséquent pas possible de connaître les créations de nouvelles entreprises dans le canton de Vaud à partir de cette statistique. On relèvera néanmoins les points suivants pertinents pour notre analyse:

- Toutes les inscriptions au registre du commerce ne représentent pas nécessairement des créations d'entreprises. Sur 40'000 nouvelles inscriptions dans l'ensemble de la Suisse pour 1996-97, seules 7'224 correspondaient réellement à des nouvelles entreprises. Ces nouvelles entreprises représentent 2.6% du total des entreprises en activité.

- Ces 7'224 entreprises nouvellement créées correspondent à 14'941 places de travail (0.5% de l'emploi total). Ces nouvelles entreprises sont ainsi dans leur grande majorité des petites entreprises: 96 % emploient moins de 5 employés à plein temps.

- Ces nouvelles entreprises sont dans leur écrasante majorité (84%) actives dans le secteur des services. Les branches les plus dynamiques sont le commerce, la réparation, l'hôtellerie et les services aux entreprises (dont l'informatique).

5.2.1 Enquêtes ponctuelles du SAT et du SET sur les créations d'emplois de la politique des pôles

La politique des pôles n'a pas encore mis en place de recensement régulier des emplois créés par les nouvelles entreprises. Néanmoins deux enquêtes ponctuelles ont été effectuées. La première dans le cadre du rapport intermédiaire d'évaluation de la politique mise en œ uvre en faveur des pôles de développement économique 30. Elle couvre la période du 1er janvier 1997 au 30 juin 1998. La deuxième a été effectuée par le SET au cours des mois d’octobre et de novembre 1999.

On notera qu'il apparaît, a priori, surprenant qu'aucun mécanisme continu et fiable de recensement des emplois créés n'ait été mis en place jusqu'à prése nt. On rappellera brièvement, à ce propos, les difficultés rencontrées lors du premier recensement: " ces éléments (les données chiffrées sur les créations d'emplois) sont difficiles à obtenir pour les communes qui ne savent pas nécessairement si des implantations interviennent sur leur

30 Etat de Vaud, Groupe opérationnel des pôles, Rapport intermédiaire d'évaluation de la politique mise en œuvre en faveur des pôles de développement économique destiné à la délégation du Conseil d'Etat à la politique économique et touristique. (période du 1er janvier 1997 au 30 juin 1998), Lausanne, décembre 1998

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67

territoire. D'autre part, ces données ne sont pas toujours comparables entre elles, les secteurs d'activités n'étant pas différenciés. Enfin, il manque probablement des critères objectifs permettant la comptabilisation des emplois créés" (Rapport intermédiaire d'évaluation, p.25).

On ajoutera que les entreprises ne sont en général pas favorables à divulguer le nombre de leurs employés. Elles considèrent souvent que cette information donne une image de leur force sur le marché et qu'elle peut être utilisée par leurs concurrents. Cette difficulté supplémentaire nous amènera, par la suite, à l'une de nos recommandations.

Le SET a rencontré des difficultés très similaires à celles relevées lors de la première enquête lors de la deuxième enquête d’octobre -novembre 1999.

Nous estimons par conséquent que les données obtenues sont approximatives et doivent être utilisées avec précaution.

La première enquête recensait 702 emplois et 45 implantations de nouvelles entreprises pour la période du 1.1. 97 au 30.6.98. La seconde recense 1283 emplois et 176 nouvelles entreprises depuis 1.1.1997 et jusqu’à fin 1999. Par ailleurs, 882 emplois supplémentaires sont prévus pour l'année 2000. Ces emplois se répartissent très inégalement entre les différents pôles. Le tableau 7 permet de visualiser ces créations d’emplois. Nous constatons que 8 pôles sur 19 n’hébergent aucune entreprises. Parmi les pôles "actifs", 3 d’entre eux (les pôles 1 (Nyon), 9 (Chablais) et 13 (Yverdon)) comptabilisent 69 pour c ent de l’ensemble des emplois créés. Une image très contrastée se dégage donc de ce tableau. Nous relevons de plus, que les chiffres pour le pôle 9 (Chablais) concernent l'ensemble des nouvelles entreprises et des nouveaux emplois sur tous les territoires communaux, y compris hors sites stratégiques. Il est dès lors impossible de déterminer la part de ces 328 emplois et 79 entreprises qui sont à attribuer à la politique des pôles.

Globalement on peut affirmer que l'ensemble de ces données chiffrées est cara ctérisé par une grande imprécision. Nous préconisons par conséquent une interprétation et/ou une utilisation très prudente de ce tableau. Nous estimons à environ 1000 à 1300 emplois crées entre janvier 1997 et décembre 1999.

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68

Tableau 7. Emplois recensés par le SET lors de l'enquête d'octobre, novembre 1999

Pôle, site Total Entreprises présentes

Implantations de nouvelles entreprises

Emplois créés depuis 1.1.97

Total nouveaux emplois en 2000

1 Nyon 26 3 220 220

2 Rolle 0

3 Allaman,Aubonne 37 5 28 68

4 Morges,Tolochennaz 0

5 Chavannes, Ecublens 3 1 60 60

6 Crissier 0 - -

7 Epalinges 0 - - 40

8a Vevey –centre 3 - - -

8b St-Légier 5 1 3 ?

9 Aigle

Roche

Villeneuve

70

9

?

201

10

117

10 Aclens Vufflens 0 - -

11 Eclépens 0 > 200

12 Chavornay,

Orbe

0

1

150

195

150

13 Yverdon,

Montagny,

Ste-Croix

55

101

?

22

32

0

195

150

0

14 Bonvillars

Champagne

Grandson

2

0

-

0

-

15 Payerne 0 60

16 Avenches 28 28 60

17 Moudon Lucens 0 89

18 Chenit

L'Abbaye

Le Lieu

4

3

2

3

1

-

79

2

± 8

19 Palézieux 10 - -

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69

5.2.2 Evolution de l'emploi dans les communes situées sur les pôles entre 1995 et 1998.

Il est possible de regarder l’évolution de l’emploi dans les communes situées sur les pôles.

Tableau 8. Emplois dans les communes où les pôles sont situés

1995 1998 Variation en %

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 1 13'095 13'332 1.8

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 2 2'163 1'958 -9.5

Emplois dans les communes sit uées sur le pôle n° 3 3'877 3'896 0.5

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 4 7'536 8'087 7.3

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 5 15'294 15'331 0.2

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 6 21'655 21'105 -2.5

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 7 94'970 90'574 -4.6

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 8 12'236 11'878 -2.9

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 9 10'280 9'726 -5.4

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 10 2'939 2'552 -13.2

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 11 1'304 1'572 20.6

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 12 2'923 2'698 -7.7

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 13 13'403 12'492 -6.8

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 14 1'624 1'512 -6.9

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 15 4'501 4'387 -2.5

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 16 1'051 943 -10.3

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 17 4'242 3'995 -5.8

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 18 5'864 5'544 -5.5

Emplois dans les communes situées sur le pôle n° 19 240 256 6.7

Emploi total dans les communes situées sur les pôles 219'197 211'838 -3.4

Emploi total dans l’ensemble des communes vaudoi ses 277'848 268'036 -3.5

Le tableau 8 montre les variations d’emplois entre 1995 et 1998 dans les 19 pôles. Les pourcentages observés doivent être interprétés prudemment. En effet, il convient tout d’abord de remarquer que ces chiffres représentent les v ariations totales d’emplois sur les communes sans distinction entre les emplois situés sur ou hors des sites. Par ailleurs, il s’agit, nous le répétons, de variations du nombre d'emplois et pas de créations d’emplois. De plus, les effets indirects sur l'emploi (voir section précédente) ne se sont pas encore déployés sur la période 1995-98. Enfin la commune de Lausanne est située sur plusieurs pôles (pôle 5 (Lausanne -Bourdonnette), pôle 6 (Lausanne -Malley) et pôle 7 (Lausanne-Vernand, Lausanne-centre). Nous avons dû par conséquent choisir le pôle où la commune avait le plus grand nombre de sites (il s’agit du pôle 7).

