Rapport public annuel 2011- tome 1 - Cour des comptes · Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon) regroupées avec une ... celle de Saint-Pierre et Miquelon est regroupée avec la

RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011

Tome 1

Observations des juridictions financires

Les juridictions financires, ce sont :

- la Cour des comptes ;

- 27 chambres rgionales des comptes : une dans chacune des 22 rgions mtropolitaines et une pour chacun des cinq dpartements doutre-mer (en incluant Mayotte, qui deviendra le cinquime dpartement doutre-mer en mars 2011) ;

- 5 chambres territoriales des comptes : celles de Nouvelle-Caldonie et de Polynsie franaise et trois autres (Saint-Barthlemy, Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon) regroupes avec une chambre rgionale des comptes (2) ;

- la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF).

(1) Les cinq chambres rgionales des comptes doutre-mer sont regroupes sur deux sites : Saint-Denis de la Runion pour les deux dpartements de locan Indien (Mayotte et La Runion) et Pointe--Pitre, en Guadeloupe, pour les trois dpartements dAmrique (la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique). Dans les deux cas, les chambres rgionales des comptes regroupes ont le mme prsident, les mmes magistrats et le mme sige.

(2) Les chambres territoriales de Saint-Barthlemy et de Saint-Martin sont regroupes avec les chambres rgionales des comptes de la Guadeloupe, de la Guyane et de la Martinique ; celle de Saint-Pierre et Miquelon est regroupe avec la chambre rgionale des comptes dIle-de-France. Les chambres regroupes ont le mme prsident, les mmes magistrats et le mme sige.

Les Iles Wallis et Futuna ainsi que les Terres australes et antarctiques franaises (TAAF) relvent de la comptence de la Cour des comptes.

Cour des comptes Rapport public annuel 2011 fvrier 2011 13 rue Cambon 75100 PARIS CEDEX 01 - tel : 01 42 98 95 00 - www.ccomptes.fr

RAPPORT PUBLIC ANNUEL 2011 III

Rponses

Avant-propos ..............................................................................................

V

Dlibr. XV

Introduction.. XXI

Premire partie Finances publiques 1

Introduction.. 3

Chapitre I La situation densemble 5

- La trajectoire 2010-2013 7 34

Chapitre II Les dpenses fiscales 39

- Les dpenses fiscales : un enjeu budgtaire majeur 41 64

- Quelques dpenses fiscales consacres au dveloppement des entreprises et de lemploi.

69 79

- La prime pour lemploi : une dpense fiscale aux objectifs de plus en plus confus..

85 110

Chapitre III Le Fonds de rserve des retraites 119

- Le Fonds de rserve des retraites : une ambition abandonne, une rorientation risque..

121 138

Deuxime partie Politiques publiques.... 153

Chapitre I Lemploi et la sant 155

- Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis

157 176

- La campagne de lutte contre la grippe A(H1N1) : bilan et enseignements

181 212

- Le systme de sant en Polynsie franaise et son financement 221 241

Chapitre II Les exportations et lnergie 249

- Le soutien public aux entreprises exportatrices 251 275

- La compensation des charges du service public de llectricit 279 295


IV COUR DES COMPTES

Rponses

Chapitre III Lenseignement suprieur et la recherche

303

- Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire

305 327

- Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives.

335 364

Chapitre IV Les politiques de lEtat dans les dpartements doutre-mer

379

- Les flux migratoires irrguliers en Guyane, Mayotte et Saint-Martin

381 396

- La gestion des risques naturels dans les dpartements doutre-mer 405 427

- La politique de soutien lagriculture des dpartements doutre-mer 443 460

Troisime Partie Gestion publique... 485

Chapitre I Les modes de gestion dlgue 487

- Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense 489 510

- La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes 515 532

- La continuit territoriale avec la Corse . 551 565

Chapitre II La gestion des ressources humaines.. 583

- Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile..

585 598

- Le quart de place des militaires.. 611 623

- Les particularits des rmunrations des rservistes militaires 627 631

Chapitre III La gestion immobilire 633

- La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle. 635 643

- Le nouveau sige de lOffice Paris Habitat 651 658

Chapitre IV La gestion dactions ministrielles 663

- Les exonrations des indemnits verses aux arbitres et juges sportifs : un instrument inadapt

665 674

- Le muse national du sport : un projet mal suivi 681 692

Annexes 697


Avant-propos

Dans son rapport public annuel, la Cour appelle lattention, tout la fois des pouvoirs publics et de lopinion publique, sur certaines conclusions que la Cour et les chambres rgionales et territoriales des comptes ont tires de leurs travaux de lanne coule.

Ces travaux ont dj donn lieu, tout au long de 2010, de nombreuses communications publiques, accessibles sur le site Internet de la Cour et des juridictions financires (www.ccomptes.fr).

Pour la Cour1, ce furent, notamment, six rapports publics thmatiques, deux rapports sur des organismes faisant appel la gnrosit publique et les six publications, priodicit annuelle, sur la situation et les perspectives des finances publiques, sur lexcution du budget de lEtat, sur les mouvements de crdits oprs par voie administrative au sein du budget de lEtat, sur la certification des comptes de lEtat, sur lapplication de la loi de financement de la scurit sociale et sur la certification des comptes du rgime gnral de la scurit sociale. Sy ajoutent les seize rapports raliss, en 2010, pour le Parlement, sur des sujets spcifiques demands par les commissions des finances (12) et les commissions des affaires sociales (4), dont onze ont t dj rendus publics la date du 1er fvrier 2011.

Pour les chambres rgionales et territoriales des comptes, tous leurs rapports2 dobservations dfinitives sont mis en ligne lissue de leurs contrles sur les collectivits territoriales et les autres organismes locaux.

Dans cet ensemble de communications publiques, le rapport public annuel de la Cour est le plus connu, celui dont laudience auprs du public est la plus grande.

Ce nest pas un rapport dactivit. Il na pas pour but de rendre compte de lensemble des contrles ou des enqutes effectus par la Cour, au titre de ses comptences propres (juger les comptes des comptables ; certifier les comptes de lEtat et du rgime gnral de la scurit sociale ; contrler les gestions ; valuer les politiques publiques) et par les chambres rgionales et territoriales des comptes, au titre des

1 La liste de ces rapports figure en page VII. 2 Ces rapports sont mis en ligne, sur le site Internet des juridictions financires, immdiatement aprs avoir t communiqus la collectivit ou lorganisme contrl et avoir t soumis son assemble dlibrante lors de la premire runion suivant la rception du rapport.


COUR DES COMPTES

VI

leurs (contrle budgtaire, jugement comptes et examen de la gestion des collectivits territoriales et autres organismes locaux).

Il est destin, partir de sujets, de nature varie, slectionns en fonction des priorits des stratgies de contrle, prsenter un large ventail dobservations, significatives des enjeux actuellement les plus essentiels pour laction publique, dans les domaines des finances publiques, de la gestion publique et au-del de lefficacit des services publics.

Ce rapport public annuel de la Cour est le fruit dune vision et dapproches communes aux juridictions financires, ainsi que de la coordination de leurs travaux. Si un fascicule annexe, mais distinct, est consacr la Cour de discipline budgtaire et financire (CDBF), le rapport lui-mme couvre des observations et recommandations manant la fois, pour leurs champs de comptences respectifs, de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes (de lune ou de plusieurs dentre elles), mais aussi de contrles raliss conjointement par la Cour et les chambres.

La prsente dition 2011 du rapport public annuel comporte, comme les prcdentes, un premier tome o ces observations sont prsentes et un second tome consacr aux suites donnes aux observations formules antrieurement.

Elle privilgie deux angles de vue : les rsultats des politiques publiques, dune part, les effets des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes, dautre part.

Lexamen des politiques publiques est pratiqu de longue date par la Cour, dont la mission consiste sassurer du bon emploi des deniers publics3, en mme temps qu contrler la rgularit et la qualit de la gestion des collectivits, organismes ou services publics. Pour autant, la mesure et lapprciation des rsultats des politiques publiques autrement dit, de leur efficience et de leur efficacit4 - rpondent un besoin aujourdhui grandissant, et elles constituent une part en fort dveloppement des activits de la Cour. Le difficile contexte conomique actuel justifiait dautant plus de leur accorder, dans le tome 1, une place prpondrante.

Les effets des interventions de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes font lobjet, depuis 2006, dun tome spcifique du rapport (le tome 2). En ltoffant et en renouvelant sa

3 Article L. 111-3 du code des juridictions financires. 4 Efficience : rapport entre les rsultats obtenus et les moyens mis en uvre pour les atteindre ; efficacit : rapport entre les rsultats obtenus et les objectifs viss.



VII

prsentation, la Cour a souhait mieux illustrer les efforts dploys par les juridictions financires pour assurer le suivi de leurs contrles.

En effet, si leur tche premire est de dresser des constats et de les assortir dapprciations, avec une objectivit garantie par la collgialit des dlibrations et des procdures systmatiquement contradictoires, leurs productions ne sauraient se rduire formuler des observations critiques. Il leur revient tout autant, dune part, de faire des recommandations, en proposant des solutions concrtes et oprationnelles aux problmes mis en vidence5, et, dautre part, de suivre, au fil du temps, les effets rels des observations et recommandations dj prsentes.

