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2016-2017
Rapport de Projet Tuteuré Audit sur la démarche de l’élaboration du PLUi de
Marseille Provence et transposition aux autres
Conseils de Territoire de la Métropole AMP
Tuteur pédagogique : Marie-Christine CARION
Tuteur professionnel : Cyril BLANC
Groupe de travail :
Margaux FERIGNAC / Marine ROBERT
Morgane SELLIER / Naomie YOMBI
Département Carrières Sociales
IUT Aix-Marseille
5 bis, bd du Dr Schweitzer
13100 AIX-EN-PROVENCE
REMERCIEMENTS
Nous tenons tout d’abord à remercier Cyril Blanc, notre tuteur pour son suivi et ses
conseils tout au long de ce projet. Nous avons apprécié la confiance et la liberté
d’expression qu’il nous a accordé.
Nous présentons nos remerciements à son équipe qui a bien voulu nous recevoir lors d’un
entretien : Laetitia Berthier-Flandin, Franck Minassian, Olivier Aubert, Julia Gence-
Alor et Isabelle Demarle. Nous tenons aussi à remercier Matthieu Miralles de l’AGence
d’urbanisme de l’Agglomération Marseillaise.
Nous remercions également les responsables urbanismes des différents territoires qui nous
ont reçu : Benoit Fanjeau, Hélène Sparta et Séverine Imbert, Frédéric Raoux, Fabienne
Maestraggi et Annie Pondaven ainsi que leurs équipes respectives.
Enfin, un grand merci à Marie Christine Carion pour la coordination et le suivi de ce
projet durant ces six mois.
AVANT - PROPOS
En vue de l‘obtention de la Licence Professionnelle « Aménagement de Territoire et
Urbanisme – Conduite de Projets Territoriaux Durables », le présent rapport s’inscrit dans le
cursus et constitue une étape primordiale de cette formation.
Nous avons choisi le projet tuteuré présenté par Cyril Blanc concernant le PLUi de Marseille –
Provence, car il s’agit d’un sujet actuel qui fait écho à diverses thématiques abordées lors de
notre formation. De plus, le PLUi étant un document transversal, nous serons naturellement
amenées à le retrouver dans notre vie professionnelle ; d’autant que bon nombre
d’intercommunalités sont en phase d’élaboration du leur. Enfin, la Planification Urbaine est un
domaine qui nous intéressait particulièrement et qu’il nous semblait judicieux d’approfondir.
Nous nous sommes entretenues avec Cyril Blanc tout au long de notre étude pour lui faire part
de nos avancées et réorienter le sujet et la rédaction du rapport.
Afin d’appréhender ce sujet, nous avons dans un premier temps lu et analysé un grand nombre
de documents tels que des rapports, des procès-verbaux, des synthèses, mais aussi des comptes
rendus. Par la suite, nous avons recensé les informations-clés pour la poursuite de notre étude
et avons commencé nos recherches sur le sujet.
En parallèle, nous avons défini un rétro planning et produit des documents destinés à nous aider
à appréhender la problématique (voir annexes).
Une fois le sujet mieux maitrisé, nous avons réalisé deux questionnaires. Le premier était
destiné à la première série d’entretiens avec l’équipe Planification Urbaine de Marseille –
Provence ainsi que l’AGAM ; le second, aux responsables des services urbanisme des cinq
autres territoires de la Métropole.
Ces entretiens nous ont permis de mesurer les enjeux auxquels doivent faire face les Conseils
de Territoire dans la réalisation de leur document d’urbanisme. Ils ont été déterminants dans la
rédaction du présent rapport.
4
TABLE DES MATIERES
INTRODUCTION ..................................................................................................................................... 6
PARTIE 1 : CONTEXTE
I. Comprendre le territoire d’Aix Marseille Provence A. L’état initial de la Métropole ........................................................................................... 7
B. La création au travers de deux Lois ............................................................................ 7 à 8
C. L’esprit d’intercommunalité : Territoire fragmenté, des solidarités à construire ...... 8 à 9
D. AMP, une métropole à statut spécial ............................................................................... 9
E. Une redistribution progressive ....................................................................................... 10
F. Les compétences non délégables ........................................................................... 10 à 12
G. La situation géographique .............................................................................................. 13
II. Fiches d’Identité des six Conseils de Territoire .................... 14 à 25
III. Qu’est-ce qu’un PLUi A. Contenu .................................................................................................................. 26 à 28
B. Procédure d’élaboration du PLUi ..................................................................... 28 à 30
C. Cadre réglementaire .................................................................................................... 30
D. Etat des lieux des procédures POS/PLU .......................................................... 31 à 32
PARTIE II : ZOOM SUR LA DEMARCHE
L'élaboration du PLUi Marseille - Provence
I. Rapport de Présentation A. Le diagnostic territorial : fiches communales, une innovation marseillaise ......... 32 à 33
B. L’Etat Initial de l’Environnement : une structure classique ........................................... 33
C. La justification des choix Zonage & Règlement : une simplication nécessaire .... 33 à 34
D. La prise en compte des derniers textes ........................................................................... 34
II. Projet d’Aménagement et de Développement Durable A. Une coopération forte entre les acteurs .................................................................. 34 à 35
B. Le calendrier détaillé ..................................................................................................... 35
III. Zonage & Réglement A. Une harmonsiation nécessaire ............................................................................... 35 à 36
B. Un travail commun ................................................................................................ 36 à 37
C. Le calendrier détaillé ..................................................................................................... 37
5
IV. Orientation d’Aménagement et de Programmation A. Des équipes dédiées ....................................................................................................... 38
B. Une organisation binaire ................................................................................................ 38
C. Le calendrier détaillé ............................................................................................. 38 à 39
PARTIE III : LES GRANDS INVARIANTS
I. Une Gouvernance Politique à Consolider A. L’esprit d’intercommunalité ...................................................................................... 40 à 41
B. La gouvernance politique partagée ............................................................................. 41 à 42
C. La sectorisation .............................................................................................................. 42
D. L’information et la mobilisation des Maires et des Elus ............................................... 42 à 43
E. La concertation publique ........................................................................................... 43 à 49
II. Une Gestion du Temps Millimétrée A. Un calendrier imposé au fil des Lois .......................................................................... 49 à 50
B. L’acquisition de la compétence Urbanisme ................................................................. 50 à 51
C. La nécessité d’une préfiguraton : « Un PLUi ne part pas de rien » ................................ 51 à 52
D. Une procèdure légale mais une démarche au-delà des textes ................................................. 52
E. Une relation souvent conflictuelle à la temporalité ...................................................... 52 à 53
III. Une Pluralité de Moyens A. Les moyens humains internes .................................................................................... 53 à 56
B. Les moyens financiers .............................................................................................. 56 à 57
C. Les moyens externes ................................................................................................. 57 à 59
D. Les outils à disposition .............................................................................................. 59 à 60
E. L’organe politique .................................................................................................... 60 à 61
CONCLUSION ............................................................................................................................62 A 63
LEXIQUE .........................................................................................................................................64 A 65
SOURCES ........................................................................................................................................66 A 67
ANNEXES ..................................................................................................................................... 68 A 98
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INTRODUCTION
« La ville est la plus complète est la plus réussie des entreprises de l’Homme de refaire le
monde à l’image de ses désirs. Mais, si la ville est le monde que l’Homme créé, elle est aussi
le monde dans lequel il est condamné de vivre. Ainsi, indirectement, et sans pleinement
connaître le sens de son action, en faisant la ville, l’Homme se change lui-même. » Robert Park, Sociologue, 1967
Ce sujet d’actualité s’expérimente à l’échelle nationale. Auparavant l’élaboration d’un
document d’urbanisme à l’échelle intercommunale émanait d’une démarche volontaire. Il est
désormais la règle et non plus l’exception.
Impliquant tous les publics à divers niveaux : acteurs institutionnels, socio-culturels et privés,
le PLUi est un document d’urbanisme crucial dans l’implantation de la Métropole Aix-
Marseille Provence.
Il s’agit d’un sujet complexe car il introduit une nouvelle échelle de réflexion ainsi qu’une
pluralité de thématiques.
Cet audit intervient peu après la création de la Métropole, il ne peut donc pas être complet mais
il permet de soulever des questions sur les similitudes et les disparités des six territoires de la
Métropole.
Il nous aura fallu un certain laps de temps avant de parvenir à nous approprier la commande et
avant de réussir à définir la problématique suivante :
« Réalisation d’un audit de la démarche d’élaboration du PLUi du Conseil de Territoire
Marseille – Provence, afin d’évaluer les éléments transposables aux futurs PLUi des cinq
autres Conseils de Territoire de la Métropoles Aix – Marseille – Provence ».
Ce travail relève d’avantage d’une approche d’ingénierie de projet que d’un contenu
urbanistique pur, puisqu’il s’agit plutôt d’une réflexion sur les méthodes d’élaboration que sur
le contenu du futur PLUi en lui-même.
Ce rapport expose les étapes et la démarche d’élaboration du PLUi du Conseil de Territoire de
Marseille Provence, ainsi que ses limites et ses mérites. Il a lui-même des limites : n’étant pas
exhaustif, il ne cherche pas à apporter des solutions « prêtes à l’emploi » mais plutôt une
définition des grands invariants caractérisant la démarche d’élaboration d’un PLUi.
Afin de répondre à notre problématique, il convient de procéder d’une part à la contextualisation
du projet (Partie I), puis à la présentation de la démarche adoptée par le Conseil de Territoire
de Marseille Provence (Partie II). Enfin, nous prendrons le soin d’évoquer la situation et les
projets des autres territoires quant à l’élaboration de leur PLUi (Partie III).
7
PARTIE 1 : CONTEXTE
I. Comprendre le territoire d’Aix Marseille Provence
L’Etat Initial de la Métropole
La métropole a pour objectif d’accélérer le développement économique, de proposer une
offre de transport coordonnée et de mettre en place une politique du logement cohérente. La
plus vaste de France, Aix-Marseille-Provence Métropole (AMP) assure le rayonnement de cette
porte ouverte de la France sur la Méditerranée.
La Métropole Aix-Marseille Provence est une première, car elle se traduit par la création d’une
entité territoriale totalement nouvelle issue de la fusion de six intercommunalités existantes
avec des caractéristiques différentes :
Communauté Urbaine :
Marseille Provence Métropole (crée en 2000 composée de 18 communes)
Communauté d’Agglomération :
Pays d’Aix (crée en 2001 composée de 36 communes, anciennement
communauté de communes de 1993 composée de 6 communes)
Agglopole Provence – Salon – Etang de Berre – Durance (crée en 2002
composée de 17 communes)
Pays d’Aubagne et de l’Etoile (crée en 2007 composée de 12 communes)
Pays de Martigues (crée en 2008 composée de 3 communes)
Syndicat d’Agglomération Nouvelle :
Ouest Provence (crée en 1984 composé de 6 communes)
La création au travers de deux Lois
La Loi MAPTAM (Modernisation de l’Action Publique Territoriale et d’Affirmation des
Métropoles) promulguée le 27 janvier 2014 :
Elle renforce le rôle des métropoles et précise leur statut amorçant une vraie clarification
de l’exercice des compétences au niveau local. Les principales dispositions de la loi
concernent l’affirmation de métropoles de droit commun et de métropoles dotées d’un
statut particulier pour Paris, Lyon et Aix-Marseille-Provence.
Dotées de statuts spécifiques, les métropoles du Grand Paris et d’Aix-Marseille
Provence ont été créées en janvier 2016.
8
La loi crée un nouveau statut pour les métropoles afin de permettre aux agglomérations
de plus de 400 000 habitants d’exercer pleinement leur rôle en matière de
développement économique, d’innovation, de transition énergétique et de politique de
la ville.
Les métropoles de Paris, Lyon et Marseille auront un statut particulier.
Les articles 40 à 42 de la loi définissent les dispositions spécifiques à la métropole d'Aix-
Marseille-Provence, qui fusionne les six intercommunalités dont au moins une des
communes appartient à l'unité urbaine de Marseille.
La Loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) promulguée le 8 aout
2015 :
La création d'un nouveau statut pour les métropoles amorcera une vraie clarification de
l’exercice des compétences au niveau local.
Le 1er janvier 2015 ont vu le jour les métropoles de Rennes, Bordeaux, Toulouse, Nantes,
Brest, Lille, Rouen, Grenoble, Strasbourg et Montpellier. Créée également le 1er janvier
2015, la Métropole de Lyon est une collectivité territoriale à part entière et dispose d’un
statut particulier. Celles du Grand Paris et d'Aix-Marseille-Provence ont vu le jour au
1er janvier 2016. Ces nouvelles entités auront plus de pouvoir et interviendront dans la
voirie départementale, les transports scolaires et la promotion internationale du
territoire.
Précisions sur les compétences exercées par la métropole lorsqu'elle se substitue sur son
territoire au département.
Transfert à la métropole des ressources nécessaires à la conduite des compétences
transférées par le département à la métropole.
Répondant à des demandes exprimées par les élus locaux, des amendements au projet de
loi procèdent à la réécriture des dispositions de la loi MAPTAM relatives à la métropole
du Grand Paris et à la métropole d'Aix-Marseille-Provence.
L’esprit d’intercommunalité : Un territoire fragmenté, des solidarités à
construire
Historiquement, il existe depuis longtemps un esprit d’intercommunalité, mais à l’échelle
de la communauté urbaine, des communautés d’agglomération et du syndicat d’agglomération
nouvelle. Aujourd’hui, avec la création de la Métropole, les six intercommunalités fusionnent
pour ne former qu’un seul et même territoire : une situation inédite que les élus et leurs
administrations vont devoir expérimenter !
En 1992, la communauté de communes regroupant une vingtaine de communes autour de
Marseille est créée. Celle-ci est transformée en communauté urbaine en 2000, mais Aix-en-
Provence et Aubagne refusent d’y être associés et créent leurs propres structures
intercommunales.
9
En 2010, les conseils de développement de Marseille Provence Métropole, du Pays d'Aix
et du Pays d'Aubagne se prononcent pour « une approche métropolitaine des territoires » et
dénoncent « la difficulté à concrétiser des projets à l’échelle métropolitaine et à améliorer le
fonctionnement de l’espace métropolitain. » Mais cette proposition est mal reçue par les élus :
Sophie Joissains, adjointe à la maire d'Aix-en-Provence, s'oppose à cette idée ainsi que Jean-
Claude Gaudin, maire de Marseille, qui souhaite seulement « une péréquation financière entre
l’extérieur de Marseille et Marseille ».
En juin 2010, les communes du Pays d'Aubagne organisent un référendum consultatif au cours
duquel 95 % des votants votent « non » au « Grand Marseille ».
Finalement en 2012, les présidents des intercommunalités d'Aix, Marseille et Aubagne
annoncent la création d'un pôle métropolitain pour 2013. Ce projet est toutefois stoppé par la
volonté du gouvernement Ayrault de créer une véritable métropole.
Malgré certaines réticences, la Métropole d’Aix-Marseille-Provence voit le jour le 1er janvier
2016, grâce à la loi MAPTAM. Désormais, la question est donc de savoir comment vont
s’organiser ces anciens EPCI autour de la Métropole…
AMP, une métropole à statut spécial
La particularité de la Métropole d’Aix-Marseille-Provence est que la loi prévoit dans son
cas, de la doter de subdivisions spécifiques qui sont les Conseils de Territoires. Ceux-ci sont
fixés en tenant compte « des solidarités géographiques préexistantes ». Cette particularité est
un élément important pour la mission d’élaboration du PLUi, puisqu’il revient à chacun des 6
territoires d’élaborer son propre PLUi à son échelle.
Le conseil de territoire dispose d’abord d’attributions de nature consultative. Il est saisi
pour avis des rapports de présentations et des projets de délibérations du conseil de la métropole
en matière de développement économique, aménagement de l’espace, politique locale de
l’habitat, mise en valeur de l’environnement, politique de la ville et politique du cadre de vie,
dont l’exécution est prévue en tout ou partie dans les limites du territoire. Son avis est joint au
projet de délibération transmis aux conseillers communautaires et annexé à la délibération prise
par le conseil de la métropole.
Le conseil de territoire peut par ailleurs demander l’inscription à l’ordre du jour de toute affaire
intéressant le territoire et émettre des vœux sur tous les objets intéressant le territoire.
A côté de ces attributions consultatives, le conseil de territoire peut se voir déléguer tout ou
partie de l’exercice des compétences confiées à la métropole, un certain nombre de domaines
ne pouvant toutefois faire l’objet d’une telle délégation.
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Une redistribution progressive
La Métropole Aix-Marseille Provence est un établissement public de coopération
intercommunale à fiscalité propre pour lequel la loi définit un noyau dur de compétences
obligatoires. Les 92 communes du territoire métropolitain ont toutes transféré des communes
vers l’EPCI dont elles sont membres.
Cependant, au regard des disparités dans le niveau d’intégration des 6 EPCI et de l’ampleur de
la fusion, la loi a prévu un délai de deux ans avant de nouveaux transferts de compétences entre
les communes et la métropole. Ainsi, jusqu’au 1er janvier 2018, toutes les compétences
obligatoires de la métropole qui étaient exercées au 31 décembre 2015 par les communes
continueront à être exercées par les communes.
Les compétences non délégables
Afin d’appréhender au mieux la problématique de ce rapport ainsi que la définition du
cadre réglementaire de la Métropole Marseille, qui est une Métropole à statut spécial, voici la
liste de ses compétences non délégables :
DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET
CULTUREL
1. Schéma d’ensemble relatif à la politique de développement économique et à
l’organisation des espaces économiques et opérations métropolitaines
2. Programme de soutien et d’aides aux établissements d’enseignement supérieur et aux
programmes de recherche en tenant compte du schéma régional de l’enseignement
supérieur, de la recherche et de l’innovation
AMÉNAGEMENT DE L’ESPACE MÉTROPOLITAIN
1. Schémas de cohérence territoriale et schémas de secteur - Approbation du plan local
d’urbanisme et documents d’urbanisme en tenant lieu - Constitution de réserves
foncières, prise en considération d’un programme d’aménagement d’ensemble et
détermination des secteurs d’aménagement
2. Organisation de la mobilité ; schéma de la mobilité - Schéma d’ensemble de la voirie –
PDU
POLITIQUE LOCALE DE L’HABITAT
1. Programmes locaux de l’habitat
2. Schémas d’ensemble de la politique de l’habitat, du logement et des actions de
réhabilitation et de résorption de l’habitat insalubre.
POLITIQUE DE LA VILLE
11
1. Schéma d’ensemble des dispositifs contractuels de développement urbain, de
développement local et d’insertion économique et sociale
GESTION DES SERVICES D’INTÉRÊT COLLECTIF
1. Schéma d'ensemble d’assainissement et d'eau pluviale
2. Marchés d’intérêt national
PROTECTION ET MISE EN VALEUR DE L’ENVIRONNEMENT ET POLITIQUE
DU CADRE DE VIE
1. Schéma d’ensemble de la gestion des déchets des ménages et déchets assimilés
2. Plans métropolitains de l’environnement, de l’énergie et du climat
3. Concession de la distribution publique d’électricité et de gaz
4. Schéma d’ensemble des réseaux de chaleur ou de froid urbains
12
FIGURE 1 : LES COMPETENCES DE LA METROPOLE
13
La situation géographique
14
II. Fiches d’Identité des six Conseils de Territoires
Le territoire de la métropole AMP est un territoire composé de 6 intercommunalités,
auparavant indépendantes, aujourd’hui réunies sous une même bannière. De ce fait, elles ont
toutes un historique qu’il ne faut pas négliger, avec des particularités à plusieurs niveaux,
particularités qui peuvent être déterminantes dans la mise en place d’une démarche
d’élaboration du PLUi.
Ainsi, les disparités politiques entre les communes d’un même conseil de territoire ne
doivent pas empêcher la mise en place d’une charte de gouvernance cohérente et efficace.
A l’inverse, leur taille, le nombre de communes qui les composent, peuvent influer sur
les paramètres (moyens et temps). En effet, certains territoires composés de peu de communes
ou de très petites, peuvent avoir un avantage d’un point de vue temps, avec moins de travail à
effectuer, mais un inconvénient en termes de moyens, notamment humains.
D’autre part, ceux composé d’un très grand nombre de communes, si les ressources
humaines et financières peuvent être mutualisés, la charge de travail liée à la mise en commun
et l’harmonisation des documents d’urbanisme peut être plus conséquent et ainsi prendre un
temps bien plus considérable.
C’est pourquoi, nous avons ci-après réalisé des fiches d’identités territoriales afin de
mieux appréhender, territoire par territoire, les paramètres de chacun.
CT 1 : Marseille – Provence
CT 2 : Pays d’Aix
CT 3 : Pays Salonais
CT 4 : Pays d’Aubagne et de l’Etoile
CT 5 : Istres Ouest-Provence
CT 6 : Pays de Martigues
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III. Qu’est-ce qu’un PLUi
Le PLUi est un Plan Local d’Urbanisme à l’échelle intercommunale. Il remplace donc les
PLU communaux lorsqu’il est mis en place. Comme ces derniers, il s’agit d’un document
d’urbanisme qui fixe les règles générales d’utilisation du sol. Le PLUi doit couvrir l’intégralité
du territoire de l’EPCI compétente pour son élaboration.
Placé en bas de la hiérarchie des documents d’urbanisme, le PLU reste un document
indispensable auquel il faut se référer préalablement, pour toute construction. Il est le réceptacle
de toutes les politiques d’aménagement. C’est notamment dans la définition du zonage et de
son règlement que s’opèrent des arbitrages politiques majeurs et que se concentrent les enjeux
de prise en compte et de traduction des autres documents d’urbanisme, opposables ou non, tels
que le PDU, le PLH, les chartes et divers schémas, les Agendas 21, etc.
Ce n’est que très récemment que s’est réellement posée la question d’une approche
intercommunale de l’urbanisme. Cécile Duflot, alors Ministre chargée de l’Egalité des
Territoires et du Logement sous le gouvernement Ayrault I et II, soulevait la question essentielle
de l’échelle à laquelle il semblait plus pertinent d’élaborer et de mettre en œuvre les documents
d’urbanisme, la réponse étant l’échelle intercommunale. Celle-ci, compte tenu du contexte de
renforcement des intercommunalités, permet en effet de bâtir un projet territorial, dans une
vision plus large d’aménagement du territoire, en cohérence avec les bassins de vie et les enjeux
économiques. Autant d’arguments qui surviennent également dans la définition des enjeux des
intercommunalités.
C’est donc désormais le PLUi qui a pour rôle de guider les actions des collectivités
territoriales. Pour autant, la loi a opté pour l’incitation et non pour l’obligation de transférer la
compétence PLU à l’intercommunalité. Si l’élaboration du PLUi est devenue la règle et non
plus l’exception, cette loi nouvelle a engendré la modification du Code de l’urbanisme et non
du CGCT, ce qui signifie qu’elle ne s’impose pas de fait aux collectivités. Cependant, d’après
l’article L123.1 du CU, « lorsqu'il est élaboré par un établissement public de coopération
intercommunale compétent, le plan local d'urbanisme couvre l'intégralité de son territoire.
L'établissement public de coopération intercommunale compétent engage une procédure
d'élaboration ou de révision d'un plan local d'urbanisme couvrant l'intégralité de son territoire
lorsqu'il le décide et, au plus tard, lorsqu'il révise un des plans locaux d'urbanisme applicables
dans son périmètre. ». Cela signifie que toute révision du PLU d’une commune membre d’un
EPCI compétent en matière d’urbanisme entraîne un engagement de toute l’intercommunalité
dans l’élaboration d’un PLUi.
27
Contenu
Toujours d’après ce même article, le PLUi « comprend un Rapport de Présentation, un
Projet d'Aménagement et de Développement Durable, des Orientations d'Aménagement et de
Programmation, un Règlement et des annexes. Lorsque le Plan Local d'Urbanisme tient lieu de
Programme Local de l'Habitat ou de Plan de Déplacements Urbains, il comprend également un
programme d'orientations et d'actions. Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs
documents graphiques […] ».