Si on met en rapport l’évolution de l’emploi dans l’ensemble des communes vaudoises avec celles situées sur les pôles, on constate que la réduc tion d’emplois a été légèrement inférieure dans les communes situées sur les pôles ( -3.4 au lieu de –3.5 pour cent). Cette moyenne cache des différences très marquées suivant les pôles. Les communes situées sur les pôles 4 (+7.3 %), 11 (+20.6%) et 19 (+6.7%) ont connu un accroissement des emplois entre 1995 et 1998. A l’opposé, les communes situées sur les pôles 2 ( -9.5%), 10 (-13.3%) et 16 (-10.3%) ont vu leurs emplois diminuer fortement.

evaluanda

70

Il est difficile de tirer des conclusions définitives sur la base de ces chiffres, principalement parce que la part des emplois situés sur les pôles dans les différentes communes est susceptible de varier considérablement d’une commune à l’autre. En effet dans certaines communes les emplois des pôles représentent une part importante de l’emploi total alors que cette part est très réduite dans d’autres communes (voir nulle dans les pôles où aucune entreprises n’est présente).

5.2.3 Evolution du chômage dans les communes situées sur les pôles entre 1995 et 1998

L’évolution du chômage dans les communes où les pôles sont situés peut être observée sur le tableau 9.

Tableau 9. Nombre de chômeurs dans les communes où les pôles sont situés

1995 1998 Variation en %

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 1 980 674 -31.3

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 2 166 133 -19.8

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 3 262 193 -26.6

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 4 614 478 -22.0

Nombre de chômeurs da ns les communes situées sur le pôle n° 5 1'021 828 -18.9

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 6 1'647 1'468 -10.8

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 7 6'335 5'791 -8.6

Nombre de chômeurs dans les commune s situées sur le pôle n° 8 1'054 906 -14.1

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 9 1'352 827 -38.8

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 10 250 170 -31.8

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôl e n° 11 114 63 -44.9

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 12 229 203 -11.5

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 13 1'028 1'002 -2.6

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 14 80 83 4.2

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 15 345 280 -18.8

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 16 111 56 -49.4

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 17 404 196 -51.5

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 18 195 153 -21.5

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur le pôle n° 19 38 23 -38.2

Nombre de chômeurs dans les communes situées sur l’ensemble des pôles 16'223 13'527 -16.6

Nombre de chômeurs dans l’ensemble des communes vaudoises 22'199 17'885 -19.4

Ces chiffres doivent aussi être interprétés avec prudence. Nous avons précédemment que les créations d’emplois ne se traduisent pas nécessairement par une réduction du chômage de même ampleur. De plus, le chômage peut très bien avoir diminué dans une commune en raison d’engagements de chômeurs par des entreprises non situées dans un pôle. Il reste néanmoins qu’on pouvait s’attendre à ce que le chômage diminue plus fortement dans les communes où des pôles sont sit ués. Or nous constatons que le chômage a en moyenne moins diminué dans les communes où les pôles sont situés que dans l’ensemble des communes vaudoises (respectivement de –19.4 et –16.6 %). Ce résultat global cache des différences très importantes suivant les pôles. Ainsi, pour les communes situées sur les pôles 17 (Moudon), 16 (Avenches) et 11 (Eclépens) le chômage a diminué de respectivement 51.5, 49.4 et 44.9 pour cent. Alors que pour les communes situées sur les pôles 14 (Bonvillars), 13 (Yverdon) et 7 (Lausanne), les évolutions sont respectivement de +4.2, -2.6 et –8.6 pour cent. Le fait que le

evaluanda

71

chômage a très fortement baissé dans deux pôles où aucune entreprise n’est installée (17 et 11) doit également être interprété prudemment. A nouveau, le fait que la part des emplois dans les pôles varie grandement d’une commune à l’autre rend difficilement interprétable ces variations.

5.2.4 Analyse prospective en termes d'emplois

Ces résultats doivent être interprétés dans le contexte de la mise en place d'une nouvelle politique qui n'a pas encore déployé l'ensemble de ses effets. Il s'agit, à ce propos, de rappeler que l'objectif de création d'emplois ne peut être obtenu qu'indirectement, en favorisant l'implantation et la création d'entreprises. De façon générale, on relèvera que la politique des pôles peut déployer ses effets de plusieurs manières.

- Les emplois créés directement par l'implantation des entreprises. Ce sont ces emplois qui ont été recensés par les enquêtes du GOP.

- Les emplois indirectement générés par l'implantation de ces nouvelles entreprises. Ces créations d'emplois sont reliées au processus d'implantation des entreprises (la fourniture des matériaux de construction ou de matériel de bureau), et également générées par l'activité des entreprises nouve llement implantées (les chauffeurs qui transporteront les biens produits par les nouvelles entreprises).

- Enfin des emplois seront créés par un effet multiplicateur qui provient des revenus des personnes nouvellement engagées. Ces emplois sont générés par une nouvelle demande de biens et services, celle s'adressant par exemple aux commerçants de la région ou aux propriétaires de terrains pour la construction d'habitation.

Les différents types d'effets sur l'emploi ne se déploient que dans le moyen terme et ne sont pas mesurables sur la période de janvier 1997 à décembre 1999. Dans une optique prospective, on peut néanmoins s'attendre à ce qu'ils se déploient dans les prochaines années.

Il faut également tenir compte du développement prochain de certains sit es dont la vocation est orientée vers des secteurs à forte croissance. Ainsi, le site de Vennes, destiné à accueillir des entreprises actives dans le domaine de la biotechnologie, est susceptible de générer rapidement une forte croissance des emplois. Ce p otentiel sera toutefois moindre dans les zones d'activités dévolues aux industries plus traditionnelles (comme l'alimentaire ou la distribution).

5.2.5 Synthèse

Etant donné la grande imprécision des enquêtes effectuées par le SET et le SAT, il nous a semblé opportun de compléter ces chiffres par ceux provenant des statistiques officielles. Or nous constatons que malgré leur plus grande précision, ces dernières ne sont pas appropriées pour une mesure précise et fiable des emplois crées par la politique des pôles. Nous pouvons néanmoins donner un ordre de grandeur qui doit se situer entre 1000 et 1300 emplois créés par cette politique.

Nous avons par ailleurs constaté que l'emploi global a très légèrement moins diminué dans les communes où les pôles sont situés. Le chômage a également légèrement moins diminué dans les communes où les pôles sont situés que dans l'ensemble des communes vaudoises. Ces résultats nous amènent néanmoins à juger comme positif l'action "création d'emplois" de la politique des pôles. En effe t une telle politique vise moins à une création directe et massive

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d'emplois à court terme qu'à l'entretien d'un tissu industriel dynamique et vivant, qui permet des créations d'emplois à moyen voire à long terme. Nous estimons néanmoins qu'une mesure directe et fiable des emplois créés reste à mettre en place dans des délais très brefs. Il paraît en effet évident que la crédibilité de la politique des pôles doit reposer sur une mesure précise des emplois qu'elle génère.

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6 ANALYSE DE LA MISE EN OEUVRE

Ce chapitre est consacré aux structures et aux modalités de mise en œ uvre de la politique des pôles.

6.1 CONDUITE STRATEGIQUE

6.1.1 Modalités observées et perception des acteurs

Le Comité cantonal des pôles – CCP-

Le Comité cantonal des pôles a joué un rôle très importan t dans la formulation de la politique des pôles de développement économique. Lors de la mise en œ uvre, il a été décidé que cette instance assurerait une fonction de pilotage en remplissant un rôle stratégique.

L'ensemble des acteurs que nous avons rencontr é considère toutefois que le CCP a été longtemps en retrait et qu'il n'a pas rempli son rôle d'instance stratégique. Ils constatent que la séparation avec le niveau opérationnel n'a jamais été réellement opérée et que cette instance est un échelon interméd iaire sans réel contenu. Beaucoup considèrent en effet le CCP comme une chambre d'accompagnement du GOP.