Il sagit dtre la fois constructif dans la critique, tenace dans le suivi des effets des interventions et systmatique dans linformation du public.

Le dfi, en la matire, est la mesure des attentes de lopinion publique, que lon sait particulirement soucieuse de lefficacit des contrles. La Cour entend dautant plus le relever que sa mission dinformation des citoyens est dsormais inscrite dans la Constitution (article 47-2), la suite de la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008.

Le prsent rapport a t conu pour y contribuer de mieux en mieux.

5 Le code des juridictions financires, dans sa partie lgislative, comporte plusieurs dispositions explicites sur les obligations de la Cour en matire de recommandations : ses communications aux ministres et aux autorits administratives comptentes ont pour objet, non seulement ses observations , mais aussi les suggestions damlioration ou de rforme portant sur la gestion des services, organismes et entreprises contrls (article L. 135-1) ; dans ses rapports publics, annuels et thmatiques, elle n expose pas seulement ses observations , mais aussi dgage les enseignements qui peuvent en tre tirs (article L. 136-1).


COUR DES COMPTES

VIII

Rapports 2010 de la Cour des comptes rendus publics

(www.ccomptes.fr)

Le rapport public annuel 2010 (fvrier 2010) 6 rapports publics thmatiques6 - Lducation nationale face lobjectif de la russite de tous les lves (mai 2010) ;

- Les concours publics aux tablissements de crdit : bilan et enseignements (mai 2010) ;

- La Poste : un service public face un dfi sans prcdent (juillet 2010) ;

- Le service public pnitentiaire : prvenir la rcidive, grer la vie carcrale (juillet 2010) ;

- Mdecins et hpitaux des armes (octobre 2010) ;

- Les transports rgionaux en Ile-de-France (novembre 2010).

2 rapports sur des organismes faisant appel la gnrosit publique7 - La Fondation Hpitaux de Paris-Hpitaux de France (fvrier 2010) ;

- La Fondation pour lenfance (avril 2010).

6 Les rapports publics de la Cour, au sens du code des juridictions financires (articles L. 136-1 et L. 136-2), comprennent le rapport public annuel et les rapports publics thmatiques. Ils traitent la fois des travaux de la Cour et des chambres rgionales et territoriales des comptes. 7 Les contrles sur ces organismes peuvent faire lobjet de publications spcifiques, comme ce fut le cas en 2010, ou intgres un rapport public (article R. 136-2 du code des juridictions financires).



IX

6 publications prsentes, chaque anne, par la Cour lappui des projets de loi de finances et de loi de financement de la scurit sociale8 - La situation et les perspectives des finances publiques (juin 2010) ;

- Les rsultats et la gestion budgtaire de lEtat pour 2009 (mai 2010) ;

- La certification des comptes 2009 de lEtat (mai 2010) ;

- Les mouvements de crdits oprs par voie administrative ratifier par la loi de finances rectificative pour 2010 (novembre 2010).

- Lapplication de la loi de financement de la scurit sociale pour 2009 (septembre 2010) ;

- La certification des comptes 2009 du rgime gnral de la scurit sociale (juin 2010) ;

16 rapports, dont 119 publis au 1er fvrier 2011, raliss pour le Parlement10, au titre de lassistance que lui apporte la Cour des comptes pour le contrle de lexcution des lois de finances et de lapplication des lois de financement de la scurit sociale, sur des sujets spcifiques demands par les commissions des finances (12) et les commissions des affaires sociales (4) :

Pour les commissions des finances : - Le cot du passeport biomtrique (commission des finances du Snat - juin 2010) ;

- La mise en uvre du plan de relance de lconomie franaise (commission des finances de lAssemble nationale - juillet 2010) ;

8 Ces 6 publications priodiques sont prvues par les lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-3, 58-4, 58-5 et 58-6) et aux lois de financement de la scurit sociale (articles LO. 132-2-1 et 132-3 du code des juridictions financires). 9 Les 5 autres rapports sont actuellement en cours dexamen par les commissions qui les ont demands, de sorte que leur publication nest pas encore intervenue. 10 Ces rapports sont raliss en application des lois organiques relatives aux lois de finances (articles 58-2) et aux lois de financement de la scurit sociale (article LO. 132-3-1 du code des juridictions financires) ; ils sont mis en ligne sur le site Internet de la Cour des comptes aprs leur publication, selon le cas, par lAssemble nationale ou le Snat.


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X

- Les participations de la Caisse des dpts et consignations dans lconomie mixte locale (commission des finances du Snat - septembre 2010);

- Les interventions de lEtat dans lconomie par des moyens extra-budgtaires (commission des finances de lAssemble nationale -septembre 2010);

- Le Centre franais pour laccueil et les changes internationaux (EGIDE) (commission des finances du Snat - septembre 2010) ;

- Les conditions dune stabilisation en valeur de la masse salariale de lEtat (commission des finances de lAssemble nationale - septembre 2010) ;

- Le Centre des monuments nationaux (CMN) (commission des finances du Snat - octobre 2010) ;

- LAgence de lenvironnement et de la matrise de lnergie (ADEME) (commission des finances du Snat - octobre 2010) ;

- Le cot et les bnfices de lexternalisation au sein du ministre de la dfense (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ;

- La soutenabilit de la dette de la RATP (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ;

- La place et le rle de lAgence franaise de dveloppement (AFD) dans laide publique au dveloppement (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ;

- La taxe sur les billets davion et lutilisation de ses recettes (commission des finances de lAssemble nationale - dcembre 2010).

Pour les commissions des affaires sociales : - Lvolution de la charge de financement de lallocation aux adultes handicaps11 (commission des finances de lAssemble nationale - octobre 2010) ;

- La lutte contre les fraudes aux prestations dans les branches prestataires du rgime gnral de la scurit sociale (commission des affaires sociales de lAssemble nationale - avril 2010);

11 Ce rapport a t demand conjointement par les commissions des finances et des affaires sociales de lAssemble nationale.



XI

- Les comptes et la gestion de lEtablissement de prparation et de rponse aux urgences sanitaires (EPRUS) depuis sa cration (commissions des finances et des affaires sociales de lAssemble nationale - octobre 2010) ;

- Lutilisation des fonds mobiliss pour la lutte contre la pandmie grippale A(H1N1) (commission des affaires sociales du Snat - octobre 2010). Rapport sur les comptes et la gestion 2009 des services de la prsidence de la Rpublique.


COUR DES COMPTES

XII

Les rapports publics de la Cour des comptes et les procdures de

contrle et de publication

Les observations et les recommandations prsentes dans le prsent rapport public sappuient sur les contrles et enqutes conduits par la Cour des comptes ou les chambres rgionales et territoriales des comptes, et, pour certains, conjointement entre la Cour et les chambres rgionales et territoriales ou entre les chambres.

Au sein de la Cour, ces travaux et leurs suites, notamment la prparation des projets de texte destins un rapport public, sont raliss par les sept chambres que comprend la Cour ou par une formation associant plusieurs chambres.

Trois principes fondamentaux gouvernent lorganisation et lactivit des juridictions financires, et donc aussi bien lexcution de leurs contrles que llaboration des rapports publics, annuels ou thmatiques : lindpendance, la contradiction et la collgialit.

Lindpendance institutionnelle des juridictions financires et statutaire de leurs membres garantit que les contrles effectus et les conclusions tires le sont en toute libert dapprciation.

La contradiction implique que toutes les constatations et apprciations ressortant dun contrle, de mme que toutes les observations et recommandations formules ensuite, sont systmatiquement soumises aux responsables des administrations ou organismes contrls : elles ne peuvent tre rendues dfinitives quaprs prise en compte des rponses reues et, en tant que de besoin, aprs audition des responsables concerns.

La publication dans un rapport public est ncessairement prcde par la communication du projet de texte que la Cour se propose de publier aux ministres et aux responsables des organismes concerns, ainsi quaux autres personnes morales ou physiques directement intresses. Dans le rapport publi, leurs rponses accompagnent toujours le texte de la Cour.

La collgialit sapplique chaque stade des procdures de contrle et de publication.



XIII

Tout contrle est confi un ou plusieurs rapporteurs. Leur rapport dinstruction, comme leurs projets ultrieurs dobservations et de recommandations, provisoires et dfinitives, sont examins et dlibrs de faon collgiale, par une chambre ou une autre formation comprenant au moins trois magistrats, dont lun assure le rle de contre-rapporteur, charg notamment de veiller la qualit des contrles. Il en va de mme pour les projets de texte prpars pour les rapports publics.

Le contenu des projets de rapport public est dfini, et leur laboration est suivie, par le comit du rapport public et des programmes, constitu du premier prsident, du procureur gnral et des prsidents de chambre de la Cour, dont lun exerce la fonction de rapporteur gnral.

Enfin, les projets de rapport public sont soumis, pour adoption, la chambre du conseil o sigent, sous la prsidence du premier prsident et en prsence du procureur gnral, les prsidents de chambre de la Cour et les conseillers matres et conseillers matres en service extraordinaire.