Le PLUi comprend donc :
Un Rapport de Présentation. Conformément à l’article R151-1 CU, le but de ce rapport
est avant tout de guider l’ensemble du document, et d’assurer le respect des objectifs
fixés. Il s’agit d’une étape essentielle pour veiller à la cohérence de l’ensemble du
document. Ainsi, dans ce rapport figure un diagnostic territorial en trois volets :
sociodémographique, physique et économique. A cela s’ajoute une explication des
choix retenus pour établir le PADD, en sachant que le PLUi a obligation de
compatibilité avec le SCOT. Ce rapport analyse également l'Etat Initial de
l'Environnement, il expose la manière dont le plan prend en compte le souci de la
préservation et la mise en valeur de l'environnement, ainsi que les effets et incidences
prévisibles de sa mise en œuvre sur celui-ci.
Un Projet d’Aménagement et de Développement Durables, dit PADD. Il s’agit d’un
document obligatoirement non technique et synthétique, devant permettre à tout citoyen
de comprendre comment va évoluer le territoire en fonction des grands choix et
orientations. Concrètement, le PADD est un outil politique, très court, d’une totale
liberté tant sur les formulations littérales que cartographique. C’est parfois cette grande
liberté qui le rend imprécis et génère un manque de compréhension par le grand public.
Le Zonage et Règlement, qui délimite les zones urbaines, à urbaniser, agricoles et
naturelles. Le règlement peut fixer les règles correspondant à la nature des constructions,
et la forme des bâtiments mais aussi leur hauteur ou encore leur implantation. Autant de
données qui permettent d’harmoniser le territoire et rendre l’espace cohérent. C’est
principalement ces informations que va chercher tout acteur qui envisage de construire
sur un espace référencé dans le PLUi. De ce fait, le règlement est opposable à toute
personne qui exécute des travaux ou des constructions.
Les Orientations d’Aménagement Programmé, dites OAP, se compose de schéma de
principes et d’organisation applicable à des zones précises, des quartiers, voire parfois
à toute une commune. Elles concernent des secteurs particuliers tels que la protection
de l’environnement, la mise en valeur paysagère, le patrimoine, etc. Ainsi, elles
permettent à une collectivité de se fixer des opérations concrètes pour assurer son
développement. Ce sont elles qui tiennent lieu de PDU ou PLH le cas échéant.
28
Les annexes comprennent des informations relatives aux servitudes d’utilité publique, à
des emplacements réservés, aux annexes sanitaires et toute information nécessaire pour
une meilleure compréhension des choix évoqués dans le PLUi.
FIGURE 2 : LES PIECES CONSTITUTIVES DU PLUI
Procédure d’élaboration du PLUi
L’élaboration du PLUi est une procédure régie par le Code de l’Urbanisme, à la Section
3 intitulé « Elaboration du Plan Local d’Urbanisme », Chapitre II, Titre V du Livre Ier. La loi
étant la même que pour le PLU. Celle-ci débute par une prescription de l’élaboration, puis un
débat sur les orientations du PADD a lieu, vient ensuite un arrêt du projet de PLUi, puis une
enquête publique suivi d’une publication et enfin l’approbation de PLUi de laquelle découle le
caractère exécutoire de celui-ci.
La première étape est donc la Prescription. Celle-ci débute avec une délibération du
Conseil Intercommunal, qui décide d’élaborer le PLU. La particularité de la Métropole
d’Aix Marseille Provence est indiquée dans les lois MAPTAM/NOTRe, qui rappelle
que le statut spécial de MAMP, lui vaut d’élaborer son PLUi à l’échelle des conseils de
territoire. Cela signifie que si la décision d’élaboration revient à la Métropole, les
Conseils de Territoire ont quant à eux la possibilité de déterminer le moment auquel ils
entameront la procédure. Tous les Conseils de Territoire seront donc amenés tôt ou tard
à élaborer leur PLUi. En effet l’article L134-13 dispose que « Le conseil de territoire
est chargé de la préparation et du suivi de l'élaboration et de toute procédure d'évolution
du projet de plan local d'urbanisme. Il prépare les actes de procédure nécessaires.
Par dérogation à l'article L. 153-8, le conseil de territoire arrête les modalités de la
collaboration avec les communes concernées, après avoir réuni l'ensemble des maires
de ces communes.
Le conseil de la métropole transmet au conseil de territoire les orientations stratégiques
de nature à assurer la cohérence du projet métropolitain ainsi que toutes les informations
utiles. ». C’est-à-dire qu’en réalité des orientations stratégiques sont fournies par la
Rapport de présentation
•Diagnostic territorial
•Etat Initial de l'Environnement
•Justification Zonage et Réglement
•Prise en compte des derniers textes
Projet d'Aménagement et de Développement
Durable
•Document d’Orientation Stratégique et Règlementaire
Zonage et Réglement
•Harmonisation
•Nomenclature et zonage d'ensemble
Orientation d'Aménagement et de
Programmation
•Phase d'étude (recensement des secteurs stratégiques et des projets)
•Etude urbaine (diagnostic par secteur, montage de pré-scénarii d’aménagements)
•Validation des projets
29
métropole, mais le système d’élaboration demeure à la charge des conseils de territoire,
qui organise une réunion avec l’ensemble des maires des communes membres, à son
échelle, pour délibérer ensemble et définir les modalités de concertation.
L’intercommunalité reçoit alors le porté à connaissance préfectoral : le préfet
communique un dossier récapitulant les servitudes et principales obligations légales que
le PLUi doit respecter.
Vient ensuite, l’élaboration du PLUi, celle-ci peut être confié à une agence d’urbanisme,
ou un bureau d’étude. Son élaboration n’a pas de durée légale à respecter. Tout le long,
l’intercommunalité aura en revanche, l’obligation de réunir ceux que l’on qualifie de
Personnes Publiques Associées (PPA - parmi elles, les chambres consulaires, les
services de l’Etat, etc.), afin de recueillir leur avis sur le projet. Avec cela, une
concertation publique dans une ou plusieurs communes s’organise afin de présenter au
public les grandes orientations prévues.
Par la suite, un débat sur les orientations générales du PADD a lieu, avant l’examen du
projet de PLUi, avec présentation du bilan de la concertation publique ;
L’étape 2 est l’Arrêt du PLUi, Il s’agit de l’arrêté des modalités de collaboration entre
les communes, qui s’achève par une notification de la délibération. Le conseil de
territoire soumet, pour avis, aux communes du territoire le projet de Plan Local
d'Urbanisme arrêté. Lorsqu'une commune d'un territoire de la métropole d'Aix-
Marseille-Provence émet un avis défavorable sur les orientations d'aménagement et de
programmation ou les dispositions du règlement qui la concernent directement, le
conseil de la métropole délibère à nouveau et arrête le projet de Plan Local d'Urbanisme
intercommunal concerné à la majorité des deux tiers des suffrages exprimés. Le PLUi
est alors transmis pour avis aux PPA et aux diverses commissions consultatives.
L’étape 3 est la Publication : le PLUi est soumis à une enquête publique. Il s’agit d’une
phase légale sous la direction d’un commissaire enquêteur nommé par le président du
Tribunal administratif. L’enquête dure environ 1 mois. Des permanences sont
organisées pour recueillir les observations des habitants dans un registre d’enquête. A
l’issu, le commissaire enquêteur synthétise ces observations et émet un avis global qui
sera soit favorable, défavorable ou favorable assorti de réserves et recommandations.
Cet avis doit être motivé. A l'issue de l'enquête publique, réalisée conformément au
chapitre III du titre II du livre Ier du Code de l'Environnement, les avis joints au dossier,
les observations du public et le rapport du commissaire enquêteur ou de la commission
d'enquête sont présentés par le conseil de territoire aux maires des communes
concernées.
Le PLU est modifié ou révisé par délibération du Conseil de Territoire après enquête
publique. L’acte devient exécutoire dès publication et transmission au préfet de la
délibération approuvant les modifications.
30
L’étape 4, est l’ultime étape de l’Approbation. Le Conseil de Territoire soumet aux
communes du territoire le projet de PLUi arrêté et l’approbation s’effectue ensuite par
le Conseil de la métropole.
FIGURE 3 : ETAPES DU PLUI
Cadre réglementaire
La loi du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l’Environnement, dite Loi
Grenelle II, institue le Plan Local d’Urbanisme intercommunal (PLUi) comme la règle pour les
EPCI détenteurs de la compétence urbanisme, le PLU communal devient alors, en droit,
l’exception. Ce qui jusqu’ici était totalement l’inverse.
La loi Grenelle II s’inscrit dans la continuité des deux outils majeurs actuels de la planification
locale que sont le SCoT et le PLU. Elle appelle à un aménagement des territoires cohérent et
favorise la dimension environnementale des politiques publiques dans les documents
d’urbanisme.
La loi ALUR a fixé un calendrier assez strict puisqu’on y impose la date du 1er janvier
2017 pour construire ces documents. Mais grâce à la loi sur les Métropoles, la métropole d’Aix
Marseille Provence dispose d’un contexte réglementaire qui permet à MPM d’introduire dès à
présent l'engagement du PLUi sur le périmètre actuel. De plus, la loi dite « simplification de la
vie des entreprises » qui a été adoptée en décembre 2014 permet de prolonger les délais pour
élaborer le PLUi. On passe de la date du 1er janvier 2017 au 31 décembre 2019, ce qui laisse
un calendrier plus réaliste si l’ensemble des Conseils de territoire entame la démarche
d’élaboration.
Cette disposition permet aussi que la caducité des POS soit reportée dans le temps. Ainsi, les
communes dotées de POS disposent d’un dispositif réglementaire qui permet, à la date de
l’approbation du PLU, de garder les dispositions en vigueur.
Prescrition Arrêt Publication Approbation PLUI
31
Etat des lieux des procédures POS/PLU
Parmi les EPCI composant le territoire métropolitain, seule la communauté urbaine
Marseille Provence Métropole a engagé l’élaboration d’un PLUi intercommunal. Le nouveau
Conseil de Territoire Marseille Provence, qui recouvre exactement le périmètre que l’ancienne
Communauté Urbaine MPM, a donc repris les travaux engagés depuis plusieurs années et les a
poursuivis sans discontinuité dans le cadre de la Métropole. La question des procédures
POS/PLU ne se pose donc plus.
L’article L. 174-5 du Code de l’urbanisme prévoit un délai supplémentaire pour le maintien en
vigueur des POS dans l’hypothèse où un EPCI compétent en matière de PLU a engagé
l’élaboration d’un PLUi entre le 24 mars 2014 et le 31 décembre 2015. Cette hypothèse ne
trouve pas à s’appliquer au cas présent puisque les communautés d’agglomération préexistantes
n’étaient pas compétentes en matière de PLU.
La Métropole est en principe compétente en matière de PLU (art. L. 5217-2 CGCT),
cependant à titre transitoire, l’article L.5218-2, I du code général des collectivités territoriales
prévoit que « (…) jusqu'au 1er janvier 2018, les compétences prévues au I de l'article L. 5217-
2 qui n'avaient pas été transférées par les communes à ces établissements continuent d'être
exercées par les communes dans les mêmes conditions ».
Les communes qui étaient membres des communautés d’agglomération du Pays d’Aix, de
Salon, d’Aubagne, d’Istres et de Martigues, correspondant aux actuels Territoires n°2 à 6,
avaient conservé leur compétence en matière de PLU et de documents en tenant lieu. En
application de l’article L. 5218-2, I du Code général des collectivités territoriales, elles
continuent donc d’exercer la compétence PLU jusqu’au 1er janvier 2018, date à laquelle celle-
ci sera transférée à la Métropole. En janvier 2017, il semblerait qu’une trentaine de commune
opère une procédure de révision de leur plan d’occupation des sols emportant transformation
en PLU.
Les procédures de révision des Plans d’Occupation des Sols (POS) en Plans Locaux
d’Urbanisme (PLU) engagées par les communes relevant des autres Conseils de Territoires sont
reprises par la Métropole d’Aix-Marseille-Provence lors du transfert de la compétence PLU à
la Métropole au 1er janvier 2018.
L’article L. 174-1 du Code de l’Urbanisme prévoit qu’en principe, « Les Plans d'Occupation
des Sols qui n'ont pas été mis en forme de Plan Local d'Urbanisme, en application du titre V du
présent livre, au plus tard le 31 décembre 2015 sont caducs à compter de cette date, sous réserve
des dispositions des articles L. 174-2 à L. 174-5 ».
Par exception, les POS peuvent être maintenus en vigueur provisoirement au-delà de cette date
dans les conditions des articles L. 174-3 et L. 174-42 du Code de l’urbanisme.
32
La métropole AMP est la métropole la plus étendue sur le territoire français. Avec
des territoires très disparates, celle-ci doit parvenir à forger un esprit d’intercommunalité
à l’échelle métropolitaine. Mais cet enjeu crucial ne se pose pas dans le cadre de notre
étude étant donné que l’urbanisme s’aborde à l’échelle des territoires. La création de ces
six PLUi se fait donc dans une étape intermédiaire du transfert des compétences. Cela
s’avère être pertinent dans la mesure où l’élaboration du PLU était une compétence
privilégiée des communes.
PARTIE II : ZOOM SUR LA DEMARCHE
L’ELABORATION DU PLUI DU TERRITOIRE MARSEILLE – PROVENCE
L’équipe technique en charge de l’urbanisme de la Communauté Urbaine Marseille
Provence Métropole fait désormais partie des services métropolitains et constitue la Direction
de la Planification, de l’Urbanisme, de l’Aménagement et du Foncier. Dénommée DAPU
(Direction Adjointe Planification et Urbanisme), ce service poursuit la démarche d’élaboration
depuis le 1er janvier 2016.
Des procédures ambitieuses ont ainsi été mises en place par le Conseil de Territoire de Marseille
Provence. Le document d’urbanisme a été conçu par partie et nous avons eu la possibilité de
rencontrer les responsables de chacune d’entre elles. Ainsi, nous présentons ici la démarche
adoptée en fonction des parties constituant le PLUi.
I. Rapport de Présentation
Madame Isabelle DEMARLE, Chargée d’études Planification au sein de la Direction
Planification Urbaine du Conseil de Territoire de Marseille Provence, est en charge de la
réalisation du Rapport de présentation, qui comprend entre autres le diagnostic, l’Etat Initial de
l’Environnement (EIE) et la justification des choix réalisés dans le futur PLUi du Territoire
Marseille Provence.
En parallèle, Madame DEMARLE réalise également le suivi de la procédure globale du PLUi
et une assistance juridique au sein de son service.
Le diagnostic territorial : les fiches communales, une innovation
« marseillaise »
Il a été construit de manière similaire au PADD c’est-à-dire à 2 niveaux : à l’échelle du
territoire, porte d’entrée du PLUi, mais également décliné sous formes de fiches communales
(équivalent des cahiers communaux que l’on retrouve dans le PADD). Il s’agit d’identifier
comment les enjeux répertoriés à l’échelle du territoire se retrouvent en communes, que ce soit
l’ensemble d’entre eux pour certaines fiches, ou seulement quelques-uns. Il n’existe aucune
obligation réglementaire pour réaliser ces fiches communales, cette forme a été choisie par le
Conseil de Territoire de Marseille afin de s’affranchir du cadre « classique ».
33
Ces fiches permettent une lecture simplifiée et synthétique, pour les équipes techniques
mais surtout pour les administrés qui seront amenés à lire le document ; cela permet un porté à
connaissance visant le plus grand nombre. Elles comprennent une petite carte resituant la
commune sur le territoire, un rappel des principales caractéristiques de celui-ci, une
cartographie des enjeux, une synthèse de ces enjeux par thématiques et un encart chiffre-clé.
La réalisation de ces fiches communales émane d’une volonté politique de ne pas oublier
les communes constituant la Métropole. Ces fiches communales sont appréciées des élus. Ce
diagnostic détaillé valorise les communes mais alourdit considérablement le document
notamment en nombre de page.
L’Etat Initial de l’Environnement : une structure classique
Il a été décliné uniquement à l’échelle territorial car il leur a semblé non pertinent de
reproduire le schéma des fiches, déjà bien détaillées.
Le PADD et les diagnostics territorial et environnemental ont été réalisés en parallèle à
cause de certaines contraintes du calendrier, alors qu’elles auraient dû être réalisées l’une après
l’autre, avec premièrement les diagnostics et dans un second temps le PADD. Au-delà de la
masse de travail sur un temps très court, cela permet tout de même une prise en compte global
de l’enjeu environnemental, réajusté en temps réel dans chacune des pièces en effectuant des
allers-retours réguliers entre elles et entre les services en charge de leur réalisation. Pour
certains, cette démarche peut fausser le diagnostic car celui-ci serait adapté en fonction des
projets du PADD.
« On ne peut pas être innovant sur toutes les pièces ! » Isabelle DEMARLE
Le Conseil de Territoire Marseillais a confié la réalisation de l’évaluation
environnementale au Bureau d’Etude ECOVIA qui a réalisé un accompagnement global en
transversalité avec l’Agence d’Urbanisme AGAM en charge des autres pièces, le but étant
d’apporter plus de pertinence sur l’ensemble des pièces notamment sur la justification des
choix, l’impact des OAP, mais également pour l’approbation par l’autorité environnementale,
qui a estimé cette mission d’accompagnement comme une vrai plus-value.
Le reste du document a été structuré de manière plus classique : à savoir, une analyse du
PADD, une identification des enjeux à travers le diagnostic et l’EIE, l’impact du Zonage &
Règlement, et de sites particuliers.
La justification des choix du Zonage et du Règlement : une simplification
nécessaire
Egalement structuré assez classiquement (justification des projets, zonages, règlement,
dispositions particulières), les services ont tout de même choisi de regrouper la justification des
choix du Zonage et du Règlement par entité géographique (type « Côte Bleue », communes
34
littorales…) qui permettent de n’exposer qu’une seule fois certaines zones similaires afin
d’éviter les redondances. Des tableaux et des illustrations synthétiques viennent également
simplifier ce document et ainsi éviter une certaine lourdeur. C’est un allégement formel (en
nombre de pages) qui n’entraine aucune perte de sens ni de précision, qui risquerait d’entraîner
des contentieux.
La prise en compte des derniers textes
Les nouveautés réglementaires ont été prises en compte, particulièrement l’intégration
d’une synthèse du diagnostic territorial dans le Rapport de Présentation et le renvoi du
diagnostic complet dans les annexes. La synthèse présente effectivement les particularités de la
commune de Marseille, mais elle ne présente pas les communes une par une comme dans le
diagnostic.
II. Projet d’Aménagement et de Développement Durable
Madame Laetitia BERTHIER FLANDIN, Chef du Service Stratégie et Cohérence Territoriale
à la Métropole supervise l’élaboration du PADD (Programme d’Aménagement et de
Développement Durable). Ce projet est porté par les élus. Il définit les orientations générales
des politiques d’aménagement, d’équipement, de protection des espaces naturels, agricoles et
forestiers, ainsi que leur préservation.
Une coopération forte entre les acteurs
L’AGAM avait été sollicitée dans la phase de préfiguration du PLUi pour l’élaboration
du DOSR (= Document d’Orientation Stratégique et Règlementaire). Il s’agit d’un document
de préfiguration du PADD faisant office d’avant-projet.
C’est l’ALGOE qui a été choisi en tant que bureau d’étude pour l’élaboration du PADD.
Un document préparatoire au PADD a d’abord été établi en s’appuyant sur les documents
d’urbanisme communaux existants, ainsi que le SCOT dans un souci de cohérence et de
compatibilité. La construction du PADD par ALGOE intègre les cahiers communaux
préalablement réalisée par l’AGAM. Il aura fallu 2 mois de plus que prévu pour achever
l’élaboration du PADD.
Etant donné que le PADD reste un document politique porté par les élus communaux,
c’est à eux que revient la charge de son écriture. Dans cette optique, des groupes de travail ont
régulièrement eu lieu. L’importance de ces réunions se consolide également grâce à la présence
de responsables et de techniciens, ayant intervenu comme appui et aide auprès des élus.
Pour chaque pièce du PLUi, les responsables et techniciens organisent des « tournées en
commune ». Cette action consiste à présenter aux élus locaux les avancées dans l’élaboration
des pièces respectives afin de les impliquer au maximum. Dans le cas du PADD, ce sont 3
« tournées en commune » qui ont été organisées.
35
De manière plus synthétique, voici les acteurs concernant le PADD :
Une agence d’urbanisme : l’AGAM
Un bureau d’étude : L’Algoè
Un groupe de travail : Composé d’élus locaux, le cas échéant de
responsables de services et/ou de techniciens.
Des techniciens chargés d’effectuer régulièrement des tournées en
communes
Le calendrier détaillé
26 mai 2015 : Groupe de Travail sur la démarche du PADD sur ces deux registres : le
cahier communautaire et l’ensemble des cahiers communaux
16 juin 2015 : Groupe de Travail – Début de la construction du PADD et sa
réglementation
9 juillet 2015 : Groupe de Travail – Poursuite du travail sur le document préparatoire au
PADD
8 septembre 2015 : Groupe de Travail – Préparation de la 1ère version du PADD
Fin 2015 : Présentation 1ère version du PADD aux élus locaux
1er semestre 2016 : Amélioration du PADD
Au cours de l’année 2016 : Validations successives par les PPA, la concertation publique,
la conférence intercommunale des maires, les conseils municipaux
24 mai 2016 : Groupe de Travail – Démarche PADD et retours PPA
Octobre 2016 : Débat en Conseil de Territoire
15 décembre 2016 : Présentation du PADD aux élus locaux
Fin mars 2017 : Validation du PADD
III. Zonage & Règlement
Messieurs Olivier AUBERT & Franck MINASSIAN, chargés d’études au service Planification
urbaine sur le territoire Marseille – Provence ont procédé à l’harmonisation des zonages et
règlements des PLU des 18 communes qui constituent aujourd’hui le Territoire n°1 de
Marseille-Provence.
Une harmonisation nécessaire
Cette étape a été initiée bien en amont de la création de la métropole, comme phase de
préfiguration. C’est dès 2007, dans la volonté de création d’une culture commune de
l’urbanisme au sein de la communauté urbaine de MPM, qu’a commencé le travail de
compilation de ces deux documents. Cela a permis l’établissement d’un zonage et d’un
règlement commun dès 2010. Ce travail a également permis de recouper les zones et règles
associées similaires, pour réduire le nombre de zones de 450 à 70.
36
Ce premier document a ensuite pu être éprouvé au fur et à mesure des années. Entre 2014
et 2015, une grande révision a été organisée afin de reprendre les écarts observés dans chaque
commune qui se sont forcément réapproprié le document et en ont modifié individuellement
certains articles. Une ré-harmonisation a été effectuée afin de mettre en évidence les fusions de
règles qui avaient fonctionnées ou non. Ainsi, le nombre de zones a été revu à 90. Ce bilan a
été effectué par envoi de questionnaires aux communes.
Cette harmonisation préalable a permis l’élaboration d’un tableau récapitulatif des grands
principes réglementaires qui constitue aujourd’hui une grande boîte à outils, base de travail de
l’actuel remodelage du Zonage & Règlement. Le règlement a fait l’objet d’une première
nomenclature d’ensemble. Un pré-zonage a été mis au point lors des réunions en communes
tout au long de l’année 2016. Ces mises au point ont conduit, à la fin de l’année 2016, à la
production d’une nomenclature précisée et détaillée et à la première version d’un zonage
d’ensemble. La présentation de cette première version du Zonage & Règlement se fera au mois
de février ou Mars.
Un travail commun
Concernant l’élaboration du Zonage & Règlement du PLUi du Territoire de Marseille
Provence, l’année 2016 devait consister en la construction d’une première version pour le mois
de décembre. Le montage de ce document a été réalisé en co-pilotage avec l’AGAM, mais
également avec les élus et les services techniques et urbanisme des communes membres du
territoire. Les équipes techniques de la direction Urbanisme du Conseil de Territoire ont ainsi
réalisé 2 tournées en communes concernant ce document spécifique, et également par mairie de
secteur concernant la ville de Marseille.
Au cours de l’année 2017 auront lieu :
L’écriture définitive du règlement
Les mises au point du zonage
Le travail sur les autres éléments du règlement et du zonage (EBC, emplacements
réservés, risques)
La mise en commun du Zonage & Règlement au niveau des communes de la communauté
urbaine de Marseille Provence, en amont même de la création de la métropole, a permis de
prendre une avance certaine sur la rédaction des mêmes documents dans le cadre du PLUi, tout
en ayant une première version qui a ainsi pu être déjà éprouvée sur le terrain. Les territoires
sont différents mais les formes urbaines sont sensiblement similaires : les zonages et le
règlement sont donc assez facilement harmonisables, même si au début, une défiance de la part
des élus a pu être observée.