Plusieurs raisons sont évoquées concernant le manque de conduite stratégique de la part du CCP :

- Les séances du CCP sont trop espacées et peu préparé es. La fréquence effective de 4 à 5 réunions par année ne permet pas de suivre les activités du GOP ni de prendre des décisions rapides. Ainsi, selon certains de nos interlocuteurs, le CCP s'est souvent fait court-circuiter par le GOP qui a montré une tend ance à faire valider ses options directement auprès de la DELECO.

- Cette instance a également été décrédibilisée par un absentéisme grandissant lors de ses séances.

- Aucune séparation nette n'a été opérée entre les membres du GOP et ceux du CCP, certains siégeant dans les deux instances. Les problématiques opérationnelles sont donc souvent rediscutées au sein du CCP.

- Absence d'une structure permanente qui centralise les informations et prépare les séances.

Relevons que la co -présidence du CCP est consciente de ces problèmes et apporte un certain nombre de correctifs à cet état de faits.

Il est révélateur de constater que certains membres du GOP, relativement nouveaux, ne connaissaient pas la fonction remplie par le CCP lors de notre enquête de terrain.

Lors de nos entretiens, il a été également fait mention d’un certain flottement suite au départ de Mme Wenger ; en effet aucune séance n'a été agendée pendant près de cinq mois. Cette période n’a certainement pas contribué à l’amélioration de la position du CCP.

De manière générale, les membres du CCP appellent tous de leurs vœ ux un recentrage des activités autour des enjeux stratégiques et une affirmation de ce rôle vis -à-vis du GOP. Ils souhaitent être informés de manière régulière sur les activités déployées e t les problèmes

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rencontrés par le GOP et être consultés sur les critères d'utilisation des crédits. Chacun reconnaît toutefois qu'une marge de manœ uvre conséquente doit être laissée aux soins du GOP.

Le pilotage n’est pas la seule fonction qui ressort des entretiens que nous avons menés; nombreux sont ceux qui souhaitent que le CCP soit également un lieu d'interface et d'échanges entre la politique et ses destinataires directs ou indirects. Il est intéressant à ce propos de relever que plusieurs personnes p ensaient que le sigle CCP signifiait Comité consultatif des pôles.

La DELECO et le CE

Le Plan cantonal des pôles prévoit que le Conseil d'Etat et la DELECO soient chargés des grandes orientations stratégiques.

Ce principe n'est généralement pas remis en c ause par les personnes que nous avons interrogées. Les critiques se focalisent surtout, pour les associations de développement régional et les communes, autour de la direction stratégique bicéphale entre le DEC et le DINF. Ils considèrent que cet état de f ait introduit un flou et des incohérences en terme de définition des objectifs et souhaitent que le département de l'économie prenne le leadership de cette politique, estimant que l'objectif principal est d'ordre économique.

Pour ces acteurs, le véritable lieu de prise de décision stratégique est la DELECO. Le fait qu’elle préavise tout engagement financier conséquent ou sensible politiquement corrobore ce sentiment.

La procédure financière qui attribue au Conseil d'Etat la responsabilité des engagements financiers est perçue de diverses manières par les membres du GOP. Certains considèrent que cette procédure est lourde et qu'elle ralentit tout le processus. Elle est également perçue comme une contrainte dans les négociations avec les pôles car elle empêch e une certaine sécurité dans la négociation avec les partenaires directs dans les régions. D'autres, au contraire, estiment que la procédure financière actuelle est essentielle car elle permet de garantir l'engagement du CE dans le climat tendu qui entoure la mise en œ uvre de la politique.

6.1.2 Analyse

Le type d'organisation, les structures adoptées et le rôle joué par les acteurs contribuent de manière décisive au succès de toute politique. La répartition des rôles formalisée dans le plan cantonal entre les dif férentes instances que sont le Conseil d'Etat, la DELECO, le CCP et le GOP est adéquate compte tenu des objectifs de cette politique. Toutefois, certaines réorientations doivent être opérées en ce qui concerne les rôles effectivement exercés par certaines instances.

Nous constatons que le comité cantonal des pôles s'est peu investi dans une véritable opérationnalisation du pilotage de la politique. Il est ainsi souvent fait mention dans les procès -verbaux de la nécessité de disposer d'indicateurs et de tabl eaux de bord récapitulatifs. Dans les faits, aucun de ses membres ne s'est assuré que ces informations soient effectivement mises à disposition du CCP. Notons à ce propos que depuis le rapport intermédiaire d'évaluation de la politique de décembre 1998, le CCP n'a eu aucune information précise sur l'évolution des travaux et des réalisations jusqu'au dernier trimestre 1999. Il apparaît donc clairement, au vu des tâches initialement confiées au CCP dans le cadre du Plan cantonal des

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pôles, que le suivi et le contrôle de la mise en œ uvre sont déficitaire. Cet état de fait contribue au flou dénoncé par nombre d'acteurs interrogés. Nous considérons en effet que cette instance doit, de par sa place, non seulement assurer la conduite, le contrôle et la cohérence de la politique, mais aussi coordonner et animer les réseaux d'acteurs impliqués par la mise en œ uvre.

Concernant la composition du CCP, nous saluons l'intégration récente d'un représentant des associations de développement régional, tout en y regrettant l' absence du délégué cantonal à l'environnement.

Les nombreuses critiques adressées à l'encontre de la gestion bicéphale de cette politique démontrent que les destinataires intègrent mal l’approche transversale et complémentaire, entre promotion économique e t aménagement, voulue par les initiateurs de la démarche des pôles. Nous sommes pourtant d’avis que cette forme de gestion découle intrinsèquement du noyau dur de cette politique dont l'objectif est d'atteindre un développement de qualité en associant étro itement promotion économique et aménagement du territoire. Dans ces conditions, il nous semble essentiel de ne pas amputer un aspect au profit de l’autre, au risque de vider la politique des pôles de sa substance.

6.2 CONDUITE OPERATIONNELLE

6.2.1 Modalités observées et perception des acteurs

6.2.1.1 Le fonctionnement du GOP du point de vue des services de l'Etat

Le point de départ de la politique des pôles réside dans la volonté de concilier les impératifs de l'économie à ceux de l'aménagement du territoire. Il a donc été décidé de valoriser cette transversalité en créant un groupe opérationnel des pôles composé du SAT, du SET et du DEV. Ce type de structure permet un fort potentiel de coordination et de collaboration.

Aux dires de ses membres, cette structure a relativemen t bien fonctionné dès le début; un grand travail de clarification des tâches et des procédures a été mené. Des visites des sites ont été organisées. Les membres anciens et actuels du GOP parlent d'une ambiance de travail agréable et constructive. Ils souli gnent la qualité actuelle de la communication et de la compréhension réciproque. Il est extrêmement intéressant de relever que les membres du GOP parlent de la création d'un référentiel commun, d'un "esprit GOP".

Le caractère collégial des prises des déci sions est apprécié et n'a jusqu'alors pas posé de problèmes particuliers. La structure adoptée ainsi que la fréquence des réunions (une vingtaine par année) permettent d'atteindre un bon niveau de coordination entre les membres impliqués.

Le taux de rotation des collaborateurs

Un point insatisfaisant est relevé par la quasi -totalité des membres du GOP : le tournus beaucoup trop élevé des collaborateurs affectés à la politique des pôles. Ils considèrent que les contrats précaires offerts aux collaborateurs GOP ont eu pour effet d'encourager ces personnes à rechercher une autre occupation plus "stable".

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Le départ, début 1999, de Mme Wenger et de deux de ses collaborateurs très impliqués dans la politique, a aussi passablement affecté le fonctionnement du GOP . Ce n'est qu'en été de la même année que ces deux postes ont été repourvus.

La promotion économique

Un autre aspect problématique qui a été relevé est la faiblesse de l'aspect promotion économique au début de la mise en œ uvre de la politique des pôles. Be aucoup considèrent que la séparation des rôles entre le DEV et l'Office économique était peu claire. Etant donné l'absence de cadre cantonal en matière de promotion économique, une certaine errance se serait manifestée dans le choix des activités à réalise r. Tous les acteurs interrogés s'accordent à dire que la création du SET a permis de fixer les rôles de chacun et de dynamiser les aspects liés à la promotion économique.