Ne prennent pas part aux dlibrations des formations collgiales, quelles quelles soient, les magistrats tenus de sabstenir en raison des fonctions quils exercent ou ont exerces, ou pour tout autre motif dontologique.


Dlibr La Cour des comptes, dlibrant en chambre du conseil, a adopt

le prsent rapport public.

Ce rapport a t arrt au vu des projets communiqus au pralable aux administrations, collectivits et organismes concerns, et, quand il y avait lieu, aprs avoir tenu compte de leurs rponses12.

Ces rponses sont publies dans le corps du rapport. Elles engagent la seule responsabilit de leurs auteurs.

Etaient prsents : M. Migaud, premier prsident, MM. Picq, Babusiaux, Mme Ruellan, MM. Descheemaeker, Hespel, Bayle, Mme Froment-Meurice, prsidents de chambre, M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, MM. Hernandez, Pichon, prsidents de chambre maintenus en activit, MM. Devaux, Rmond, Gillette, Duret, Ganser, Martin (Xavier-Henri), Monier, Schneider, Troesch, Thrond, Beysson, Mme Bellon, MM. Gasse, Moreau, Frches, Mme Levy-Rosenwald, MM. Duchadeuil, Lebuy, Lefas, Durrleman, Alventosa, Lafaure, Frangialli, Andrani, Dupuy, Mmes Morell, Fradin, MM. Gautier (Louis), Braunstein, Mmes Saliou (Franoise), Dayries, MM. Levy, Bernicot, Phline, Mmes Ratte, Ulmann, MM. Barb, Bertucci, Gautier (Jean) Vermeulen, Tournier, Mme Seyvet, M. Vachia, Mme Moati, MM. Cossin, Lefebvre, Davy de Virville, Sabbe, Petel, Mme Malgat-Mly, MM. Valdigui, Martin (Christian), Tnier, Mme Trupin, M. Corbin, Mme Froment-Vdrine, MM. Rigaudiat, Ravier, Rabat, Doyelle, Korb, Mme Dos Reis, MM. De Gaulle, Guibert, Mme Saliou (Monique), M. Uguen, Mme Carrre-Ge, MM. Prat, Gudon, Mme Gadriot-Renard, MM. Martin (Claude), Bourlanges, Baccou, Spulchre, Mousson, Mmes Malgorn, Bouygard, Vergnet, MM. Chouvet, Viola, Mme Dmier, MM. Clment, Machard, Migus, Rousselot, Laboureix, Mme Esparre, MM. Azerad, Lambert, conseillers matres, MM. Cadet, Schott, Cazenave, Hagelsteen, Klinger, Dubois, Gros, Carpentier, Blairon, Marland, conseillers matres en service extraordinaire.

Etait prsent et a particip aux dbats : M. Bnard, procureur gnral de la Rpublique, assist de M. Maistre, premier avocat gnral.

12 Parvenues avant la chambre du conseil.


COUR DES COMPTES

XVI

Les membres de la chambre du conseil dont les noms suivent nont

pas pris part aux dlibrations prcises ci-aprs :

Tome 1 Observations des juridictions financires :

- Deuxime partie - Politiques publiques

o Chapitre I - Lemploi et la sant

Mme Bouygard, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le systme franais dindemnisation du chmage partiel : un outil insuffisamment utilis ;

M. Bertrand, prsident de chambre, rapporteur gnral, en ce qui concerne linsertion La campagne de lutte contre lpidmie de grippe A(H1N1) : bilan et enseignements ;

o Chapitre II Les exportations et lnergie

Mme Saliou (Franoise), conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le soutien public aux entreprises exportatrices

o Chapitre III - Lenseignement suprieur et la recherche

M. Migus, conseiller matre, et M. Klinger, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) : un second souffle ncessaire ;

M. Migus, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Lagence nationale de la recherche : premiers constats et perspectives ;

- Troisime partie - Gestion publique

o Chapitre I - Les modes de gestion dlgue

Mme Ratte, conseiller matre, et M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Un premier bilan des externalisations au ministre de la dfense ;

M. Frangialli, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion La gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes ;



XVII

o Chapitre II - La gestion des ressources humaines

M. Duchadeuil, Mme Fradin et M. Vachia, conseillers matres, en ce qui concerne linsertion Les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile ;

Mme Ratte, conseiller matre, et M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Le quart de place des militaires ;

Mme Ratte, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les particularits des rmunrations des rservistes militaires ;

o Chapitre III - La gestion immobilire

MM. Beysson, Duchadeuil, Vachia et Mme Fradin, conseillers matres, en ce qui concerne linsertion La SOVAFIM : un intervenant sans utilit relle ;

Mme Ulmann, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le nouveau sige de loffice Paris Habitat ;

*Tome 2 Suites donnes aux observations des juridictions financires :

- Premire partie - La Cour constate

o Chapitre II - Des avances prometteuses

M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion La dcristallisation des pensions des ressortissants des territoires autrefois sous souverainet franaise ;

M. Vachia, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les autorits de rgulation financire ;

Mme Malgorn, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les services centraux chargs de loutre-mer ;

- Deuxime partie - La Cour insiste

o Chapitre I - Des rformes acclrer

M. Migus, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le CNRS dans le nouveau paysage de la recherche ;

o Chapitre II - Des volutions amplifier

Mme Saliou (Franoise), conseiller matre, en ce qui concerne linsertion La COFACE ;


COUR DES COMPTES

XVIII

- Troisime partie - La Cour alerte

o Chapitre I - Des urgences fort enjeu

M. Bernicot, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Le Grand port maritime de Marseille : blocage social et dclin ;

o Chapitre II - Des changements ncessaires

M. Bernicot, conseiller matre, en ce qui concerne linsertion Les agences comptables des lyces et collges publics ;

M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion Ltablissement public dinsertion de la dfense (EPIDE) ;

M. Marland, conseiller matre en service extraordinaire, en ce qui concerne linsertion La participation de la France aux corps militaires europens permanents ;

***

M. Terrien, secrtaire gnral, assurait le secrtariat de la chambre du conseil.

Fait la Cour, le 27 janvier 2011.



XIX

Les magistrats, rapporteurs extrieurs13 et experts dont les noms suivent ont effectu les contrles sur lesquels le prsent rapport (tome 1) est fond.

Premire partie : Finances publiques

M. Bigand, rapporteur extrieur, Mme Butel, rapporteur extrieur, M. Cazenave, conseiller matre en service extraordinaire, M. Cossin, conseiller matre, M. Davy de Virville, conseiller matre, M. Ecalle, conseiller rfrendaire, M. Hagelsteen, conseiller matre en service extraordinaire, Mme Saliou (Monique), conseiller matre.

Deuxime partie : Politiques publiques

M. Barichard, conseiller rfrendaire, M. Basset, conseiller rfrendaire, prsident de chambre territoriale des comptes, M. Bertoux, auditeur, Mme Carrre-Ge, conseiller matre, Mme Charolles, conseiller rfrendaire, M. Desrousseaux, rapporteur extrieur, M. Dornon, auditeur, M. Doyelle, conseiller matre, M. Guibert, conseiller matre, Mme lHernault, expert, M. Loir, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Phline, conseiller matre, M. Strassel, conseiller rfrendaire.

13 Les rapporteurs extrieurs (dnomination fixe par le code des juridictions financires) sont des magistrats ou des fonctionnaires appartenant dautres administrations qui sont dtachs la Cour des comptes pour y exercer les fonctions de rapporteur.


COUR DES COMPTES

XX

Troisime partie : Gestion publique

M. Barbaste, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Bertucci, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Blache, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Bonnelle, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Brochet, rapporteur extrieur, M. Heuga, conseiller rfrendaire, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Jaillot, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, M. Jousserand, prsident de section de chambre rgionale des comptes, M. Larue, premier conseiller de chambre rgionale des comptes, Mme Latournarie, conseiller rfrendaire, Mme Legrand, conseiller rfrendaire, M. Levy Ben-Cheton, premier conseiller, M. Lion, conseiller rfrendaire, M. Montarnal, conseiller rfrendaire, M. Mory, auditeur, M. Prat, conseiller matre, prsident de chambre rgionale des comptes, M. Rigaudiat, conseiller matre, M. Toussaint, premier conseiller de chambre rgionale des comptes.


Introduction

La mise en uvre des politiques publiques est aujourdhui fortement contrainte par la situation densemble des finances publiques. Lanalyse de cette situation introduit donc le tome 1 du rapport (1re partie), avec un examen de la trajectoire 2010-2013, accompagn de deux tudes : lune plusieurs volets sur les dpenses fiscales ; lautre sur le Fonds de rserve des retraites (FRR) et sa rcente rorientation.

Les politiques examines (2me partie) se situent parmi celles qui, dans le contexte des difficults auxquelles la France doit faire face en ce moment, revtent une importance particulire.