Ce travail de compilation, éprouvant et chronophage au regard de la quantité de matière
à recouper, n’est possible que si une équipe lui est dédiée, dont une personne pour la
classification et l’analyse des zones et des règles. Malgré cela, le manque de temps et de moyens
humains ne permet qu’un survol de certaines thématiques ou le décalage des échéances. C’est
37
notamment le cas du Plan de Prévention des Risques (PPR), qui n’a été lancé qu’en décembre
2016 et doit être finalisé avant juillet 2017.
La démarche d’élaboration du zonage/règlement est difficile à analyser en termes
d’efficacité car en cours ; cependant l’harmonisation a plutôt bien fonctionné pendant la phase
de préfiguration.
Le calendrier détaillé
En juillet 2016, le Groupe de Travail n°13 avec les élus des communes ou leurs
représentants a constitué en la discussion de la démarche réglementaire et des zonages
(état d’avancement, stratégie économique et sa traduction réglementaire, stratégie en
matière d’habitat et sa traduction réglementaire)
En octobre 2016, 17 réunions de zonages ont été organisées en commune.
En novembre 2016, un ajustement des zonages est effectué suite aux avis des communes.
En décembre 2016, le règlement est repris et une première réunion de présentation interne
est réalisée. Le Groupe de Travail n°14 aborde le plan du nouveau règlement avec ses
grands enjeux et tendances.
En janvier 2017, les documents de zonage et règlement sont stabilisés et renvoyés en
communes pour avis. En parallèle, cette première version est également transmise à la
DDTM.
En avril 2017, le règlement global est stabilisé selon les retours des communes et de la
DDTM.
En juillet 2017, la stabilisation concerne le dossier global avant consultation des PPA et
réunions publiques.
IV. Orientation d’Aménagement et de Programmation
Madame Julia GENCE-ALOR, chargé d’étude urbanisme - en charge de la réalisation des
OAP à MPM au Conseil de Territoire Marseille Provence travaille sur les Orientations
d’Aménagement Programmé. Elle nous rappelle qu’il existe deux types d’OAP ; les OAP
d’intention (mise en image du projet global) et les OAP de composition (plus précis, qui
complète le règlement). Ces OAP doivent être compatibles avec le SCOT.
38
Des équipes dédiées
Cette distinction est à l’origine une division des équipes de la façon suivante :
Equipe OAP thématique :
Valérie / Pascale / Claire P / Claire G
Equipe OAP sectorielles :
Julia / Benoit N / Equipe SUR / Equipe SPU
Equipe externe :
AGAM pour Marseille
Accord-cadre avec 3 bureaux d’études pour les communes hors Marseille
Une organisation binaire
Au-delà des distinctions thématiques et sectorielles, une organisation binaire a été établie
entre la ville de Marseille, dont le cadre est particulier, et les autres communes. En ce qui
concerne les communes hors Marseille, le travail a commencé par le recensement des secteurs
stratégiques et des projets grâce aux élus locaux afin de connaitre leurs objectifs. Le tout, en
sachant qu’il existait déjà des OAP dans les documents d’urbanismes existants. A la suite, une
étude urbaine a été faite pour établir un diagnostic par secteur, monter des pré-scénarii
d’aménagements, et enfin, valider les projets.
Concernant Marseille, la démarche, la phase d’étude ayant déjà été faite au préalable, il
s’agissait d’avantage d’un travail de synthèse et d’actualisation des documents.
Durant ce travail, des réunions ont été organisées avec des différents services tels que des
groupements d’intérêt public notamment le MRU, ou encore avec la DDTM, en moyenne une
fois par mois.
Entre la fin du mois de février et le début du mois de mars 2017 auront lieu les tournées
en communes pour rendre compte aux élus locaux du travail effectué concernant les OAP.
Le calendrier détaillé
Fin 2016 : Diagnostic et début des pré scénarii d’aménagements
Novembre 2016 : Rédaction des OAP thématiques
Mars 2017 : Rendu du travail de justification des OAP
Avril 2017 : Stabilisation OAP sectorielles
Mai 2017 : OAP validés
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FIGURE 4 : DATES CLES DE REALISATION DES OAP
Il ressort, à travers la réalisation de ces pièces constitutives du futur PLUi du
Territoire Marseille Provence, un pilotage efficace avec une transversalité des équipes
internes, des bureaux d’études externes et des élus des communes favorable à la
démarche, tant sur le contenu que sur le calendrier.
De manière générale, les innovations dans la démarche doivent permettre à la fois
une meilleure compréhension de la part de tous et une conservation de l’identité propre
des communes, ce qui séduit les élus et leurs administrés. L’épaisseur du document reste
néanmoins un sujet à prendre en compte.
Cependant, certains sujets n’ont pas pu être approfondis par manque de temps,
cela entrainera des modifications qui seront réalisées ultérieurement. Le manque de
temps est aussi mis en avant afin d’obtenir des retours d’expériences d’autres Métropoles
qui se sont déjà dotées d’un PLUi.
Fin 2016 : Diagnostic et début des pré-scénarii d’aménagements
Novembre 2016 : Rédaction des OAP thématiques
Mars 2017 : Rendu du travail de justification des OAP
Avril 2017 : Stabilisation OAP sectorielles
Mai 2017 : OAP validées
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PARTIE III : LES GRANDS INVARIANTS
I. Une Gouvernance Politique à Consolider
La place de l’organe politique décisionnel : la nécessité d’une gouvernance politique
partagée
L’esprit d’intercommunalité
A la suite des divers entretiens que nous avons menés il nous est apparu que l’esprit
d’intercommunalité n’était pas présent au même niveau et de la même manière selon les
communes et les Conseils de Territoires.
Plus l’histoire intercommunale est ancienne, meilleure sera la qualité de la démarche
d’élaboration du PLUI.
Les Schémas de Cohérence Territoriale (SCoT) sont des documents de planification
urbaine. Ils dessinent et orientent, à une échelle intercommunale, l’organisation et la vocation
générale des espaces. Ces orientations sont ensuite précisées par commune. À ce titre, le futur
SCoT métropolitain encadre les futurs PLUI.
« Une assez grande latitude est accordée aux Conseils de Territoires pour mener le
PLUI, c’est le SCoT métropolitain qui donnera le ‘LA’ pour les éventuelles
orientations que devront prendre chaque PLUI »
Benoît FANJEAU, Responsable adjoint à la Direction Aménagement du Territoire du Conseil de Territoire du
Pays Salonais.
Les anciennes intercommunalités constituant Aix-Marseille Métropole possèdent des
habitudes de travail antérieures à la mise en œuvre du PLUi, par le biais de la rédaction de SCoT
Quelques dates…
- Communauté Urbaine de Marseille : 15 ans (7 juillet 2000 / 31
décembre 2015)
- Communauté d’Agglomération du Pays d’Aix : 14 ans (janvier
2001 / 31 janvier 2015)
- Communauté d’Agglomération du Pays d’Aubagne et de l’Etoile :
8 ans (1er janvier 2007 / 31 décembre 2015)
- Syndicat d’Agglomération Nouvelle (SAN) Ouest Provence : 43
ans (11 aout 1972 / 31 décembre 2015)
41
intercommunaux. Cependant, les élections municipales ainsi que les changements d’élus ont
freiné les démarches préalablement engagées.
L’élaboration d’un SCoT métropolitain, en amont du lancement de la démarche PLUI,
représente un vrai atout car il permet aux parties prenantes (maires des différentes communes,
élus, techniciens…) de se découvrir et de découvrir les pratiques de travail de chacun tout en
abordant un sujet complexe à une échelle plus grande.
Cinq SCoT intercommunaux existent aujourd’hui sur le territoire d’Aix-Marseille Métropole.
Ils sont exécutoires jusqu’à l’approbation du SCOT métropolitain qui sera réalisé à l’échelle du
territoire d’AMP.
La gouvernance politique partagée
Le cas de la Métropole Aix-Marseille Provence est un cas particulier du fait du découpage
de son territoire en six Conseils de Territoires correspondant aux limites des anciens EPCI ayant
fusionnés.
A la suite de notre étude il semble que la démarche d’élaboration d’un PLU intercommunal
repose essentiellement sur une gouvernance politique partagée1.
Idéalement, il conviendrait de mettre en place des organes décisionnels spécifiques dédiés
aux PLU intercommunaux dans chaque Conseil de Territoire, un organe qui soit maître de ses
décisions, dont les choix ne sont pas remis en cause. Un organe regroupant des personnes
motivées par la démarche et l’esprit intercommunal qui en découle, étant en capacité de
s’extraire de la dimension purement communale, également pour des décisions à la parcelle.
"Les communes ont tendance à parler de ce qui les concerne dans les limites de leurs
communes"
Laëtitia BERTHIER FLANDIN, Chef du service stratégie et cohérence territoriale à la Métropole
Il est important que la volonté de construire ce document intercommunal, malgré les
problèmes qui peuvent apparaître, soit partagée. L’organe politique décisionnel a un rôle central
car il est garant de la démarche et de l’esprit d’intercommunalité, il doit faire émerger le PLUI.
L’organe politique peut être une entité institutionnelle de l’intercommunalité ou une
commission « ad hoc » composée de ‘leaders’ volontaires.
1 La gouvernance est une notion définie et entendue de manière diverse et parfois contradictoire. Malgré la
multiplicité des usages du mot, il recouvre des thèmes proches du « bien gouverner ». Il désigne avant tout un
mouvement de « décentrement » de la réflexion avec une multiplication des lieux et acteurs impliqués dans la
décision ou la construction d'un projet. Il renvoie à la mise en place de nouveaux modes de pilotage plus souples
et éthiques, fondés sur un partenariat ouvert et éclairé entre différents acteurs et parties prenantes, tant aux
échelles locales que globales.
42
Toutes les expériences que nous avons analysées montrent que les communes ne doivent
pas être laissées à l’écart de la conception du PLUi. Il s’agit avant tout de définir la posture de
chacun et les modalités d’une vision partagée de l’avenir du territoire. Il convient de définir les
modalités selon lesquelles les communes seront associées à l’élaboration du PLUi afin de
confronter les stratégies communales aux stratégies intercommunales.
La sectorisation
On peut également s’interroger sur l’opportunité de sectoriser le territoire. Le découpage
en bassins est pratiqué par plusieurs Communautés Urbaines dont Marseille, il permet de réunir
les communes à une échelle de proximité à laquelle les problématiques rencontrées sont
similaires. Ce découpage est perçu comme pertinent au sein des équipes en charge de
l’élaboration du PLUI.
L’information et la mobilisation des Maires et des Elus
Il est nécessaire de mobiliser les élus en tant que relais d’information et de concertation.
Les premiers mois sont critiques, une bonne association des Maires dès le début de la démarche
et du diagnostic facilite les travaux ultérieurs.
Le Conseil de Territoire de Marseille Provence a organisé différentes instances (réunions
plénières, réunions globales, Groupes de Travail, Comités de pilotage) en présence des maires,
des élus ou de leurs représentants ainsi que de Madame CARADEC, adjointe au Maire de
Marseille et déléguée à l’Urbanisme.
Les objectifs principaux de ces instances sont la régulation et la mise en commun des
connaissances et des avis autour du projet métropolitain en préparation.
Les divers entretiens que nous avons menés ont mis en lumière l’inexistence de débats et
d’échanges entre les différentes parties prenantes lors de ses réunions. Il semblerait qu’un pacte
de « non-agression » se soit mis en place dans le train de la réforme territoriale.
Un exemple…
À Bordeaux, l’organe décisionnel est un comité de pilotage,
regroupant élus communautaires et représentants des services de
l’état. Ce comité réunit les présidents des cinq groupes thématiques
(pas nécessairement les maires), le président de la Communauté
Urbaine et le vice-président en charge de l’Urbanisme. Toutes les
communes ne sont pas représentées dans le comité de pilotage.
43
"Certains thèmes ne sont pas abordés à cause de leur connotation politique »
Olivier AUBERT, Chargé d’études Service Planification Urbaine à la Métropole
Les communes ont également tendance à soulever les points qui concernent uniquement
les limites de leur territoire, ce qui rend parfois le débat peu constructif.
Ainsi, dans le Conseil de Territoire Marseille Provence, des actions pour renforcer la
cohésion entre les élus ont souvent été ajoutés aux obligations légales. La loi prévoit
l’établissement de deux Conférences Intercommunales des Maires, mais il a été convenu que
trois autres interviendraient à chacune des étapes clés qui jalonna nt la procédure d’élaboration.
Si à cette date seulement deux se sont déroulées, il apparait nécessaire qu’un élu de chaque
commune, ainsi que deux ou trois techniciens, soient fidèlement présents lors de ces
conférences afin de consolider le socle.
Concernant le Zonage et le Règlement du futur PLUI, un fort Co-pilotage avec les élus
(quatre à cinq réunions) et par mairie de secteur a également été mis en place.
Les principales difficultés soulevées durant ces réunions, par les membres de l’équipe
Planification et Urbanisme du Conseil de Territoire de Marseille Provence sont :
Une réelle difficulté à imposer le PLUI aux élus, notamment car certaines communes se
sont dotées d’un PLU depuis peu et n’ont pas envie de se lancer dans ce type de
démarches à nouveau ;
Le manque « d’esprit intercommunal » ;
Certaines communes n’assistent pas aux réunions ;
L’envoi tardif de leur validation de la part de certaines communes (notamment celles
qui n’assistent pas aux réunions) ;
La nécessité d’avoir un dialogue pédagogue avec les élus, principalement suite aux
nouvelles réformes.
« Certaines communes ne souhaitent pas se lancer dans l’élaboration d’un PLUI parce
qu’elles viennent d’achever leur PLU »
Laëtitia BERTHIER FLANDIN, Chef du service stratégie et cohérence territoriale à la Métropole
Penser la gouvernance du PLUI en articulation avec les autres sujets traités par la
communauté simplifie la démarche en garantissant une cohérence et des synergies facilitées
entre les politiques portées.
La concertation publique
La concertation consiste à informer la population de l’avancée de l’élaboration d’un
document d’urbanisme et des grandes orientations prévues. La concertation peut se faire de
plusieurs manières selon les directives des élus :
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Une simple information. Dans ce cas de figure, la concertation n’est pas utilisée comme
un outil favorisant les réactions de la population, mais plutôt comme un moyen pour les
collectivités de faire passer des projets jugés un peu trop sensibles. Ce système présente
souvent peu d’engouement pour la population qui a tendance à délaisser les réunions
organisées.
Une ou plusieurs réunion(s) avec questions et dépositions d’avis. Il s’agit d’un mode
relevant plutôt d’une communication : une concertation plus élargie qui peut amener un
plus grand nombre de personnes à s'intéresser au projet urbain puisqu’elle offre
davantage de possibilités pour s'exprimer. Du fait d’être sollicitées, ces personnes seront
certainement plus vigilantes quant aux orientations évoquées et, a fortiori, adoptées par
la collectivité. La question reste de savoir si les observations effectuées sont bien prises
en compte.
Un débat participatif. Probablement le degré le plus haut de concertation. Souvent
présenté comme un exemple concret de démocratie participative. Ce mode permet à
toute personne qui assiste aux réunions prévues, de s’exprimer en direct, face aux élus,
de faire part de ces remarques. En réalité, le manque de temps s’avère être l’un des
premiers freins à ce débat, puisque bien souvent, le nombre de personne voulant
s’exprimer s’avère être nettement supérieur au temps imparti.
Conformément à l’article L103-2 CU, la concertation est organisée pendant toute la durée
de l’élaboration du projet, et associe les habitants, les associations locales et les autres personnes
concernées par l’élaboration du plan local d’urbanisme.
Avant la loi SRU (loi sur la Solidarité et le Renouvellement Urbain du 13 décembre
2000), l'attitude de la population restait le plus souvent passive face à la réglementation de
l'urbanisme. La population n'était consultée qu'une seule fois, lors de l'enquête publique2. Dans
le cadre de l’intercommunalité, les représentants n’étant pas élus au suffrage universel direct,
la concertation est un moyen pour les citoyens d’exprimer leur ressenti vis-à-vis des décisions
prises, et de prendre part au projet de territoire. Les réunions portant sur des thématiques à
l’échelle de l’intercommunalité, cela permet également aux habitants de se forger eux-mêmes
un esprit d’intercommunalité. Il s’agit de donner une réelle force de proposition aux citoyens
par le biais de leurs suggestions. Cette mesure peut s’avérer être une véritable opportunité pour
tout citoyen de réagir sur les orientations que prend le document.
« Les habitations font la ville, mais les citoyens font la cité » Jean-Jacques ROUSSEAU, Le Contrat Social, 1762.
2 Procédure obligatoire de droit commun, à laquelle sont soumises les ScoT et les PLU. Relève davantage de l'information du
public que de sa participation, étant donné qu'elle intervient à un stade avancé du processus. Il s’agit d’une étape que nous
n’aborderons pas. D’une part parce que celle-ci n’a pas encore eu lieu, d’autre part parce qu’elle n’est pas à la charge de
l’intercommunalité même et que son fonctionnement est strictement règlementé.
45
Notons qu’il y a eu des évolutions règlementaires considérables en matière de participation du
public :
La loi SRU prévoit que la révision, la modification ou la rédaction d’un PLUI nécessite
désormais une phase de concertation conformément à l’article L300-2 CU. Avec la loi
SRU, les administrés ont donc la possibilité de s'exprimer tout au long de la procédure
d'élaboration des PLUi. La loi SRU ne pose aucune règle concernant l'organisation de
la concertation, c’est-à-dire qu’elle ne précise toujours pas clairement les modalités
d'organisation. L’intercommunalité est donc libre de fixer les modalités est de choisir la
forme de concertation qui lui convient.
L’article 170 de la loi ALUR (loi sur l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové du
24 mars 2014) a renforcé les conditions minimales que doit respecter la délibération ou
la décision de l’autorité compétente fixant les objectifs et les modalités de la
concertation. D’après l’article L103-3 du CU, les objectifs et les modalités de la
concertation sont fixés, sauf cas particuliers prévus par l’article L.300-2 du CU1, par le
conseil municipal ou le conseil communautaire ou, si le projet de révision du document
d’urbanisme ou l’opération est à l’initiative de l’Etat, par le préfet. Toute de même, les
modalités doivent être clairement définies et doivent figurer dans la délibération
prescrivant le PLUi : une durée suffisante doit être prévue pour la concertation ; celle-
ci doit être organisée selon des moyens adaptés au regard de l'importance et des
caractéristiques du projet. Cela explique que chaque CT est un fonctionnement qui lui
est propre, puisque l’élaboration se fait à leur échelle.
Ces dispositions s'inscrivent dans un mouvement général de démocratisation des
procédures dans le sens d'une plus grande participation des citoyens. Dans cette optique,
l’intercommunalité se doit de veiller à ce que les modalités déterminées pour la concertation
conviennent à la population et lui permette réellement de se faire entendre. Cette étape préalable
ne doit pas être négligée puisqu’elle prévient un éventuel risque de contentieux. Il convient
donc pour chaque Conseil de Territoire de s’interroger sur le mode de concertation à appliquer,
en amont de toute initiative, en parallèle d’une préfiguration du PLUi. Si les élus ne désirent
mettre en place qu'une concertation minimale pour des raisons politiques, il faut veiller à ce que
celle-ci ne soit pas jugée insuffisante par la population qui peut procéder à la saisie du juge
administratif, même si ce type de concertation est légal.
Habituellement, la concertation est un choix politique et stratégique. Le choix des
modalités relève des élus qui se réunissent lors de la première conférence intercommunale et
établissent ensemble les modalités de concertation. Comme indiqué dans le Porté à
Connaissance de l’Etat prescrivant l’élaboration du PLUi, en application du Code de
l’Urbanisme, le Territoire Marseille Provence a réuni les maires des 18 communes membres
lors de sa première conférence intercommunale datant du 12 janvier 2015. Lors de cette
conférence, les communes ont délibéré sur les modalités de collaboration avec l’échelon
46
communautaire, sur la définition des objectifs poursuivis ainsi que sur les modalités de
concertation3.
Néanmoins l’EPCI doit obligatoirement effectuer l’ensemble des modalités qu’il a déterminées.
Aussi il convient de formuler ces modalités de concertation à minima, avec tout de même, une
possibilité tout au long de la procédure de mettre en place une concertation renforcée. La
concertation devra être réfléchie et menée à l’échelle intercommunale.
Les modalités de la concertation avec la population sont ensuite définies dans la
délibération d’engagement de la procédure qui survient comme étape suivante, en Conseil
communautaire. Deux délibérations obligatoires, l’une définissant les modalités de
collaboration entre MPM et les communes, la seconde concernant les objectifs d’aménagement
poursuivis par le PLUi et les modalités de la concertation avec la population.
Même si la loi ne le prévoit pas, par souci de cohésion interne, et compte tenu du
fonctionnement antérieur de l’intercommunalité, Monsieur Guy TEISSIER, alors Président de
la Communauté urbaine Marseille Provence Métropole à l’époque, avait souhaité que ces deux
délibérations communautaires soient au préalable débattues et adoptées par les Conseils
municipaux en février de la même année, pour délibérer sur le principe plus tard en avril 2015.
Avec l’élaboration du PLUi, se pose la question du rôle et de la place du citoyen. Quand
est-il amené à intervenir ? A quel niveau ? A quelle étape ? Mais aussi à quel degré ? Est-ce
que son avis peut engendrer la révision des objectifs ?
Il est vrai que les citoyens verront l’intercommunalité se forger et s’affirmer avec le temps
et l’élaboration des projets territoriaux que permettra le PLUI. Pour l’instant, leur avis ne doit
pas être négligé afin qu’ils aient le sentiment de faire partie d’un ensemble, d’être entendu et
écouté.
« La concertation constitue l’opportunité d’impliquer les habitants dans une démarche de co-
construction d’un projet de territoire. »
CLUB PLUI
On constate des disparités dans les choix des élus en la matière. Le fonctionnement n’est
pas le même partout. Le Conseil de Territoire Marseille Provence est le seul à avoir déjà mis
en place un mode de concertation dans le cadre de l’élaboration du PLUi.
A Marseille Provence, la concertation s’est faite de plusieurs façons :
L’information par le biais de brochures « Les cahiers de la concertation » et de panneaux
d’affichage présenté sous forme d’exposition permanente dans chaque commune. Avec
cela, des plaquettes de présentation du projet mises à disposition lors des réunions liées
au PLUi.
3 Cf courrier du Portée à Connaissance de l’Etat, du 16 juillet 2015, prescrivant l’élaboration du PLUi pour
l’ensemble du territoire de la CU.
47
Une publication d’annonce du projet d’élaboration dans la presse locale La Provence et
autres journaux.
Il faut veiller à ce que la concertation ne se résume pas qu’à une simple mise à disposition
d’informations à l’attention du public, par le biais de documents peu compréhensibles.
Cumuler les moyens et mode de concertation peut être un atout. C’est d’ailleurs la méthode
adoptée par Marseille Provence. La concertation mise en place ne peut remplir son rôle d'outil
en faveur de la participation des administrés à l'élaboration des documents d'urbanisme, que si
l’intercommunalité parvient à intéresser ses concitoyens, à leur faire prendre conscience de
l'intérêt de cette démarche.
Pour se faire, les informations données par documents ont été couplées de réunions
publiques ponctuelles sur l’ensemble du territoire de Marseille Provence. Une série de 5
réunions publiques a eu lieu au cours des mois de septembre et octobre 2016 et portait sur les
éléments de diagnostic territorial et environnemental, ainsi que sur les orientations du Projet
d’aménagement et de développement durables (PADD).
Réunions publiques par bassin de vie :
Jeudi 29 Septembre 2016 à l’EMD de Marseille pour l’ensemble de Territoire
Marseille Provence.
Lundi 3 Octobre 2016 à Marseille pour la commune de Marseille.
Mardi 4 Octobre 2016 à Septèmes-les-Vallons pour les communes du bassin
Centre hors Marseille.
Lundi 10 Octobre 2016 à Marignane pour les communes du bassin Ouest.
Mardi 11 Octobre 2016 à Gémenos pour les communes du bassin Est.