La participation du DEV au groupe opérationnel des pôles

Le rôle et la place du DEV o nt évolué depuis la mise en place de la politique des pôles. A l'initiation de la démarche en 1996, le DEV a été principalement chargé de mettre au point un concept de promotion économique pour les pôles et de coordonner les premières études régionales et sectorielles. Depuis la création du service de l'économie et du tourisme, courant 1998, le DEV remet en cause sa participation au Groupe opérationnel des pôles, considérant qu'il n'est plus partie prenante à la gestion de cette démarche. Il considère être principalement un utilisateur et n'avoir plus grand chose à apporter au GOP.

Ce point de vue n'est pas partagé par les membres du GOP qui souhaitent que le DEV continue à participer, en apportant son expérience en matière de promotion internationale.

Le suivi de la politique

Chaque site fait l'objet d'une fiche 31 qui présente dans chacun des domaines d'action de la politique les objectifs, les travaux réalisés et projetés, les responsables des diverses actions ainsi que les délais prévus. Ces documents conti ennent donc non seulement un programme d'action, établi en accord avec les partenaires locaux mais sont aussi un outil de suivi des réalisations de la politique dans chacun des sites.

Comme nous l'avons déjà relevé dans le chapitre 3 consacré aux outputs d e la politique, le GOP n'a pas instauré de procédure systématique de mise à jour des actions mises en œ uvre. De plus, de nombreuses données relatives au nombre de m 2 équipés et/ou légalisées ou aux terrains prêts à la promotion manquent ou sont peu fiables .

6.2.1.2 Perception du GOP et de ses missions par les destinataires

La perception du GOP comme structure

Si la structure GOP est perçue positivement à l'intérieur de l'Etat, son image à l'extérieur est toute autre.

31En annexe 8.4 figure, à titre d'exemple, les fiches de suivis des 5 sites ultra -stratégiques.

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Le GOP n'a que peu de visibilité pour les acteur s que nous avons rencontrés dans les pôles. Beaucoup croient qu'il n'est qu'une émanation du SAT. Il est principalement fait mention de l'existence d'un déséquilibre important entre les différents services représentés au sein du GOP. Si tous sont d'accord sur le fait que le GOP devrait avoir un regard "global" sur la politique des pôles, la prédominance des préoccupations du type aménagement du territoire sur la promotion économique revient fréquemment. L'origine de ce déséquilibre est clairement énoncée : historiquement la mise sur pied de la politique des pôles provient d'une initiative du SAT dont les principes d'action sont clairs. Les activités en matière de promotion économique, quant à elles, ont mis plus de temps à se mettre en place. Beaucoup d'interlocuteurs ont cependant relevé que le GOP opère actuellement un rééquilibrage entre aménagement et promotion.

L'existence même du GOP est également remise en question par une minorité d'acteurs qui estiment qu'il n'a en réalité aucun pouvoir. Ils le voien t comme une plate -forme qui reçoit les demandes et les redistribue vers les services compétents, donc un échelon supplémentaire à la procédure normale, où le requérant envoie lui -même le dossier aux services concernés. Cette impression est renforcée par le fait que certains acteurs ont été très étonnés de recevoir en retour à une demande de soutien adressée au GOP, une réponse négative rédigée sur une lettre à l'en-tête du SAT.

L'accompagnement et le soutien

La grande majorité des acteurs rencontrés sur le terrain souhaite que le rôle d'accompagnement et de soutien du GOP soit amélioré. Ils aimeraient avoir une personne de référence qui collabore avec eux à la recherche de solutions. Il est à ce propos intéressant de relever qu'une très petite minorité des p ersonnes connaît son interlocuteur au sein du GOP. Le manque de continuité dû à l'important taux de rotation du personnel n'est pas étranger à ce sentiment de flou. L'absence de direction est récurrente dans le discours des personnes interrogées qui regret tent une forme de dilution des responsabilités. Le temps de réponse est souvent jugé trop lent et ils ressentent un manque de suivi dans les dossiers. Font exception à ce constat les deux pôles qui ont conservé le même interlocuteur depuis le début de la démarche soit : Nyon / Signy et Littoral Parc.

Nous avons également remarqué que certaines communes n'avaient aucune perception globale du processus dans lequel elles s'étaient engagées et qu'elles avaient le sentiment de se faire "balader d'études en étude s" sans savoir quelles en étaient les finalités ni quand elles arriveront au terme de ce cheminement.

Les organismes locaux de gestion

Différents modèles de gestion des pôles/sites co -existent et des arguments en faveur de chacune des ces modalités de gest ion peuvent être avancés. Il en va ainsi d'un certain nombre de représentants d'association de développement régional qui ne souhaitent pas la création d'organismes de gestion, estimant que les mécanismes de coordination existent déjà et que cette structur e supplémentaire ne ferait qu'alourdir le dispositif. Toutefois, nous constatons que les personnes membres d'organismes de gestion que nous avons interrogées soulignent l'effet positif de la création de cette structure en terme de coordination, d'améliorat ion de l'accompagnement, du suivi et du raccourcissement des délais procéduraux. Nos entretiens sur le terrain nous ont également indiqué qu'un certain nombre de syndics estiment de plus en plus nécessaire la mise en place d'une structure de coordination, compte tenu de la complexité et de la variété des questions à régler liées à la gestion de leur site.

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Les membres du GOP estiment pour leur part que la présence d'un organisme de gestion a un effet très positif sur la qualité de la mise en œ uvre notamment par l'établissement de liens plus formels, la diminution du nombre d'interlocuteurs et une meilleure intégration au niveau local de la politique.

6.2.2 Analyse

Le fonctionnement collégial avec un secrétariat et une présidence tournante a contribué à créer des valeurs et des références communes aux collaborateurs du GOP. Ce qui est un succès important pour cette politique transversale. Toutefois cette structure collégiale n'est adaptée que dans le cadre d'une gestion par "beau temps". La politique des pôles est actuellement à un moment charnière qui suit une période de flottement. Il est donc nécessaire de reconstruire une légitimité de l'action et ceci ne peut se faire que par un effort soutenu de structuration et de coordination. Un répondant pour l'ensemble de la démarche opérationnelle nous semble faire défaut, que ce soit à l'égard du CCP ou des différents publics -cibles.

Le GOP doit affirmer son existence propre et améliorer sa visibilité. Il est important que ses collaborateurs soient au service des finalit és de la politique des pôles et qu'ils soient perçus comme des partenaires par les destinataires. Ils doivent être des personnes -ressources, spécialistes de leur domaine respectif.

L'important turn over de ses membres a eu des conséquences, notamment en t erme de perte d'informations, de savoir et de diminution des activités déployées. Faute de ressources, les aspects contact, soutien et accompagnement ont été négligés. C'est aussi le cas pour la mise à jour des informations relatives à l'état d'avancement et aux réalisations dans les pôles .

La situation actuelle ne permet pas au GOP ni au CCP de respectivement suivre et piloter la politique des pôles dans de bonnes conditions. Ces lacunes et la non -fiabilité des données dont disposent les instances compéten tes ont également des répercussions sur l'image et la crédibilité de la politique des pôles. Fort heureusement, cette situation devrait changer très rapidement avec l'utilisation d'une nouvelle base de données spécialement développée pour les besoins de ge stion et par la décision du GOP de se consacrer, dès le début de l'année 2000, à la récolte et à la mise à jour des informations.

Nous constatons, de par le faible nombre d'organismes de gestion en place, qu'une séparation s'opère au niveau local entre pro motion et aménagement du territoire. Ceci va à l'encontre des principes de base de la politique qui tendent justement à favoriser la coordination de ces deux aspects. Or, cette coordination est aujourd'hui effective dans les autres instances de cette politique. Il est important pour la cohérence et l'efficacité de la politique que le GOP ait un interlocuteur qui gère et coordonne, au niveau des pôles/sites, les aspects tels que la coordination des différents travaux entre les communes, la planification des équipements et des aménagements collectifs ou encore l'élaboration de stratégies d'accueil, de conseils et de promotion.