Elles sinscrivent dans trois champs : le domaine social, avec lindemnisation du chmage partiel, la lutte contre lpidmie de grippe A (H1N1) et le systme de sant en Polynsie franaise ; les interventions conomiques, avec le soutien public aux entreprises exportatrices et la compensation des charges du service public de llectricit, et lenseignement suprieur et de la recherche, avec les ples de recherche et denseignement suprieur (PRES) et lagence nationale de la recherche.

Limportance de la dimension territoriale des politiques est prise en compte travers une srie danalyses consacres loutre-mer : en plus du systme de sant en Polynsie franaise - du ressort des autorits locales -, trois politiques de lEtat dans les dpartements doutre-mer sont passes en revue, en matire de flux migratoires irrguliers, de gestion des risques naturels et de soutien lagriculture.

En complment de laccent mis sur les politiques publiques, le rapport consacre une place substantielle aux problmatiques de gestion (3me partie).

Les modes de gestion dlgue en sont le thme principal, dans toute leur diversit, avec les externalisations du ministre de la dfense, la gestion du domaine skiable en Rhne-Alpes et la continuit territoriale avec la Corse.

Sy ajoutent cinq cas concernant la gestion des ressources humaines : les ouvriers dEtat du ministre charg de lquipement et de laviation civile, le quart de place des militaires, la rmunration des rservistes militaires et la gestion immobilire : la SOVAFIM et le nouveau sige de lOffice Paris Habitat.


COUR DES COMPTES

XXII

Enfin, deux exemples concernant le ministre charg de sports : le dispositif dexonration applicable aux arbitres et juges sportifs et le muse national du sport viennent illustrer la ncessit dune gestion adapte aux actions que les ministres entendent mener.


Premire partie

Finances publiques


Introduction

Comme chaque anne, la Cour des comptes a prsent, en juin 2010, en application de la loi organique relative aux lois de finances (articles 48 et 58-3), un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques, en vue du dbat, au Parlement, sur les orientations des finances publiques.

Six mois plus tard, son rapport public annuel dbute galement par une analyse densemble de la situation des finances publiques. La Cour y prend ainsi notamment en compte lexamen, lautomne, des lois de finances et des lois de financement de la scurit sociale.

Lexercice conduit pour 2011, dans cette premire partie du tome 1 du rapport, est nanmoins particulier. Lanalyse de la trajectoire 2010-2013, qui fait lobjet du chapitre I, sappuie sur un bilan de la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012 et sur un examen de la loi de programmation pour 2011-2014, promulgue le 28 dcembre 2010, notamment des objectifs et des nouvelles rgles budgtaires quelle prvoit.

Dans son apprciation des risques budgtaires, la Cour a identifi de longue date lvolution la hausse des dpenses fiscales. Elle a, en consquence, recommand, dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques de juin 2010, de diminuer leur cot de 10 Md et dautant celui des niches sociales.

Outre une prsentation densemble de lenjeu budgtaire constitu par les dpenses fiscales, deux exemples de dpenses fiscales sont passs en revue dans le chapitre II.

Le fonds de rserve des retraites (FRR), auquel est consacr le chapitre III, constitue un des instruments de couverture des besoins de financement des rgimes de retraite.


Chapitre I

La situation densemble


La trajectoire 2010-2013

_____________________ PRESENTATION ____________________ La situation proccupante des comptes publics, dans un contexte

marqu par de fortes tensions au sein de la zone euro, impose daccorder une attention particulire la trajectoire des finances publiques dcrite dans les lois de programmation. La dette publique dpasse 1 600 Md14 et le chemin pouvant conduire dun dficit de lordre de 7,7 % du PIB en 2010 selon la prvision du Gouvernement, un dficit de 3,0 % en 2013, puis lquilibre des comptes, impose de raliser un effort de redressement considrable.

Dans ses rapports prcdents, la Cour avait soulign, en juin 2009, le risque dun emballement de la dette publique et, en janvier 2010, le non-respect des objectifs et des rgles fixs par la loi de programmation des finances publiques pour les annes 2009 2012. En juin 2010, elle avait estim le dficit structurel environ 5 % du PIB en 2009, hors plan de relance. Considrant quun redressement fort et rapide des comptes publics est indispensable pour retrouver une croissance durable, prserver la capacit dintervention de lEtat et maintenir la confiance, elle avait aussi recommand de raliser un effort structurel de rduction du dficit de lordre de 20 Md par an partir de 2011.

Dans le prsent chapitre, elle vrifie si la trajectoire dcrite dans les lois de programmation des finances publiques est suivie et si les moyens ncessaires pour atteindre les objectifs de rduction progressive du dficit peuvent tre identifis.

14 La prvision du Gouvernement associe au projet de loi de finances pour 2011 la situait 1 615 Md au 31 dcembre 2010.


8 COUR DES COMPTES

Cet examen porte, tout dabord, sur le respect en 2010 des objectifs et rgles de la programmation pour 2009-2012, ainsi que lvolution du dficit structurel, en second lieu, sur la loi de programmation pour 2011-2014 et la pertinence des nouvelles rgles budgtaires et des objectifs ambitieux quelle fixe pour les finances publiques, ensuite sur lampleur de leffort structurel de rduction du dficit qui en rsulterait, dabord en 2011 puis partir de 2012. La Cour cherche aussi identifier les mesures annonces par le Gouvernement qui peuvent contribuer au respect de ces objectifs et rgles de 2011 2014, pour vrifier si elles sont suffisantes.

Ce premier bilan, qui sera complt dans les publications ultrieures de la Cour, montre que le respect de la trajectoire retenue dans la loi de programmation des finances publiques exige une accentuation de leffort de redressement des comptes.

Depuis la rvision constitutionnelle de 2008, les orientations pluriannuelles des finances publiques sont dfinies par des lois de programmation qui sinscrivent dans lobjectif dquilibre des comptes des administrations publiques . Celles-ci regroupent lEtat, les organismes divers dadministration centrale, les administrations de scurit sociale et les administrations publiques locales.

La premire loi de programmation, du 9 fvrier 2009, avait fix les objectifs et les rgles budgtaires applicables aux finances publiques pour les annes 2009 2012. Elle comportait notamment un budget pluriannuel de lEtat pour les trois premires annes (2009 2011).

La loi de programmation 2010-1645 du 28 dcembre 2010 dfinit de nouvelles rgles, plus strictes, et des objectifs, plus ambitieux, pour chacune des annes 2011 2014. Elle comprend nouveau un budget triennal de lEtat (2011-2013). Cest dans ce nouveau cadre que se sont inscrites les dispositions pour 2011 fixes par la loi de finances initiale et la loi de financement de la scurit sociale relatives cette anne.

La trajectoire des finances publiques i.e. lvolution des comptes des administrations publiques - inscrite dans cette nouvelle loi de programmation est rcapitule dans le tableau suivant.

La nouvelle programmation des finances publiques

2009 2010 2011 2012 2013 2014 Dficit (% du PIB) 7,5 7,7 6,0 4,6 3,0 2,0 Dette (% du PIB) 78,1 82,9 86,2 87,4 86,8 85,3

Source : loi de programmation des finances publiques 2011-2014 ; le PIB est estim 1 948 Md en 2010.


LA TRAJECTOIRE 2010-2013 9

I - Une aggravation du dficit structurel en 2010

Les pertes de recettes induites par la crise ayant t trs fortes et insuffisamment anticipes par la loi de programmation du 9 fvrier 2009 pour les annes 2009 2012, lvolution du dficit et de lendettement publics a fortement dvi de la trajectoire quelle avait fixe.

La loi de programmation prvoyait, en effet, un dficit public, en comptabilit nationale, de 4,4 % du PIB en 2009 et de 3,1 % en 2010. Il sest en fait lev 7,5 % du PIB en 2009 et la prvision associe au projet de loi de finances pour 2011 est de 7,7 % en 2010, compte tenu dun dficit de lEtat de 152 Md, en comptabilit budgtaire, et dun dficit du rgime gnral de scurit sociale de 23,1 Md15.

Le dficit public rsulte, pour une large part, des fluctuations de la conjoncture conomique, de sorte que la situation des finances publiques est mieux caractrise par le dficit structurel. Corrig des effets de ces fluctuations, le solde structurel est ainsi un lment central des programmes de stabilit que les Etats doivent prsenter chaque anne la Commission europenne dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance.

Leffort structurel16 mesure la contribution de deux facteurs aux variations du solde structurel : la croissance des dpenses et les mesures discrtionnaires touchant les recettes publiques.

Les objectifs et les rgles relatifs la matrise des dpenses et la prservation des recettes qui avaient t fixs par la loi de programmation du 9 fvrier 2009 ont gard toute leur pertinence durant la crise, mais nont pas t respects, ce qui a contribu une nouvelle aggravation du dficit structurel, hors plan de relance, en 2010.

15 En comptabilit nationale, les oprateurs de lEtat (organismes divers dadministration centrale) enregistrent un excdent important en 2010 en raison des versements reus de lEtat au titre des investissements davenir (cf. ci-aprs). 16 Concept labor par le ministre des finances.