Le constat à l’issue de ces démarches est que bien souvent, les citoyens pensent de
manière individuelle et donc sur un territoire très restreint qui se limite à leur parcelle. Une
pensée qui va dans le sens du bien collectif n’est que très rarement évoquée, et est plus souvent
mentionnée par des acteurs de type associatif. Mais là encore, il s’agit de l’intérêt d’une
minorité qui est mise en avant. Une minorité déjà plus nombreuse que le seul citoyen.
La question va être de savoir s’il convient mieux d’associer la population et lui permettre
de suivre de près la procédure ou essayer de faire passer discrètement un projet. Or dans le cas
de l’élaboration des PLUi de la métropole, ce type de question ne se pose pas, ou peu, étant
donné que l’élaboration des documents s’avèrent être une nécessité. Les enjeux stratégiques
vont davantage se poser au niveau communal, dans l’optique de repenser certaines orientations
devenues obsolètes compte tenu des orientations politiques, économiques actuelles, ou pour les
communes ayant eu plus de difficultés jusqu’ici à faire passer des projets, et comptant alors,
éventuellement, sur l’élaboration d’un document à une échelle plus large pour justifier certaines
décisions en matière d’urbanisme.
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La méconnaissance des réels enjeux, des impacts, des notions phares, mais aussi des
ambitions, explique bien souvent, que les concertations ne soient pas productives ou
n’engendrent pas d’approbation générale, de soutien de la part des citoyens.
« Le système de concertation s’oppose à un système de décisions unilatérales comme
les institutions publiques en ont le pouvoir »
La véritable concertation est une association des intéressés à tout le processus décisionnel,
de l’élaboration jusqu’à la gestion même de la décision. Une solution éventuelle serait de rendre
actifs les citoyens lors des concertations, les faire participer à des ateliers pour tendre vers cet
aspect de la concertation. Le Pays d’Aubagne et de l’Etoile, lors de l’élaboration de son SCOT
intercommunal, avait procédé à ce type de concertation en créant des ateliers participatifs sous
forme d’animations au profit de ces habitants. Il s’agit là d’une forme de concertation qui se
rapproche du concept de démocratie participative. D’après ce Conseil de Territoire, le succès
et l'efficacité de la concertation dépendent du désir des collectivités de faire participer la
population et les méthodes mises en œuvre témoignent de leur volonté de faire avancer la
gouvernance.
Il y a donc, en vue de l’élaboration du PLUi, une forte probabilité pour que des moyens
similaires soient mis en place dans le cadre de la concertation. Il serait judicieux de faire des
ateliers par étapes importantes, à l’instar du fonctionnement de Marseille Provence qui prévoit
de nouvelles réunions à la fin 2017 en lien avec l’élaboration du Zonage et Règlement.
Multiplier les réunions assure le respect de la loi imposant une concertation tout au long de la
procédure d'élaboration du PLUi.
L’appel à un bureau d’étude peut également être un bon moyen d’avoir une antenne active
de façon permanente à la fois pour expliquer à la population la stratégie adoptée, la faire
accepter et recueillir les remarques que ceux-ci souhaitent exprimer de façon constante. A
Marseille Provence, un reproche avait été fait quant à cette concertation : jugée peu fructueuse
et trop chronophage pour l’équipe interne, celle-ci déplore le fait de ne pas avoir déléguer la
tâche à un bureau d’étude qui aurait permis de lutter contre le caractère chronophage de cette
obligation légale. En l’absence de bureau d’étude, l’organisation de Marseille Provence avait
consisté en la mise en place de plateformes par courrier, par mail ou sur place au sein d’un
registre d’observation pour recueillir les observations. Les Conseils de Territoire voisins, en
fonction des moyens financiers et humains dont ils disposent, ont la possibilité de conserver
l’idée ou d’en envisager d’autres, soit en complément, soit en substitution. Parmi elles :
La création d’un site internet, entièrement dédié aux remarques des citoyens.
Une page réservée sur le site de chaque mairie et sur le site officiel du Conseil de
Territoire, et de la métropole.
Des réunions de présentation dans chaque commune, en amont de l’élaboration du PLUI.
49
Les outils numériques et le recueil d’observation nécessitent qu’une ou plusieurs
personnes prennent alors la charge de recenser l’ensemble des remarques pour les faire
remonter au niveau supérieur en charge de l’élaboration du document d’urbanisme. De même,
l’initiative d’un cahier des charges pour recueillir les observations, bien qu’intéressant s’avère
pesant puisqu’il nécessite de consacrer une (ou plusieurs) personne(s) à son analyse, quand les
effectifs sont déjà moindres.
On constate donc que les moyens mis en œuvre sont multiples et variés. Le choix effectué
traduit implicitement la relation que les élus souhaitent instaurer avec leurs habitants. Le
manque de compétence flagrant dans le domaine de la concertation peut aussi être un argument
en faveur de l’appel à un bureau d’étude spécialisé.
II. Une Gestion du Temps Millimétrée
Un calendrier imposé au fil des Lois
La modernisation des documents d’urbanisme s’est faite de plus en plus pressante au fur
et à mesure des lois (voir en introduction) et notamment avec la loi ALUR de mars 2014 qui a
fixé un calendrier strict concernant la caducité des POS au 1er janvier 2016 et qui a également
introduit petit à petit la nécessité de considérer l’échelle intercommunale dans ces documents.
Cependant la loi de simplification de la vie des entreprises de décembre 2014 est venue
assouplir cette échéance tout en promouvant l’engagement d’une procédure de PLUi plutôt que
de révision des PLU en proposant de nouvelles dates auxquelles la Communauté Urbaine de
Marseille Provence Métropole puis le Conseil de Territoire de Marseille Provence s’est
engagée.
Ainsi, le couperet concernant la caducité des POS s’est décalé progressivement, au fur et
à mesure des mises en place et des avancées des démarches et des approbations, jusqu’au 31
décembre 2019, à condition que les dates suivantes soient respectées :
Le PLUI doit être engagé avant le 31 décembre 2015
Le débat concernant le PADD doit avoir lieu avant le 27 mars 2017
Le PLUI doit être approuvé avant le 31 décembre 2019
Par contre, concernant les autres Conseils de Territoires, les POS d’un certain nombre de
communes tomberont sous le RNU le temps de leur révision vers au moins un PLU, si ce n’est
Le PLUI doit être engagé avant le 31
décembre 2015
Le débat concernant le PADD doit avoir
lieu avant le 27 mars 2017
Le PLUI doit être approuvé avant le 31 décembre 2019
50
un PLUI. D’où une volonté d’approbation avant 2018 des POS révisés en PLU notamment pour
le Territoire d’Aubagne – Pays de l’Etoile.
En effet, pour certains conseils de territoire, il s’agit déjà d’engager la procédure
d’élaboration du PLUI en prévoyant une préfiguration en amont de l’acquisition de la
compétence urbanisme au 1er janvier 2018.
L’acquisition de la compétence Urbanisme
Le Conseil de Territoire de Marseille Provence a pour lui 15 ans d’expérience
collaborative en urbanisme dû au fait que la compétence lui a été transférée dès sa formation en
Communauté Urbaine en 2000.
Ainsi, bien avant toute obligation légale, certains documents ont été mis en commun dès 2007
notamment ceux concernant le Zonage & Règlement, ce qui a permis d’éprouver le processus,
en amont d’un quelconque projet de PLUi, mais qui aujourd’hui prend tout son sens dans la
constitution de celui-ci et permet un allègement du travail d’élaboration.
Concernant les autres Conseils de Territoire, ils étaient tous anciennement des
Communautés d’Agglomération pour lesquelles le transfert de la compétence urbanisme de la
commune vers l’EPCI était optionnel. Pour tous, la compétence est alors restée en commune
mais avec des modalités d’association pour certaines. Par exemple, les communes de l’ex-SAN,
aujourd’hui Territoire d’Istres-Ouest-Provence ont délégué la compétence à l’EPCI sous la
51
forme d’une convention de prestation de service. D’autres ont plutôt opté pour l’Assistance
Maîtrise d’Ouvrage, c’est le cas dans le Territoire du Pays d’Aubagne et de l’Etoile.
Le transfert de la compétence urbanisme au niveau des conseils de territoire se fera
obligatoirement au 1er janvier 2018. Cela dit, tous les Conseils de Territoire se préparent et ont
déjà commencé à réfléchir concernant les équipes à former et le travail à mettre en place pour
accueillir cette compétence et lancer l’élaboration de leur PLUI.
La nécessité d’une préfiguration : « Un PLUI ne part pas de rien »
Dans le cadre de la mise en place d’une démarche d’élaboration d’un PLUI, il y a
nécessairement une préfiguration qui doit se faire à plusieurs niveaux, qui se recoupent :
Une préfiguration politique qui implique l’ancienneté de l’intercommunalité plus que des
élus, même s’il n’y a pas toujours de collaboration notamment en termes d’urbanisme.
Une préfiguration technique, concernant une mise en commun ou des partenariats entre
les services d’urbanisme des différentes communes de l’EPCI.
Une préfiguration administrative qui se fait surtout par l’existence de documents
d’urbanismes récents ou au moins récemment révisés.
L’avance se fait notamment via la constitution d’un SCOT qui incite déjà plusieurs
communes, ou plusieurs groupements de communes, a initié un travail collaboratif et qui permet
d’envisager de grandes orientations et des projets intercommunaux. Pour exemple, le SCOT
Ouest Etang de Berre, en plus d’avoir fait collaborer les communes des intercommunalités entre
elles, a également associer deux EPCI qu’étaient le SAN Istres-Ouest-Provence et la
Communauté d’Agglomération du Pays de Martigues. Pour le Territoire du Pays Salonais, c’est
en effet la mise en place du SCOT métropolitain qui pourra lui donner des pistes quant à la
charge de travail et à la démarche à mettre en place, car pour le moment, il n’y a pas de
structuration vraiment prévue, seulement la compilation et l’analyse des différentes pièces
constitutives des PLUs des 17 communes qui le constitue. Ainsi, il est prévu un début de mise
en place plutôt vers fin 2018 / début 2019.
Par contre, l’approbation récente de certains PLUs révisés sur les Conseils de Territoire
peut retarder l’engagement de l’élaboration d’un PLUi afin de ne pas se réengager de suite dans
les longues démarches qu’impliquent la création de ce type de document. Ainsi, par exemple,
le Conseil de Territoire du Pays de Martigues n’envisage pas de se lancer dès l’acquisition de
la compétence au 1er janvier 2018 et attendra que ces communes en manifestent le souhait.
Pour les autres, une préfiguration est déjà lancée ou va se mettre en place sous peu. En
effet, sur le Territoire du Pays d’Aix, la mise en place d’une petite équipe de travail en 2017 est
prévue afin de commencer le travail de préfiguration et enchaîner sur de l’opérationnel dès le
1er janvier 2018. A Istres-Ouest Provence, d’ici l’été 2017, les élus commenceront à évoquer le
PLUi dans les Réunions Publiques et les chargés d’études en place et qui s’occupent
actuellement des PLUs ville par ville pourront également se voir attribuer des thématiques
52
transversales à tous les documents et à toutes les villes pour commencer le PLUI. Enfin, pour
le Conseil de Territoire du Pays d’Aubagne et de l’Etoile, une équipe (qui a déjà travaillé
ensemble par le passé pour l’élaboration du SCOT) est déjà en place pour la mise en commun
et le recoupement des documents et, les élus sont déjà sensibilisés sur les projets.
Concernant le territoire de Marseille Provence, la préfiguration a été longue et est
détaillée dans la partie précédente.
Une procédure légale mais une démarche au-delà des textes
Le code de l’urbanisme fournit les dispositions règlementaires pour procéder à
d’élaboration du plan local d'urbanisme. Bien que des points de procédure spécifiques soient
clairement définies, et ce, de manière chronologique, rien n’empêche l’EPCI compétente
d’adopter une démarche complémentaire à celle-ci.
Enclenché depuis la mi-octobre 2014, le processus d’élaboration du PLUi a débuté avec
un benchmarking, c’est-à-dire que l’équipe en charge est allée voir comment d’autres
intercommunalités compétentes en la matière ont procédé pour se doter d’un tel instrument. Ce
type d’étude préalable semble pertinent dans la maîtrise du temps imparti puisque cela permet
d’identifier les enjeux auxquels vont devoir faire face les Conseils de Territoires lors de
l’élaboration de leur PLUi. Il s’agit d’un bon moyen pour anticiper les difficultés. Pour se faire,
l’appel à une agence d’urbanisme paraît intéressant afin d’analyser des intercommunalités de
taille similaire aux Conseils de Territoire.
En parallèle, les Maires ont ainsi été réunis pour discuter des modalités de travail, la
réunion s’est déroulée le 13 novembre 2014 sous la présidence de Laure-Agnès CARADEC,
c’est ce qui a constitué la première réunion de ce qu’ils ont nommé le « Groupe de travail
PLUI ». Ce groupe de travail s’est par la suite retrouvé régulièrement, une fois par mois, pour
« fabriquer » le PLUi dans la concertation (voir tableau chronologique en annexes).
Puis la Direction de la Planification, de l’Urbanisme, de l’Aménagement et du Foncier a
effectué une tournée des 18 communes effectuée membres.
Une relation souvent conflictuelle à la temporalité
Le temps, et plus souvent le manque de temps peut être considéré à la fois comme un
avantage et un inconvénient lors de l’élaboration d’un tel document.
Ainsi, le débat sur le PADD de même que l’arrêt du PLUI du Territoire de Marseille Provence
ont été décalées respectivement de 3 et 6 mois.
Tout d’abord, la prise en compte des délais nécessaires à la consultation pour l’attribution des
marchés publics ne doit pas être négligée car, pour le Territoire de Marseille Provence, ces
processus ont retardé de 6 mois le début des chantiers.
53
Aussi, si d’un côté, de longues et multiples délibérations regroupant tous les élus
permettent une plus grande précision du projet et une plus grande implication des communes,
elles ralentissent considérablement le processus général. Elles peuvent également lasser,
notamment les élus qui peuvent avoir d’autres préoccupations.
Cela peut également induire un manque d’implication sur certaines thématiques des agents
responsables, qui ne peuvent que les survoler du fait d’un manque de temps certain et d’une
charge de travail conséquente, et qu’il sera alors nécessaire de reprendre lors des premières
modifications.
Par contre, les échéances n’étant pas indéfiniment repoussables, une prise de décision
rapide est parfois obligatoire afin de tenir les délais. Cette décision est alors faite de compromis
qui se doivent de ne négliger personne.
Pour certains Territoires, un calendrier est déjà ébauché. Sur le Pays d’Aix, il est envisagé de
produire rapidement une première version qui sera progressivement modifié pour être
complétée. A Istres-Ouest-Provence, un délai de 3 ans est considéré si les équipes en place sont
particulièrement performantes, mais un délai de 5 ans paraît plus raisonnable.
Enfin, paramètre non négligeable, les prochaines élections électorales de 2020 auront
probablement un effet sur le calendrier d’élaboration des PLUI des Territoires, à l’exception de
celui de Marseille Provence puisque celui-ci aura normalement été approuvé durant l’année
2019.
III. Une Pluralité de Moyens
Les moyens apparaissent d’une part comme des atouts dans la démarche d’élaboration du
PLUi et d’autres part comme des freins.
A la suite de nos différents entretiens effectués avec l’équipe de Cyril Blanc et les responsables
urbanisme des 5 autres Conseils de Territoire de la métropole, nous avons pu en tirer certaines
conclusions.
Les moyens humains internes
Les moyens humains internes font partie intégrante d’un bon déroulement dans
l’élaboration d’un PLUi. En effet, chacun se voit confier un poste dédié qui permettra d’avancer
sereinement et efficacement sur ce projet. Evidemment, les moyens différent d’un Conseil de
Territoire à l’autre.
Dans le cas du Conseil de Territoire Marseille Provence, les moyens humains étaient déjà
plus ou moins en place car la Communauté Urbaine, datant de juillet 2000, possédait déjà la
compétence Urbanisme et de ce fait les équipes techniques étaient déjà formées. Forte de plus
54
de 15 ans d’expérience, le passage à la métropole (au 1er janvier 2016), d’un point de vue
« équipes techniques », a été plutôt réussi. Il aura fallu tout de même restructurer le service
Planification & Urbanisme et redistribuer les rôles. Certains postes ont été maintenus d’autres
créés avec quelques recrutements mais surtout des mutations. Aujourd’hui, le service paraît
bien organisé et composé d’une personne ou plusieurs pour chaque partie composant le PLUi :
Rapport de Présentation : Isabelle DEMARLE
PADD : Laetitia BERTHIER FLANDIN
Règlement & Zonage : Oliver AUBERT et Franck MINASSIAN
OAP : Julia GENCE ALOR
En dépit du bon fonctionnement du service, dans chaque entretien, revient la question de
la transversalité. En effet, il faut noter l’échec de la mise en place d’un Comité de Coordination
au sein de Marseille Provence. Ces Comités de Coordination n’ont pas du tout fonctionné et
ont été abandonné par manque d’implication des différents acteurs. Cependant, c’est un outil à
garder et à proposer aux autres territoires. Cela permettrait à tous les services confondus
(urbanisme, habitat, environnement, politique de la ville…) de partager, d’échanger, de
proposer et de se mettre d’accord sur des thèmes et ainsi faire évoluer le PLUi sans omettre
aucune thématique et prendre en compte tous les champs liés à l’aménagement du territoire
comme le dit J. GENCE ALOR (Conseil de Territoire Marseille-Provence).
On notera également, la présence à toutes les réunions et l’investissement de Laure Agnès
Caradec, Adjointe à l’Urbanisme du Conseil de Territoire Marseille Provence. Ce qui a été un
véritable atout pour l’esprit d’intercommunalité et de cohésion entre toutes les parties prenantes.
Concernant les autres Conseils de Territoires, la compétence urbanisme étant transférée
qu’au 1er janvier 2018, les équipes ne sont pas encore formées et beaucoup de questions se
posent à ce jour quant à l’organisation à adopter pour maximiser son efficacité. Nous avons pu
rencontrer les cinq responsables urbanisme de chaque Conseil de Territoire :
CT 2 - Pays d’Aix : Séverine IMBERT (assistante de Hélène SPARTA, direction de
l’urbanisme) précise qu’il n’existe pas encore d’équipes dédiées, seuls trois ou quatre
personnes s’occupent de la préparation de l’élaboration du PLUi. La réflexion quant à
la composition se fera sur l’année 2017 mais il y aura très certainement une
restructuration du service ainsi que des transferts de techniciens depuis les communes.
CT 3 - Pays Salonais : Benoit FANJEAU (responsable adjoint à la direction
aménagement du territoire) forme à lui seul l’équipe PLUi. Il attend un remplacement
pour le poste de chargé de mission planification.
CT 4 - Pays d’Aubagne et de l’Etoile : Fabienne MAESTRAGGI (responsable du
service aménagement et planification urbaine) attend la constitution de son équipe.
L’équipe devrait être constituée d’une personne chargée du SIG, d’une personne (déjà
55
à son poste) chargée d’études urbanisme et réglementaires, de deux autres personnes
(attente de validation de la direction pour l’embauche) et du renforcement du service
administratif (également en attente de validation). Mais ils ont déjà l’expérience du
travail d’équipe avec l’élaboration du SCOT.
CT 5 - Istres Ouest Provence : Annie PONDAVEN (direction aménagement) précise
que possédant déjà la compétence urbanisme, ils prévoient de garder les mêmes équipes
(un chargé de projet par ville) pour les modifications de PLU et de répartir par
thématiques une équipe pour l’élaboration du PLUi.
CT 6 - Pays de Martigues : Frédéric RAOUX (direction de l’aménagement et du
développement durable) indique qu’une équipe aménagement & urbanisme au sein de
la ville centre de Martigues est déjà constituée d’une vingtaine de personnes travaillant
sur des domaines différents (juridique, foncier, environnement, ingénierie, hydraulique,
architecture…). Avec un ou deux transferts prévus l’équipe sera donc en capacité de
gérer l’élaboration du PLUi. Concernant les relais en communes pour le PLUi, les
personnes sont déjà à leurs postes.
Dans l’ensemble la gestion Ressources Humaines, consistera surtout au transfert des
agents des communes, vers l’intercommunalité. Le défis étant de pallier aux lacunes que
représente les départs en retraite et le manque de moyen financier évoqué à plusieurs reprises.
A priori, très peu de recrutement sont prévus, tout en sachant que dans plusieurs Conseils de
Territoire, le manque d’experts (environnement, risques…) est pointé du doigt.
Selon les conseils des équipes du Service Urbanisme & Planification de Marseille
Provence, il serait judicieux de scinder le service urbanisme et aménagement de façon à repartir
la masse de travaille et permettre à chacun de travailler sans s’éparpiller : gestion des permis de
construire, SIG, gestion des modifications de PLU et élaboration du PLUi (Selon O.
AUBERT du Conseil de Territoire Marseille-Provence).
De plus, ils insistent sur le fait que les équipes techniques et les équipes de terrain doivent
être disponibles et au plus près des communes en organisant des « tournées en communes »
comme c’est le cas pour Marseille - Provence.
Enfin, l’instauration de groupe de travail régulier (1 fois par semaine) divisé en sous-groupe
selon les thématiques (SCOT, PLUi, ADS) a très bien marché pour le territoire de Marseille -
Provence et doit sans aucun doute être mis en place au sein des autres Conseils de Territoire.
A prendre en compte également, les changements qui peuvent survenir au sein des équipes
durant l’élaboration du PLUi et surtout au niveau de la direction comme cela a été le cas pour
Marseille - Provence.
Les cinq autres Conseils de Territoire sont actuellement, dans une phase d’accueil de la
compétence urbanisme d’ici 2018 et de préparation de l’élaboration du PLUi. La réflexion sur
la constitution des équipes est importante, puisque celles-ci permettront de conduire au mieux
56
l’élaboration du PLUi. Les besoins sont bien sûr propres à chaque territoire ; le type de travail,
la façon de fonctionner et de s’organiser ne seront pas les mêmes d’un territoire à un autre.
Le problème qui se pose en parallèle de la constitution des équipes est celui des moyens
financiers qui sont forcément liés.
Les moyens financiers
Deuxième point très important inhérent à l’élaboration du PLUi, les moyens financiers.
En effet, « Cela fait partie du noyau dur » comme le dit F. RAOUX (Pays de Martigues). C’est
ce qui va déterminer la marche à suivre et la mise en place des différents moyens (humains,
outils…).
Cependant, les entretiens que nous avons menés nous ont apporté que peu d’éléments
concernant les budgets prévisionnels et les moyens alloués à l’élaboration des futurs PLUi.
Peut-être parce que les budgets sont ou seront définis par les élus et non par les responsables
des services ou les techniciens.
A noter, que les budgets des cinq autres territoires ne sont pas encore établis étant donné que la
compétence urbanisme ne leur est pas encore attribuée. « Tout ceci n’est pas simple et à
négocier » F. RAOUX (Pays de Martigues).
Comme évoqué plus haut dans les moyens humains, le manque de moyen financier ne
permet pas d’envisager des recrutements au sein des équipes, c’est pourquoi il est plutôt prévu
de transférer des agents.
Un budget doit être allouer pour la sous-traitance de certains travaux aux agences d’urbanisme
et aux bureaux d’études comme le précise L. BERTHIER FLANDIN (Marseille-Provence).
Le Conseil de Territoire Istres Ouest Provence prévoit un budget pour les travaux
d’harmonisation des réseaux d’assainissement, d’eaux pluviales et d’eaux potables ainsi que
pour la hiérarchisation des dessertes sur tout le territoire, notamment pour l’ouverture à
l’urbanisme de certaines zones explique A. PONDAVEN (Istres Ouest Provence).
La mobilisation de moyens humains en régie permet
d’améliorer l’appropriation du document par les services
techniques de l’intercommunalité et des communes et la
capacité à faire vivre le document et à réaliser un bilan de sa
mise en œuvre après approbation.
57
Les moyens externes
Les moyens externes aux Conseils de Territoire apparaissent tout naturellement comme
une solution face aux manques d’effectif et d’expertise au sein des services.
Le territoire de Marseille- Provence travaille en collaboration avec l’AGAM (Agence
d’urbanisme de l’Agglomération Marseillaise). L’AGAM s’est vu confier, le rapport de
présentation (qui a travaillé avec un bureau d’étude pour l’évaluation environnementale), le
diagnostic des 18 cahiers communaux, la phase réglementaire (zonage & règlement) et les OAP
hors commune de Marseille.