La nouvelle équipe qui compose le GOP apparaît comme motivée et consciente de ces lacunes et souhaite y remédier.

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6.3 LES ACTIONS DE COMMUNICATION

6.3.1 Modalités observées et perception des acteurs

Afin de présenter la démarche des pôles de développement économique, plusieurs documents ont été mis au point :

- Le document central est le Plan cantonal des pôles de développement économique qui définit les objectifs, les principes, les mesures et les instruments de mise en œ uvre de cette politique. On y trouve également un inventaire des pôles et des sites. Ce document est "l'instrument que le conseil d'Etat s'est donné pour définir, en termes opération nels, sa politique de soutien aux zones d'activités d'importance cantonale" 32.

- Une brochure de 8 pages résumant les principaux axes du Plan cantonal a été très largement diffusée.

- Un manuel-conseils a été constitué afin de mettre à disposition de tous les p artenaires de cette politique un recueil des documents légaux de références, des directives, des fiches synthétiques et de la plupart des rapports produits dans les domaines de la planification, du droit foncier, de la gestion, de la promotion et des finan ces. Ce document comprend également des exemples de référence et les modalités d'obtention du soutien cantonal. Ce manuel-conseils est en constante évolution et se construit au fur et à mesure de la mise en œ uvre de la politique.

- Un bulletin d'information, pôles-infos, destiné à tous les acteurs de la politique des pôles de développement (communes vaudoises, députés, milieux économiques, etc.) et qui a pour objectif d'être le système de communication interne au réseau de mise en œ uvre des pôles. On y trouve des nouvelles sur les pôles, des notes de travail, les décisions du conseil d'Etat concernant cette politique, une revue de presse économique ainsi que diverses informations concernant la mise en œ uvre de la politique. Destiné à paraître 3 à 4 fois par année, on compte à ce jour 3 numéros, le numéro 1 de juin 1998, le numéro 2 de décembre 1998 et le numéro 3 de mai 1999.

- Le site Internet du SET présente depuis l'été 1999 la politique des pôles ainsi que les différentes mesures de soutien en matière de prom otion et d'octroi d'un prêt "pôle". De plus, le GOP travaille actuellement à la création d'une base de données géo -référencée permettant à l’intéressé potentiel de pouvoir identifier les terrains disponibles dans les sites stratégiques et ultra -stratégiques33. Cette base de données devrait être opérationnelle sur le site du SET dans la deuxième partie de l'an 2000.

Outre ces différents documents, plusieurs rencontres entre les acteurs de cette politique ont été organisées.

Lors du premier recensement des si tes, les conseillers d'Etat Martin, Schmutz et Veillon ainsi que des représentants du SAT, du DEV et du DAIC ont présenté, en septembre et octobre 1995, à 17 communes ou groupes de communes les objectifs de la politique des pôles.

32Plan cantonal de pôles de développement économique, décembre 1997, p.2 33Voir suivi au point 3.1.2

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Durant les mois de mars et d'avril 1998, Mme et M. les conseillers d'Etat Maurer et Schmutz ont rencontré les autorités des 5 sites ultra -stratégiques afin de les motiver à participer activement à la démarche des pôles.

Différentes visites ont été agendées dans le courant de 1997 par le GOP avec l'ensemble des responsables de sites, dans la perspective d'expliquer la démarche des pôles et d'établir un programme d'action recensant les tâches à accomplir dans les sites.

D'après les différents acteurs interrogés, la politique des pôl es a connu, dès le départ, un problème de communication, notamment en terme d'image. En effet, dans un premier temps, cette politique a été présentée comme une politique de promotion économique en mettant de côté la notion d'aménagement du territoire. Cett e mauvaise présentation de la politique a créé une polémique auprès de ceux qui ne comprenaient pas la nécessité d'avoir un développement coordonné et s'est traduit par un afflux de demandes de subventions, essentiellement pour des plaquettes de promotion économique. D'autre part, le montant du crédit accordé par le Grand Conseil a fait naître de faux espoirs dans certaines communes qui ont cru comprendre qu'elles auraient automatiquement des enveloppes financières destinées à l'aménagement et à l'équipement de leurs terrains situés sur un pôle.

Le cadre dans lequel cette politique s'inscrit ainsi que ses objectifs n'avaient pas été compris par les différents acteurs. Le GOP a corrigé – en partie et dernièrement – cette mauvaise perception en communiquant da vantage aux autorités communales les objectifs de cette politique.

6.3.2 Analyse

L'effort entrepris dernièrement en matière de communication, par l'augmentation de la fréquence des visites sur le terrain, constitue un élément positif si l'on tient compte des er reurs commises à l'origine de la mise en œ uvre. Il n'y a cependant toujours pas de concept de communication commun aux parties prenantes, dans la perspective de promouvoir de manière cohérente et coordonnée les objectifs et modalités d'action.

Les outils de communication prévus souffrent, à l'exception du site Internet du SET, d'un manque de mise à jour et de dynamisme. Le bulletin des pôles n'a ainsi plus paru depuis mai 1999, le plan cantonal des pôles ne tient pas compte des modalités actuelles de mise e n œ uvre de la politique et les mises à jour des informations du manuel -conseils n'ont pas été effectuées.

6.4 LA CLASSIFICATION DES SITES

6.4.1 Modalités de fonctionnement et perception des acteurs

La classification initiale des sites stratégiques en trois catégorie s (prêt à la promotion /prêt à court-terme, prêt à moyen terme et potentiel) s'est avérée trop vaste pour être opérationnelle du point de vue du soutien. Il a donc été décidé, comme nous l'avons vu au point 2.2.4, de recourir à un classement simplifié qui a permis d'identifier cinq sites ultra -stratégiques.

Le principe de cette classification ne soulève aucune objection particulière de la part des personnes interrogées, qu'elles soient internes ou externes à l'administration. Toutes

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conviennent qu'il était nécessaire, dans la première phase de mise en œ uvre, de focaliser l'aide sur certaines zones et de fixer des priorités.

Certains destinataires de la politique s'étonnent toutefois du niveau très modeste des réalisations dans certains sites ultra -stratégiques, alors que les moyens financiers sont concentrés sur cette catégorie. Ils souhaitent qu'une réévaluation de ce classement soit faite à la lumière des actions, du dynamise constaté sur le terrain et des potentialités de chacun des sites.

Une très grande partie des critiques se focalisent sur le nombre trop élevé de sites concernés. L'intégration ultérieure de la Vallée de Joux et de Sainte -Croix dans la liste des sites stratégiques, qui a porté le nombre total à 33, a été perçue par beaucoup comme le sig ne évident que l'on avait cédé à la tentation de la politique de "l'arrosoir". Nombreux sont nos interlocuteurs qui considèrent que ce nombre élevé de sites entraîne principalement une dispersion des moyens et un engendre des carences évidentes dans les ac tivités d'accompagnement et de suivi. Certains estiment même que cette situation crée un climat malsain de compétition qui donne l'impression que le développement de certains sites ne peut se faire qu'au détriment des moyens qui auraient pu être accordés a ux autres. Cette impression se voit renforcée la faible transparence ressentie à l'égard de l'opération de classification des sites.

Pour sa part, la nouvelle équipe du GOP, composée majoritairement de collaborateurs engagés dans le courant de l'été 1999, estime disposer de ressources suffisantes pour apporter dans les mois qui viennent un suivi et un accompagnement de qualité. Ils n'ont nullement l'impression que le nombre de sites a un effet négatif sur la qualité ou la quantité des services offerts. Ils considèrent par ailleurs qu'il est actuellement prématuré d'exclure des sites qui n'auraient pas fait preuve de dynamisme ou d'intérêt pour la politique. Selon eux, un site qui, actuellement, n'utilise pas les ressources offertes par la politique des pôles peut, le contexte évoluant, en ressentir l'utilité ultérieurement.