10 COUR DES COMPTES

Le solde structurel et leffort structurel

Le solde structurel est gnralement calcul par les organisations internationales ou la Commission europenne en suivant les tapes suivantes :

- estimation du PIB potentiel , cest--dire celui qui aurait t enregistr si, en labsence de fluctuations de la conjoncture, la croissance avait toujours t gale la croissance potentielle17, et de lcart entre le PIB effectif et ce PIB potentiel ;

- estimation du dficit conjoncturel qui rsulte de cet cart entre les PIB effectif et potentiel, les pertes de recettes associes tant calcules en supposant que leur lasticit au PIB est toujours gale 1 ;

- le dficit structurel estim est gal la diffrence entre le dficit effectif et le dficit conjoncturel ainsi calcul.

Lhypothse dune lasticit unitaire des recettes est souvent fausse et les variations du solde structurel peuvent alors donner une image dforme des volutions de fond des finances publiques. En outre, les gouvernements nont aucune matrise de cette lasticit. La notion deffort structurel permet de saffranchir de cette hypothse.

Leffort structurel mesure la contribution de seulement deux facteurs, plus facilement matrisables par un gouvernement, aux variations du solde structurel : la matrise des dpenses publiques en volume18, dune part, et le cot des mesures nouvelles de hausse ou de baisse des prlvements obligatoires, dautre part. Cet effort peut tre soit positif, soit ngatif.

Le solde et leffort structurels doivent enfin tre corrigs des mesures effet seulement temporaire. La Cour, contrairement aux organisations internationales, considre que le plan de relance a eu pour lessentiel un caractre temporaire et na affect ni le solde ni leffort structurels.

17 La croissance potentielle du PIB correspond la croissance des facteurs de production disponibles (travail et capital), majore de limpact du progrs technique. En moyenne sur un cycle, la croissance du PIB est gale sa croissance potentielle. 18 La contribution des dpenses leffort structurel de rduction du dficit est gale 55 % de lcart entre le taux de croissance potentiel du PIB et le taux de croissance des dpenses (la part des dpenses publiques dans le PIB tant de 55 %).



A - Un ralentissement insuffisant des dpenses

La trajectoire des finances publiques prvue par la loi de programmation de 2009 reposait sur un objectif de croissance annuelle moyenne des dpenses publiques19 de 1,0 % en volume pour les annes 2009 2012, hors effets du plan de relance.

La dcomposition par anne ntait pas donne, mais les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2010 ont ensuite fait tat dune augmentation de 1,9 % en 2010, hors effet du plan de relance, une part importante de leffort requis pour ralentir la dpense tant ainsi reporte sur les annes suivantes.

Selon le rapport annex au projet de loi de finances pour 2011, la hausse des dpenses en volume serait de 1,8 % en 2010, et 2 % hors effets du plan de relance. Elle serait ainsi quasi conforme la prvision de septembre 2009, mais deux fois plus leve que lobjectif moyen de 1 % fix par la loi de programmation pour 2009-2012.

La hausse des allocations de chmage imputable la crise contribue hauteur de 0,2 point cette croissance des dpenses en 2010. Les modalits denregistrement en comptabilit nationale de livraisons exceptionnelles de matriels militaires y contribuent pour 0,4 point20.

Hors relance, effet de la crise et oprations exceptionnelles, la croissance des dpenses publiques serait donc de 1,4 % en 2010. Elle serait ainsi infrieure la moyenne des annes 1999 2009 (2,3 %), mais encore suprieure aux objectifs moyen terme de la loi de programmation de 2009 (1 %).

En outre, pour rduire le dficit structurel, la croissance en volume des dpenses publiques doit tre infrieure la croissance potentielle du PIB. Celle-ci est difficile tablir car les consquences conomiques de la crise sont encore mal connues. Toutefois, selon les organisations internationales et les travaux de la Cour, la croissance potentielle du PIB sest situe entre 1,0 et 1,5 % en 201021. La progression des dpenses publiques en 2010 a donc t un facteur daggravation, ou au mieux de trs lgre rduction, du dficit structurel.

19 Dpenses consolides de lensemble des administrations publiques. 20 En comptabilit nationale, ces dpenses sont enregistres la livraison, et non pas au rythme des paiements ; il sagit notamment dun sous-marin nuclaire, de ses missiles et davions. 21 Elle serait infrieure 1 % pour la Banque de France.


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Le trs bas niveau des taux dintrt en 2010 a pourtant constitu une aubaine pour ralentir les dpenses publiques. Pour lEtat, la charge dintrt serait ainsi infrieure de 2,2 Md au montant prvu en loi de finances initiale. La Cour reviendra plus en dtail sur lvolution des dpenses publiques en 2010 dans son rapport de juin 2011 sur la situation et les perspectives des finances publiques.

B - Des mesures durables de rduction des recettes

1 - Lensemble des prlvements obligatoires

Hors effets du plan de relance, les modifications lgislatives ont contribu rduire les prlvements obligatoires de 9,0 Md en 201022. Dduction faite du surcot temporaire du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts23, ce montant est ramen 6,5 Md. Le dficit structurel a t, de ce fait, accru dautant, soit de 0,3 % du PIB.

Le plan de relance

En comptabilit nationale et selon les informations donnes dans les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2011, le cot des mesures fiscales du plan de relance sest lev environ 0,6 % du PIB en 2009 et a t ramen 0,1 % en 201024.

Le montant des dpenses publiques comprises dans le plan de relance a reprsent 0,35 % du PIB en 2009 et a t ramen 0,2 % en 2010.

Au total, lincidence du plan de relance sur le dficit public est denviron 1 % du PIB en 2009 et 0,3 % en 2010.

Ses effets au-del de 2010 seraient infrieurs 0,1 point de PIB. Les mesures du plan de relance sont bien restes, pour lessentiel, temporaires.

22 Le ministre des finances compte la rgularisation des avoirs dtenus illgalement en Suisse pour 0,7 Md dans les mesures nouvelles de hausse des recettes. Il sagit cependant de lapplication de rgles existantes et non dune mesure lgislative ou rglementaire nouvelle. Cette recette est en outre exceptionnelle et na donc pas t prise en compte. 23 Cot pour lEtat en 2010 de dgrvements sur la taxe professionnelle au titre du plafonnement en fonction de la valeur ajout. Les estimations du cot de la rforme de la taxe professionnelle sont fragiles et ont beaucoup vari pour ce qui concerne le cot de ces dgrvements en 2010. Les prochains rapports de la Cour reviendront sur le cot de cette rforme. 24 Le maintien partiel des dispositions relatives au crdit dimpt recherche aurait t en partie compens par de moindres remboursements aux entreprises au titre des reports en arrire de dficit, du fait de leur anticipation en 2009.



Le cot permanent en anne pleine du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts est de 4,7 Md, et celui de la baisse de la TVA sur la restauration de 3,1 Md25.

Limpact des mesures nouvelles sur les recettes des administrations de scurit sociale est quasiment nul.

2 - Les recettes fiscales de lEtat

Cette baisse durable des prlvements obligatoires affecte surtout lEtat qui doit notamment transfrer des recettes fiscales aux collectivits locales pour compenser le cot permanent du remplacement de la taxe professionnelle.

Or, selon la loi de programmation 2009-2012, les mesures nouvelles ne pouvaient pas avoir pour consquence une diminution des recettes fiscales nettes de lEtat et des recettes des rgimes obligatoires de base de scurit sociale par rapport des niveaux qui taient fixs, pour chacune des annes 2009 2012, dans la loi et qui, du fait de la crise, nont pas t atteints en 2009 et 2010. Les pertes de recettes de lEtat auraient d tre compenses par la hausse dautres impts, ce qui na pas t le cas. Cette rgle na donc pas t respecte.

3 - La rgle de gage des dpenses fiscales

La loi de programmation de fvrier 2009 prvoyait aussi que, pour chacune des annes 2009 2012, les crations ou extensions de dpenses fiscales devaient tre gages par des suppressions ou diminutions pour un montant quivalent.

Or les mesures prises depuis le dpt du projet de loi de programmation, en septembre 2008, ont globalement contribu augmenter les dpenses fiscales de 1,9 Md en 2010, dont 0,3 Md pour les mesures rsultant damendements parlementaires au projet de loi de finances pour 2010 et de lois adoptes en 2010, comme la loi de modernisation agricole (pour 150 M). La rgle de gage na donc pas t respecte en 2010, comme tel avait dj t le cas en 2009, notamment du fait de la baisse de la TVA sur la restauration26.

25 La baisse de la TVA ayant eu lieu au 1er juillet 2009, elle a eu un impact sur les prlvements obligatoires de 1,5 Md au deuxime semestre 2009 puis nouveau de 1,5 Md au premier semestre 2010. 26 Pour plus de prcisions, voir le chapitre suivant sur les dpenses fiscales.


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Cette rgle tait en outre fragilise par le caractre flou de la dfinition et lincohrence de la liste des dpenses fiscales mentionnes dans les rapports annexs aux projets de loi de finances27. Les niches sociales faisaient lobjet dune rgle identique, fragilise elle aussi par limprcision, certes moindre, de leur dfinition et de leur liste28.