« C’est un travail main dans la main de co-construction. L’AGAM est très mobilisé sur la
démarche. » M. MIRALLES (AGAM). Il insiste sur le fait qu’il est préférable de travailler sur
toutes les étapes du PLUi en même temps (diagnostique, PADD…) afin de gagner du temps et
d’être sûr, après coup, de ne pas revenir en arrière.
Les avantages de confier une partie de l’élaboration du PLUi à une agence :
Présence en demeure.
Beaucoup de connaissances sur le territoire en question.
Facilement disponible : Relation régulière et quotidienne.
Architecte souvent interne à la structure.
L’élaboration du PADD a quant à lui été confié au bureau d’étude ALGOE. L’évaluation
environnementale a elle aussi été confié à un bureau d’étude ECOVIA qui est selon I.
DEMARLE (Marseille – Provence) est « plus pertinent pour l’approbation par l’autorité
environnementale ». Pour l’aspect juridique, le Conseil de Territoire a également fait appel à
un cabinet extérieur.
Certaines OAP ont été confiées à des bureaux d’études extérieurs dans le cadre d’un accord-
cadre. Et enfin, un cabinet juridique a été désigné pour apporter une assistance permanente.
L. BERTHIER FLANDIN (Marseille-Provence) indique que le choix du prestataire est
très important et c’est de là que découlera le bon fonctionnement ou non de l’élaboration du
PLUi.
F. MINASSIAN (Marseille-Provence) propose aux autres territoires de confier la gestion de la
concertation publique à un bureau d’étude qui pourra y consacrer plus de temps et sera ainsi
plus efficace.
Les intercommunalités qui se lancent dans l'élaboration
de PLUi peuvent être aidées financièrement par
différents organismes :
Les appels à projet lancés par l'Etat
La dotation globale de décentralisation (DGD)
Les subventions de la région
Les subventions du département
Les subventions d'autres organismes publics
(l'ADEME)
Les fonds européens.
58
Le recours à un cabinet juridique extérieur spécialisé sur les problématiques liées à
l’urbanisme est un choix que le service a jugé nécessaire pour la veille juridique, le conseil
concernant les procédures, la relecture et la saisie d’actes pour des raisons de calendrier, mais
aussi au vu de la complexité des textes en constante évolution. Cela permet une meilleure prise
en compte des enjeux financiers liés aux vices de procédures. L’assistance juridique représente
un coût qui n’est pas négligeable et qui doit être pris en compte.
D’une façon assez générale, les territoires de Aix, Martigues, Salon, Istres et Aubagne
prévoit tous de faire appel à un bureau d’urbanisme et/ou à des bureaux d’études :
Pays d’Aix : D’après S. IMBERT, le travail étant trop important et étendu, ils prendront
des bureaux d’études dédiés à une thématique (environnement, risques, agriculture…).
Ils seront également accompagnés de l’AUPA (Agence d’Urbanisme du Pays d’Aix) en
ce qui concerne l’assistance maitrise d’ouvrage et pour la phase d’assemblage des
documents et le diagnostic.
Pays Salonais : Selon B. FANJEAU « au vu des moyens, il est impossible de faire un
travail en régie comme MPM ». Il envisage donc une collaboration avec une agence
d’urbanisme pour le diagnostic et une collaboration avec des bureaux d’études pour le
reste notamment le règlement et zonage. Et enfin, il prévoit de prendre aussi une
assistance juridique.
Pays d’Aubagne et de l’Etoile : D’après F. MAESTRAGGI, ils collaboreront avec
l’AGAM avec qui ils ont déjà travaillé sur le SCOT. L’AGAM aura en charge la
conception du projet. Ils envisagent également de prendre une assistance juridique et
des bureaux d’études en autres pour l’évaluation environnementale.
Istres Ouest Provence : A. PONDAVEN indique qu’ils feront appel à un bureau d’étude
concernant l’environnement dû à la spécificité de la thématique et pour l’urbanisme
pour avoir un avis plus pointu. L’éventualité de faire appel également à un bureau
d’étude pour la concertation est envisagé (ateliers, balades urbaines…). L’aspect
juridique sera quant à lui géré en interne car le coût parait trop important.
Pays de Martigues : Selon F. RAOUX, en raison d’une mauvaise collaboration avec un
bureau d’étude sur le SCOT, ils prendront a priori le pari de gérer toute l’élaboration du
PLUi eux-mêmes étant donné qu’ils possèdent les équipes pour le faire.
Les outils à disposition
Il existe divers outils et documents sur lesquels peuvent s’appuyer les Conseils de
Territoires dans l’élaboration de leurs PLUi.
D’après nos enquêtes, certains outils se révèlent être plutôt efficaces tandis que d’autres sont
beaucoup moins pertinents.
59
Les documents d’urbanismes déjà existants :
Les territoires ne partent pas de rien puisque chaque commune à l’obligation d’être en
possession d’un PLU (ou POS). Dès lors, ils disposent également de zonages et règlements.
Les Conseils de Territoire peuvent donc, ou plutôt doivent reprendre chacun de ces
documents pour les analyser, en faire ressortir les enjeux et projets urbains et aussi remettre en
commun la multitude de zonages et de règlements. C’est un travail vaste et fastidieux mais
néanmoins incontournable.
« Il est nécessaire de prendre de l’avance sur le regroupement et l’analyse des
documents d’urbanisme avant le début de l’élaboration du PLUi »
Olivier AUBERT
C’est le cas pour les Conseils de Territoire du Pays d’Aubagne et de l’Etoile et du Pays
d’Aix qui ont déjà pris une bonne avance dans le regroupement de leurs documents.
Le SCOT :
Etant un document qui définit dans son ensemble les grands enjeux et les grandes
orientations, les responsables urbanisme des Conseils de Territoire attendent avec impatience
le SCOT Métropolitain qui constituera une base pour l’élaboration de leurs futurs PLUi.
D’autant plus que le PLUi doit être conforme au SCOT.
Ils peuvent néanmoins déjà s’inspirer de leur propre SCOT en ce qui concerne la démarche
d’élaboration et en tirer ce qui a fonctionné ou pas.
Les autres documents stratégiques et de planification :
Le service urbanisme doit interagir avec les autres services afin de définir au mieux et
dans un souci de cohérence et de compatibilité ou de conformité les enjeux et objectifs.
Les équipes techniques doivent donc prendre en compte tous les documents stratégiques et de
planification existants : PDU, PLH, SDAGE, SRADDT, SRCE, PCAE, PPR.
PLUi d’autres territoires :
Certains PLUi sur d’autres territoires existent déjà ou sont en cours d’élaboration. La
possibilité de comparer, avec des territoires relativement similaires, reste un outil judicieux afin
de ne pas reproduire certaines choses ou alors de s’inspirer de méthode qui aurait fonctionné.
C’est d’ailleurs ce qu’a fait L. BERTHIER FLANDIN (Marseille-Provence) au niveau du
PADD avec les Métropoles de Montpellier et Lille.
Les Lois :
Les Lois sont incontestablement les premières à donner les directives dans la démarche
d’élaboration et l’élaboration en elle-même du PLUi. C’est pourquoi, les élus et équipes
techniques doivent bien être au faite de la législation en vigueur (ALUR, SRU, Loi Littoral,
Grenelle II, Loi Duflot…).
Cependant, on s’est aperçu durant nos entretiens que ce n’était pas toujours le cas. F. RAOUX
(Pays de Martigues), « Les discussions concernant le PLUi ont été amorcées, il en ressort une
60
compréhension très diversifiée des lois selon les partis politiques et certains éléments ne sont
pas clairs pour tout le monde ».
L’organe politique
Etant donné que l’élaboration d’un PLUi s’étend sur plusieurs années, les moyens au sein
de l’organe politique apparaissent un peu fragilisés à chaque élection municipale.
En effet, les changements potentiels d’élus et donc d’orientations politiques amènent les
équipes techniques à, d’une part changer leur manière de travailler, et d’autre part à gérer une
nouvelle campagne de sensibilisation auprès des nouveaux élus.
Ces changements entraînent inévitablement un retard dans le processus d’élaboration et le
travail d’appropriation doit être repris.
Les élections engendrent également une remise à niveau dans la connaissance des documents
de planification mais c’est aussi un nouveau départ car les enjeux et objectifs des politiques ne
sont peut-être plus les mêmes.
Les prochaines élections ayant en lieu en 2020, les objectifs et enjeux de chaque commune sont
remis en jeu. De ce fait, les élus locaux ne sont pas forcément investis au-delà de leurs mandats.
61
Pour garantir l’implication des élus dans la durée, il est important de définir une
organisation reposant sur un nombre d’instances optimale pour éviter une sur-
mobilisation et risquer une forme d’épuisement.
Les collectivités que nous avons rencontrées ont été unanimes pour souligner à quel point
l’engagement des élus était décisif pour réussir un projet de PLUI sur un territoire aussi
grand que la Métropole Aix-Marseille Provence. Ainsi, il ne faut pas que les discussions
avec les communes aient lieu exclusivement entre techniciens, mais il est vital que les élus
de la communauté entretiennent des liens forts avec les élus communaux.
La concertation est supposée être un outil supplémentaire au service de
l’intercommunalité. Celle-ci est souvent freinée par trois facteurs : le temps, les moyens
mis à disposition et les enjeux politiques. Ce sont toujours les élus et non les techniciens
qui décident. Ils représentent l’institution politique et sont responsables devant les
électeurs. L’organisation pour la mise en place de la concertation est libre, chaque Conseil
de Territoire peut donc mettre en place le mode de concertation qu’il souhaite. Le Code
de l’urbanisme n’impose aucune modalité en la matière. Il aurait peut-être été judicieux
que la métropole se charge d’élaborer un socle commun, servant d’appui à l’ensemble des
Territoires. Une manière en soi de témoigner d’un esprit d’intercommunalité à l’échelle
métropolitaine. Le fait d’être pris de court par les impératifs législatifs peut expliquer que
de telles solutions n’aient pas été mentionnées.
La question du temps est un paramètre primordial dans la gestion de projet, quel
qu’il soit. Il y a d’un côté des tâches nécessitant des délais incompressibles de réalisation
quels que soit les moyens mis en œuvre. De l’autre, des décisions à prendre qui peuvent
être accélérées malgré les réticences de certains, ou encore des calendriers qui peuvent
être ajustés ou modifiés en fonction des avancées. Le temps ne doit pas être un ennemi de
tous les instants, il peut être malléable. Son adaptabilité peut dépendre des enjeux
engagés, des projets envisagés qui, dans le cadre d’un PLUi, sont de toute façon considérés
sur un temps plus long que seulement celui de la création du document d’urbanisme.
Ainsi, si les variations temporelles de quelques mois peuvent n’avoir que peu de
conséquences sur les enjeux du document surtout si elles sont nécessaires au bon
développement de l’élaboration, il faut néanmoins savoir fixer des échéances concrètes,
quitte à reprendre dans un second temps certains points, et ce afin de marquer des étapes
dans le processus qui mène à son approbation.
Chaque territoire prend la mesure et l’importance d’un tel travail qui se verra
effectué sur plusieurs années. Ils possèdent chacun leur façon de fonctionner et leurs
spécificités et perçoivent les choses différemment. Mais tous attendent beaucoup du SCOT
Métropolitain pour leurs donner les grandes orientations ainsi que des retours
d’expérience du Conseil de Territoire Marseille Provence.
62
CONCLUSION
La démarche d’élaboration d’un PLUI est complexe et dépend de certaines conditions qui
facilitent sa réalisation et peuvent le rendre plus performant. Quatre éléments principaux
interagissent dans la démarche, ils peuvent être présents de différentes manières et à différents
niveaux selon les territoires.
Le premier élément qui intervient dans la démarche est la phase préparatoire qui permet
d’établir une base commune de travail. Elle permet de débattre d’un certain nombre d’enjeux
et d’actions intercommunales. Cet élément améliore la démarche, mais la réalisation du PLUI
n’est pas compromise si elle est absente.
Cet élément fonctionne avec la conséquence « temps », qu’il permet de diminuer et/ou de
rationaliser.
Le deuxième élément est la qualité du temps affecté à la démarche permet d’améliorer le
fonctionnement de l’intercommunalité en homogénéisant l’Urbanisme. Le temps
incompressible est celui de la procédure.
Le temps peut être géré et optimisé en fonction du niveau d’intégration atteint par
l’intercommunalité et des réflexions lancées par la démarche.
Le troisième élément nécessaire à la réalisation d’un PLUI est l’organisation du processus
décisionnel, c’est un élément indispensable. Le PLUI ne peut exister sans un portage politique
fort, c’est celui-ci qui fait naitre l’intercommunalité. C’est peut-être l’élément le plus difficile
à mettre en place dans la démarche d’élaboration d’un PLUI car il ne s’agit pas d’un individu,
mais de plusieurs, qui doivent être au service PLUI. La mise en œuvre peut s’avérer complexe :
qui doit équilibrer les pouvoirs ? Les susceptibilités ? Les attentes ou les bénéfices attendus ?
Le quatrième élément important intervenant dans la démarche est : les techniciens et les
partenaires, qui représentent un « repère ». Il peut s’agir d’assistance technique, de relais, de
suivi, de coordination. Les techniciens sont souvent les garants de l’intérêt général
intercommunal et de la démarche. Déjà indispensables au bon déroulement d’un PLU
traditionnel, ils le sont d’autant plus dans la démarche intercommunale afin de multiplier les
acteurs, les niveaux de réflexion et de décision.
Qu’importe la démarche engagée pour élaborer le PLUI, l’objectif à atteindre est de
mettre en place un Urbanisme de qualité, grâce à un document cohérent par rapport aux échelles
des problématiques du développement du territoire.
Mais comme tout document d’Urbanisme, sa qualité repose sur le degré de volonté et
d’exigence de ses parties prenantes.
63
Ce projet de travail en commun titanesque, s’il renforce la mise en place de la métropole
et la cohérence des territoires, peut parfois être perçu comme un exercice imposé. A sa suite, il
est nécessaire de s’interroger sur les prochaines étapes de consolidation d’une telle métropole,
la plus étendue de France, notamment en termes d’urbanisme.
Ainsi, la prochaine étape consiste à la mise en place du projet d’élaboration du SCOT
Métropolitain à l’horizon 2022. Celui-ci permettra la création d’un document à l’échelle plus
large que celles des PLUi par la mise en commun et l’harmonisation des SCOT déjà existants
sur toute la métropole. Ce document global, même s’il sera le premier à prendre en compte
l’ensemble de l’étendue du territoire, reste un document à l’échelle moins fine et moins précise
que les PLU et PLUi.
A terme, est-il possible d’imaginer la mise en place d’un PLUi métropolitain, qui
permettrait la réflexion sur des projets de territoires globaux et qui serait la synthèse et
l’aboutissement d’une unité territoriale créée de toutes pièces ?
64
LEXIQUE
ADEME : Agence De l’Environnement et de la Maitrise de l’Energie
ADS : Autorisation Droit des Sols
AGAM : AGence d’urbanisme de l’Agglomération Marseillaise
AMP : Aix – Marseille – Provence
ANRU : Agence Nationale pour la Rénovation Urbaine
AUPA : Agence d’Urbanisme du Pays d’Aix-Durance
CE : Code de l’Environnement
CGCT : Code Général des Collectivités Territoriales
CT1 : Conseil de Territoire Marseille Provence
CT2 : Conseil de Territoire Pays d’Aix
CT3 : Conseil de Territoire Pays Salonais ou Salon-Etang de Berre-Durance
CT4 : Conseil de Territoire Pays d’Aubagne et de l’Etoile
CT5 : Conseil de Territoire Istres – Ouest Provence
CT6 : Conseil de Territoire Pays de Martigues
CU : Code de l’Urbanisme
DDTM : Direction Départementale des Territoires et de la Mer
DGA : Directeur Général Adjoint
DGD : Dotation Globale de Décentralisation
DGS : Directeur Général des Services
DOSR : Document d’Orientation Stratégique et Réglementaire
DPUAF : Direction de la Planification, de l’Urbanisme, de l’Aménagement et du Foncier
DSP : Délégation de Services Publics
EBC : Espaces Boisés Classés
EIE : Etat Initial de l’Environnement
EMD : Ecole de Commerce et Management de Marseille
EPCI : Etablissement Public de Coopération Intercommunale
Loi ALUR : Loi du 24 mars 2014 sur l’Accès au Logement et un Urbanisme Rénové
Loi Grenelle : Loi du 12 juillet 2010 portant Engagement National pour l’Environnement
Loi MAPTAM : Loi du 27 janvier 2014 de Modernisation de l’Action Publique Territoriale
et d’Affirmation des Métropoles
Loi NOTRe : Loi du 7 août 2015 portant Nouvelle Organisation Territoriale de la République
65
Loi SRU : Loi du 13 décembre 2000 sur la Solidarité et Renouvellement Urbain
MAMP : Métropole Aix Marseille Provence
MPM : Marseille – Provence Métropole
MRU : Marseille Rénovation Urbaine
OAP : Orientation d’Aménagement et de Programmation
PADD : Projet d’Aménagement et de Développement Durable
PCAE : Plan Climat Air Energie
PDU : Plan de Déplacement Urbain
PLH : Programme Local de l’Habitat
PLU : Plan Local d’Urbanisme
PLUi : Plan Local d’Urbanisme Intercommunal
POS : Plan d’Occupation des Sols
PPA : Personnes Publics Associés
PPR : Plan de Prévention des Risques
RNU : Règlement National d’Urbanisme
SAN : Syndicat d’Agglomération Nouvelle
SDAGE : Schéma Directeur d'Aménagement et de Gestion des Eaux
SCOT : Schéma de COhérence Territorial
SIG : Système d’Information Géographique
SRADDT : Schéma Régional d'Aménagement et de Développement Durable du Territoire
SRCE : Schéma Régional de Cohérence Ecologique
66
SOURCES
Bibliographie
ARPE – Agence Régionale pour l’Environnement. Guide méthodologique à l’intention des
élus : Comment élaborer un PLU intercommunal. Parc naturel régional du Haut-Languedoc.
73 pages.
Brochures 1 à 4 de la concertation publique de la Métropole Aix-Marseille-Provence.
Sept./Oct. 2016
Club PLUI. Elément de cadrage juridique et retours d’expériences Avril 2014. 15 pages
CERTU – Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions
publiques. Fiche n°1 – Objectifs, Contenu, Procédures. Juin 2013. 6 pages
CERTU – Centre d’Etudes sur les réseaux, les transports, l’urbanisme et les constructions
publiques. Fiche n°3 – Le contenu du PADD. Juin 2013. 4 pages
Documentations diverses issues du Service Planification Urbaine de la Direction de la
planification, de l'Urbanisme et de l'Aménagement du Conseil de Territoire Marseille
Provence. De 20
Marseille Provence Métropole, Métropole Mode d’emploi : Présentation du cadre
institutionnel à destination des acteurs locaux. Mission interministérielle pour le projet
métropolitain Aix-Marseille-Provence. Octobre 2015. 60 pages.
Marie-Christine Mehl-Schouder (Auteur), Jacques-Henri Driard (Auteur), Patrice Ibanez
(Auteur), Rémi Grand (Auteur). Code de l'urbanisme 2016, commenté - 25e éd. Relié –
DALLOZ – 2016.
Sitographie
Territoire Marseille Provence : < http://www.marseille-provence.fr/ >
Territoire du Pays d’Aix : < http://www.agglo-paysdaix.fr/ >
Territoire du Pays Salonais : < https://www.agglopole-provence.fr/ >
Territoire du Pays d’Aubagne et de l’Etoile : < http://paysdaubagne.fr/ >
Territoire d’Istres Ouest Provence : < http://www.ouestprovence.fr/ >
Territoire du Pays de Martigues : < http://www.paysdemartigues.fr/ >
Aix Marseille Provence Métropole : <
https://fr.wikipedia.org/wiki/M%C3%A9tropole_d'Aix-Marseille-Provence >
Agence d’urbanisme d’Aix-Durance. Page d’accueil :< http://www.aupa.fr/activites >
AGence d’urbanisme de l’Agglomération Marseillaise < http://www.agam.org/ >
67
ECOVIA < http://www.ecovia.fr/fr/article/evaluation-environnementale-du-plui-de-marseille-
provence-met-7.html >
ALGOE : < http://www.algoe.fr/secteurs/metropoles-et-collectivites/metropoles-et-
collectivites.html >
Club PLUI : < http://www.territoires-ville.cerema.fr/plui-et-intercommunalite-r285.html >
COLLECTIVITES-LOCALES.GOUV.FR : Les documents d’urbanisme et les règles
générales d’urbanisme < http://www.collectivites-locales.gouv.fr/documents-durbanisme-et-
regles-generales-durbanisme >
Agglomération de la Région de Compiègne. PLUI [en ligne] : < http://www.agglo-
compiegne.fr/PLUi.aspx >
Université Technologique de Compiègne …L’élaboration du Plan Local d’Urbanisme… :
< http://www.utc.fr/si28/ProjetsUpload/P2006_si28p035/index.php?id=1 >
Définition Gouvernance : < https://fr.wikipedia.org/wiki/Gouvernance >
68
ANNEXES
Les annexes ci-après sont des productions propres réalisées par le groupe
Annexe 1 – Chronologie : élaborée à partir des CR et PV des groupes de travail mis en place et de la
législation afin de mieux comprendre les étapes de la démarche de Marseille Provence
Annexe 2 – Partie législative : élaborée afin de prendre en compte le cadre réglementaire
Annexe 3 – Synthèse Rapport Fiastre : élaborée après lecture du rapport Tertio rédigé par M. Fiastre
Annexe 4 – Analyse MOFF (ou SWOT)
Annexe 5 – Tableau récapitulatif de la démarche : élaboré à la suite de la première série d’entretien afin
de synthétiser les informations récoltées
Annexe 6 – Questionnaire n°1 et entretiens (équipe PLUI MP)
Annexe 7 – Questionnaire n°2 et entretiens (territoires)
69
Annexe 1
Chronologie Elaboration PLUI MPM
12/07/2010 : Loi Grenelle II
⇨ PLU conforme aux dispositions du Grenelle
⇨ Amélioration énergétique des bâtiments
⇨ Changement dans le domaine du transport
⇨ Réduction des consommations d’énergies
⇨ Préservation de la biodiversité
⇨ Maitrise des risques, gestion des déchets
⇨ Gouvernance écologique
27/01/2014 : Loi MAPTAM
⇨ Affirmation des métropoles et institution de la Métropole AMP
⇨ Clause de compétences générale rétablie, compétence urbanisme rattachée à la Métropole
⇨ PLU élaboré par les CT
26/03/2014 : Loi ALUR (Accès au Logement et un Urbanisme Rénové)
⇨ 3 ans pour la constitution du PLUI (il devient la règle et non plus l’exception)
⇨ Réguler les marchés immobiliers et encadrer les pratiques abusives
⇨ Favoriser l’accès au logement en protégeant les populations vulnérables
⇨ Développer l’innovation et la transparence
20/12/2014 : Loi Simplification des Entreprises
⇨ Délai d’approbation du PLUi quand les démarches commencent (caducité des POS)
⇨ Simplifier le paysage administratif local en réduisant le nombre de commissions locales compétentes en matière
d’aménagement du territoire et de service public
⇨ Permettre au gouvernement à prendre par ordonnance une décision pour les projets de production d’énergies
renouvelables…
07/08/2015 : Loi NOTRE (Nouvelle Organisation Territoriale de la République)
⇨ Suppression de la clause générale de compétence
⇨ Spécialisation des compétences des départements et des régions
⇨ Affirmation des régions et redécoupage des régions
Procédures réglementaires Démarche mise en place MPM
12/01/2015 : Première conférence intercommunale des
Maires, échanger collégialement sous l’égide du Président
Guy TEISSIER et de la Vice-Présidente à l’Aménagement du
Territoire, Madame Laure Agnès CARADEC ayant pour
objet :
1) d'examiner ensemble les modalités à retenir pour la mise
en œuvre de la collaboration entre les Communes et la
Communauté urbaine Marseille Provence Métropole ;
2) de définir les objectifs poursuivis lors de l'élaboration du
PLU intercommunal ;
3) de définir les modalités de la concertation avec la
population tout au long de la procédure.