6.4.2 Analyse

Compte tenu des éléments exposés dans la partie précédente, il nous semble en premier lieu important de rappeler que la politique des pôles est une politique incitative qui vise à orienter progressivement, en offrant un accompagnement et des possibilités de financement, le comportement des destinataires dans une direction correspondant aux objectifs visés. Il est donc intrinsèquement normal que l'on constate actuellement des différ ences de dynamisme entre les pôles/sites concernés. Celles -ci ne doivent pas être interprétées comme des inégalités résultant d'un traitement différencié des opérateurs mais bien comme le reflet des difficultés rencontrées et des intérêts portés aux object ifs de cette politique par les acteurs locaux. De même, il faut souligner que toute politique incitative doit faire face à ses débuts à une certaine inertie. Il est donc nécessaire qu'elle s'inscrive dans la durée afin de déclencher les comportements voulu s et les processus d'investissement souhaités. Il est toutefois difficile, à ce stade de la mise en œ uvre, de se prononcer de manière définitive sur le bien -fondé de la diminution du nombre de sites concernés par la politique des pôles.

Les critiques conc ernant la disparité du niveau d'avancement des sites ultra - stratégiques doivent être mises en perspective. Le plan d'action issu de la politique des pôles peut parfois amener à considérer que les activités liées à l'achèvement des mesures d'équipement et de planification sont longues. Il ne faut toutefois pas perdre de vue que l'objectif est de mettre sur le marché des terrains pré -planifiés, pré-équipés et par là constructibles avec un minimum

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de procédures. Cette approche permet de gagner du temps en ava l. L'exemple du site ultra-stratégique 7b de Lausanne -Epalinges-Vennes est à ce propos intéressant : aucune surface n'est immédiatement disponible, mais dans quelques mois, la planification de la totalité du site (302 000 m2) sera achevée de manière cohére nte, grâce aux outils et aux soutiens prévus par la politique des pôles.

En ce qui concerne les critères utilisés pour identifier et classifier les sites stratégiques, le tableau ci-dessous démontre qu'ils sont cohérents et qu'ils s'inscrivent parfaitement dans le cadre et les finalités fixés pour la politique des pôles.

Critères Cadre et finalités

Utilisation parcimonieuse du sol

Situation stratégique tant au niveau des centres urbains que des transports collectifs et individuels

Disposer de pôles de qualité répondant à des critères économiques, d'environnement et d'aménagement

Engendrer un minimum d'impact sur l'environnement

Accroître l'offre variée de terrains immédiatement disponibles

Volonté de développement des communes concernées

Assurer une promotion efficace

Éventail de zones suffisamment différencié pour la promotion

S'inscrire dans le cadre d'une politique incitative et subsidiaire

Subsidiarité par rapport aux autres aides existantes

Garantir un développement durable

Concentration des efforts sur les sites/pôles où les mesures d'équipement et de planification sont les plus avancées

Même si quelques critères font référence implicitement au principe de développement durable, nous constatons toutefois l'absence de critères liés explicitement à ce principe, qui constitue, rappelons le, le cadre général dans lequel s'inscrit cette politique.

Compte-tenu du caractère partenarial et dynamique de cette politique, on peut s'étonner du peu de transp arence dont ces critères ont fait l'objet. Concernant la réévaluation de la classification des sites, le GOP entame une réflexion actuellement sur la réactualisation des critères dont l'application donnera lieu à un nouveau classement des sites.

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6.5 L'APPRECIATION DES PROJETS

6.5.1 Modalités de fonctionnement et perception des acteurs

Le manuel-conseils des pôles de développement économique contient un document présentant les conditions à remplir pour la présentation des demandes de soutien financier formulées par les instances locales, soit les autorités communales ou les organismes de gestion formellement constitués. Un document type à remplir par le requérant est également proposé dans ce même manuel.

Selon la nature de la demande qui parvient au GOP (promot ion ou aménagement), celle -ci est instruite par un collaborateur GOP dépendant du SAT ou du SET. Celui -ci complète les informations et analyse la demande. Il transmet par la suite le dossier pour consultation aux autres collaborateurs du groupe.

C'est dans le cadre des réunions du groupe opérationnel des pôles que les demandes "ordinaires"34 sont discutées et qu'un préavis collectif est pris. Ce préavis est ensuite transmis pour visa aux chefs de service du SAT et du SET. Il est ensuite envoyé par la voie hiérarchique aux chefs des départements concernés puis au Conseil d'Etat, seul habilité à prendre la décision d'engager les fonds nécessaires 35.

Selon les membres du GOP, le fait de devoir émettre un préavis collectif ne pose aucun problème ; il est même perç u comme un enrichissement et un gage de cohérence et de qualité ; compte tenu de la multiplicité des domaines à prendre en compte lors de l'analyse d'une demande.

A ce stade, il nous semble important de nous pencher sur les critères à l'aulne desquels les demandes arrivant au GOP sont analysées. Les entretiens que nous avons eus avec les membres du groupe opérationnel des pôles font apparaître que les critères principaux sont les suivants :

- localisation du projet dans un pôle,

- cohérence de la demande avec l e programme établi d'entente avec les instances cantonales (fiches des mesures à mettre en œ uvre pour chacun des sites),

- utilité de l'investissement pour améliorer l'attractivité du site/pôle,

- valorisation possible pour le pôle/site et pour le canton.

Nos interlocuteurs nous ont également précisé que les fiches de suivi qui fixent le cadre des actions - menées / à mener - pour chacun des sites sont des programmes d'action qui permettent de juger très aisément de la pertinence d'une demande de soutien financ ier, que ce soit pour une étude ou une action précise. Nos interlocuteurs au sein de l'administration estiment que l'appréciation des projets est faite avec sérieux et rigueur et que les différentes étapes de validation prévues par les instances hiérarchiq ues garantissent un traitement objectif et impartial des demandes.

34Les demandes politiquement sensibles ou financièrement importantes sont discutées à la DELECO avant d'être présentées au Conseil d'Etat. 35Concernant le détail de la procédure d'attribution d'un financement vo ir le point 2.2.6.

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Les destinataires de la politique (communes, organisme de gestion, associations de développement régional) ne formulent pas de reproche particulier concernant la manière dont les demandes de financement sont appréciées ; ils souhaitent cependant que cette procédure soit plus transparente. Ils reprochent également une interprétation trop stricte des frontières géographiques des pôles et réclament plus de souplesse dans l'utilisation de ce cri tère. Ils souhaitent également que la politique des pôles s'intéresse au bâti et notamment aux friches industrielles. Les principaux arguments avancés appartiennent à une logique d’intégration des préoccupations aménagistes et économiques : on ne peut d’un e part laisser ces anciens bâtiments industriels se dégrader et d’autre part aménager et équiper de nouveaux terrains.

C’est dans cet ordre d’idée – et dans un esprit de test – que les moyens dévolus à la réaffectation du bâtiment de La Concorde ont été p rélevés sur les fonds destinés à la politique des pôles. Ce bâtiment répondra à terme à une demande économique récurrente en matière de laboratoires. Bien que situé en marge du pôle Lausanne -Epalinges, l’intérêt de cette démarche innovante a été défendu au près du Conseil d’Etat, lequel a décidé de soutenir ce projet situé à proximité direct d’un pôle appelé à se développer dans un secteur (recherche bio -médicale) en relation directe avec les futures entreprises appelées à s’installer dans La Concorde.

Notre étude nous a permis de constater qu'il n'existait jusqu'à récemment aucun document officiel du GOP présentant les principaux critères d'analyse des demandes de financement. La situation est en train d'évoluer, le service de l'économie et du tourisme énonc e dans un récent document36 les critères d'appréciation des projets de promotion économique dans le cadre du crédit des pôles :

- Impulsion Le fonds de soutien des pôles doit être utilisé pour des projets ponctuels de promotion, orientés principalement sur l’acquisition ou le développement d’entreprises.

- Duplication Dans la mesure du possible, le fonds de soutien des pôles favorisera les mesures dont la réalisation pourrait être dupliquée dans d'autres régions du canton.