C - Une aggravation du dficit structurel

La croissance des dpenses publiques et les mesures de baisse des prlvements obligatoires, hors effets du plan de relance, ont ainsi contribu aggraver le dficit structurel en 2010.

Selon le taux retenu pour la croissance potentielle, la contribution des dpenses cette aggravation a t comprise entre -0,05 et +0,2 point de PIB. Celle des mesures nouvelles de baisse des prlvements obligatoires a t de lordre de 0,3 point de PIB. Hors plan de relance, leffort structurel a donc t ngatif en 2010, hauteur de 0,2 0,5 point de PIB, ce qui a contribu augmenter le dficit structurel.

Leffort structurel nest pas le seul facteur qui explique lvolution du dficit structurel29. Celui-ci, hors plan de relance, slevait 5,0 % du PIB en 2009 et aurait augment de 0,5 point environ en 2010 pour atteindre un niveau de lordre de 5,5 % du PIB30.

Le soutien de lactivit pouvait justifier la prolongation des mesures de relance, mais pas une aggravation du dficit structurel qui aurait d au moins tre stabilis en 2010. Le redressement des finances publiques est ainsi devenu plus difficile.

II - Des objectifs et des rgles plus ambitieux pour la programmation 2011-2014

Les objectifs et rgles relatifs la prservation des recettes et la matrise des dpenses ont t modifis dans la loi de programmation de dcembre 2010 pour les annes 2011 2014. Ils sont dsormais plus ambitieux, mais restent insuffisants.

27 Cf. ci-aprs le chapitre de ce rapport sur les dpenses fiscales. 28 Rapport de 2010 sur lapplication des lois de financement de la scurit sociale. 29 Cf. lencadr des pages 3 et 4. 30 Une estimation plus prcise sera donne dans le prochain rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques.



A - Une hausse des prlvements obligatoires

La formulation des rgles relatives aux recettes et aux niches, fiscales et sociales, inscrites dans la prcdente loi de programmation a toujours donn lieu une interprtation trs souple du ministre des finances. Pour celui-ci, il tait possible dattendre la fin de la priode de programmation pour compenser les mesures de baisse des recettes ou daugmentation du cot des niches. La porte de ces rgles en a t fortement diminue.

Elles ont t supprimes dans la loi de programmation 2011-2014 pour tre remplaces par une rgle gnrale concernant lensemble des prlvements obligatoires et une rgle spcifique aux dpenses fiscales et niches sociales qui est examine dans le chapitre II .

La rgle gnrale prvoit que les mesures nouvelles votes par le Parlement ou prises par le Gouvernement par voie rglementaire31 partir du 1er juillet 2010 accroissent les prlvements dau moins 11 Md en 2011 puis de 3 Md supplmentaires chacune des annes 2012 2014. Elle impose ainsi clairement chaque anne une hausse des prlvements obligatoires. Elle ne dpend pas de la dfinition et de la liste des dpenses fiscales et niches sociales donnes en annexe des lois de finances et de financement de la scurit sociale.

Elle garantit un impact minimal des mesures nouvelles sur le solde des administrations publiques, donc un effort minimal de redressement des comptes par les prlvements obligatoires, ce qui est lobjectif le plus important.

En outre, les informations relatives ces mesures nouvelles ont t amliores dans le rapport sur les prlvements obligatoires annex au PLF de 2011, avec notamment une liste exhaustive de ces mesures et de leur impact chaque anne de 2009 2011.

B - Un ralentissement des dpenses

La prcdente loi de programmation (2009-2012) comportait un objectif de croissance des dpenses publiques de 1,0 % en volume en moyenne annuelle et deux sous-objectifs : une croissance zro en volume des dpenses de lEtat dans le primtre de la norme budgtaire ; une croissance en valeur de 3,3 % par an de lobjectif national dassurance maladie (ONDAM).

31 Ce qui carte de son champ, par exemple, les hausses des taux des impts locaux.


16 COUR DES COMPTES

La nouvelle loi de programmation retient un objectif de croissance en volume des dpenses publiques plus contraignant, de 0,8 % par an. Il est dclin, anne par anne, sous la forme dune augmentation maximale des dpenses, en euros de 2010, par rapport aux dpenses constates en 2010, ce qui est beaucoup plus prcis et oblige compenser un dpassement ventuel intervenu une anne au cours de lanne suivante.

En outre, la norme zro volume de croissance des dpenses de lEtat est complte par une seconde norme, qui doit tre satisfaite indpendamment de la premire, selon laquelle les dpenses hors pensions et charges dintrt sont geles en valeur. Ces normes sont dclines anne par anne sous la forme de plafonds en milliards deuros32. Une croissance plus forte que la prvision une anne donne devra donc tre compense lanne suivante.

Pour chacune des trois premires annes de la programmation (2011 2013), le budget triennal de lEtat prcise ces volutions en fixant un plafond par mission aux crdits budgtaires.

Enfin, lONDAM et, ce qui constitue une novation, le total des dpenses des rgimes obligatoires de base de scurit sociale sont aussi fixs en niveaux, en milliards deuros, pour chacune des annes 2011 2014. Ces objectifs en niveaux correspondent une croissance en valeur de 2,9 % en 2011 puis de 2,8 % par an pour lONDAM et une augmentation moyenne de 3,3 % par an entre 2010 et 2014 pour les dpenses des rgimes de base.

C - Des rgles imposant un effort structurel

La programmation des finances publiques sur la priode 2011-2014 repose surtout sur la conjonction de ces deux rgles qui sappliquent aux deux composantes de leffort structurel : un rendement minimal des mesures nouvelles de hausse des prlvements obligatoires ; une croissance maximale des dpenses publiques en volume.

Elles imposent, ensemble, un effort structurel minimal de rduction du dficit, conforme aux recommandations formules par la Cour depuis longtemps. Leffort structurel se distingue de la variation du solde structurel, car il ne tient pas compte de llasticit des recettes publiques au PIB, ce qui est prfrable. En effet, dans les priodes de reprise de lactivit, les indicateurs de solde structurel, tels quils sont calculs notamment par les organisations internationales, se trouvent souvent amliors du fait dune lasticit des recettes publiques au PIB suprieure 32 Ces plafonds sont exprims en euros de 2010 pour la norme zro volume et en euros courants pour la norme zro valeur .



1, alors mme quune telle lasticit nest pas durable, et il est donc souhaitable de neutraliser limpact de cette lasticit. La contrainte exerce par la loi de programmation est plus forte que si elle portait sur le solde structurel.

D - Un nouveau frein lendettement

La nouvelle loi de programmation prvoit, ce qui constitue une novation, que les administrations publiques centrales, au sens des comptes nationaux33, autres que lEtat, la CADES, la caisse de la dette publique et la socit de prise de participations de lEtat34, ne peuvent pas contracter des dettes suprieures 12 mois.

Les administrations publiques centrales les plus endettes tant exclues, les organismes concerns, qui correspondent assez largement aux oprateurs de lEtat, sont actuellement peu endetts (environ 6 Md fin 2009 dans les comptes nationaux). Toutefois, cette interdiction, qui complte des mesures dj prises pour encadrer leurs dpenses et leurs effectifs, prvient un risque non ngligeable dendettement dans les annes qui viennent.

La loi de programmation prvoit enfin que les emprunts des tablissements publics de sant font lobjet de limites fixes par dcret. Leur endettement fin 2009 slve 21,7 Md.

E - Les limites de la loi de programmation

La matrise des dpenses de lensemble des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale, en cohrence avec les engagements europens de la France, est au centre de la loi de programmation, mais lEtat ne peut en piloter quune partie. Les collectivits territoriales, en particulier, sont constitutionnellement libres de dterminer leurs dpenses.

Pour ce qui relve du Gouvernement et du Parlement, les lois de programmation des finances publiques nont pas de porte juridique suprieure aux lois ordinaires ou aux lois de finances et de financement de la scurit sociale. 33 Cest--dire lEtat et les organismes divers dadministration centrale qui correspondent assez largement aux oprateurs de lEtat. 34 La CADES porte les dettes de la scurit sociale (lACOSS les porte dans un premier temps mais elle est classe dans les administrations sociales, et non centrales, en comptabilit nationale) ; la caisse de la dette publique est utilise pour effectuer des oprations sur la dette de lEtat ; la socit de prise de participation de lEtat porte les participations prises par lEtat dans des banques pendant la crise.


18 COUR DES COMPTES

Dans son rapport public annuel de janvier 2010, la Cour a soulign que les rgles poses par la prcdente loi de programmation navaient ainsi pas t respectes en 2009. La baisse de la TVA sur la restauration, vote peu aprs la promulgation de cette loi, a, en particulier, enfreint, ds 2009, la rgle de gage des dpenses fiscales, qui na pas non plus t respecte, on la vu, en 2010.

La programmation des finances publiques serait plus contraignante si elle faisait lobjet dune loi organique. Lallongement de la dure de remboursement des emprunts de la CADES lautomne 2010 a, certes, rappel quune loi organique peut toujours en modifier une autre, mais les conditions juridiques dune modification sont plus strictes que pour les autres lois. Les rflexions et projets actuels dinstauration dune rgle constitutionnelle dquilibre des finances publiques, la suite notamment des travaux de la commission prside par M. Michel Camdessus, participent de cette mme proccupation de donner plus defficacit au cadre juridique de la conduite des finances publiques.