Rappelle du contexte de l’élaboration du PLUI, avec mention
des expériences des
autres grandes interco l’ayant mis en place
- Résumé du Rapport Tertio par Pierre FIASTRE
28/01/2015 : Avis des Maires sur les deux délibérations
communautaires du 12/01/15 en amont du conseil
communautaire d’avril afin de stabiliser par la suite ces
éléments qui seront présentés en commune
03/2015 : Avis des conseils municipaux
04/15 : Conseil Communautaire
05/15 : Lancement démarches conseil communautaire
13/11/2014 : Premier Groupe de Travail PLUi intercommunal :
engagement du futur Plan Local d'Urbanisme intercommunal,
échange collégial sous l'égide de la Vice-Présidente à
l'Aménagement du Territoire, Madame Laure Agnès CARADEC
Présentation juridique et Réflexion sur la mise en œuvre du PLUI
14/04/15 : Groupe de Travail 2
Faire une présentation synthétique de la démarche, des questions
qui se
posent, du calendrier. Nous laisserons ensuite plus largement la
place au débat et à vos
questions.
26/05/15 : Groupe de Travail 3
Sur la démarche plus spécifique au Projet d’Aménagement et
Développement Durable (PADD) sur ces deux registres : le cahier
communautaire et
l’ensemble des cahiers communaux.
16/06/15 : Groupe de Travail 4
Matin : Début de la construction du PADD et sa réglementation :
les centralités, la répartition démographique, la répartition des
logements et des logements sociaux, la répartition des activités
économiques et des besoins fonciers.
Après midi : Mise en place d’un outil de gestion des requêtes en
phase de concertation
09/07/15 : Groupe de Travail 5
70
09/10/15 : Réunion des Personnes Publiques Associées n°1 :
info, règlement, contributions attendues
(Maires, chambre d’agriculture, archi/urbaniste, parcs
nationaux, Euromed, Sapeurs-Pompiers)
01/01/2016 : Entrée en vigueur des Métropoles
29/09/16 : Conférence métropolitaine des maires :
Planification et urbanisme, stratégie foncière et
Aménagement du territoire
29/09/2016 : Réunions publiques générale
03, 04, 10, 11/10/2016 : Réunions publiques
Par CT
12/16 : Débat du PADD EN CT
Fin 2017 : Ecriture des règles et fabrication des OAP
2018 : Mise en place des enquêtes publiques
PLUI MP
Poursuite du travail sur le document préparatoire au PADD :
généralités, capacités constructives en milieu urbain, zones
d’extensions urbaines, secteurs d’intention
Préparation de la suite de la démarche
08/09/15 : Groupe de Travail 6
Préparation de la première version du PADD : principes
d’évolution du document préparatoire (cahier communautaire)
30/09/15 : Comité de coordination n°1 : sous l’autorité du DGS,
instance technique d’info et de décision, contexte d’élaboration
du PLUi, éléments de débat sur le projet d’aménagement,
contribution multiples et diverses des directions
09/10/15 : 1er réunion PPA : point infos général, aspects
réglementaires et premières contributions attendues
13/10/15 : Groupe de Travail 7
Démarche réglementaire : objectifs des outils, méthode de
travail, secteurs d’intention
Information sur le dossier intercommunal des risques majeurs
13/11/15 : Groupe de Travail 8
Suite du plan d’action foncière
Nomenclature des zonages
15/12/15 : Groupe de Travail 9
Entrée de marseille dans la métropole au 01/01/17 + ébauche du
calendrier du PADD
26/01/16 : Groupe de Travail 10
Fixe l’objectif d’une approbation du PLUI marseillais à la fin
2019 + refonte du CU
23/02/16 : Groupe de Travail 11
les PAC de la DDTM
24/05/16 : Groupe de Travail 12 (élus et représentants des
communes) : démarche PADD + Retours de PPA
08/07/16 : Groupe de Travail 13 (élus et représentants des
communes) : démarche réglementaire et zonages (état
d’avancement, stratégie économique et sa traduction
réglementaire, stratégie en matière d’habitat et sa traduction
réglementaire)
71
Annexe 2
Partie législative
Livre Ier : Réglementation de l'urbanisme
TITRE V : Plan local d’urbanisme
- Chapitre III : Contenu du plan local d’urbanisme
o Section 3 : Elaboration du plan local d’urbanisme
Sous-section 1 : Prescription de l'élaboration du plan local d'urbanisme (Article L153-11)
Orientations stratégiques fournies par la métropole
Sous-section 2 : Débat sur les orientations du projet d'aménagement et de développement durables
(Articles L153-12 à L153-13)
Réunion avec l’ensemble des maires des communes de l’intercommunalité
Délibération prescrivant l’élaboration du PLUi et les modalités de concertation
Consultation des personnes publiques associées à l’élaboration
Sous-section 3 : Arrêt du projet de plan local d'urbanisme (Articles L153-14 à L153-18)
Arrêté des modalités de collaboration entre les communes (notification de la délibération)
Sous-section 4 : Enquête publique (Articles L153-19 à L153-20)
A l’issu, le PLU est modifié ou révisé par délibération du conseil de territoire après enquête
publique.
Sous-section 5 : Approbation du plan local d'urbanisme (Articles L153-21 à L153-22)
Approbation du PLU par le Conseil de la métropole
Approbation des modifications par transmission au préfet de la délibération
Sous-section 6 : Caractère exécutoire du plan local d'urbanisme (Articles L153-23 à L153-26)
Conseil de territoire soumet aux communes du territoire le projet de PLUI arrêté. L’acte
devient exécutoire dès publication
Au plus tard 3 ans après l’approbation, le Conseil de Territoire est tenu d’organiser un débat
sur les résultats de l’application de ce plan au regard de la satisfaction des besoins.
N.B : Lorsque le PLUI fait l’objet d’une évaluation environnementale, il faut procéder au plus tard à l’expiration d’un délai de 6
ans à compter de la délibération portant approbation ou révision du plan, à une analyse des résultats de son application sur le plan
environnemental.
Si on retranscrit les obligations légales, cela donne l’ordre suivant :
I. Prescription de l’élaboration du plan local d’urbanisme intercommunal
Il s’agit de la préfiguration du PLUI. Celle-ci se distingue de la procédure d’élaboration du PLUi, puisque la première partie se
fait en vue de rendre optimal et concrète la seconde.
Orientations stratégiques
II. Débat sur les orientations du PADD (délais ? Durée ?)
Réunion avec l’ensemble des maires des communes de l’intercommunalité
Délibération prescrivant l’élaboration du PLUi et les modalités de concertation
Consultation des personnes publiques associées à l’élaboration
III. Arrêt du projet du PLUi (Délais ? Durée ?)
Arrêté des modalités de collaboration entre les communes (notification de la délibération)
IV. Enquête publique (Durée ? Délais ?)
Avec rapport du commissaire enquêteur. A l’issu, le PLU est modifié ou révisé par délibération du
conseil de territoire après enquête publique.
V. Approbation du PLUi
Approbation du PLU par le Conseil de la métropole
Approbation des modifications par transmission au préfet de la délibération
VI. Caractère exécutoire du PLUi
Conseil de territoire soumet aux communes du territoire le projet de PLUI arrêté. L’acte devient
exécutoire dès publication
Au plus tard 3 ans après l’approbation, le Conseil de Territoire est tenu d’organiser un débat sur les
résultats de l’application de ce plan au regard de la satisfaction des besoins.
72
Annexe 3
SYNTHESE RAPPORT « FIASTRE »
AUDIT
1ére Phase : Entretiens
- Entretien avec les personnes qui travaille sur l’élaboration du PLUi
- Entretien avec es différentes directions de MPM concernés
- Entretien avec les Elus Communautaires
- Entretien avec les organismes hors MPM (bureaux d’études…)
2éme Phase : Forces & Faiblesses de l’organisation
- Conscience communautaire faible car es communes gardait l’initiative et la conception des documents d’urbanisme
- Approches différentes entre le service urbanisme et planification
- Organisation verticale qui ne favorise pas la transversalité et la pluridisciplinarité
- MPM a apporté une ingénierie a certaines communes
3éme Phase : Analyse d’autres Métropoles
Grand Lyon
- Désignation d’un chef de projet et d’un équipe projet
- Implication du président de la communauté
- Comité de suivi par le Vice-Présidente PLU
- 3 phases de démarche : Préparation, Elaboration avec débat PADD, Approbation (consultation PPA, concertation,
enquête publique, délibération et approbation)
Préparation : Ateliers thématiques (PPA, agence d’urbanisme, syndicat mixte du SCOT…), Présentation des
« 1ére approches territoriales des enjeux de la révision » par l’agence d’urbanisme pour les Maires
Elaboration : Démarche en cours, identification des cibles (grand public, professionnels, associations et
institutions)
Lille Métropole
- Réflexion de concertation en cours pour aller au-delà de ce qu’oblige la loi
- PADD devait être reconduit pour l’élaboration du PLUi
- POS intercommunal depuis 1974 donc problématique de répartition de compétences jamais posé
- OAP prévues sur toutes les zones AU
CU Strasbourg :
- Président de la CU très impliqué (pas de vice-président à l’aménagement ou à l’urbanisme, c’est lui gère tout avec une
commission de l’urbanisme et de l’habitat et une direction planification
- Documents d’orientation communautaires (pour les élus communautaires, les maires et vice-président territoriaux) pour
la mise au point d’un schéma de développement métropolitain (enjeux et 1ére orientations)
- 2010 début de création du PLUi
- 2010 à 2011 Réunions d’informations, de sensibilisation et de concertation
- Evaluation du SCOT et élaboration PLUi conduite en parallèle
- Elaboration PADD : concertation avec les conseils de quartiers, conférences publiques
- Règlement en cours de réflexion et recours aux OAP affirmé
CU Bordeaux :
- Elaboration du PLUi par révision du POS dès la Loi SRU
- Le PLUi s’appuie sur le projet métropolitain et les projets de territoires des communes
- Les OAP sont définies par parcelle ou de façon décentralisées au niveau de la commune
- Concertation : table ronde thématique avec la population
Synthèse :
- CU : Maitrise d’ouvrage
- Agence d’urbanisme : Maitrise d’œuvre
- Participation et contribution es Maires pour le relais concertation et pour la représentation territoriale
- Equipe technique : organisé autour de la direction « prospective », « planification », « aménagement » et « urbanisme
- Equipe technique est assisté d’une AMO (juridique…)
73
4éme Phase : Analyse des documents actuels
- SCOT 2012
- PLU
- Documents urbanisme des communes hors Marseille (9 POS/8 PLU)
- PLH incompatible avec le SCOT
- PDU intégrer les tracés TCSP et anticiper son intégration au PLUi en tant qu’OAP
- DAC parallèle au SCOT
5éme Phase : Propositions sur le contenu des futurs documents
- SCOT
- PLUi
6éme Phase : Propositions sur l’organisation du travail
Gouvernance et concertation :
- Sectoriser le territoire ?
- Travail collaboratif avec les communes (participation des communes à l’élaboration du projet global)
- Confronter les stratégies communales aux stratégies intercommunales
- Mobilisation des élus en tant que relais d’informations et de concertation
Mise au point avant le lancement de la démarche
Calendrier de phasage des études :
- Sensibilisation des élus et acteurs du PLUi
- Etudes préalables communes au SCPT et au PLUi
- Délibérations (modalités de concertation, début des travaux)
- Concertation parallèle PLUi et SCCOT
- Arrêt PLUi et SCOT
- Consultations, enquêtes publiques et mise au point
- Approbation PLUi et SCOT révisé
Organisation Maitrise d’œuvre et Maitrise d’Ouvrage :
- 1ére hypothèse : maitrise d’œuvre à l’agence d’urbanisme AGAM et maitrise d’ouvrage à MPM
- 2éme hypothèse : maitrise d’œuvre d’ouvrage à MPM (avis extérieur restant important)
Etudes préalables :
- Sur 6 ensembles
Stratégie d’Urbanisme :
- Instaurer e SCOT dans le PLUi (ce que les PLU n faisaient pas)
- 6 thèmes : gestion économe de l’espace, articulation urbanisme-transports, mixité fonctionnelle, articulation ville-nature,
espaces publics, les constructions
- Mise en œuvre : Benchmark, GT (maitre d’ouvrage et maitre d’œuvre), débats avec élus
Définition du contenu et de la forme des futurs documents :
- Cohérence entre PLUI et SCOT
- Aspects réglementaires et projet du territoire
74
Annexe 4
Analyse :
Déterminer les Forces et Faiblesses pour l’élaboration du PLUi sur MPM
Déterminer les Opportunités et les Menaces pour l’élaboration des PLUi des 5 autres territoires
Forces Territoire Marseille
- 15 ans d’expérience commune
- Service urbanisme développé
- SCOT = Ligne directive
- Régularité des groupes de travail
- Anticipation du lancement démarche PLUi avant la loi
Faiblesses Territoire Marseille
- Manque de compatibilité entre les documents
d’urbanisme qui existaient
- Divergences politiques ???
- Echec réunion Comité de Coordination
- Manque de transversalité dans les services
Opportunités 5 autres Territoires
- Report de la caducité des POS
- Passage direct du POS au PLUi sans l’étape PLU
Menaces 5 autres territoires
- Manque d’expérience en commun
- Pas de service dédié
- Caducité des POS
- Pas d’obligation de réalisation d’un PLUi
75
Annexe 5
Tableau récapitulatif de la démarche adoptée par MPM, d’après les informations obtenues lors des entretiens
Organisation avec les élus Organisation interne Organisation avec les citoyens
- Réunion plénière / global / GT / Comité de
pilotage (présence des maires et de Mme
CADAREC)
- Conférence intercommunale des maires
- Tournée en commune
- Réunion de coordination
- Coopération avec des bureaux d’étude :
AGAM
- Coopération avec les services d’urbanisme
des communes pour le règlement
- Division interne en équipe selon les parties
qui composent le PLU (4 ?)
- Outil de concertation :
o Observation des citoyens par courrier
ou mail
o Observation par mention dans le
registre d’observation
- Information par le biais de Brochure, panneau
d’affichage
- Publication d’annonce dans la presse locale
- Réunions publiques
- Enquête publique
ORGANISATION AVEC LES ELUS
Réunion plénière
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Réunion ayant lieu 1 fois par mois et
regroupant les maires des communes
de MPM ainsi que Madame
CARADEC (fonction ?) en vue d’une
régulation et mise en commun de
projets
Fréquence
Acteurs
Objectif
Pas de débat
Les communes ont tendances à
parler de ce qui concerne les
limites de leur territoire
uniquement
Pacte de non-agression
Peu de disponibilité de Mme
CARADEC en dehors des
réunions
Grande implication de Mme
CARADEC
Fort taux de présence de la part
des maires ou de leurs
représentants
A mettre en place dans l’idée
de se rencontrer et forger le
travail d’équipe.
Encourage la coopération sur la
base du volontaire
Conférence intercommunale des maires
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Réunion obligatoire regroupant au
moins 1 élu de chaque commune + 2/3
techniciens
Obligation d’en faire 2
Pour MPM : 5 prévues-2réalisées
Pas de débat
Nécessité de pédagogie suite
aux nouvelles réformes
Absence d’esprit
d’intercommunalité
Difficulté à imposer le PLUi
aux élus (PLU trop récent)
Permet d’impliquer toutes les
communes, notamment les
acteurs absents lors des GT
Assure un suivi par étape
Faire plus de CI que les 2
obligatoires, en fonction des
étapes de l’élaboration
76
Pas de culture de la planification
urbaine (absence de projection
des élus au-delà de leur mandat)
Investissement inégale des élus
Tournée en commune
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
A chaque étape les membres de
l’élaboration du PLUi se rendent en
communes pour expliquer l’avancée
3 pour le PADD,
4 pour le PLU
2 pour les zonages et règlement +
tournée spécifique pour les OAP
Réunion de coordination
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Comité technique provenant de
l’ancienne CU. Le but était de créer
une collaboration entre tous les
services et autres direcions (logement,
transport…)
Non efficace car problème
d’implication, mais rigoureux
donc potentiellement nécessaire.
Ont dû fonctionner service par
service et non pas par réunions
générales ponctuelles ->
mauvaise coordination
A appliquer pour instaurer une
transversalité
77
ORGANISATION INTERNE
Coopération avec l’agence d’urbanisme
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Collaboration dans la conception du
règlement avec l’AGAM
(Uniquement sur la phase règlement ?
Voir avec MIRALLES)
Prestataire pas très percutant
(Algoé)
Retard des chantiers avec les
marchés publics
Prévoir un budget pour BE
dédié
Confier à un BE la gestion de la
concertation publique pour plus
d’efficacité et pour un gain de
temps
Engager un BE s’il s’agit d’un
gros territoire
Acteurs externes : TERTIO (AMO),
ALGOE, AGAM, (Voir avec Cyril
leur rôle dans l’élaboration)
Coopération avec les services d’urbanisme des communes
Définition / Méthode Points négatifs Points positifs Conseils
Fréquence ?
Acteurs : L’équipe en charge du
règlement et zonage a collaboré avec
les services d’urbanisme des
communes
15 ans d’expérience, règlement
commun sur les 5 dernières
années
Implique toutes les communes
Questionnaire aux communes
en rapport avec la phase
réglementaire qui a bien marché
Anticiper en termes de moyens
humains : réaffectation,
recrutement
Commencer les analyses des
documents déjà existants
Division interne en équipe selon les parties qui composent le PLU
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Travail purement interne et très
technique
D’analyse des POS/PLU et
PADD
Dans le cadre du zonage il s’agit de
faire la somme de tous les zonages à
synthétiser et regrouper (total de 450
zones) et harmoniser
Travail de relecture (surtout
pour le PADD)
Travail de terrain, visite
auprès des communes
Liste
Changement de direction
Manque de temps notamment
pour approfondir, relire, etc.,
malgré une certaine
anticipation !
Manque de temps pour le
directeur en termes de visibilité
globale
Pas assez de moyens humains.
Csqce : Certains thèmes ne sont
pas abordés (raisons politiques,
absence d’expert)
Manque de fluidité avec les
autres directions
15 ans d’expérience
Déjà un service en place car CU
(recrutement et réaffectation
malgré tout)
Travail anticiper, élaboration
antérieure à la création de la
métropole
Méthode d’élaboration avec la
création d’une grande boîte à
outil plutôt appréciée par tous
Avoir pris de l’avance dans
l’analyse des zonages et
règlement
Créer un service ou le renforcer
(recrutement et budget ?)
Commencer les analyses des
documents déjà existants
Avoir 1 équipe pour le PLUi + 1
équipe pour les modifications du
PLU + 1 géomaticien
Avoir personne/équipe qui
compile toutes les règles puis
effectue un redécoupage
similaire par catégorie
Elargir la coordination avec les
services extérieurs impliqués
(transversalité)
78
Isabelle : Rapport de présentation
(dont EIE)
Laëtitia : PADD
Aubert – MINASSIAN : Zonage et
règlement
Julia : OAP
ORGANISATION AVEC LES CITOYENS
Observation des citoyens par courrier ou mail
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Les citoyens ont la possibilité de faire
leur remarque auprès de l’équipe par
courrier ou par mail.
Observations ont souvent
tendance à être des requêtes
personnelles
Mettre une adresse mail et une
personne en charge de recenser
les observations des citoyens
Observation par mention dans le registre d’observation
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Registre d’observation destinés aux
habitants et associations Registre non pertinent car
doléances personnelles
Confier cette tâche à un BE
Information par le biais de Brochure, panneau d’affichage
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Chaque commune et mairie de secteur
reçoit un dossier d’information sur le
PLUi et des panneaux explicatifs
affiché dans les mairies
Le manque d’intérêt au niveau
global
Informations disponibles et à la
portée de tous
Confier cette tâche à un BE
Publication d’annonce dans la presse locale
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Ne garantit pas l’accès pour tous
Nécessite que les habitants
aillent chercher l’infos
Informations disponibles et à la
portée de tous
Elargir les publications, dans
des journaux plus populaires
Revoir la forme de la
publication, sous forme plus
ludique
Réunions publiques
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
79
Réunions obligatoires qui portent
essentiellement sur avancée de
l’élaboration
Les premières ont eu lieu en
septembre 2016
27 ? autres sont prévues d’ici
novembre 2017
Les gens s’expriment plutôt
négativement et pour leurs
problèmes personnels
Pas de réelle concertation avec
le public
Ouvert à tous
Mis en place d’atelier
Privilégier l’interaction (réduit
le risque de conflit)
Enquête publique
Définition Points négatifs Points positifs Conseils
Enquête obligatoire réalisé par un
commissaire enquêteur. Un registre
technique est mis à disposition et des
permanences sont organisées
Même risque que les remarques
soient trop orientées sur des
situations personnelles
80
Annexe 6
Questionnaire n°1
Le questionnaire est destiné aux acteurs qui ont pris part à l’élaboration du PLUI MPM.
1° Est-ce que le PLUi est la somme des PLU ?
J’ai peur que la réponse à la question soit évidente : non un PLUI n’est pas la somme des PLU et ne doit surtout
pas l’être.
Peut-être qu’il faudrait tourner la question différemment : « Comment pensez-vous amener les communes des
autres conseils de territoires à réfléchir leur projet de territoire à une nouvelle échelle? »
2° Qu’elle a été l’appropriation du projet par les élus ? Et leurs investissements ?
« Les élus ont-ils été associés à chaque étape de la construction préalable du PLUI Marseillais ? Quelles
formes ont prit leur investissement ? Échange de courriers / participations à des réunions en interne ou
publiques […] L’ont-ils fait avec appréhension ou avec bonne volonté ? »
L’idée c’est d’arriver à savoir s’ils ont rencontrés des problèmes particuliers avec les élus, lesquels et
s’ils ont des solutions (freins / leviers).
3° Quel à été le rapport avec la population ? Comment ce sont passés les réunions publiques de concertation avec
elle ?
Il faudrait peut-être recentrer un peu la question sur la démarche : « La population marseillaise a-t-elle été
impliquée dans la démarche ? Si oui lors de quelle étape / à quel stade / et dans quel but ? »
Volonté d’impliquer la population dès le début de la démarche afin de la tenir informé et de créer une
dynamique ou implication de la population que lors des réunions publiques obligatoires ( ?)
4° Quels moyens étaient déjà en place pour la réalisation du PLUi ? Et quels sont ceux que vous avez dû mettre
en place ?
« Quels services de la communauté urbaine étaient déjà opérationnels dans la démarche d’élaboration du PLUI
Marseillais, avant d’entamer son lancement ? De nouveaux moyens humains, techniques ou financiers ont-ils
dû être mobilisés et si oui lesquels ? »
« Pensez-vous que les moyens nécessaires seront les mêmes pour les autres territoires de la métropole ? »
5° Pour vous, quels ont été les points positifs et les points négatifs de la démarche d’élaboration ?
6° Si c’était à refaire, que feriez-vous autrement et pourquoi ?
81
Compte Rendu des entretiens du 06/12/16 : Questionnaire n°1
Laetitia BERTHIER FLANDIN
Chef du service stratégie et cohérence territoriale à la Métropole
14/12/19 : Présentation du PADD au Conseil de Territoire
Décalage du calendrier : l’arrêt du Projet de PLUi est décalé au 06/18 (ancienne date 12/17)
Changement du Règlement par Décret (il n’y a plus de structure obligatoire à respecter pour le
Règlement, notamment la forme de douze articles)
La compétence « Urbanisme » sera définitivement aux CT à partir du 01/01/2018, il leur est donc impossible de
travailler sur le PLUI avant.
PLUI MPM :
Avant fin 2015 : lancement
Avant fin Mars 2017 : validation PADD
Avant fin 2019 : approbation PLUI
Décalage de la caducité des POS si la démarche est déjà engagée ; trop tard pour certains CT.
Analyse des POS/PLU et PADD :
Ils ont effectué la somme de tous les zonages à synthétiser et regrouper avec un passage de 450 zones à 70/90
(lorsqu’une analyse a été faite).
Organisation des réunions :
Réunion plénière / globale / en GT / Comités de pilotage :
Tous les maires avec Mme CARADEC, adjointe au Maire de Marseille et déléguée à
l’Urbanisme : régulation, mise en commun de projet…
Pas ou peu de débats et d’échanges ;
Les communes ont tendance à parler de ce qui concerne les limites de leur territoire uniquement ;
Pacte de « non-agression » ;
Conférence intercommunale des Maires (2 obligatoires / 5 prévues et 2 réalisées) :
Un élu de chaque commune + deux ou trois techniciens (sauf MRS tous les maires de secteurs
et techniciens)
Pas ou peu de débats et d’échanges ;
Tournées en commune (individuelle) :
A chaque étape les membres de l’élaboration du PLUI se rendent dans les communes pour expliquer leurs
avancées.