- Information Le fonds de soutien des pôl es peut être utilisé pour des actions ponctuelles visant à améliorer les supports ou les réseaux de communication (principalement supports informatiques ), de manière intégrée et compatible avec les projets cantonaux de communication.

- Subvention Les projets découlant des études de compétences pourront être considérés comme liés aux pôles et bénéficier de ce fait d'un soutien au titre du décret des pôles.

- Délimitation Le soutien des actions de promotion des associations régionales au titre du décret des pôles tient compte du fait qu’il n’est pas possible de circonscrire ces actions à une aire géographiquement limitée. Elles sont complémentaires à la politique de développement de la région.

- Délégation La promotion des pôles peut être effectuée par l'organism e de gestion des pôles.

36Service de l'économie et du tourisme, soutien cantonal à la politique de promotion économique des régions vaudoises, Lausanne, octobre 1999.

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Notons qu'aucun document formalise les critères d'analyse des projets dans le domaine de l'aménagement.

6.5.2 Analyse

Le processus d'analyse des demandes de financement a fait ses preuves. Les préavis émis par le GOP sont suivis par les instances supérieures dans la quasi -totalité des cas. De même, les décisions prises sont très rarement contestées par les destinataires des mesures. Concernant la notion de limites géographiques comme facteur d'appréciation d'un projet, l'expérience de "L a Concorde" montre les possibilités offertes par une interprétation souple de cette notion.

Lors de la mise en œ uvre d'un plan d'action, il est concevable que les critères d'attribution des aides financières ne soient pas très précis. Les modalités doiven t bien souvent être validées par la pratique et une phase d'apprentissage est nécessaire. Il manque cependant à ce stade une formalisation des critères d'appréciation des projets dans le domaine de l'aménagement et une insertion du principe de développemen t durable dans les critères d'examen des demandes de soutien.

6.6 LE TAUX DE SOUTIEN DES PROJETS

6.6.1 Modalité de fonctionnement et perception des acteurs

Comme exposé précédemment, le taux de financement retenu est de 65 % pour les projets liés à la préparation et au suivi de la mise en œ uvre (études de planification et d'équipement, soutien aux organismes de gestion, promotion, mandats) quelle que soit la catégorie du site. Les taux de soutien pour la mise en valeur des pôles (achat de terrains, équipement techn ique, aménagement) est de 50% pour les cinq ultra -stratégiques et de 30% pour les autres. Notons qu'il existe des exceptions : les études de compétences sectorielles sont entièrement financées par le crédit des pôles, de même que les actions et études liée s au projet de bâtiment "la Concorde" par exemple 37.

La grande majorité des acteurs rencontrés ne remettent pas en question les taux de soutien prévus. De manière générale les destinataires considèrent qu'il est normal qu'une partie des frais d'études ou de s réalisations soient à leur charge. Une minorité estime toutefois que le taux de subventionnent est insuffisant pour les travaux liés à la mise en valeur des pôles ou pour certains types d'études. Il en est ainsi pour les études de compétences régionales qui, bien que financées à 65 % par le crédit des pôles, restent encore trop chères aux dires de certaines associations de développement régional. Ainsi, pour des raisons de coûts, l'échantillon des entreprises pris en compte pour ce type d'étude est souven t réduit, ce qui a une répercussion sur la qualité et la fiabilité des résultats.

Pour la partie du crédit dévolue aux réalisations, quelques communes qui ne sont pas dans la catégorie "ultra stratégique" estiment que le taux de 30 % est trop faible car le s montants concernés représentent bien souvent des contraintes budgétaires importantes, voire trop importantes pour elles. De nombreux destinataires plaident donc pour une flexibilisation du système, estimant que le taux de soutien devrait être plus élevé si l'investissement est essentiel

37Pour plus de détails sur les actions financées à 100% voir le point 3.4 consacré aux dépenses

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au développement du site/pôle. Certains souhaitent également que la durée des prêts consentis pour l'équipement soit allongée. Notons à ce propos que le GOP nous a dit être sensible à cet aspect et qu'il préavise positivem ent, quand la situation se justifie, aux demandes de financement supérieures aux taux prévus.

6.6.2 Analyse

La grande majorité des acteurs rencontrés sur le terrain ne remettent pas en question les taux de soutien prévus par la politique des pôles de développeme nt. Il est toutefois souhaitable qu'une marge de manœ uvre soit conservée. Certains projets méritent pour des raisons d'intérêt cantonal ou de moyens financiers limités des partenaires que des exceptions soient faites. Il n'est toutefois nullement question d'imaginer un relèvement général des taux. Nos constats rejoignent sur ce point l'avis émis par le CCP en décembre 1998. En effet, l'expérience montre que le dynamisme des partenaires n'est pas potentiel au taux de soutien qui leur est accordé. Nous avons à ce propos découvert aucun projet qui n'a pas pu être réalisé en raison de l'insuffisance du taux de soutien accordé. D'autre part, les tranches de crédits annuelles allouées à la politique des pôles sont de plus en plus limitées, ce qui ne permet pas d'i maginer – dans le cadre actuel – une quelconque augmentation des taux.

Cette diminution des moyens est inquiétante : le budget 2000 prévoit une enveloppe de quatre millions pour la politique des pôles, ceci au moment où elle se trouve à l'aube d'une phase de mise en œ uvre plus orientée vers les réalisations, donc plus gourmande financièrement. Cette limitation peut porter gravement préjudice à la fructification des efforts de préparation consentis jusqu'alors.

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7 RECOMMANDATIONS ET CONCLUSION

7.1 LISTE DES RECOMMANDATIONS

En fonction des différentes remarques émises dans les chapitres du présent rapport, et dans l'optique d'améliorer l'atteinte des objectifs assignés à la politique des pôles de développement économique, nous recommandons les actions suivantes :

Adaptations stratégiques

1. Compte tenu du principe de développement durable, l'action publique doit s'étendre aux friches industrielles préalablement identifiées comme stratégiques.

2. La demande économique et le cas -test de "la Concorde" souligne l'intérêt d'un soutien à la reconversion des surfaces inoccupées artisanales et industrielles. Ceci concerne le bâti situé dans ou à proximité immédiate d'un site.

3. L'orientation générale de cette politique nécessite le maintien de l'actuelle direction bicéphale entre le département de l'économie et le département des infrastructures.

4. Le CCP doit se réapproprier son rôle stratégique, accentuer son rôle de communicateur sur le contenu de la politique, de coordinateur du réseau impliqué et de superviseur des activités du GOP.

5. La qualité du suivi stratégique doit être renforcée par la mise sur pied d’un bureau exécutif pour le CCP.

6. Le CCP doit s'affirmer comme interface et coordinateur du réseau impliqué par la mise en œ uvre de la politique. Dans ce sens, il est judicieux d 'intégrer au sein de cette instance le délégué à l'environnement.

7. Le CCP doit être un des principaux vecteurs de diffusion d’informations sur les finalités et le modèle d’action de cette politique. Sa composition conduit ses membres à fréquenter de nombreuses arènes où cette mission peut s’affirmer.

8. Une séparation claire doit être adoptée entre les aspects organisationnels et stratégiques : les membres du GOP ne doivent pas faire partie du CCP.

9. La procédure financière doit être simplifiée. Une délégation de compétence doit être accordée aux deux chefs de services concernés, ceci dans les limites fixées par les règles administratives.

10. Pour l'heure, une modification du nombre de sites stratégiques n'est pas indiquée. Les inerties et différences de dynamisme observées font partie intégrante des caractéristiques d’une politique incitative de ce type, qui s’inscrit dans le long terme.

11. Les taux de soutien financiers actuels doivent être maintenus. Ils ne sont pas remis en cause par la grande majorité des destinat aires et il n'existe aucun lien entre le dynamisme des sites et le taux de soutien financier accordé.

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Adaptations opérationnelles

12. Un management plus directif des activités opérationnelles est nécessaire : un chef de projet GOP doit être nommé. Il doit veil ler à l'exécution des mandats confiés par le CCP et coordonner les activités du GOP.