Comme la Cour la souvent soulign, si des rgles sont utiles pour viter certaines drives et fixer un horizon de moyen long terme, elles ne peuvent pas suffire pour assurer le redressement des comptes publics qui viendra seulement de rformes de grande ampleur. Lexistence de nombreuses rgles na pas empch la dgradation structurelle des finances publiques franaises au cours des dernires annes. A linverse, les pays qui ont le mieux travers la crise ou qui ont engag les actions les plus vigoureuses pour redresser leurs comptes publics nont pas tous eu besoin den afficher. LAllemagne aura fortement redress ses comptes publics avant mme la mise en application de sa nouvelle rgle constitutionnelle. Les dveloppements qui suivent montrent que les mesures annonces jusquici ne sont pas suffisantes pour obtenir ce rsultat dans notre pays.

III - Un effort structurel insuffisant en 2011

Le dficit structurel (hors plan de relance) ayant nouveau augment en 2010, il est encore plus ncessaire de raliser un effort structurel de rduction de ce dficit dau moins 20 Md (1,0 % du PIB) par an partir de 2011. Un effort de cette ampleur est indispensable pour arrter rapidement la progression de lendettement public par rapport au PIB. Il pourrait avoir un cot macroconomique temporaire, mais un redressement insuffisamment fort et rapide aurait probablement un cot nettement suprieur, notamment du fait des anticipations quil gnrerait chez les entreprises, les mnages et sur les marchs. Les documents



budgtaires permettent de mesurer leffort envisag par le Gouvernement et de le comparer cet objectif.

Les lois de finances et de financement de la scurit sociale contribueront amliorer les comptes publics denviron 0,7 Md en 2011. Les comptes prvisionnels des administrations publiques intgrant ces amendements ntant cependant pas encore disponibles, les dveloppements qui suivent sappuient, par souci de cohrence entre les chiffres, sur les informations contenues dans ces projets de loi et leurs annexes, en les adaptant quand cest possible.

A - Une hausse des prlvements obligatoires

Les modifications lgislatives auraient pour effet daugmenter les prlvements obligatoires denviron 16 Md (0,8 % du PIB) en 2011. Toutefois, cette hausse rsulterait pour prs de 6 Md de la disparition du surcot ponctuel (en 2010) du remplacement de la taxe professionnelle par dautres impts et de larrt des dernires mesures de relance35.

Les mesures proposes dans les projets de lois de finances et de financement de la scurit sociale pour 2011 contribueraient quant elles augmenter les recettes publiques de 11 Md36, conformment la loi de programmation. Les principales de ces mesures sont lannualisation des allgements gnraux de cotisations sociales (2,0 Md), limposition au fil de leau de certains contrats dassurance vie (1,6 Md) et limposition, taux rduit, de certains contrats dassurance maladie la taxe spciale sur les contrats dassurance (1,1 Md).

Les mesures antrieures contribueraient toutefois diminuer les recettes denviron 1 Md37, do un effet net de 10 Md.

En outre, certaines dispositions de ces projets de loi ont un effet seulement temporaire (taxation de la rserve de capitalisation des socits dassurance) ou consistent avancer le recouvrement de certaines contributions (sur les contrats dassurance vie). Les hausses prennes des prlvements obligatoires, qui correspondent un vritable effort structurel de rduction du dficit, reprsentent 8,5 Md (7,5 Md avec les mesures antrieures la loi de programmation), soit 0,4 % du PIB.

35 Remboursement anticip du crdit dimpt recherche. 36 Les mesures annonces avec la rforme des retraites figurent soit dans le projet de loi de finances, soit dans le projet de loi de financement de la scurit sociale. 37 Par exemple, le crdit dimpt au titre des intrts demprunt (loi TEPA).


20 COUR DES COMPTES

Ce montant est infrieur lobjectif de la nouvelle loi de programmation, mais celle-ci est respecte car elle ne distingue pas les mesures prennes et temporaires.

La Cour a recommand un effort structurel annuel de 1,0 point de PIB portant prioritairement sur les dpenses. Une hausse des prlvements obligatoires de 0,4 point de PIB est conforme cette recommandation, mais encore faudrait-il que la matrise des dpenses contribue, de son ct, cet effort structurel pour au moins 0,6 point de PIB, ce qui nest pas le cas.

B - Des conomies importantes mais insuffisantes et difficiles identifier

1 - Lampleur des conomies affiches

Daprs les rapports annexs au projet de loi de finances pour 2011, la croissance des dpenses publiques serait de 0,5 % en 2011 en volume. Cependant, hors facteurs exceptionnels ou conjoncturels38, elle serait encore de 1,4 % et donc suprieure lobjectif fix par la nouvelle loi de programmation pour la priode 2011-2014 (0,8 %).

Pour contribuer rduire le dficit structurel, la progression des dpenses publiques doit tre infrieure la croissance potentielle du PIB. Aprs une forte baisse au cours des annes 2008 2010, cette dernire devrait augmenter pour revenir vers un nouveau rgime stable partir de 2011. Pour lanne 2011, les estimations sont comprises entre 1,1 % (FMI) et 1,4 % (OCDE et Commission europenne) pour les organisations internationales ; elles sont de 0,9 % pour la Banque de France et 1,8 % pour le Gouvernement.

Dans ces conditions, la contribution des dpenses publiques la variation du solde structurel serait comprise entre une aggravation de 0,2 point de PIB et une amlioration de 0,2 point, donc quasiment nulle.

2 - Les mesures dconomie identifies

Si la croissance de 1,4 % des dpenses publiques prvue pour 2011 est trop leve pour rduire significativement le dficit structurel, elle reprsente nanmoins une conomie denviron 10 Md par an par rapport la croissance tendancielle de 2,3 % observe de 1999 2009.

38 La disparition des mesures de relance contribue rduire les dpenses pour 0,4 %, le contrecoup de la comptabilisation de dpenses militaires exceptionnelles en 2010 pour 0,4 % et la baisse des dpenses dindemnisation du chmage pour 0,1 %.



Les rfrences pour apprcier la croissance des dpenses

Deux rfrences peuvent tre utilises pour apprcier la croissance des dpenses publiques :

- la croissance potentielle du PIB, une progression des dpenses infrieure celle-ci permettant de rduire le dficit structurel ;

- la croissance tendancielle des dpenses, une progression infrieure celle-ci supposant la mise en uvre de mesures dconomie supplmentaires par rapport ce qui a t fait dans le pass.

Cette croissance tendancielle doit tre mesure sur une priode de temps qui est ncessairement conventionnelle. Pour lensemble des dpenses publiques, la croissance moyenne observe au cours des dix dernires annes (2,3 %) est toutefois assez stable et peut tre prise comme rfrence.

Comme le poids des charges dintrt augmentera sans doute plus fortement dans les prochaines annes que sur la priode 1999-200939, lconomie raliser sur les seules dpenses primaires (cest--dire hors intrts) est plus importante, de lordre de 13 Md par an. La Cour a essay didentifier les mesures pouvant contribuer ce rsultat.

a) Les salaires dans la fonction publique

La valeur du point de la fonction publique a t augmente en moyenne de 0,85 % par an au cours des dix dernires annes. Le cot dune hausse de 1 % de cette valeur tant de 1,8 Md pour lensemble des trois fonctions publiques, le gel annonc par le Gouvernement reprsente une conomie annuelle de 1,5 Md par rapport la tendance des dix dernires annes.

b) Les dpenses de lEtat (hors intrts et pensions)

La norme de croissance zro en volume des dpenses de lEtat40 qui a t instaure au milieu de la prcdente dcennie, est complte par une norme de croissance zro en valeur des dpenses hors charges dintrts et de pensions.

39 Elle y a t limite en moyenne 1,0 % par an, grce la baisse des taux dintrt. 40 Dpenses nettes du budget gnral, prlvements sur recettes et affectations de recettes des oprateurs.


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Les dpenses prises en compte par ces normes excluent les mesures de relance, le prlvement exceptionnel sur les recettes de 2010 au profit des collectivits locales dans le cadre de la rforme de la taxe professionnelle et les dpenses au titre des investissements davenir. Ces oprations ont pourtant accru le dficit budgtaire de lEtat en 2010.

Les deux premires catgories constituent des dpenses temporaires et exceptionnelles, ce qui peut justifier de les exclure du champ de la norme. Ce nest pas le cas des investissements davenir qui seront compts dans les dpenses des administrations publiques au sens de la comptabilit nationale, mais nauront jamais t pris en compte pour apprcier le respect de la norme de croissance des dpenses de lEtat. Les dpenses et le dficit des administrations publiques en comptabilit nationale seront accrues de 0,5 Md en 2010 puis de 2 Md chaque anne, et sur une longue priode, partir de 2011.