Pour MPM :
3 pour le PADD ;
4 pour le PLU ;
2 pour les Zonages et le Règlement ;
1 tournée spécifique pour les OAP ;
Particularité sur Marseille :
Co-pilotage spécial avec les élus (quatre - cinq réunions) et par mairie de secteur pour le Zonage et Règlement.
Réunion de coordination (vient de l’ancienne Communauté Urbaine Marseillaise) :
Comité technique, le but étant la collaboration entre tous les services (logement, transport…)
Peu efficace à cause du manque d’implication des acteurs, mais les acteurs ont quand même été
rigoureux, donc ces comités techniques sont potentiellement nécessaires ;
Le fonctionnement s’est fait service par service et non pas lors de réunions générales et ponctuelles
ce qui à entrainé une certaine confusion ;
82
Les difficultés avec les élus et les communes :
Difficulté à imposer le PLUI aux élus ;
Certaines communes se sont dotées d’un PLU depuis peu et n’ont pas envie de se lancer dans ce type de
démarches à nouveau ;
Certaines communes ne possèdent pas « d’esprit intercommunal » ;
Certaines communes n’assistent pas aux réunions et peinent à envoyer leur validation ;
Nécessité d’avoir un dialogue pédagogue avec les élus, notamment suite aux nouvelles réformes ;
Trois réunions avec la population : (obligatoires)
Ce sont des outils de concertation : chaque Commune et Mairie de secteur reçoit un dossier
d’information sur le PLUI et des panneaux explicatifs sont affichés dans les Mairies (l’information est
également relayée dans les journaux communaux), des brochures et un registre d’observation sont
installés à destination des habitants et des associations.
Par courrier ou par mail.
Réunion publique : diagnostique, PADD, projet arrêté (plus de réunions prévues)
Premières en septembre 2016 ;
27 autres prévues en novembre 2017 ;
Les gens s’expriment plutôt négativement et principalement au sujet de considérations
personnelles ;
Enquête publique (début 2019) : avec un commissaire enquêteur et des permanences dans chaque
commune
Moment où les plus nombreuses réactions sont attendues ;
Mais elles sont souvent très personnelles ;
Les moyens :
MPM Négatif :
Le changement de Direction ;
MPM Positifs :
Quinze ans d’expérience ;
Déjà un service en place auparavant avec la Communauté Urbaine Marseillaise (recrutements et
réaffectations malgré tout) ;
Autres CT Positifs :
Les anciennes CU ont la compétence « Urbanisme », pas les Communautés d’Agglomérations ;
Cas particulier : l’ancienne SAN Ouest Provence ;
Ce qui a fonctionné :
Durée : dans les temps sauf pour le PADD (deux mois de plus)
Présence de Mme CARADEC à toutes les réunions, c’est un référent pour les élus et cela montre
l’implication de la Métropole dans la réalisation du projet ;
Retards de chantiers en lien avec les Marchés Publics (six mois perdus) ;
Ce qui est à revoir :
Prestataire pas très percutant (Algoé) ;
Les GT ne sont pas vraiment des lieux de débats et d’échanges ;
Pas de culture de la planification urbaine (les élus ne se projettent pas au-delà de leurs mandats) ;
Mauvaise coordination avec les autres services (cf. : réunion de coordination) ;
Investissement pas toujours optimal de la part de certains élus ;
Même si elle est présente à toutes les réunions, Mme CARADEC ne peut s’impliquer plus en dehors de
celles-ci du fait de son emploi du temps chargé.
83
Conseils pour les autres territoires :
Créer un Service attitré ou renforcer un Service existant (à évaluer en lien avec les capacités de
recrutement et le budget disponible) ;
Le Conseil de Territoire Aixois a déjà commencé à analyser les documents d’urbanisme existants sur
son territoire, il faut que les autres territoires fassent de même ;
Anticipation en termes de moyens humains : réaffectation, recrutement… ;
Il est nécessaire de prévoir un budget pour un Bureau d’Etude dédié.
Olivier AUBERT
Le Règlement a été harmonisé avant l’élaboration du PLUI donc le Règlement été déjà le même pour toutes les
communes du territoire Marseillais, volonté de création d’une culture commune depuis 2007.Cette prise en
compte a été faite très en amont mais elle a été très chronophage.
Des révisions régulières ont été faites puis une grande révision finale en 2014/2015, à l’approche du
PLUI pour reprendre les écarts observés dans chaque commune, les communes qui se sont petit à petit
réappropriées le Règlement et ont modifiées individuellement certains articles ;
Ré-harmonisation puis bilan : mise en évidence des règles qui fonctionnaient ou ne fonctionnaient pas.
Ce serait donc une erreur de définir le PLUI comme la somme des PLU.
1. Bilan par questionnaires aux communes sur le fonctionnement ;
2. Elaboration d’un tableau récapitulatif des principes réglementaires : grande boite à outil.
Pendant l’élaboration du PLUI : des réunions ont été organisées avec le Service Urbanisme de chaque commune
pour présenter le travail de regroupement global. Ces réunions ont été plutôt appréciées par tous les acteurs.
C’est un travail purement interne et très technique : il n’y a pas eu de concertation publique en ce qui concerne le
Règlement car les administrés n’ont pas de connaissances techniques et sont souvent présents aux réunions pour
parler à titre individuel de leur parcelle, la présentation s’est faite seulement avec les Services d’Urbanisme.
Situation actuelle :
La conception du Règlement s’effectue en collaboration avec l’agence d’urbanisme Marseillaise AGAM.
Le Règlement actuel vient tout juste de prendre forme, avec sa première version écrite.
La présentation du projet de zonage avec les premiers éléments à eue lieue en Octobre et Novembre 2016.
Les points positifs :
Même Règlement avant le PLUI MPM ;
Avoir pris de l’avance dans l’analyse des Zonages et du Règlement ;
Les territoires sont différents mais les formes urbaines sont sensiblement similaires : les Règlements
sont donc facilement harmonisables – au début une défiance de la part des élus a été observée, puis une
acceptation et une harmonisation des règles.
Les points négatifs :
Le manque de temps (gros retard sur le Plan de Prévention des Risques : il vient d’être lancé et il doit
être fini avant le mois de Juillet) ;
Le manque de moyens humains ;
Certains thèmes ne sont pas abordés à cause de leur connotation « politique » (notamment les
thématiques du logement et du social), et d’autres à cause d’un manque d’experts (c’est le cas de
l’environnement).
Il est difficile d’analyser la démarche pour le moment, il n’y a pas d’autres retours (positifs ou négatifs) car la
présentation du Règlement et du Zonage se fera au mois de février ou Mars.
84
Conseils pour les aux autres territoires :
Prendre de l’avance sur les analyses des documents d’urbanisme existants (avant le lancement de
l’élaboration) ;
Il est nécessaire d’avoir une équipe en charge du PLUI, une équipe pour les modifications du PLU et un
/ une géomaticien(ne) ;
La personne qui compile toutes les règles puis recoupe les règles similaires doit les traiter par grandes
catégories ;
Plus de moyens humains.
Franck MINASSIAN
La préfiguration du PLUI s’est déroulée en 2013. Un travail de relecture a été effectué, surtout pour le PADD.
Il possède plutôt une équipe de terrain qui est contact avec les différentes Communes.
Trois tournées ont été effectuées durant Décembre 2016.
Une tournée pour PADD, une tournée pour le Règlement, ainsi qu’une pour les OAP auront lieue courant
Janvier 2017.
1. Elaboration du Règlement et du Zonage
2. Présentation aux élus (tournée des communes réalisée en Octobre et Novembre 2016)
Pas de problème particulier avec les élus ;
Réunion publique pour le Zonage prévue en 2017 ;
Le premier GT sur le Règlement/Zonage a eu lieu le 06/12/2016 ;
Concertation sur le Règlement/Zonage fin 2017 ;
Les points négatifs :
Manque de temps pour approfondir tous les domaines (il s’agissait plus de survol) ce qui provoque des
erreurs et des incohérences ainsi qu’un manque d’homogénéité ;
Manque de fluidité avec les autres Directions qui doivent être concertées ;
Pas de vraie concertation avec le public (aucune pertinence, la concertation s’est faite uniquement parce
qu’elle est obligatoire) ;
Registre non pertinent (doléances personnelles…) ;
Conseils pour les autres territoires :
Confier la gestion de la concertation publique à un Bureau d’Etude qui pourra y consacrer plus de
temps, ce qui sera plus efficace ;
Nécessité de faire appel à un Bureau d’Etude dans la réalisation générale du PLUI pour les grands
territoires ;
Meilleure coordination avec les autres services, nécessité d’établir une transversalité ;
Les communes doivent avoir la même façon de travail pour travailler ensemble (cohérence dans la
démarche, vers une démarche commune)
Mettre en place un Service Urbanisme dédié s’il n’existe pas.
85
Compte Rendu Entretiens du 24/01/17 : Questionnaire n°1
Julia GENCE-ALOR, chargé d’étude urbanisme - responsable des OAP à MPM.
Démarche générale :
- La démarche pour les OAP a été la même que pour les autres pièces du PLUi.
- A chaque étape, il y a des tournées en communes.
- OAP : il y a des différences et donc des procédés différents entre Marseille et les autres communes de
MPM.
- Prestataire : AGAM pour Marseille / Accord-cadre avec 3 bureaux d’études pour les communes hors
Marseille.
- Les OAP doivent être fini pour mai 2017.
- Travail en flux tendu = PLUi non parfait (il faudrait plus de temps).
- Deux processus différents entre la démarche pour Marseille et la démarche pour les autres communes.
- Les OAP peuvent venir remplacer complétement le règlement depuis le changement de la loi (décret de
2015 relatif à la simplification des règles d'urbanisme), mais ils ont choisi de ne pas le faire pour le
PLUi de MPM.
- Rapport de compatibilité des OAP avec le SCOT.
- Il existe deux types d’OAP :
D’intention (mise en image du projet global)
De composition (plus précis, qui complète le règlement)
Démarche hors Marseille :
- Pour faire des OAP : liste à faire en fonction des secteurs stratégiques et porteurs de projet.
- Communication avec les élus de toutes les communes au départ pour connaitre leurs projets et les
recenser.
- Etude urbaine :
Potentiel de contrainte de chaque secteur (diagnostique)
Pré scénario d’aménagement
Validation des projets
Il existait déjà des OAP dans les documents urbanismes existants
- Actuellement dans le processus d’étude (a débuté fin 2016) :
Diagnostique
Début des pré scénario d’aménagement
- Fin février / début mars 2017 : tournée des communes.
- Fin prévu pour mai 2017
- Certaines communes sont encore en POS et certaines n’ont pas de service urbanisme.
- Les élus des communes encore en POS sont assez inquiet car ils n’ont pas l’expérience pour un PLUi
étant donné qu’ils ne passeront pas par l’étape PLU. D’autres élus sont très investis et connaissent bien
le système.
- Il y a une grosse pédagogie à faire pour les élus qui partent du début.
- En général, il y a un bon accueil du projet et les élus sont dans l’ensemble plutôt investi
Démarche communes hors Marseille :
- Ils n’ont pas la culture de l’intercommunalité.
- Groupe de Travail organisé.
- Jongle avec plusieurs types de services, de documents et taille de commune
- Absence d’expérience de travail.
- Il a fallu identifier les secteurs stratégiques + les étudier + lister les OAP.
- Il y a des réunions organisées au sein du service planification entre tous les domaines tous les mardis
(zonage, règlement, OAP, PADD…)
Démarche pour Marseille :
- Travail de synthèse, d’actualisation des documents.
- Pas d’étude à faire. Celles-ci ont déjà toutes été faites ou sont en cours.
- Différents services réalisent des études sur certains secteurs, puis déterminent l’utilité des OAP.
- Réunion avec différents services pour les secteurs étudiés : SPU, DAH, MRU (à définir après écoute)
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Compte Rendu Entretiens du 24/01/17 : Questionnaire n°1
Isabelle DEMARLE, chargée d’études planification + assistance juridique -> suivi des procédures
A travaillé sur le rapport de présentation + EIE + Justification des choix
Procédures originales mises en place par MPM :
- 3 délibérations avec les élus, notamment concernant le cadre d’accueil de
la compétence ou les modalités d’association des communes
Point fort : portage politique important
Point faible : rallongement des délais
- Utilisation d’un cabinet juridique extérieur pour le conseil et la saisie
Point Fort : Prise en compte des enjeux financiers
Point Faible : Coût
- Réalisation de fiches communales (≠ cahiers communaux du PADD)
pour le diagnostic territoire et environnement
-> pas d’obligation réglementaire, rajout de la part de MPM (affranchissement du cadre)
-> lecture simplifiée et synthétique pour un portée à connaissance au plus grand nombre, notamment aux
administrés ; également une demande politique de ne pas oublier les communes au profit de la métropole
Ces fiches sont assez appréciées des élus et des administrés
Pour la constitution de l’EIE : structure + classique
Evaluation environnementale réalisée par un bureau d’étude, ECOVIA + accompagnement global
important -> pertinence pour l’approbation par l’autorité environnementale + en transversalité avec
l’AGAM (qui a réalisé les autres pièces)
Structure de l’évaluation assez classique
Contrainte calendrier : réalisation du PADD et du diagnostic en temps réel et non pas l’un après
l’autre -> prise en compte de l’un l’autre par AR réguliers entre les services en charge de la réalisation
des 2 documents
Concernant la justification des choix de zonages/règlement/projets :
Regroupement par entité géographique type « Côte Bleue » pour éviter la redondance sous forme de tableaux +
illustrations -> fonctionne assez bien
Allègement formel (nombre de page) sans perte de précision
Prise en compte des nouveautés réglementaires : intégration d’une synthèse du diagnostic dans le rapport de
présentation et inclusion du diagnostic en annexe
Cette synthèse ne présente pas toutes les communes une par une comme pour le diagnostic mais présente par
contre certaines particularités liées à Marseille qui doivent apparaître.
Points positifs généraux : Bon fonctionnement en pilotage / transversalité interne / externe
Points négatifs généraux : approfondissement de certains sujets nécessaires mais non réalisés par
manque de temps, possibilité par modification ultérieure du PLUi / rencontres avec des services
urbanisme d’autres métropoles qui ont déjà un PLUi pour retour expérience
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Compte Rendu Entretien du 31/01/17 : Questionnaire n°1
Matthieu MIRALLES, Référent Planification, chargé de projet d’élaboration PLUi
Dans l’idée de bien s’organiser, Marseille Provence, alors Communauté urbaine, à effectuer une étude de
préfiguration d’un peu plus d’un an avec délibération en s’association avec l’AGAM.
L’AGAM a été sollicité au départ pour le DOSR (5 grands thèmes ; il s’agit d’un avant-projet, document de
préfiguration du PADD).
Pas de travail avec les politiques. Ceux-ci ont posé les jalons du PADD du PLUi mais aussi diagnostic.
N.B : Le PADD n’a pas été effectué par l’AGAM mais a été confié à un bureau d’étude (lequel ? Demander à
Cyril).
En 2014, la démarche PLUi a officiellement été engagée.
L’AGAM assure l’essentiel de la maîtrise d’œuvre :
- Sur les 18 cahiers communaux
- Sur la phase règlementaire (zonage et règlement)
- Sur les OAP (sauf Marseille qui a 3 autres prestataires)
Travail main dans la main. L’AGAM est très mobilisé sur la démarche. Il est préférable de travailler sur toutes
les étapes en même temps (diagnostique, PADD) afin de gagner du temps et d’être sûr, après coup, de ne pas
revenir en arrière.
L’équipe de l’AGAM : 10/11 personnes équivalent temps plein
- Un Sigiste
- Des spécialistes (environnement, économie, etc.)
- Ingénieur
Bien distinguer :
- Maîtrise d’ouvrage, représentée par l’équipe de Cyril BLANC
- Maîtrise d’œuvre, MEAM (?) qui intervient sur l’élaboration des documents de production purs
M.MIRALLES intervient en tant que chef de projet PLUi, sur tous les sujets d’expertise technique. Il est présent
sur tous les chantiers PLUi pour orienter les intervenants.
Des réunions ont lieu 1 fois par semaine. Il s’agit d’un comité qui se réunit tous les mardis pour faire une mise
au point.
Sur la relation AGAM / Service MP :
Travail de co-construction. L’AGAM, dans les présentations, peut avoir la charge de préparer les supports pour
les Groupes de travail. Co-animation. Le contenu de ses supports est déterminé par le service de Cyril BLANC
pour les GT communaux.
Sur la concertation du public : L’AGAM n’intervient pas. Il semblerait que l’équipe de Cyril BLANC ait fait
appel à un prestataire. Poser la question de l’éventuelle intervention d’un prestataire pour les prochaines réunions
à venir.
Sur le fonctionnement : Bonne méthode, Un seul détail manque véritablement, la concertation avec les élus en
amont, celle-ci n’a pas du tout été possible du fait des élections récentes.
Bonne relation avec le maître d’ouvrage, relation de confiance, possibilité de discussion.
Volonté d’un PLUi novateur.
Intervention de Novarchitecte pour les OAP qualité de l’aménagement. ++ Décret 2015 pour Marseille.
Avantages de confier une partie de l’élaboration du PLUi à une agence :
- Présence en demeure.
- Beaucoup de connaissances sur le territoire en question.
- Facilement disponible. Relation régulière et quotidienne.
- Utile. Peu aller plus loin que le privé. Architecte souvent interne à la structure.
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Inconvénients :
- Ne peut pas s’occuper de toute l’élaboration du document d’urbanisme au risque de mettre en jeu sa
responsabilité.
Possibilité pour l’AGAM d’intervenir sur les autres CT ?
Oui mais à court-terme…
Remarque : La taille du territoire n’est pas toujours un gage de difficulté. Plusieurs facteurs entrent en jeu.
- Absence de partage politique
- Complexité des enjeux
- Grandes disparités sur l’ensemble territoire concerné
Sur le TEMPS : Un délai court nécessite une organisation et une gouvernance adéquate. Il faut également savoir
accepter les compromis et procéder à une étude préalable pour mieux anticiper.
Sur la durée d’élaboration : Il n’est pas vraiment possible de donner une moyenne concernant la durée que peut
prendre l’élaboration du PLUi. Cela dépend des points évoqués dans la remarque précitée.
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Annexe 7
Questionnaire n°2
Le questionnaire est destiné aux élus et/ou aux personnes travaillant à l’urbanisme sur les 5 territoires où le
PLUi doit être mis en place.
1° Comment s’est passé pour vous le passage à la métropole et notamment du point de vue urbanisme et PLUI ?
2° Comment pensez-vous procéder pour l’élaboration du PLUi ? Avez-vous déjà des pistes au sujet de :
- Constitution des équipes techniques dédiées à l’élaboration du PLUi ? (techniciens ? experts en
démarche projet ? BE extérieur ?)
- Phase de sensibilisation et de concertation avec les élus ? Et avec la population ?
- Quels sont les moyens dont vous disposez ? (financiers, humains, administratifs…)
-
3° A quel niveau en sont les documents d’urbanisme des communes du territoire ? (POS/PLU ? Mise en
commun ? Début d’échange ? ...)
4° Avez-vous eu des orientations de la part de MPM ? Ou avez-vous étudié leur façon de procéder ou aller vous
le faire ?
5° Quels sont pour votre territoire les enjeux et objectifs dans l’élaboration du PLUi ? (Habitat, environnement,
économie…)
6° Quels sont les grands projets prévus sur votre territoire ?
7° Que pensez-vous que le PLUi puisse apporter à votre territoire ?
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Entretien du 10/01/2017 au conseil de territoire du Pays d’Aix
Personne rencontrée : Séverine IMBERT de la direction Appui aux Communes, transformation en direction de
l’Urbanisme, pas chef de projet, en collaboration avec Mme Sophie TREGLIA + Mme Hélène SPARTA
1- Ressenti concernant le passage à la métropole, notamment en termes d’urbanisme ?
Pas de service urbanisme car le CT n’a pas la compétence avant 2018, donc très peu
d’anticipation, car les communes ont préféré gardé la compétence sur leur terre malgré la
possibilité avec la loi ALUR
Mise en place d’une petite équipe de 3-4 personnes depuis mi-2016 et préparation au PLUI tout
2017 pour préparer l’accueil de la compétence début 2018
2- Quel processus et quelle échéance ?
Délibération de prescription début 2018
Premier PLUi rapide, après une année de préparation en 2017
Mise en place de groupe de travail
3- Equipes dédiées ? Sensibilisation de la population ? Des élus ? Quels moyens ?
- Equipes dédiées :
Pas de structuration fixe encore, base de réflexion durant l’année 2017
Réflexion restructuration du service, transfert d’agent depuis les communes
Pense à faire appel à plusieurs BE dédiés selon des thématiques telles
qu’environnement, risques, agriculture,…
Agence d’urbanisme d’Aix, l’OPA en accompagnement : assistance maitrise
d’ouvrage, assemblage des documents
- Sensibilisation population :
pas encore de concertation, sera peut-être donnée à un BE
BE pour accompagnement juridique pour éviter les litiges parcellaires
- Sensibilisation élus : fonctionne bien
accord sur le démarrage du PLUI
tournée des communes par la directrice : maires + techniciens/adjoints
Présentation de la démarche, du calendrier, des formes de sollicitations à venir
Gros travail d’association des communes
Mise en place comité technique et de pilotage
mise en place et soumission en décembre 2016 d’une charte de gouvernance sur
laquelle ils doivent délibérer pour les modalités de collaboration durant cette année
de transition + une obligatoire à faire dans le cadre de l’élaboration du PLUI
4- Niveau des docs d’urba ?
Territoire contrasté : ville centre, quelques villes moyennes, villes de la frange d’Aix et très
petites communes
SCOT comme base de travail car validé en Décembre 2016, identification des problématiques
économiques, agricoles, habitat, transport à re-détaillé pour le PLUI
Masse d’informations : SCOT récent + PLUs récents
Identification du traitement des différentes thématiques
Constitution d’une base de données communes : collecte documents, point avancement -> 2e
phase d’étude de documents : similitudes/disparités...
5- Orientations MPM ?
Déjà regardé la démarche, rédaction de docs, études + échange pour respect des orientations
6- Projets ?
Déjà pris en compte dans le SCOT
7- Apport du PLUI ? Contraintes ?
Point de vue technique : dans la logique des choses car vision globale
Point de vue politique : ne se prononce pas
Donne une autre dimension à l’intercommunalité
PLUi de plus en plus harmonisé et territorialisé au fur et à mesure des modifications
91
Compte Rendu Entretien du 10/01/17 : Questionnaire n°2
Benoît FANJEAU, Responsable adjoint à la Direction Aménagement du Territoire du CT Pays Salonais.
Organisation générale du CT :
- Actuellement, seul à composer « l’équipe PLUI ».
- 160 agents principalement divisés entre la gestion des déchets et la gestion de la piscine
intercommunale.
Avant, une chargée de mission planification était présente mais a rejoint la commune de MALLEMORT.
Son rôle était d’assurer le suivi du SCOT approuvé, l’approbation du SCOT permettant entre autres d’engager à
la procédure PLUI => Elle doit être remplacée.
Rôle de la DAT :
- Application des droits du sol, c’est à dire l’instruction des permis de construire.
- Service habitat en charge du financement des logements sociaux.
Concernant le PLUI :
Le pays Salonnais n’en est qu’au tout début. Aucune méthode de travail, ou planning n’a été mis en place. Seul
constat, une assez grande latitude accordée aux CT pour mener le PLUI et c’est le SCOT métropolitain qui leur
donnera le LA pour les éventuelles orientations que devrait prendre chaque PLUI (en vertu du Rapport de
compatibilité).
Avis de technicien : pas les moyens de faire quelque chose d’innovant, de distinctif et ambitieux. L’idée, pour
être en cohérence avec les autres CT serait de rester dans des ambitions similaires que ses voisins membres de la
Métropole.
L’entrée dans la Métropole :
Dans le cadre de la création de la métropole au 1er janvier 2016, sa mise en œuvre s’est vraiment faite à partir du
2ème semestre 2016.