13. Un processus systématique et régulier de récolte de l'ensemble des informations nécessaires au suivi et au pilotage doit être mis sur pied immédiatement.

14. Les informations disponibles dans la base de données de gestion doivent être réactualisées sans délai.

15. La récolte des données sur les créations d’emplois doit être effectuée chaque année directement auprès des entreprises, avec l'appui des associations de développement régional. Ce recensement doit être réalisé en collaboration avec le SCRIS. La confidentialité des données doit être garantie aux entreprises.

16. Une réactualisation du classement des sites doit être effectuée à intervalle régulier afin de tenir compte des évolut ions en terme notamment de planification, d'équipement et de promotion.

17. Le GOP doit affirmer son existence propre, améliorer sa visibilité et son rôle de coordinateur auprès des acteurs de terrain, soit :

- Etre proactif en se montrant davantage à l’écoute d u terrain.

- Expliquer et communiquer les objectifs de cette politique, son modèle d'action et les démarches parfois complexes qui jalonnent l'évolution d'un site.

- Réactualiser si nécessaire les programmes d'actions des sites.

- Définir un échéancier pour les différentes procédures avec les acteurs concernés, en précisant les responsabilités de chacun et en fixant des délais.

- Désigner une personne de référence pour chaque pôle.

18. Le GOP doit encourager la création d'organismes locaux de gestion. Un représentant de l'association de développement régional concernée doit être membre de l'organisme de gestion. Il est important pour la cohérence et l'efficacité de la politique que le GOP ait comme partenaire un organisme local structuré.

19. La mauvaise compréhension du modèle d’action par les acteurs de terrain nécessite la mise en place rapide d’une stratégie de communication commune à toutes les instances administratives concernées sur les objectifs et les modalités de la politique des pôles.

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20. Il est important que les critères de classification et d'appréciation des projets contiennent des éléments liés au concept de développement durable : notion de gouvernance (effort de concertation et de consultation des autorités locales), de lien social (aménagement d'espaces de sociabilité), de type de transports (accessibilité et possibilité de report modal sur les transports publics) et d'existence de travaux liés à la réalisation d'un agenda 21 ou d'un audit local de développement durable.

21. Une politique incitative doit clairement énoncer les critères discriminants dans l’attribution d’un soutien. La formalisation des critères d’appréciation des projets et leur communication aux acteurs concernés doit être poursuivie.

22. Les documents relatifs à la politique des pôles doivent être mis à jour pour présenter les modalités actuelles de mise en œ uvre. Le bulletin des pôles doit reprendre son rythme de parution prévu ; il doit être l'animateur du réseau. Il peut également être envisagé de supprimer les parutions papier et mettre à dispos ition ces informations actualisées sur Internet.

23. Les informations relatives à la politique des pôles doivent figurer sur les sites Internet du SET et du SAT. Ce qui n'est pas encore le cas pour ce dernier service. Si la décision était prise de renforcer l' utilisation d'Internet comme moyen de communication et d'information, un site Internet spécifiquement dévolu à la politique des pôles devrait être élaboré.

24. Des contrats plus stables doivent être proposés aux collaborateurs appelés à participer à la mise en œ uvre de la politique des pôles. Le soutien et l'accompagnement sont des aspects importants aux yeux des destinataires, des liens fructueux ne peuvent s'établir que dans une certaine continuité.

25. Une réflexion doit être entamée sur la praticabilité d'une s tructure composée d'un " noyau GOP " regroupant les collaborateurs affectés aux pôles issus des services de l'économie et du tourisme et de l'aménagement du territoire auquel viendrait s'adjoindre, en cas de besoin et selon les aspects à traiter, un " réseau GOP " composé de représentants du DEV, du service des routes et des autoroutes, des améliorations foncières et des transports.

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Intégration des principes du développement durable

Si les points précédents introduisent quelques recommandations visant à accentuer l’intégration dans les structures et modalités décisionnelles du principe du développement durable (délégué à l’environnement au sein du CCP, extension des critères de classification des sites), une formalisation plus précise de l’inscription d u développement durable au centre de la politique des pôles est nécessaire

26. Les différentes instances doivent se doter d’une grille d’analyse des demandes de soutien présentées ou des actions menées, construite autour de trois principes 38 :

- Principe d’intégration Ce principe vise à analyser la cohérence du projet par rapport à l’équilibre recherché par la mise en œ uvre de la politique des pôles. Tout projet présenté doit être analysé sous l’angle de son articulation et de sa mise en cohérence avec les différe ntes échelles territoriales, allant du local au cantonal. C’est l’intégration des finalités du projet dans la politique des pôles, de même que la prise en compte du contexte local dans le projet, qui permettent de juger du respect du principe d’intégration . Cette réflexion cherche à limiter les redondances et éviter les contradictions entre usage du territoire et de ses ressources, et a pour but de favoriser le développement de synergies entre les projets et leur environnement.

- Principe de consensus L’utilité des projets sera pesée en regard de leurs impacts et un consensus doit être trouvé avec l’ensemble des acteurs. C’est la prise en compte des attentes des acteurs et des identités économiques et sociales à l’échelon local qui constituera le principal critère d’analyse. Les organismes de gestion favorisent l’impératif de consensus.

- Principe du global et du systémique L’étude des incidences du projet doit faire l’objet d’une approche globale et systémique, qui étudiera les incidences du projet sur l’ensemb le des facteurs environnementaux, économiques et sociaux, ainsi que leurs interactions sur différents plans : respect des écosystèmes, des ressources naturelles, développement d’un tissu économique viable porteur d’emploi, réponse aux besoins immatériels i ndividuels (qualité de vie) et collectifs (cohésion sociale).

L'instauration d'une telle grille ne constitue qu'une première étape. Une méthodologie doit être mise en place qui devra développer et préciser un système d'indicateurs lié à la notion de développement durable. Des études spécifiques sont probablement nécessaires.

38 Inspiré par : SGAR Franche-Comté, Avenir du territoire entre Saône et Rhin, 1998. Un exemple des questions suscitées par cette analyses figure en annexe 8.6.

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7.2 CONCLUSION

Nous considérons que la politique des pôles de développement économique est pertinente du point de vue de ses objectifs et cohérente dans son hypothèse d’intervention. Ell e est aujourd’hui en phase de réalisation de son potentiel. La première période de mise en œ uvre a été consacrée à l’opérationnalisation de la vision d’une coordination entre aménagement du territoire et promotion économique.

Elle est caractérisée par un affinement de ses modalités d’action et une clarification des rôles et fonctions de l’ensemble des acteurs parties prenantes. L’orientation incitative et partenariale de cette politique se joue à plusieurs échelons : canton, régions, communes. Elle introduit ainsi une complexité nouvelle par ses aspects d’agrégation d’intérêts parfois divergents dans des plates -formes communes. Cette politique dévoile des aspects innovants du fonctionnement des structures administratives et constitue à cet égard une expérie nce riche d’enseignements.

Si ces trois dernières années ont pu sembler orientées quasi exclusivement vers des activités d’études, c’est que cette politique répond à son option de base, soit d'augmenter l’offre de terrains immédiatement disponibles. Ceci s uppose un important travail préliminaire de préparation dans les différents domaines d’actions de cette politique : évaluer les opportunités environnementales, économiques et sociales, retenir la vocation qui convient à chaque pôle, choisir un scénario d’aménagement, un standard d’équipement, puis appliquer les schémas considérés comme optimaux.

Le canton retire de cette phase de démarrage une perception plus étendue de la consistance de son tissu économique, y gagne des terrains immédiatement disponibles e t achève la préparation d’un nombre conséquent d’hectares.

L’équipe actuellement en place souhaite remédier aux problèmes constatés et fait preuve d’une réelle détermination à mener à bien cette politique. La prise en compte des améliorations à apporter pr incipalement au pilotage et au suivi permettra à la phase de mise en œ uvre suivante de récolter les fruits de l’important travail effectué jusqu’à présent.

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Note : les annexes ne figurent que dans le rapport imprimé.