La comptabilisation des investissements davenir

En comptabilit budgtaire, 35 Md ont t verss par lEtat en 2010 des oprateurs au titre des investissements davenir. Cette dpense a accru dautant le dficit budgtaire, mais il a t dcid de lexclure de la norme budgtaire applique aux dpenses.

Les oprateurs ont plac leurs dotations sur des comptes auprs du Trsor public. Au fur et mesure de la ralisation des investissements, ils prlvent, pour les financer, soit seulement les intrts dus sur ces dotations41, soit une partie du capital et les intrts. Ces oprations de trsorerie nont pas dimpact sur la comptabilit budgtaire de lEtat.

En comptabilit nationale, les investissements sont enregistrs en dpenses des administrations publiques, qui sont consolides, au fur et mesure de leur ralisation.

Mme en excluant ainsi les investissements davenir, les normes de croissance des dpenses de lEtat, en volume et en valeur, ne pourront tre respectes que si des conomies suffisantes sont dgages. Les mesures annonces par le Gouvernement portent sur les rductions deffectifs et les dpenses de fonctionnement et dintervention.

Les rductions deffectifs et la masse salariale

Le non remplacement dun dpart la retraite sur deux devrait entraner une conomie brute de 800 M dont il est prvu de rtrocder la moiti aux agents de lEtat, ce qui se traduirait par un gain net de 400 M.

41 Fonds non consomptibles, ce qui est le cas le plus frquent.



Toutefois, dans un rapport sur la masse salariale de lEtat communiqu en septembre 2010 la commission des finances de lAssemble nationale, la Cour a soulign que le cot des mesures salariales associes la rorganisation des services avait largement dpass la moiti des conomies permises par le non-remplacement dun dpart sur deux en 2009. Ce cot a t plus proche de 700 M que des 430 M prvus initialement.

La Cour a recommand dans ce rapport dintgrer toutes les mesures lies la rorganisation des services dans lenveloppe de 50 % des gains de productivit, en prcisant que le ralisme oblige tenir compte des mesures dj prises dont lintgration dans cette enveloppe ne peut tre que progressive.

Sur la base des rsultats de 2009, lconomie nette attendre des rductions deffectifs serait donc de lordre de 100 200 M en 2011, mais elle pourrait en ralit tre encore plus faible. En effet, laugmentation des crdits de personnel inscrite dans la dernire loi de finances rectificative pour 2010 a t trs forte (750 M, dduction faite des annulations). Les dparts en retraite et les effets des rductions deffectifs semblent avoir t moins importants quil tait attendu ; les mesures catgorielles et les diverses mesures lies aux rorganisations ont t, comme en 2009, plus coteuses que prvu. Or, le budget pour 2011 intgre les consquences de la drive de la masse salariale en 2009 mais pas celles de la nouvelle drive de 2010.

Dans ces conditions, comme la Cour la recommand dans son rapport de septembre 2010, le pilotage des dpenses de personnel doit tre resserr. En particulier, les pouvoirs de contrle a priori des contrleurs budgtaires et comptables ministriels doivent tre renforcs, au moins temporairement, bien que cela constitue une inflexion par rapport au mouvement dallgement de ces contrles engag depuis plusieurs annes.

Les dpenses de fonctionnement

Une diminution de 5 % des dpenses de fonctionnement a t annonce sur un total denviron 10 Md42. Des dpenses nouvelles ayant t prvues, par exemple pour amliorer le fonctionnement de la justice ou assurer les prsidences des G8 et G20, lconomie nette serait seulement de 200 M.

42 Toutes les dpenses de fonctionnement ne sont pas concernes.


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En outre, dans le cadre du programme dinvestissements davenir, il a t annonc que ces conomies gagent une partie des charges dintrt induites par le financement des 35 Md verss en 2010 aux oprateurs de ce programme. Il ne sagit donc pas dune conomie mais de la compensation dune charge supplmentaire.

Les dpenses dintervention

Une importante rduction des dpenses dintervention, portant sur une assiette de 60 Md, a t annonce, en tablissant une distinction entre les dpenses de guichet (38 Md) et les dpenses discrtionnaires (22 Md)43.

1) Les premires sont verses leurs bnficiaires ds quils remplissent des conditions fixes par les textes. Il sagit surtout dallocations verses aux mnages (allocation dadulte handicap, par exemple), de compensations verses aux rgimes de scurit sociale en contrepartie dexonrations de charges sociales (contrats en alternance, par exemple) et de subventions dquilibre aux rgimes spciaux de retraite.

Elles augmenteraient de 1 600 M lgislation constante en 2011 et le projet de budget prvoit une baisse de 100 M, soit une conomie de 1 700 M. Or, les mesures dconomie identifies portent pour 700 M sur les compensations dexonration de charges sociales, les dispositifs concerns tant supprims ou ajusts dans le cadre de la politique de rduction du cot des niches sociales. Ces mesures ont donc dj t dcomptes en hausse des prlvements obligatoires et, dans une approche globale, il ne faut pas les compter une deuxime fois en baisse de dpenses44.

La diminution des interventions de guichet correspond aussi, pour 200 M, une rduction des versements au fonds national de solidarit active, ce qui na pas dimpact sur la dpense densemble des administrations si le revenu de solidarit active nest pas lui-mme rform.

2) Les conomies sur les dpenses dintervention laisses la discrtion du Gouvernement (subventions aux associations, contrats de travail aids dont le nombre peut tre rgul, notamment) atteindraient 700 M. La mission travail et emploi y contribuerait pour une large part

43 La rpartition des conomies prvues sur les dpenses dintervention est tire en partie du rapport gnral sur le projet de loi de finances prsent au nom de la commission des Finances de lAssemble nationale. 44 Dans le calcul des dpenses publiques au sens des comptes nationaux, ces versements de lEtat la scurit sociale sont neutraliss.



et, pour le reste, ces conomies rsulteraient dabattements forfaitaires sur les crdits des ministres.

Au total, les nouvelles mesures envisages permettraient dobtenir une conomie relle maximale de 800 M au titre des interventions de guichet et 700 M au titre des interventions discrtionnaires.

Les dpenses militaires

Les crdits de la mission dfense inscrits pour 2011 dans le budget triennal sont infrieurs de plus de 1 Md ceux qui figuraient dans la loi de programmation militaire. Toutefois, comme la Cour la not dans son rapport de juin dernier sur la situation et les perspectives des finances publiques, lanalyse des dernires lois de programmation militaire montre que la rduction des crdits se traduira par un report du paiement des quipements commands. Des conomies dfinitives ne seront constates que si des objectifs oprationnels et des programmes importants sont remis en cause la faveur de lactualisation, prvue en 2011, du livre blanc sur la dfense et la scurit nationale.

c) Les pensions de retraite

La rforme des retraites se traduirait en 2011, selon les prvisions du Gouvernement, par un gain denviron 1,7 Md, au titre des mesures dge (relvement des bornes de 60 et 65 ans) dont 1,1 Md en moindres dpenses et 0,6 Md en recettes supplmentaires (augmentation de lactivit). Il faut en dduire le cot des mesures dites de solidarit (carrires longues)45, ce qui conduirait une conomie nette totale de lordre de 1,0 Md sur les dpenses en 2011.

d) Les remboursements dassurance maladie

Le Gouvernement estime 2,4 Md les conomies qui seront ralises sur les remboursements dassurance maladie pour respecter un ONDAM en hausse de 2,9 % en valeur en 2011, par rapport une hausse tendancielle quil value 4,2 %. Les mesures annonces concernent notamment les tarifs des biens et services de sant (pour 900 M), les taux de remboursement (pour 330 M), les programmes de matrise mdicalise des dpenses de sant (pour 550 M). Ces chiffrages sont peu prcis et peu fiables, notamment pour les programmes de matrise mdicalise, mais ce montant de 2,4 Md est retenu ici comme lconomie maximale sur les remboursements dassurance maladie.

45 Leffet des mesures dites de convergence public/priv (rforme du minimum garanti pour la fonction publique, notamment) devrait tre limit en 2011.


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e) Les dpenses locales

Le Gouvernement prvoit une croissance de 1,4 % en volume des dpenses des administrations publiques locales en 2011, hors impact de la rforme de la taxe professionnelle46, alors que leur croissance de 1999 2009 tait suprieure 3 % hors impact des transferts de comptence.

Plusieurs facteurs contribueront certes un ralentissement des dpenses locales : le gel en valeur des dotations de lEtat ; la fin de la monte en charge de certaines dpenses sociales (allocation personnalise dautonomie, notamment) ; le gel de la valeur du point de la fonction publique ; moindres projets dinvestissement ; la prudence des lus locaux face aux risques dun endettement accru ; ou la rduction des marges de hausse des impts locaux lie une moindre autonomie fiscale. Une dclration des dpenses de fonctionnement a dailleurs dj t constate en 2009.

Il est toutefois trs difficile de prvoir limpact de ces facteurs. En particulier, le ralentissement des ressources des collectivits territ

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Rapport public annuel 2011- tome 1 - Cour des comptes · Saint-Martin et Saint-Pierre et Miquelon) regroupées avec une ... celle de Saint-Pierre et Miquelon est regroupée avec la