Chaque grande mission a été dédié à un DGA (Directeur Général Adjoint).
DGA planification et urbanisme de AMP Métropole = Domnin RAUSCHER.
Celui-ci a ensuite mis en place des GT sur chaque thématiques (pour tous les territoires) : Foncier,
Aménagement, Urbanisme et planification.
Avec, dans ce dernier groupe, une division en sous-groupe : SCOT métropolitain, SCOT, PLUI, procédure et
Application des droits du Sol (ADS).
Constat d’une réelle volonté de former un staff technique unique, à l’échelle métropolitaine.
Par manque d’effectif, ce sont souvent les mêmes membres dans les sous-groupes. GT très régulier, au moins 1
réunion par sous-groupe par semaine.
En réalité ce sont plusieurs réunions par semaine du fait que M. FANJEAU soit membre de plusieurs sous-
groupes.
Ces réunions permettent à chaque intervenant dans le domaine de l’urbanisme et l’aménagement des territoires
de se rencontrer.
Constat d’une mise en œuvre rapide, peut-être précipitée, pas toujours conciliable avec les enjeux que doivent
porter la planification (en raison de la portée politique VS le temps imparti).
Les réunions sont plus fréquentes pour le SCOT métropolitain. Le sous-groupe PLUI mis en place ne s’est vu
que 2 fois depuis septembre.
Concernant les POS/PLU du CT pays Salonnais :
Le territoire est en cours d’analyse de la situation de chaque commune quant au stade de l’élaboration de
document d’urbanisme (POS/PLU/Révision de PLU) => Phase de 1er diagnostique avec le recensement des
documents d’urbanisme des communes.
7 communes ont encore un POS et devrait tomber sous le RNU (Règlement National d’Urbanisme).
Mise en place de l’élaboration du futur PLUi :
Beaucoup de questionnement quant à la démarche qui pourrait être privilégiée.
92
Le mieux semble être d’attendre d’une part le SCOT mais aussi les orientations politiques qui seront données.
D’autant qu’entre le SCOT du CT et le SCOT métropolitain, de nouveaux élus sont arrivés (temps
d’adaptation…).
Questionnement sur la méthode à appliquer pour intégrer les élus dans toute la démarche.
Vice-Président de l’aménagement du territoire = Maire de ROGNAC, Monsieur Stéphane Le Rudulier.
L’organisation pour l’instant n’a pas été abordé au niveau interne en raison de cette volonté d’une concertation
préalable avec les élus. Ce sont les élus qui définissent les enjeux du territoire, le problème c’est qu’il y a un
manque de connaissances des documents d’intercommunalités stratégiques.
N.B : Implication, connaissance des enjeux urbains et approche différente selon l’élu chargé de « porter » le
PLUi. Monsieur LE RUDULIER aura probablement une fonction différente de Mme CARADEC dans la mesure
où la thématique est nouvelle pour lui.
Constat quant au moyen :
- Pas de recrutement envisagé, cette idée est même proscrite
- Pas de mutation de poste du fait du manque de perspective sur les différentes missions
- Impossibilité d’un travail en régie à l’instar de MPM
Moyens envisagés/à mettre en place :
- Remplacement pour le poste vacant de la chargée de planification.
- Diviser le service (droit du sol, logement, PLUi…)
- Collaboration avec une agence d’urbanisme qui aura la charge du diagnostic
- Collaboration avec un ou des bureaux d’études pour le reste du PLUi notamment le règlement et zonage
- Prendre une assistance juridique
- Idée est de se calquer sur la méthode du SCOT métropolitain
Présentation de l’organisation de MPM rapide à B.Fanjeau.
Conclusion quant aux moyens mis en place et transposable :
- Les GT, qui effectivement s’avèrent utiles mais pourraient être difficile à mettre en place selon
B.Fanjeau.
- La collaboration avec une agence d’urbanisme pour élaborer une partie du PLUI compte tenu du
manque de moyen humain en interne.
Conseil pertinent pour le CT Pays Salonnais :
- L’intervention d’un bureau d’étude pour mettre en place la phase de concertation publique et informer
les citoyens.
- S’informer sur l’élaboration du PLUI dans des territoires relativement similaires (en termes de nombre
d’habitants et de moyens)
- Laisser la charge de la rédaction du PADD aux élus, puisqu’il s’agit d’un document politique.
- Dans le cas de révision des PLU, avoir une personne chargée de la révision, bien distinct des personnes
élaborant le PLUI.
L’élaboration du PLUI, vraisemblablement n’aura pas lieu avant la présentation du PADD du SCOT
métropolitain ; soit fin 2018/ début 2019. Les actions menées en amont ne consistent donc qu’à se donner une
idée de la complexité du projet. Le risque étant que d’ici là, les communes lancent leurs procédures de
modification de PLU, puisqu’à partir de 2018 cette compétence est transférée à la métropole.
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Compte Rendu Entretien du 17/01/17 : Questionnaire n°2
Fabienne MAESTRAGGI, Responsable du Service Aménagement et Planification Urbaine au Pays
d’Aubagne et de l’Etoile.
La compétence urbanisme sera en vigueur à compter du 01/01/2018.
Les 18 communes du territoire :
La moitié des communes sont en cours d’élaboration de leur PLU (anciens POS), le but étant d’être finaliser
avant 2018 pour éviter RNU.
Le lien est fort avec les communes car le service est déjà AMO pour les PLU qui deviendront ensuite la
compétence du territoire.
Début de l’organisation pour l’année 2017 : o Constitution des équipes à faire
o Méthode pour l’élaboration du PLUi à mettre en place
o Gouvernance politique à définir
o Pensée intercommunale qui se créée lors de l’élaboration du SCOT
Processus déjà engagé pour le PLUi :
o Les élus sont sensibilisés (présentations des projets métropolitains).
o Fin janvier, sensibilisation technique = rencontre avec les services des communes (PLH…). Rien de fait
encore au niveau de la population.
o Regroupement des documents d’urbanisme déjà fait, tout est numérisé.
o Début de la mise en commun des zonages et règlements (en cours)
o Fort lien avec les communes sur la gestion des PLU
SCOT Pays d’Aubagne et de l’Etoile :
Il a été élaboré par l’AGAM en collaboration avec les anciens élus.
Schéma de Territoire (comme un PADD) :
En 2017, le territoire prévoit d’élaborer avec l’AGAM un « schéma de territoire » à l’image du PADD pour
donner les grandes orientations en sachant que les élus ont changé depuis l’élaboration du SCOT (conséquence :
pensée intercommunale à refaire)
A revoir/réorganiser d’ici 2018 pour le PLUi :
o Revoir la méthode avec les nouveaux élus
o Impliquer les élus et engager un esprit à l’échelon intercommunal (changement élus et présidente du
service urbanisme) => Pas encore d’esprit interco.
o Création des bases pour 2018
o Nécessité d’une gestion administrative des procédures de PLU
o Nécessité d’un travail de redimensionnement puisqu’aucune commune ne dispose d’une personne
entièrement dédiée au PLU
Equipes techniques du service aménagement et planification urbaine en vue du PLUi :
o 1 service SIG
o 1 personne actuellement chargée d’études urbanismes et réglementaires
o 2 postes qui devrait ouvrir (attente de validation)
o Renforcement du service administratif (attente de validation)
Possibilité d’organisation pour l’élaboration du PLUi :
o Conception : AGAM (hors évaluation environnementale et juridique)
o Assistance juridique : bureau externe (peut être partagé avec les autres territoires)
o Evaluation environnementale : bureau d’études
o Suivi / Coordination : Pays d’Aubagne et de l’Etoile (peut être gestion du zonage par le SIG)
N.B : Une réalité est que des élections auront lieu dans 2 ans, ce qui peut être un frein à l’élaboration d’un PLUi
sur ces 2 prochaines années.
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Collaboration avec les autres territoires :
o Groupe de Travail (Cf Benoît FANJEAU ) - Fusion des GT « procédure PLU » et « Préfiguration PLUi
»
o Dans l’attente du retour d’expérience de MPM
Enjeux et objectifs du territoire :
o Développement de l’économie et de l’emploi
o Création d’une offre foncière
o Développement des transports en commun interne et externe à la ville
o Préservation des Zones A
o Développement de l’économie locale et circuits courts
Atouts du territoire pour l’élaboration du PLUi :
o Caler sur les concertations publiques (ateliers participatif mis en place pour le SCOT…)
o Investissement minimum de la population dû aux ateliers
o Réunions inter-maires déjà en place tous les 15j. (conférences intercommunales)
Atouts dans la démarche de Marseille Provence :
o Tournées en commune
o Réunions de coordination
Tout ce qui favorise l’implication des autres acteurs (directs ou indirects) sont des démarches à envisager, et
dans la mesure du possible à appliquer.
Avantages du PLUi pour le territoire :
o Harmoniser les secteurs à enjeux (ce qui ne peut pas se faire au niveau communal)
o Plus de cohérence dans les projets notamment économiques
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Compte-rendu entretien du 17/01/17 : Questionnaire n°2
Mr Frédéric RAOUX, Direction de l’aménagement et du développement durable au Conseil de Territoire de
Martigues.
Le passage à la Métropole :
La Direction aménagement existe depuis 2006.
Les changements sont à venir (01/01/2018).
La procédure d’élaboration du PLUI :
La démarche PLUI ne sera pas engagée dès 2018. Le PLUI sera mis en place si les documents existants ont besoin
d’être révisés. La première des trois communes qui voudra partir sur un PLUI entrainera les deux autres.
Le CT de Martigues considère avoir encore le temps avant d’élaborer un PLUI car les trois communes viennent
d’approuver récemment leur PLU. Ils ont conscience qu’il faut s’y préparer car des projets peuvent arriver
rapidement, nécessitant une révision du document.
Ils se posent beaucoup de questions quant à la gestion, non pas avec la Métropole mais avec les communes, car
pour l’instant toutes les compétences aménagement / urbanisme / droit des sols, sont exercées par les communes
et demain elles seront exercées par les Conseils de Territoires et c’est plutôt cette transition qui pose question
plutôt que le passage à la Métropole en lui-même.
En termes de planification l’intercommunalité ne s’occupe que du SCOT, approuvé en 2015. Le SCOT a été réalisé
par le biais d’un Syndicat Mixte avec l’ex SAN Ouest Provence, un autre Syndicat Mixte concernant les transports
a également été créée en collaboration avec eux. Les deux régies de transports de l’ex SAN et de l’ex CAPEM ont
été fusionnées pour faire une seule autorité organisatrice de transports à l’échelle des deux territoires. Ce travail
est le fruit du travail entreprit durant le SCOT, où dans le diagnostic il est apparu qu’il y’avait de telles relations
dans la mobilité entre leurs deux territoires qu’il été pertinent d’avoir une seule AOT avec de vraies
correspondances dans les lignes. Le travail concernant le SCOT avait commencé dix ans plus tôt, c’est une
démarche longue car un travail sur deux intercommunalités est plus long, de plus avec une présidence tournante.
Le travail a commencé avec un BE puis au milieu du PADD ils ont préférés finir le travail en régie, notamment à
cause des nombreux avenants de Marchés Publics nécessaires en dix ans. Puis le BE ne leur permettait pas de faire
le SCOT « que les élus voulaient », le BE poussant à réaliser un projet urbain au lieu d’une première démarche de
planification sur deux intercommunalités à une époque où le sujet de la Métropole commencé à émerger.
Les gens de l’intercommunalité qui travaillent sur le SCOT ont été appelés à d’autres missions, la personne avec
qui ils travaillaient le plus est maintenant sur une problématique d’Habitat. C’était des moments de travail riche
est sympathique.
Les discussions concernant le PLUI ont été amorcées, il en ressort une compréhension très diversifiée de la Loi
selon les partis, certains éléments ne sont pas clairs pour tout le monde.
Des groupes de travail ont été constitués avec les communes du CT, pour essayer de commencer à partager des
éléments, même si le PLUI ne viendra pas de suite toutes les démarches ayant été entreprises par les communes et
devant s’achever après 2018 devront être poursuivies par le CT, cela nécessite une collaboration plus étroite
qu’auparavant.
Les procédures de modifications qui ne seront pas achevées en 2018 seront transmises au CT.
Le CT de Martigues à conscience de la mécanique qui doit être mise en place, de l’ingénierie nécessaire et de
l’échéance proche
Moyens techniques et financiers :
Une réflexion est déjà menée concernant la constitution d’équipes dédiées, des arbitrages politiques seront ensuite
faits, en accord ou en désaccord avec ce qui se dessine actuellement.
Il existe une facilité pour deux communes dans la mesure où les équipes qui élaborent le PLU sont très restreintes,
quasiment une personne, c’est le cas de Port-de-Bouc et de St-Mitre-les-Remparts. Ces personnes-là pour la plupart
ont d’autres missions et comme il s’agit d’un PLUI élaboré par le CT mais en collaboration avec les communes il
faut quand même avoir une certaine compétence qui reste dans les communes, et cette compétence est toute trouvée
en ces personnes-là.
Sur ces personnes-là il n’existe pas de doute quant à leur future place. Là où cela va être un peu plus ardu ce sera
pour la ville centre, Martigues, qui a quand même un Service Urbanisme conséquent.
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Il y a aussi toute une gestion des ressources humaines, avec des départs à la retraite, où il faudra composer. Il y
aura des transferts, ils dépendront de beaucoup de choses.
Le service aménagement travaille sur pleins de domaines différents, il est possible aussi que des membres de
l’équipe actuelle soient amenés à travailler sur d’autres missions que sur ces missions de planification.
Si la charge de travail n’augmente pas considérablement, l’équipe actuelle est en capacité, avec un ou deux
transferts, de faire le travail nécessaire. L’équipe « aménagement » est constituée de vingt personnes travaillant
sur pleins de domaines différents et regroupant pas mal de compétences au niveau urbanisme, juridique, foncier,
environnement, ingénierie, hydraulique, architecture.
Le CT de Martigues à conscience des moyens financiers / du budget qui peut être nécessaire à l’élaboration d’un
PLUI mais rien n’est chiffré, quand ils parlent de transfert il s’agit de ressources humaines et également de budget.
Tout ceci n’est pas simple et est à négocier.
Cela fait partie des « noyaux durs ».
La concertation avec les habitants / les Maires / les élus :
Aucun échange n’a encore été engagé avec la population, les interlocuteurs privilégiés sont au niveau technique et
au niveau politique où les changements vont devoirs être orchestrés.
Pour certains élus le sujet du PLUI n’est pas clair, certains pensent que le PLU reste aux communes. Cela demande
un travail de pédagogie, il ne faut pas les « braquer » non plus car c’est une démarche partenariale qu’il va falloir
mettre en œuvre.
Il est possible que certains politiques imaginent le CT comme un prête-nom avec les communes en sous-main qui
réalisent tout.
Ce n’est évidemment pas la démarche d’un PLUI. C’est un travers d’un point de vue technique duquel il faut se
garder.
Relations avec le CT de Marseille
Ils voient régulièrement le CT de Marseille en GT planification et PLU, leur démarche PLUI leur sert d’exemple
car c’est le premier PLUI de la Métropole, ils trouvent leur démarche intéressante et ils ne voient pas de raisons
de s’en éloigner car c’est une démarche dans le respect de chaque Maire.
Ils veulent s’inscrire dans la même ligne directrice.
Il faut cependant adapter la méthode à chaque territoire.
Le CT de Martigues possède trois communes, ce qui ne veut pas forcément dire que la démarche est plus simple.
Les enjeux du territoire :
Les grands projets portés par l’aménagement : (ils ont insisté sur le fait qu’ils avaient « eux aussi » des projets
d’importance et d’envergure métropolitaine)
Un projet de reconquête économique sur une friche industrielle / projet de studio de cinéma / pôle d’échange
multimodale / contournement autoroutier (Etat) / projet urbain avec reconquête urbaine / logements, équipements
et espaces publics. Les enjeux de mobilité sont primordiaux.
Le territoire possède des enjeux croisés importants.
Ce que le PLUI va changer ou apporter :
Des périmètres de prise en considération des projets vont être créées pour que les Maires puissent éventuellement
prendre des sursis à statuer sur des éventuels permis qui pourraient rendre plus compliqués la réalisation de ces
projets.
Le PLUI permettra, peut-être par le biais d’OAP, de mettre en œuvre ou de préciser certains projets. Différentes
études sont en cours d’élaboration sous la forme de schémas directeurs pour les rendre un peu plus opérationnels
et un peu plus réglementaire par le biais du PLUI. Cela permettra aussi de régler d’autres questions qui ne le sont
pas forcément aujourd’hui, entre un projet et un autre, ou de les formaliser.
Il sera plus facile d’avancer ensemble avec un PLUI que d’essayer de coordonner plusieurs PLU, d’autant plus
que parfois la vision des uns n’est pas celle des autres. Ils espèrent réaliser des projets qui font débat mais qui au
final feront sens.
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Compte-rendu entretien du 07/02/17 : Questionnaire n°2
Mme Annie PONDAVEN, Directrice Aménagement du Conseil de Territoire Istres Ouest Provence.
Le passage à la Métropole :
La structure de l’intercommunalité date de 1973.
Dans le cadre de « la ville nouvelle des rives de l’Etang de Berre » (Loi BOSCHER, 19704) l’intercommunalité a
pris la forme d’un Syndicat Communautaire d’Aménagement (SCA) possédant la compétence de l’élaboration des
documents d’Urbanisme.
L’intercommunalité a ensuite pris la forme d’un Syndicat d’Agglomération Nouvelle (SAN) en conservant la
compétence Urbanisme.
L’intercommunalité a eu la compétence urbanisme, notamment pour les trois villes principales (Istres, Miramas,
Fos-sur-Mer) jusqu’en 2013, à la date de laquelle la loi Duflot a renvoyé la compétence aux communes. Cependant,
5 des 6 communes (hors Port St Louis) ont missionné l’intercommunalité d’Ouest Provence, sous la forme d’une
convention de prestations de service, pour continuer la gestion de l’urbanisme. C’est un travail collaboratif
d’accompagnement vis-à-vis des procédures (modifications, révisions), qui a tendance à faciliter les démarches.
Actuellement, sur les cinq documents à leur charge, ils travaillent sur quatre qui sont des POS en cours de
transformation vers des PLU grenellisés. Le dernier est un PLU approuvé en 2013. Le passage d’un POS à un PLU
est plus bouleversant pour les élus que le passage d’un PLU à un PLUI car les notions d’Evaluation
Environnementale, de Trame Verte & Bleue et de pourcentages de consommation d’espaces auront déjà été
abordées.
La procédure d’élaboration du PLUI :
Le CT Istres Ouest Provence à conscience qu’il leur faudra aller au-delà du Code dans leurs démarches. Il a
également conscience que la mobilisation de tous les acteurs sera nécessaire, notamment : les élus, les techniciens,
les services de l’Etat, les PPA […]
Les modifications en cours sur tous les documents doivent d’abord être finalisées avant d’engager la procédure du
passage au PLUI. Les PLU devront cependant continuer d’évoluer en parallèle du montage du PLUI pour répondre
aux évolutions inhérentes des territoires. La dynamique autour du PLUI sera lancée à la fin de l’été 2017. Le CT
Istres Ouest Provence pense réaliser un PLUI dans les trois à cinq années suivantes.
Moyens techniques et financiers :
/ ! \ 2 versions :
Lors du transfert de la compétence Urbanisme en 2018 le CT Istres Ouest Provence conservera la même
structure (un chargé de projet par ville). MS
Aujourd’hui, la structure du service est telle qu’il y a un chargé de projet pour 1 à 2 villes. Les membres
de l’équipe qui sera mise en place d’ici l’été pour l’élaboration du PLUI seront répartis plus par thèmes
que par ville. MR
Des économies de charge seront réalisées à terme.
Un BE environnement sera bien évidement consulté du fait de la spécificité de la thématique.
Un BE urbanisme viendra également en appui pour trouver des solutions parfois plus pointues.
Il n’est pas vraiment envisagé de faire appel à un BE pour l’assistance juridique car même si l’appui d’un tel BE
peut être un confort si celui-ci est particulièrement compétent et réactif quant à la question de l’urbanisme, cela
peut aussi se révéler inefficace si ce n’est pas le cas. Un tel BE peut également représenter un coût difficile à
supporter. Le CT compte sur son travail commun à toutes les communes depuis plusieurs années pour éviter les
désagréments juridiques.
4 https://rives.revues.org/596#abstract
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Enfin, il leur apparaît obligatoire de prévoir un budget pour donner en externe la mission très pointue qu’est
l’harmonisation des réseaux d’assainissement, d’eaux pluviales et d’eau potables, la hiérarchisation des dessertes
sur tout le territoire, notamment pour l’ouverture à l’urbanisme de certaines zones.
La concertation avec les habitants / les Maires / les élus :
Les élus sont progressivement préparés à ce passage mais il y a une révolution culturelle à faire ; même si comme
dit plus haut, le plus dur est le passage du POS au PLU, le passage au PLUI entraîne une défiance notamment
concernant l’harmonisation du règlement, qui devrait s’atténuer au fur et à mesure (d’ici un an), d’autant que les
communes ont l’habitude de travailler ensemble depuis une dizaine d’années.
Des réunions publiques sont actuellement menées au sujet des nouveaux PLU, les maires évoquent le futur PLUI
mais il existe peu d’implication de la part des citoyens qui fonctionnent généralement à la propriété.
La concertation du PLUI pourra éventuellement se faire par le biais des CIQ (Comité d’Intérêt de Quartier) ou
d’un Bureau d’Etudes compétent et utilisant des méthodes innovantes (ateliers participatifs, ballades urbaines,
réunions assistées de psychologues/sociologues…). Ces méthodes permettraient une plus grande implication de la
part des citoyens du fait d’un discours moins technique et plutôt axé sur le côté pratique, le cadre de vie, à l’écoute
des souhaits des citoyens. Il s’agit là d’entendre les besoins du territoire au cœur de ceux qui le vivent.
Le recours à un BE aère le débat et une bonne concertation « démine » les réunions publiques, qui ressemblent
actuellement plus à des réunions PPA (biais actuel) ainsi que l’enquête publique finale. Le CT accorderait
d’ailleurs plus de crédit à l’assistance d’un BE concertation plus que juridique.
Relations avec le CT de Marseille Provence
La DDTM (Direction Départementale des Territoires et de la Mer) leur a recommandé de se référer à la démarche
d’élaboration du PLUI du CT n°1 lors de réunions communales, la qualifiant de « qualitative ».
Le CT est donc en attente de la transmission du rapport.
Les enjeux du territoire :
Le territoire d’Istres Ouest Provence peut se caractériser en deux bassins : le bassin Ouest centré sur l’industrie et
le littoral ; le bassin Est plus tourné vers les problématiques agricoles et de gestion des espaces naturels. La « ville-
centre » est Istres.
Il existe sur le territoire d’Istres un projet de pôle aéronautique, qui est une industrie à valeur ajoutée et de pointe,
en lien avec les compétences historiques du territoire en la matière (ancien hangar Mercure / Dassault Aviation5).
La ZIP (Zone Industrialo-Portuaire) du Grand Port Maritime de Fos-sur-Mer possède actuellement un document
d’urbanisme à part qu’il va falloir désormais intégrer dans les documents d’Urbanisme.
Ce que le PLUI va changer ou apporter :
Le PLUI apportera au CT Istres Ouest Provence de nouveaux projets intercommunaux, cela permettra à chaque
commune de regarder plus en détails ce qu’il se fait dans les communes voisines.
Le PLUI permettra également d’harmoniser la desserte en réseaux qui peut parfois bloquer certains projets, en
offrant une visualisation globale des potentialités d’exploitation et d’investissement en termes de terrains sur toutes
les communes et non pas une par une.
La rationalisation des documents sera aussi bénéfique car pour l’instant lorsque qu’une SUP doit être modifiée
cela entraine plusieurs modifications dans les différents documents d’Urbanisme, idem pour la visualisation
synthétique de zones telles que celles couvertes par Natura 2000.
Il leur apparait comme constructif et rationnel d’élaborer un document unique à l’échelle du Conseil de Territoire.
Cela permettra de rationaliser les efforts de l’intercommunalité. Les politiques d’aménagement seront alors plus
logiques et plus rapides.
5 http://www.laprovence.com/article/societe/3908354/la-region-paca-se-lance-dans-la-course-a-la-
stratosphere.html
